I. Giới thiệu chung

1. Cảng biển

a. Khái niệm

Theo tiêu chuẩn hàng hải thế giới IMS (International Maritime Standards), cảng

biển là hệ thống đa dạng nằm trong các chuỗi tiếp vận. Khái niệm này nhấn mạnh một

trong những đặc điểm chính của cảng biển: đó không chỉ đơn thuần là 1 tổ chức cung cấp

1 dịch vụ đơn lẻ, mà là tổng thể các hoạt động dịch vụ.

Ở Việt Nam, theo Bộ Luật Hàng hải Việt Nam năm 2005 quy định tại điều 59,

“cảng biển là khu vực bao gồm vùng đất cảng và vùng nước cảng, được xây dựng kết cấu

hạ tầng và lắp đặt trang thiết bị cho tàu biển ra, vào hoạt động để bốc dỡ hàng hóa, đón

trả hành khách và thực hiện các dịch vụ khác”. Trong đó bao gồm:

- Vùng đất cảng: là vùng đất được giới hạn để xây dựng cầu cảng, kho bãi, nhà

xưởng, trụ sở, cơ sở dịch vụ, hệ thống giao thông, thông tin liên lạc, điện, nước, các công

trình phụ trợ khác và lắp đặt trang thiết bị.

- Vùng nước cảng: là vùng nước được giới hạn để thiết lập vũng nước trước cầu

cảng, vùng quay trở tàu, khu neo đậu, khu chuyển tải, khu tránh bão, vùng kiểm dịch,

vùng để xây dựng luồng cảng biển và các công trình phụ trợ khác.

Cảng biển có một hoặc nhiều bến cảng, bến cảng có một hoặc nhiều cầu cảng.

Bến cảng bao gồm cầu cảng, kho, bãi, nhà xưởng, trụ sở, cơ sở dịch vụ, hệ thống giao

thông, thông tin liên lạc, điện, nước, luồng vào bến cảng và các công trình phụ trợ khác.

Cầu cảng là kết cấu cố định thuộc bến cảng, được sử dụng cho tàu biển neo đậu, bốc dỡ

hàng hóa, đón trả khành khách và thực hiện các dịch vụ khác.

b. Chức năng của cảng biển

Theo điều 61 của Bộ Luật Hàng hải Việt Nam 2005, “cảng biển có chức năng:

- Đảm bảo an toàn cho tàu biển ra, vào hoạt động;

- Cung cấp phương tiện và thiết bị cần thiết cho tàu biển neo đậu, bốc dỡ hàng hóa và

hành khách;

- Cung cấp dịch vụ vận chuyển, bốc dỡ, lưu kho bãi và bảo quản hàng hóa trong

cảng;

- Để tàu biển và các phương tiện thủy khác trú ẩn sửa chữa, bảo dưỡng hoặc thực

hiện những dịch vụ cần thiết trong trường hợp khẩn cấp;

- Cung cấp các dịch vụ khác cho tàu biển, người và hàng hóa. ”

2. Các mô hình quản lý cảng

Quản lý cảng là việc sở hữu hoặc xây dựng các hạng mục của cảng và khai thác

các hạng mục này theo các hình thức phù hợp với chức năng của nó. Hiện nay, trên thế

giới có 4 loại mô hình quản lý cảng:

- Cảng dịch vụ công: Nhà nước đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng cảng, mua các

thiết bị cho cảng. Nhà nước sẽ chuyển giao đầu tư tới một công ty hoặc tập đoàn của Nhà

nước để khai thác cảng. Trong mô hình này, Nhà nước sẽ chịu mọi rủi ro trong đầu tư

khai thác. Mô hình này hiện nay không còn được áp dụng ở các nước phát triển.

- Cảng công cụ: Nhà nước đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng cảng, mua sắm trang

thiết bị cảng. Sau đó cho 1 công ty thuê lại (của Nhà nước hoặc tư nhân) để khai thác

cảng. Nhà nước chịu rủi ro khi đầu tư vào các bến tàu ụ chắn sóng, các trang thiết bị,

nhưng không chịu rủi ro trong kinh doanh khai thác cảng. Mô hình này được áp dụng đối

với các cảng lớn trên thế giới ví dụ như cảng Seattle của Mỹ. Nguồn nhân lực và cung

cấp dịch vụ bốc dỡ hàng hóa, lưu kho bãi do tổ chức tư nhân đảm nhiệm. Dịch vụ hỗ trợ

khác có thể được thực hiện bởi Nhà nước, tư nhân hay sự kết hợp của cả hai.

- Cảng chủ: Nhà nước sở hữu toàn bộ đất đai và vùng nước trong cảng, và chỉ đầu

tư xây dựng kết cấu hạ tầng cầu bến cảng biển. Tổ chức tư nhân được thuê kết cấu hạ

tầng cầu bến cảng để quản lý, vận hành, xây dựng kho bãi sẽ phải đầu tư toàn bộ trang

thiết bị và thực hiện dịch vụ bốc dỡ hàng hóa, vận chuyển, lưu kho bãi... Lao động cho

các hoạt động đó cung cấp bởi tư nhân. Các dịch vụ hỗ trợ khác có thể được thực hiện bởi

nhà nước, tư nhân hay sự kết hợp của cả hai. Theo đó, người thuê chịu mọi rủi ro khai

thác cảng và chia sẻ phần rủi ro đầu tư với nhà nước. Đây là mô hình được áp dụng nhiều

nhất trong lĩnh vực hàng hải. Một số các cảng lớn đã áp dụng mô hình như: Rotterdam

(Hà Lan), Singapore (sau 1997), Buenos Aires (Achentina), Antwerp (Bỉ)… Đây cũng là

mô hình mà Việt Nam đang theo đuổi.

- Cảng tư nhân: Tổ chức tư nhân được quyền sở hữu toàn bộ đất đai, vùng nước

trong cảng, tự đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cầu, bến cảng biển, nhà xưởng, kho bãi và

mua sắm trang thiết bị; đồng thời quản lý nguồn nhân lực thực hiện dịch vụ bốc dỡ hàng

hóa, vận chuyển, lưu kho bãi và cung cấp phần lớn các dịch vụ hỗ trợ khác. Tức là, các

công ty tư nhân sẽ chịu trách nhiệm mọi hoạt động đầu tư từ xây dựng cơ sở hạ tầng đến

mua trang thiết bị liên quan cho hoạt động khai thác. Nhà nước chỉ đóng vai trò người

làm khung pháp luật. Đây là mô hình mới và chưa áp dụng rộng rãi nhiều trên thế giới.

Hiện nay chỉ có một số ít cảng áp dụng mô hình này như cảng của Anh, New Zealand.

Về tổ chức chịu trách nhiệm quản lý cảng, trên thế giới hiện có nhiều loại mô

hình tổ chức quản lý (TCQL) cảng với chức năng, nhiệm vụ được quy định khác nhau;

tùy thuộc vào thể chế chính trị, chính sách phát triển cảng và mô hình quản lý cảng mà

chính quyền (trung ương hoặc địa phương) của quốc gia đó lựa chọn. Cụ thể, hiện có các

loại mô hình TCQL cảng như sau:

- TCQL cảng trực: là cơ quan trực thuộc chính quyền Trung ương như Bộ GTVT,

cục quản lý chuyên ngành;

- TCQL cảng trực thuộc chính quyền địa phương (tỉnh, thành phố);

- TCQL cảng thành lập theo những quy định riêng, cụ thể của pháp luật như Chính

quyền cảng (Port Authority), Ban quản lý cảng (Port Management Body - PMB)

Trong đó, mô hình TCQL cảng trực và TCQL cảng trực thuộc chính quyền địa

phương là hai mô hình hiện tại ở Việt Nam và chính quyền cảng vẫn là một mô hình mới.

3. Chính quyền cảng biển

a. Khái niệm

Trước đây, Chính phủ hoặc một cơ quan của Nhà nước chịu trách nhiệm với cả 3

chức năng: người quản lý, chủ sở hữu và người khai thác. Việc quản lý như thế tỏ ra kém

hiệu quả và kém thích ứng với những biến động, thay đổi của cảng vì phần lớn các cơ

quan này nằm xa cảng, và đội ngũ nhân viên không phải là những người khai thác hay

cung cấp dịch vụ cho khách hàng. Trong khi đó đội ngũ nhân viên tại cảng là những

người làm việc trực tiếp tại cảng và tiếp xúc trực tiếp với khách hàng. Để khắc phục,

nhiều nước đã tiến hành giảm tập trung hóa quản lý. Các biện pháp họ đưa ra là: thành

lập chính quyền cảng riêng tại các cảng lớn; giao cho chính quyền tỉnh, thành phố quản lý

các cảng nhỏ; các cảng nhỏ cũng có thể chịu sự quản lý của các cảng lớn- hình thành các

cụm cảng.

Theo đó, chính quyền cảng – PA (Port Authority) - là mô hình kinh tế mà cơ cấu

tổ chức và chức năng nhiệm vụ được quy định riêng, hoạt động theo mô hình tương tự

như doanh nghiệp nhà nước. PA được giao quản lý toàn bộ khu đất và vùng nước cảng,

có quyền đầu tư xây dựng và cho thuê khai thác cầu bến cảng, vùng đất trong cảng sau

khi được sự chấp thuận của địa phương và cơ quan quản lý chuyên ngành. Lợi nhuận thu

được hằng năm của PA (gồm tiền cho thuê khai thác cầu bến, phí và các dịch vụ phụ

trợ,... do PA cung cấp) sau khi trừ chi phí hoạt động quản lý, điều hành được chuyển

thẳng về ngân sách theo tỷ lệ vốn góp.

Ví dụ, mô hình chính quyền cảng hiện nay đã được áp dụng tương đối thành công

tại nhiều nơi trên thế giới như New York (Mỹ), Rotterdam (Hà Lan), Antwept (Bỉ) và

Leamchabang (Thái Lan).

- Chính quyền cảng Rotterdam (Port Authority of Rotterdam - PAR) là tổ chức có

30% vốn thuộc sở hữu của chính quyền trung ương (Bộ Tài chính) và 70% vốn thuộc sở

hữu của chính quyền địa phương (TP. Rotterdam). Cơ cấu tổ chức của PAR có hội đồng

quản trị do chính quyền trung ương và chính quyền thành phố Rotterdam bổ nhiệm. Hội

đồng quản trị bổ nhiệm giám đốc điều hành của PAR. Giám đốc PAR có trách nhiệm

điều hành các hoạt động hành chính hàng ngày tại cảng và báo cáo Thị trưởng thành phố

và Bộ Vận tải. PAR được thành phố giao đất trong khu vực thuộc quy hoạch cảng, có

trách nhiệm đầu tư xây dựng cảng và cho các tổ chức cá nhân thuê để thực hiện các dịch

vụ khai thác cảng như bốc xếp, vận chuyển hàng hóa và lưu kho bãi. Thời hạn cho thuê

cảng thường từ 20 năm đến 50 năm. Việc quy hoạch chi tiết và đầu tư xây dựng cảng

theo từng giai đoạn do PAR quyết định. PAR cũng có quyền quyết định và ban hành các

loại phí cảng (port dues), đồng thời trực tiếp thu các loại phí nói trên từ tàu thuyền ra vào

và hoạt động tại cảng. Thực tế trong cơ cấu doanh thu của PAR có đến 52% là nguồn thu

từ phí cảng và 48% là nguồn thu từ cho thuê cảng và các dịch vụ khác.

- Chính quyền cảng Antwerp (Port Authority of Antwerp - PAA) là cơ quan sở hữu

vùng đất cảng, cầu bến, vùng nước trước cảng, quản lý và điều hành hoạt động tại cảng.

Việc thành lập PAA cũng như các hoạt động của PAA cũng tương tự PAR. Trong thực tế,

40% doanh thu hàng năm của PAA là thu từ phí cảng.

b. Ưu điểm

Thứ nhất, áp dụng mô hình Chính quyền cảng sẽ giúp huy động được nguồn vốn

tư nhân trong và ngoài nước đầu tư xây dựng cảng biển, phát huy ưu thế và tính linh hoạt

trong quản lý và khai thác cảng biển, nhất là từ thành phần tư nhân. So với trước đây,

việc Nhà nước đầu tư cả kho bãi, nhà xưởng, phương tiện, thiết bị bốc dỡ,…vô hình trung

làm phân tán nguồn lực cũng như không tận dụng, thu hút được nguồn vốn xã hội đầu tư

xây dựng cảng biển. Hơn nữa, thông qua những khoản cho thuê tư nhân, có thể thu hồi

được toàn bộ nguồn thu phí, lệ phí cảng biển và giá trị có được từ lợi thế đắc địa của cảng

biển.

Thứ hai, cơ quan quản lý cảng - chính quyền cảng, sẽ giải quyết các vấn đề về phát

triển cảng biển dàn trải và không tuân thủ quy hoạch, thiếu sự kết nối của hệ thống giao

thông sau cảng với vùng hậu phương, công nghệ và trang thiết bị xếp dỡ lạc hậu, cạnh

tranh không lành mạnh về giá dịch vụ cảng biển, tình trạng hàng hóa ứ đọng tại cảng

biển. Ví dụ như ở Mumbai (Ấn Độ), Chính quyền cảng của thành phố này đưa ra giá sàn

cho tất cả các cảng: Các cảng chỉ được phép cạnh tranh về công nghệ, thiết bị… chứ

không được phá giá. Hay như tại Trung Quốc, Chính quyền cảng Quảng Đông đã buộc

các hãng tàu phải tập trung hàng cho một cảng trung chuyển mới của tỉnh này. Điều này

giúp cho trật tự cũng như luồng hàng được điều tiết một cách hợp lý hơn.

Thứ ba, ngoài việc lập kế hoạch thống nhất đầu tư hạ tầng để cho thuê khai thác,

chính quyền cảng sẽ lập kế hoạch đầu tư hệ thống bến cảng một cách phù hợp với nhu

cầu của thị trường. Qua đó, các nguồn lực xã hội sẽ được tập trung ưu tiên đầu tư hạ tầng

kết nối sau cảng, luồng vào cảng,… để toàn hệ thống hoạt động một cách đồng bộ. Chính

quyền cảng còn lập quy hoạch xây dựng và quy hoạch chi tiết các phân khu chức năng;

lập kế hoạch sử dụng đất chi tiết của cảng, quản lý đầu tư cảng theo đúng quy hoạch, kế

hoạch đã được phê duyệt, hạn chế được việc đầu tư không đồng bộ, manh mún, nhỏ lẻ,

vừa thừa vừa thiếu, gây lãng phí nhiều mặt.

Thứ tư, Chính quyền cảng có thể chọn lựa được nhà khai thác có năng lực, hiệu

quả với giá cho thuê tối ưu, góp phần làm giảm giá thành và gia tăng giá trị hàng hóa. Khi

chưa áp dụng mô hình Chính quyền cảng, khung pháp lý và chính sách kêu gọi đầu tư của

cảng biển Việt Nam chưa rõ ràng, minh bạch nên khó thu hút đầu tư tư nhân. Đặc biệt,

khi cân nhắc đầu tư vào cảng biển, nhà đầu tư tư nhân sẽ xem xét và đưa ra yêu cầu một

số cam kết cụ thể từ phía đối tác ký kết hợp đồng như: Yêu cầu chính quyền đặt ra các

điều kiện hạn chế cấp phép dự án cảng mới trong cùng khu vực. Đầu tư hạ tầng giao

thông kết nối và nạo vét luồng tàu. Như vậy, Chính quyền cảng xuất hiện sẽ quyết định

lựa chọn những nhà đầu tư tiềm năng, thúc đẩy các hoạt động cảng biển phát triển, đồng

thời gia tăng mức độ cạnh tranh trên thị trường khai thác cảng biển.

Qua phân tích có thể thấy việc quản lý cảng theo mô hình tổ chức chính quyền

cảng có nhiều ưu điểm và đang là mô hình ưu việt được nhiều nước tiên tiến lựa chọn.

Như vậy, việc sớm triển khai thí điểm Chính quyền cảng tại một số khu vực sẽ đáp ứng

được nhu cầu của sự phát triển cảng biển và giải quyết căn bản các khiếm khuyết, tồn tại

của hệ thống cảng biển Việt Nam, từ đó góp phần tạo hành lang pháp lý thuận lợi, công

bằng và minh bạch cho mọi thành phần kinh tế tham gia vào kinh doanh khai thác cảng

biển.

Tuy nhiên, Việt Nam nên lựa chọn thiết lập một chính quyền cảng theo mô hình

quản lý nào là phù hợp? Qua việc phân tích và so sánh 4 mô hình quản lý khai thác cảng

biển phổ biến nhất trên thế giới hiện nay, chúng ta có thể tìm ra được phương án tối ưu

đối với việc phát triển hệ thống cảng biển ở Việt Nam.

4. So sánh bốn mô hình quản lý cảng trên thế giới

Dựa trên khái niệm đã được nêu ở phần I về 4 mô hình TCQL cảng trên thế giới,

có thể rút ra các ưu nhược điểm cho từng mô hình như sau:

a) Mô hình cảng dịch vụ công (Public Service Port)

Mô hình này có ưu điểm là toàn bộ các công việc từ đầu tư xây dựng kết cấu hạ

tầng, xây dựng kho bãi, mua sắm trang thiết bị, và bốc dỡ hàng hóa, lưu kho bãi đều do

một tổ chức Nhà nước chịu trách nhiệm, nên bảo đảm tính tập trung, thống nhất trong

hoạt động, điều hành.

Tuy nhiên, nhược điểm của mô hình này là thụ động, không linh hoạt trong đầu tư

xây dựng và khai thác cảng; Không nhạy bén và khó giải quyết nhanh chóng, kịp thời đối

với các vấn đề phát sinh xảy ra, cũng như dễ bị ảnh hưởng bởi các quyết định chính trị;

Hạn chế về vốn đầu tư xây dựng và hiện đại hóa trang thiết bị cũng như áp dụng các quy

trình tiên tiến, linh hoạt trong quản lý khai thác cảng do phụ thuộc vào nguồn ngân sách

nhà nước; Thiếu tính cạnh tranh quốc tế, dẫn tới kém hiệu quả trong đầu tư xây dựng,

quản lý và khai thác cảng. Việc khai thác không có định hướng thị trường và thiếu sự đổi

mới. Áp dụng mô hình này cũng không phát huy được sức mạnh tổng hợp, đặc biệt là

không tận dụng được sức mạnh của các thành phần kinh tế phi nhà nước (bao gồm các

công ty cổ phần, tư nhân trong nước và nước ngoài, liên doanh…) tham gia vào đầu tư

xây dựng và kinh doanh khai thác kết cấu hạ tầng cảng biển, không phát huy được sự

năng động trong kinh doanh của các thành phần kinh tế đó. Một nhược điểm khác không

thể không nhắc tới của mô hình này là việc quản lý tài chính và thu hồi vốn đầu tư gặp rất

nhiều khó khăn.

b) Mô hình cảng công cụ (Tool Port )

Mô hình này có ưu điểm là do việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng và mua sắm

thiết bị chính do một cơ quan nhà nước quyết định và cung cấp nên tránh được việc đầu

tư trùng lặp thiết bị.

Nhược điểm của cảng công cụ là dễ gây xung đột giữa Nhà nước và tư nhân; do tổ

chức tư nhân không sở hữu các thiết bị chủ yếu nên cũng không có xu hướng phát triển

thành công ty, điều này gây nên sự mất ổn định và hạn chế mở rộng doanh nghiệp trong

tương lai. Mặt khác mô hình này cũng có nguy cơ đầu tư không hiệu quả và thiếu sự đổi

mới.

c) Mô hình cảng tư nhân (Private Port)

Mô hình này có ưu điểm là tạo được tối đa tính linh hoạt trong đầu tư xây dựng và

khai thác cảng; không có sự can thiệp trực tiếp từ phía Chính phủ; Quyền sở hữu đất cảng

cho phép chủ động phát triển cảng theo định hướng của thị trường và trong xây dựng

chính sách biểu giá của cảng. Trong trường hợp tái phát triển, nhà khai thác cảng tư nhân

có khả năng thu được giá cao trong việc bán đất xây dựng cảng. Mặt khác, vị trí chiến

lược của khu vực đất cảng cũng có thể tạo cơ hội cho phép nhà khai thác tư nhân mở rộng

phạm vi kinh doanh của mình.

Tuy nhiên, nhược điểm của mô hình là: có nguy cơ phát sinh hành vi độc quyền;

Chính quyền (trung ương hoặc địa phương) mất đi khả năng thực thi các chính sách kinh

tế dài hạn trong kinh doanh khai thác cảng. Trong trường hợp cần thiết phải xây dựng lại

khu vực cảng, Chính phủ phải chịu chi phí tốn kém mới mua lại được vùng đất đó. Ngoài

ra, các chủ sở hữu tư nhân cũng có thể đầu cơ đất đai ở cảng, gây ra những rủi ro không

quản lý được cho Chính phủ.

d) Mô hình chủ cảng (Landlord Port)

Mô hình này đã khắc phục được tối ưu các nhược điểm của những mô hình trước.

Thứ nhất, tổ chức tư nhân khai thác chuyên tâm hơn do có hợp đồng dài hạn, ổn định và

được quyền chủ động đầu tư trang thiết bị cần thiết cho hoạt động của mình. Thứ hai, nhà

khai thác tư nhân thường nhạy bén, linh hoạt hơn và có khả năng đáp ứng thị trường tốt

hơn. Thực tế, Chính quyền cảng Bombay luôn theo dõi công suất thiết kế của từng cảng

để có những chế tài cụ thể như đánh thuế cao phần vượt công suất thiết kế, hoặc lượng

hàng hoá đó cho cảng khác chưa hết công suất. Thứ ba, có động lực thị trường cạnh tranh

vì việc đầu tư vào các kiến trúc thượng tầng ở cảng không yêu cầu ở tư nhân.

(KẾT LUẬN)

II. Thực trạng quản lý hệ thống cảng biển và sự cần thiết phải áp dụng mô hình

chính quyền cảng tại Việt Nam

1. Thực trạng quản lý hệ thống cảng biển Việt Nam

a. Sơ lược về hệ thống cảng biển tại Việt Nam

Theo quy định của Chính phủ, từ năm 2013, Việt Nam sẽ chỉ có 44 cảng biển. Bộ

Giao thông Vận tải đề xuất Thủ tướng Chính phủ phân loại các cảng biển như sau:

- 14 cảng biển loại I (giảm 2 cảng so với Quyết định số 16/2008/QĐ - TTg). Trong

nhóm cảng loại I có 3 cảng loại IA là Hải Phòng, Khánh Hòa (Vân Phong) và Vũng Tàu.

-17 cảng biển loại II (giảm 6 cảng)

-13 cảng loại III là các cảng dầu khí ngoài khơi

Việt Nam có khoảng 100 điểm cảng (chỉ có 8 cảng là thuộc sự quản lý toàn bộ của

bộ giao thông vận tải trong đó 3 cảng thuộc cục Hàng hải và 5 cảng thuộc Vinalines). Cơ

quan quản lý cảng có thể được phân thành 6 nhóm:

-Bộ chủ quản ( Bộ Giao thông Vận tải) - Cục Hàng hải Việt Nam quản lý (3 cảng

Nghệ Tĩnh, Quy Nhơn, và Nha Trang)

-Địa phương quản lý ( bao gồm 3 cảng của UBND thảnh phố Hải Phòng- Cảng

Cửa Cấm, UBND TP. Hồ Chí Minh- cảng Bến Nghé và Bình Đông) ngoài ra một vài tỉnh

khác quản lý vài cảng tương đối lớn như tỉnh Khánh Hòa quản lý cảng Nha Trang.

-Các tổng công ty (Vinalines, tập đoàn than và Khoáng sản Việt Nam- mô hình

Tổng công ty 91) (bao gồm cảng Hải Phòng, Quảng Ninh, Đà Nẵng, Sài Gòn, Cần Thơ).

-Các cảng nhà nước trực thuộc bộ khác (các cảng chuyên dụng): cảng than thuộc

khu vực Hạ Long, Cẩm Phả, Hải Ninh là của tập đoàn Than và Khoáng sản Việt Nam-Bộ

Công nghiệp, Công ty Muối (tỉnh Khánh Hòa) quản lý cảng Hòn Khói.

-Các cơ quan nhà nước trực thuộc các tỉnh, thành quản lý các cảng liên doanh có

góp vốn của Việt Nam và các cảng 100% vốn nước ngoài (cảng container quốc tế Việt

Nam VICT).

b. Mô hình quản lý theo kiểu cảng dịch vụ công ở Việt Nam

Tại các Điều 18, 19, 20, 21 của Nghị định số 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 của

Chính phủ về quản lý cảng biển và luồng hàng hải đã quy định nguyên tắc quản lý khai

thác, sử dụng cảng biển theo hình thức cho thuê kết cấu hạ tầng cảng biển.

Như vậy, hiện nay chúng ta chủ yếu vẫn đang áp dụng mô hình quản lý theo kiểu

cảng dịch vụ công, trong đó nhà nước đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng cảng rồi giao cho

các doanh nghiệp nhà nước quản lý, kinh doanh, khai thác và nộp các khoản thu ngân

sách, thuế lại cho nhà nước.

Nhìn chung trên thực tế, các cảng biển Việt Nam đều thuộc loại hình cảng nhà

nước, do Nhà nước sở hữu và quản lý. Các cảng do địa phương quản lý cũng mang tính

chất của các cảng công cộng. Hiện tại Việt Nam chưa có 1 cảng tư nhân nào.

Theo các chuyên gia đánh giá, cách làm như vậy không phát huy được sức mạnh

tổng hợp, đặc biệt là không tận dụng được sức mạnh của các thành phần kinh tế phi nhà

nước (bao gồm các công ty cổ phần, tư nhân trong nước và nước ngoài, liên doanh…)

trong việc tham gia vào đầu tư xây dựng và kinh doanh khai thác kết cấu hạ tầng cảng

biển, không phát huy được sự năng động trong kinh doanh của các thành phần kinh tế đó.

Một nhược điểm lớn không thể không nhắc tới của mô hình này là việc quản lý tài

chính và thu hồi vốn đầu tư gặp rất nhiều khó khăn. Hệ thống cảng biển ở Việt Nam đang

chủ yếu được đầu tư bằng vốn ngân sách (trong đó có vay ODA). Chỉ mấy năm gần đây,

ở phía Nam mới có tư nhân đầu tư, liên doanh hoặc được đầu tư bằng FDI. Sau khi đầu tư

xong, Nhà nước lại giao cho doanh nghiệp nhà nước quản lý khai thác nên tiền vốn đầu

tư cảng biển của Nhà nước phải làm sao được thu hồi để tái đầu tư thì chúng ta chưa xử

lý được. Hơn nữa, khi doanh nghiệp có nhu cầu đầu tư, nâng cấp cơ sở hạ tầng cảng biển,

Nhà nước lại tiếp tục cấp vốn ngân sách, việc này làm cho nguồn vốn ngân sách dành cho

cơ sở hạ tầng cảng biển ngày càng bị chia nhỏ, thiếu hụt. Do sự đầu tư dàn trải, không tập

trung nên mặc dù số lượng cảng nhiều nhưng hiệu quả khai thác cũng như khả năng cạnh

tranh với các cảng trong khu vực còn thấp, thậm chí giữa các cảng hiện nay đang có sự

cạnh tranh dẫn đến việc tự giảm giá để thu hút khách hàng mà không chú ý đến việc nâng

cao chất lượng dịch vụ.

c. Những bất cập trong quản lý cảng biển tại Việt Nam

Không thể phủ nhận rằng, thời gian gần đây, việc quản lý nhà nước đối với kinh

doanh khai thác kết cấu hạ tầng cảng biển của ta đã có được bước đi đầu tiên theo định

hướng thị trường mà cụ thể là việc ký kết Hợp đồng cho thuê khai thác kết cấu hạ tầng

cảng Cái Lân, Quảng Ninh. Theo đó, thay vì được tiếp nhận, quản lý, khai thác kết cấu hạ

tầng rồi nộp ngân sách theo cách làm cũ, cảng Quảng Ninh phải trả tiền thuê kết cấu hạ

tầng cho ngân sách nhà nước. Như vậy, với mô hình này, Nhà nước có thể chủ động điều

hành về quy mô cũng như công năng của các cảng biển, bước đầu tách bạch được hoạt

động kinh doanh khai thác kết cấu hạ tầng với hoạt động kinh doanh xếp dỡ hàng hoá,

qua đó có thể dễ dàng hơn trong việc đánh giá hiệu quả đầu tư kết cấu hạ tầng cảng biển

và hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ.

Tuy nhiên, tại nhiều cảng, mô hình tổ chức quản lý cảng biển rất chồng chéo và

còn tồn tại quá nhiều bất cập.

Hệ thống kết cấu hạ tầng công cộng cảng biển (luồng, báo hiệu hàng hải và các

công trình phụ trợ,...) được đầu tư xây dựng từ ngân sách Nhà nước và nguồn thu phí

hàng hải, do các cơ quan quản lý và doanh nghiệp nhà nước đầu tư, quản lý, vận hành.

Trong khi đó, kết cấu hạ tầng bến cảng (cầu cảng, kho, bãi, nhà xưởng,…) lại được đầu

tư và quản lý khai thác theo nhiều mô hình. Nơi thì của Nhà nước xây dựng, quản lý khai

thác, nơi lại do công ty liên doanh góp vốn đầu tư,... Chính việc quản lý không đồng nhất

này đã dẫn đến tình trạng “xé vụn” quy hoạch, gây mất cân đối trong phát triển cảng.

Bên cạnh đó, như Thứ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Hồng Trường đánh giá: Việc đầu

tư cảng biển tại Việt Nam đã sa vào tình trạng phân mảnh, thiếu tầm nhìn dài hạn. Các

chủ đầu tư khác nhau, cách tổ chức quản lý, khai thác cảng không đồng bộ về nguồn lực,

chỉ nhằm vào lợi ích của doanh nghiệp mà chưa chú ý đến lợi ích chung dẫn đến sự xuất

hiện của cạnh tranh không lành mạnh, làm suy yếu và thiệt hại lẫn nhau giữa các nhà đầu

tư – khai thác. Có thể ví dụ Quảng Ninh và Hải Phòng, hai địa phương tiếp giáp nhau

trong phạm vi chưa đầy 200km mà đã có 3 cảng nước sâu là cảng Hải Phòng, Lạch

Huyện và Cái Lân có thể tiếp nhận tàu 50.000 DWT hoặc tàu container 3.000 TEU.

Trong quy hoạch đến năm 2020, sẽ có thêm cảng Hải Hà (Móng Cái) cho phép tiếp nhận

tàu 200.000 DWT hoặc tàu container siêu trọng tải 14.500 TEU. Tuy nhiên, xét về địa lý,

cảng Hải Hà nằm ở vị trí không thuận lợi cho hàng hải, cách xa các tuyến đường biển

quốc tế, rất bất lợi cho việc thuyết phục các chủ tàu lớn của thế giới đưa tàu vào đây. Đó

là chưa kể nguồn hàng ở khu vực này có bảo đảm với công suất một cảng lớn hay không

là điều chưa có câu trả lời xác đáng.

Tuy nhiên, dù cho số lượng cảng nhiều như vậy nhưng việc điều hành khai thác

cảng vẫn chưa đạt hiệu quả cao, đặc biệt là chưa có sự thống nhất hoạt động của các cảng

trong khu vực và cả nước. Các cảng phía Bắc chiếm 25-30% khối lượng vận tải nên công

suất vẫn còn thừa. Các cảng miền Trung chiếm 13% khối lượng, đang ở tình trạng thiếu

hàng hóa, chỉ sử dụng một phần công suất. Còn các cảng phía Nam chiếm 57% khối

lượng vận chuyển, riêng về container đến 90% khối lượng, hiện đang ở tình trạng quá tải.

Bên cạnh đó, theo mô hình quản lý hiện nay, Nhà nước sẽ đảm đương việc đầu tư

theo phương pháp khấu hao. Về mặt lý thuyết, việc khấu trừ này để bù đắp lại ngân sách

nhà nước hàng năm về vấn đề thu hồi vốn đầu tư mà chính phủ đã bỏ vào cảng và các

trang thiết bị. Tuy nhiên, hầu hết các trường hợp, Bộ Tài chính cho phép các công ty cảng

giữ lại phần khấu hao và sử dụng vào các mục đích khác. Vì vậy, việc đầu tư của Nhà

nước mặc dù rất lớn nhưng việc hoàn trả các khoản đầu tư này dưới hình thức thuế thì

hầu như rất khiêm tốn. Mặt khác, sau khi khấu hao thiết bị, các doanh nghiệp của cảng sẽ

trả cho Nhà nước một số ít tiền vào ngân sách Nhà nước và các quỹ chi phí khác và giữ

phần còn lại cho quỹ riêng của họ. Phần quỹ này thường được các cơ quan quản lý cảng

dùng cho mục đích khác, rất ít dành cho việc tái đầu tư vào cơ sở hạ tầng và trang thiết bị

tại cảng. Do đó, một hiện tượng chung cho hệ thống cảng biển Việt Nam là Nhà nước đầu

tư một khoản lớn vào cơ sở hạ tầng cho cảng, xây dựng bến cầu, mua các trang thiết bị

nhưng không thể lấy lại được những khoản đẩu tư này.

Ví dụ ở cảng Hải Phòng:

-Năm 2005 xếp dỡ 10.59 triệu tấn hàng hóa thông qua, doanh thu 462 tỷ đồng, nộp

ngân sách 25.5 tỷ đồng.

-Năm 2006 xếp dỡ 11.15 triệu tấn hàng hóa thông qua. Doanh thu 472 tỷ đồng,

nộp ngân sách 27 tỷ đồng.

-Năm 2007 xếp dỡ 12 triệu tấn hàng hóa thông qua, doanh thu 500 tỷ, nộp ngân

sách 28.5 tỷ đồng.

Phí bến tàu và phí bãi thông thường chỉ chiếm từ 5% đến 10% của toàn bộ doanh

thu, đây là phần mà chính phủ sẽ thu để bù đắp đầu tư cho hạ tầng cảng. Qua đó có thể

thấy, mặc dù Nhà nước đầu tư nhiều nhưng phần thu lại quá ít so với thu nhập của công

ty khai thác cảng.

Tóm lại, với tình hình quản lý hệ thống cảng biển còn quá nhiều yếu kém và bất

cập như hiện nay, điều cần thiết phải làm là thiết lập một mô hình mới về quản lý và quản

trị cảng để có thể mang lại hiệu quả và tính đồng bộ cũng như có thể trực tiếp thu hồi vốn

đầu tư vào cảng. Cụ thể hơn là với tình trạng quản lý cơ sở hạ tầng cảng biển ở Việt Nam

hiện nay đòi hỏi phải xây dựng một mô hình quản lý mới, trong đó Nhà nước đầu tư vào

cơ sở hạ tầng và sẽ thu hồi các khoản đầu tư này trong khi các công ty khai thác cảng

hoạt động điều hành có hiệu quả.

2. Sự cần thiết áp dụng mô hình chính quyền cảng ở Việt Nam

Đứng trước cơ hội và thách thức của việc trở thành thành viên chính thức của

WTO, hệ thống cảng biển Việt Nam có nhiệm vụ phải tiếp nhận nhiều chủng loại tàu, đặc

biệt là các tàu có trọng tải lớn, thông qua hầu hết khối lượng hàng hoá XNK và góp phần

giảm chi phí, tăng khả năng cạnh tranh của hàng hoá Việt Nam trên trường quốc tế. Với

một nước có đường bờ biển trải dài như Việt Nam, rõ ràng tiềm năng khai thác vận tải

biển là rất lớn. Việc khai thác này nếu diễn ra theo hướng tích cực sẽ đem lại lợi thế

không hề nhỏ cho Việt Nam trong giao dịch thương mại quốc tế. Chính vì lý do này mà

việc phát triển hệ thống cảng biển giữ vai trò hết sức quan trọng. Tuy nhiên, như đã trình

bày ở trên, hệ thống cảng biển tại Việt Nam vẫn đang ở trong tình trạng đầu tư manh

mún, nhỏ lẻ, gây lãng phí nhiều mặt.

Để khắc phục tình trạng này cần thiết phải có một người chỉ huy điều phối hiệu

quả đồng bộ các dự án cơ sở hạ tầng cảng biển và mạng lưới hạ tầng kết nối với cảng.

Theo ông Hồ Kim Lân, tổng thư ký VPA (Vietnam Seaports Association – Hiệp hội cảng

biển Việt Nam), người giữ vai trò chỉ huy này chính là Nhà nước, thông qua cơ chế tổ

chức quản lý theo mô hình Chính quyền cảng. Ông Lân cho rằng, chỉ có Nhà nước mới

có đủ tư cách và thẩm quyền giải quyết mọi bất cập trong việc quản lý cảng biển hiện

nay.

Về vấn đề này, qua nghiên cứu và khảo sát tình hình, Thủ tướng Chính phủ đã phê

duyệt Quy hoạch phát triển hệ thống cảng biển Việt Nam đến năm 2020. Nét mới trong

Quy hoạch này chính là mô hình chính quyền cảng.

Thứ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Văn Công cho biết, mô hình chính quyền cảng có

khá nhiều ưu điểm, đảm bảo xây dựng và phát triển cảng biển theo đúng quy hoạch, định

hướng chiến lược, khắc phục được tình trạng dàn trải, đẩy mạnh dịch vụ logistics, phát

huy hiệu quả cao nhất trong hoạt động khai thác cảng biển và khu đất sau cảng. Ngoài ra,

việc áp dụng mô hình chính quyền cảng sẽ giúp huy động nguồn vốn tư nhân trong và

ngoài nước đầu tư xây dựng cảng biển, đồng thời thu hồi được toàn bộ nguồn thu phí, lệ

phí cảng biển và giá trị có được từ lợi thế đắc địa của cảng biển. Bên cạnh đó, còn có thể

chọn lựa nhà khai thác cảng có năng lực với giá cho thuê tối ưu, từng bước hình thành và

phát triển chuỗi cung ứng hàng hóa với cảng biển là hạt nhân, góp phần làm giảm giá

thành và gia tăng giá trị hàng hóa.

Như vậy, có thể thấy, sự ra đời của mô hình chính quyền cảng là điều hoàn toàn

cần thiết và cấp bách. Với những ưu điểm đã liệt kê phía trên, Chính phủ đã chấp thuận

cho phép Cục Hàng hải Việt Nam triển khai thí điểm mô hình Chính quyền cảng đối với

cảng Lạch Huyện (Hải Phòng) và cụm cảng Cái Mép - Thị Vải (Bà Rịa – Vũng Tàu), sau

đó sẽ triển khai rộng hơn ở một số cụm cảng trên cả nước. Theo Cục Hàng hải, mô hình

chính quyền cảng mà Việt Nam hướng tới sẽ hoạt động theo kiểu chủ cảng. Có nghĩa là

Nhà nước sở hữu, đầu tư xây dựng cảng và các công trình hạ tầng phục vụ cảng như

luồng hàng hải, đường vào cảng…, các công ty tư nhân đấu thầu khai thác quản lý cảng

và đầu tư các công trình trên cảng. Chính quyền cảng sẽ chịu trách nhiệm toàn bộ các yêu

cầu về cơ sở hạ tầng giao thông và hạ tầng kỹ thuật trong vùng cảng (trên bờ và dưới

nước) bảo đảm cho hoạt động tiếp nhận tàu và vận chuyển hàng hóa, kết nối với mạng

giao thông quốc gia và mạng hạ tầng kỹ thuật; bảo đảm mọi vấn đề liên quan đến môi

trường.

Tình hình cụ thể tại các cụm cảng biển đầu mối quan trọng có thể được tóm gọn

trong một vài ý như sau:

Thứ nhất, đối với cụm cảng Cái Mép – Thị Vải: Hiện nay, khu vực cảng nước sâu

Cái Mép – Thị Vải của khu quy hoạch nhóm cảng biển số 5 đang ở trong tình trạng ế ẩm,

cung vượt xa cầu. Theo thống kê của Hiệp hội Cảng biển Việt Nam, năm 2012, công suất

sử dụng trung bình của 7 cảng container quốc tế ở đây chỉ đạt mức 15-20% công suất

thiết kế. Từ năm 2007 đã có hàng loạt dự án đầu tư vào khu vực cảng này khiến cho công

suất khai thác được đẩy lên tới mức hơn 8 triệu tấn hàng hóa/năm trong khi nhu cầu chỉ

khoảng 1 triệu tấn/năm. Chính tình trạng đầu tư ồ ạt thiếu quy hoạch đã buộc các cảng

phải hạ giá để thu hút khách hàng. Càng hạ giá thì càng lỗ, và cơ sở vật chất không đủ

điều kiện để nâng cấp cải tạo khiến cho cụm cảng này đang rơi vào tình trạng đáng báo

động. Trong khi nhiều cảng đang khổ sở vì thiếu hàng, thì một loạt cảng mới lại tiếp tục

được đầu tư, càng làm trầm trọng thêm tình trạng cung vượt cầu.

Để giải quyết vấn đề trên, chính quyền tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu đã đề xuất áp dụng

mô hình chính quyền cảng như một cơ quan điều tiết độc lập đối với hệ thống cảng biển

của cả vùng. Theo đó, chính quyền cảng cho toàn nhóm cảng biển số 5 có thể hoạt động

với chức năng quản lý đầu tư (theo quy hoạch, theo nhu cầu thị trường) và điều tiết hoạt

động khai thác cảng biển. Ngoài ra, chính quyền cảng được quyền thu thuế xuất nhập

khẩu để tháo gỡ tình trạng địa phương nào cũng muốn có cảng và thu hút tàu, hàng về

cảng biển địa phương mình. Bên cạnh đó còn nghiên cứu thêm việc thành lập 3 tổ chức

thống nhất quản lý cơ sở hạ tầng cảng biển (tạm gọi là Ban Quản lý cảng (PMB)). PMB

sẽ có kế hoạch đầu tư hệ thống bến cảng một cách phù hợp với nhu cầu của thị trường.

Thứ hai, đối với cảng Lạch Huyện: Hệ thống cảng hiện nay tại Hải Phòng được

phát triển theo kiểu chia lô manh mún. Thực trạng “đa sở hữu”, “cảng chồng lên cảng”

(do các cảng đều tồn tại độc lập, không liên quan đến nhau, thuộc nhiều chủ sở hữu,

nhiều ngành, nhiều cấp khác nhau), cùng với việc chức năng chuyên môn của các cảng

rất khác biệt do hậu quả của cả quá trình phát triển thiếu định hướng đã khiến cho việc áp

dụng một cách đầy đủ theo bất kỳ mô hình quản lý nào của nước ngoài cũng rất khó

khăn. Bên cạnh đó, hệ thống giao thông kết nối cảng với hậu phương đang có sự mất cân

đối nghiêm trọng giữa các phương thức vận tải đường sắt, đường bộ, đường thủy. Tỷ

trọng vận chuyển đường bộ chiếm phần lớn trong tổng số hàng qua cảng đặt ra nhiều vấn

đề như xe quá tải, tắc nghẽn giao thông, v.v… Một điểm đáng lưu ý nữa, đó là năng lực

của các doanh nghiệp cảng tại đây mới chỉ được xếp vào loại trung bình yếu trong khu

vực, chưa khai thác được hết mọi tiềm năng của hệ thống cảng biển.

Giải pháp cho vấn đề này là khẩn trương thiết lập và áp dụng mô hình chính quyền

cảng tại Hải Phòng. Theo Cục Hàng hải Việt Nam, chính quyền cảng sẽ thống nhất quản

lý các cảng trong khu vực và hoạt động theo mô hình chủ cảng. Dự kiến, cảng này sẽ

được cấp đất xây dựng nhà máy gia công, kho tàng, bến bãi và được quyền kinh doanh

phục vụ. Cục Hàng hải Việt Nam cho biết, Chính quyền cảng thuộc sở hữu Nhà nước,

Chính phủ sẽ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng như luồng hàng hải, đường vào cảng,… Các

doanh nghiệp tư nhân có thể thông qua đấu thầu, tham gia dự án đầu tư và quản lý cảng.

Trong thực tế, việc áp dụng mô hình chính quyền cảng vào công tác quản lý hệ

thống cảng biển tại Việt Nam mới chỉ là dự án đang trong quá trình thí điểm và yêu cầu

sự phối hợp đồng bộ giữa nhiều tổ chức Nhà nước và tư nhân. Tuy nhiên, với những ưu

điểm đã liệt kê ở trên cộng với phân tích tình hình Việt Nam, có thể thấy Chính quyền

cảng là mô hình mới ưu việt đặc biệt phù hợp với nước ta và được dự đoán sẽ đem lại kết

quả tốt đẹp như mong đợi.

*Tài liệu tham khảo

1. Chính quyền cảng – mô hình mới ưu việt, Hùng Anh, 19/4/2012, truy cập ngày

25/5/2014

http://finance.tvsi.com.vn/News/2012419/192818/chinh-quyen-cang-mo-hinh-

moi-uu-viet.aspx

2. Cần có chính quyền cảng, Đồng Vân, truy cập ngày 25/5/2014

http://www.vpa.org.vn/vn/news/cquyencang.jsp?id_news=3370

3. Cái Mép – Thị Vải: Cảng lớn chìm sâu, Vĩnh Bảo, 16/4/2013, truy cập ngày

25/5/2014

http://nhipcaudautu.vn/article.aspx?id=16325-cai-mep-thi-vai-cang-lon-chim-sau

4. Quyết định 2190/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Quy

hoạch phát triển hệ thống cảng biển Việt Nam đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 

http://www.vinamarine.mt.gov.vn/Index.aspx?page=plandetail&id=1

5. Hệ thống cảng biển khu vực Hải Phòng hướng tới mô hình trung chuyển quốc

tế, Trần Phương, 2/4/2014, truy cập ngày 26/5/2014

http://www.anhp.vn/van-de-du-luan-quan-tam/201404/he-thong-cang-bien-khu-

vuc-hai-phong-huong-toi-mo-hinh-trung-chuyen-quoc-te-ky-iii-can-co-nhung-dot-pha-

468017/

6. Thí điểm mô hình chính quyền cảng tại Hải Phòng, 18/11/2013, truy cập ngày

26/5/2014,http://citinews.net/kinh-doanh/thi-diem-mo-hinh-chinh-quyen-cang-tai-hai-

phong-YCC27AQ

7. Để hệ thống cảng biển phát huy thế mạnh, Quang Hưng, truy cập ngày

27/5/2015

http://www.nhandan.org.vn/mobile/_mobile_kinhte/_mobile_nhandinh/item/

532402.html