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Doushambe, 2 juillet 2013

Enjeux et difficultés de la rédaction des normes en France

Appliquer les principes de la Better Regulation

Charles-Henri Montin, Senior Regulatory Expert*

Ministère de l’économie et des finances, Paris

http://smartregulation.net

* Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne correspondent pas nécessairement à celles de la Commission ou de la Délégation de l’UE, ni d’aucun ministère français.

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Points d’appui du présent diagnostic

Expérience du ‘praticien ’– rédacteur de normes dans plusieurs ministères et

formateur en « rédaction de textes normatifs » (France)– Délégué à l‘OCDE et expert en « qualité réglementaire »

(comité politique réglementaire)

Bonne pratique internationale (smart regulation), de la Commission Européenne et de l’OCDE– Les « principes »: voir « 

Recommandation sur la politique réglementaire » de l’OCDE de 2012

– Et leur application à la France: http://montin.com/archive/documents/policy.pdf

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Plan de la présentation

Quelques données sur la situation française Le continuum depuis la formulation des

politiques publiques jusqu’à la rédaction de normes: deux phases, un seul résultat

Standards communs aux deux phases Aspects structurels (institutionnels) La qualité par les normes (juridiques) La qualité par les process Construire les capacités

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Trois ouvrages de base (France)

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Le cycle politique publique/ droit (France)

Description complète sur: http://www.montin.com/documents/policy.pdf

Analyste critique sur: http://www.montin.com/documents/legistics.pdf

Rapport OCDE Mieux Légiférer en Europe: France

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Qu’entend-on par qualité de rédaction normative en France

La lutte contre « l’inflation normative » Les circulaires sur la qualité du droit (2003,

2011) Le rapport du C.E. 2006: « sécurité juridique

et complexité du droit » L’évolution de la réforme de l’Etat:

– La RGPP couvre qualité des services (2007)– La réforme constitutionnelle 2008 (les RIAs)– La « modernisation de l’action publique » (2012)– La nouvelle politique territoriale (contre

prolifération normative)

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Les défis d’une rédaction de qualité

La politique est faite de compromis, la rédaction normative tolère mal l’ambigüité

Trois causes majeures de complexité:– compromis et des arbitrages– Superposition– Technicité

Ajouts pendant la procédure parlementaire NPO les « alternatives »: les politiques ne

requièrent pas toutes l’adoption de nouvelles normes

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La qualité d’une politique publique

Les leçons tirées des principes de la Better Regulation

Une vision claire du but (politique) recherché, y compris les impacts attendus

Connaissance détaillée de la situation initiale («evidence base”)

Anticipation des problèmes d’adoption et de mise en œuvre

Bien distinguer les phases policy-making et rédaction de la norme

Un choix informé des instruments (pas toujours un nouveau texte)

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Spécialiser les rédacteurs juridiques? Exemples

Au Royaume Uni, une fois la PP définie, le rédacteur contacte les juristes:

le “Bill team” dans le ministère pilote Le comité du conseil des ministres Le passage en Parlement

En France, le bureau rédige la norme Instructions sur la procédure Soutien technique en légistique et workflow

Solon Contrôle qualité juridique du Conseil d’Etat et

SGG Discussion parlementaire soutenue par les

administrateurs

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Bilan de la spécialisation

Nécessaire pour l’examen de la législation requise– La proposition est-elle conforme à la

Constitution? – Quel est le contexte juridique, par exemple faut-il

vraiment de nouvelles clauses légales– La norme proposée permettra-t-elle de mettre en

œuvre la réforme?– Pourra-t-on vraiment faire respecter la réforme?

Facilite la cohérence juridique et la qualité formelle des textes

Mais l’expérience montre que les juristes ont leur propre vision du monde et qu’ils ont du mal à saisir toutes les dimensions des politiques publiques

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Une solution pratique

Ne pas exagérer la dichotomie– Il faut connaître en détail le cadre juridique pour

évaluer les conditions de la mise en œuvre d’une réforme et quelles garanties prendre

– Il est nécessaire de comprendre le fond de la question pour rédiger un bon texte juridique

Solution pratique: donner aux rédacteurs des consignes précises et la formation nécessaire, et encadrer leur travail avec les logiciels appropriés

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Rappel des critères de qualité communs aux deux phases

“Evidence base”: (bonne connaissance de la situation sur le terrain)

Prise en compte le cas échéant des données scientifiques

Evaluation objective des options et choix de l’instrument

Bonne compréhension /soutien des parties prenantes

Diffusion d’un plan détaillé de réformes

Information publique sur l’arrière plan des réformes et des politiques publiques

Consultation effective

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Assurance-qualité par les normes

Encadrer le processus de rédaction ? Publier une législation définissant la procédure de

rédaction normative et le style ? Est-il nécessaire de se doter d’un loi sur

l’interprétation des textes ? Normes de rédaction et de style (manuels de

légistique)

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Assurance-qualité par les processus

Où faire porter l’effort de qualité Une capacité réelle de recherche et d’analyse Un processus standardisé de consultation Des études d’impact standardisées et intégrées

(y compris l’analyse coûts-avantages) Un processus formel de mise au point, avec ou

sans un contrôle ou vérification par un organe externe (oversight)

Ou se situe le rôle du Conseil d’Etat (France)? Voir rapport OCDE 2010

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Construire les capacités requises

Une approche pluridisciplinaire des compétences:– Managériales et économiques– Communication et négociation– Statistiques– Juridiques

Et un engagement de respecter une éthique professionnelle (implicite ou explicite)

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La formation des rédacteurs juridiques

Insérer la formation dans le contexte des principes et de l’expérience comparative

Fonder la formation sur un manuel rédigé au niveau national

Employer des rédacteurs en fonctions plutôt que des universitaires (cf. ENA)

Privilégier les exercices sur cas réels et concrets illustrant:• Les différents types de textes (projets, amendements,

etc.)• Les contextes (procédures parlementaires,

interprétation contentieux, etc.)

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Conclusions pratiques

Bien identifier les deux phases… … mais bien les coordonner pour intégrer les

compétences requises par chaque étape Equilibrer qualité juridique et responsabilité

économique Faire le bilan des compétences techniques

existantes et requises Intégrer le processus qualité dans les

structures

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Pour poursuivre l’étude…

Les documents cités dans cette présentation Dont le texte est en ligne (avec hyperliens) :

http://www.montin.com/documents/dushambe.pps

Contacter l’expert:• charles-henri.montin @ finances.gouv.fr