Les

Q u e s t i o n s de l'entreprise

COMMENT MENER SON LOBBYING À BRUXELLES EMMANUELLE WEISS

NATHAN

© Éditions Nathan, Paris 1993. ISBN : 2.09.176374-8

Il faudrait être totalement sourd et aveugle, ou bien être resté en exil sur les îles Galapagos depuis au moins cinq ans, pour ne pas avoir entendu parler du Grand Marché européen et de l'ouverture des frontières de la CEE au 1 janvier 1993. Cependant, en dépit des multiples collo- ques, séminaires, ouvrages, articles de presse, et même d'une campagne référendaire, l'Europe reste encore trop souvent, pour beaucoup de res- ponsables et cadres d'entreprise français, un concept abstrait, éloigné des réalités quotidiennes, source par là-même de peurs. Nous sommes pourtant privilégiés au sein de la Communauté européenne par rapport à certains de nos partenaires européens : Bruxelles est à notre porte, et l'on y parle français. Que vous soyez cadre ou chef d'entre- prise, membre d'une fédération professionnelle ou responsable syndi- cal, que vous soyez implanté à Paris ou au cœur d'une région française, vous aurez tôt ou tard affaire à une réglementation européenne. Mieux vaut donc en prendre conscience le plus rapidement possible et essayer de s'organiser pour réagir, s'il y a lieu.

Sans attendre qu'une réglementation élaborée par on ne sait qui pour on ne sait quoi ne vous tombe sur la tête, saisissez votre chance d'être installé en Europe et d'avoir comme champ de manœuvres le territoire de l'ensemble des douze États membres de la CEE, apprenez à connaître les mécanismes de décision communautaire et organisez vous-même votre lobbying à Bruxelles. Bruxelles appartient aux gens qui se lèvent tôt ! Si vous en êtes, prenez donc le TEE de 7 h 05 à la gare du Nord direction Bruxelles Midi. Cet « Eurocity Rubens » vous mènera d'un seul trait vers la capitale belge devenue en quelques années le véritable cœur de la construction euro- péenne. Le chemin de Bruxelles est pavé de bonnes intentions, encore faut-il savoir le trouver.

Ce livre n'a pas pour ambition de donner des recettes miracles pour « échapper » à Bruxelles, mais au contraire de donner quelques éléments clés qui vous permettront de vous familiariser avec des notions telles que « procédure de coopération », « directive », « comité de gestion », « COREPER », « cadre communautaire d'appui ». Tout ce jargon communautaire s'apprend, comme dans toute activité, et se maîtrise aisément au bout de quelques allers-retours Paris-Bruxelles.

Mener son lobbying à Bruxelles n'est pas l'apanage des seuls spécialis- tes mais avant tout une affaire de pragmatisme et de méthode. Même si vos fonctions quotidiennes au sein de l'entreprise n'ont que peu ou pas de rapport avec les questions européennes, il vous arrivera peut-être d'être confronté à Bruxelles et de devoir réagir rapidement face à une situation urgente (l'imminence de l'adoption d'une direc- tive par exemple). Il vous faudra d'abord comprendre qui détient le pou- voir de décision en Europe et connaître les mécanismes qui permettent de participer à la mise en place de la réglementation communautaire ou de bénéficier de financements européens pour vos projets.

Connaître et maîtriser le processus de décision afin de peser sur lui, telle est l'essence du lobbying. Par sa fonction de médiation entre des inté- rêts privés et les pouvoirs publics, qu'ils soient locaux, nationaux ou européens, le lobbying joue le rôle de courroie de transmission et vous permet d'anticiper les évolutions en prenant part aux décisions qui vont affecter directement l'environnement de votre entreprise. Pour y parvenir, vous aurez également à identifier les diverses sources d'information qui vous donneront les moyens d'intervenir, et de met- tre en place votre « monitoring » (de l'Anglais « to monitor » veiller), phase préalable à toute action de lobbying. Vous pourrez organiser votre lobbying de plusieurs manières : par le biais des structures qui en ont par vocation la charge (syndicat, fédération professionnelle), en le menant directement vous-même, ou enfin par l'intermédiaire d'un cabinet spécialisé. Le lobbying n'est pas le fruit du hasard mais se pratique en définissant une stratégie, au moyen de méthodes empruntées pour certaines aux relations publiques. Ce livre vous en fournit les clefs. Comme toute acti- vité, le lobbying a un coût parfois difficile à évaluer. Mais dans tous les cas, vous abstenir d'agir vous coûtera tôt ou tard plus cher encore.

CONNAÎTRE LES ORGANES DE DÉCISION EUROPÉENS

La construction européenne n'est pas, ou ne devrait pas être, l'apanage des seuls spécialistes, elle est faite pour le citoyen européen (individu ou entreprise), encore faut-il expliquer simplement quelles sont les pos- sibilités d'action. Avant d'engager une action de lobbying, quelle qu'elle soit, il est indispensable de posséder les notions de base concernant les différents rouages tant au niveau européen que national. Ce chapitre n'établit cependant pas un catalogue des multiples sources d'informations communautaires, ni ne se livre à un long développement juridique aussi fastidieux qu'inutile sur les institutions européennes, mais donne des éléments clés qui permettront au lecteur d'accéder à Bruxel- les de la manière la plus pragmatique possible. Certaines compétences ont été en effet transférées des États membres de la CEE vers les institutions européennes. Celles-ci sont au nombre de six : le Conseil des ministres, la Commission, le Parlement, le Comité économique et social, la Cour de justice, la Cour des comptes. Compte tenu de leur rôle essentiel dans le processus de décision qui en font les cibles privilégiées des lobbyist, les paragraphes suivants décrivent : — la commission européenne qui détient le pouvoir d'initiative, — le conseil des ministres qui détient le pouvoir de décision, — le parlement européen qui doit être systématiquement consulté sur toute décision.

LA COMMISSION EUROPÉENNE : LE PIVOT

Création originale et unique dans une organisation internationale, elle est à la fois le moteur de la Communauté, puisqu'elle seule a le droit d'initiative, et le gestionnaire de la Communauté puisqu'elle est char- gée de la mise en place des politiques communes et des décisions. Elle est dotée pour cela d'une administration. Cette administration « d'eurocrates », réputée pléthorique (13 200 fonctionnaires, rappelons

pour mémoire que la seule mairie de Paris compte au total environ 37 000 fonctionnaires) est composée de fonctionnaires européens recrutés par concours. On y trouve également des experts nationaux détachés. La Commission détient par ailleurs des pouvoirs propres, en particulier dans le domaine de la concurrence que nous ne faisons que mentionner. Faire du lobbying à Bruxelles passe donc par la compréhension du fonc- tionnement de cette institution qui focalise souvent tous les maux dont on accable l'Europe.

La Commission, un organe collégial La Commission européenne est composée de dix-sept membres appelés commissaires, nommés pour quatre ans par les gouvernements des États membres ; leur mandat est renouvelable. Ils sont choisis sur la base de leur compétence et doivent présenter des garanties d'indépendance. Cha- que État-membre doit avoir au moins un ressortissant à la Commission sans que le nombre de membres ayant la même nationalité puisse être supérieur à deux. La Commission forme un collège, ce qui signifie que ses pouvoirs appartiennent à l'ensemble de ses membres et que chaque commissaire est responsable de l'ensemble des décisions prises par la Commission. Ses décisions sont acquises à la majorité sans que le président (désigné pour deux ans selon la même procédure que les commissaires) ait voix prépondérante. Tout cela a pour conséquence que dans le cadre d'une action de lobbying une intervention auprès d'un seul commissaire sera sans effet. Il vaut mieux rechercher une minorité de blocage, par exemple pour empê- cher l'adoption d'une proposition de directive. Trouver une minorité de blocage parmi les commissaires nécessite donc, de la part de l'entre- prise, une coordination avec des entreprises d'autres États membres pour qu'elles interviennent auprès du commissaire ressortissant de leur pays. Nous reviendrons ultérieurement sur les stratégies d'alliance que l'entre- prise peut mettre en place avec ses concurrents — devenus des alliés — dans le cadre d'actions de lobbying.

La Commission, un organe hiérarchisé La Commission est composée de vingt-trois directions générales (DG) spécialisées dans les différents secteurs d'action communautaire (voir organigramme).

Chaque direction générale, à la tête de laquelle se trouve un directeur général, est divisée en directions, elles-mêmes subdivisées en divisions. Chaque commissaire a en charge un portefeuille correspondant à une ou plusieurs DG en fonction de l'importance du secteur. Il existe ainsi un commissaire chargé exclusivement des politiques régio- nales compte tenu de l'ampleur des actions communautaires dans ce secteur, alors qu'un seul de ses collègues a en charge les domaines de la science, de la recherche et développement, des ressources humaines, de l'éducation, de la formation et de la jeunesse... L'entreprise peut donc avoir à intervenir auprès de plusieurs DG pour un même dossier. L'organisation interne de la Commission ressemble à celle de l'admi- nistration française : les fonctionnaires européens forment des catégo- ries au sein d'une structure pyramidale, similaire à celle des ministères et de leurs services.

La Commission, un organe compartimenté La compartimentation des tâches est extrême et les fonctionnaires sont spécialisés au sein d'une même division sur des dossiers très précis. Par exemple, dans le cadre des actions menées par la Communauté en matière d'environnement, la Commission a proposé au conseil des minis- tres une directive sur le recyclage des emballages et déchets ménagers. Avant d'être soumise au collège des commissaires, le texte a été préparé par les fonctionnaires en charge du projet : celui qui suit spécifique- ment la partie de la proposition qui a trait aux déchets ménagers en colla- boration avec son collègue responsable des emballages plastiques. Ensuite, le texte a été transmis aux différents échelons de la DG spécialisée avant d'atterrir sur le bureau du commissaire en charge de ce secteur. Ce dernier a alors soumis le texte à ses collègues pour approbation par l'ensemble de la Commission lors de sa réunion hebdomadaire du mercredi matin. Intervenir exclusivement auprès du commissaire aura donc moins de chances d'aboutir si l'entreprise n'a pas d'abord travaillé avec les fonctionnaires leaders du projet. Ce sont eux qui disposeront des élé- ments techniques leur permettant de mesurer la portée des arguments de l'entreprise. Ce sont eux également qui procèdent aux diverses consultations dans les milieux économiques. Ils constituent les inter- locuteurs privilégiés de l'entreprise qui veut faire du lobbying à la commission.

Le démarrage de toute action de lobbying passe donc par l'identifica- tion des bons interlocuteurs. Le schéma de la page 11 donne un rappel de l'articulation des institutions autour de et dans la Commission.

La Commission, une institution multiculturelle Sans entrer dans des considérations générales, il faut simplement souli- gner que, de par sa composition, la Commission regroupe des individus des différentes nationalités des États membres comme toute organisa- tion internationale, et de formations parfois très diverses. La répartition des dossiers entre les fonctionnaires ne se fait pas en fonc- tion de la nationalité, ce qui signifie que l'entreprise n'a pas obligatoi- rement en face d'elle un interlocuteur maîtrisant parfaitement sa langue. Rassurez-vous, les fonctionnaires parlent quasiment tous français mais ceux qui sont originaires des pays du nord de l'Europe maîtrisent par- fois mieux l'anglais surtout dans des discussions techniques ; quant aux fonctionnaires des pays latins, ils privilégient souvent notre langue. Les conséquences sont de deux ordres : 1) d'ordre linguistique. Celui qui mène une action lobbying doit impé- rativement parler au moins l'anglais, langue de travail employée autant que le français et le maîtriser suffisamment pour être capable de suivre une discussion technique ; 2) d'ordre culturel. Votre interlocuteur n'ayant pas nécessairement la même nationalité que vous, sa compréhension du dossier ne lui posera sans doute aucune difficulté, en revanche, le contexte dans lequel évo- lue votre entreprise lui sera peut-être moins familier. Le lobbyist a alors un rôle quasi pédagogique de présentation du pro- blème qui se pose à l'entreprise mais également d'un contexte plus géné- ral : situation du marché dans le secteur considéré, place de l'entreprise dans ce marché, situation par rapport à ses concurrents (que le fonc- tionnaire aura peut-être reçus), etc. Les fonctionnaires européens ainsi identifiés peuvent devenir des alliés grâce au dialogue que vous allez engager avec eux. C'est ainsi que vous vous constituerez votre propre réseau de relations.

LE CONSEIL DES MINISTRES : LA DÉCISION Composé des ministres des États membres, le Conseil des ministres est l'incarnation de la volonté européenne de la Communauté et son expres- sion politique. Il est le seul habilité à prendre les décisions qui vont faire avancer la construction communautaire or, et c'est là l'ambiguïté, ses membres ne sont ni des élus, ni des fonctionnaires supranationaux, mais les représentants de la volonté, bonne ou mauvaise, des États qui composent la Communauté. Ceux-ci viennent, en effet, à Bruxelles à la fois défendre des intérêts nationaux et faire avancer l'Europe au détri- ment parfois de ces mêmes intérêts nationaux (voir page 11 le rappel du schéma général des institutions). Mener une action de lobbying auprès du Conseil des ministres se heurte donc à une triple difficulté : — à qui présenter son dossier ? — avec quel type d'arguments ? — où le présenter, à Paris ou à Bruxelles ? En outre, cette institution n'a pas le caractère permanent de la Commission ou du parlement puisqu'en dehors des réunions des minis- tres, ne subsiste du Conseil qu'une structure administrative légère, le secrétariat général. Il est donc nécessaire de nous attarder sur les diffé- rentes instances qui composent le Conseil des ministres et de voir comment elles s'articulent.

Le Conseil, émanation des volontés nationales Le Conseil des ministres se compose des représentants des États mem- bres et chaque gouvernement y délègue un de ses membres qui change en fonction de l'ordre du jour des travaux. Précisons qu'il ne faut pas confondre le Conseil des ministres européens avec le Conseil européen qui réunit deux fois par an les chefs d'État et de gouvernements et donne les impulsions politiques à la Commu- nauté. Nous l'évoquons ici pour ne plus y revenir. Les travaux du Conseil des ministres sont conditionnés par l'état d'avan- cement des discussions des directives européennes qui figurent au pro- gramme établi annuellement par la Commission. C'est la présidence du Conseil qui arrête l'ordre du jour des réunions ministérielles. L'entre-

prise qui souhaite connaître l'ordre du jour des travaux du Conseil aura donc pour interlocuteur la structure chargée de gérer ses travaux : le Secrétariat général. De même que les délibérations de la Commission, les travaux du Conseil ne sont pas publics mais des comptes rendus sont faits dans certaines publications (voir infra). Dans la mesure où ce sont les ministres qui composent le Conseil et qu'ils viennent aux réunions en tant que représentants de leur gouvernement avec des instructions, tout le travail préparatoire aux décisions se fait donc en amont, dans les capitales européennes. C'est là un point capital pour comprendre où ont lieu les arbitrages qui orientent la prise de décision européenne. Le lobbying ne se joue pas seulement à Bruxelles. Le Conseil statue soit à la majorité simple soit à la majorité qualifiée ou à l'unanimité, en fonction des dispositions des traités. Lorsque la majorité qualifiée est requise pour adopter un texte, les voix des États sont affectées d'une pondération empêchant une domination des « grands » États sur les « petits » ou le contraire. Ceci est fondamen- tal et distingue la CEE des organisations internationales traditionnel- les où chaque État dispose d'un droit de veto. Dans le système majoritaire, jamais un État seul ne peut bloquer une décision (à l'exception naturel- lement de celles qui doivent être prise à l'unanimité, par exemple en matière de fiscalité, mais ces domaines tendent à diminuer au fur et à mesure de l'avancement de la construction européenne). Pour le lobbying, ceci signifie que si l'entreprise mène une action auprès des autorités françaises, elle a intérêt à connaître la position des parte- naires de la France, ce qui renvoie à la nécessité de faire alliance avec des sociétés d'autres pays qui mèneront des actions de lobbying auprès de leurs propres autorités. Convaincre un seul pays ne sera donc jamais suffisant pour bloquer une décision même si les effets ne se font sentir qu'au niveau local ou sectoriel : une vue d'ensemble est indispensable car c'est elle qui conditionne les alliances entre pays. Les ministres ne siégeant à Bruxelles que périodiquement en fonction des ordres du jour du Conseil, le lobbying auprès de cette institution se fait donc avant tout dans les capitales européennes. Nous allons voir auprès de qui en France.

EMMANUELLE WEISS Juriste spécialisée en droit communautaire, elle entre en 1984 au service juridique d'une société américaine avant de partir pour Bruxelles compléter sa formation à la Commission Européenne au sein de la direction générale des budgets. Revenue à Paris en 1986, elle entre au cabinet du ministre délégué aux Affaires européennes, où elle est chargée des relations avec le Parlement européen. Un retour au secteur privé la conduit vers la communication institutionnelle dans un cabinet-conseil au sein duquel elle est responsable du lobbying communautaire d'entreprises et de fédérations professionnelles. Cette nouvelle expérience des dossiers européens la mène aujourd'hui de nouveau à Bruxelles où elle représente une région française auprès des communautés européennes.

Normes, projets de lois, réglementations diverses se multiplient, notamment au niveau européen et en matière économique. Les interventions législatives de la Communauté peuvent avoir des incidences conséquentes sur le fonctionnement ou le devenir d'une entreprise ou d'une région. Il est non seulement nécessaire de savoir où, quand et comment on peut être informé des textes qui se préparent (Les processus d'élaboration peuvent durer plusieurs années.), mais également de connaître les mécanismes d'intervention prévus et accessibles, à tout ressortissant (particulier, entreprise, région, ville...) de la CEE.

L'ouvrage constitue un véritable mode d'emploi de ce qu'on appelle le lobbying européen.

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