Risk of Management  579

Risk ManagementRonald A. Kaiser  Practitioner Consultant

Texas A&M University  Thomas R. Cole  Cleveland Metro Parks

Risk management is a part of the everyday business of park and recreation agencies, associations, and business enterprises, not unlike customer service, maintenance, personnel,  and marketing.  The  process  of managing risk need not be daunting, overwhelmingly difficult, or complex. However, it is an ongoing process, requiring time and commitment  from top management and all employees of the organization.

Law  pervades  every  management  function. Selected  legal  concepts  are  throughout  this  text.  See, for  example,  Chapter  2  (Management  and  the  Law), Chapter 3, (Legal Authority and Jurisdiction), Chapter 11  (Physical  Resource  Planning,  section  on  Property Acquisition), Chapter 13 (Management Operations, sec‑tion on Maintenance), Chapter 16 (Human Resources: Employment, section on Equity in Employment), and Chapter 22 (Law Enforcement and Security). The cur‑rent  chapter  focuses  on  negligence  law  and  related liabilities.

In  this  chapter,  as well  as  all  others with  legal information, the intent is to provide practical informa‑tion and general legal concepts applicable to park and recreation organizations and not to furnish legal advice. State law varies, especially about negligence, so always check with an a+orney in your state when seeking legal advice. Most of the risk transfer strategies discussed require the assistance  of  legal  counsel.  Some  academic  curricula offer a separate course in laws. The basic legal concepts in this chapter should be further explained and detailed in such course. This is an overview only.

What Risks are Managed?

Park and recreation agencies manage a variety of risks that fall into five general loss exposure groups:

property loss exposures;liability loss exposures;personnel loss exposures;financial loss exposures; andcontractual loss exposures.

1.2.3.4.5.

Improving  public  safety  by  reducing  the  fre‑quency and severity of accidents that may occur as a result of the above exposures is an important goal of risk  management. Achieving  this  goal  by  creating  a safer environment has the secondary benefit of creating a favorable community image, and engendering public support for park and recreation services.

Reducing the frequency of accidents and severity of  injuries  is  a  responsibility  shared between partici‑pants and park and recreation organizations. Although tort law may make providers accountable for injuries, it has not made them absolute insurers of participant safety. Negligence  law requires providers  to act with reasonable  care  and  prudence,  to  prevent  unreason‑able  risks  of  harm  to  participants.  Correspondingly, participants must exercise reasonable care and foresight to avoid known circumstances, hazards, and situations that pose risks of harm.

There is a linkage between reducing the frequency and  severity  of  accidents  and  the  minimization  of costly litigation. Through increased aAention to prin‑ciples of risk management, the cost of litigation can be reduced, thus protecting the financial resources of the organization.

Risk management does not seek to eliminate all risk within an organization, but provides a  framework  for balancing and understanding the risks inherent within the programs and services of the organization and for empowering staff to make good choices in dealing with those risks. The basic principles outlined apply to federal, state, and local public agencies, as well as to private for‑profit enterprises and nonprofit associations.

What is Risk Management?

Risk management encompasses three phases that will minimize the negative impact of accidental loss on the entity:

risk  identification  and  assessment—identify and analyze the loss exposure;

1.

21

580  Risk Management

risk  response  strategies—examine  different risk control approaches and select the appro‑priate one; andimplementation of a risk management plan—adopt/facilitate the selected strategy and moni‑tor performance.

These three phases, together with pertinent legal concepts, are detailed in this chapter and are depicted in Exhibit 21.2. In Phase I: the risk assessment phase, the various types of hazards associated with park and rec‑reation services are identified and categorized. There is no specific method for risk identification that suits all entities; the method and tools used will vary, accord‑ing to the nature and extent of the operation. What is important, however, is that a systematic procedure be established to assure total assessment in order to avoid unexpected  losses.  Some  risk  identification  methods include: personal inspections, questionnaires, loss his‑tory review, safety audits, and financial statements. Risk analysis should utilize any organization management information  database,  and  include  identification  of risks and estimation of the extent of the risks.

Phase  II:  risk  response  strategies,  covers  the approaches to control the activity risks and techniques 

2.

3.

to  finance  the  risk.  Risk  control  approaches  include avoidance,  transfer  reduction,  and  retention,  while risk‑financing  techniques  include  retention  in  the provider’s budget and transfer to a third party, such as indemnification  (exemption  for  loss or damage oGen through a waiver) or  insurance  that would cover  the loss or damage. Organizations should identify alternate approaches  for  the  control  of  risks  and  the  expected effect of each. Management must select an approach to address identified risks.

Phase  III:  the  management  plan  phase,  involves forming  an  operational  plan  for  implementing  the selected  risk  response  technique  and  monitoring  its effectiveness.  The  details,  policies  and  procedures addressing the risk management process should be in a risk management manual.

Who Should Engage in

Risk Management?

All organizations, regardless of size or type, need a cur‑rent  risk  management  plan.  For  small  organizations, the plan need not be complex, but should be thorough and cover the range of programs, services, and facilities, 

Exhibit 21.1

Some Common Risk Management Terms

Risk managers generally define risks as a probability of suffering some type of harm from a hazard that can cause a loss.

Risk is the probability of an accident, or event.

Technically,  risk  is a concept describing a mathematical probability of an event.  It can be generally defined as  the uncertainty about outcomes that can be either negative or positive.

Risk assessment is the evaluation of the probability of accident multiplied by losses from the accident.

Risk is commonly used to describe not only the probability of the event, but also its consequential losses.

Harm may include personal injury, death, and property and environmental damage. Hazard is a thing that poses a level of threat to life, health, property or environment. 

There are many types of hazards; but in the context of park and recreation there are three types:

natural;man‑made; andactivity related.

Natural hazards are anything in a park and recreation seAing caused by a natural process. Man‑made and activity hazards relate to infrastructure and specific recreation programs. 

Loss generally refers to negative economic and financial harm to the organization.

Loss exposure  is any condition that presents the possibility of loss, whether or not an actual loss occurs.   In some instances, a loss can also affect the prestige and political standing of an agency, which eventually affects the economic condition of the agency.

•••

  Risk of Management  581

Exh

ibit

21

.2

Ph

ase

s o

f R

isk

Ma

na

ge

me

nt

IDENTIFICATION

 Types 

Parties 

Hazards

 • To

rt 

• Agency 

• En

vironm

ental

 • Con

tract 

• Bo

ard 

• Infrastructure

 • Prop

erty 

• Em

ploy

ees 

• Prog

rammatic

 • Bu

siness 

• Vo

lunteers 

• Em

ergency

 • Hum

an Rights 

• Tran

sportatio

n

ASSESSMENT

 Probability Severity 

Financial

 • High 

• Fatal 

• Catastrop

hic

 • Med

ium 

• Severe 

• Critical

 • Lo

w 

• Major 

• Mod

erate

  

• Minor 

• Minim

al 

 • Lo

w

ADOPTION

 Acceptance 

Evaluation

 • Bo

ard 

• Activity

 • Director 

• Re

sults

 • Staff

 • Vo

lunteers

RISK RESPONSE STRATEGIES

 Avoid 

Transfer

  

• Le

asing

 Reduce 

• Con

tractors

 • Inspect 

• Waivers

 • Warn

 • Re

mov

e Insurance

 • Re

pair

582  Risk Management

including  special  events  and  partnership  programs. Plans for larger organizations reflect their complexity. The plan is tailored to accommodate the structure and style of each provider. There is no standard model plan that can apply to all organizations. (See Compendium 21‑1  for  generic  table  of  contents  for  a  risk manage‑ment plan and 21‑2 for Menomonie Risk Management Plan.)

Why Risk Management?

Risk management adds “value” to an operation in four dimensions:

it enhances participant experiences;it provides good stewardship of assets;it forestalls problems; andit encourages professional practices.

Risk  management  enhances  participant  experi‑ences as the quality of customers’ experiences increases, especially when providing for safety. Less fear of risk provides  greater  freedom  for  participation.  The  par‑ticipant experience deteriorates in direct relation to the exposure to unreasonable risks for injury. Also, the safer a program is, the more the stature and public image of the organization is enhanced in the community.

Risk management provides good stewardship of assets because financial, physical, and human resources are  protected  and  conserved  by  good  risk  manage‑ment practices. Further, risk management determines the most cost‑effective operational strategies not only to  reduce  the  frequency  and  severity  of  its  potential liabilities, but to finance them.

Risk management forestalls problems, including legal actions. Risk management helps an organization have a beAer prepared defense if sued. A risk manage‑ment program should deal with the legal risks in a way that protects the provider and those who serve it from undue liability exposure.

Finally, risk management encourages professional practices. Risk management embodies excellent profes‑sional practices. It also increases employee and volunteer pride, loyalty, safety, confidence, and productivity.

Principles of Risk

Management Programs

The  following  guidelines  should  anchor  agency  risk management programs. Risk management should:

be an integral part of the organization;be part of agency decision‑making;address uncertainty;

1.2.3.4.

•••

be systematic and structured;be based on best available information;take into account human factors;be iterative and respond to change; andbe commiAed to continual updating.

Who Facilitates Risk Management?

The size, type, and complexity of a park and recreation organization dictate the internal process for preparing and implementing risk management. However, what‑ever the nature of the organization, there should be a risk manager, an organization risk management team, and supportive policymakers and administrators.

Risk Manager

There should be an employee with risk management responsibility and the authority to implement the poli‑cies established for risk management. It is essential to assign responsibility for this vital operation, so that the function  of  risk management  receives  the  credibility and organization‑wide acceptance it warrants. The risk management  team members must work  closely with aAorneys and claims adjusters on mitigating the effect of claims and litigation, the business officer in selecting an appropriate financial course of action, and program staff  in  obtaining  essential  employee performance.  It must not be perceived only as insurance purchase. (See Compendium 21‑3 and 21‑4 for two risk manager job descriptions.)

The  structure  and  size  of  the  organization will determine whether the risk manager doubles as finan‑cial officer, recreation director, the enterprise manager, or the like, or has no other responsibilities. Larger orga‑nizations and businesses, or agencies that are part of a large parent organization (such as a city) may have staff devoted  to  risk management, under which  the parks and recreation risk manager works. In others, it may be an adjunct responsibility of a business manager, safety officer, administrator, or other staff member. Whatever the arrangement, someone in the organization should be identified as the lead person responsible for develop‑ing and implementing a risk management plan. This is not to imply that risk management is a one‑person job. It does mean that one person should be the leader of a team effort to reduce and manage risk. “Everyone’s responsibility is no one’s responsibility!”

Further,  the risk manager should not be merely a  safety  director  with  a  sophisticated  title.  Safety  is not  the only concern;  there also are  the financial  risk management aspects and the issue of compliance with personnel and environmental and regulatory require‑ments. However, a safety director or specialist might work under the risk manager. In a small operation, both functions might be given to the same person.

•••••

  Risk of Management  583

Many public entities participate in joint risk man‑agement with other public  agencies,  such as munici‑palities,  schools,  or  counties.  An  inter‑organization joint risk management system may be formed that has a  management  team  with  representation  from  each municipality  or  district,  as  well  as  its  own manage‑ment personnel.  The  team will  establish,  implement, and monitor procedures to reduce the current level of losses. However, each individual agency still must have its own designated risk manager.

Risk Management Team

While one person may be given specific responsibilities for administering a risk management program, no per‑son should be expected to facilitate the program alone. The  risk manager  should  recruit  a  multidisciplinary team, including aAorneys, insurance providers, safety specialists,  and  program,  maintenance,  and  finance staff. Together they should examine risk issues, consider options for controlling risks, contribute to the risk man‑agement plan, and serve as a catalyst for action.

The  risk  management  team  should  review  all aspects  of  organizational  policies,  operations,  and procedures  that  impinge  on  the  organization’s  risks. Typically the team would be expected to:

recommend goals and objectives for adoption by the policy body;guide management in seAing risk management policy;establish  channels  of  communication  on  all maAers related to risk management;examine all critical risks;develop strategies for controlling losses;provide  training of employees related  to  risk management;monitor implementation; andevaluate risk management efforts and options.

The  initial  preparation  of  a  risk  management plan takes extensive work. The plan details phase I and determines approaches of phase II. ThereaGer, the task is  to  monitor  the  program  continuously  and  review the changing environment, current concerns, and the organization’s circumstances and capabilities regarding the approach to risks and implementation.

Policymaker and Administrator Support

Risk management requires policy and administrative support to ensure proper funding and implementation. It is important to remember that:

risk management goals and objectives should be  adopted  as  a  guide  to  the  planning  and implementation  process,  as  illustrated  in Exhibit 21.3;

•

•

•

•••

••

•

risk management  is  an  ongoing  process  that does not end with preparing a plan; continued staff and financial support is necessary, and the plan must be a dynamic document reflecting the shiGing demands, needs, and capabilities of the organization; andthe governing  authority must  adopt  a policy statement endorsing risk management and, as needed, adopt policies requisite to certain risk management decisions.

Phases of Risk Management

There are three phases of risk management.

Phase I: Risk Identification and Assessment

This phase of risk analysis has two steps: identification of the risks and assessment of their nature.

Step 1: Identification of RisksRisk identification is crucial, because it is not possible to manage  and mitigate  risks  without  an  awareness of the nature of the risks. The risk management team should identify as many risks as it can. The team should examine the potential for legal‑based claims, hazards, and parties  at  risk;  and prioritize  those  risks accord‑ing  to  their  loss  probability  and  then  address  them accordingly.

Legal‑based classes of loss. Just as each park and rec‑reation organization is unique, so too is the spectrum of legal losses that it has to manage. Most organizations must deal with five classes of exposure to loss.

1. Property loss exposures present the possibility of loss to the entity’s buildings, structures, and equipment, due to both natural and human causes of loss. Examples due  to natural  causes  include  snow, hail,  rain, flood, lightning,  tornado,  hurricane,  or  earthquake  (legal issues may arise as to coverage under agency insurance policies). Examples due to human causes include arson, vandalism, theG, riot, or acts of terrorism. Fire, a com‑mon loss of property, can occur as a result of natural or human causes.

2.  Liability  loss  exposures  present  the  possibility of  loss  to  the entity  resulting  from a negligent act or omission (a tort), allegedly causing injury or damage to another party. Liability loss examples include:

premises‑related accidents, e.g., slip/fall, trip/fall;vehicle operation;product defects;

•

•

•

••

584  Risk Management

intentional torts, e.g., assault, baAery, defama‑tion, false arrest;claims  of  nuisance  based  on  unreasonable interference  with  the  use  and  enjoyment  of property, e.g., lighted athletic facility that casts light on adjoining property;employment  practices  liability  stemming from  violation  of  the  Equal  Employment Opportunity Law (EEOC) based on age, gen‑der, disability, religion, ethnicity; or based on claims of wrongful termination;human rights related liability related to sexual harassment, claims of physical or sexual abuse of  children;  violation  of  the Americans  with Disabilities Act (ADA); andconstitutional rights liabilities, based on viola‑tions of rights to use the parks as public forum or the right to freedom of religion by employees and patrons.

3. Personnel  loss  exposures  present  the  possibil‑ity of loss to an entity caused by an employee injury, disability, or death that deprives the organization of that individual’s services (usually covered by workers compensation  insurance). Personnel  losses may also include  the  services  of  volunteers  who  are  injured in  the  course  and  scope  of  their  volunteer  duties. Depending on the venue, organizations may have the option to include volunteers under the entity’s work‑ers compensation coverage, usually for an additional premium.

4. Financial loss exposures present the possibility of loss to the entity due to a reduction in revenue, increase in expenses or a combination of both. Financial loss is oGen the result of a property liability or personnel loss, but may also occur as a result of burglary, robbery, fidel‑ity/embezzlement, breach of contract or disruption of service by a major supplier.

5. Contractual  losses  exposures  present  the  possi‑bility of loss from breach of contract by the park and recreation organization, possibly resulting in damages, 

•

•

•

•

•

payments,  or  court orders  to perform, and breach of contract by a contractor vendor resulting  in  losses  to the organization 

Hazards. There are five  types of hazards common to park and recreation organizations. They include park land/premise, infrastructure, program, emergency care, and  transportation  hazards.  Although  these  are  the most common hazards, each organization will have its own challenges based on local conditions, facilities, and operating procedures.

Environmental hazards are associated with nature, or natural conditions. They may present a significant threat  to park visitors and program participants. The critical  consideration  is  the  degree  of  danger  posed to the participant. The risk management team should develop an understanding of the physical characteris‑tics of natural hazards, degree of danger, and visitor characteristics as factors contributing to risk. Physical factors contributing to risk commonly include:

slippery surfaces;holes or protrusions;falling objects;steep slopes or vertical drops;dangerous plants or animals;weather conditions;water hazards; andlighting (visibility).

The severity of accidents associated with beaches warrants special aAention. Hazards that are sources of legal risk to park and recreation agencies that maintain beaches include:

abrupt changes in water depth;inadequate depth for diving;submerged structures;rip currents and surf conditions;water quality and clarity;aquatic vegetation;floating debris;

••••••••

•••••••

Exhibit 21.3

Goal/Objective Statements

Goal:To develop a risk management plan that seeks to provide the safest environment for all park visitors, while maintain‑ing the essential natural and recreation character of the park.

Objectives:To establish a risk management team by (specify month).To inform all employees of the program and to develop a process to solicit their input.To provide an annual training program on safety inspections for employees and volunteers and to ensure that all employees and volunteers aAend the program at least once every three years.

•••

  Risk of Management  585

sharp objects and hot coals buried in the sand; andswimming and boating conflicts.

Infrastructure  hazards  include  all  hazards  relat‑ing  to  structures,  such  as  facilities,  buildings,  roads, and trails. Although the improper design, layout, and construction of areas and facilities can pose a hazard to users, infrastructure hazards more oGen arise from improper  inspection  or  maintenance,  making  safely designed or constructed facilities defective and danger‑ous. (See Chapter 12, Physical Resource Management, for more  information about maintenance and inspec‑tion.) The more common infrastructure hazards include conditions such as: 

slippery/uneven surfaces;stairs/steps in poor condition;protrusions/sharp edges;moving parts;overhead objects;design/layout defects;lack of fences or barriers; poor condition of fences or barriers; andinadequate lighting.

Over the last 25 years a number of organizations, including NRPA, have developed safety protocols and checklists for playground equipment design and main‑tenance. These protocols and checklists resulted from an analysis of playground injuries by the U.S. Consumer Product Safety Commission. (See Chapter 12, Physical Resource Management,  for  maintenance  guidelines.) Hazards associated with playgrounds include:

falls to hard surfaces;falls to other equipment;defective  equipment  from  inadequate  main‑tenance;improper installation of equipment;inappropriate playground equipment;inappropriate playground layout; andinadequate maintenance or lack of fall‑absorb‑ing surface materials.

According to the National Safety Council, drown‑ing is the second leading injury‑related cause of death among  children  younger  than  14  years  old. Most  of these deaths occur in residential swimming pools and not in public pools. However, there are hazards asso‑ciated with  swimming pools  that pose  risks  for park and recreation agencies. Facility and activity hazards include: 

inadequate depth for diving;improper depth markings;condition and location of diving boards;inadequate pool depth related to diving areas;

•

•

•••••••••

•••

••••

••••

failure to separate swimming and diving;inadequate number of lifeguards;lack of vigilance of lifeguards; failure to prevent boisterous behavior;poor water quality; andfailure to close facility in dangerous weather.

Program hazards result from the fact that,  if  they are not organized and conducted properly, recreation programs can put participants at risk for injury. Hazards can result from failure to properly or/and adequately:

supervise based on location, competency, and number of supervisors, or  the nature of  their supervision;develop and enforce safety rules;train supervisors and instructors;screen  and  conduct  background  checks  on employees  and  volunteers  for  sensitive  posi‑tions in children’s programs;instruct participants;ascertain participant fitness;furnish or require use of proper safety devices and equipment;select appropriate activity for age, experience, and ability; andprovide a wriAen description of the program activities  and  the  risks  associated  with  the activities.

Emergency  care  hazards  stem  from  the  fact  that park  and  recreation  organizations  have  a  legal  duty to provide emergency care and first aid to visitors and program participants. Many factors influence the type of care to be rendered, including the nature and loca‑tion of the program or facility, the aAributes of users, expectations regarding range of injuries associated with programs or facilities, and proximity to medical facili‑ties. Some of  the more common bases  for negligence claims include failure to:

provide prompt aid;have communication in place to secure emer‑gency aid quickly;employ trained personnel;supervise or equip personnel rendering aid;provide appropriate treatment;transport injured persons appropriately; andhave  emergency  action  plans  in  place  and practiced.

It is imperative that park and recreation organiza‑tions have a crisis management plan for events signifi‑cant enough to cause a shutdown in services or close a facility. These are generally larger than emergencies although they may require some of the same types of responses as emergency care. Some of the most typical 

••••••

•

•••

•••

•

•

••

•••••

586  Risk Management

crises for which park and recreation must have crises plans include: 

significant  weather  events  such  as  tornados, hurricanes, thunderstorms, or flash flooding;natural hazards such as land subsidence(sink holes), mudslides and tsunamis;forest fires;terrorist aAacks;facility fires;chemical spills; andcommercial transportation disasters, e.g., plane crash, train derailment.

Transportation hazards must be considered by all park and recreation agencies. A number of recreation programs  require  participant  transportation  posing hazards for program sponsors. However, risks can be managed if  transportation hazards are identified and minimized. Hazards associated with transporting par‑ticipants include failure to: 

use the appropriate type of vehicle;maintain the vehicle;determine if the driver has a proper license;train and supervise the driver;have  a  policy  regarding  participants  being drivers;develop  criteria  for  determining  employee acceptable/unacceptable  driving  record  and conduct driving; andon all licensed drivers of organization vehicles.

Parties at risk. Although the focus is oGen on organiza‑tional risk, it is important to recognize that board mem‑bers, employees, and volunteers are subject to varying degrees  of  accident  and  liability  risk  while  engaged in their respective duties. From a liability perspective, legal procedures, defenses, and economics compel the naming  of  all  possible  parties,  including  employees and volunteers, in lawsuits. The risk management plan should  consider  the  respective  interests  of  all  at‑risk parties when forming risk management strategies.

The park and recreation entity. As a general rule, the park and recreation entity, whether a public agency, nonprofit association, or for‑profit enterprise, may be liable for the neg‑ligent acts of its board members, employees, volunteers, and agents, unless liability protection is extended by state law. Various legal doctrines allow for liability to be imputed to the entity providing the park and recreation services. These doctrines may be negated by some  intentional torts, such as assault and baAery.

Governmental  immunity  is  a  legal  principle, adopted from English Common Law that shields fed‑eral, state, and local governments from civil suits and criminal prosecution. It is an immunity doctrine that the 

•

•

•••••

•••••

•

•

sovereign, or state, cannot commit a legal wrong; hence the saying “the king can do no wrong.” However, the federal government and all states have passed statutes (tort claims acts) allowing lawsuits to be filed for certain types of governmental misconduct. The effect of many of these laws is waiving governmental immunity to a limited extent.

Federal  agency  immunity and  liability. The  federal government and its agencies have sovereign immunity. However, Congress has waived immunity, through the Federal Tort Claims Act (FTCA), allowing the federal government, and its agencies to be sued in federal court if a tortuous act of a federal employee, or person act‑ing on behalf of the United States, causes the damage. FTCA is not a broad waiver of sovereign immunity, but is limited to those instances where the United States is liable if a private person would be liable to the claimant in accordance with the law of the place where the act or omission occurred. That means that the federal court must apply the state law where the injury occurred in determining federal liability. For example, Texas negli‑gence law and defenses would apply in seAing federal liability if the injury occurred at Big Bend National Park, which is located in west Texas.

State agency liability and immunity. All states have some type of tort claims act seAing forth the liability and immunity of public agencies—state, county, municipal, and schools. Typically, these statutes allow for lawsuits against public agencies based on negligent operation of motor vehicles, facility defects, and negligent supervi‑sion. In some states, there is liability only to the extent of  the  insurance coverage. Each state’s  law is slightly different; there is no model law.

Most states provide immunity for the discretion‑ary acts of its officials and employees. A discretionary act is one where a choice is given to the public agency or official as to the performance or nonperformance of an act. It involves the exercise of evaluation rather than an implementation of a policy. For example, a decision to have, or not have, lifeguards at a beach is a discre‑tionary act.

Local agency liability and immunity. Municipalities, boroughs,  townships,  counties,  and  school  districts have  traditionally  been  immune  from  tort  liability. However, state tort claims acts generally provide that local governments and their agencies may be liable for the negligent acts of their employees and agents.

State recreational user statutes. To encourage private landowners to make their land available to the public for noncommercial recreation use, all states have enacted laws limiting landowner liability for injuries suffered by  the  recreation  user.  The  effect  of  these  statutes  is to  reduce  the  standard of  care  that  the  landowner  is required  to provide  to  the  recreation user. Generally, under these statutes, a landowner is under no duty to:

  Risk of Management  587

inspect  the property  to discover hidden dan‑gers;warn  the  recreation  user  of  hidden  dangers, except known ultra‑hazardous conditions;keep the property reasonably safe for use; orprovide assurances of safety to the recreation user.

Landowners must  avoid  injuring  the  recreation user through gross negligence or willful and malicious misconduct. Liability can aAach to  landowners when these two types of misconduct cause injury to the rec‑reation user.

In spite of the fact that these laws were craGed to protect private landowners, some state court decisions have extended this protection to state and local public agencies. Check with your aAorney as to the applica‑tion  of  recreation  use  statutes  to  public  agencies  in your state.

High‑risk  recreation  activity  statutes.  In  order  to provide more recreation opportunities for people, espe‑cially high‑ risk or adventure/challenge activities, many states have enacted statutes that share the responsibil‑ity for injury between the provider of the facility and the participant engaged in the activity. These statutes encompass a broad range of outdoor activities, and gen‑erally provide that the recreation participant assumes all the normal and customary risks associated with the activity. These  statutes have  allowed  communities  to build skate parks where once they were afraid to offer such facilities. Another example is the ski responsibil‑ity laws enacted by many states. These laws generally define the ski operator duties and provide that the skier assumes risk for injuries related to risks of skiing.

Board members. The general rule is that board mem‑bers are not  individually  liable  for  the collective actions of the board or for the tortuous acts of organization employees. However,  board members  can  be  individually  liable for: 

collective acts of the board or  individual acts of board members that are outside their legal scope of authority;breaches  of  statutory  and/or  fiduciary  duty or violation of participant/employee constitu‑tional rights;violations of open meeting and open records acts; andintentional  torts,  such  as  assault  and baAery, slander, or libel.

Employees. The general rule is that employees, includ‑ing administrators and supervisors, are  individually  liable for their own tortuous misconduct; however, administrators and supervisors may not be liable for the tortuous acts of their subordinate  employees. Managers  and  supervisors  are 

•

•

••

•

•

•

•

liable for their own negligence and the failure to carry out their own supervisory or administrative responsi‑bilities, which might enhance a subordinate’s likelihood of being negligent. For example: 

failing to employ competent personnel;failing to train employees properly;failing to provide proper supervision;failing to establish and enforce safety rules;failing to staff adequately;failing to warn of, remedy, or remove defective and dangerous equipment;failing to follow the standards of a reasonable professional as  related  to a  specific program, activity, or service;failing to properly facilitate maintenance, aGer notice of dangerous conditions (see Chapter 13, Management of Operations);deliberate  disregard  when  complaints  are made of sexual harassment or child abuse by an employee (see Chapter 16, Human Resources: Employment); andnegligent hiring,  that  is,  failure  to do proper background checks for an applicant’s propen‑sity for violence (see Chapter 16).

The  immunity  afforded  public  entities  under the  tort  claims  acts,  for  the most  part,  does  not  give protection  to  public  employees.  However,  there  are exceptions. For example, the Ohio Political Subdivision Tort Liability Act (Ohio Revised Code 2744) provides that an employee is immune from liability, unless the employee’s actions were malicious, wanton, or reckless, or manifestly outside the scope of employment. Other tort claims acts do authorize indemnification of employ‑ees, particularly through carrying insurance.

In some situations, there is “qualified immunity” and “absolute immunity,” because of the nature of the task  being  performed  by  the  employee.  This  is  par‑ticularly applicable to law‑enforcement personnel and some administrative or supervisory responsibilities.

A  few  states  provide  some  damage  limitations for employees of nonprofit associations.  In Texas,  for example,  the  Charitable  Immunity  and  Liability Act limits  an  employee’s  liability  to  $500,000  in damages for each person, $1,000,000 for each single occurrence of  bodily  injury  or  death,  and  $100,000  for  property damage. Employee liability is not limited for intentional torts (assault, baAery, false arrest), willful and wanton misconduct,  gross  negligence,  or  for  acts  commiAed beyond the scope of employment.

Volunteers. The general rule is that volunteers may be liable for their own tortuous misconduct, unless they can qualify under the federal Volunteer Protection Act or a state volunteer statute. Many states have enacted laws provid‑ing  negligence  liability  protection  for  volunteers  for 

••••••

•

•

•

•

588  Risk Management

certain acts or omissions resulting in death, damage, or injury if the volunteer was acting in good faith and in the course and scope of his or her duties. Protection is limited to ordinary negligence; volunteers remain fully liable for any gross negligence, willful and wanton mis‑conduct, or intentional tort. A limitation of these state laws  is  that protection  is afforded only  to volunteers providing services to nonprofit organizations.

Some  states  specifically  reference  youth  sport, including both coaches and officials. These youth sport laws  generally  require  the  completion  of  a  training course as a prerequisite to receive protection.

In 1997, Congress passed  the Federal Volunteer Protection  Act  (P.L.  105‑19,  11  Stat.  218)  extending coverage  to volunteers of both governmental  entities and  nonprofit  associations.  One  condition  to  protec‑tion is that volunteers are only covered when provid‑ing  services  for  which  they  have  qualifications.  If  a volunteer  does  not  have  the  skills  or  qualifications and an injury results, the volunteer could face liability risks. For example, an organization that uses volunteer lifeguards  should  require  that  these  volunteers  have the same qualifications as those for paid lifeguards. It should be noted that, while the volunteer is protected, the  agency  that  uses  the  volunteer  is  not  protected under the Volunteer Immunity Act. The agency must get its protection from other sources, such as immunity statutes or insurance discussed above.

As added protection for volunteers, organizations, agencies, and associations may provide indemnification or insurance coverage for their volunteers. The differ‑ence between indemnification and insurance coverage should be noted. When an individual is indemnified, the organization pays  the  judgment  (award) a=er  the award has been made. When an employee or volunteer is covered by insurance, the insurance carrier defends the suit from its initial filing, which is of considerable benefit to individual employees or volunteers, who oth‑erwise would have to secure their own lawyer to defend themselves. Individuals at risk may carry their own pro‑fessional insurance. A number of national organizations make this available at a nominal cost, such as NRPA, AAHPERD, state  teacher education associations, and some associations for specific sports.

Step 2. Assessment of RisksAGer the risks have been identified (step 1), they must be evaluated by the risk management team as to 1) “risk probability,” or frequency of occurrence, and 2) “conse‑quence severity,” or the severity of injury to participants and the financial impact on the organization. Since no two risks are alike, they must each be evaluated indi‑vidually. For example, statistics suggest that there are far more accidents and injuries on playgrounds than at swimming pools. The severity of playground injuries, 

however, is oGen less than at pools. There are a num‑ber of data sources to aid in the assessment of accident probability and consequence.

Organizational  data.  The  park  and  recreation organization may have an accident record keeping or documentation system. If there is not one, one should be established. Existing data on frequency and severity of accidents and risks can be used to develop a risk profile for the organization. Incident and accident reports are very important and should be used to develop hazard profiles  for  facilities  and  programs.  (See  Phase  III, Adoption and Facilitation, below.)

Incident and accident reports from other park and recreation organizations provide a data source that is oGen overlooked. Although organizational comparabil‑ity is desirable, it is not a necessity. Data from park and recreation  agencies with more  facilities,  larger  staffs, and bigger budgets  also  can be used  to develop  risk profiles.

Staff assessment. Staff members with experience in particular facilities and programs can exercise their own judgment in estimating probabilities and consequences in order  to evaluate agency risks. This  is particularly useful when frequency and severity are low, when there is not much data available, or when an activity or ser‑vice is new to the organization. Use staff to gather both qualitative  and quantitative data. Of  course,  the  risk management team will have excellent insights into risk assessment. In addition to the profiles, the risk manage‑ment team should rank the risks, assigning priorities.

National and state data. A number of national and state agencies and associations have data on accident and  injury  rates.  Three  national  organizations  have information on park and recreation injuries. The U.S. Consumer Product Safety Commission (CPSC) main‑tains a National Injury Information Clearinghouse that has a treasure trove of data. In dealing with playground safety, the CPSC analyzed injury data, and published the safety handbook that is widely referenced and used. The Center for Disease Control and Prevention (CDC) also tracks  injury data and has a database Center  for Injury  Prevention  and  Control.  Finally,  the  National Safety Council is a nonprofit national organization with a mission to prevent accidental injury and death. The council has extensive material on injuries and drowning at swimming pools and beaches.

A number of states have agencies and organiza‑tions that deal with accident and safety statistics. One source  is  the state municipal  league. These organiza‑tions oGen provide risk pool insurance to member cities and can be a source of data.

Risk  probability  and  frequency.  Probability  reflects how  frequently  a  risk  occurs. Many organizations  rate risks as high, medium, or low. This represents a simple 

  Risk of Management  589

way  to  characterize  and  understand  risks  (see  Exhibit 21.4). The three categories of frequency could be further delineated by using a point scale, for example, a three‑ or five‑point scale. Regardless of the scale used, the com‑parative  frequency  designation  should  reflect  sound judgment, based on the best available data.

Consequence  severity. To determine how  severe  the consequences  could be,  consider both  the  severity of the injury as related to the participant, and its financial impact on the organization. It can be useful to express injury and financial  severity on a scale. The scale  for injury  severity  usually  ranges  from  fatal  to  low  (see Exhibit  21.4). User  injuries may financially  affect  the provider agency and its ability to function. The more severe the participant’s injury, the more profound the financial consequences for the provider agency tend to be (see Exhibit 21.5).

Using the ratings for the various risks on the three scales  (e.g.,  low‑low‑minimal),  the  risk  management team can prioritize the risks.

Phase II: Risk Response Strategies

Once  the  risk  management  team  has  identified  the risks and determined the probability and consequences of  those  risks,  it  can begin  considering available  risk response strategies. The strategies can be classified as risk control (actions to deal with the risk itself) and risk financing  (techniques  for  paying  for  the  result  of  the risk). See Exhibit 21.6 for a matrix outlining a framework for selecting a risk control strategy.

Risk  control  strategies. There  are  three  strategies available to the park and recreation organization: avoid‑ance, transfer, and reduction. The risk management team must use subjective appraisal and exercise professional judgment to select risk control strategies. The aAributes of the organization, its mission, and its financial status must be matched with the type, frequency, and severity of risk exposures.

Risk  avoidance. One way  to manage  certain  risks is to avoid them. Although the laws sometimes require agencies to offer certain services with which come certain risks, for the most part, organizations choose what risks they assume. For example, a park department may be required by law to own and manage land, but the activi‑ties and services offered on the land are at the discretion of  the  park department.  Likewise,  if  a  nursing  home, whether public or private, wants certain state funding, and to qualify it must hire an activity director and offer recreation, then it must offer recreation activities, but the choice of activities offered is discretionary.

Risk transfer. This strategy involves the contractual transfer of risk to a third party. Three of the commonly used transfer strategies are: 

leasing;independent contractors; andliability waivers

Leasing and rental agreements. These practices are widely used  in  the private  sector  to  transfer  liability 

•••

Exhibit 21.4

Injury Frequency & Severity Scales

Injury Frequence Scale

High—Future incidents are expected recurrently, more or less on a routine basis. For some risks, these might be yearly, monthly, or weekly in occurrence. Medium—Occurrences are infrequent or will seldom happen.  They  could  be  described  as  occurring more oGen than desirable.Low—Incidents will be unusual and unexpected, but not impossible.

Injury Severity Scale

Fatal—One or more deaths possible. Severe—Injuries  to  one  or  more  persons,  extensive hospitalization required, permanent disability, disfig‑urement, or  loss of bodily  functions;  injuries may be life‑threatening (e.g., broken back, loss of limb, perma‑nent brain injury).Major—Substantial  injuries,  though  non‑life‑threat‑ening, temporary disability and/or loss of bodily func‑tion, hospitalization required (e.g., skull fracture, loss of kidney). Minor—Injuries that require first aid, or minimal hos‑pitalization, short‑term discomfort, no permanent dam‑age (e.g., broken arm, sprained ankle, minor sutures).Low—Incidents requiring no first aid.

Exhibit 21.5

Financial Consequences Scale

Catastrophic—Losses  that  require  major  tax  or fee  increases;  private  enterprise  would  declare bankruptcy. Critical—Losses that would require major service cut‑backs, reorganization, facility closings, major program cancellations. Moderate—Temporary  service  reductions, minor  fee increases, or financial reallocation. Minimal— Losses can be absorbed with current opera‑tion revenues. No program reductions.

590  Risk Management

risks to a tenant or user of a facility. They are increas‑ingly being used by park and recreation organizations. While many organizations allow groups  to use areas and facilities by signing a reservation, they should also consider using the agreement to transfer risk of harm to  the  group.  Unless  the  agreement  or  lease  specifi‑cally  transfers  the  custodial  care and maintenance of the area or facility to the lessee, the provider remains legally  responsible  for  the  condition  of  the  facility. However, one may transfer the liability for the activity being conducted on an area or in a facility to the renter or lessee by so stipulating in the wriAen agreement or lease. Further, it is desirable to include a stated transfer of liability for the behaviors of the participants engaging in such activities to the organization that is renting or leasing the area or facility. With these two provisions, the provider  of  the  facility/area  is  liable  only  for  the condition of the facility or area itself.

A common practice  for financial  risk  transfer  is to include an indemnification agreement or clause, or require a certificate of insurance in the lease or rental agreement and require additional insured status on the lessee/renter(s) liability insurance policy.

Independent  contractors. Using  independent  con‑tractors to provide services is another way to transfer 

risks. As  a  rule,  organizations  that  hire  independent contractors generally are not liable for the negligence or  tortuous  conduct  of  the  independent  contractor. This means for example, that an organization can hire aerobics or weight training instructors as independent contractors to conduct fitness classes in its community center, and not be liable for negligent acts of the instruc‑tor. Organizations that use independent contractors do not have to withhold taxes, provide health insurance, or give other benefits to them.

If using this approach, it is imperative that the organization  understand  and  follow  the  requisite conditions  for  establishing  and  maintaining  the independent contractor relationship. Generally, an independent  contractor  is  a  person,  partnership, business,  or  corporation  that  provides  goods  or services  to  another.  The  contractors  retain  control over  their  schedules,  number  of  hours  worked, and method and manner of performing  their  jobs. While the park and recreation organization can set outcome criteria, it cannot dictate the methods and manner for meeting the outcome criteria. Efforts to direct or control the manner in which the program or service is conducted could negate the independent contractor status.

Exhibit 21.6

Risk Matrix as Guide for Risk Management Strategy

Low  HighSEVERITY

Retain and Reduce Transfer is option Avoid

Retain Work on Reducing

Transfer Work on Reducing

FREQUENCY

Low 

High

  Risk of Management  591

The Internal Revenue Service suggests examining three aspects of the employment agreement: behavioral control  (does  the contractor have  the  right  to control method and manner of doing the job?), financial control (does the contractor have control over their wage rate?) ,and contractual terms (are taxes withheld and benefits provided?). Entities must weigh all these factors when determining whether a worker is an employee or inde‑pendent contractor. Some factors may indicate that the worker  is  an  employee,  while  other  factors  indicate that the worker is an independent contractor. There is no “magic” or set number of factors that “makes” the worker an employee or an independent contractor, and no one factor stands alone in this determination. Also, factors  that  are  relevant  in  one  situation may not  be relevant in another. The keys are to look at the entire relationship, consider the degree or extent of the right to direct and control, and finally, to document each of the factors used in the determination. Some organiza‑tions  call  the  employment  an  independent  contract, when  it  is  not.  (See  Chapter  16,  Human  Resources: Employment.)

Park  and  recreation  organizations  can  retain  a nonprofit or profit‑based organization to provide inde‑pendent contractor services. If the organization does not wish to assume the liability risks of adventure activities (horseback  riding,  raGing,  ropes  courses,  climbing, etc.), it can use independent contractors to provide that service to its constituency. Organizations may also con‑tract for other services, such as concessions, premises maintenance, or security.

Reasonable  care  should  be  used  in  selecting competent  independent  contractors.  The  credentials of  the  independent  contractor,  for  whatever  service is being contracted, must be carefully and systemati‑cally checked. As with leasing and rental agreements, independent  contract  agreements  should  include  an indemnification clause. In addition, evidence of liability insurance, with  adequate  limits,  should  be  provided utilizing a standard certificate of insurance, including additional insured status for the entity.

Liability  waivers  and  releases.  These  agreements transfer  injury  and  liability  risks  from  the  program sponsor to the participant. As a general principle, most states permit participants in privately sponsored recre‑ation programs to surrender their rights to recover in tort for the negligence of others through waivers and releases. In state cases dealing with publicly sponsored park  and  recreation  programs,  the  legal  efficacy  of waivers is more varied. For this reason, it is important to consult an aAorney in your state regarding any case law on liability waivers used in the public sector.

When  using  waiver  and  release  agreements, the  following  principles  should  be  followed.  The agreement: 

should be voluntarily signed by an adult;should state  in explicit  language  the conduct that is being waived;should acknowledge the participant is aware of and accepts the inherent risks of the activity and will not hold the sponsor liable for them;should  extend  the waiver  to  the  sponsor,  its staff, and employees; andshould include language so the participant is aware that they are signing the waiver.

Waivers  are  an  effective  strategy  to  transfer liability risk, however they are not “ironclad.” Waivers and  releases  pit  two  bedrock  legal  concepts  against one another: the right to contract for performance and behavior against the tort obligation to answer in dam‑ages  when  one  injures  another  by  breaching  a  legal duty of care. This has troubled some state courts and a number of cases can be cited in which courts have invali‑dated the release on a technicality or because it offends state policy. However, the majority of states recognize and enforce waivers and releases.  (See Compendium 21‑5 for sample waiver.)

Waivers signed by a minor will generally not be enforced. Parents cannot sign away a child’s rights, but can sign away their own rights if their child is injured. A minor may ratify the waiver upon reaching major‑ity.  In  dealing  with  minors,  an  acknowledgment  of risk form, or an agreement to participate form can be used. Such a form describes the inherent risks and thus gives an express, wriAen verification by the participant regarding knowledge and appreciation of  such risks. A participation form should set forth the expectations of the participant, the requirements to participate, the behavioral expectations, and the responsibilities which, if violated, give some evidence of secondary assump‑tion of risk and thus contribution under comparative fault  laws. These forms should be signed by the par‑ticipant and, if a minor, by the parent or guardian. (See Compendium 21‑6 for sample warning.)

Risk reduction. This strategy seeks to reduce both the  frequency and  the severity of a  risk. Accident  fre‑quency  may  be  reduced  by  risk  prevention,  such  as installing  a  railing  on  a  stairway;  or  severity may  be reduced by providing timely first aid to someone who falls on the steps. Inspections, preventative maintenance, employee competency, and supervision are imperative when adopting this approach.

Areas and facilities. Organizations can practice area and facility risk prevention and reduction by:

anticipating the occurrence of “risky” activities;inspecting areas and facilities to discover hid‑den defects and hazards;warning  users  of  hidden  risks  once  they  are discovered;

••

•

•

•

••

•

592  Risk Management

instituting timely repairs of hidden defects;removing facilities or equipment from service if repairs cannot be made in a timely manner;contracting an independent safety audit; andinstalling fire protection/sprinkler system.

Recreation programs. Recreation program risk pre‑vention and reduction practices include: 

hiring  competent  personnel  to  supervise and  conduct  activity programs;  this  includes insuring that they possess the appropriate cre‑dentials based on education,  experience,  and certifications;communicating  expected  performance  mea‑sures and safety obligations;completing  a  background  check,  particularly on individuals working with children;inspecting facilities and equipment to discover defects, and removing hazardous facilities and equipment from use;monitoring  conformity  to  performance  mea‑sures and safety obligations;correcting improper performance;providing  safety  training  and  education  to staff;establishing  and  enforcing  safety  rules  and regulations; andproviding the appropriate level of first aid to injured users/participants.

While  this  list  is  not  exhaustive,  it  presents  a starting point  for  further  refinement of program risk prevention and reduction practices. The listing is based on a history of park and recreation litigation and out‑lines  basic  legal  obligations  for  providers  of  services and programs.

The focus of a risk management operational plan is on reduction. See the section on Manual of Policies and Procedures, below.

Risk  retention.  Risk  retention  strategy  involves carefully  determining  whether  an  activity  is  worth keeping, even  though  it presents a  risk. This may be done  if  the  risks are minimal and  rare or  if  the  risks are  more  than  minimal,  the  benefits  are  worth  the risks. One must consider the risk transferring and risk reducing  strategies  along with  retention.  This might include warning participants. The City of FayeAeville, Arkansas, has a castle created by an artist and has both historical and aesthetic value. They have chosen to keep the castle even though there are some risks identified with it.

Risk financing strategies. Paying for the losses that do occur is another component of risk management. Risk financing  involves  either  retention  (paying  for  losses 

••

••

•

•

•

•

•

••

•

•

from  the  organization’s  budget)  or  transfer  (having  a third party pay for the loss).

Retention. There are several techniques for financ‑ing  retained  risk  available  to  park  and  recreation providers.

Current expensing. This is also known as the “pay‑as‑you‑go” system. The organization pays for the losses as they arise out of the ongoing budget. This works well if  the  loss expenses are small; however,  it may result in insufficient funds to respond to unexpectedly large losses.

Unfunded  reserves.  An  accounting  technique known as the unfunded reserve may help respond to large losses by noting the likelihood of future loss pay‑ments on  the organization’s books.  It  keeps manage‑ment aware of future expenses for financial losses.

Funded reserves. Money is set aside in the provid‑er’s budget to pay for future losses. The use of funded reserves requires a strong commitment from the organi‑zation’s senior management and policy board not to use these seemingly “idle funds” for other projects. With the help of actuary tables, the risk management commiAee can demonstrate the amount needed for future losses. Funded reserves need substantial assets far in advance of the time benefits are to be paid.

Borrowing. When an organization does not have sufficient assets to pay for losses, it can borrow money from other sources. It is oGen difficult to borrow from an external source to respond to a loss, and so this strat‑egy is limited, and generally not recommended in the industry. It also may be necessary for a public entity to levy taxes or float a bond, if a damage award is in the millions of dollars.

Self‑insurance and joint pooling. Most states in their tort claims acts authorize municipalities and schools to not only self‑insure but also participate in joint pooling. Most joint pooling is done through an intergovernmen‑tal  contractual  agency  that  self‑funds  predetermined levels  of  loss  with  provision  for  catastrophic  losses through the purchase of excess and reinsurance and, if necessary, issuance of bonds. The way a joint pool works is that there is a formula for the annual base membership contribution. Then, at the end of the year, there is a debit or credit applied to this annual base contribution based upon how the individual member’s losses compare to the group as a whole.

An  example  is  the  Illinois  Park  District  Risk Management Agency (PDRMA), which has a risk man‑agement program providing broad  liability  coverage and  workers  compensation  coverage  for  employers. The organization also provides extensive loss control, safety information and services, and staff risk manage‑ment training and education. Many states offer similar programs for municipal park and recreation agencies through their state municipal league.

  Risk of Management  593

Transfer of financial risk to a third party. It is com‑mon to divide transfer techniques into two categories: 1) transfers to parties that are not commercial insurance companies, but are in some way a party to the provision of  services;  and 2)  transfers  to  commercial  insurance companies.

Contractual  transfers:  releases  and  indemnification agreements. A  release  is  an  aGer‑the‑accident  contract. It ordinarily establishes that a participant is giving up an existing claim, and usually  is used in out‑of court seAlements. Releases are intended to bring closure to disputes between participants and providers.

An indemnification clause, also known as a hold‑harmless clause or agreement, provides that one party (the  indemnitor)  agrees  to  assume  the  liability  of  a second party (the indemnitee). Indemnification clauses may be added to various contracts, e.g., leases, permits, concession agreements, construction contracts. In addi‑tion  to  indemnification  language,  the  entity  should require  proof  of  insurance,  with  adequate  liability limits, and include the requirement that the entity be named  as  an  additional  insured  on  the  other  party’s insurance policy.

Commercial  insurance  companies.  Liability  insur‑ance is a cornerstone of most park and recreation risk management programs. Through the purchase of insur‑ance,  a  provider  transfers  to  the  insurance  company the financial risks it cannot afford for a premium it can afford. The provider pays the insurer a known amount at the start of the policy year, in exchange for the prom‑ise that the insurer will pay losses of potentially much larger  amounts  for  the  entire  policy  year. While  the premiums may be lower than the losses paid in certain years, they will usually be higher than the losses in an average year. Over an extended time frame, purchasing insurance is generally the most costly risk management strategy. However,  because  of  the  reliability  of  com‑mercial insurance, it remains one of the most popular techniques for transferring financial risk of loss.

Insurance  does  not  protect  the  provider  from an  injury  or  damage  occurring,  nor does  it  protect against personal anxiety or professional embarrass‑ment. It only protects the insured from the financial losses arising from the covered risk. It must be noted, though, that the amount that an insurance company will pay is only to the limits of the insurance coverage. For  example,  if  a  court  awards  $5 million  and  the coverage is only $2 million, the insurance company pays only $2 million.

Determining the insurance needs for a park and recreation organization  is a complex  task  that can be made easier by the risk management program. Some risks  are  so  small—low  frequency  and  low  sever‑ity—that  the  organization may  choose  not  to  insure them, while others may be so large that  insurance or 

avoidance is the only reasonable strategy for the pro‑vider. Insurance adequacy should be reviewed annually with an insurance agent, broker, or risk management consultant.

While  most  entities  include  their  employees and volunteers, when acting within the scope of their responsibilities,  within  their  insurance  policy,  some professionals do take out their own personal insurance coverage. This second policy provides extra protection for the employee in the event that the employer’s policy denies coverage or is not enough to cover the loss.

Claims management. The claims management process is a critical  loss control element of  risk management. Determining what and how much  to pay  for a claim may appear to be reactive; however, successful claims management  is  based  on  a  risk manager’s  proactive initiatives. Education is key. Managers and employees alike should know in advance what to do in response to property  loss,  employee  injury, or patron accident on  park  or  recreation  property.  Education  regarding prompt reporting and fact gathering are essential.

Organizations  that  successfully  manage  risk publish information at each reporting location on how to report an accident and what is required to start the claims process and they then monitor for compliance. A proactive public entity should require all claims (and potential claims) be reported within 24 hours. This can be accomplished via the Intranet, fax, or phone report‑ing.  Late  reporting  can  prejudice  the  fact‑gathering process,  and  ultimately  cost  the  entity more money, diminish  employee  confidence,  and  create  negative publicity.  Regardless  of whether  claims  are  adminis‑tered  internally,  through  a  third party  administrator, or  through an  insurance company claim department, prompt reporting and communication with an injured worker or entity patron can assist in avoiding distrust and create an environment in which facts can be gath‑ered quickly and hasten the claim disposition in a timely manner.

Successful claims management programs require close monitoring  and periodic  audits  to measure  the performance  against  pre‑determined  claim  manage‑ment  standards  and  performance  goals.  In  addition to  claim  reporting  performance,  claim  audits  should offer the opportunity for identifying weaknesses in the program, such as inadequate investigations, improper payment, over‑payment, poor reserving, high ratio of lawsuits  to  claims,  failure  to  pursue  recovery  when appropriate,  and  sloppy  file  documentation.  Audits should be performed at least annually and spot‑checked throughout the year.

Many  organizations  adopt  an  administrative policy to limit exposure to lawsuits by seAling claims rather than litigating. Many insurance companies also 

594  Risk Management

take  this  approach—i.e.,  seAle  a  claim,  even  though there may be technically no liability—because it is more economical. It takes a great deal of money to prepare materials, investigate, and pay aAorneys’ fees—in other words, to litigate. For small claims, it is usually much less expensive to seAle. There is also the publicity that goes with a trial, which usually is unfavorable to the school, municipality, nonprofit association, or private for‑profit enterprise. On the other side, however, is the psychological trauma of the employee, in an injury suit, of having a  seAlement  inferring negligence and guilt when there is none. And, some individuals, knowing an entity is seAlement‑prone, will file just to get money. The policies established for claims seAlement are very important to discouraging unfounded claims, protect‑ing the morale of the employees, and providing the best financial benefit for the organization.

Somewhat similar to claims seAlement, but much more formalized and set forth in the initial agreement or  contract,  is  arbitration,  sometimes  referred  to  as alternative dispute resolution (ADR). A provision in a lease, a contract for services, or a participant form may state  that  for  any dispute,  including an  injury  claim, the  parties will  go  to  arbitration  rather  than  bring  a lawsuit. In arbitration, each party presents its “case,” and a third person arbitrates or determines the rights of each. Arbitration may be legally binding. This should be distinguished from mediation, which is non‑binding effort by a third person to negotiate between the two parties. There are firms that engage in the business of arbitration, and there is a professional organization, the American Arbitration Association.

Phase III: The Risk Management Plan

Phases I and II provide the background analysis nec‑essary  to  create  a  risk management plan  that  can  be integrated into the operation of a park and recreation agency. There are three aspects to this third phase:

adoption and facilitation;creating a manual of policies and procedures; andmonitoring the performance of the plan.

Adoption and Facilitation

The policy  body  of  the  entity  adopts  the  underlying policies on which the risk management plan is based, to integrate the plan into the operation. These policies especially include the financial transfer of insurance or other strategies, and the risk control transfers related to leases and rental agreements, independent contractors, and waivers. The organization must commit financial resources.  Senior management must  accept  the  plan and support employee effort to facilitate it. Budgeting 

••

•

and risk management are flip sides of the same coin. Funding  to  undertake  the  risk management  process, along with financial resources to purchase insurance, fund contingencies, or to pay damage claims must be included in the provider’s annual budget.

The implementation of the plan depends on man‑agement and staff. To be successful, employees must accept the plan, and feel that they are truly a part of the risk management  team with opportunity  for valued input. For this reason, the management team should have a process for staff input and develop a training and  education  program  for  employees.  Employees should be involved in the goals and objectives of the plan.

The risk management plan should involve active interaction  among  employees  at  all  levels,  including with administrators or supervisors. This interaction is essential,  because  all  facets  of  the  operation must  be included,  and  the  line‑level  employees  have  insights to risks and are critical to implementation of risk man‑agement  procedures.  Employees must  be  assured  of their  importance  to successful  risk management, and understand the operational procedures.

There must be commitment by both management and employees. Just as it is desirable to have the policy board involved in the establishment of risk management policies, so must employees be involved in determina‑tion  of  desirable  practices  in  implementing  policies. Particularly  in  medium‑  to  large‑sized  agencies,  an employee risk management commi+ee is highly desirable to augment the risk manager. The commiAee should:

continuously  monitor  the  risk  management program, recommending changes;review operating  safety manuals and emerg‑ing plans;foster  a  safety‑conscious  attitude  among employees, and encourage participation in staff training including first aid;review  accidents  and  claims,  analyzing  the nature, possible action to ameliorate, and the cost incurred;make periodic  inspections/tours  of programs and premises; andannually present the risk management opera‑tional plan results to management and employ‑ees  summarizing  the  risk  identification  and response efforts.

In especially large operations, there might be prac‑tices to pinpoint problem areas, recommend changes, and project trends and possible future losses. It must be  made  very  clear  to  employees  that  the  practices requested and recommended are not only to provide a safe program so participants will not be injured, but also are for their own well‑being.

•

•

•

•

•

•

  Risk of Management  595

A risk management information system maintains data for risk management and keeps it available in case of lawsuits. Responsibility is established for input of the information/documents,  for  maintaining  the  system, and for determining the method and format of record keeping,  including  how  long  it  should  be  kept.  The records are kept at least until the statute of limitations has  run  out.  This  system  should  include  such  docu‑ments as: 

registration identification information;accident forms;health forms, if appropriate;participation forms and waivers;rental agreements and leases;program data and documents;operations information; andloss analysis reports.

The Nonprofit Computer Assisted Risk Evaluation System (Nonprofit CARES™) is a powerful Web‑based tool designed to help nonprofit organizations protect themselves.  Information  can  be  found  at  www.non‑profitrisk.org.

Policies and

Procedures Manual

It is one thing to adopt policies based on Phases I and II, but just what does that mean to the employees, and just what is it that they are to do to manage the risks? It is one thing to say that reduction is the strategy to be used to control risks, but how are the risks to be pre‑vented or reduced in frequency and severity? For this, every park and recreation program needs a policies and procedures manual,  which  functions  as  the  agency’s operational  plan.  The manual  systematically  sets  forth procedures for doing so. OGen, an insurance company will have specific procedures that must be followed for insurance to be provided on a specific activity or facility. The public entities may belong to a risk management authority, either specific to parks and recreation, such as the Park District Risk Management Agency (Illinois), or one related to the parent organization, for example, the Michigan Risk Management Authority for municipali‑ties in that state. Nonprofit entities have access to the national Nonprofit Risk Management Center.

The  accreditation  standards  of  the  American Camping Association for camps, and of the Association for  Experiential  Education  for  adventure  or  challenge programs,  provide  some  specific  procedures  for  con‑ducting  these  programs. However, most  accreditation standards are not so detailed. There are a considerable number of manuals and books on specific services, such as fitness and health centers, aquatics, and golf courses. 

••••••••

The professional personnel in charge of conducting these services should know of these resources and be able to develop the section of the manual related to their service. Maintenance and security staff can help develop proce‑dures for reducing the frequency and severity of risks. (See Chapter  12, Physical Resource Management,  and Chapter 22, Law Enforcement and Security).

Risk  management  is  not  only  preventing  both staff  and  participant  injuries,  but  also  incorporating practices related to employees, business operations, and property. Some call the manual a “safety manual,” but it is much more than that. The manual lists the operating procedures for carrying out risk management policies. And as such, all administrative and supervisory personnel should have a copy and other employees need the sec‑tions pertinent to their responsibilities.

Specific operational procedures are an important element  in  a  risk  management  plan.  Guidelines  for implementing  the  procedures  for  risk  management approaches  can  be  collected  into  a  risk  management manual  that  provides  an  authoritative  guide  and  is immediately  available  for  reference  to  everyone.  The manual can cover such operational information as what automobile insurance coverage the organization has and, if a car is rented, what insurance should be purchased; periodic inspections regarding risk potentials; supervi‑sion system, emergency action plans; the accident and incident reporting system; and many other aspects.

Particular aAention should be given to crisis plans and procedures  for  such  large‑scale natural disasters as earthquakes, tornadoes, hurricanes, forest fires, and floods. Evacuation procedures, inventory and location of  equipment  and  materials,  displacement  plans  for facility residents and activities, and psychological aid for staff affected by a crisis should be included. Plans also should be prepared for civil disturbances, for emer‑gency care at special events with a large number of par‑ticipants and/or spectators, and for ongoing activities in the park and recreation facilities. Special cooperative arrangements should be made with public departments and  agencies,  private  contractors,  and  community organizations. (See Compendium 21‑7 for a crisis plan manual, Compendium 21‑8 for sample crisis plan, and Compendium 23‑9 for a crisis communications plan.)

Of course, an organization must focus the manual on  the  services, programs,  facilities,  and areas under its jurisdiction or control. However, all manuals share common elements, and Exhibit 21.7 is a generic table of contents to be adapted in accord with the nature of the provider and the programs/services/facilities it offers.

Monitoring Performance

Once  the  plan  is  adopted  and  put  into  practice,  it should not be forgoAen. The plan should be assessed 

596  Risk Management

at  least  annually,  to  measure  progress  toward  the purposes, goals, and objectives. (See Exhibit 21.2.) The performance  of  risk management  programs  is  oGen assessed by seAing goals at the beginning of the year and comparing them with the outcomes at the end of the year. When risk management outcomes take lon‑ger than a year to assess, incremental measures may help  determine whether  the  program  is  on  track  to meet  expectations.  Risk management  efforts  should be judged by a combination of procedural and results goals and objectives.

Procedural Goals and Objectives

These are measures of actions taken to achieve program goals, without considering the actual results. For exam‑ple, a procedural goal might be  that “all playground equipment will be inspected quarterly,” to reduce the risk of injury from defective equipment. This means that the standard is met if the equipment is inspected, even if injury is not reduced. Because these goals and objectives focus on the procedure, what people have been doing, rather than on a specific outcome of these efforts, they oGen neglect actual cost savings for the organization.

Exhibit 21.7

Generic Contents of a Risk Management Manual

Organizational structure The team (who’s in charge; role of employees) 

Goals and objectives Priority risks and prioritizing risks Policies related to contracts LicensesLeasesInsurancePermitsRentals 

Conduct of programs and services Program and facility standards for conduct (e.g., playground, aquatics, fitness) Type of participants, ADA Special events (security, liquor, etc.) Warnings (importance and role) Medical/health exams Joint sponsorships Use of waivers Participant forms (registration, entry, agreements to participate, photo permissions) 

Human resources policies Occupational safety standards Hiring and discharge Sexual harassment Violence in the workplace Sexual and physical abuse of children, elderly, disabled 

Supervisory functions The supervisory plan (who supervises what, when; by function and area, not person in charge)WriAen management of behaviorDiscipline, crowd control for large eventsViolence in sport Use of drugs Intoxicated participants, spectators, visitors Rules and regulations (establish, communicate, enforce) General behavior use 

continued

  Risk of Management  597

Exhibit 21.7

Generic Contents of a Risk Management Manual (continued)Emergency plans and procedures Personal injury of participants, spectators, users, visitors Rendering of first aid (kits, supplies, personnel) Hierarchy of service (person in charge, calling 911 or other transport)Medical services policies Accident reports and disposition 

Emergency plans and procedures Large‑scale natural disasters (earthquakes, tornadoes, hurricanes, forest fires, and floods) Inventory and location of equipment and materials Evacuation procedures Displacement plans for facility residents and activities Psychological aid for staff affected by emergency Civil disturbances, bomb threats, fires, and power failures 

Emergency plans and procedures (continued)Special events with a large number of participants and/or spectators Ongoing activity in the parks and recreational facilities Runaway children Wandering seniors Releasing minors to proper parent/guardian Crisis management How to deal with other participants, with the families of participants, with the clientele from a marketing (confidence in) perspective Dealing with the lawyers on both sides, and with other staff Special cooperative arrangements with other public departments and agencies, private contractors, and community organizations. 

Protection against criminal acts and security Safety of persons and property in the parks and other areas Security in buildings Law enforcement for special facilities and areas and  large public events 

Transportation and vehicles Travel regulations: who can drive, checking licenses, for what can vehicle be used Driver safety Vehicle maintenance Traffic and pedestrian circulation paAerns 

Equipment Purchase and/or rental Authorization to use Proper fiAing to user Repair 

Environmental conditions (undeveloped natural environment) Dispersed recreation safety (e.g., mountain bike trails, cross country ski trails)Hazards and warnings 

Developed areas and facilities Inspection system Lighting Signage Sanitation Reporting premise defects

598  Risk Management

Results Goals and Objectives

These  measures  usually  focus  on  a  decrease  in  the severity  or  frequency  of  accidents.  For  example,  an objective  might  be:  “playground  accidents  requiring first‑aid treatment shall be reduced by 10 percent over the calendar year.” A limitation of this approach is that it  tends  to  judge  a  program without  considering  the randomness of many accidents. Thus, the causes of the accidents are not addressed. Further, results goals and objectives should be used with the understanding that a “bad year” may not be entirely the risk management team’s responsibility, any more than a “good year” is entirely to their credit. Results goals and objectives are more reliable when used over a longer period of time, during which trends can be documented.

When goals and objectives have been achieved, they may  need  to  be  adjusted  upward  to  encourage continued  improvement. When  they are not met,  the reasons for the shortfall must be determined. It is natu‑ral to think that those responsible for meeting the goals and objectives may need to improve their performance. But  it  is possible  that unrealistic goals and objectives may need to be reduced to a more aAainable level or the tools needed to reach the goals and objectives may need to be provided to the staff. (See Compendium 21‑10 for Elmhurst Safety Forms, Compendium 21‑11 for a sam‑ple employee safety manual, 21‑12 for an Emergency Operations Manual, and 21‑13  for Emergency Action Plan of Blue Valley Recreation.)

  Risk of Management  599

Resources

American Camping Association.  (2008, periodic  revi‑sions).  Accreditation  standards  for  camp  pro‑grams  and  services. Martinsville,  IN: American Camping Association.

Berlonghi, A.  (2001). The special  event risk management manual  (Rev.  ed.).  Dana  Point,  CA:  Alexander Berlonghi.

Borkowski, R. P. (1998). The school sports safety handbook. Horsham, PA: LRP Publication.

Christiansen, M., & Vogelsong, H.  (Eds.)  (1996). Play it safe: An anthology of playground safety (2nd ed.). Ashburn,  VA:  National  Recreation  and  Park Association (see Chapter 9 resources for further information on playgrounds).

Coalition of Americans to Protect Sport (CAPS). (1998). Sports injury risk management and the keys to safety (2nd ed.). North Palm Beach, FL: CAPS.

CoAen, D. J., & CoAen, M. B. (1997). Legal aspects of waiv‑ers  in  sport,  recreation & fitness  activities. Canton, OH: PRC Publishing.

Coutellier, C. (1993). Management of risks and emergencies, a workbook for administrators (Rev. ed.). Kansas City, MO: Camp Fire.

DeCoster, J. V. (n.d.). Risk management for golf. Canton, MO: RIMAGO Co.

Garvey, D., Leemon, D., Williamson, J., & Zimmermann, W.  (1999).  Manual  of  accreditation  standards for  adventure  programs  (3rd  ed.).  Boulder,  CO: Association for Experiential Education.

Head, G. (Ed.) (1991). Essentials of risk management (Vols. 1–2). (2nd ed.). Malvern, PA: Insurance Institute of America.

Head,  G.  (Ed.)  (1995).  Essentials  of  risk  control  (Vols. 1–2).  (3rd ed.). Malvern, PA:  Insurance  Institute of America.

Head, G. (Ed.) (1996). Essentials of risk financing (Vols. 1–2).  (3rd ed.). Malvern, PA:  Insurance  Institute of America.

Jackson, P. M., White, L. T., & Herman, M. L.  (1997). Mission accomplished: A practical guide to risk man‑

agement for nonprofits. Washington, DC: Nonprofit Risk Management Center.

Kaiser, R. (1987). Liability and law in recreation, parks and sports. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, Inc.

Mack, M., et al. (1998, April). Playground injuries in the 90s. Parks & Recreation Magazine, 89–95.

Minnesota Office of Volunteer Services. (1992). Planning it safe: How to control liability and risk in volunteer programs.  St.  Paul,  MN:  Minnesota  Office  on Volunteer Services, Dept. of Administration, State of Minnesota.

Morrison,  D.  (1989). Risk management  and  loss  control manual for local government. Washington, DC: Local Government Inst.

Nonprofit  Risk  Management  Center.  (1996).  State liability laws for charitable organizations and volun‑teers  (3rd  ed.). Washington, DC: Nonprofit Risk Management Center.

Peterson, J., & Hronek, B. B. (1997). Risk management for park, recreation, and leisure services (3rd ed.). Champaign, IL: Sagamore Publishing, Inc.

Practical risk management. Alameda, CA: Practical Risk Management. (Manual with quarterly updates).

Public Risk Management Association. (1997). Public sec‑tor risk management. Arlington, VA: Author.

Riskfacts.  Washington,  DC:  Nonprofit  Risk  Manage‑ment  Center.  (A  3‑ring  notebook  ,  documents #1–21 issued 1997, #22–31 issued 1998).

Risk management, a guide for nonprofits (1987). Washington, DC: Prepared for United Way by Public Risk and Insurance Management Association.

U.S.  Consumer  Product  Safety  Commission  (1997). Handbook for public playground safety. Washington, DC: CPSC.

van der Smissen, B. (1990). Legal liability and risk manage‑ment for public and private entities. Cincinnati, OH: Anderson Publishing Co.

Williamson, J. E., & Gass, M. (assemblers) (1999). Manual of accreditation standards for adventure programs (3rd ed.).  Boulder,  CO:  Association  for  Experiential Education.

600  Risk Management

Authors, Consultants, and Contributors

Ronald A. Kaiser is a professor in the Department of Recreation, Park and Tourism Sciences at Texas A&M University and an aAorney. He has  taught graduate and undergraduate courses on park,  recreation, and sports  law and risk management at a number of universities. He has authored a number of books, journal articles, technical reports and popular publications dealing with park and natural resource law. Kaiser is the founding editor of the Entertainment & Sports Law Journal, a publication of the State Bar of Texas.

Thomas R. Cole joined Cleveland Metroparks in April 1998 as the Risk Manager, aGer having served the 15 years as the Director of Risk Management for CVS Drugstore and 25 years  in the  insurance  industry. He is responsible for property/liability insurance purchases and self‑insured program administration, administration of liability claims and litigation against Cleveland Metroparks, administration of the Park District’s retrospectively rated workers compensa‑tion program, assessment of risk exposures and development of risk‑financing strategies, review insurance contract provisions for concession, license and other agreements, and consults with and assists all Park District divisions on safety issues and regulatory compliance standards.

Previous Chapter Author

Ken Robinson, risk manager, City of Cleveland Metro Parks, practitioner for the first and second editions. 

Contributors

Special thanks to the following reviewers, who took time from their busy schedules to review the manuscript and offer constructive comments and reviews.

Arthur Graham, SUNY College at BrockportBeAy Kutska, manager, Park District Risk Management Agency (IL)Robert Lee Jr., Pennsylvania State UniversityDoug Kennedy, Virginia Wesleyan CollegeJames Peterson, Indiana UniversityDean Zoerink, Western Illinois University