Centro de Recursos Interculturales - Gobierno del Perú · 2015-08-14 · Elementos para la Formulación de una Política de Desarrollo Rural 3 Gobierno del Perú Prólogo I. Introducción

Elementos para la Formulación de una Política de Desarrollo Rural 1

Gobierno del Perú

Estrategia Nacionalde Desarrollo Rural

Lineamientos de Política

Elementos para la Formulaciónde una Política de Desarrollo Rural

Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM

Aprobado el 5 de setiembre de 2004

Estrategia Nacional de Desarrollo Rural2

Ministerio de Agricultura


Gobierno del Perú

Prólogo

I. Introducción

II. Situación del sector rural en el Perú

III. Elementos generales de la Estrategia de Desarrollo Rural

1. Impulsar una economía rural competitiva, diversificada ysostenible.

2. Promover el acceso a activos productivos para los gruposrurales.

3. Proveer adecuada y suficiente infraestructura económicaen apoyo de la producción rural.

4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida dela población rural y las alternativas de empleo.

5. Promover y fomentar el manejo sostenible y laconservación de los recursos naturales y proteger elpatrimonio ambiental y cultural.

6. Impulsar una gestión integral de riesgos en la produccióne infraestructura rural.

7. Promover las capacidades del poblador rural y el capitalsocial en el campo.

8. Promover la inclusión social.

9. Auspiciar el cambio institucional que cree condicionespara el desarrollo rural.

IV. La Ruta Operativa para la Institucionalización de laEstrategia de Desarrollo Rural.

ANEXO: BASES CONCEPTUALES PARA LA FORMULACIÓN DELA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL

Tabla de Contenido

11

15

29

32

32

33

34

35

36

36

37

39

41



Prólogo

Una lección aprendida en el tema del desarrollo rural considera que no debe estarexclusivamente asociado al sector agrario, sino que debe ser confluencia de losdemás sectores: salud, educación, transporte, industria, pesquería, minería,transporte, turismo, entre otros. Esta nueva concepción y práctica de desarrollorural, debe estar externamente acorde con la dinámica mundializante e internamenteconsecuente con la corriente descentralizante, participativa, de modernizacióndel Estado y de trayectoria hacia la sostenibilidad. Después de varias décadas deproyectos y acciones de desarrollo rural en el país, realizados por órganos públicosy privados generalmente inconexos, un esfuerzo multisectorial puede darnosresultados halagadores en términos de mejorar el nivel de vida en este ámbito.

En el año 2004, se aprueba la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR),mediante Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM, la cual se conecta afinadamentecon las condicionantes antes señaladas. Sin embargo, el valor de esta estrategiano radica en su aprobación oficial, sino en la forma como ha sido construida. Enefecto, emerge del Acuerdo Nacional en el año 2002 con la fuerza de la participaciónde la gran mayoría de fuerzas políticas y sociales del país, que interpretan losproblemas y carencias de los pobladores rurales y plantean la necesidad deaprovechar las ventajas comparativas derivadas de los recursos naturales dispuestosen todo el territorio del país.

Luego, bajo la conducción de la Comisión de Interministerial de Asuntos Sociales(CIAS) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), se acogen las experienciasy propuestas de las instituciones públicas, de la cooperación internacional y dealgunas entidades privadas actores en el mundo rural. Esta estrategia,


Gobierno del Perú

conjuntamente con el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza (D.S. Nº 064-2004-PCM) y la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria (D.S. Nº 066-2004-PCM) consolidan la política del Estado para combatir el atraso en el Perú.

El Ministerio de Agricultura (MINAG), representado por la Oficina General dePlanificación Agraria (OGPA), lideró al interior del Sector Público Agrario la definiciónde los aspectos centrales de la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural. En tal sentido,recibió el valioso apoyo técnico del Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS),que la representación de la GTZ en el Perú, ha establecido con el MINAG. La OficinaGeneral de Planificación Agraria, es consciente de la importancia de esta formulación,pero considera de mayor significación el desarrollo tangible; en tal sentido, asume suresponsabilidad en la implementación de esta Estrategia y para lo cual ha establecidouna Unidad de Desarrollo Rural, de carácter funcional.

El verdadero sentido de esta edición es que sirva como instrumento para el análisis,capacitación, planificación y ejecución de políticas y acciones encaminadas al desarrollorural del país; que realizarán los cuadros técnicos de los gobiernos regionales y locales;en especial, de las Direcciones Regionales de los sectores: salud, educación,saneamiento básico, transporte, industria, pesquería, minería, turismo. Se espera,que estos entes descentralizados, generen un espacio de diálogo y especifiquen,participativamente y en consenso, la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural parasus respectivos ámbitos.

Lima, febrero del 2006

ING. MANUEL MANRIQUE UGARTEMinistro de Agricultura



Prólogo

La heterogeneidad étnica, ecológica, cultural y socioeconómica caracteriza elterritorio rural en el Perú, demanda un esfuerzo especial de la sociedad, en eldiseño de las medidas que se propongan para impulsar un proceso de desarrollosostenible y equitativo. Hasta la fecha las políticas se han formulado en formageneral y estandarizada, casi siempre orientadas a la denominada agriculturacomercial de alta vinculación al mercado, desconociendo que el sector rural, esmás que lo agrario, y que alberga en su territorio un complejo de otras actividadeseconómicas, culturales y sociales, que le imprimen un carácter diverso a suproblemática; además de que lo rural siempre se ha visto como un espacio residualy de escasa incidencia para las grandes decisiones del modelo de desarrollo.

La expedición oficial y la publicación de una estrategia de desarrollo rural es unaseñal de cambio en el devenir político del país. El gobierno nacional busca adaptarsu discurso a los nuevos conceptos del desarrollo rural: el enfoque de participaciónefectiva de todos los involucrados en los procesos de desarrollo; la descentralizacióny el mejoramiento de la gestión pública, como claves de la gobernabilidad; elenfoque de integralidad, multisectorialidad y multifuncionalidad de lo rural, comoexpresión de la presencia integral del Estado en las regiones; la inclusión social delos grupos puestos al margen de los beneficios del cambio tecnológico y deldesarrollo de los territorios. Este proceso debe facilitar la elaboración de medidasdiferenciadas para los distintos grupos que conforman el territorio, de tal forma,que se puedan alcanzar mayores impactos en los objetivos nacionales de reducciónde la pobreza, de mejoramiento de la productividad y competitividad y en lasostenibilidad de los recursos naturales.

El desarrollo de la estrategia se logra mediante la conformación de una ComisiónMultisectorial bajo la coordinación del Despacho del Primer Ministro y la SecretaríaEjecutiva del Ministerio de Agricultura, a través de la Oficina General de PlanificaciónOGPA, la cual contó con la cooperación del Gobierno Alemán (Proyecto PROAPA-gtz inicialmente y luego Programa de Desarrollo Rural Sostenible de gtz-PerúPDRS). El trabajo coordinado de los sectores demostró la capacidad de concertacióndel sector público y coadyuvó para que la política de Desarrollo Rural y Agrícolase incorporase como una de las políticas de Estado del Acuerdo Nacional y paraque la Estrategia que hoy se publica, fuese adoptada como elemento normativoimportante para la asignación futura de recursos.


Gobierno del Perú

Como se expresa en el documento «La sociedad peruana en su conjunto, peroespecialmente la sociedad industrial y urbana, tiene una elevada deuda social con lascomunidades y habitantes de las zonas rurales del país. Los niveles de pobreza y deexclusión que soporta el medio rural como producto del sesgo urbano del modelo dedesarrollo, exigen diseñar y aplicar una política coherente y eficaz». Casi 70% de lapoblación rural se califica como pobre y alrededor del 36% de ésta, vive en extremapobreza; la calidad de los servicios sociales es marcadamente deficiente, los conflictospor el uso de territorio se hacen cada vez más frecuentes. Esta compleja problemáticacontrasta con la importancia significativa que tiene la denominada economíacampesina para el desarrollo nacional: genera 60% del total de las agro-exportacionesy representa el 70% del Producto Agropecuario y más del 90% de la PEA sectorial,con la riqueza que se genera en su espacio territorial desde la perspectiva del usoeconómico de los recursos naturales y del medio ambiente. El diseño de la estrategiaseñala un camino a los distintos organismos públicos involucrados y sugiereinstrumentos a implementar para lograr superar las incoherencias existentes. Losplanteamientos realizados facilitarán los procesos de transformación que a nivelmicro, meso y macro se necesitan para reconvertir la agricultura, buscar laconformación de conglomerados económicos territoriales, impulsar un mejor manejode los recursos naturales y focalizar las innovaciones tecnológicas necesarias para latransformación social y política en el campo.

Ante el avance conceptual que significa la estrategia, permanecen como desafíosimportantes para las instituciones involucradas: la asignación de recursos humanosy financieros suficientes, la coordinación con los gobiernos regionales para mantenerla coherencia de la estrategia, el monitoreo y ajuste continuo y el equilibrio entre losobjetivos para lograr la integralidad propuesta.

La publicación de la estrategia es entonces una oportunidad para que el proceso decambio sea emprendido en la práctica y de los frutos que todo el país reclama yespera. Además contribuirá a fomentar y continuar el debate sobre cómo tratar conéxito las amplias potencialidades de desarrollo del campo peruano.

Dr. Helmut EgerCoordinador del Programa de Desarrollo

Rural SostenibleCooperación Técnica Alemana

PDRS- GTZ Lima, Perú




Gobierno del Perú

Estrategia Nacional deDesarrollo Rural

LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS DEPOLÍTICA:

1. Lineamientos relativos al de-sarrollo económico rural com-petitivo y social y ambiental-mente sostenible

(a) El desarrollo de opciones pro-ductivas competitivas agrícolasy no agrícolas (turismo,acuicultura, transformaciónagroindustrial) en los espaciosrurales, con objetivos de segu-ridad alimentaria, aumento delingreso y del empleo rural, paralo cual se debe reconocer laheterogeneidad, ecológica, so-cial y cultural de cada región,y atender la lógica y dinámicasde la economía de mercado.Promover la organización de

alianzas productivas de peque-ños productores asociados conla inversión privada descentra-lizada que genera encadena-mientos productivos.

(b) La promoción del acceso a ac-tivos productivos para los gru-pos rurales, mediante la trans-parencia y correcta definiciónde los derechos de propiedadconsolidando el proceso de ti-tulación y registro de prediosrurales, la clarificación de de-rechos de propiedad del agua,y la recomposición del minifun-dio. Se busca incrementar losactivos e ingresos de las pobresrurales y asegurar su acceso alos mercados, mediante la crea-ción de infraestructura vial, detelecomunicaciones y de apo-

Elementos para la Formulación de una Política de Desarrollo Rural

OBJETIVO: El objetivo de la Política de Desarrollo Rural esimpulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios

de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad, ydemocratización de las decisiones locales.

yo a la producción principal-mente agropecuaria en las zo-nas rurales. Se debe asegurar elfinanciamiento de su operacióny mantenimiento, y reducir elriesgo de ser afectada por fe-nómenos naturales extremos.

(c) Proveer servicios rurales dirigi-dos a mejorar la calidad de vidade la población rural y generaralternativas de empleo, queidentifiquen el mercado final dela pequeña producción rural, latransferencia de paquetes tec-nológicos y de gerencia rural,y la organización de la ofertade los pequeños productores yproveedores rurales.

2. Lineamientos relativos almanejo sostenible de los re-cursos naturales y gestión in-tegral de riesgos

(a) Ejecución de estrategias degestión para el manejo soste-nible de los recursos naturales,principalmente de manejo inte-grado de cuencas con enfoquesde gestión comunitaria, y eluso eficiente del agua de rie-go con priorización de cultivosy uso de tecnologías apropia-das de riego.

(b) Explotaciones económicas rura-les que respondan al potencialy sostenibilidad de los recursosnaturales existentes en las di-ferentes zonas geo-económi-cas, y la promoción de serviciosambientales, como aquellosderivados de la mitigación deemisiones y la captura de car-bono.

RESUMEN EJECUTIVO



(c) Protección del patrimonio am-biental y cultural asentado enel mejoramiento de las capaci-dades y conocimientos tradi-cionales de las poblaciones lo-cales.

(d) Implementación de un sistemaintegral de prevención y miti-gación de vulnerabilidades en laproducción e infraestructurarural ante peligros asociados afenómenos naturales extremos,asegurando, asimismo, la prontarehabilitación de la infraestruc-tura, así como la no reproduc-ción de las vulnerabilidades ensu reconstrucción; establecien-do como primera prioridad elimpacto social de las acciones.

3. Lineamientos relativos a lapromoción de capacidades delpoblador rural y promociónde la inclusión social

(a) Desarrollo y provisión de un sis-tema educativo en el medio ru-ral, que ofrezca sus servicios enforma eficiente, con calidad y encondiciones de equidad, y en elque participen activamente losniños y niñas y jóvenes en edadescolar, sus familias y la socie-dad en general, sin ningún tipode discriminación.

(b) Fortalecimiento de la organiza-ción y capacidad de gestión de

la sociedad rural a través de lageneración de relaciones deconfianza y fuertes vínculosentre los grupos de producto-res rurales, la empresa privaday el sector financiero

(c) Incorporación de los grupossociales secularmente excluidosde las opciones del desarrollo alos procesos de planeación, ac-ceso y disfrute de los recursosproductivos que tienen asien-to en los territorios rurales.

4. Lineamientos relativos alcambio institucional que creecondiciones para el desarro-llo rural

(a) Potenciación de las capacida-des y enfoques de gestión pú-blica descentralizada, y regula-ción del ejercicio de la autori-dad pública.

(b) Fortalecimiento y refuerzo de lacapacidad de gestión de losgobiernos locales y de las or-ganizaciones sociales, y apoyoal proceso de formulación deplanes de desarrollo concerta-do y presupuesto participativoen los Gobiernos Locales.

(c) Participación de niveles descen-tralizados de gobierno y de lasociedad civil local en la formu-lación de normas y políticas, lo

que incluye la promoción de laparticipación de las organiza-ciones locales en sus GobiernosRegionales y Locales. Se refor-zarán sus capacidades norma-tivas para la adecuación de po-líticas y normas nacionales a surealidad; y promoverán acuer-dos de competitividad nacionaly regional.

PROPUESTAS OPERATIVAS: En elcorto plazo: (i) elaboración de unapropuesta de política de DesarrolloRural concertada con el sector pú-blico y el sector privado y definiciónde acciones de corto y mediano pla-zo, (ii) identificar su interrelación conlas estrategias de seguridadalimentaria; superación de la pobre-za, y competitividad, y cuantificar ydiseñar el plan de acción para llevara cabo su implementación y (iii) ajus-te y desarrollo de la estrategia dedescentralización gradual 2002-2006, de las competencias y atribu-ciones sectoriales en materia de de-sarrollo rural.

En el mediano plazo, se pretendeapuntalar el proceso de descentrali-zación con la continuación del pro-ceso de transferencia de competen-cias en gestión a los gobiernos re-gionales, la concertación de los pla-nes de ordenamiento territorialparticipativo, el fortalecimiento de lascapacidades de gestión en las regio-nes y el seguimiento del desarrollo dela Estrategia de Desarrollo Rural.


Gobierno del Perú

Estrategia Nacional deDesarrollo RuralElementos para la Formulación de una Política de Desarrollo Rural

En los albores del siglo XXI, la sociedad peruana en su conjunto, peroespecialmente la sociedad industrial y urbana, tiene una elevada deuda socialcon las comunidades y habitantes de las zonas rurales del país. Los niveles de

pobreza y de exclusión que soporta el medio rural como producto del sesgourbano del modelo de desarrollo, exige diseñar y aplicar una política coherente

y eficaz hacia el medio rural. Dicha política debe convocar a los diferentessectores de la nación hacia un propósito que reevalúe el papel de la sociedadrural en las actuales circunstancias económicas, sociales y políticas del Perú.

Se trata de construir una visión y un propósito de un nuevo modelo dedesarrollo basado en el carácter estratégico del sector rural para el país.

I. INTRODUCCIÓN

Esta estrategia hace parte de lo es-tablecido en la Vigésimo Tercera Po-lítica de Estado referida a la Políticade Desarrollo Agrario y Rural que de-manda el compromiso de impulsar eldesarrollo agrario y rural del país, queincluya a la agricultura, ganadería,acuicultura, agroindustria y a la ex-plotación forestal sostenible, para fo-mentar el desarrollo económico y so-cial del sector. Y que además señalaque dentro del rol subsidiario y re-gulador del Estado señalado en laConstitución, deberá promover larentabilidad y la expansión del mer-cado de las actividades agrarias, im-pulsando su competitividad con vo-cación exportadora y buscando lamejora social de la población rural.

La diversidad natural, social y cultu-ral, patrimonio del país, tiene comoescenario fundamental al espacio ru-ral, pero, paradójicamente, su impor-tancia es poco reconocida por elconjunto de la sociedad. No obstan-te, de manera creciente, la sociedadglobalizada, característica de losnuevos tiempos, empieza a deman-

dar de los Estados nacionales unagran atención para estas áreas en lamedida en que la crisis ambiental, elcambio climático, la inminente esca-sez de recursos productivos, los pro-blemas seculares de pobreza, los ni-veles de inequidad, el acceso a ali-mentos de alto valor nutritivo, losconflictos étnicos, etc., se hacen másevidentes y deterioran las condicio-nes mundiales. Las diferentes confe-rencias internacionales sobre estostemas, precisamente, destacan la ne-cesidad de colocar dentro de lasprioridades de las agendas políticasnacionales, los problemas inherentesa la vida de las personas que, habi-tan en las áreas rurales de los paísespobres.

En el Perú, el peso demográfico delos habitantes rurales representa latercera parte del total de la pobla-ción; sin embargo, la base de recur-sos naturales y de biodiversidad, enla oferta de servicios ambientales,elementos propios del medio rural,juegan un papel estratégico, no so-lamente para el país sino para el

mundo. De la misma manera, es in-discutible la importancia de los sis-temas productivos andinos, de Cos-ta y de Selva, en el suministro de ali-mentos básicos para los consumido-res urbanos. Los altos niveles de ex-clusión, pobreza, vulnerabilidad yconflictos políticos y la presencia decultivos ilícitos que se registran enlas zonas rurales, reclaman la aplica-ción de políticas y medidas quetrasciendan la temporalidad de unperíodo de gobierno. Lagobernabilidad del país, en buenaparte, pasa por el logro de mejoraseconómicas, sociales y políticas queeleven las condiciones de existenciade los habitantes rurales y que losincluyan en los procesos de toma dedecisiones.

Desde la década de los años cuarentase inicio un persistente desplaza-miento de peruanos del campo ha-cia las ciudades y simultáneamentedel interior del país hacia el litoral.

Este proceso contribuyó al agrava-miento de la pobreza, en la medida



que conforme va saliendo poblaciónde un departamento, concomitan-temente, va disminuyendo el Pro-ducto Bruto Interno (PBI) departa-mental, lo que contribuye a agudi-zar el proceso de expulsión de lapoblación. De esta manera se generaun círculo de ruptura constante delbalance territorio-población-econo-mía. Este proceso ha derivado enque, luego de 60 años, 27% de lapoblación ocupe el 62% de los dis-tritos rurales y el 73% de la pobla-ción se encuentre asentada en áreasurbanas.

El escaso progreso económico delpaís, que se verifica en un creci-miento de sólo 1% promedio anualdel PBI per cápita, entre 1950 y el2000, se encuentra agravado por laconcentración económica en Limaque tiene una participación crecien-te (cercana al 50% del producto)frente al decrecimiento de la gene-ración de bienes y servicios de losotros departamentos del país. Laconsecuencia naturales el aumentode la pobreza en las zonas rurales.

En el Perú de hoy, los centros ur-banos dependen en gran medida delas dinámicas y los procesos que sedan en las áreas rurales, cuyo desa-

rrollo productivo y social tendrá im-pacto en el bienestar de la pobla-ción urbana. La sostenibilidad de losecosistemas y de la biodiversidad delpaís, así como el patrón de ocupa-ción del territorio peruano van adepender, a largo plazo, del bienes-tar en las áreas rurales. El mejora-miento de las condiciones de vidaen el campo está relacionado al cre-cimiento de ciudades intermediascon capacidad de dinamizar los cir-cuitos económicos regionales, e in-tegrar a poblaciones aisladas a losbeneficios de la economía de mer-cado.

A partir del año 2001, el Gobiernodel Presidente Toledo ha instado ala sociedad al impulso de grandesreformas que conduzcan a la dismi-nución de los índices de pobreza enel país, a garantizar la seguridad enel abastecimiento de alimentos parala población, a la modernización delaparato estatal, a la descentraliza-ción de las decisiones en materiapolítica y administrativa, y a incidiren las causas de la exclusión de loshabitantes rurales.

La Política General de Gobiernoanunciada en la Carta de Política So-cial, establece que «la lucha contra

la pobreza constituye el eje centralde la acción del Gobierno y su pri-mera prioridad» y que «el mercado yel Estado deben estar al servicio delos ciudadanos y no al revés. La se-guridad o estabilidad jurídica debecorresponder y beneficiar a la mayo-ría de la población, y no a una mi-noría». Consiguientemente, la polí-tica general de Gobierno planteacomo principales aspectos el creci-miento económico sostenido y sus-tentable, a la vez que un desarrollodescentralizado que permitan gene-rar trabajo digno y productivo; daracceso a todos a salud y educaciónbásicas, nutrición y saneamiento; lareforma y modernización del Estadopara hacerlo eficiente, transparente yponerlo al servicio de la sociedad; y,un nuevo modo de relaciones socia-les, económicas y políticas basadasen la ética.

En su exposición al Congreso de laRepública, en enero de 2004, el Dr.Carlos Ferrero, Presidente del Consejode Ministros, detalló la Política So-cial a ejecutar, así como aspectos im-portantes de la política social, esta-bleciendo, entre las principales prio-ridades, la promoción de oportuni-dades económicas para los pobres.Esto significa que el Gobierno impul-sará el desarrollo humano en el es-pacio rural con criterios desostenibilidad económica, social yambiental, equidad, y democratiza-ción de las decisiones locales.

A su vez, el Presidente de la Repú-blica, el 21 de febrero de 2004, haanunciado el Relanzamiento delAgro, en cuyo marco el Ministro deAgricultura expuso las «Bases parauna Política de Estado en la Agri-cultura del Perú», que se sustentaen 8 ejes centrales:

1. Defensa y apoyo a la ProducciónAgraria Nacional.

2. Concertación para el DesarrolloAgrario.


Gobierno del Perú

3. Fortalecimiento y Desarrollo de laInvestigación y ExtensiónAgropecuaria.

4. Planificación Estratégica y Siste-ma de Orientación al Productor.

5. Fortalecimiento de las Organiza-ciones Empresariales de los Pro-ductores en cadenas Productivas.

6. Mejoramiento y ampliación deServicios Financieros para la Ac-tividades Agrarias.

7. Aprovechamiento sostenible delos recursos naturales y protec-ción del medio ambiente, y

8. Reestructuración del Ministeriode Agricultura en el marco de laDescentralización.

En este contexto, se presenta estedocumento de Estrategia de Desa-

rrollo Rural, encomendado por la Pre-sidencia del Consejo de MinistrosPCM a la Comisión Multisectorial deDesarrollo Rural (CMDR). Esta Comi-sión fue constituida por RM N° 080-2003-PCM (11/3/03), y estuvo pre-sidida por el Secretario Técnico de laComisión Interministerial de AsuntosSociales, e integrada por represen-tantes del Ministerio de Agricultura,que actuó como secretaría técnica dela Comisión, del Ministerio de la Mu-jer y Desarrollo Social, Ministerio deTransporte y Comunicaciones, Minis-terio de Vivienda, Construcción y Sa-neamiento, Ministerio de Economíay Finanzas, Ministerio de ComercioExterior y Turismo, Mesa deConcertación para la Lucha contra laPobreza, y Consejo Nacional de Des-centralización.

Metodológicamente, el grupo deentidades convocadas se dividió encuatro grupos:

i. Infraestructura económica.

ii. Conservación de la biodiversidady uso sostenible de los recursosnaturales y del medio ambiente.

iii. Provisión de bienes y serviciosrurales productivos.

iv. Marco institucional.

El presente documento se divide enlos siguientes acápites. En primertérmino, se hace un diagnóstico dela evolución de los diferentes com-ponentes del sector rural, durantela última década. En segundo lu-gar, muestra los lineamientos estra-tégicos de política propuestos porla Comisión, destacando los resul-tados más importantes para alcan-zarlos, y finalmente se señalan al-gunas recomendaciones para el tra-bajo futuro.




Gobierno del Perú

1. DINÁMICA ECONÓMICA DEL MEDIO RURAL

1.1 Baja Rentabilidad de las Actividades Agrícolas

Expresada principalmente en los ingresos bajos de lasfamilias rurales, la baja productividad de la mano de obraen los sectores económicos que operan en los territoriosrurales, las economías de escala inadecuadadas de diversosproceso productivos, la descoordinación de los mercados,los costos financieros elevados, la volatilidad de los preciosdel mercado interno de los productos de consumo interno,entre otros. Como causales se identifican:

a. Entorno macroeconómico desfavorable para elproceso de reconversión productiva que, a su vez,se expresa en: (i) escasa coordinación de lasdecisiones entre los organismos rectores de la políticamacroeconómica y los sectores de la produccióninvolucrados con el desarrollo rural, y elmantenimiento de un sesgo favorable hacia el sectorindustrial; (ii) política comercial sujeta a los vaivenesde la crisis sectorial, sin pactar claramente con los

II. SITUACIÓN DEL SECTOR RURAL EN EL PERÚ

actores rurales las reglas de juego sobre los esquemasde protección y subsidios, así como escasacoordinación intersectorial para promoción deexportaciones no tradicionales provenientes delsector rural; (iii) niveles de inflexibilidad en el manejode esquemas e incentivos de financiamiento quedificultan la incorporación de la pequeña y medianaproducción agropecuaria, así como de lamicroempresa rural y (iv) pocos incentivos paraaumentar la participación del sector privado en lainversión (apertura del mercado de capitales a lainversión agropecuaria y rural).

b. Acceso limitado a activos productivos agua y suelospor la todavía elevada informalidad en los derechosde propiedad sobre la tenencia de activos y registrospúblicos y fragmentación excesiva de la propiedad.

c. Deficiente planeación y ordenamiento del desarrolloagroindustrial: alejamiento de la producción primariade los centros de transformación, desaprove-chamientos de las sinergias inter distritales e



interregionales, fomentos de sistemas productivosde manera indiscriminada sobre territorios sinzonificación adecuada.

d. Baja productividad de la pequeña y medianaproducción por acceso marginal de éstas alconocimiento y al desarrollo tecnológico (producciónde semillas, tecnologías apropiadas de acuerdo avariaciones ecológicas), poco desarrollo deconocimiento biotecnológico y prácticas deagricultura limpia.

e. Gestión ineficiente de la infraestructura de riego quedan lugar a altas pérdidas físicas y económicas,originadas principalmente en problemas deorganización y gestión.

f. Fuentes de financiamiento insuficientes y costosaspara el pequeño agricultor y la microempresa rural.Tasas de interés costosas; carencia de mecanismospara garantías y cobertura de riesgos; predominiodel crédito comercial bajo las condiciones delprestamista. Garantías que van contra patrimoniodel productor cuando tiene título de propiedad, yalta oferta informal de crédito a través de FondosRotatorios.

g. Altos costos de transacción por deficiencia en lossistemas de información y en la dotación deinfraestructura de vías y de comunicación: Lasinversiones corresponden poco con la orientaciónde los proyectos regionales, encarecimiento de costosde transporte, baja inversión en zonas rurales pobresde la Sierra y la Selva, en sistemas de comunicacióne infraestructura de servicios (agua potable,electricidad, salud, educación, vivienda).

h. Escasa diversificación y apoyo a actividadesproductivas rurales no agrícolas como micro-empresas de servicios, de transformación yagregación de valor, turismo rural, entre otros.

i. Escaso conocimiento del potencial económico ycultural de la base de recursos naturales y de labiodiversidad como fuentes de ingreso ymejoramiento de las condiciones de vida de lascomunidades campesinas e indígenas.

j. Uso extendido de tecnologías inapropiadas talescomo prácticas inapropiadas de riego, uso deagroquímicos, roza y quema, entre otros, queproducen salinidad, erosión y reducción de la

fertilidad de los suelos, entre otros impactosambientales negativos.

1.2 Comportamiento del sector agropecuario

En el año 2000, el sector agrario del Perú representaba el9% del PIB total, el 9% de las exportaciones y el 11% delas importaciones totales del país. Su contribución a lapoblación económicamente activa es de 31% a nivelnacional y 75% en el medio rural. El patrimonio cultural yde biodiversidad más importante del país se sitúa en elterritorio rural, así como las áreas estratégicas de bosque.La tasa de crecimiento sectorial oscila entre el 9 y el 13%entre 1993 y el año 2000, ritmo considerado de los másaltos en el contexto latinoamericano, a pesar de laincidencia de los fenómenos climáticos en el lapso 1997-1998, durante el cual el crecimiento se redujo al 1.5%. Latendencia desde el año 2001 se atenuó sensiblementepor efecto de la reducción de áreas dedicadas a laproducción de papa y algodón especialmente. Laproducción pecuaria, ha visto un crecimiento sostenidodesde 1994, por encima del 6% anual.

En la década de los noventa, el comportamiento de lasexportaciones de productos agrícolas mostró una tasa decrecimiento mayor al 12% promedio anual, por encima delos registros de la década del ochenta. Los cultivos deagro exportación abarcan unas 300,000 hectáreas, entanto los llamados cultivos no tradicionales ocupan unas85,000 hectáreas y se ubican en las zonas de la Costa. De276 millones de dólares, representados en un 95% enexportaciones llamadas tradicionales, se pasó a 931millones de dólares valor FOB en el 2002, de la cuales el61% correspondió a exportaciones no tradicionales(espárragos frescos, uvas, mangos, páprika, y bananoorgánico). El café, principal producto de exportación delsector agrícola del Perú, decreció en su valor exportado,mientras que la exportación de espárragos equiparó lasde café, y hoy ocupa 25,000 hectáreas y demanda unos40,000 puestos de trabajo. Otros productos que crecieronen la década fueron mango uva y fríjoles. Destaca,igualmente, la participación de los productos clasificadosdentro de los orgánicos con una tasa de anual media del15% durante la década.

El valor de las importaciones, por su parte, muestra unatendencia creciente durante la década. A partir del 2002,tiende a bajar y se estabiliza en los últimos cuatro añosalrededor de los 500 millones de dólares. Casi el 30% delas importaciones de alimentos están representadas por eltrigo, siguiéndole en orden de importancia el maíz, el arroz,el azúcar, los lácteos, la soya y las carnes.


Gobierno del Perú

2. ACTIVOS PRODUCTIVOS

2.1 Restricciones al Acceso a Activos Productivos

Los fenómenos de individualización voluntaria, sin larespectiva titulación pública, iniciados en los ochenta, hadesembocado en una alta informalidad de la tenencia detierras y una ambigüedad de los derechos de propiedad.En estas circunstancias, la transferencia de la tierra a travésde un mercado transparente se dificulta por los altos costosde transacción y formación de precios por razones extra-económicas. Adicionalmente, la informalidad frente a lapropiedad impide la articulación de los pequeñosproductores a los mercados de crédito por la inexistenciade una garantía real para el sector financiero.

Aproximadamente, un 80% de la extensión del total delas tierras en el Perú, no se encuentran saneadas. El 42%de las parcelas privadas no tiene títulos de propiedad; yde las propiedades comunales denunciadas, el 53% afirmahaberlos registrado.

Ligadas a las imperfecciones del mercado de tierras, estánlas restricciones de acceso al agua por la indefinición legalque pesa todavía sobre los derechos de propiedad de esterecurso. Los intentos por asegurar formas de gestióndirectas por parte de los usuarios se han retrasado, entanto subsisten problemas de manejo técnico y financierode los distritos de riego. Los problemas que afronta laoferta hídrica susceptible de ser empleada en procesosproductivos están relacionados con la competencia deuso por usuarios de las partes altas de las cuencas, lacontaminación de los caudales, las pérdidas por mal manejo,etc., y señalan la necesidad de medidas e incentivos queregulen el manejo sostenible del agua y que garanticen elacceso a los productores a tarifas razonables.

2.2 Dominancia y Fragmentación de la PequeñaPropiedad Territorial

El Perú presenta una superficie equivalente al 5.9% delterritorio de aptitud agrícola (cultivos semestrales ypermanentes) que equivalen a unos 7.6 millones dehectáreas. El total de área agrícola hoy en uso llegaaproximadamente a los 3.3 millones de hectáreas queequivalen al 43.2% del área potencial agrícola, mientrasque el nivel de uso de las áreas agropecuarias llega al 94%del potencial.

En la Costa y en Selva las tierras cultivables estánsubutilizadas, en tanto se denota una sobre-utilizaciónen las áreas de Sierra. El fenómeno de sub utilización se

ve agravado con la expansión de áreas urbanas sobreterritorios rurales (el caso de Lima) y la persistencia defenómenos de erosión que afectan a casi a 8.2 millonesde hectáreas en todo el territorio del Perú. Adicionalmente,en la Costa se estiman en unas 300,000 hectáreas lasuperficie afectada por salinidad debida en gran parte almal uso del riego.

Se suma a la heterogeneidad del territorio, el carácterdominante de la pequeña producción y la excesivafragmentación de la propiedad territorial, resultado delimpacto de las medidas de reforma agraria de los añossesenta y los procesos de parcelación y desmembramientode los ochenta.

Las pequeñas unidades participan del 92% del total deunidades productivas agropecuarias del país (84% conmenos de 10 hectáreas, 70% con menos de 5 hectáreas),y representan el 15.5% de la superficie de uso agropecuario,el 66% de la superficie agrícola e involucran aaproximadamente un millón y medio de hogares, (33%del total). Estos registros adquieren mayor relevancia si seconsidera que la pequeña producción aporta el 72% delVBP agrícola del país y el 60% de las exportacionesagrícolas.

Las diferencias regionales respecto de la distribución portamaños son apreciables. Las unidades de menor tamaño



predominan en la Costa y en las zonas intermedias y bajasde la Sierra centro-sur, las de mayor tamaño se encuentranen las cejas de Selva, especializadas en cultivos de café,cacao, frutales, que por economías de escala, demandanáreas grandes y en la Selva baja, o también, en sub regionesde la Costa. Sin embargo, el fenómeno de fragmentaciónse hace más intensivo en zonas de la Sierra centro-surcon unidades de tamaño por debajo del promedio nacionalde 3.28 hectáreas y 3.3 parcelas por predio. Losminifundios de menos de una hectárea se estiman en el24% del total de unidades agropecuarias del país y seconcentran fundamentalmente en la Sierra.

3. CAPACIDADES HUMANAS EN EL MEDIO RURAL

3.1 La Magnitud de la Pobreza Rural

En las áreas rurales del país, donde la pobreza tiene uncarácter más estructural, la ENAHO pone de manifiestoque en 2001, 7 millones 380 mil personas se encuentranen pobreza, de las cuales 4 millones 815 mil están ensituación de pobreza extrema. La situación de pobreza yla situación de pobreza extrema son especialmente agudasen las zonas rurales, donde en 2001 representaban el78,3% y 51,3% de la población, respectivamente. El 82%de los ancianos de la Sierra viven en pobreza extrema,19% de los niños en la Costa rural son desnutridos y lasituación empeora en el caso de la Selva rural con 35% y45% en la Sierra rural.

La población rural se asienta en más de 75,000 centrospoblados, en su gran mayoría con poblaciones inferioresa los 500 habitantes, dedicados fundamentalmente a laagricultura, desempeñándose como trabajador familiar noremunerado que complementa sus ingresos vendiendo sufuerza de trabajo, o como trabajador independiente. Laparticipación de la mujer en la actividad económica essignificativa en esta área, pero con una retribucióneconómica bastante menor que la del hombre.

En ésta área del país el impacto de la recuperación (asícomo de la recesión) sobre los niveles de ingresos es menor,y el impacto de los programas antipobreza tiene un lentoperíodo de maduración. De allí que, no obstante lasinversiones sociales dirigidas a esta área en la década delos noventa, no se aprecie una mejora en los niveles devida de la población. Cabe agregar, que las personas delmedio rural en situación de pobreza extrema se caracterizanpor enfrentar un entorno de baja calidad ambiental. Losinadecuados servicios de saneamiento y agua potable, lacontaminación del agua y muchos tipos de degradación

de suelos y deforestación tienen como causa fundamentalla pobreza. Existen evidencias que la situación desubsistencia, incertidumbre y bajo conocimiento queafectan a los personas rurales en situación de pobrezaextrema, los obliga a explotar áreas marginales, que sonparticularmente vulnerables a la degradación del medioambiente, y que son explotadas por el imperativo dealimentar a sus familias, en lugar de conservar los recursospara mañana.

En relación con los ingresos, cerca del 50% de la poblaciónrural peruana, para 1997, obtenía sus ingresos deactividades no agropecuarias tales como artesanías,prestación de servicios varios, explotación forestal eindustrial. El nivel de ingresos per capita anual para 1997se estimaba en menos de la mitad del ingreso urbano.

Asociado con la reducción del consumo en el período1997-2000, las deficiencias nutricionales afectangravemente a la población infantil en las áreas rurales.Aproximadamente, entre el 40 y el 45% de los niñoscampesinos peruanos, menores de 5 años, acusandesnutrición crónica, según el informe de la ComisiónMultisectorial de Seguridad Alimentaria.

En materia de cobertura de servicios básicos, si bien seobserva algún mejoramiento, el déficit continúa siendosignificativo en el área rural. Para el año 2000, la provisiónde agua potable es apenas del 40%, de alcantarilladoapenas del 27% y la cobertura de alumbrado eléctrico esmás amplia y está por encima del 70%.

La tasa de analfabetismo de la población mayor de 15años, disminuye de 21% en 1994 a 15.5% en 2000, que,sin embargo, duplica el promedio nacional (7.2%). En laszonas rurales de los departamentos de la Sierra sur,especialmente, las tasas de analfabetismo entre laspoblaciones quechua-parlantes ascienden en algunoscasos a más del 30%, y las mujeres aparecen con las tasasmás elevadas de analfabetismo. El promedio de escolaridaden las zonas rurales es de 5.6 años, para el año dos mil,dos niveles por debajo del promedio nacional (7.7 años) yun nivel por debajo del promedio de 1997, lo que significaque en el campo la población difícilmente logra cursar elnivel primario.

Las personas en situación de pobreza extrema secaracterizan por la escasez de activos productivos yaislamiento geográfico. Un hogar rural en situación depobreza posee en promedio sólo media hectárea. A ello sesuma el hecho de habitar en localidades de muy difícilacceso. Su distancia de los mercados es evidente y las


Gobierno del Perú

carencias de servicios básicos (vías, aulas, postas de salud,agua, desagüe y energía eléctrica, telecomunicación)constituyen limitaciones de base para el desarrollo integralde sus capacidades.

3.2 Cambios Demográficos y Tendencias de losMercados Laborales en el Campo

A comienzos del siglo XXI el Perú registra dos terceraspartes de su población habitando en áreas urbanas conmás de cien mil habitantes, localizadas mayoritariamenteen la Costa. Se estima que hacia el año 2010 el 80% de lapoblación peruana esté residiendo en centros urbanos. Elproceso migratorio campo-ciudad se intensificó en el paísdesde los años sesenta, orientándose básicamente haciaLima y ciudades de la Costa. Adicionalmente, en la décadade los ochenta el flujo migratorio se dirige hacia ciudadesde la Sierra y la Selva, acelerado por el incremento de laviolencia en las áreas rurales. En una tercera parte de losdepartamentos más de la mitad del total de la poblaciónes rural y casi todos están en la Sierra; en la Costa seencuentra el otro extremo con un tercio de la poblaciónviviendo en las áreas rurales. La población rural crece auna tasa del 0.9% entre 1981-93, muy por debajo de laurbana que lo hace a un 2.8%; en este lapso la poblaciónrural ha crecido en términos absolutos en aproximadamenteun millón de habitantes.

La presencia del grupo de edad mayor de 45 años, en lajefatura de edad de los hogares rurales, indica un fenómenode migración que afecta a los grupos más jóvenes de lapoblación, especialmente a aquellos con niveles deescolaridad más altos (primaria completa o secundariaincompleta). La primera etapa de migración se da entrelos jóvenes entre 12 a 15 años, en procura de la escuelasecundaria; la segunda etapa de migración se da hacia los30 años en búsqueda de mejores opciones de ingreso yde empleo. Este proceso va agotando lentamente lasposibilidades de una mayor productividad del recursohumano en el campo.

El 30% de la Población Económicamente Activa (PEA) seemplea en el sector agropecuario; sin embargo, es el sectorque más demanda mano de obra comparado con el sectorminero (0.6%) y manufacturero (12%). A pesar de esto, lafuerza laboral rural sólo contribuye con el 10% del PIB, loque muestra su baja productividad. Si se toma en cuentala localización de la PEA en el ámbito regional, se tieneque la más alta concentración se da en la Sierra, aunquealgunas estimaciones señalan que el 80% de los 1.828distritos y dos terceras partes de las provincias del país sepueden considerar como rurales, si se considera que más

del 50% de la población ocupada en un distrito lo haceen actividades del campo. Según estimaciones, el nivel dedesempleo en el área rural oscila entre el 13 al 15% parael año 2000 y el subempleo por encima del 50%, porencima de los indicadores urbanos.

3.3 Factores que inciden en el precario desarrollo delcapital humano en las áreas rurales

Se han identificado algunos factores que condicionan eldesarrollo del capital humano en las áreas rurales:

a. Niveles de pobreza elevadas y altamenteconcentrados en las regiones de Sierra y Selva;

b. Ingresos muy por debajo de los índices urbanos, aúnentre los quintiles de mayor solvencia y dependientesen gran parte de las actividades agrícolas;

c. Baja productividad de la mano de obra por empleode tecnologías poco eficientes y pocas opciones deempleo en actividades no agrícolas.

d. Migración elevada de jóvenes campesinos con nivelesde escolaridad primaria y de secundaria incompletaa Lima y centros urbanos intermedios.

e. Analfabetismo elevado en las zonas de Sierra y Selvaespecialmente entre los grupos de población indígenay la población femenina;

f. Elevadas tasas de desnutrición por precariedad de ladieta alimenticia en las zonas de alta montaña y porintensificación de la dependencia de consumo deproductos procesados.



g. Deficiente oferta de formación de mano de obra enoficios y en procesos industriales en las zonas rurales

3.4 Elevados niveles de discriminación social y cultural

La población asentada en el medio rural, además de serobjeto de exclusión económica asociada a su participaciónen los ingresos y la riqueza nacional, padece de exclusiónsocial, la que está profundamente arraigada en el país. Estaexclusión está vinculada a la etnicidad, al sexo femenino ya las secuelas de la violencia. Es decir, mientras la poblaciónes más indígena, más rural y femenina, mayores son lasprobabilidades de ser pobre o pobre extremo.

La exclusión se expresa principalmente en (i) la limitadaparticipación de las comunidades en las decisionesmunicipales y regionales sobre prioridades de inversión,manejo de recursos y planeación del desarrollo; (ii) en eldesconocimiento y escaso impulso de la cultura tradicional(lenguas principalmente) en los sistemas escolaresnacionales, medios de comunicación, aparatos de justicia,y (iii) en la inseguridad en las comunidades rurales por laacción de grupos ilegales dedicados al cultivo de ilícitos yal bandidaje.

3.5 Vulnerabilidad de la Población Rural

La población rural en el país se encuentra en condicionesde vulnerabilidad frente a fenómenos naturales extremos;sus viviendas están localizadas en áreas de peligro comollanuras inundables, quebradas o laderas propensas adeslizamientos, los materiales de construcción y formasconstructivas las hacen poco resistentes a lluvias intensas,inundaciones y sismos; la situación de pobreza y difícil

acceso a los servicios de salud y saneamiento incide en suescasa resistencia a epidemias y enfermedades derivadasdel impacto de inundaciones, heladas y friaje. La pocadiversificación de la actividad productiva, fundamen-talmente agropecuaria, incide en sus posibilidades derecuperación de los impactos generando mayores nivelesde pobreza y migración.

Las actividades agropecuarias son altamente dependientesdel clima estando expuestas a eventos extremos, como esel caso de lluvias intensas, sequías, heladas. A nivel mundialel 75% de los desastres se deben a dichos peligros y unestudio reciente del Tyndall Centre del Reino Unido haestablecido que los países más riesgosos del mundo encuanto a eventos climáticos extremos son Honduras,Bangladesh y Perú. Las inundaciones se presentan en casitodo el país, especialmente en las cuencas bajas; lasheladas y sequías afectan principalmente las áreas dondese ubica la población en situación de pobreza. El Fenómenodel Niño genera inundaciones, sequías y elevación detemperatura, que afectan la actividad agropecuaria.

Las tecnologías que se emplean no son apropiadas; porun lado hacen que los impactos de los peligros seanmayores y por otro generan el deterioro del ambiente(deforestación, pérdida de pasturas, erosión, salinizaciónde los suelos, desertificación, etc.) que a su vez potencianpeligros como inundaciones, deslizamientos, etc.

Los productores agropecuarios, especialmente del sectorrural, no tienen una adecuada percepción del riesgo deser afectados por peligros, ni cabal conocimiento de susvulnerabilidades; la información que se genera en el paísno es suficiente y más aún no llega en forma apropiada yoportuna para que se adopten decisiones para mitigar losposibles impactos.

Los impactos en la actividad agropecuaria son severos.Como consecuencia de las lluvias intensas, inundacionesy avalanchas de lodo, se pierden áreas de cultivo, cosechas,se daña la infraestructura de riego; las sequías generanpérdidas de cosechas, saca indiscriminada y masiva deganado, desabastecimiento de alimentos para las personasy el ganado, pérdidas de material genético, retracción deecosistemas de balance hídrico delicado; las heladasimpactan igualmente en la pérdida de cosechas; resultadode dichos impactos son la disminución de ingresos,pérdidas del capital escaso, migraciones a las ciudades enla cuales también se encuentran en condiciones devulnerabilidad. El último FEN 1997-1998 ocasionó pérdidasal país por alrededor de US$ 3 500 millones, de los cualesUS$ 1 714 millones fueron en el sector agrícola (pérdidasde tierras, producción, infraestructura de riego).


Gobierno del Perú

La violencia, que ha dejado una profunda huella en muchoshogares de la Sierra y Selva, afectando la vida depobladores andinos en pobreza y etnias, coloca estosgrupos también en situación de alta vulnerabilidadeconómica, social y cultural, como lo pudo evidenciar elreciente informe de la Comisión de la Verdad, sobre losimpactos de la violencia política en el Perú. Según esteInforme, el 79% de las víctimas registradas vivía en zonasrurales; el 56% se ocupaba de actividades agropecuarias.El análisis del período de violencia, de otro lado, puso depresente que además de las grandes brechas socio-económicas que separan la sociedad urbana y rural, elfenómeno de la desigualdad étnico-cultural es unacaracterística inherente a la sociedad peruana actual: el75% de las víctimas de la violencia política entre 1980 yel 2000, correspondió a personas que tenían el quechuau otras lenguas nativas como idioma.

Departamentos de alta concentración rural y de altos nivelesde pobreza como Ayacucho, Apurímac, Junín, Huanuco ySan Martín, aparecen en el mencionado informe con lamayor cuota de damnificados entre campesinos e indígenas.Durante ese lapso, la ausencia directa del Estado en regionescaracterizadas por la pobreza y el abandono evidencian lapermanente violación de los derechos humanos al interiorde estas comunidades, la destrucción del capital social ylas redes de protección social que tradicionalmente leshabían servido de soporte para enfrentar situacionescatastróficas y la carencia de respaldo oficial.

Un riesgo económico importante es el de la producción yprecios para los pequeños productores, respecto de lo cualno existe ningún mecanismo de aseguramiento,manteniéndose completamente desprotegidos ante desastresnaturales y pérdidas de cosechas. Frente a caídas en losprecios, tampoco existen sistemas establecidos, aunque elEstado suele intervenir comprando parte de la cosecha.

Los avances en el país respecto al tema de la gestión deriesgos, están relacionados con la conformación de laComisión Multisectorial de Reducción de Riesgos para elDesarrollo (creada con el D.S. Nº 053-2002-PCM), quetiene como objetivo coordinar las acciones conducentesa la incorporación del enfoque de prevención y mitigaciónde riesgos en el proceso de planeamiento de desarrollo yse encarga, específicamente, de los riesgos frente a peligrosnaturales. Adicionalmente, el sistema de gestión dedesastres (Sistema Nacional de Defensa Civil), prepara losrecursos físicos y humanos destinados a la atencióninmediata de la población afectada y la rehabilitacióntemporal de la infraestructura dañada.

Si bien se efectúan medidas de carácter preventivo paramitigar posibles daños ocasionados por los desastres, comoes el caso de la ejecución del plan de contingencia ante elposible Fenómeno El Niño 2002-2003, la mayor parte delas intervenciones son de efecto temporal, siendo importanteprever la potencial repetición de impactos negativos de lospeligros a los que está expuesto el sector rural.

4. ESCASO DESARROLLO DE LA INFRAESTRUCTURAECONÓMICA RURAL

4.1. Decreciente Inversión Pública en el Sector Rural

La inversión pública en el sector rural tuvo en el lapso1995-1999 un comportamiento decreciente. Se redujode 970 millones de dólares en 1995 a 367 millones dedólares en 1999. Del total invertido, el 70% correspondióa gastos en infraestructura (de los cuales el riego cubrióel 35%, educación demandó 21.7%, saneamiento básico,el 15.25% y carreteras el 9.1%), el 18% a apoyo social(educación, alfabetización, salud y apoyo educativo) y elresto a fomento productivo (crianza, reforestación,comercialización de camélidos, cultivos andinos, etc.).

A los decrecientes niveles de inversión debe sumarse lasituación de vulnerabilidad de la infraestructura frente afenómenos naturales extremos, tanto por su localizacióncomo las formas constructivas empleadas.

4.2. Deficiente Infraestructura de riego

En las últimas décadas los mayores montos de inversión estatalse han destinado a obras de infraestructura de riego,



principalmente grandes proyectos de irrigación en la Costa.Muchas de estas inversiones se han ejecutado sobre la basede decisiones institucionales y políticas que no siempretuvieron respaldo técnico y económico. Ello se puedecomprobar con los elevados índices de inversión por hectáreay los bajos valores obtenidos en la subasta de tierras.

A ello se suma la existencia de subsidios crecientes a lasactividades corrientes de operación y mantenimiento, loque viene generando una fuerte demanda de los escasosrecursos fiscales. Pocas organizaciones de regantes cuentancon planes de mantenimiento y mejoramiento de lainfraestructura. Los presupuestos destinados a laconservación y mantenimiento de la infraestructura deuso común son reducidos y destinados fundamentalmentea reparar obras a punto de colapsar Asimismo, se estimaque sólo el 40% de predios tienen títulos provisionalesde uso de agua. Además, el 60% restante está registradoen padrones obsoletos de usuarios, o no aprobados por laautoridad competente.

A ello se suma una serie de factores interrelacionados: laescasa información básica para identificar y cuantificar ladimensión del problema; la insuficiente normatividad yestándares de calidad respecto a la preservación de lacalidad del agua, el suelo y el medio ambiente en general;la ausencia de una efectiva supervisión y monitoreo de lasmedidas de prevención y corrección de problemasambientales; la inexistencia de propuestas concretas paraprevenir o atenuar la contaminación ambiental. Así, sóloexcepcionalmente se llega a sancionar por afectar el medioambiente, incluida la contaminación del agua.

A estas deficiencias se añade la vulnerabilidad de lainfraestructura de riego respecto a sismos, lluvias intensasy deslizamientos, debido a la deficiente información sobreposibilidades de sismos, cauces naturales, caudales yvolumen de materiales de arrastre que sustentaron losdiseños constructivos. De otro lado, las sequías afectanlas reservas y disponibilidad de agua.

4.3. Deficiente Infraestructura Vial y deComunicaciones

El Perú, con relación a otros países de América Latina,tiene una escasa dotación vial. La red nacional vial laconforman 17,100 kilómetros de vías, el 49.5% de loscuáles se encuentran asfaltados, y de estos el 36%, enbuen estado; el 37.5% está en afirmado, y de este sólo el13.2% se encuentra en buenas condiciones. Las víasvecinales equivalen a unos 46,909 kilómetros, estánsituadas especialmente en áreas rurales, de los cuáles parael año 1999 únicamente 10,550 kilómetros se encuentranen buen estado.

La red vial rural brinda acceso al 30% de la poblaciónnacional y al 90% de los centros urbanos del país. Másdel 50% de esta red se encuentra en mal estado, agravadascon la incidencia de la topografía y los eventos climáticos.El programa de caminos rurales ha contribuidosustancialmente al mejoramiento de la red rural vial conla rehabilitación de casi 11,000 kilómetros. Este aportesignificó el mejoramiento de una cuarta parte de la redrural y de aproximadamente 3,000 kilómetros de losdenominados caminos de herradura, además de permitirconsiderables ahorros en costos y tiempos.

Desde la perspectiva de empleo, el sistema demantenimiento sobre la base de microempresas sirvió dealternativa de empleo en los 12 departamentos más pobresdonde se concentró el programa.

Debe tenerse presente que normalmente no se adoptanmedidas para evitar que sean afectadas por deslizamientose inundaciones o para mitigar la inestabilidad de taludesque a veces se propicia durante la construcción de vías.Los daños que causan no solamente son sobre lainfraestructura, ya que la interrupción de vías afecta eltransporte de productos agropecuarios y alimentos, asícomo el acceso de las personas a servicios.

En materia de telecomunicaciones, igualmente, el Perú tieneuna de las coberturas más bajas en tele-densidad enAmérica Latina, con sólo 423 capitales de distrito (de1.828) con servicios de telefonía fija en la modalidad de


Gobierno del Perú

abonados y con 1.045 que no tienen este servicio, situadasen las áreas rurales. El Fondo de Inversión enTelecomunicaciones, ha logrado que a conectar 5.000centros poblados a la red pública de telefonía nacional einternacional, y alrededor de 500 a Internet. Los beneficiosde este esfuerzo han sido indiscutibles en materia deacceso de muchas poblaciones a servicios de salud,educación y contactos con centros urbanos.

Asimismo, se ha dotado de estaciones de recepción detelevisión a localidades desprovistas de este serviciopúblico. En el campo, 9 de cada 100 hogares tiene accesoa radio, y sólo 8 a televisión a color, frente a un 57.8% enla zona urbana. El uso del computador personal apenascubre el 0.1% de la población rural contra un 6.5% de lapoblación urbana del país. Esta brecha en materia de usode los servicios de telecomunicación se explica por losaltos costos operativos de los servicios.

A pesar de estos esfuerzos, restan todavía por emprenderseiniciativas de mayor alcance que beneficien a los habitantesde las áreas rurales más alejadas de los principales centroseconómicos del país.

5. DEFICIENTES SERVICIOS PARA LA PRODUCCIÓNRURAL

5.1. Dispersión y descoordinación de los Servicios deInvestigación, Sanidad Agropecuaria y ExtensiónAgrícola

El deterioro de los servicios para el sector agropecuario esuna constante en toda América Latina. Los esfuerzos parala privatización de los mismos en general han dadoresultados pobres o negativos. Este deterioro estárelacionado con los programas de ajuste estructuralllevados a cabo en las décadas de los 90, que tenían comoobjetivo reducir el gasto público, estando entre los másafectados, el sector agropecuario; particularmente, losservicios de extensión. El repliegue del Estado de esasfunciones, dejó tras de sí un vacío crítico.

El sub sector de investigación, extensión y transferenciade tecnología ha intentado durante la década abrir unespacio para la participación del sector privado y manteneral mismo tiempo la estructura institucional con un altonivel de participación del Estado.

No obstante, los recursos dedicados a investigación ytransferencia agropecuaria se diluyen todavía en variasinstituciones y actividades que van desde la transferenciade tecnología, la extensión agrícola, el manejo ambientaldel recurso naturales, y la construcción de obras de

infraestructura. Con relación al sistema de sanidad haycoincidencia en señalar la importancia técnica y científicade velar por la sanidad agropecuaria del país. El accionarde este sistema a través de ONGs, y universidades intentasuplir los vacíos legales e institucionales existentesrespecto del papel de las organizaciones privadas en esteproceso.

En general, la extensión agrícola muestra un gran abandonoante la suspensión del programa a comienzos de la décaday la dilución de las funciones en una cantidad deorganismos públicos y privados con poca, o casi ningunacoherencia en su actividad en las diferentes zonas deproducción. Esta actividad es asumida por los proyectosregionales, que incluyen los proyectos con financiamientoexterno y proveen modelos privados de gestión tecnológicay de mercados en el sub sector agrícola dedicado a laexportación en zonas de la Costa peruana. Solamente el2.3% de los productores pagan privadamente su asistenciatécnica en el país y todos ellos están ubicados en la Costa;la dependencia de los otros productores del sistemasubsidiado es dominante en las zonas de Sierra y Selva.

Asimismo, la adaptación al cambio y variabilidad climática,exige el desarrollo de variedades y tecnologías apropiadasa efectos de reducir los impactos sobre la actividadagropecuaria; aspecto no cuenta con impulso suficiente.

5.2. Sistemas de Información Deficitarios y AltamenteCentralizados

El papel de la información, en momentos en que el Estado



cede responsabilidades al mercado y la iniciativa deasignación y manejo eficiente de los recursos se hacennecesarios, adquiere un papel relevante en el sentido debuscar bajar los costos de transacción y generar escenariosadecuados para los negocios.

El balance a comienzos de 2000, señala que, a pesar delesfuerzo que se ha hecho para construir el sistema, losproblemas relativos a los recursos económicos, la excesivacentralización de la administración del sistema en Lima, laorganización para la recolección de la informaciónperiódicamente y la crítica de la misma, hay mucho porhacer todavía para que cumpla su función de correa deenlace de los diferentes componentes del sistema rural.Se anotan como los principales «cuellos de botella» a sersuperados la escasa confiabilidad en la calidad y métodosde información, así como el escaso acceso de losproductores y del sector privado en su uso.

Un aspecto importante es la información apropiada yoportuna sobre los cambios climáticos y posibles peligros,a efectos que los productores adopten decisiones sobrela siembra de determinados cultivos, la utilización devariedades resistentes, previsiones para garantizardisponibilidad de agua y alimentos para épocas desequías.

5.3. Financiamiento Agrario Deficitario

De acuerdo con la Superintendencia de Banca y Seguros(2000), el comportamiento del crédito total agropecuarioen el quinquenio 1995-2000, que coincide con un repunteimportante en la actividad, muestra un crecimiento del63%. La participación de la banca comercial fue claramentemayoritaria con el 88% del total invertido, muy lejos de laparticipación de las Cajas Rurales con el 7% y otros entesde financiamiento privado en pequeña escala (cajamunicipal y EDPYMES). El grueso del financiamientoprivado va a las actividades de mayor rentabilidad ligadasa la agro exportación y a los productores de mayorcapacidad de pago, y el resto debe recurrir al créditoinformal, a los sistemas de micro- financiamiento de ONGs,o a mecanismos de crédito comercial, bajo las condicionesde los prestatarios, administrados por la agroindustria ocasas comerciales de insumos.

La tasa de interés financiera, en general, es costosa y seeleva con los altos costos de transacción de su operación,lo que refleja el nivel de tasación del riesgo asumido porlos bancos frente a las actividades agropecuarias, y explicatambién el bajo interés de los productores por endeudarse.La creación reciente del Banco Agropecuario contribuyeaún limitadamente a remediar la oferta y costo del créditopara los pequeños y medianos agricultores alejan lasoportunidades de acceso a capital de trabajo para estosgrupos.

6. DETERIORO DE LA BASE DE RECURSOS

6.1. Deterioro del Capital Natural y el Territorio Rural

El Perú, en su espacio rural, es uno de los países con lamayor variedad de ambientes naturales y formas de vida(84 de 104 zonas de vida) y los climas más diversos. Estadiversidad permite contar con ecosistemas que cumplendiferentes funciones desde el punto de vista productivo yambiental. Los recursos de agua en el país son abundantespero distribuidos irregularmente en su geografía: limitadosen la Costa, medianamente abundantes en la Sierra ygenerosos en la zona de Selva.


Gobierno del Perú

El problema a resolver es la mayor concentracióndemográfica y productiva agrícola en las zonas más secas,generándose un conflicto con las fuentes provisoras delrecurso ubicadas en las zonas altas de las cuencashidrográficas. Es la vertiente del Pacífico se concentra eluso de agua del riego y es donde se registran las mayorespérdidas por ineficiencia y el modelo de gestión del recurso.De otra parte, un problema adicional que afecta la ofertahídrica del país lo constituye los niveles de contaminaciónpor el uso excesivo de pesticidas y el empleo recurrentede aguas servidas provenientes de centros urbanos en elriego de cultivos.

Los bosques contienen un enorme potencial económicosiempre y cuando se manejen de manera sostenible. En elPerú, el bosque amazónico ocupa el 53% del territorio,unas 98 millones de hectáreas, que coloca al país en elnoveno lugar en el mundo en superficie boscosa. Sinembargo, la contribución de esta riqueza a la economíaes muy pequeña: 1.3% de las exportaciones y 1% del PIB.Existe un área de uso inmediato cercana a los 15 millonesde hectáreas que, manejada adecuadamente, puedegenerar utilidades del orden de 2.000 millones de dólaresen exportaciones anuales.

Los procesos de deforestación acelerados, del orden delas 200,000 hectáreas por año, en la ceja de Selva dedepartamentos de Sierra, propiciados por campesinospobres, antes que fortalecer las economías rurales de estasregiones han agravado el problema por la degradación delos suelos y la pérdida de biodiversidad. Los vacíos en lalegislación forestal, la dispersión de las acciones de decontrol ambiental, la pobreza rural, son factores a teneren cuenta para evitar la destrucción acelerada del bosqueen las zonas amazónicas y de la Sierra.

Un aspecto importante a considerar es el impacto decultivos ilícitos en zonas ecológicamente vulnerables porel empleo de elementos químicos en los cultivos yprocesamiento de estos cultivos. Estas prácticas afectanzonas de ceja de Selva y desplazan actividadesagroalimentarias de poblaciones empobrecidas.

Otros factores que comprometen la sostenibilidad y lasalud de de la población son la urbanización de tierrasagrícolas (5.9% de la superficie del país); la erosión hídricaen las zonas de ladera, que afecta, aproximadamente, el30% del territorio nacional; la sedimentación aceleradade los embalses construidos en los lechos de los ríos; y lacontaminación producida por las explotaciones mineras yla metalúrgica, que descargan 13,000 millones de metroscúbicos a las fuentes de agua.

La elevada degradación del capital natural y pérdida debiodiversidad debe ser explicada entre otros factores por:

a. Suelos agrícolas en la Costa con altos niveles desalinidad a causa del mal manejo del agua de riego;suelos erosionados en la Sierra y en la Selva de cejaocasionados por deforestación.

b. Deterioro acelerado de las cuencas más importantespor prácticas de deforestación, uso ineficiente delsuelo y del agua, indefinición de responsabilidadessobre externalidades, conflictos entre regiones en lamedida que el agua escasea

c. Deforestación, sin control, del bosque amazónicopor acción de depredadores, indefinición de derechosde uso del bosque, conflictos entre uso del bosquey otras actividades económicas lícitas (minería, vías)e ilícitas (coca comercial), particularmente en Selvay ceja de Selva.

d. Carencia de incentivos económicos para el desarrollode actividades silvo - pastoriles y agroforestales enzonas de Sierra y de Selva con sentidos empresarialesy de sostenibilidad



e. Incidencia recurrente de cambios climáticos yfenómenos naturales extremos.

6.2. Inexistencia de una cultura, políticas, estrategiasy prácticas para prevenir y mitigar el deteriorodel ambiente.

Este tema es crítico porque el inadecuado manejo de losrecursos naturales incide en la generación, mayor intensidady recurrencia de fenómenos naturales extremos.

Otros problemas relacionados son la existencia deconflictos en el uso y ocupación del territorio; la lentacapacidad de acción estatal, principalmente en la gestióndel riesgo, y, por último, la falta de una cultura deprevención de riesgos.

manera directa en las décadas pasadas y el influjo de laviolencia política que llevó a las comunidades a refugiarseen organizaciones de autodefensa, rondas campesinas ocomités, y asumir un papel aislado, marcado por lasnecesidades y reivindicaciones locales.

Asociaciones como las Juntas Nacional de Usuarios deDistritos de Riego, que integra 1.098 comisiones deregantes y 99 juntas, agrupan a millón y medio deagricultores aproximadamente, tienen una expresiónnacional aunque siguen conservando esquemas más fuertesde carácter regional y local.

Actualmente, se cuentan 5.680 comunidades campesinas enel Perú, el 70% de las cuales están en la Sierra centro-sur.

La re-estructuración de las cooperativas agrarias es otroproceso que ha marchado paralelo a las reformas y ajustesinstitucionales. Sin embargo, el proceso de concesiones yde participación del sector privado y los trámites desaneamiento empresarial avanzan no exentos dedificultades que radican en la desconfianza deinversionistas privados y en la de los cooperativistas paraasumir los nuevos cambios (caso de las cooperativasAzucareras).

La presencia gremial en la década de los noventa seconsolida con la aparición de asociaciones que representanlos intereses de los productores agrupados por actividad,algunas con carácter nacional, otras de carácter másregional.

Un foro importante de concertación que convoca adiferentes actores del sector rural peruano lo constituyela Convención Nacional del Agro Peruano CONVEAGRO,integrada por diferentes asociaciones de productores, deprofesionales, Universidades, medios de comunicaciónespecializados y ONGs. Su interés se ha encaminadobásicamente hacia la concertación de los instrumentosde política especialmente en lo relacionado con comercioexterior, financiamiento e incentivos para la producciónagropecuaria, etc.

Mediante la Ley 27965 se crea el Consejo Nacional deConcertación para la Reactivación y Desarrollo del SectorAgropecuario CONACA que modifica la composición delconsejo anterior y que hoy todavía está en mora de darsesu propio reglamento.

En suma, la debilidad, dispersión y la baja capacidad deinterlocución de los actores rurales frente al Estado sonlas características más importantes de las organizaciones

7. PÉRDIDA DEL CAPITAL SOCIAL EN EL CAMPO

7.1. Debilidad de las Organizaciones de ProductoresRurales

Diferentes evidencias registran el papel débil de lasorganizaciones rurales en el nuevo esquema deordenamiento institucional del país, sobre todo por efectodel retiro del apoyo directo que brindaba el Estado de


Gobierno del Perú

sociales y gremiales activas en el sector rural. Lacentralización de las decisiones y la dispersión institucionalincentivan también la atomización y la imposibilidad deque los gremios y grupos de productores puedan tenercapacidad de negociación en el diseño de la política.

7.2. Debilidad de las organizaciones sociales ydiscriminación social y cultural

Se constata en el área rural un proceso de debilitamientode los lazos de asociatividad y confianza en el tramadosocial. En términos del capital social, se evidencia undebilitamiento de los lazos de asociatividad y de confianzaen el tejido social. La manipulación de la población a travésde los medios de comunicación llevada a cabo durante laúltima década, dejó al país con una profunda crisis deconfianza entre los peruanos. Ello se torna más grave en unpaís donde todavía prevalece la discriminación que impideque los peruanos se perciban con una identidad común.

La violencia contribuye a la pérdida del capital social puestoque erosiona dos aspectos claves que son vitales para laspersonas en situación de pobreza: el trabajo y la solidaridady los lazos comunales. La violencia en todas sus formas –política, derivada del narcotráfico, pandillaje, y doméstica-da lugar a un entorno dominado por el temor y la desconfianza.

En términos organizativos, las distintas organizaciones deproducción y de carácter social en el área rural se muestrandébiles y con un alto grado de dispersión y localizaciónen el ámbito de los municipios. Prevalecen bajas relacionesde confianza y son precarios los vínculos entre los gruposde pequeños agricultores (especialmente los de la Sierra ya Selva) y la empresa privada, los gremios de la agroexportación y el sector financiero.

8. Débil Institucionalidad Rural

i. La Estructura Institucional de Soporte del SectorRural

Los cambios institucionales en el sector agrario y en otrossectores vinculados al crecimiento y desarrollo rural hancontribuido poco al logro de una política integrada dedesarrollo rural, desconociendo la composición y naturalezaheterogénea del sector rural. En la actualidad se hacenesfuerzos sustanciales por diseñar un esquema dereestructuración pública que responda a las demandas dedescentralización político-administrativa del país y superela superposición de funciones y dispersión de esfuerzosque son parte de la gestión de los sectores.

Las coordinación entre los Ministerios e institucionesresponsables de la aplicación de la política social en elsector rural, es muy precaria lo que en la práctica haconducido a una duplicación de roles y de recursos en lasregiones y distritos. Los programas de lucha contra lapobreza o de seguridad alimentaria, operan en muchasregiones sin la adecuada relación con las dependenciasdesconcentradas o descentralizadas del sector agrario quemantienen nexos permanentes con las comunidadesrurales. Lo mismo se puede afirmar de las iniciativas queen materia de vías, e infraestructura social para salud yeducación donde las relaciones entre gobiernos regionalesy los organismos ministeriales apenas recientemente



buscan fortalecer nexos para el uso más eficiente de losrecursos de inversión en las áreas rurales.

A nivel privado predomina también la atomización gremialpor tipos de productos, bajos grados de articulación enlos niveles de coordinación y operación de las cadenasproductivas. Las organizaciones de productores tienenescaso poder de concertación y gestión frente al Estado,fenómeno que se hace más marcado en el caso de lasregiones de Sierra y Costa.

Las limitaciones de la institucionalidad pública y privadase expresan en puntos como los siguientes:

a. Descoordinación y operación aislada de programas yproyectos, en buena parte financiados con recursosde la cooperación internacional, que adquieren

dinámica propia originando descoordinación yduplicidad de funciones.

b. Manejo disperso de recursos del presupuesto social yproductivo asignado al sector rural por los distintosorganismos, programas y proyectos del sector público.

c. Sistema de información de baja confiabilidad porcalidad de la información y métodos de recolección.

d. Altos costos de transacción por fragmentación deldesarrollo agroindustrial privado: tiene como expresiónel trabajo aislado de los actores económicos, ladebilidad y escasa capacidad de negociación de lasorganizaciones de los pequeños productores, asimetríaen las relaciones de negocios en los eslabones de lacadena donde participan pequeños empresarios.


Gobierno del Perú

OBJETIVO DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURALImpulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad

económica, social y ambiental, equidad, y democratización de las decisiones locales

III. ELEMENTOS GENERALES DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL

LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS DEPOLÍTICA

De acuerdo con el análisis de la pro-blemática del sector rural y con elenfoque expuesto, se proponen lossiguientes lineamientos estratégicosy las respectivas implicaciones enmateria de política.

1. Impulsar una economía ruralcompetitiva, diversificada ysostenible

Implica el desarrollo de opciones pro-ductivas agrícolas y no agrícolas com-petitivas en los espacios rurales re-gionales, con objetivos de seguridad

alimentaria, aumento del ingreso y delempleo rural. Las políticas de desa-rrollo rural deben entenderse articu-ladas a las políticas macroeconómicas,focalizadas hacia la población pobre,y aplicadas de acuerdo con las dife-rencias regionales y locales. La eco-nomía rural para el campo debe re-conocer la heterogeneidad, ecológica,social y cultural de cada región, ha-cer un uso racional de los factoresproductivos disponibles y expresarsea través de proyectos regionales y lo-cales, como ejes conductores de lainversión, de las decisiones de los em-presarios y de la consolidación de lasregiones y micro- regiones peruanas.Igualmente debe atender a la lógica

y dinámicas de la economía de mer-cado, ser rentable, y responder a lasinclinaciones de los consumidoresexternos e internos, en materia deproductos agropecuarios yagroindustriales.

En este sentido, es necesario elevar laproductividad a través de desarrollarla capacidad empresarial y de gestión,generando economías de escala eincrementando la dotación de infra-estructura productiva.

La economía rural debe orientarsemás allá del carácter de actividad pri-maria (plantas, animales) que se le haotorgado tradicionalmente para pa-



sar a enfocarse hacia el territorio, locual significa involucrar la industria,el turismo, los servicios que son ele-mentos constitutivos del espacio ru-ral y con los cuales interactúa.

En el caso del turismo rural, conside-rado como una opción no agrícolacompetitiva, contribuirá a diversifi-car la actividad agropecuaria gene-rando una nueva oportunidad para laeconomía rural a través de la puestaen valor de los recursos de las zonasrurales.

Algunas experiencias desarrolladas porla cooperación internacional bajo ladenominación de «corredores econó-micos», en algunas zonas de la Sierra,señala ya un aprendizaje que puedeser valorado y asumido como un ins-trumento de aplicación en un espec-tro más amplio.

Lo anterior implica adelantar progra-mas de reconversión y de reestructu-ración productiva en zonas de peque-ños productores en crisis y su consi-guiente integración a procesos pro-ductivos sostenibles, procurando suencadenamiento a núcleos dinamiza-dores del proceso agroindustrial o delcomercio de productos en fresco. Paraello, es necesario, promover el desa-rrollo de mercados rurales a través

fortalecer la articulación de los mer-cados de bienes y servicios en el ám-bito urbano-rural, incrementar la ge-neración de valor agregado en la pro-ducción de bienes y servicios ruralesy de promover la inversión privada conalta capacidad de generación de en-cadenamientos, y urge incrementar laoferta exportable a nivel regional, in-cluyendo todos los eslabones de lacadena productiva.

Para reforzar estos encadenamientos,se promoverá la articulación de em-presas privadas procesadoras yexportadoras con los pequeños pro-ductores - proveedores (agricultores,ganaderos, proveedores de insumos,proveedores de insumos productivos)en cadenas productivas de tal mane-ra de tener facilidades para la pro-moción de buenas prácticas produc-tivas, sanitarias y ambientales.

Del mismo modo, se deberán dismi-nuir los costos de transacción a tra-vés de optimizar el acceso, la oferta yla calidad de los servicios de apoyo ala producción, desarrollar y facilitarel acceso de servicios de seguridadjurídica en el ámbito rural y elevar elpoder de negociación de los produc-tores.

Adicionalmente, la ubicación de laproducción, atendiendo al factor deriesgo climático o físico y la vecin-dad con los centros de procesamien-to y consumo jugará un rol impor-tante; además de que será imperati-va la revisión de los «cuellos de bote-lla» a lo largo de las cadenas produc-tivas, identificando las necesidades deajustes técnicos que tengan. Entreotras medidas se sugieren:

i. Incrementar la diversificación ytecnificación de la producción ru-ral.

ii. Identificar el tipo del mercado:exportación, mercado nacional,mercado local.

iii. Aprovechar las oportunidades demercado nacional e internacio-nal, a través del desarrollo de lascapacidades empresariales de losproductores.

iv. Identificación de nichos y opor-tunidades de mercado a nivelexterno e interno en coordina-ción con el PROMPEX.

v. Consolidación de los Planes Es-tratégicos Regionales de Expor-tación (a cargo del Ministerio deComercio Exterior y Turismo(MINCETUR); impulsando la rea-lización de mesas multisec-toriales públicas y privadas, conparticipación de empresarios des-tacados de las regiones y locali-dades De estos Planes se des-prenden actividades a realizarque pasarán a formar parte delpresupuesto del ministerio de lacompetencia, gobiernos regio-nales

vi. Búsqueda de promoción de lainversión privada para el desa-rrollo integral de destinos turís-ticos en el ámbito rural a travésdel fortalecimiento institucional(Gobiernos Regionales, Gobier-nos Locales, Asociaciones de


Gobierno del Perú

Emprendedores y Profesionales),identificación de productos tu-rísticos, la formación y capaci-tación de emprendedores de pe-queños negocios en el ámbitorural, y de una adecuada pro-moción a nivel nacional e inter-nacional.

vii. Aplicación de tecnología apro-piada y de alto valor en zonas depotencial productivo inducida através de los centros de gestióny Desarrollo tecnológico.

viii. Identificación e impulso de ser-vicios rurales y ambientales y deactividades productivas no rura-les, complementarias o alternati-vas a la producción agrícola.

ix. Incrementar la generación de va-lor agregado en la producciónde bienes y servicios rurales

x. Impulso a una actividad agrope-cuaria «de precisión» reduciendo,en la planeación, los riesgosclimáticos y de altos costos detransacción.

xi. Reconversión de la producciónagropecuaria propendiendo porproductos de alta calidad,inocuidad y debidamente certi-ficados en los mercados inter-nos y externos, y promoción yestímulo buenas prácticasagropecuarias y de calidad.

xii. Impulso a los procesos de orga-nización de los productores yformalización y fortalecimientode organizaciones de producto-res con carácter empresarial.

xiii. Organización de alianzas pro-ductivas articuladas a los mer-cados regional, nacional e in-ternacional.

xiv. Fortalecer la articulación de losmercados de bienes de serviciosen el ámbito urbano – rural.

xv. Promover la inversión privadadescentralizada que genera en-cadenamientos productivos.

xvi. Integración de las estrategias dedesarrollo alternativo a los pla-nes regionales de desarrollo ru-ral.

Con relación al diseño de reglas dejuego claras para la coordinación en-tre las políticas macroeconómicas ylas sectoriales, esta línea de acciónse orienta hacia la búsqueda de:

i. Promover la inversión privada através de estímulos a la activi-dad productiva agroindustrial yla reorientación de la inversióndel Estado hacia las actividadesde su competencia.

ii. Acceso oportuno a una ofertade servicios financieros y no fi-nancieros para la producción,poscosecha, procesamiento ycomercialización de productosagropecuarios, y reforma del sis-tema financiero para el sector ru-ral que impulse el desarrollo delBanco Agropecuario como unbanco de servicios financieros enlas condiciones del resto de labanca, la modernización de lasCajas Rurales y Municipales; asímismo que impulse la creacióndel Fondo de GarantíasAgropecuarias e introduzca elSeguro Agropecuario como for-ma de incentivar la oferta de cré-dito y el acceso a los pequeñosproductores al mercado con tasade interés competitivas.

iii. Estímulo a los programas demicro- financiamiento y de fo-mento a la pequeña y medianaempresa en áreas conexas conlas los territorios rurales en co-ordinación con PRODUCE yMINCETUR.

iv. Fomento de los mercados de ca-pitales y de instrumentos como

la Bolsa Nacional agropecuariapara ampliar las alternativas definanciamiento de proyectos enel sector rural y de las opcionesde financiamiento para lacomercialización agropecuaria.

v. Coordinación de la políticamacroeconómica y la políticacomercial con miras a los pro-cesos de integración comercialcomo el ALCA, y MERCOSUR.

vi. Política de protección ligada acompromisos sectoriales detransformación productiva te-niendo en cuenta los impactossociales y económicos de talesmedidas; sustitución de los me-canismos de franjas de precios,compensaciones por esquema deprotección de desmonte gradual,y sujeto a acuerdos transparen-tes en materia de mejoramientode la competitividad, en tiemposrazonables y en consonancia conlos acuerdos de la OMC.



vii. Reglas de juego claras para la in-versión privada en materia de ré-gimen contractual y empleo delpresupuesto público comomultiplicador de la inversión pri-vada en el campo.

El alcance de estos objetivos implicacolocar la agenda de desarrollo ruralen el Consejo de Ministros, fortale-ciendo su participación en los comi-tés y grupos de trabajo dentro delGobierno donde se comprometanacuerdos que afecten los interesessectoriales. Particularmente importan-te es la decisión ministerial coordi-nada en función de los lineamientosde la política de desarrollo rural conrelación a la determinación de losindicadores macroeconómicos, las de-terminaciones sobre comercio exte-rior y delineamiento de la política mo-netaria y crediticia.

2. Promover el acceso a activosproductivos para los grupos ru-rales

La aspiración a propiciar lacompetitividad de las regiones y pro-mover la participación de la inversiónprivada precisa de la transparencia y

correcta definición de los derechos depropiedad que permitan el desarrollode un mercado de factores con bajoscostos de transacción. Para ello seproponen las siguientes actividades:

i. Consolidación del proceso de ti-tulación y registro de predios ru-rales, con especial énfasis en laSelva y en la Sierra.

ii. Desarrollo de la capacidad degestión de las juntas de regantesa través y reglamentación de losprocesos de clarificación de de-rechos de propiedad del agua yde definición del régimen de ta-rifas.

iii. Recomposición del minifundiomediante compra titularizada depredios y creación de fondo hi-potecario para compra de tierrasy condiciones crediticias de lar-go plazo.

iv. Incentivos para promover el arren-damiento de tierras, especialmenteen áreas de la Costa para la ob-tención de economías de escalaen procesos productivos que a suvez permitan la aplicación de tec-nologías más eficientes.

3. Proveer adecuada y suficienteinfraestructura económica enapoyo de la producción rural

Es necesario promover el uso eficien-te de los escasos recursos a través deuna adecuada planificación para el usode recursos de inversión en infraes-tructura económica y social y de lapriorización del nivel de sostenibilidadde dicha infraestructura, especialmen-te en los niveles regionales y locales.Del mismo modo, se busca incremen-tar el nivel de inversión publica eninfraestructura económica y social deresponsabilidad del gobierno centraly de los gobiernos regionales y loca-les, a través del fomento de la parti-cipación del sector privado y de laadecuada utilización de recursos dela cooperación internacional. Para elefecto se propone:

i. En el marco del proceso de des-centralización, desarrollar planesde infraestructura económicaconcertados en los distintos ni-veles de gobierno, como instru-mentos de coordinación e inte-gración de programas y accio-nes a favor del desarrollo rural,garantizando el eficiente uso dela infraestructura económica, yrespetando el ordenamiento te-rritorial.

ii. Decisiones de la inversión des-centralizadas y orientadas ha-cia los sectores más necesita-dos y aplicación extensiva delSistema Nacional de InversiónPública y su adecuación al me-dio rural.

iii. Validación y recuperación de lasinfraestructuras económicas tra-dicionales.

iv. Mayor control y transparencia enel uso de los recursos: a)implementando mecanismos yrendición de cuentas en los di-ferentes niveles de gobierno; b)promoviendo mecanismos de


Gobierno del Perú

participación y vigilancia de lapoblación, especialmente en elnivel local.

v. Garantizar la vida útil de la in-fraestructura económica, asegu-rando el financiamiento de suoperación y mantenimiento, asícomo reduciendo el riesgo de serafectada por fenómenos natu-rales extremos.

vi. Incremento y optimización delos recursos públicos, medianteuna adecuada priorización y elestablecimiento de mecanismosde recuperación.

vii. Promoción de la participacióndel sector privado, fomentandouna política de concesiones enun marco regulatorio adecuado.

viii. Captación de recursos de la co-operación internacional y su usoeficiente.

ix. Adecuación de distritos de rie-go y de suelos y fortalecimientode los procesos de administra-ción de los mismos, con partici-pación de capital privado (con-

cesiones, joint-venture, entreotras modalidades).

x. Construcción de vías y caminossecundarios en zonas de poten-cial de mercado para la produc-ción agropecuaria, a cargo degobiernos locales, y la venta deservicios ambientales. Desarrolloy ampliación de la pequeña ymediana infraestructura de rie-go, con un adecuado manejo ymantenimiento con participa-ción de los usuarios.

xi. Construcción de vías y caminossecundarios en zonas de poten-cial de mercado para la produc-ción agropecuaria y la venta deservicios ambientales.

xii. Dotación de servicios básicos deagua, electricidad, alcantarilladoy saneamiento básico en centrospoblados rurales.

xiii. Impulso a programas de cons-trucción y mejoramiento vivien-da rural adecuada a las condi-ciones de las zonas agro-ecológicas.

4. Proveer servicios dirigidos amejorar la calidad de vida dela población rural y las alter-nativas de empleo

Se trata de auspiciar el desarrollo dela base física de la inversión produc-tiva y social de las zonas rurales demanera coordinada con las otrasagencias estatales, atendiendo a unavisión de desarrollo territorial, antesque a una fragmentación y atomi-zación del gasto público Se procu-rará la identificación del mercado fi-nal; el compromiso con empresashabilitadoras o comercializadoras; latransferencia de paquete tecnológi-co y de gerencia; y la organizaciónde la oferta de los pequeños pro-ductores y proveedores. Para el efec-to, se propone:

i. Dotación de centros de informa-ción y telecomunicación conec-tados nacionalmente y a los ór-ganos de desarrollo rural regional.

ii. Apoyo a la conformación de cen-tros regionales de transformacióny adecuación de productosagropecuarios, en alianza socie-dad con el sector privado, lascomunidades y la cooperacióninternacional.

iii. Dotación de servicios básicos deagua, electricidad, alcantarilladoy saneamiento básico en el cen-tro rurales poblados.

iv. Mejorar las viviendas de la po-blación rural, reduciendo lascondiciones de vulnerabilidadante fenómenos naturales extre-mos.

v. Consolidación de un eficiente,útil y oportuno sistema nacio-nal de información agraria yagroindustrial.

vi. Fortalecimiento del sistema na-cional de investigación, innova-ción y transferencia tecnológica



en agricultura y agroindustria,con participación del sector pri-vado y académico. Específi-camente, seleccionar y priorizarlas principales cadenas produc-tivas para identificar la corres-pondencia con las investigacio-nes de INIA, principalmente enlas líneas agrícola, ganadera yforestal.

vii. Promoción de la innovación ycompetitividad a través de cen-tros de investigación vinculadosa productores en cadenas pro-ductivas, principalmente sobre labase de la experiencia deINCAGRO.

viii. Fortalecimiento del servicio na-cional de sanidad agraria.

ix. Implementación de una eficientey transparente red de mercadosmayoristas a nivel nacional, queincluye centros de acopio, cen-tros de beneficio y cadena de frío.

x. Promoción del acceso de peque-ños productores asociados a servi-cios de asistencia técnica apropia-da a sus necesidades proporciona-dos por un mercado privado deempresas de asistencia técnica.

xi. Promoción de la gestión de cen-tros de servicios en ciudades in-termedias, que puedan inducirtecnologías de punta, a bajo cos-to y la incorporación de las ad-ministraciones regionales y loca-les, productores y comunidades.

xii. Apoyo a la conformación de cen-tros de transformación y adecua-ción de productos agropecuarios,en ciudades intermedias, enalianza sociedad con el sector pri-vado, las comunidades y la co-operación internacional

xiii. Desarrollo y ampliación de losservicios de estandarización ycertificación para la producciónagropecuaria.

5. Promover y fomentar el manejosostenible y la conservación delos recursos naturales y prote-ger el patrimonio ambiental ycultural

Busca fortalecer una estrategia de ges-tión para el manejo sostenible de losrecursos naturales, lo que demanda laarticulación de las estrategias de desa-rrollo productivo y de infraestructura aprocesos de ordenamiento participativo

del territorio. Es imperativo contar conadecuadas condiciones para la inver-sión y acceso a los recursos naturales ybiodiversidad, a través de una correctavaloración de los recursos naturales ybiodiversidad en concesiones y la sufi-ciente provisión de recursos económi-cos para su manejo, conservación y pro-tección. Entre las acciones a empren-der se tiene:

i. Manejo integrado de cuencascon enfoques de gestión comu-nitaria.

ii. Incremento de la productividady producción agropecuaria conprácticas sostenibles de produc-ción.

iii. Uso eficiente del agua de riegocon priorización de cultivos y va-riedades y uso de tecnologíasapropiadas de riego.

iv. Implementación de una políticade control de semillas, calidadgenética del ganado y protec-ción de recursos genéticos.

v. Reducción de la deforestación yampliación de las áreasreforestadas.

vi. Alto nivel de sensibilización am-biental y de identificación conel patrimonio.

vii. Fomento de cédulas de cultivode acuerdo al potencial ysostenibilidad de los recursosnaturales existentes en las dife-rentes zonas geo-económicas.

viii. Fortalecimiento de programas dedesarrollo alternativo a base dela concertación con las comu-nidades rurales donde existancultivos ilícitos.

ix. Promover servicios ambientalesdel bosque, como aquellos deri-vados de la mitigación de emi-siones y la captura de carbono,


Gobierno del Perú

o la existencia de especies exó-ticas de uso medicinal e indus-trial, o el uso del paisaje para ac-tividades de turismo, como par-te del capital natural del país.

x. Protección del patrimonio am-biental y cultural asentado en elmejoramiento de las capacida-des y conocimientos tradiciona-les de las poblaciones locales.

xi. Desarrollo sostenible de proyec-tos silvo-pastoriles y agrofo-restales en zonas de Sierra y Sel-va, con énfasis en gestión de lascomunidades rurales.

xii. Uso de tecnologías y practicasadecuadas a través del fortaleci-miento de la promoción y trans-ferencia tecnológica y el aprove-chamiento de los recursos natu-rales y biodiversidad, tomando encuenta los nuevos paradigmas delmercado ambiental.

6. Impulsar una gestión integralde riesgos en la producción einfraestructura rural

Tiene como objeto diseñar eimplementar un sistema integral deprevención y mitigación de vulnera-bilidades en la producción e infraes-tructura rural ante peligros asociadosa fenómenos naturales extremos, ase-gurando, asimismo, la pronta rehabi-litación de la infraestructura, así comola no reproducción de las vulnerabili-dades en su reconstrucción; estable-ciendo como primera prioridad el im-pacto social de las acciones. Para talefecto se propone lo siguiente:

i. Evaluación de las vulnerabilida-des existentes frente a fenóme-nos naturales extremos en el sec-tor agrario y en la población ru-ral, con la participación de losprincipales actores.

ii. Ejecución de proyectos de inver-sión orientados a la reducciónde las vulnerabilidades existen-tes, propiciando el manejo inte-gral de cuencas y disminucióndel deterioro del ambiente.

iii. Institucionalizar la gestión deriesgos, como estrategia clave,para reducir la ocurrencia de de-sastres o mitigar sus efectos, asícomo institucionalizar su incor-poración en los procesos deplaneamiento del desarrollo. Losnuevos proyectos deberán incor-porar el análisis del impacto am-biental y la evaluación de ries-gos frente a peligros naturalesextremos y otros.

iv. Priorizar la disminución de lavulnerabilidad de las cuencashidrográficas, propiciando la de-finición de responsabilidades delos actores ubicados en éstas, asícomo acuerdos para compartirlos costos de las intervencionesque deban efectuarse.

v. Elaborar planes de ordenamien-to territorial en las áreas rurales,

estableciendo las áreas de tra-tamiento especial, en las cualesno se debería desarrollar activi-dades por su alta vulnerabilidado se requiere de medidas espe-cíficas para reducir vulnerabili-dades. Se debería dar especialénfasis en definir el uso poten-cial de las áreas agrícolas y lasmedidas para minimizar los ries-gos potenciales.

vi. Impulsar la investigación de va-riedades que sean más resisten-tes al cambio y variabilidadclimática.

vii. Impulsar la recuperación y de-sarrollo de tecnologías produc-tivas que posibiliten la reducciónde vulnerabilidades.

viii. Impulsar investigaciones paraaprovechar los aspectos positi-vos de los fenómenos naturalesextremos.

ix. Mejorar el acceso a informaciónoportuna y confiable sobre losprobables peligros que se pue-den generar, a efectos de que la



población y productores adop-ten las medidas necesarias parareducir los daños.

x. Impulsar el desarrollo de estu-dios sistematizados y de inves-tigación para el conocimiento delcambio y de la variabilidadclimática en el país.

xi. Establecer planes de contingen-cia para afrontar los posibles de-sastres, con participación de to-dos los actores involucrados; sedeberá garantizar la pronta reha-bilitación de los servicios básicosy el restablecimiento de las con-diciones mínimas para el desarro-llo de las actividades productivas.

7. Promover las capacidades delpoblador rural y el capital so-cial en el campo

La promoción social del individuo, desu desarrollo integral está en el cen-tro de cualquier política pública quepretenda la búsqueda de la equidady de la justicia social. En un país deacentuada diversidad cultural y en laperspectiva de afirmar dicha riqueza,resulta fundamental, poner de relievela existencia de un fuerte acervo cul-

tural que se nutre de un rico pasadoprehispánico y colonial. Evaluar se-riamente de que manera dicho tra-mado cultural es susceptible de con-vertirse en un motor y una palancapara dinamizar el desarrollo y lapotenciación del capital social delpaís, lo que constituye un importan-te desafío y posiblemente una fuen-te para encontrar soluciones creativasbasadas en la experiencia histórica. Allogro de este objetivo se puede con-tribuir con acciones como:

i. Garantizar el desarrollo y provi-sión de un sistema educativo enel medio rural, que ofrezca susservicios en forma eficiente, concalidad y en condiciones deequidad, y en el que participenactivamente los niños y niñas yjóvenes en edad escolar, sus fa-milias y la sociedad en general,sin ningún tipo de discrimina-ción por cuestiones económicas,sociales o culturales.

ii. Disminución de los índices deanalfabetismo, especialmente enzonas de la Sierra y la Costa,guardando las característicasculturales de los grupos étnicos(lengua);

iii. Fortalecimiento de la formacióntécnica y empresarial de los jó-venes, orientada a la generaciónde capacidades para el empleorural.

iv. Desarrollo de una culturaexportadora para viabilizar re-cursos y aprovechar las poten-cialidades de cada región.

v. Ejecución de programas de ca-pacitación en turismo para fun-cionarios de los gobiernos regio-nales, locales, emprendedores denegocios, y pequeños y media-nos empresarios.

vi. Rehabilitación y compensaciónefectiva a las comunidades víc-timas de la violencia política através de la creación de fondosde solidaridad con aportes delsector público y privado.

vii. Recuperación, generación y valora-ción de usos, conocimientos, prác-ticas y tecnologías tradicionales.

viii. Fortalecimiento de la organiza-ción y capacidad de gestión dela sociedad rural a través de lageneración de relaciones de con-fianza y fuertes vínculos entrelos grupos de productores rura-les, la empresa privada y el sec-tor financiero.

8. Promover la inclusión social

Pretende la incorporación de los gru-pos sociales secularmente excluidosde las opciones del desarrollo a losprocesos de planeación, acceso y dis-frute de los recursos productivos quetienen asiento en los territorios rura-les. Para ello se necesita de iniciativasen los siguientes órdenes:

i Promoción de una activa parti-cipación de la población rural enla gestión del desarrollo.


Gobierno del Perú

ii Promoción de proyectos e ini-ciativas de la juventud rural.

iii Priorización de iniciativas orien-tadas a mujeres rurales cabezasde hogar.

iv Ampliación de cobertura en sa-lud y seguridad social a la po-blación rural de escasos recur-sos.

v Protección y valoración de lasetnias y sus patrimonios y desa-rrollo de programas especialespara el fomento de la lenguanativa y la medicina natural.

vi Garantía de seguridad alimenta-ria y condiciones de nutriciónpara grupos vulnerables rurales.

9. Auspiciar el cambio institucio-nal que cree condiciones parael desarrollo rural

Se busca fortalecer a las organizacio-nes públicas, privadas y de la socie-dad civil a través de la promoción dela participación de los usuarios en eldiseño, implementación, seguimien-to y evaluación de las intervencionesen el sector rural, la potenciación delas capacidades y enfoques de ges-tión pública, la regulación del ejerci-cio de la autoridad pública. Se pro-moverá un enfoque intercultural y elreconocimiento, credibilidad, legitimi-dad y representatividad de las orga-nizaciones del medio rural.

En el contexto del proceso de des-centralización, las municipalidadespueden desempeñar un papel alta-mente significativo en la promociónde un desarrollo sostenible y equita-tivo. Por esa razón, los ministerios deagricultura y otras entidades relacio-nadas con el desarrollo rural en unimportante número de países de

América Latina están canalizando susrecursos técnicos, humanos y finan-cieros a través de la cadena munici-pal para el suministro de servicios parael sector agropecuario, cuyas moda-lidades varían de país a país.

En el país, se advierte como uno delos desafíos más importantes en laactual fase del desarrollo de la des-centralización y de los mecanismosde participación y control estableci-dos en la nueva ley de regionalizacióny descentralización. Para abordar di-cho proceso se propone realizar lo si-guiente:

i Fortalecimiento de la capacidadde gestión en las distintas or-ganizaciones en el ámbito rural,que, a su vez, comprende: (i)implementar el Centro de

Planeamiento Estratégico, quegarantice una adecuada planifi-cación, monitoreo y evaluaciónde la política de desarrollo ru-ral; (ii) introducir sistemas deevaluación y seguimiento de laspolíticas para propender por elmejoramiento de la eficiencia delgasto público a través de con-siderar el impacto de las políti-cas públicas; (iii) mejorar los ni-veles del capital social de losagentes del medio rural; (iv) me-jorar la asociatividad y superarla informalidad; (v) promover yfacilitar la formación de organi-zaciones para mejorar el nivel decompetencia en el medio rural;(vi) mejorar las condiciones parael desarrollo institucional en elmedio rural: Ley de Servicio Ci-vil, incentivos salariales para el



medio rural, servicios de información educativa enciudades intermedias, adaptación de la curricula uni-versitaria y tecnología a las condiciones del mediorural, y (vii) mejorar el nivel de capital humano en lasorganizaciones públicas, privadas y sociedad civil enel medio rural.

ii Lograr un posicionamiento de las organizaciones delmedio rural, que comprende: (i) fortalecer y refor-zar la capacidad de gestión de los gobiernos localesy de las organizaciones sociales, y (ii) reforzar elproceso de formulación de planes de desarrollo con-certado y presupuesto participativo en los Gobier-nos Locales.

iii Eficiencia en el estado para socializar las normas ypolíticas, que comprende: (i) mayor difusión de nor-mas y políticas, que afectan el desarrollo rural; (ii)mejorar la concertación, participación y transparen-cia en el desarrollo de normas y políticas para el medio

rural, y (iii) diseño de incentivos para la participaciónorganizada de las comunidades rurales en las instan-cias de decisión político-administrativas locales y re-gionales, así como en las alianzas con los sectoresproductivos empresariales.

iv Participación de niveles descentralizados de gobier-no y de la sociedad civil local en la formulación denormas y políticas, que comprende: (i) promover lamovilización para la participación de las organiza-ciones locales en sus Gobiernos Regionales y Loca-les; (ii) mayor participación de los órganossubnacionales en el desarrollo de políticas y normasde carácter nacionales, así como el reforzamiento desus capacidades normativas para la adecuación depolíticas y normas nacionales a su realidad; (iii) me-jorar la coordinación del nivel central con los órga-nos subnacionales, en la formulación de políticas ydesarrollo de normatividades; (iv) definición de acuer-dos de competitividad nacional y regional.


Gobierno del Perú

Es claro que el carácter de esta propuesta es servir de guía de una discusión quedeberá asumir el Gobierno orientada a despertar el interés de los diferentes actoresdel sector rural para la introducción y consolidación de instrumentos de política. La

visión de la política se proyecta en un horizonte de 15 años, lapso en que, de maneraconsistente y descentralizada, se avance en el desarrollo de una política de Estado.

Significa ello que más allá de los cambios de gobierno, se mantengan los acuerdos quese vayan concertando nacionalmente hacia un sector rural sin pobreza, sostenible y

soporte de un modelo de desarrollo equilibrado y justo.

IV. LA RUTA OPERATIVA PARA LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL

Muchas de las propuestas aquí contenidas han sido reite-radas y levantadas desde diferentes escenarios como laacademia, las ONGs, las agencias de Cooperación Interna-cional y desde la institucionalidad del sector público. Loque se deriva de este documento como tarea inmediataes su discusión en diferentes foros, con la vinculación delos gremios, asociaciones de productores, las universida-des, los gobiernos regionales, en búsqueda de consensosque se puedan materializar en acciones de política y orien-tación para las prioridades de inversión pública y de laayuda externa.

Como propuestas operativas inmediatas para echar a an-dar la estrategia se proponen las siguientes medidas decorto plazo:

• Fortalecimiento del Comité Técnico Social, a nivel dela Presidencia del Consejo de Ministros para que com-prometa la intervención directa de los despachos mi-nisteriales y someta a la Estrategia a un cuidadososeguimiento de sus propuestas y de realizaciones. Den-tro de este Comité se propone conformar un grupo detrabajo sobre la Estrategia de Desarrollo Rural que es-



tablezca permanente coordinación con los grupos detrabajo de Superación de la Pobreza y SeguridadAlimentaria.

• Presentación por parte del Comité Técnico Social, ha-cia mediados del 2004, de una propuesta de políticade Desarrollo Rural concertada con el sector público yel sector privado y definición de acciones de corto ymediano plazo para el desarrollo de la estrategia.

• Esta estrategia deberá identificar su temporalidad delas mismas; priorizar en el corto, mediano y largo pla-zo los lineamientos estratégicos, identificando suinterrelación con las estrategias de seguridadalimentaria; superación de la pobreza, y competitividad;cuantificar y diseñar el plan de acción para llevar acabo su implementación, e identificar los roles quedeben cumplir los sectores en el ámbito del desarrollorural.

• Concertación y presentación de iniciativas de políticade desarrollo rural para la consideración de las agen-cias de cooperación Internacional, incentivando laaplicación eficiente de los recursos técnicos y finan-cieros ofertados.

• Realización de eventos regionales, contando con lapresencia de los actores sociales, la academia, los gre-mios económicos, para discusión de la Estrategia, laidentificación de iniciativas prioritarias de la políticarural y su posicionamiento en la agenda política na-cional y de las presidencias regionales.

• Ajuste y desarrollo de la estrategia de descentraliza-ción gradual 2002-2006, de las competencias y atri-buciones sectoriales en materia de desarrollo rural.Muchas de las sugerencias emanadas del Comité Téc-nico Social servirían para ser incorporadas en la apli-cación práctica de los lineamientos de transferenciade competencias. Esta actividad podría empezar aoperar en el primer semestre de 2004 con la transfe-rencia gradual de competencias de proyectos transfe-ribles en el corto plazo hacia las regiones.

En el mediano plazo, se pretende apuntalar el proceso dedescentralización con la continuación del proceso detransferencia de competencias en gestión a los gobiernosregionales, la concertación de los planes de ordenamien-to territorial participativo, el fortalecimiento de las capa-cidades de gestión en las regiones y el seguimiento deldesarrollo de la Estrategia de Desarrollo Rural.


Gobierno del Perú

ANEXOBases Conceptualespara la Formulación de laEstrategia Nacional de Desarrollo Rural

El siguiente texto es parte del documento "Hacia un nuevo trato social con la sociedadrural en del Perú", preparado mediante Asesoría de la Cooperación Técnica Alemana -GTZ, el mismo que contiene los elementos conceptuales que sirvieron como base para eldebate preliminar a la propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo Rural que hoy sepublica.

• MARCO DE REFERENCIA CONCEPTUAL PARA EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA DEDESARROLLO RURAL

El tema de lo rural como objeto de estudio y de la política pública ha venidoposicionándose de manera importante en los escenarios internacionales luego de casiuna década de esfuerzos centrados de manera particular, en la modernización de lasprácticas agropecuarias realizadas por millones de familias campesinas en los países endesarrollo.

La revaloración de lo rural como un concepto integral, ligado al territorio y a los camposde actividad física y espiritual de sus habitantes, permite la cabida de enfoques dedesarrollo pensados no solamente en función del crecimiento cuantitativo del producto,si no más bien orientados hacia la calidad de lo que se produce, el crecimiento de lascapacidades humanas, la sostenibilidad de los recursos naturales, y la inclusión y lajusticia sociales. Es dentro de este paradigma que se diseña las política de desarrollo ruralsostenible, soportada en el marco de relaciones entre lo global y lo local, determinadapor la sinergia entre los espacios urbanos y rurales, orientada hacia la superación de losproblemas seculares de la pobreza y de la exclusión que afecta a vastas capas de lapoblación; y encaminada al manejo adecuado de los recursos naturales.

• LA GLOBALIZACIÓN Y EL SECTOR RURAL

Dentro de las discusiones que ha traído consigo el proceso de globalización en el mun-do, se destaca la "revaloración" que se viene haciendo desde una perspectiva socio-económica, cultural y política de los espacios rurales, entendidos más allá de la simpleprovisión de alimentos, de materias primas y de mano de obra no calificada y barata paralos asentamientos urbanos. La revaloración de lo rural se expresa en la importancia quehoy se le otorgan a las múltiples funciones que desempeñan las sociedades rurales en elmundo, y que hoy se declaran vitales para la calidad de vida de los habitantes urbanos.Las posibilidades de acceso de estos últimos a fuentes de agua potable, a aire puro, asitios descanso y ocio, la preservación de la diversidad de los sistemas de vida, la preser-vación de los valores y sentimientos en los que se fundan los elementos de pertenenciaa una nación, hacen parte de la oferta de servicios ambientales, económicos y culturalesque provienen de los espacios rurales. Tal gama de servicios desde luego incumbe nosolamente a los habitantes del país en particular, si no que, como en el caso de la oferta



ambiental y cultural del Perú, afectan a millones de personas en el planeta si se tiene encuenta la función estratégica de la Región Amazónica y de los patrimonios culturalesdeclarados herencia histórica de la humanidad.

El ingreso en un mundo cada vez más orientado hacia la globalización implica de otraparte, en lo económico, una definición sobre las posibilidades de participación de losactores productivos rurales, en las oportunidades y nuevas demandas que plantean loscircuitos económicos internacionales. Es evidente que las tendencias de los mercados delos productos de origen agropecuario, frescos y procesados, vienen transformándoserápidamente en el mundo. Los cambios de las reglas de juego internacional para el inter-cambio comercial cada vez más a favor de la eliminación de la protección y las barrerasde todo tipo que se oponen al mercado libre; la operación de los mercados bajo meca-nismos institucionales nuevos como las bolsas agropecuarias y mercado de futuros; lacreciente inclinación de los consumidores por conceptos de calidad nuevos fundada enla preferencia por productos limpios u orgánicos, son expresiones del nuevo contexto enel que los sectores productivos agrícolas, pecuarios y agroindustriales, deberán operar enel futuro inmediato.

• LA NUEVA RURALIDAD Y EL DESARROLLO DE LAS REGIONES

La racionalidad tradicional de las regiones geográficas como base de las jurisdiccionespolíticas está siendo rápidamente desplazada por una nueva lógica económica, por locual hoy el concepto de aglomeración regional describe los patrones económicos con-temporáneos en forma más precisa que los tradicionales límites políticos.

La economía global ha impulsado la síntesis de regiones económicas que se extienden defacto a través de múltiples jurisdicciones políticas y esta tendencia ha producido, ycrecientemente requerirá, nuevas formas de colaboración entre distritos, provincias yciudades intermedias o grandes. El punto central es que la racionalidad regional estácambiando. Casi todos los cambios contextuales y estructurales en torno al concepto deregión se deben al doble impacto de la revolución científica y tecnológica, al cambio enla red de transporte y a la globalización. Esto obliga a pensar de nuevo la idea de región,volver a lo fundamental, pero sin la pretensión de reestablecer categorías que no corres-pondan a las relaciones dinámicas. Tres conceptos fuertemente ligados a la definiciónpráctica de regiones, y por tanto, a los intentos de regionalización, han sido: la corres-pondencia administrativa, la fricción del espacio y la contigüidad. Estos tres conceptosaparecen hoy separados por el surgimiento de nuevos enfoques de región, sustentadosen el conocimiento y la comunicación, gracias al influjo de relaciones económicas de tipoendógeno, al tejido de instituciones espontáneas y a la descentralización de las entida-des públicas y privadas. Factores estos que han tenido una causa inmediata en la reduc-ción de los costos de transporte (terrestres, aéreos y marítimos) y el acercamiento por lafacilidad de comunicaciones.

ANEXO


Gobierno del Perú

Con el conocimiento y la información organizados alrededor de objetivos comunes,inclusive regiones muy lejanas entre sí son ahora económicamente viables. En realidadlos verdaderos éxitos, sin precedentes de los últimos 30 años, han sido regiones surgidasde las interrelaciones económicas y sociales elegidas por el recurso humano. El territorioorganizado se plantea como una estructura sistémica y sus dos características más im-portantes son precisamente su complejidad y su estado final. La complejidad se refiere a:

• La variedad de estructuras económicas y sociales que es posible impulsar al interiorde la región;

• Los diferentes niveles de jerarquía a través de los cuales se establecen los mecanis-mos de retroalimentación y control de dicho sistema;

• Las articulaciones interdependientes, no lineales presentes en el sistema. Siendo elterritorio organizado un sistema dinámico, su estado final equivale a la maximizaciónde la sinergia que se alcance en todos los actores que toman la decisión de com-partir un territorio rentable para todos.

La complejidad de un territorio organizado, visto como estructura sistémica, se caracte-riza por las relaciones de interdependencia al interior y por el bajo nivel de cerramientoentre su micro regiones y provincias. Así las cosas, la región, antes que definirse desdeuna perspectiva estrictamente geográfica o territorial, se considera como una institu-ción dinámica, en permanente cambio en consonancia con las modificaciones endógenasde sus componentes (demografía, movilidad poblacional, conocimiento, información,comunicación, mercado, etc.

En otro plano, la cultura y la identidad, asociadas al territorio, hoy se revitalizan, no solocomo valores intrínsecos, sino como valores de competitividad regional. Los territoriosorganizados son los nuevos actores de la competencia internacional por capital, tecno-logía y nichos de mercado. Tales territorios deben proyectarse a sí mismos como unidadcon identidad reconocida, como una totalidad diferenciada, capaz de ofrecer imagencorporativa en el mejor sentido del término. Esto resulta posible solo si la región escapaz de generar un proyecto socialmente concertado de región, que no es otra cosaque un verdadero proyecto generador de acuerdos y consecuencias en lo económico ysocial. Desde luego, ello no será posible si tal proyecto no se acompaña y articula con unproyecto cultural y social que genere o refuerce la identidad de la comunidad con supropio hábitat regional.

La adecuada combinación del potencial interior con las oportunidades exteriores, clavedel desarrollo regional exitoso, se basa en la calidad de la promoción y de los proyectosde región, en tanto el capital financiero y las empresas modernas sigan considerando elentorno territorial como un factor estratégico para su localización. La flexibilidad, laelasticidad, la simetría de información e intereses, la democracia, son requisitos indis-pensables de toda región moderna, en cuanto ellos son factores facilitadores de la en-trada y salida de redes con velocidad y oportunidad.

ANEXO



ANEXO

Un paso en esa dirección son las regiones organizadas alrededor de grandes proyectosque se concretan en contratos de desarrollo. La región es un espacio suficientementeamplio para permitir la diversificación y la complementariedad de actividades económi-cas, de tal manera que ofrezca posibilidades para un desarrollo endógeno y autosostenido,con un claro potencial de generación de valor agregado. Dentro de cada región es posi-ble identificar zonas relativamente homogéneas, que llamamos microregiones y que pre-sentan un potencial de desarrollo especializado. El gran proyecto regional busca desarro-llar complejos agroindustriales, los cuales integran subproyectos modulares por micro-regiones donde se realizan las actividades que se complementan y apoyan mutuamenteal nivel de región.

La flexibilidad de las regiones se refiere a las condiciones estructurales que les permiteadaptarse al entorno, ya sea aplicando elementos exógenos, o bien adecuando su tama-ño a las condiciones del medio. Estas dos características se contraponen a la rigidez delas estructuras regionales de la actualidad.

La región, es una red temporal de compañíasindependientes, o de alianzas voluntarias dedistritos, o de provincias, ligadas por intereses de desarrollo, tecnología, cultura, e infor-mación, que les permiten compartir habilidades, conocimientos, costos y acceso a losmercados de bienes y servicios.

Los requerimientos claves para la cooperación productiva comprenden, por tanto, deuna serie de criterios básicos en la conformación de regiones:

• La tecnología y las redes de información regional permiten que los productoresasociados y empresarios alejados en distancia se unan y trabajen al unísono deprincipio a fin en una cadena racional de negocios;

• La optimización de competencias, donde cada actor, sea comunidad, empresa pri-vada o pública, aporta su habilidad a una organización de más amplia cobertura.Todas las funciones y procesos pueden alcanzar un buen nivel de competitividad,algo que ninguna de las partes que comparten un territorio puede lograr sola.

• La idea de contrato, en vez de un rígido marco de Ley, enfatiza el sentido de laoportunidad: las regiones serán menos permanentes, menos formales y tendrán unmejor sentido de la oportunidad. La organización regional crea capacidad de nego-ciación a los habitantes, para que estos colaboren a fin de aprovechar una oportu-nidad especifica ofrecida por el mercado,

• Confianza: estas relaciones obligan a los participantes a depender mucho más unosde otros y exigen un mayor nivel de confianza y de simetría en las relaciones;también exige compartir el sentido de destino conjunto, lo cual significa que eldestino de cada actor depende del otro;


Gobierno del Perú

ANEXO

• Ausencia de fronteras, este nuevo modelo corporativo redefine las fronteras tradi-cionales geográficas, las cambia por las de jurisdicción empresarial y de zonificacióncon visión institucional. La mayor cooperación entre competidores, proveedores yclientes va articulando regiones circunvecinas.

La intensificación de la competencia derivada de la integración mundial, con los efectosde la transición demográfica, de la creciente urbanización, de los consiguientes cambiosen los hábitos de consumo, ha creado el reto de diseñar proyectos y negocios quesuperen la producción primaria aislada, para dar paso a circuitos económicos que con-tengan procesos amplios de agregación de valor caracterizados por la diversificación dealternativas en empleo e ingresos (corredores económicos.

Es urgente pensar en una estructura agroindustrial encadenada que sea económica, so-cial y políticamente eficiente.

• EL CONCEPTO DE MICRO- REGIÓN

Las externalidades de la actividad agropecuaria son muy altas ya que, más allá de suaporte al producto, son responsables de impulsar y liderar dimensiones tan importantescomo la apropiación del espacio, la creación de tejido social, la construcción deasentamientos humanos, la definición de una estructura urbana y regional, la formaciónde cultura, la apropiación de la oferta ambiental y el desarrollo de institucionalidadeconómica, política y social.

Esa estructura multisectorial debe ser flexible, "a la medida" de lugares y momentos, y talque facilite la articulación de intereses de los pequeños, los medianos y los grandespropietarios, empresarios y campesinos, basada en los principios generales de la coope-ración. Es una estructura que debe permitir la construcción de confianza y capital socialal estilo de la que se encuentra en países desarrollados; el incentivo al ahorro, la inver-sión, y la integración agroindustrial; Facilitar la comercialización, el desarrollo institucionaly tecnológico; estimular la formación de sistemas articulados de producción de peque-ños, medianos y grandes que usan la misma tecnología para mercados iguales o diferen-ciados, donde hay una prestación mutua de servicios, con riesgo y éxito compartidoentre los actores participantes.

Con estos argumentos surge entonces "la micro-región" como la unidad programáticadonde el desarrollo agropecuario se vincula profundamente a las realidades territoriales,regionales y provinciales, antes que a formalidades decretadas unilateralmente por agen-tes públicos. Esta unidad geográfica permitirá modificar la jerarquía de las relaciones conla idea de que la visión estratégica surja desde lo local-regional y la institucionalidad seamixta, conformada por un equilibrio entre las comunidades, el sector privado y el sectorpúblico conocedor de las realidades. Así los proyectos responderán al planteamiento de



ANEXO

los actores que van a operar las inversiones, y las metodologías públicas serán flexibles "a lamedida" de Asociaciones de Distritos, Provincias o de Regiones, y al nivel de su problemática.

En consecuencia, debe procurarse una mayor integralidad en las políticas que afectenestos espacios reduciendo el énfasis en las visiones sectoriales y fortaleciendo las territo-riales, bajo criterios de aprovechamiento de la diversidad que les es propia. En cualquierade los casos para la definición de una "Micro-región" primará, más que la similitud en suproblemática, la afinidad en la imagen objetivo de su desarrollo rural.

• LAS NUEVAS REGLAS DE JUEGO Y ACTORES DEL DESARROLLO RURAl

Las señales orientadoras emitidas desde diferentes ángulos y los esfuerzos por moderni-zar el sector rural peruano, han inducido un alto grado de segmentación de agentespúblicos, privados y comunitarios. Unos se vincularon en forma aislada, intentando po-tenciar sus ventajas comparativas con amplia diversificación, y otros en forma conjunta,pero con asimetrías de información y capacidad de comprensión sobre los desafíos de unentorno de permanente incertidumbre, con mercados y economías en constante evolu-ción. La pugna por las estrechas oportunidades hizo esta polaridad supremamente con-flictiva, en unos mercados internos donde las actividades se llevan a cabo por individuoso empresas aislados que aún incurren en altos costos de transacción por la desconfianzay falta de sinergia entre los actores que intervienen en la cadena de agregación de valor.

El modelo de descentralización asumido por el Estado no fue la excepción, pues cada vez sonmás sentidas las fronteras Regionales, Provinciales, y Municipales. La prueba preocupante esla carencia de acompañamiento y solidaridad en las zonas de intersección de algunas regionesy provincias, que resultan marginados por su ubicación geográfica en la periferia de loscentros de decisión.

La asignación de recursos públicos de manera dispersa y sin articulación a planes pro-ductivos o sociales de consenso local o regional, eleva el costo de su aplicación y noresuelve los problemas gruesos del desarrollo rural, conduciendo a una indiscriminadademanda de inversiones por todos los grupos de presión locales, situación que conduceal despilfarro y a la desordenada aplicación de los fondos estatales.

Un proceso como el descrito requiere del marco institucional adecuado que se orientehacia la coordinación de todos los actores, públicos y privados, involucrados en el desa-rrollo rural, expresado de otra manera, la cooperación comunidad-público-privada es eleje de la nueva institucionalidad del sector rural, lo cual implica empezar a construirpuentes que permitan generar formas de cooperación que encadenen a los productores,a los oferentes de tecnología, asistencia técnica y conocimiento, a los productores deservicios, y también al Estado en su condición de ente expresión del interés colectivo. Supropósito es buscar la competitividad del sector rural a lo largo de los encadenamientosproductivos, una actitud ética frente al medio ambiente y la justicia social.


Gobierno del Perú

ANEXO

La conformación de una nueva institucionalidad en el sector pasa entonces por laredefinición del papel del Estado como promotor del desarrollo, ya no en su papel todo-poderoso de operador de todos los instrumentos y herramientas de política, sino en el degenerar y promover relaciones entre todos los agentes y organizaciones rurales con el finde incentivar, dentro de las micro-regiones y articuladas a las regiones, la competitividadeconómica, la equidad en lo social y la democracia en lo político.

Las bondades del sistema propuesto dependen en buena medida de la actitud asumidapor los representantes de la cosa pública. El riesgo de la ineficiencia en la gestión admi-nistrativa estatal se suma a la serie de elementos críticos que afectan el entorno de cadaempresa y que se constituyen en trabas insostenibles que dificultan el comercio y, por lotanto, la dinámica de los ciclos de los grandes capitales nacionales y transnacionales.

Surge así este nuevo enfoque de las relaciones políticas, económicas y comerciales,donde el gran supuesto, implícito algunas veces y explícito en otras, es que las señalesdel mercado emitidas por los consumidores poseen la solidez suficiente para enrutar laseconomías de regiones y micro-regiones seleccionadas, hacia una convergencia de inter-cambio libre que beneficie a todos los participantes. Naturalmente que una de las premisaspara lograr el "éxito esperado", es la llamada maximización de competencias. Hay queubicar el Estado en un plano de cierto protagonismo, que garantice el orden, la infraes-tructura y la eficiencia institucional mínimos necesarios para el acomodo de las fuerzaseconómicas. Se debe cambiar radicalmente la política de oferta sectorial pública encami-nándola hacia una asignación del gasto público que privilegie el desarrollo agropecuarioendógeno de micro regiones rurales, cuya base es la propuesta regional. Por su parte, lascomunidades son responsables de la transparencia en la selección de los beneficiarios dela política, de la eficiencia en el uso de los factores y del aporte en dinero o especie parala búsqueda de las soluciones. Completan la rueda del desarrollo las empresas privadasencargadas de transferir conocimiento e información, investigar mercados y orientar laevolución tecnológica que cada micro-región buscará con el objetivo de crear sus ven-tajas para afrontar competidores.

Como conclusión, tenemos que la institucionalidad toma forma de triangulaciones co-munidad-privados-públicos, cuyo punto de partida se enfocará hacia el sectoragroindustrial que se ha convertido en el núcleo del sistema agroalimentario y de lasdecisiones de inversión en el mismo. Los conglomerados agroindustriales orientarán lasdecisiones sobre el tipo de productos, de productores, las tecnologías, los empaques, eltipo de servicios que requiere la agricultura, las formas de organización empresarial,obedeciendo a las decisiones de los consumidores y no de los productores.

Todo está dinamizado por la demanda que también se está modificando hacia el consu-mo de productos cada vez más elaborados y con mayor valor agregado, de mejor calidady presentación. Los análisis señalan que si bien el avance de la globalización implica unacreciente integración del país a la economía mundial, al mismo tiempo implica una



ANEXO

revalorización progresiva de los espacios económicos internos, ya que los procesos com-petitivos dependen de factores altamente localizados, o mejor, anclados profundamenteen la base territorial. Es decir, que el desarrollo coherente, viable y posible, dependerácada vez más de los acuerdos o alianzas estratégicas que se consoliden, desde sus forta-lezas, entre las asociaciones de Distritos y Provincias y entre las regiones, hasta construircircuitos interdependientes, con economías por aglomeración, eficientes reglas de juegoque reporten ganancias y negocios que garanticen a mediano plazo la creación de ven-tajas competitivas para afrontar con éxito mercados globalizados.

Para el éxito de las estrategias que busquen nuevas oportunidades de mercado y deproducción, es esencial que las instituciones regionales, las cámaras de comercio, losindustriales y la comunidad tomen conciencia de la urgencia de replantear la planeaciónbajo principios de integralidad en la discusión y el análisis, de descentralización y deamplia participación de todos los actores públicos, privados y la comunidad interesada.

Dentro de los propósitos, está el de recuperar los esfuerzos públicos y privados que endiferentes épocas se han realizado para impulsar programas de impacto sobre la pobreza,el empleo, y las opciones de progreso, los cuales han tenido la tendencia de apuntar todala energía a lugares comunes, preservando las relaciones de los agentes y su escala devalores.

Estos intentos han sido insuficientes, por cuanto se limitaron a identificar las caracterís-ticas específicas de acuerdos o contratos de compra-venta de bienes o servicios,segmentados o circunscritos a la operación coyuntural, bajo el supuesto de que todas lasvariables del entorno político y socioeconómico convergen automáticamente en la mis-ma dirección.

Es importante corregir el sesgo de los programas y proyectos tradicionales, que reducenpor esta vía el problema de la pobreza a un problema de uso o dotación de un factor y/o de la oferta aislada de productos agropecuarios. Los propios conceptos de descentra-lización, participación comunitaria, productividad y eficiencia se han restringido, en lasformulaciones de proyectos, a los problemas de disponibilidad de un factor, como latierra, a inversiones de adecuación, a alivios en tasas de intereses, o al suministro demaquinaria, sin profundizar en la visión holística del cambio estructural que se busca.

En consecuencia, debe procurarse una mayor integralidad en las políticas que afectenestos espacios reduciendo las visiones sectoriales y fortaleciendo las territoriales, bajocriterios de aprovechamiento de la diversidad que les es propia.

En conclusión, se debe buscar potenciar los espacios económicos de las actividadesrurales hasta organizar conglomerados, con instrumentos como mapas de ordenamientoterritorial desagregados con variables geoeconómicas y geopolíticas, para avanzar en eldiseño de regiones y micro-regiones rurales viables, acompañados de planes específicos


Gobierno del Perú

ANEXO

de negocios por áreas, con sistemas microeconómicos evaluados desde todo punto devista, que sirvan de portafolio en la tarea de interesar a compañías e inversionistas conperfiles viables. Se debe buscar la mayor concordancia con los Planes Regionales y Mu-nicipales de Desarrollo Rural, con el ordenamiento territorial concertado, con la evalua-ción y el mejor uso del suelo rural y sus relaciones con la zona urbana.

• DESARROLLO RURAL Y POBREZA

Hoy es claramente reconocido que los hogares rurales para superar su condición depobreza se cuentan con opciones en los siguientes sentidos: el desarrollo agrícola, la víadel desarrollo rural no agrícola, la migración y la aplicación de Fondos de SolidaridadSocial (De Janvry, Sadoulet, 2000 y Echevarría 2000) para casos de alta vulnerabilidadeconómica y social. Tales opciones cobran sentido en la medida en que confluyan vincu-ladas al enfoque de crecimiento regional que se expuso líneas atrás. La transformaciónproductiva del territorio que se produzca por las acciones de desarrollo rural dirigidashacia los núcleos pobres, está íntimamente ligada con las posibilidades de superaciónsostenida, viable de las condiciones de exclusión de la población rural.

La perspectiva productiva agrícola es una opción para los pobres rurales siempre y cuan-do estos logren articularse a mercados de productos diferenciados que permitan la agre-gación de valor, que no demanden economías de escala, que posean consumidores dis-puestos a pagar un mayor valor por las cualidades de los productos y que valoricenadecuadamente la mano de obra de las familias rurales. Procesos desarrollados en esferade la horticultura (frutas y hortalizas), la oferta de productos orgánicos certificados condestino a nichos de mercado específicos, se pueden mencionar como ejemplos de alter-nativas productivas agropecuarias en las que los pobres del campo pueden ingresar.Implica esto las articulaciones de los núcleos de productores pequeños y medianos conproductores grandes, allí donde sea eso posible, la ocurrencia de relaciones con sectoreseconómicos de la industria y el comercio de las áreas urbanas a través del encadenamien-to productivo y la formalización de las transacciones, bajo regímenes contractuales trans-parentes.

La opción de las actividades rurales no agrícolas ya es una tendencia que se evidencia enel campo latinoamericano. La generación de empleo productivo, en zonas rurales encuyas vecindades se desarrollan actividades urbanas altamente dinámicas se perfila comosoluciones reales para complementación del ingreso parcelario y ocupación eficiente delos excedentes de mano de obra rurales. Desarrollo de actividades en áreas como losservicios, las obras públicas, el turismo, la microempresa de transformación, etc., obrandoen sinergia con sectores urbanos que operen como inductores del cambio técnico, po-drán garantizar viabilidad de los proyectos locales de desarrollo productivo pero espe-cialmente su sostenibilidad.



ANEXO

La migración se presenta hoy en día como una de las opciones que tienen los habitan-tes rurales para salir del pantano de la pobreza. La función que cumplen los emigrantesen materia de transferencias de recursos desde más allá de las fronteras nacionales ydesde las ciudades, hacia los territorios rurales, viene siendo altamente reconocidacomo una fuente importante de recursos para la subsistencia de grupos de la terceraedad e infantil residentes en las zonas rurales y también como una forma de disminuirla presión sobre las bases de recursos naturales en regiones donde predominan elminifundio, o donde se presentan suelos de baja fertilidad, escasez de agua y altaincidencia de riesgos derivados de cambios climáticos y fenómenos naturales. La ca-racterística básica a tener aquí en cuenta es, cómo la política de desarrollo rural seorienta a la formación de capital humano que permita un tránsito del emigrante encondiciones dignas, física y espiritualmente, hacia los sitios de llegada. Significa loanterior establecer de manera creativa medidas en los espacios locales que coadyuvena este propósito.

• EL ENFOQUE DE GENERO EN EL DESARROLLO RURAL

Un capítulo importante de las discusiones sobre el desarrollo realizadas a nivel interna-cional en las dos últimas décadas ha sido el de las exclusiones y desventajas sociales deciertos grupos en la sociedad como las etnias indígenas, las comunidades negras, gruposde mujeres y de jóvenes. Dichas exclusiones y desventajas se reconoce han sido generadorasde pobreza, no solo material y económica, sino además la carencia de opciones y opor-tunidades de estos grupos para participar en las decisiones políticas de los Estados.

La inclusión de la perspectiva de género en las políticas del desarrollo ha permitidocomprender que los procesos de desarrollo tiene diferente grado de afectación sobre losdistintos grupos de la población y por tanto el óptimo aprovechamiento de los recursosdel desarrollo dependerá de las posibilidades que los grupos sociales mencionados ten-gan para acceder a la información, la participación, la educación y el poder.

En el sector rural de los países en desarrollo las políticas de desarrollo rural han tratado deintroducir el concepto de equidad de género entendido como la distribución "justa" derecursos y beneficios entre mujeres y hombres de acuerdo con el marco de condiciones yvalores culturales. El balance que se ha hecho de esta política deja entrever todavía unsesgo marcadamente orientado más hacia las necesidades prácticas de género que hacia lasnecedades denominadas estructurales, es decir hacia aquellas que cuestionan la situaciónde subordinación de los grupos sociales rurales en exclusión o desventaja (especialmentemujeres, jóvenes, ancianos, indígenas y negros) y que son resultado de las decisiones enmateria de ejercicio del poder. Por ejemplo, las actividades relacionadas con el ingreso deestos grupos, en su mayoría habitantes de los territorios rurales, a la propiedad de la tierra,a los recursos productivos (capital, financiamiento, recursos naturales), el incremento de suparticipación en las decisiones políticas a nivel local y regional, la igualdad de oportunida-des en el empleo, muestran un considerable déficit en cuanto el énfasis puesto por laspolíticas de desarrollo rural.


Gobierno del Perú

ANEXO

Queda pendiente entonces en la agenda de desarrollo rural la articulación del enfoque degénero especialmente en los procesos de planeación del desarrollo que conduzcan a lacreación de condiciones para la ampliación de las oportunidades y de las capacidades detodos los grupos sociales en el campo y que además conduzca a replantear las relacionesentre estos y el entorno ecológico. Supone ello, que además de incluir en la agenda dedesarrollo rural el tema de la sostenibilidad económica y productiva de las mujeres y delos grupos más vulnerables a nivel social, se pueda estimular la participación de estos enla toma de decisiones mediante la concertación y la negociación de los intereses entregrupos.

Sugiere también transformaciones en los sistemas de información de tal manera que sepuedan identificar claramente las tendencias y necesidades de los grupos en específico;y a nivel de las agencias del Estado, demanda sobre todo cambios en los enfoquesmetodológicos de la planeación de tal forma que la diversidad predominante en losespacios rurales se refleje en los esfuerzos por afectar la situación de inequidad social yde género.

• LOS DILEMAS AMBIENTALES Y LA NUEVA RURALIDAD

En la percepción de la nueva ruralidad, el complejo de problemas relacionado con eldesarrollo, la pobreza, la equidad y los problemas ambientales, ocupa un papel prepon-derante en el diseño de una estrategia integral de la política pública. El conjunto deproblemas de índole ambiental que azota las comunidades rurales, lejos de ser concebidocomo un conjunto de instrumentos de tipo técnico para corregir las externalidades, seentiende como un resultado de la operación de tres instituciones sociales que intervieneen los procesos económicos y productivos que tiene como escenario el espacio rural. Setrata del mercado, el Estado y las comunidades mismas (Cárdenas, 2000). Las comunida-des rurales dependen de la combinación de las tres y de la forma como estas operendependerá su bienestar. El agua para riego, los servicios ambientales que aporta el bos-que, la apertura de vías u obras de infraestructura, son ejemplos de provisión de bienesy servicios en cuya producción se originan externalidades, y frente a las cuales las insti-tuciones mencionadas entran a determinar las opciones de acción. Lo mismo se puedeseñalar de la conservación de la biodiversidad y el uso que de ella hacen las comunidadesrurales para obtener su susbsistencia material.

La solución de los problemas ambientales pasa entonces por la comprensión de la racio-nalidad de las decisiones que toman los individuos y grupos en el espacio rural y ladefinición de las reglas de juego adecuadas que permitan el uso eficiente de los recursosy que contribuyan a bajar los costos de transacción por la aplicación de las normas queregulan su uso. De esta manera las medidas de política asociadas con la solución de losproblemas ambientales deberán atender tanto a los aspectos inherentes a la extracciónde recursos, uso de la biodiversidad, producción bienes y servicios como aquellos quetienen que ver con las reglas de juego para su aprovechamiento y /o conservación.



ANEXO

La preservación del capital natural y de sus funciones ecológicas tendrá entonces comopresupuesto el impulso de procesos de concertación y negociación materializado en losdenominados Planes de Ordenamiento Territorial, cuya formulación deberá regir los be-neficios individuales de la comunidades rurales que hacen uso del territorio, con los elbienestar colectivo de las mismas y del resto de interesados en las funciones ambientalesdel territorio. Este aspecto es particularmente importante en el caso de los manejos delas cuencas hidrográficas, la contaminación de las aguas derivada del uso de pesticidasen la actividad agropecuaria, el uso de la biodiversidad con fines de extracción y ventajascomerciales, entre otros tópicos.

La coherencia entre las reglas de juego en el nivel local y regional, con los grandesacuerdos y consensos internacionales logrados en los eventos y conferencias internacio-nales sobre el medio ambiente (Acuerdo de Kyoto, Agenda 21, Conferencias sobreDesertificación, Manejo de Humedales o Acuerdo Ramsar), es finalmente otros de loselementos a considerar en la definición de políticas públicas relacionadas con el desarro-llo de las actividades que tiene como escenario el espacio territorial rural y las reglas dejuego diseñadas globalmente para soportar las acciones que conduzcan hacia el usosostenible del capital natural del planeta.

• DESARROLLO RURAL E INSTITUCIONALIDAD

Se entienden por instituciones las reglas de juego formales y no formales que establecenlas organizaciones sociales para hacer efectivas las transacciones sociales, económicas,para garantizar la sostenibilidad de los vínculos culturales y comunitarios. En este senti-do la necesidad de un diseño institucional tanto de las normas como de las organizacio-nes inherentes a los territorios rurales, se hace imprescindible.

El proceso de descentralización avanza en los países en desarrollo en forma desigualconstituyéndose en un imperativo para afrontar los retos de la competitividad de losterritorios y su inserción creativa en los procesos de globalización. El sector rural delPerú ha entrado en la ruta del proceso descentralizador en período reciente y re-quiere del impulso de mecanismos que la hagan posible desde el punto de vistapolítico, que cumplan con el objetivo de acercar más el Estado a los ciudadanos y depropiciar la participación de estos últimos en las decisiones que tiene que ver con subienestar.

La transferencia de funciones desde el nivel central a las regiones y provincias, precisan decapacidades y de la definición de competencias entre las diferentes instanciaspolíticoadministrativas; así como también del diseño y puesta en práctica de los instrumen-tos de coordinación, control y evaluación de las iniciativas y proyectos de inversión ejecuta-dos en el ámbito rural.


Gobierno del Perú

ANEXO

La participación de la sociedad civil en las decisiones locales y regionales por su partepasa por el fortalecimiento de las organizaciones sociales de los grupos rurales, el incre-mento de su capacidad de gestión y el acceso a fuentes de información que le permitanla transformación productiva y el diseño de reglas de juego adecuadas para la concertacióny la negociación con la sociedad urbana y los grupos de interés activos en el campo. Eldiseño, preparación, formulación y seguimiento de proyectos deberán emerger de con-sensos regionales y expresar la voluntad y los intereses de los actores rurales presentes enlas regiones. La profundización de la descentralización en la gestión y la centralizaciónde la orientación general de las políticas, deberá ser la regla de oro para la operación deun sistema de competencias adecuado a los más recientes desarrollos de la constituciónpolítica peruana.

En el plano de la organización del Estado, para atender las nuevas demandas y necesi-dades del sector rural, debe operarse una labor de reingeniería que conduzca a superarla dispersión de agencias y de incentivos en múltiples agencias públicas, fondos socia-les e institutos. La constitución de arreglos administrativos de carácter especializadoen desarrollo Rural y aplicado a las diferentes funciones que le son inherentes, se haceindispensable para ganar en coordinación en las instancias públicas y para garantizar elflujo de relaciones con las regiones y los sectores privados regionales. Para ello deberádisponer de recursos propios y tener una dependencia directa del ejecutivo y disponerde un nivel de autonomía considerable.

Otros desarrollos de formas institucionales básicas para el impulso de la cooperaciónentre el sector público y privado es la definición de responsabilidades entre ambos y enel impulso de mecanismos para hacerlas posibles. En este sentido se hace indispensable elestablecimiento de organizaciones gremiales fuertes, dotadas de recursos propios y ca-paces de generar procesos de modernización empresarial y tecnológica. Los mismos de-safíos le caben a los gremios campesinos los cuáles deberían ir más allá del caráctermeramente reivindicativo que han ejercido hasta el presente, para convertirse en verda-deras organizaciones gremiales o empresariales capaces de interlocución con el Estado ycon el sector agroindustrial. En igual forma los cambios institucionales deben procurar laincorporación de los consumidores y de las Organizaciones no Gubernamentales comoactores necesarios para la orientación y valoración de las políticas alimentarias y dedesarrollo rural emprendidas.



Documents

Centro de Recursos Interculturales - Gobierno del Perú · 2015-08-14 · Elementos para la Formulación de una Política de Desarrollo Rural 3 Gobierno del Perú Prólogo I. Introducción