Capital natural

de Mxico

Volumen III Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad

La Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad es una Comisin Intersecretarial presidida por el titular del Ejecutivo Federal.

Actividadesindustriales

0.5%

Sobrepastoreo2.4%Sobreexplotacin

de la vegetacin3.5%

Deforestacin38.4%

Urbanizacin16.5%

Deforestacin38.4%

Urbanizacin16.5%

Actividadesagrcolas

38.7%

0

10

20

30

40

50

60

1995 1996

2244

66

101012.712.7

14.7714.7717.5717.57

19.1619.1621.4221.42 22.7422.74

24.0524.0526.3326.33

28.1328.1330.5730.57

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Supe

rfici

e (m

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Superficie (total acumulado)

0

2 000

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6 000

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7 000

5 000

3 000

1 000

10 000

9 000

Nmero de registradas (total acumulado)

Nm

ero

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0

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s por

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sona

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1997

1998

1999

2000

2001

Aguas interioresGolfoPacfico surPacfico norte

17%

5%

5%

5%

6%

6%

10%

Oaxaca17%

Oaxaca17%

Chiapas29%

Coordinador general

Jos Sarukhn

Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad

Compiladores

Julia CarabiasAlejandro MoharSalvador AntaJavier de la Maza

Volumen III

Capital natural

de Mxico

Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad

mxico, 2008Gobiernofederal

Coordinacin generalJos Sarukhn

CompilacinAntonio Alonso ConcheiroSalvador AntaJulia CarabiasRodolfo DirzoExequiel EzcurraRene GonzlezGonzalo HalffterJorge Llorente-BousquetsIgnacio MarchJavier de la MazaAlejandro MoharIrene PisantyJos SarukhnJorge Sobern

CoordinacinGeorgina Garca MndezPatricia KoleffAndrs Lira NoriegaMarcia TambuttiTania Urquiza Haas

AsistenciaJuan Carlos Lpez AcostaRomeo Lpez CamachoPaula MeliNubia MoralesAna Luca PedrozaRafael PompaMagali Santilln RamrezOlivia Yez

Produccin editorialJos Luis AcostaLuz Mara BazaldaAntonio BolvarSergio BourguetSocorro GutirrezAndrea HuertaEugenia HuertaEliud Monroy

AsistenciaOswaldo Barrera

PortadaGabriel Martnez MeaveIsaas Loaiza

ImpresinOffset Rebosn, S.A. de C.V.

DR 2008 Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la BiodiversidadLiga Perifrico-Insurgentes Sur 4903, Parques del Pedregal, Tlalpan, 14010 Mxico, D.F.www.conabio.gob.mx

Obra completa: isbn 978-607-7607-02-1Volumen III : isbn 978-607-7607-07-6

Impreso en Mxico / Printed in Mexico

Forma de citarConabio. 2008. Capital natural de Mxico, vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad. Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, Mxico

[ 7 ]

El capital natural que alberga nuestro pas es uno de los ms diversos del planeta y ofrece a los mexicanos variadas oportunidades para su desarrollo econmico y elevar su calidad de vida, a pesar de que a lo largo de muchos aos ha sido severamente deteriorado en extensas regiones y de que, en trminos generales, el desarrollo del pas no ha incluido criterios ambientales.

Esta obra, dedicada a ese privilegiado capital natural de Mxico, es de gran relevancia no solo por ser resultado de un gran esfuerzo colaborativo, sino por el enfoque que ofrece al hacer una evaluacin cientfica de los temas ms relevantes relacionados con la biodiversidad, su conservacin y manejo racional y los retos que enfrentamos como sociedad para lograr la sustentabilidad. En ese sentido, quiero hacer tres reflexiones a partir de este trabajo colectivo.

La primera se refiere a que es gratificante reconocer que tenemos un avance importante en el conocimiento de nuestra diversidad biolgica, a diez aos de haberse publicado el Estudio de Pas compilado por la Conabio y con el que Mxico cumpli con uno de los compromisos del Convenio sobre la Diversidad Biolgica. Este nuevo estudio muestra que ahora tenemos ya disponible gran cantidad de informacin de alta calidad que permite tomar decisiones sobre bases cientficas.

La segunda reflexin es que, a pesar de los indudables avances de los ltimos aos que ha tenido el pas en ma

teria ambiental, tambin han crecido las amenazas de numerosos factores de presin que actan de forma sinrgica. Este hecho nos indica claramente que no podemos actuar tibiamente; debemos enfrentar con energa e inteligencia los enormes retos que se nos presentan, debemos continuar los esfuerzos de conservacin y multiplicarlos diversificando el abanico de instrumentos para ello, fortaleciendo las reas protegidas y los programas de uso sustentable fuera de ellas, si queremos conservar en el largo plazo la megadiversidad de Mxico.

La tercera reflexin es que los mexicanos necesitamos mantener una visin crtica respecto al camino hacia la sustentabilidad y aprender de nuestros errores y aciertos, para que el capital natural de las diversas tierras y mares de la nacin beneficie a todos sus habitantes en el presente y en el futuro, particularmente a los pueblos que han sido sus principales guardianes, dueos, usuarios y generadores de conocimiento, y que han forjado la valiosa diversidad cultural, que tambin debe resguardarse.

Con Capital natural de Mxico damos un paso adelante al contar con lo que puede considerarse un segundo estudio de pas que nos permite tener una base slida para tomar decisiones informadas. As pues, expreso mi mayor reconocimiento a todos los que colaboraron compartiendo generosamente su experiencia, conocimiento y tiempo para brindarnos esta obra.

Juan Rafael Elvira QuesadaSecretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Presentacin

[ 9 ]

Mxico se caracteriza por la gran heterogeneidad de su territorio: en l se encuentran paisajes de desiertos y selvas, tierras fras y calientes, volcanes de negro basalto que forjaron la cultura azteca, blancas calizas en las llanuras mayas, y montaas, llanos, ros, mares. Adems se distingue por sus grandes contrastes sociales. Los mexicanos nos reconocemos en la diversidad de ecosistemas, de culturas, de pensamientos; albergamos en nuestro territorio numerosas especies, muchas de ellas nicas en el mundo, en muy variados ambientes; tambin nos reconocemos en las innumerables y singulares culturas que habitan el pas. Todo eso moldea nuestro carcter y nuestra unidad como nacin. La caracterstica ms valiosa de Mxico es la diversidad, tanto la ecolgica y la biolgica como la cultural.

Desde su origen, la especie humana ha dependido para su desarrollo y evolucin cultural de la transformacin de los ecosistemas y de los diversos servicios que estos le han brindado; de hecho, lo que podra interpretarse como una liberacin al menos parcial de esa dependencia respecto de los sistemas naturales como aparentemente ocurre con la utilizacin de fuentes de energa diferentes a la solar no es sino una supeditacin disfrazada a los servicios paleoecosistmicos. Es decir, hoy seguimos dependiendo de la actividad de los ecosistemas que existieron en el Carbonfero y que dieron lugar a la materia orgnica que ha sido la productora de los combustibles fsiles, base del desarrollo econmico moderno de la humanidad, la cual, insistimos, sigue estando, por lo menos en primera instancia, totalmente subordinada a la existencia de los servicios ecosistmicos (ambientales) y al acceso a los mismos.

Un ecosistema es un complejo dinmico de comunidades vegetales y animales, y de microorganismos que lo conforman y que actan como un todo funcional. El agregado de los ecosistemas, las especies que los componen y la variacin gentica caracterstica de cada especie, los procesos que ocurren en ellos y su funcionamiento constituyen lo que se llama biodiversidad. Los ecosistemas no solo son reservorios de dicha diversidad, sino proveedores de servicios y bienes de gran valor: adems de aportarnos alimentos y fibras (en aquellos manejados

por el hombre), son responsables de la captacin de agua pluvial que se infiltra y alimenta manantiales, ros y lagos; producen y mantienen en su lugar suelos frtiles; capturan el bixido de carbono de la atmsfera; alojan a los polinizadores indispensables para gran parte de la produccin agrcola, as como a los agentes de control biolgico de numerosas plagas dainas para nosotros y nuestros cultivos, por mencionar algunos de esos servicios.

Los ecosistemas y sus servicios constituyen un capital comparable a los capitales financieros y de infraestructura de una nacin. Sin embargo, las cuentas nacionales con la excepcin de las de unos cuantos pases no incluyen el deterioro del capital natural ni su costo en el clculo de la riqueza producida. Estudios hechos por economistas con una visin que incluye la consideracin del valor del capital natural demuestran que la mayora de los pases presentan, cuando se destruye el capital natural, un crecimiento econmico negativo. Sin duda, este costo tiene un efecto inmediato o de corto plazo en los sectores menos privilegiados de la sociedad y finalmente, en el largo plazo, para el pas mismo.

En Mxico ha dominado la idea de que el desarrollo est confrontado con la conservacin y el manejo racional de los ecosistemas. Quienes hemos contribuido a la presente obra pensamos que ya es hora de asumir en nuestro pas que esta idea est equivocada, que es perversa y que tenemos que trabajar en un contexto de desarrollo econmico sostenido con beneficio social permanente, acotado solo por las caractersticas ambientales de cada regin.

El capital natural de Mxico representa un gran potencial para el desarrollo y la generacin de beneficios para toda la poblacin. A pesar de ello, histricamente hablando, las polticas de explotacin de los recursos naturales en el pas no han favorecido la conservacin de ese capital ni su uso sustentable, ni tampoco han mejorado el bienestar social.

En el futuro, las polticas de desarrollo que sigan dando a la gestin de la biodiversidad una baja prioridad estarn ignorando elementos bsicos de la seguridad nacional y de las perspectivas del pas, como tener una sociedad viable y competitiva que cuente con una base material sustentable.

Prefacio

Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad10

Tenemos que asumir la diversidad ecolgica, biolgica y cultural como parte inherente, consustancial, de nuestro pas. El capital natural es un patrimonio que tenemos que conocer para valorarlo, utilizarlo y conservarlo adecuadamente en beneficio de todos los mexicanos. Es un capital que no podramos importar una vez que lo hayamos destruido. El conocimiento de ese capital natural debe ser creado en nuestro pas, sobre todo por nuestra propia gente; tampoco lo podemos importar de otros pases o regiones. Los ecosistemas no son transportables de un lado a otro, como tampoco lo son los servicios que nos proporcionan.

Por ello la presente evaluacin de los ecosistemas mexicanos y de otros elementos de la biodiversidad ayudar a transitar de la fase de definicin de problemas a la de planteamiento y diseo de soluciones; a pasar de la reaccin ante los problemas a la anticipacin de los mismos. Debemos partir del convencimiento de que los esfuerzos productivos y de mercado, sensatamente conducidos, pueden ser herramientas de desarrollo al mismo tiempo que de conservacin de nuestro capital natural. Pero tambin estamos convencidos de que para ello es indispensable la rectora del gobierno, informado de manera pertinente, certera y oportuna con lo mejor de nuestros conocimientos acerca de dicho capital natural.

Es esto lo que motiva el esfuerzo de la presente obra: poner a disposicin de un amplio pblico, incluyendo el sector gubernamental, la mejor informacin disponible sobre lo que poseemos en cuanto a capital natural en el pas, el estado de conservacin del mismo, el potencial de utilizarlo de manera sensata y los escenarios de posibles trayectorias que pudiese tomar ese capital, dadas diversas decisiones y acciones polticas gubernamentales o de la sociedad en general, para delinear aquellas opciones que permitan congeniar la aparente tensin entre conservarlo y utilizarlo con miras al bienestar social.

El estudio Capital natural de Mxico se ha enfocado a analizar toda la gama de los ecosistemas del pas, desde los ms prstinos hasta aquellos que han sido seriamente modificados, ya sean terrestres o marinos. Muchos de los captulos hacen referencia a los servicios que los ecosistemas prestan a la sociedad y cmo el estado de salud de los ecosistemas afecta dichos servicios. Tambin se describen, desde varias perspectivas, los diversos elementos de la biodiversidad y lo que conocemos de ellos. En ese sentido, cabe destacar que cerca de dos terceras partes de la biodiversidad mundial, medida a partir del nmero de especies, se localizan en un puado de pases conocidos como megadiversos. Mxico forma parte de ellos y es ade

ms uno de los que al contar con un gran nmero de especies endmicas tiene una alta prioridad y se encuentra entre las cinco naciones con mayor riqueza biolgica y cultural. Dentro de sus fronteras existe tambin una de las ms grandes riquezas de ecosistemas terrestres del mundo, as como una extraordinaria diversidad marina, lo cual se ejemplifica al ser el nico pas que posee un mar propio, el Mar de Corts, que destaca por su extra ordinaria biodiversidad y por los recursos biolgicos que alberga.

No se puede dejar de sealar, asimismo, la exuberante agrobiodiversidad, que ha llevado a que Mxico sea reconocido en el mbito mundial como uno de los principales centros de domesticacin de plantas tiles para la humanidad.

Antecedentes

El presente estudio surge motivado por la necesidad de realizar una segunda evaluacin de la biodiversidad del pas. La primera fue elaborada bajo la coordinacin de la Conabio y publicada en 1998, con informacin de fuentes bibliogrficas en su mayora anteriores a 1995. Dicho estudio fue un primer esfuerzo por dar a conocer una sntesis descriptiva de la biodiversidad de Mxico, que permiti cumplir con los acuerdos adquiridos al firmar y ratificar el Convenio sobre la Diversidad Biolgica. La informacin compilada entonces fue utilizada para plantear la Estrategia Nacional para la Conservacin de la Biodiversidad de Mxico (publicada en 2000) y como base para el diseo o evaluacin de algunos proyectos ambientales y para la difusin de la importancia de la diversidad biolgica de Mxico y los principales aspectos relacionados con su conservacin. Tambin ha servido como una gua nacional para que los estados de la Repblica trabajen en sus propios informes.

Este segundo estudio arranca de la experiencia del primero, pero tiene un horizonte muy diferente: intenta hacer una evaluacin de los ecosistemas, tanto terrestres como acuticos (marinos y epicontinentales) de Mxico; abarca tambin el concepto de servicios ecosistmicos en la medida que estos han podido ser considerados. Analiza, adems, el estado actual de la biodiversidad desde el nivel gentico hasta el de los ecosistemas, los factores que han influido en el cambio de esa biodiversidad y las tendencias de dicho cambio, las capacidades nacionales que han permitido o limitado el conocimiento, el uso racional y la conservacin de la biodiversidad, as como los escenarios que podrn presentarse dadas ciertas circunstan

Prefacio 11

cias de polticas pblicas, inversin en el sector ambiental, etc. Se ha hecho uso extensivo de las grandes bases de datos con que cuenta la Conabio, y se han realizado amplias consultas a expertos nacionales y extranjeros; se han llevado a cabo anlisis novedosos de la informacin primaria disponible, yendo mucho ms all de los anlisis de fuentes secundarias que caracterizaron el primer estudio.

Hemos usado aqu el concepto de capital natural para referirnos no solo a la biodiversidad representada por especies y comunidades, sino tambin a los servicios que los ecosistemas proveen a la sociedad en forma de bienes tangibles y valiosos; a otros aspectos como la biodiversidad generada por la gente (los cultivos y el conocimiento nativo acerca de ellos), y aunque de manera ms limitada a la misma diversidad cultural como un elemento esencial para entender buena parte de las relaciones entre las sociedades y sus recursos a lo largo del tiempo. Se ha querido contribuir a inculcar en la sociedad una cultura que promueva la diversidad, que impulse una mayor apreciacin del enorme valor de los servicios ambientales que nos proporciona la rica naturaleza de Mxico y que aporte elementos determinantes para arraigar la decisin de conservar nuestro cada vez ms amenazado patrimonio natural.

Hoy contamos con informacin ms completa y solvente y en cantidades mucho mayores que hace 15 aos. Ahora es necesario integrarla, analizarla y ponerla a disposicin de los sectores interesados, tanto de los diferentes niveles de gobierno como de una sociedad cuya demanda de informacin confiable y reciente ha crecido de manera notable.

Este estudio se distingue en particular por la amplia participacin de diversos especialistas, lo que representa un esfuerzo sin precedente para brindar informacin fundamentada que proporcione slidos elementos de juicio para quienes toman decisiones, e intenta sentar las bases de una agenda ambiental de Mxico para los prximos 10 aos que sea til y atractiva para los legisladores, los funcionarios en reas ejecutivas de diferentes niveles de gobierno, la comunidad acadmica, las organizaciones civiles, la industria, los medios y la sociedad civil. Quisiramos que tambin fuese til para otros muy importantes tomadores de decisiones: los dueos tradicionales de los ecosistemas de nuestro pas, pero es claro que en este sentido tenemos que trabajar mucho ms, tanto en producir el tipo de informacin pertinente como en encontrar las mejores vas de comunicarlo.

En junio de 2006, cuando los captulos ya tenan bien esbozado su contenido, se public un documento sint

tico (Capital natural y bienestar social) que reuna las principales ideas y reflexiones incluidas en ellos, con la finalidad de contribuir al debate nacional durante el proceso de cambio de administracin pblica y destacar la importancia de incorporar la visin ambiental, particularmente de la conservacin y uso de la biodiversidad, en la planeacin del desarrollo nacional para el periodo 20062012.

Objetivo central

Hemos tratado de integrar la fuente ms completa de informacin primaria, actualizada, descriptiva, analizada y sintetizada sobre el estado del conocimiento, la conservacin y el uso de la diversidad biolgica de Mxico, y de los servicios ambientales (o ecosistmicos) que presta. No ha sido el propsito de la obra presentar resultados inditos provenientes de nueva investigacin, sino organizar, evaluar y sintetizar el conocimiento disponible y, como resultado de ello, dar una opinin fundamentada del estado de la situacin, de los logros y las limitaciones, los avances y los retrocesos en todo lo que se refiere al manejo sustentable, la conservacin y la restauracin de nuestro capital natural. En los casos en que ha sido posible, se ha empezado a hacer referencia a las consecuencias de este estado de cosas sobre el bienestar social de los habitantes del pas, especialmente de quienes viven y dependen de los ecosistemas. Quisiramos pensar que comenzamos a trazar un camino en lo que se refiere al anlisis de la forma en que la calidad y cantidad de los componentes de la biodiversidad, incluyendo los servicios ecosistmicos, afectan el bienestar de la poblacin del pas. Pensamos que este es un camino que debemos recorrer de manera realmente interdisciplinaria en el futuro. Hemos empezado por darle un nfasis especial a los servicios que proporcionan los ecosistemas (resumideros de bixido de carbono, productores de alimento, captadores de agua para el mantenimiento de acuferos, ros, lagos, humedales, retensores de suelo y conservadores de la fertilidad del mismo, proveedores de polinizadores, etc.).

Con esa misma idea fue elaborado el estudio global del Millennium Ecosystem Assessment (ma) una evaluacin sobre el estado de salud de los ecosistemas del planeta y su influencia en el bienestar humano, que ha servido de fuente de inspiracin para varios de los enfoques del nuestro, y que en los prximos aos seguramente se ir extendiendo a otros estudios regionales. La conciencia acerca de la forma en que la humanidad demanda

Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad12

crecientemente los servicios ecosistmicos ha crecido a un punto en el que las transacciones entre los diversos servicios que prestan los ecosistemas se empiezan a analizar cada vez ms de manera cotidiana y todas las estadsticas indican que esa tendencia de anlisis aumentar muy notablemente en las siguientes dcadas. Por ejemplo, un pas puede incrementar su abasto de alimentos convirtiendo sus ecosistemas naturales en sistemas agrcolas, pero esto tendr como resultado una reduccin en la cantidad de otros servicios de igual o mayor importancia y por lo general irreemplazables, como la provisin de agua, la captura de bixido de carbono de la atmsfera, la regulacin de inundaciones y azolves o el control de la desertificacin.

Existen claros indicios de que tanto a escala mundial como regional y local hay una severa degradacin de la capacidad de los ecosistemas para proveer dichos servicios, incluidos los de produccin de alimentos en ambientes terrestres y marinos. Los resultados del ma indican que la mayor parte de las regiones ecolgicas del planeta y de los servicios de los ecosistemas estn en franco proceso de degradacin. Estos resultados son evidentes tambin, como lo ver el lector de esta obra, en el caso de Mxico.

De acuerdo con lo anterior, en el estudio sobre el Capital natural de Mxico intentamos:

Identificaropcionesdeconservacinymanejosustentable de la diversidad biolgica de Mxico contenida en los ecosistemas del pas, con ventajas para la poblacin, en especial la que habita o usufructa dichos ecosistemas de los que derivamos numerosos servicios y beneficios.

Establecerclaramente,comopartedelavisingeneralde quienes toman decisiones, que cambiar el uso actual de un ecosistema por otro cualquiera tiene aspectos positivos (por ejemplo, la ganancia econmica de un cultivo) y negativos (la prdida y disminucin de servicios ambientales como los mencionados), y que tomar una decisin que afecte un ecosistema debe ser el resultado de un conjunto de polticas multisectoriales de Estado que contemplen los efectos que se producirn en cada uno de los sectores econmicos y sociales afectados.

Ayudaraidentificarlasaccioneslocalesdemanejosustentable y conservacin (que con frecuencia son las ms eficaces, pero las ms difciles de planear) y articularlas con las de otros niveles (estatales, nacionales, regionales e incluso mundiales).

Al comenzar los trabajos para la redaccin de esta obra se defini un marco conceptual que se distribuy a todos los autores y coautores de los captulos, as como a los revisores externos de los mismos. Ese marco cuenta con una estructura lgica para evaluar el estado, las tendencias y respuestas del conocimiento, la conservacin, el uso, las capacidades y los posibles escenarios futuros de la diversidad biolgica de Mxico.

Hemos procurado realizar una evaluacin cientfica de la informacin existente y definir as qu componentes de lo que conocemos nos ofrecen las bases ms firmes para, por un lado, tener una idea lo ms realista posible de la situacin en que se encuentra la conservacin y el manejo sustentable de nuestro capital natural, y por otro sugerir las mejores opciones de acciones y polticas. Los autores han hecho un esfuerzo para que tales evaluaciones consideren problemas concretos, sean cientficamente verosmiles, polticamente imparciales y respondan a las necesidades de quienes toman decisiones, es decir, que sean pertinentes. Una evaluacin es creble si los pares dentro de la comunidad cientfica avalan que la informacin cientfica y tcnica es fidedigna y factible. Por ello numerosos revisores externos que no tomaron parte en la redaccin del captulo que evaluaron fueron invitados para validar los textos escritos por sus colegas; sus comentarios fueron analizados y atendidos por los autores responsables de los captulos. La pertinencia de la informacin en los captulos ser juzgada por los usuarios de la obra. Esperamos su opinin y evaluaremos qu tanto ser considerada o utilizada para cambiar decisiones polticas. Los autores han procesado la informacin de la manera ms imparcial posible, para que sea del conocimiento de las instancias gubernamentales, el sector privado y la sociedad civil.

No ha sido propsito del presente documento proporcionar recomendaciones precisas sobre polticas necesarias o correcciones y adiciones a las mismas relacionadas con los diferentes asuntos abordados a lo largo de la obra. Ciertamente, de las evaluaciones hechas en los captulos, sobre todo en los referentes a lecciones aprendidas, se pueden desprender cursos de accin que se consideren apropiados para reforzar polticas o acciones, innovarlas o corregirlas.

Adems del material impreso en cada captulo, la obra incluye abundantes datos bsicos en discos compactos adjuntos en algunos volmenes. Un componente en especial relevante es el cd1 (incluidoenelvolumenI)quecontiene el listado de las especies que se conocen y han sido descritas como presentes en nuestro territorio y nues

Prefacio 13

tros mares. Es un listado que, como todos los listados del mundo, siempre est cambiando, y su actualizacin es una tarea en constante proceso y deber mantenerse en permanente revisin. Adems, la obra estar disponible en lnea en la pgina web de la Conabio. Con esto pretendemos estimular el inters de los expertos para que con su ayuda podamos ampliar este listado, lo cual se har de forma supervisada para asegurar que solamente informacin verificada por especialistas sea aadida. Esperamos tambin que al contar con toda la informacin de la obra disponible en lnea, su difusin sea mayor y se estimule la investigacin en temas fundamentales para el pas.

El tratamiento de los temas en los captulos se complementa donde es pertinente con mapas, figuras y cuadros, muchos de ellos originales, as como con recuadros que contienen estudios de caso, escritos en su mayora por especialistas del tema. Esto tiene la ventaja adicional de ampliar el abanico de autores, y de enriquecer y hacer ms representativo el trabajo de la obra al incorporar nuevos puntos de vista.

La obra Capital natural de Mxico, que comenz a elaborarseen2005,constadecincovolmenes:I.Conocimiento actual de la biodiversidad;II.Estado de conservacin y tendencias de cambio; III.Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad;IV.Capacidades humanas, institucionales y financieras,yV.Escenarios futuros. Cada volumen ha tenido un grupo de compiladores a cargo del desarrollo del mismo; los captulos cuentan con uno o varios autores responsables que coordinaron a todos los coautores y a los autores de los recuadros, en caso de que los haya. De estos cinco volmenes, los tres primeros se publicarn en 2008 y los dos ltimos en 2009. Para los tres primeros, el nmero total de captulos es de 45, y en ellos participaron 648 autores provenientes de 227 instituciones tanto acadmicas como gubernamentales y de organizaciones civiles de la mayor parte de las entidades de la Repblica, y 96 revisores externos.

Agradecimientos

Este ha sido un esfuerzo excepcional que constituye un ejemplo de colaboracin acadmica y tcnica. La obra se

habr logrado con la participacin voluntaria de quienes colaboraron en ella y demuestra el claro deseo de todos ellos de ofrecer lo mejor de su conocimiento para beneficio de nuestro pas. No hay muchos ejemplos en los que ms de 600 acadmicos y profesionales se hayan unido para hacer el anlisis de un tema fundamental para el pas, como es el capital natural de Mxico.

Esa fue la labor de los compiladores de los cinco volmenes, de los autores responsables de cada captulo y sus coautores y de los autores de recuadros o apndices de los captulos. Tambin debemos reconocer de modo especial el trabajo de los revisores externos. Los nombres de los compiladores de los volmenes se incluyen al principio de los mismos y, de igual manera, los autores responsables encabezan cada captulo, seguidos de los coautores del mismo, y se consignan tambin los nombres de los revisores externos. Deseamos expresar nuestro especial agradecimiento a todas las instituciones a las que pertenecen los participantes y que estn mencionadas en las listas de autores y de revisores de cada volumen.

El trabajo de coordinacin de toda la obra fue llevado a cabo por un pequeo secretariado en la Conabio, apoyado en un grupo de colaboradores contratados para esta tarea. Debo reconocer aqu la enorme contribucin, durante todo el proceso de produccin de la obra, de Patricia Koleff, Georgina Garca Mndez, Marcia Tambutti, Andrs Lira Noriega, Tania Urquiza Haas, Nubia Morales, Romeo Lpez Camacho y Magali Santilln, quienes desempearon esta tarea sin descanso.

Los compiladores de los volmenes de que consta la obra recibieron el apoyo y la asistencia directa de las siguientes personas:Olivia Yez en el volumen I, JuanCarlosLpezAcostaenelvolumenIIyPaulaMelienelvolumenIII.Atodosellosnuestroagradecimientoacorde con su participacin y ayuda.

Es de elemental justicia reconocer aqu tambin el profesional trabajo de produccin y cuidado editorial del grupo que encabeza Antonio Bolvar, quien desde el inicio de la redaccin de los captulos particip en la concepcin editorial y en el establecimiento de las normas para los autores.

Jos SarukhnCoordinador general

[ 15 ]

El volumen III deCapital natural de Mxico, titulado Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad, abarca las diferentes concepciones y enfoques en el uso de la biodiversidad, las tendencias de uso y sus impactos en el medio ambiente, las principales polticas implementadas y los nuevos procesos de los ltimos tres lustros que nos acercan a una trayectoria de sustentabilidad en el uso de nuestro capital natural.Elvolumenestconformadoporcuatropartes:I.Con

cepciones acerca del uso y la conservacin de la biodiversidadysusserviciosambientales(captulos1y2);II.Lastendencias en el uso de la biodiversidad: de los procesos crnicos de deterioro a la sustentabilidad (captulos 3 y 4);III.Evolucinyperspectivasdelaspolticasambientalesysusinstrumentos(captulos5y6)yIV.Leccionesaprendidas (captulo 7).

En la primera parte, el captulo 1, Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad, ofrece un panorama general, que no pretende ser exhaustivo, de los principales procesos que ocurrieron durante el siglo xx vinculados a la conservacin y el uso de la biodiversidad, y en el captulo 2, El papel de las ciudades en los procesos causales que determinan el uso y la conservacin de la biodiversidad, se analizan las vinculaciones de estos procesos con las tendencias demogrficas, los patrones y niveles de consumo, y la tecnologa y la gobernabilidad, subrayando las relaciones urbanorurales para entender las presiones sobre el uso de los recursos naturales y los servicios ambientales.

En la segunda parte, el captulo 3, Consecuencias de las polticas pblicas en el uso de los ecosistemas y la biodiversidad, se analiza cmo cada una de las principales actividades productivas primarias agrcola, ganadera, forestal y pesquera se llevaron a cabo durante el siglo xx sin considerar los impactos ambientales, ocasionando un severo deterioro en los ecosistemas y, asimismo, analiza las opciones productivas que se han puesto en prctica en los ltimos tres lustros para revertir estas tendencias de deterioro. En el captulo 4, Evolucin de las polticas pblicas de restauracin ambiental, se hace un detallado recuento histrico de la restauracin am

biental, subrayando el sesgo permanente en la reforestacin, en menor medida en la conservacin de suelo, y el rezago en la restauracin de los ecosistemas acuticos; se destaca adems la falta de una poltica pblica slida sobre este tema.Enlaterceraparte,elcaptulo5,Instrumentosterri

toriales y econmicos favorables a la conservacin y el uso sustentable de la biodiversidad, resalta la importancia de la planeacin del uso del territorio para prevenir el deterioro y aprovechar el potencial que ofrece el capital natural, as como las ventajas que brindan los instrumentos econmicos para coincidir con los objetivos de la sustentabilidad en el uso de la biodiversidad. Finalmente, el captulo 6, Una dcada de transformaciones en el rgimen jurdico del uso de la biodiversidad, aborda los aspectos normativos, con sus avances y limitantes, que dan el soporte legal del uso de la biodiversidad.

El volumen cierra en la cuarta parte con el captulo 7, Retos y riesgos en el uso de la biodiversidad, que consiste en un conjunto de reflexiones, las cuales, sin ser exhaustivas, resaltan los errores, las nuevas rutas que apuntan hacia la sustentabilidad en el uso de la biodiversidad, los obstculos y los riesgos de los retrocesos potenciales, as como los principales componentes de un cambio. No pretende ser una agenda de poltica de uso de la biodiversidad, sino una aportacin para transitar hacia la planeacin de soluciones.

Cada captulo est planteado en su comienzo con tesis o ideas principales que se desarrollan de manera independiente, pero que en conjunto abarcan el tema que trata el captulo. Esta forma de presentar los captulos tiene el propsito de simplificar la lectura, planteando desde la formulacin de la tesis las ideas centrales que se desarrollan a continuacin de cada una. En el extremo, un lector que solo pueda dedicar un tiempo limitado a la lectura de esta obra, podr darse una clara idea de su contenido y de los principales mensajes con la lectura de estas ideasfuerza.

Adems de las figuras y cuadros que acompaan el contenido de cada captulo se elaboraron algunos recuadros que tienen como finalidad ampliar la informacin de temas especficos sin desbalancear el texto.

Gua de lectura

Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad16

En la preparacin de este volumen participaron 79 especialistas en su carcter de autores principales, coautores o autores de recuadros, adems de 15 revisores externos, cuyas aportaciones han permitido mejorar y enriquecer la informacin. Los participantes pertenecen al sector acadmico, gubernamental y no gubernamen

tal, lo cual ha permitido sumar una amplia gama de visiones y experiencias contrastantes.

Los compiladores agradecemos el inters que han puesto todos ellos, y muy especialmente a Paula Meli, quien ha dado seguimiento puntual a la obra a lo largo de todo el proceso.

[ 17 ]

Presentacin 7Prefacio 9Gua de lectura 15Siglas y acrnimos 25

Primera parte.Concepciones acerca del uso y la conservacin de la biodiversidad y sus servicios ambientales

captulo 1 Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad 291.1 Introduccin 301.2 Los primeros esfuerzos institucionales de conservacin de la naturaleza 31

1.2.1 El auge de la Reforma Agraria y los primeros decretos de conservacin (19341940) 31

1.2.2 El despegue agrcola (19401965) 331.3 El descuido gubernamental de las polticas de conservacin 341.4 La presin social y acadmica, y las respuestas gubernamentales 361.5 La integracin de las polticas pblicas ambientales 371.6 Visionesenfrentadas 38

1.6.1 Los resabios de la desintegracin 381.6.2 Visionespolarizadas 391.6.3 Distanciamiento entre lo urbano y lo rural 39

Referencias 41

captulo 2 El papel de las ciudades en los procesos causales que determinan el uso y la conservacin de la biodiversidad 432.1 Introduccin 452.2 Necesidad de un marco conceptual de las polticas pblicas

sobre la biodiversidad 472.2.1 El marco conceptual bsico 47Recuadro 2.1 Marco conceptual de los servicios ambientales 482.2.2 Adaptacin y enriquecimiento del modelo de servicios

ecosistmicosbienestar humano 492.2.3 Enfoque de polticas pblicas 51Recuadro 2.2 Aportes al enfoque de sistema socioecolgico: el caso de la iniciativa

Resilience Alliance 512.2.4 Enfoque institucional 532.2.5 Enfoque de gobernabilidad ambiental 542.2.6 Marco jurdico y entidades de gobierno con responsabilidades en el manejo

de los recursos naturales 54

ndice general

Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad18

2.2.7 Derechos de propiedad sobre los recursos naturales 542.2.8 Divergencia entre polticas e instrumentos y dinmicas de los mercados 552.2.9 Rendicin de cuentas y transparencia 55

2.3 Valoracinglobaldelaslimitacionesinstitucionalesydepolticapblica 552.3.1 La poltica de las polticas pblicas 552.3.2 La inconclusa reforma al artculo 27 constitucional y las persistentes

limitaciones institucionales y de gobernabilidad ambiental 572.3.3 Importanciadelatransparenciaenelmundorural 592.3.4 Una regla menor pero de gran peso 592.3.5 Una reflexin y tres ejemplos emblemticos de cambio 602.3.6 Una poltica efectiva de compensacin a los dueos de los recursos

naturales 602.3.7 Una activa poltica de fomento a la introduccin de relaciones contractuales

ms slidas en el mbito de la renta de tierras 612.3.8 Una poltica de organismos pblicos no gubernamentales en una perspectiva

de gobernacin de los recursos naturales 61Recuadro 2.3 Reglas de operacin de la Sagarpa 62

2.4 Delimitacin de los espacios rural y urbano 622.4.1 Una visin territorial y funcional de los espacios urbano y rural 622.4.2 Un tema poco visible y ausente en las polticas pblicas: el peso de la

dimensin urbana en las presiones sobre la biodiversidad 632.5 El vnculo entre capital natural y bienestar social expresado en el mbito urbano 652.6 Alcances directos de la influencia de las ciudades a escala regional 67

Recuadro 2.4 Parmetros de cercana y conectividad 682.7 Tendencia poblacional a la dispersin 692.8 Efectos de la creciente pobreza y desigualdad urbanas en la biodiversidad 752.9 La dimensin econmica de los procesos causales 772.10 Los aspectos tecnolgicos y sus impactos en los ecosistemas 80Referencias 83

Segunda parte.Las tendencias en el uso de la biodiversidad: de los procesos crnicos de deterioro a la sustentabilidad

captulo 3 Consecuencias de las polticas pblicas en el uso de los ecosistemas y la biodiversidad 873.1 La Reforma Agraria en Mxico: bases para el desarrollo y la modernizacin del sector

rural 89Recuadro 3.1 Las reformas de 1992 al artculo 27 constitucional 90

3.2 Crecimiento de la agricultura durante las dcadas de los aos cuarenta y cincuenta 91Recuadro 3.2 El Sistema Alimentario Mexicano 92

3.3 El auge de la ganadera y sus efectos 92Recuadro 3.3 El Plan Chontalpa y sus impactos ambientales 94

3.4 La actividad forestal 95Recuadro 3.4 El Programa de Desarrollo Forestal, el Proyecto de Conservacin

y Manejo Sustentable de Recursos Forestales en Mxico y el Proyecto deConservacindeTierrasIndgenas en Mxico 97

3.4.1 Situacin actual de los recursos forestales 99

ndice general 19

3.5 Aprovechamiento de los productos forestales no maderables 1033.5.1 Usos 1033.5.2 Informacin 1053.5.3 Regulacin 1053.5.4 Impactos 107Recuadro 3.5 Sobrerregulacin en algunos productos forestales no maderables 107

3.6 La actividad pesquera 1083.6.1 Tendencias 1083.6.2 Distribucin de las pesqueras 1093.6.3 Situacin de la flota pesquera nacional 1103.6.4 Aspectos econmicos relevantes de la pesca 1103.6.5 Oferta de productos pesqueros y comercializacin 1123.6.6 Estatus de las pesqueras 113

3.7 Carencia histrica de criterios ambientales en las polticas de uso de la biodiversidad 115

3.8 Hacia la integracin de las polticas de uso y conservacin de la biodiversidad 1203.9 La reconversin productiva 122

Recuadro 3.6 Opciones tecnolgicas para conservar los recursos naturales en grupos de productores de unidades familiares bovinas del estado de Guanajuato 126

3.10 Manejo forestal comunitario y sustentable 126Recuadro 3.7 Aportes directos e indirectos de la ganadera campesina

a la biodiversidad 127Recuadro 3.8 Procesos silvopastoriles en la regin de Los Chimalapas, Oaxaca 128Recuadro 3.9 Legislacin para la conservacin y uso de los pastizales 128Recuadro 3.10 Experiencias de comunidades y ejidos forestales 1303.10.1 Retos 131

3.11 Aprovechamiento sustentable de los productos forestales no maderables 132Recuadro 3.11 Extraccin de resina de copal (Bursera bipinnata) en Maninaltepec,

Oaxaca 133Recuadro 3.12 Productos forestales no maderables y cafetales bajo sombra 133Recuadro 3.13 Manejo y conservacin de un maguey mezcalero

(Agave cupreata) 1343.11.1 Retos 135

3.12 Aprovechamiento sustentable de la vida silvestre 1353.12.1 Aspectos jurdicos y administrativos de las uma 1353.12.2 ElSistemadeUnidadesdeManejoparalaConservacindelaVida

Silvestre 1363.12.3 Beneficios econmicos que brinda la vida silvestre 1403.12.4 Retos 142

3.13 El ecoturismo 1423.13.1 Ecoturismo en reas naturales protegidas 143Recuadro 3.14 Ecoturismo en las reas protegidas de Oaxaca 1443.13.2 Ejemplos exitosos 1443.13.3 Retos 145

3.14 La pesca responsable 1453.14.1 Retos 147

Referencias 148

Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad20

captulo 4 Evolucin de las polticas pblicas de restauracin ambiental 155

4.1 Carencia histrica de polticas pblicas de restauracin ambiental 1574.2 El primer periodo de reforestacin 1584.3 La reforestacin entre 1934 y 1940 159

Recuadro 4.1 Definicin de restauracin ambiental 1594.4 Reforestacin y forestacin entre 1940 y 1952 1684.5 Reforestacin y plantaciones forestales entre 1952 y 1964 1704.6 Huertos y plantaciones comerciales establecidos entre 1965 y 1982 1744.7 Los programas gubernamentales de conservacin y recuperacin de suelos 178

Recuadro 4.2 Programa de Rescate Hidroecolgico del Lago de Texcoco 1804.8 Aportaciones de la academia y de la sociedad para el cambio en las polticas

de restauracin 1874.9 Auge de la reforestacin en zonas urbanas y periurbanas 189

Recuadro 4.3 Estrategias de rehabilitacin del ambiente natural y productivo en la comunidad indgena de San Nicols Zoyatln, Guerrero 189

4.10 Una visin ms integral de la restauracin 1924.11 Reorientacin del Programa Nacional de Reforestacin 1934.12 Recuperacin de los programas de restauracin y conservacin de suelos 1954.13 Las Zonas de Restauracin Ecolgica 1964.14 El Programa de Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales 197

Recuadro 4.4 Programa de restauracin en las reas comunales de Texocuixpan, Puebla 197

4.15 Los esquemas de compensacin ambiental 1994.15.1 Programa de Restauracin y Compensacin Ambiental 1994.15.2 Compensacin econmica por la autorizacin de cambio de uso de suelo

en terrenos forestales 2004.15.3 Compensacin ambiental que surge del proceso administrativo de evaluacin

de impacto ambiental 200Recuadro 4.5 Restauracin hidrolgica y reforestacin con plntulas de mangle

en el sistema Laguna de Trminos, Campeche 201Recuadro 4.6 Rehabilitacin de la cantera Cuautlapan y de los bancos de barro delCerroBuenavista,enOrizaba,Veracruz 202

Recuadro 4.7 Colonizacin natural por tres especies de mangle en isletas artificiales de la Laguna de Coyutln, Colima 203

Recuadro 4.8 Forestacin de isletas de dragado en la Baha de Navachiste, Sinaloa 204

4.15.4 Recursos econmicos del Fondo de Desastres Naturales (Fonden) 2044.16 Los Proyectos de Recuperacin y Conservacin de Especies Prioritarias (prep) 204

Recuadro 4.9 Programa de Recuperacin del Berrendo Peninsular en la Reserva delaBiosferaElVizcano,BajaCaliforniaSur 205

4.17 Erradicacin de especies exticas 206Recuadro 4.10 El acuarismo como un vector de especies acuticas invasivas

en Mxico 207Recuadro 4.11 ConservacinyrestauracindelaIslaGuadalupe 208

4.18 Restauracin de sistemas acuticos 208Recuadro 4.12 Erradicacin de Casuarina equisetifolia en la Reserva de la Biosfera

Sian Kaan, Quintana Roo 210

ndice general 21

Recuadro 4.13 Control de especies exticas y restauracin del hbitat en el Can de Boquillas, rea de Proteccin de Flora y Fauna Maderas del Carmen, Coahuila 210

Recuadro 4.14 Ordenamiento ecolgico costero de Chiapas 213Recuadro 4.15 El Parque Ecolgico de Xochimilco, ejemplo de una zona

recuperada 214Recuadro 4.16 Recreacin del hbitat en la laguna del rancho El Hermalbo,

uma de conservacin de aves acuticas 215Recuadro 4.17 RehabilitacindelosarrecifesenIslaMujeresyCancn,QuintanaRoo.

Atencin a los daos producidos por encallamientos y huracanes 2164.19 La restauracin ambiental como prioridad nacional 217Referencias 218

Tercera parte.Evolucin y perspectivas de las polticas ambientales y sus instrumentos

captulo 5 Instrumentos territoriales y econmicos que favorecen la conservacin y el uso sustentable de la biodiversidad 2295.1 Introduccin 2315.2 El ordenamiento ecolgico del territorio como prctica institucional 232

Recuadro 5.1 El proceso de ordenamiento ecolgico en la regin de la mariposa monarca 234

5.3 Evolucin del acuerdo institucional en el mbito federal; la planeacin urbana y ecolgica ante el ordenamiento regional del territorio 237

5.4 Las iniciativas de ordenamiento del territorio y sus limitantes 2395.4.1 Manejo integral de cuencas (mic) 239Recuadro 5.2 Cuencas hidrogrficas de Mxico 2415.4.2 Los corredores biolgicos como espacios integradores de los instrumentos

de poltica ambiental: el caso del Corredor Biolgico Mesoamericano, componente Mxico (cbmm) 243

5.4.3 ElProyectodeManejoIntegradodeEcosistemasentresecorregionesprioritarias 247

5.5 Falta de consolidacin de derechos y responsabilidades 2485.5.1 Cobro de derechos por el uso y aprovechamiento de las anp 2485.5.2 Cobro de derechos en propiedades de manejo compartido en anp 249

5.6 Instrumentoscomplementariosconenfoqueterritorial 2495.6.1 Valoracineconmicadeldaoambiental 2495.6.2 Las servidumbres ecolgicas 2505.6.3 Las concesiones en zonas de manglar 2515.6.4 Los casos de cobros por extraccin de vida silvestre en zonas federales

y multas por capturar especies en veda 2515.7 Compensaciones y subsidios por servicios ambientales 251

5.7.1 Pago por Servicios Ambientales Hidrolgicos en zonas forestales (psah) 252

5.7.2 Pago por servicios ambientales por captura de carbono y los derivados de la biodiversidad 253

Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad22

5.7.3 Procampo Ecolgico 2535.7.4 La dimensin ambiental del Programa de Empleo Temporal (pet) 254

5.8 La certificacin ambiental como fuente de informacin para proteger la biodiversidad 2545.8.1 Certificacin de productos: el caso del caf 2545.8.2 Certificacin de servicios ecotursticos 255

5.9 La regulacin flexibilizada por los mercados: el caso de las densidades transferibles en la Reserva de la Biosfera Sian Kaan 255

5.10 Conclusiones 256Referencias 257

captulo 6 Una dcada de transformaciones en el rgimen jurdico del uso de la biodiversidad 2596.1 Introduccin 2606.2 Las normas sustantivas del derecho ambiental 2616.3 Los procesos legislativos 2626.4 Reforma de 1996 a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin

al Ambiente (lgeepa) 2626.5 Regulacin de la vida silvestre en la legislacin ambiental 263

6.5.1 Rgimen patrimonial de la vida silvestre 2646.6 Legislacin forestal 2656.7 Reforma de 2004 a la Ley de Aguas Nacionales 2676.8 Regulacin de los organismos genticamente modificados (ogm) 2696.9 Legislacin acerca de los ecosistemas marinos 2716.10 Facultades concurrentes entre los tres rdenes de gobierno 2716.11 La evaluacin de impacto ambiental (eia) 272

6.11.1 Objeto y alcances de la eia 2736.11.2 Sistema de distribucin de competencias 2736.11.3 Opciones e informacin para la toma de decisiones 2746.11.4 Normatividad complementaria para simplificar el procedimiento

de eia 2746.12 El ordenamiento ecolgico del territorio 2756.13 Conciliacin de instrumentos territoriales 2766.14 Las reformas de 1996 a la lgeepa y las reas naturales protegidas 2776.15 Necesidad de un sistema de indicadores ambientales 2786.16 Reflexiones finales 280Referencias 281

Cuarta parte.Lecciones aprendidas

captulo 7 Retos y riesgos en el uso de la biodiversidad 2857.1 Introduccin 2867.2 Una larga historia de impactos negativos sobre el capital natural 286

7.2.1 Falta de consenso en torno a una meta general 2867.2.2 Polticas confusas y marco jurdico inadecuado 2867.2.3 Aprovechamiento inapropiado de recursos forestales y cinegticos 287

ndice general 23

7.2.4 Consecuencias negativas del desarrollo 2877.2.5 Abandono del campo 288

7.3 Un periodo de cambios y avances sustantivos favorables al resguardo del capital natural 2887.3.1 Empieza a revertirse la situacin 2887.3.2 Avances en la legislacin 2897.3.3 Nuevas figuras jurdicas para la conservacin 2897.3.4 Restitucin de derechos sobre los recursos 2897.3.5 Reconversin de sistemas productivos 2897.3.6 Planeacin del uso de la tierra 2907.3.7 Reconocimiento del valor de los servicios ambientales 2907.3.8 Nuevos espacios de participacin social 290

7.4 Hacia una trayectoria de sustentabilidad en el uso de la biodiversidad: obstculos y opciones 2917.4.1 Valoracindelabiodiversidadysusserviciosambientales 2917.4.2 Necesidad de una accin gubernamental eficaz 2917.4.3 Fragmentacin de los ejidos y deterioro de la biodiversidad 2927.4.4 Fomento del uso adecuado de la biodiversidad 2927.4.5 Reconocimiento de la importancia del uso sustentable del capital

natural 2927.4.6 Los agentes del mercado del capital natural 2937.4.7 Creacin de mecanismos para la plena incorporacin de los campesinos

al mercado 2937.5 Hacia la ampliacin y consolidacin de los cambios para la sustentabilidad 294

Autores 297Revisores 300Mapa general de Mxico 301

[ 25 ]

anp reas naturales protegidasap reas protegidascbm Corredor Biolgico Mesoamericanocbmm Corredor Biolgico Mesoamericano,

componente MxicoCecaf Centro de Capacitacin Agropecuaria y

Forestal, A.C.ceimsa CompaaExportadoraeImportadora

Mexicana, S.A.cfe Comisin Federal de Electricidadci ConservationInternationalcicese CentrodeInvestigacinCientficay

Educacin Superior de EnsenadaCidicco CentroInternacionaldeInformacinsobre

Cultivos de CoberturaCites Convencin sobre el Comercio

InternacionaldeEspeciesAmenazadas de Flora y Fauna Silvestres

cna Comisin Nacional del Aguacnc Confederacin Nacional Campesinacnp Carta Nacional PesqueraCoinbio Conservacin de la Biodiversidad por

ComunidadesIndgenasConacyt Consejo Nacional de Ciencia y TecnologaConafor Comisin Nacional ForestalConanp Comisin Nacional de reas Naturales

ProtegidasConapo Consejo Nacional de PoblacinConaza Comisin Nacional de las Zonas ridasCoplamar Coordinacin General del Plan Nacional

de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados

Cotecoca Comisin Tcnico Consultiva de Coeficientes de Agostadero

dgcsa Direccin General de Conservacin de Suelos y Agua

dgdf Direccin General de Desarrollo Forestal

dgfc Direccin General Forestal y de la Cazaeia Evaluacin de impacto ambientalfao Organizacin de las Naciones Unidas para

la Agricultura y la Alimentacin

Fira FideicomisosInstituidosenRelacincon la Agricultura

fmcn Fondo Mexicano para la Conservacin de la Naturaleza, A.C.

Fonafe Fondo Nacional de Fomento EjidalFonden Fondo de Desastres Naturalesgea Grupo de Estudios Ambientalesgeci Grupo de Ecologa y Conservacin

deIslas,A.C.Ggavatt GruposGanaderosparalaValidaciny

Transferencia de Tecnologaglasod GlobalAssessmentofHuman-Induced

Soil Degradationiif InstitutodeInvestigacionesForestalesine InstitutoNacionaldeEcologainegi InstitutoNacionaldeEstadstica,

Geograf aeInformticainif InstitutoNacionaldeInvestigaciones

Forestalesinifap InstitutoNacionaldeInvestigaciones

Forestales, Agrcolas y PecuariasInireb InstitutoNacionaldeInvestigacionessobre

Recursos Biticosinp InstitutoNacionaldePescalan Ley de Aguas Nacionaleslbogm Ley de Bioseguridad de los Organismos

Genticamente Modificadoslgdfs Ley General de Desarrollo Forestal

Sustentablelgeepa Ley General de Equilibrio Ecolgico

y Proteccin al Ambientelgpas Ley General de Pesca y Acuacultura

Sustentableslgvs LeyGeneraldeVidaSilvestrenom Norma Oficial Mexicanaoet Ordenamiento ecolgico del territorioogm Organismos genticamente modificadosopng Organismos pblicos no gubernamentalespair ProgramadeAprovechamientoIntegral

de los Recursos Naturalespasre Programa de Agricultura Sostenible

y Reconversin Productiva

Siglas y acrnimos

Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad26

pfnm Producto forestal no maderablepib Producto interno brutoPider ProgramasdeInversinPblicaparael

Desarrollo Ruralpme Programa de Mejoramiento de Ecosistemaspnf Plan Nacional Forestalpnuma Programa de las Naciones Unidas para el

Medio Ambienteprep Proyectos de Recuperacin y

Conservacin de Especies PrioritariasProcampo Programa de Apoyos Directos al CampoProcede Programa de Certificacin de Derechos

EjidalesProcoref Programa de Conservacin y Restauracin

de Ecosistemas ForestalesProcymaf Proyecto para la Conservacin y Manejo

Sustentable de Recursos ForestalesProdefor Programa de Desarrollo ForestalProdeplan Programa de Plantaciones ForestalesProders Programa de Desarrollo Regional

SustentableProfepa Procuradura Federal de Proteccin al

AmbienteProgan Programa GanaderoPronare Programa Nacional de Reforestacinsag Secretara de Agricultura y GanaderaSagar Secretara de Agricultura, Ganadera y

Desarrollo Rural (19942000)Sagarpa Secretara de Agricultura, Ganadera,

Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (2000)

sahop Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas

sam Sistema Alimentario Mexicanosarh Secretara de Agricultura y Recursos

HidrulicosSectur Secretara de TurismoSedena Secretara de la Defensa NacionalSedesol Secretara de Desarrollo SocialSedue Secretara de Desarrollo Urbano y EcologaSemar Secretara de Marina Armada de MxicoSemarnap Secretara de Medio Ambiente, Recursos

Naturales y Pesca (19942000)Semarnat Secretara de Medio Ambiente y Recursos

Naturales (2000)sep Secretara de Educacin Pblicasff Subsecretara Forestal y de la Faunashcp Secretara de Hacienda y Crdito Pblicosire SistemadeInformacinparala

Reforestacin en Mxicosrfc Subsecretara de Recursos Forestales y de

Cazasrh Secretara de Recursos Hidrulicostlc Tratado de Libre Comercio de Amrica del

Nortetnc The Nature Conservancyuma Unidades de Manejo para la Conservacin

delaVidaSilvestreupm Unidades Pesqueras de Manejousaid Agencia de Estados Unidos para el

DesarrolloInternacionalwwf World Wildlife Fund

Concepciones acerca del uso y la conservacin de la biodiversidad y sus servicios ambientales

Primera parte

[ 29 ]

Contenido

1.1 Introduccin / 301.2 Los primeros esfuerzos institucionales

de conservacin de la naturaleza / 311.2.1 El auge de la Reforma Agraria y los primeros decretos de conservacin

(1934-1940) / 311.2.2 El despegue agrcola (1940-1965) / 33

1.3 El descuido gubernamental de las polticas de conservacin / 34

1.4 La presin social y acadmica, y las respuestas gubernamentales / 361.5 La integracin de las polticas pblicas

ambientales / 371.6 Visiones enfrentadas / 38

1.6.1 Los resabios de la desintegracin / 381.6.2 Visiones polarizadas / 391.6.3 Distanciamiento entre lo urbano y lo rural / 39

Referencias / 41

Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad

autores responsables: Julia Carabias Javier de la Maza Enrique Provenciorevisores: Antonio Alonso Concheiro Arturo Gmez-Pompa Sergio Guevara Sada

Carabias, J., J. de la Maza y E. Provencio. 2008. Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad, en Capital natural de Mxico, vol. III: Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad. Conabio, Mxico, pp. 29-42.

1

Capital natural de Mxico Vol. III : Polticas pblicas y perspectivas de sustentabilidad30

1.1 Introduccin

Desde sus orgenes, las sociedades han dependido de la extraccin de recursos naturales de los ecosistemas para cubrir sus necesidades bsicas de alimentacin, provisin de agua dulce, energa, obtencin de madera, fibras, combustibles, entre otros satisfactores. La existencia de estos bienes o recursos naturales, a su vez, depende del buen funcionamiento de los ecosistemas, es decir, de la formacin de suelos, de la productividad primaria, del reciclado y transporte de nutrientes, de la captacin, infiltracin y almacenamiento de agua, de la actividad de los polinizadores, de la estabilidad climtica, entre muchas otras funciones que se convierten en servicios ambientales para la sociedad.

Este conjunto de bienes y servicios ambientales que proporcionan los ecosistemas constituyen el capital natural de las naciones, base del desarrollo y bienestar de las sociedades. Una representacin de los servicios ambientales se puede encontrar en la reciente obra de Millennium Ecosystem Assessment (2005) y se desarrolla con ms detalle en el captulo 2.

Para la obtencin de la mayora de estos servicios es necesario intervenir los ecosistemas, tanto en su composicin y estructura, como en su funcionamiento. Los impactos de dichas intervenciones son muy variados, tal comoseexplicaenelcaptulo4delvolumenIIyenelcaptulo 3 de este volumen, dependiendo de la actividad productiva de que se trate. As por ejemplo, la agricultura y la ganadera dependen de la productividad de los suelos de los bosques, selvas y matorrales, pero implican la trasformacin de la composicin, estructura y funcionamiento de los ecosistemas. Tambin la agricultura de muchas reas del pas depende de agua fsil no renovable. Por el contrario, la actividad forestal depende de la extraccin de la productividad primaria de los bosques y selvas, y la actividad pesquera de la de los ocanos, lagos, lagunas o ros, pero ambas actividades productivas, si se practican adecuadamente, no implican la transformacin

de la composicin, estructura y funcionamiento de los ecosistemas, solo su intervencin extractiva. Otras actividades productivas no implican la transformacin ni la extraccin, pues se basan en la contemplacin de la belleza escnica del paisaje, de la flora y de la fauna, y son una fuente importante de empleos e ingresos econmicos, como el caso del ecoturismo.

Es as como cualquier uso de los bienes y servicios de los ecosistemas implica una transaccin, en algunas ocasiones de gran impacto, y en otras de un impacto bajo o prcticamente nulo. En la toma de decisiones en torno al fomento de las actividades productivas, dichas transacciones no se valoran y por ello los resultados no siempre son los ms reales. Por ejemplo, el aprovechamiento de la capacidad productiva de los suelos frtiles de los ecosistemas permite la obtencin de alimentos indispensables para la poblacin humana, pero con ello se afecta la captacin de agua, se disminuye la captura de carbono, se erosiona el suelo, se empobrece el hbitat de la flora y fauna, y la propia disponibilidad de bienes y otros servicios. En algunos espacios naturales dichas transacciones son necesarias, y con tecnologas adecuadas sus impactos pueden mitigarse, pero en otros son muy costosas y con daos irreversibles, como en el caso de la deforestacin en las partes altas de las cuencas o los remanentes de las selvas tropicales. Sin embargo, la transformacin inadecuada, producto de estas transacciones, fue justificada por el gobierno durante la mayor parte del siglo xx, con el criterio errneo de que existe un costo a pagar por el desarrollo y de que la naturaleza es ilimitadamente renovable, sin considerar que estas decisiones imponen restricciones y limitacin de opciones a las futuras generaciones a quienes se les va restando la posibilidad de usufructuar los ecosistemas.

Estas concepciones se convirtieron en polticas y tecnologas que no permitieron mantener el capital natural y frecuentemente tampoco garantizaron el bienestar social. Por un lado, la naturaleza se deterior profundamente, incluso en muchos casos por encima de su capa

El uso de los ecosistemas y sus servicios ambientales ha estado histricamente subordinado a los intereses del desarrollo econmico sin prevenir el deterioro ambiental. A partir de principios de los aos noventa del siglo pasado, los enfoques de sustentabilidad ambiental que concilian el uso de la naturaleza

con su conservacin han demostrado viabilidad para frenar e incluso revertir el deterioro. Sin embargo, existen condicionantes tecnolgicas, de mercado, legales, institucionales y de poltica pblica que deben ser modificadas para que puedan extenderse e incorporarse plenamente a las polticas nacionales de desarrollo.

Resumen

1 Evolucin de enfoques y tendencias en torno a la conservacin y el uso de la biodiversidad 31

cidadderecuperacin(captulo4,volumenII),yporotroel nivel de vida de la poblacin que depende ms de los recursos naturales no mejor al ritmo que lo hicieron los grupos urbanos.

Una nacin que menoscaba o pierde su capital natural limita las posibilidades de desarrollo de las generaciones presentes y futuras, la seguridad alimentaria y energtica del pas, la disponibilidad de agua dulce, y aumenta las posibilidades de hambrunas y enfermedades y la exposicin a riesgo de la poblacin ante los efectos de fenmenos meteorolgicos extremos (sequas o inundaciones); incluso pone en riesgo su soberana.

Si bien existe un reconocimiento generalizado de que el desarrollo no tiene por qu contraponerse a la conservacin de los ecosistemas, este ha sido un binomio incompatible hasta el presente. Las instituciones y polticas pblicas no han favorecido el uso de tecnologas adecuadas para aprovechar los ecosistemas de manera que se garantice su sustentabilidad; las tecnologas no se han desarrollado con el criterio de respetar la renovabilidad de los ecosistemas; el marco normativo no ha fomentado la sustentabilidad; el presupuesto favoreci la actividad productiva a costa del medio ambiente, tal como se explicar en el captulo 2.

En los ltimos aos, el reconocimiento de estos problemas ha llevado a desarrollar opciones productivas mejor adaptadas a las caractersticas y el funcionamiento de los ecosistemas, las cuales se enfrentan a serias limitantes tecnolgicas, de mercado, de organizacin social, legales, institucionales y de polticas pblicas, como se analiza en los captulos 3 a 7 (Alverson et al. 1994; Gmez Tovar et al. 1999; Mucio et al. 2000; Ahumada 2003; Salas 2003; Bray y Merino 2004; Marshall et al. 2005).

El deterioro ambiental ocasionado por el mal uso de los ecosistemas es el resultado de enfoques que a lo largo del siglo xx se fueron polarizando y no favorecieron el desarrollo armnico con la naturaleza. A continuacin se mencionan los ms importantes.

1.2 Los primeros esfuerzos institucionales de conservacin de la naturaleza

Los esfuerzos de conservacin de la naturaleza iniciados en la dcada de 1930 fueron opacados por el crecimiento acelerado de las actividades productivas de las dcadas de 1940 y 1950 que no consideraron los daos ambientales.

1.2.1 El auge de la Reforma Agraria y los primeros decretos de conservacin (1934-1940)

Los esfuerzos gubernamentales ms importantes de conservacin de los bosques se deben a Miguel ngel de Quevedo, quien desde la jefatura del Departamento Forestal, de Caza y Pesca, promovi la proteccin de los bosques, su fauna, las cuencas hidrogrficas y su reforestacin (De la Maza y De la Maza 2005).

Miguel ngel de Quevedo tena una idea muy clara sobre el papel de los bosques en el desarrollo nacional, tanto como productores de materias primas, como en lo que hoy llamamos servicios ambientales hidrolgicos; advirti, con gran visin, los riesgos que corran estos ecosistemas con las polticas de la Reforma Agraria y de fomento productivo agrcola que se iniciaron despus de la Revolucin mexicana y que tuvieron un impulso inigualable durante la presidencia de Lzaro Crdenas.

La Reforma Agraria, exigida en el Plan de Ayala de Emiliano Zapata en 1911 y elevada a rango constitucional en 1917, tena como propsito original cumplir con el principio de justicia de restituir la tierra a los poblados despojados. Sin embargo, a partir de 1934, el presidente Crdenas, ante los efectos recesivos de la crisis mundial de 1929, debida a la cual descendi el producto agropecuario nacional 15.7%, le imprimi a la Reforma Agraria un propsito econmico adicional al principio de justicia social. A partir de entonces, la propiedad social parcelada adquiri la funcin de producir alimentos baratos para toda la poblacin, y por ello se aceler de manera radical el reparto agrario. Durante ese sexenio se dotaron cerca de 19 millones de hectreas a 729 000 receptores de tierra, que sumadas a las de los periodos anteriores daba un total en 1940 de 30 367 000 hectreas dotadas a 1 570 000 beneficiados (Warman 2001).

A partir de entonces, la Reforma Agraria tuvo un sesgo agrcola que perdur hasta su fin en 1992. El Censo Ejidal de 1991 lo confirma: 83.5% de casi 30 000 ejidos y comunidades del pas tenan la agricultura como actividad principal, 13% la ganadera y solo 1.4% la actividad forestal (inegi 1994). Este sesgo tuvo sus primeros cimientos en las polticas y el gasto pblico que desde 1934 se orientaron hacia la agricultura: se fund en 1935 el Banco Nacional de Crdito Ejidal, y en 1939 la empresa pblica Compaa Exportadora e ImportadoraMexicana, S.A.(ceimsa). Por su parte, el surgimiento de la Confederacin Nacional Campesina (cnc), facilit a los productores del sector social, al menos en sus orgenes, el acceso a los apoyos pblicos a la produccin rural.

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Aunque tambin se crearon ejidos forestales, no se implementaron acciones ni inversiones gubernamentales para la actividad forestal equivalentes a las de las actividades agrcolas para que los ejidatarios pudieran desarrollarlas. Ms bien, como relata Beltrn (1964), la poltica forestal fue restrictiva y no la realizaban los propios campesinos, sino que estos eran vctimas de la explotacin por terceras personas. La actividad forestal qued en manos de las empresas privadas que en su mayora no respetaron la renovabilidad de los bosques.

Al tiempo que se impuls la Reforma Agraria con justicia social y para producir alimentos baratos, se protegieron las explotaciones agropecuarias particulares econmicamente rentables, sobre todo exportadoras, que generaban empleo y aportaban divisas. Las tierras de ganaderos quedaron protegidas del reparto agrario dada su productividad y papel en las exportaciones. De hecho desde 1937 se otorgaron por decreto las concesiones de inafectabilidad ganadera que exceptuaban a grandes latifundios del reparto agrario para proteger la exportacin del ganado en pie. Esta combinacin de polticas permiti una recuperacin del producto agropecuario, el cual creci durante la dcada de 1930 2.3% anual, superando el crecimiento de la poblacin (Warman 2001).

La forma que adquiri la poltica de reparto agrario y de fomento de la actividad productiva agrcola, sin incorporar criterios de proteccin ambiental, estableci la tendencia de lo que al paso del tiempo se convirti en un profundo deterioro ambiental. Los cuatro elementos ms decisivos fueron los siguientes:

1] Muchas de las tierras repartidas eran de aptitud forestal, ya que no se consideraron para el reparto las mejores tierras agropecuarias que eran propiedad privada de los productores agropecuarios exportadores.

2] El tamao de la unidad de dotacin por ejidatario vari segn los aos, pero en promedio fue de menos de 5 hectreas equivalentes de riego, con lo cual el minifundismo qued inscrito desde el origen de la Reforma Agraria mexicana (Warman 2001).

3] La condicin de ejidatario poda perderse por resolucin administrativa, por no trabajar directamente la parcela durante dos aos. Desde 1920 se haba promulgado la Ley de Tierras Ociosas, la cual qued abrogada por la Ley de Fomento Agropecuario de 1981, la que a su vez fue abrogada por la Ley Agraria de 1992, eliminndose definitivamente el concepto de tierra ociosa (Braes 2000).

4] Los ejidos tuvieron la funcin de productores de alimentos para lo cual se crearon los incentivos econmicos mencionados.

La combinacin de estos elementos provoc que los ejidatarios tuvieran que trabajar forzosamente la tierra con fines agrcolas, aunque estas no fueran aptas para esta actividad. Adems, el minifundismo oblig a cambiar las formas de produccin tradicionales. El descanso de la tierra para la recuperacin del suelo no es factible con el minifundio debido a la escasez de tierra, lo cual provoc la sobreexplotacin del suelo.

Sin restar importancia al papel central de la Reforma Agraria en la estabilizacin nacional y en los avances de la justicia e igualdad social, la ausencia de una verdadera preocupacin ambiental en el fomento de estas polticas sent las bases de la destruccin de las selvas y bosques, transformando el uso del suelo hacia otros fines, agropecuarios y sobre todo ganaderos, de baja productividad econmica y ecolgica. Otra hubiera sido la historia si ese fomento productivo hubiese priorizado tambin la actividad forestal.

Esta aseveracin resulta obvia en el siglo xxi, y podra decirse que es un juicio a posteriori e irrelevante. Sin embargo, lo enormemente significativo es que desde los orgenes de la Reforma Agraria, Miguel ngel de Quevedo advirti sobre los riesgos que el minifundismo y la distribucin indiscriminada de la tierra tenan para la conservacin y proteccin de los ecosistemas y sus recursos. No pocos conflictos tuvo por ello con el presidente Crdenas, por lo cual Quevedo no termin su responsabilidad al frente del Departamento Forestal, de Caza y Pesca, y Crdenas decidi cerrarlo en 1940 (Simonian 1999).

Los esfuerzos de Miguel ngel de Quevedo durante sus responsabilidades gubernamentales se concretaron en la proteccin de una parte importante del patrimonio natural nacional y en una poltica intensa de reforestacin. Ya desde 1899 haba logrado el establecimiento del Bosque NacionaldelMonteVedadodelMineraldeElChico,yeldel primer parque nacional, el de El Desierto de los Leonesen1917,lareservaforestaldeIslaGuadalupeen1922,las zonas protectoras forestales de Ixtln en Jalisco en1924,delacuencahidrogrficadelValledeMxicoydelaregindeTocuila,Veracruz,en1931.Peroelesfuerzomayor se dio entre 1934 y 1940. Para finales de 1940 se haba protegido, bajo diversas figuras jurdicas (zonas protectoras forestales, reservas forestales, parques nacionales y reservas de repoblacin forestal), hasta 30% de territorio nacional, odisea no repetida jams en la historia y que se revirti al paso del tiempo por la falta de voluntad poltica, de recursos econmicos para administrar, operar, vigilar y expropiar las tierras en su caso y por el reparto agrario que continu (De la Maza y De la Maza 2005).

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Todas las formas de proteccin establecidas tuvieron como comn denominador proteger reas estratgicas por su capital natural forestal, su flora y fauna y los servicios ambientales, principalmente los hidrolgicos. Por ello, muchos de los parques nacionales corresponden a los principales volcanes y cumbres de Mxico, sitios clave de las cuencas hidrogrficas.

1.2.2 El despegue agrcola (1940-1965)

A partir de l940 el inters por la conservacin disminuy, al tiempo que despeg fuertemente la actividad agrcola. El reparto agrario continu, pero a otro ritmo. Sin embargo, entre las dcadas de 1940 y 1950 se incrementaron los instrumentos de fomento, los subsidios y la inversin pblica y privada para la agricultura. Se crearon bancos como el Nacional Agropecuario o la Financiera Nacional Azucarera; empresas industriales como Fertilizantes Mexicanos o armadoras de tractores; los institutos del caf y del tabaco, y varios fideicomisos, entre otros. Se construyeron bodegas y carreteras, pero sobre todo grandes presas y otras obras de infraestructura de riego que permitieron incrementar la superficie regada a 2.5 millones de hectreas (Warman 2001).

Por otro lado, ante el crecimiento acelerado de la demanda de alimentos debido a la segunda guerra mundial, los productos mexicanos tuvieron una gran demanda en los mercados internacionales. Los precios aumentaron y las exportaciones crecieron en 75%. Nada despreciables fueron las transferencias de recursos econmicos que ya desde esas pocas hicieron los braceros que migraban a Estados Unidos, recursos con los cuales se financiaba la produccin en sus parcelas (Warman 2001).

El conjunto de estos factores permitieron activar la economa agrcola nacional registrndose un crecimiento del producto agropecuario de 5.1% (Warman 2001), cifra nica en la historia del pas. La superficie cultivada casi se triplic, algo tambin sin precedentes, y pas de 5.9 millones de hectreas en 1940 a 14.7 millones en 1965 (Barkin y Surez 1985).

El incremento de la productividad, adems de la ampliacin de la frontera agrcola, ocurri por el nuevo paquete tecnolgico que se desarroll para zonas de riego del norte del pas a partir de un convenio entre la Fundacin Rockefeller y el gobierno mexicano; la llamada RevolucinVerdeconsistienelusodesemillasseleccionadasy mejoradas, con la aplicacin de agroqumicos, maquinaria y riego. Este paquete, si bien permiti incrementar los rendimientos y la produccin de alimentos, provoc

importantes daos al medio ambiente por extenderse de manera irresponsable en distintas regiones del pas sin haberlo adecuado a la diversidad de condiciones ambientales existentes. Ms an, como ya se coment, muchas de las tierras dotadas para trabajar eran de aptitud forestal y no agrcola. Adems, tampoco se consider la contaminacin que ocasionaron los agroqumicos (captulos 2 y 3) (Toledo et al. 1985).

En este periodo tambin se sentaron las bases de la ganaderizacin en el pas (captulo 3). En 1947, bajo el mandato del presidente Miguel Alemn, se elev a rango constitucional el lmite para la pequea propiedad privada que ha permanecido hasta nuestros das. Existe una marcada diferencia en la manera de definir la pequea propiedad agrcola respecto a la ganadera. La Constitucin Poltica defineensuartculo27,fraccinXV,queseconsiderapequea propiedad agrcola la que no exceda por individuo de cien hectreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras y se considerar pequea propiedad ganadera la que no exceda por individuo la superficie necesaria para mantener quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los trminos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos. Para traducir este criterio en superficie se estableci la Comisin Tcnico Consultiva de Coeficientes de Agostadero (Cotecoca) para definir los ndices de agostadero de cada ecosistema. A partir de este criterio, y debido a que en zonas ridas el ndice de agostadero puede llegar a ser de hasta 50 hectreas por cabeza de ganado vacuno, un predio de 25 000 hectreas es considerado pequea propiedad. Esto fue evidentemente un incentivo para la acumulacin de tierras destinadas a la actividad ganadera (Toledo et al. 1989).

La actividad forestal nunca fue un tema prioritario de inversin pblica. Bajo la figura de pago de renta a los ejidatarios, se concesion la explotacin de madera a empresas privadas. El producto forestal nunca super el 1% de pib nacional (captulo 3). Se declararon frecuentemente vedas forestales que no contribuyeron a la proteccin de los bosques sino ms bien fomentaron el cambio de uso del suelo. No fue sino hasta el gobierno del presidente Adolfo Lpez Mateos (19581964), siendo Enrique Beltrn titular de la Subsecretara Forestal y de la Fauna, cuando se trat de imprimir un enfoque diferente a la actividad forestal. Se promovi la visin de que para mantener los bosques era mejor fomentar su uso productivo que vedarlos; se reform la Ley Forestal para remover obstculos para la produccin forestal; se reestructur la institucin de administracin forestal; se duplic el pre

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supuesto destinado al sector; se fortaleci la investigacinforestalconunrenovadoInstitutodeInvestigacionesForestalesyseinicielInventarioNacionalForestal;se reforz la prevencin y el combate de incendios y la reforestacin (Beltrn 1964). No obstante estos esfuerzos, la actividad forestal sigui estancada.

En este periodo el inters por la conservacin del patrimonio natural qued subordinado a las polticas de fomento productivo. Con el tiempo, mientras creca la actividad agrcola y ganadera deforestando millones de hectreas, se fueron perdiendo muchos de los decretos de proteccin de las dcadas anteriores. Los avances en conservacin fueron muy escasos y aislados y la dinmica de la dcada anterior se perdi. Sin embargo, acciones importantes dignas de mencionar son algunos decretos adicionales de zonas protectoras forestales a partir de 1941,elredecretodelazonaprotectoraforestaldelVallede Mxico y las cuencas de alimentacin de los distritos de riego en 1949, que abarcaron 30 millones de hectreas, nuevamente con la preocupacin de la conservacin del ciclo hidrolgico (De la Maza y De la Maza 2005), as como las declaratorias de los parques nacionales Lagunas de Montebello, en Chiapas, en 1959 y en 1964 el de Constitucin de 1857, en Baja California, y General Juan lvarez, en Guerrero.

Pero tambin hubo retrocesos significativos en este periodo que demuestran la subordinacin de las precarias polticas de conservacin a las productivas. Como ejemplo de esto se puede citar el caso de la reduccin de los linderosdelosparquesnacionalesPopocatpetl-Iztacc-huatl, Cumbres del Ajusco y Lagunas de Zempoala en 1947, para emitir un decreto a favor de la fbrica de papel San Rafael y Anexas para la explotacin forestal en estas reas (De la Maza y De la Maza 2005).

1.3 El descuido gubernamental de las polticas de conservacin

El inters por la conservacin del patrimonio natural en las polticas pblicas desapareci y qued marginado a grupos acadmicos y organizaciones no gubernamentales. Se perdieron 12 aos para la conservacin. El campo se enfrent a una profunda crisis de produccin de alimentos y se impulsaron polticas altamente destructoras de la naturaleza. La nica atencin al tema ambiental desde el gobierno se centr en los problemas de la contaminacin, principalmente la urbana vinculada al aire.

A partir de 1965 el crecimiento de la produccin agropecuaria fue ms bajo que el crecimiento de la poblacin nacional. Se perdi la capacidad de satisfacer el mercado interno y se recurri a las importaciones de alimentos. El auge haba concluido. El campo se fue descapitalizando paulatinamente e hizo crisis en los aos setenta. Frente al desplome de los precios internacionales de los productos de exportacin, entre ellos el algodn, los empresarios rurales se retiraron de la agricultura. El crecimiento de la superficie agrcola del periodo anterior qued estancado, con pequeas fluctuaciones, y hasta la fecha es de alrededor de 20 millones de hectreas (inegi 1994).

En contraste, la demanda de alimentos crnicos se increment en el pas debido a que la poblacin, a partir de la dcada de 1960, cambi de ser mayoritariamente rural a urbana (49.3% de la poblacin era rural y 50.7% urbana, inegi et al. 1985). Una tendencia generalizada es que la dieta de la poblacin urbana demanda ms crnicos que la poblacin rural. Por ello se dinamiz el mercado de la carne y los capitales de inversin, tanto pblicos como privados, se transfirieron a la ganadera. En la dcada de 1960 e inicio de la siguiente se implementaron los megaproyectos ms agresivos para el trpico hmedo mexicano: el Plan Chontalpa en 1965; el Plan BalancnTenosique en 1972 (Casco Montoya 1974), el Uxpanapa en 1975 (Ewell y Poleman 1980) y la colonizacin de Marqus de Comillas, en la frontera sur con Guatemala en el estado de Chiapas,apartirde1977.Inclusoentre1972y1977estuvo en actividades la Comisin Nacional de Desmontes.

Todos estos proyectos iniciaron con el propsito de incorporar el trpico hmedo a las actividades agropecuarias nacionales y convertirlo en el granero nacional, pero dado el fracaso tecnolgico de aplicar el modelo de laRevolucinVerdesinadecuacionesalascondicionesdel trpico hmedo, el objetivo fall y pronto cerca de tres millones de hectreas de selva se convirtieron en potreros ganaderos (Toledo et al. 1989). En pocos aos la ganadera lleg a ocupar entre 100 y 120 millones de hectreas del pas (De la Fuente 1992). La produccin ganadera no se fren sino hasta finales de la dcada de 1980 debido a la crisis econmica por un lado y ms tarde a la competencia internacional.

En la Selva Lacandona, en 1974, durante el periodo del presidente Luis Echeverra, se constituyeron dos empresasforestalesfederales,laCompaaIndustrialForestalde la Lacandona, S.A. (Cofolasa), y la Compaa Triplay de Palenque, ambas propiedad de Nacional Financiera, para extraer la caoba de esta regin. Ambas empresas quebraron en 1980 por los conflictos con los lacandones,

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los altos costos de operacin y la presin de los conservacionistas por declarar la Selva Lacandona como rea natural protegida y detener el saqueo de la caoba (Gonzlez Pacheco 1983).

En este periodo de la mitad de los aos sesenta y hasta finales de la dcada de los setenta, ms de 12 aos, existi un franco retroceso en las visiones de conservacin desde el gobierno y un abandono de las polticas pblicas de proteccin de los recursos naturales. Se impuso una visin de desarrollo a partir de concepciones equivocadas: la naturaleza puede renovarse ilimitadamente, el pas cuenta con abundancia de recursos naturales, el deterioro ambiental es el costo del desarrollo. No se atendi la conservacin de los ecosistemas y el deterioro continu. Inclusoseabrogaronalgunosdecretosdereasnaturalesprotegidas como el de los terrenos del estado de Hidalgo (De la Maza y De la Maza 2005).Variosprocesossefuerongestandodemanerasimul

tnea en la dcada de 1970. Por un lado, se fue generando conocimiento y consolidando grupos acadmicos en el rea de la ecologa, encabezados por Alfredo Barrera, Jos Sarukhn, Arturo GmezPompa y Gonzalo Halffter, quienes formaron diversos cuadros profesionales en esta materia; el rea de la agronoma con una visin ecolgica la desarroll Efran HernndezX. En contraste con la rpida transformacin de selvas y bosques la investigacin sobre ecosistemas tropicales proporcionaba informacin cientfica contundente para detener la deforestacin (GmezPompa et al. 1973).

Por otro lado los conceptos de crecimiento econmico y desarrollo ignorando el ambiente se cuestionaron por la propia teora econmica y se abri paso a nuevos enfoques que incorporaron la dimensin de la desigualdad y de la proteccin y renovabilidad de los recursos como componentes imprescindibles del desarrollo, ya no solo econmico sino tambin social y ambiental (Provencio 1994).

En el contexto internacional por primera vez se reunieron en 1972 los jefes de Estado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo. La preocupacin de dicha Conferencia fue principalmente el efecto que la contaminacin ambiental tena sobre la salud humana, preocupacin central de los pases desarrollados, por sus altos niveles de industrializacin. Entre sus resultados estuvo la exhortacin a los pases para crear instituciones encargadas de la gestin ambiental. Meses antes de la Conferencia, se cre en Mxico la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente en el seno de la Secretara de Salud, con el mismo sesgo de la discusin mundial, enfatizando la conta

minacin y sus efectos en la salud. Al poco tiempo se expidi la primera Ley Federal de Proteccin al Ambiente la cual reglamentaba fundamentalmente los temas de la contaminacin (Braes 1987).

A pesar de que los problemas de la destruccin de los ecosistemas por las actividades agropecuarias en ese tiempo eran mucho ms preocupantes que los de la contaminacin urbana, el tema no fue prioridad de la poltica pblica. La administracin de las reas naturales protegidas segua ubicada en el sector agropecuario y forestal en unos casos, y en otros en el sector de asentamientos humanos (Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, sahop).

No fue sino hasta finales de la dcada de 1970 cuando se retom el impulso perdido en la conservacin, principalmente por presin de los acadmicos. En el contexto internacional se haba creado el programa El Hombre y la Biosfera (mab, del ingls Man and Biosphere) de la unesco y se form la Red Mundial de Reservas de la Biosfera con el apoyo del mab. Mxico, por medio del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt), fue uno de los primeros pases en unirse al programa. Arturo GmezPompa fue nombrado por el gobierno para organizar un programa nacional mabMxico e invit a Gonzalo Halffter para encabezar el proyecto de Reservas de la Biosfera de Mxico. Fue as como se promovi el decretodelaReservaIntegraldelaBiosferaMontesAzulesen 1978, dentro del cuerpo del decreto de la Zona Protectora Forestal de la Cuenca del Tulij y el Usumacinta (esta reserva fue recategorizada en 1997 como Reserva de la Biosfera Montes Azules); en 1979 los de la Reserva de la Biosfera Mapim y de La Michila (GmezPompa y Dirzo 1995; De la Maza y De la Maza 2005).

Tambin se decretaron en este periodo otras zonas protectoras forestales como la de la mariposa monarca (decretada originalmente como Zona de Refugio de Fauna Silvestre en 1980), los volcanes de San Martn y Santa MartaenLosTuxtlas,Veracruz,yotrosparquesnacionalesen1980,comoElVeladeroyelCandelSumidero.En Chiapas destac la labor de Miguel lvarez del Toro, quien impuls una red de reas naturales protegidas en ese estado. Todas estas nuevas reas naturales protegidas tuvieron el propsito de proteger la biodiversidad de estos ecosistemas, no solo los servicios ambientales como en los decretos de los aos treinta y cuarenta.

La conservacin de estas reas naturales protegidas se vio reforzada por la construccin de algunas estaciones de campo como los laboratorios del Desierto de Mapim ydeLaMichilaacargodelInstitutodeEcologa,A.C.;la

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Estacin Chajul en la Reserva de la Biosfera Montes Azules, as como otras en las reas naturales protegidas de la Mariposa Monarca, El Triunfo, El Pinacate, Sian Kaan e IslaContoy,construidasporelgobierno,queprontofueron abandonadas. Algunas como Chajul fueron recuperadas por organizaciones no gubernamentales, y otras comoMonarca,ElTriunfo,ElPinacateeIslaContoyporel propio gobierno aos ms tarde.

Asimismo, en esos tiempos se constituyeron asociaciones civiles que conjuntaron los intereses de acadmicos y aficionados por el conocimiento y la divulgacin de grupos de plantas o animales, como fueron las sociedades mexicanas de Orquideologa, de Cactologa y de Lepidopterologa, entre otras. Lo ms importante de esta etapa fue la consolidacin de la actividad cientfica ecolgica y el inicio de una influencia en las polticas de conservacin (GmezPompa y Halffter 1976).

1.4 La presin social y acadmica, y las respuestas gubernamentales

La expresin social nacional, de la academia y de los grupos ambientalistas, se increment en los aos ochenta y el gobierno ampli su visin sobre el tema. A la problemtica de la contaminacin se sum la preocupacin por el estado de los ecosistemas. Aument la atencin sobre la conservacin de los mismos, pero su uso se mantuvo desarticulado en las polticas pblicas.

La dcada de 1980 sent las primeras bases d