Conflict Management in the Utilisation of Nongplap Public …psaku.org/storage/attachments/JIRGS_2-1(12).pdf · 2019. 5. 15. · วารสารสหวิทยาการวิจัย:

วารสารสหวทยาการวจย: ฉบบบณฑตศกษา ปท 2 ฉบบท 1 (ม.ค.-ม.ย. 2556)

การจดการความขดแยงในการใชทดนสาธารณประโยชน ทงเลยงสตวหนองพลบ ต าบลพรไทย อ าเภอบานตาขน จงหวดสราษฎรธาน

Conflict Management in the Utilisation of Nongplap Public Grazing Land, Prutai, Bantakhun, Surattani

สจารย วชยดษฐ Sujaree wichaidis

บทคดยอ การศกษาครงน มวตถประสงคเพอศกษาสภาพปญหาความขดแยงระหวาง

ชาวบานกบรฐในการใชทดนสาธารณประโยชน แนวทางการแกปญหาความขดแยงระหวางชาวบานกบภาครฐ และหาขอสรป ขอเสนอแนะเบองตนในการแกปญหาใชทสาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบ ท าการศกษาขอมลจากเจาหนาทองคการบรหารสวนต าบลพรไทย และประชาชนผท ากนในเขตพนทสาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบ จ านวน 90 ครวเรอน เกบรวบรวมขอมลโดยใชแบบสมภาษณ และวเคราะหขอมลเชงพรรณนาความ ผลการศกษาพบวา ทดนสาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบเดมเปนทวางเปลา ไมมเจาของ ไมมหลกฐานทดน ประชาชนจงเขาไป

นกศกษาหลกสตร รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต สาขาการปกครองทองถน วทยาลยการปกครองทองถน มหาวทยาลยขอนแกน [email protected]


[241]

241

จบจองท าการเกษตร มาตงแตป พ.ศ.2495 ตอมา อบต. ไดท าการส ารวจแนวเขตเพอจะกนพนทไวเปนทสาธารณประโยชน จ านวน 600 ไร และสวนทเหลอจะออกเอกสารสทธท ากนใหแกชาวบาน ปรากฏวาชาวบานในพนทไมยอมใหท าการรงวด เนองจากบรเวณทกนไวจะท าใหชาวบานบางคนตองเสยสทธในการท ากน ทกคนตางตองการหลกฐานทดน จงไดรวมกลมรองเรยนผเกยวของผานอ าเภอเพอหาแนวทางออกหลกฐานการท ากนในทดนแปลงดงกลาว ซงเปนปญหาตอเนองมาตลอดจนถงปจจบน ซงความขดแยงทเกดขนจากการบกรกทดนสาธารณะประโยชนแปลงดงกลาว นาจะเกดมาจากความไมชดเจนของทสาธารณประโยชน ซงเดมเปนพนทวางเปลาท าใหชาวบานจงเขาจบจองเปนพนทท ากน และหนวยงานภาครฐกทราบมาโดยตลอดวามชาวบานบกรกเขาท ากนในทดนสาธารณประโยชน แตกไมไดด าเนนการใดๆ ท าใหไดรบการคดคานและตอตานการด าเนนการจากชาวบานทท ากนบนพนทดงกลาว ซงปญหาทเกดขนจงเปนหนาทของหนวยงานภาครฐทเกยวของ จะตองหาวธการหรอแนวทางเพอแกไขปญหาความขดแยงทเกดขน และอาจเพมความรนแรงมากขน เมอภาครฐเขาด าเนนการอยางจรงจง เนองจากชาวบานมความเขาใจวาทดนแปลงนเปนพนทสาธารณะซงทกคนสามารถใชประโยชนได โดยทไมตองออกเอกสารสทธใดๆ ทงสน และบางสวนเขาใจวาหากตนเองไดครอบครองทดนท ากนเปนเวลาหลายสบป จะสามารถยนขอครอบครองเปนกรรมสทธได

ค าส าคญ: การจดการความขดแยง, ทดนสาธารณะ


[242]

242

Abstract The purposes of this research were to study the conflict conditions

in the utilisation of the public land and the guideline of solving conflicts between the people and the government, and to find the conclusions and solutions to using Nhongplab public land for grazing. The samples of this research were the officials of Pruthai Subdistrict Administrative Organisation and the people who made their living from Nongplap public grazing land of 90 households. The tools used in this study were the questionnaires and analysis of the data in descriptive form. The research findings were summarised as follows: Originally, the Nhongplap public grazing land was an empty land, unoccupied and there was no evidence of any ownership. So, the villagers put the land to agricultural use since B.E. 2495. After that, the Subdistrict Administrative Organisational came to survey the area, reserved an area of 600 acres as a public area, and offered the deeds to use the rest to the villagers. However, it appeared that people in the area refused because they did not want to lose the right to use the land. Everyone wanted the deeds of a piece of land so they gathered to complain through the district to seek out ways to attain the proof of right in said area causing conflicts from then to the present time. The underlying reason behind the conflicts that caused the villager to invade the land was the vagueness of the public, since the area was originally an empty space where residents could occupy the land and that government knew all along but never took any action. Hence, it


[243]

243

made the villager protest against the government’s action and it was the duty of government to find the way to resolve said disputes, which might intensify if the government began to make an actual action since people understood that the land was a public space where anyone could use it without any permission issued and some even understood that, if they occupied the land for many years, they could apply for the ownership of the land.

Key Word: Conflict Management, Public Land

บทน า

ทสาธารณประโยชน ถอวาเปนทดนของรฐประเภทหนงเปนสาธารณสมบตของ

แผนดนตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย โดยสภาพจะเปนทซงประชาชนใชประโยชนรวมกน เชน ทชายตลง ทางน า ทางหลวง ทะเลสาบ ทรกรางวางเปลา และทดนทมผเวนคน หรอทอดทง หรอกลบมาเปนของแผนดน โดยประการอนตามกฎหมายทดน ทดนอนเปนสมบตของแผนดนมทมาหลายอยาง เชน เกดขนโดยทางราชการประกาศหวงหามไวกอนพระราชบญญตวาดวยการหวงหามทดนรกร างวางเปลา อนเปนสาธารณสมบตของแผนดน เกดขนโดยมกฎหมายหวงหาม เชน มพระบรมราชโองการหรอมพระราชกฤษฎการหวงหาม ตามพระราชบญญต วาดวยการหวงหามทดนรกรางวางเปลาอนเปนสมบตของแผนดน พ.ศ.2478 เกดขนโดยการสงวนตามประมวลกฎหมายทดนประกาศใชบงคบแลว เกดขนโดยสภาพ เชน แมน า ล าคลอง หวย หนอง บง บางทมสภาพอยโดยธรรมชาต ซงประชาชนใชประโยชนรวมกน เกดขนโดยมผอทศให เกดขนโดย


[244]

244

มผเวนคน หรอทอดทงตามาตรา 5 หรอมาตรา 6 แหงประมวลกฎหมายทดน ดงนน ทสาธารณประโยชนจงเปนมรดกทางธรรมชาตอยางหนงทมความส าคญตอสงคมโดยสวนรวม และทสาธารณประโยชนยงเปนปจจยส าคญตอการพฒนาเศรษฐกจ สงคมของทองถนและประเทศชาต บางแหงสามารถพฒนาเปนแหลงทองเทยว บางแหงสามารถใชสรางสถานทราชการ หรอสถาบนการศกษา

ทดนสาธารณประโยชนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดนนน เปนทรพยสนของแผนดนทใชเพอสาธารณประโยชนหรอสงวนไวเพอใชประโยชนรวมกน เนองจากทดนสาธารณประโยชน มจ านวนจ ากด และเพอใหการใชประโยชนในทดนสาธารณประโยชนเปนไปโดยสงบเรยบรอย ถกตอง กฎหมายจงก าหนดผมอ านาจหนาทในการดแลรกษา เพอมใหบคคลบกรกเขาไปท าลาย หรอครอบครอง ถอเอาไปเพอประโยชนสวนตวโดยมชอบดวยกฎหมาย ทงนเพอเปนการอนรกษทดนนนไวส าหรบใชประโยชนจนถงอนชนรนหลงตอไป จากประมวลกฎหมายทดนมาตรา 8 วรรคหนงบญญตวา บรรดาทดนทงหลายอนเปนสาธารณสมบตของแผนดนหรอทรพยสนของแผนดน ถาไมมกฎหมายก าหนดไวเปนอยางอน อ านาจหนาทการดแลรกษา และด าเนนการคมครองปองกนทดนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดน ตองเปนหนาทของอธบดกรมทดน ปจจบนมกฎหมายหลายฉบบทไดบญญตเกยวกบกฎหมายดงกลาว ไดแก พระราชบญญตปกครองทองท พทธศกราช 2547 มาตรา 122 บญญตวา ทดนอนเปนสาธารณประโยชน คอ ทเลยงปศสตว ทจดไวส าหรบราษฎรไปรวมเลยงสตวรวมกน เปนตน ตลอดจนถนนหนทางและทอยางอนซงเปนของกลางใหราษฎรใชรวมกน เปนหนาทของกรมอ าเภอ ปจจบนนายอ าเภอจะตองตรารกษาอยาใหผใดกดกนเอาไปเปนประโยชนแตเฉพาะตว

จากกระแสของการเปลยนแปลงทางสงคม และนโยบายการพฒนาประเทศของรฐบาลท าใหทสาธารณประโยชนนบวนจะมความจ าเปนมากยงขน แตในทางตรงขามทดนสาธารณประโยชน อนเปนสาธารณสมบตของแผนดน นบวนจะลดนอยลงโดยการบกรก


[245]

245

ของราษฎรและเอกชน ปจจบนเชอวาพนทการบกรกจะมากขนเปนเทาตวและนบวนจะเพมมากขนทงน เปนผลมาจาก (กรมการปกครอง, 2541)

1. การเพมของประชากรในขณะททดนมจ ากด และมราคาแพง 2. ความลมเหลวของการปองกนและการแกปญหาของหนวยงานทรบผดชอบ 3. ขาดก าลงเจาหนาทและงบประมาณรวมทงการปลอยปละละเลยไมจรงจงกบการ

แกปญหา ไมกลาใชมาตรการทางกฎหมายกบผบกรกทดอรน เปนเหตใหบคคลอนเอาอยางเพมขน

4. ทสาธารณประโยชนสวนใหญไมมขอบเขตและหลกฐานทแนนอน 5. ประชาชนบางคนขาดวนยไมเคารพกฎหมาย มความโลภเหนแกประโยชนสวนตน

มากกวาสวนรวม ผลเสยหายทเกดจากการบกรกทสาธารณประโยชน การบกรกทสาธารณประโยชน

สรางปญหาทางดานสงคม การเมอง การปกครอง และสญเสยความสมดลทางธรรมชาตพอสรปได ดงน

1. ท าใหไมมหรอมนอยลงของพนทสาธารณะใหประชาชนไดใชประโยชนรวมกน เชน ทางสาธารณะ ล าหวย บง และสวนสาธารณะ

2. เปนอปสรรคตอการพฒนา กลาวคอ เมอตองการใชทดนนนด าเนนการเพอประโยชนของสวนรวม เชน จะสรางสถานทราชการ สรางสถาบนการศกษา กตองเสยเวลาและสนเปลองเงนงบประมาณในการพสจนสทธการครอบครอง การฟองคด บางกรณตองจดหาทท ากนและทอยอาศยให บางแหงเสยโอกาสในการน าความเจรญมาสทองถน เนองจากผบกรกทสาธารณะรวมตวกนคดคานการเขาไปใชประโยชนของทางราชการ

ทดนสาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบ ในกรณศกษาน เปนเขตพนทดแลขององคการบรหารสวนต าบลพรไทย อ าเภอบานตาขน จงหวดสราษฎรธาน ตงอยหมท 2 บานบนทง ซงมเนอททงหมด 2,014 ไร ประชาชนอาศยท ากน จ านวน 90 ครวเรอน ม


[246]

246

อาณาเขต ดงน ทศเหนอ ตดตอบานคลองหน ทศใต ตดตอบานบางเนา หมท 4 ต าบลพรไทย ทศตะวนออก ตดตอบานนาตาหม หมท 2 ทศตะวนตก ตดตอบานหนองพลบนอก

ทดนแปลงน เดมทเปนทดนรกรางวางเปลา ไมมเจาของ ไมมหลกฐานทดน ประชาชนบรเวณใกลเคยงจงเขาไปจบจองท าการเกษตรโดยการปลกพช ปลกยางพารา และผลไม ตงแตป พ.ศ.2495 ตอมาในป พ.ศ.2537 ซงเปนปแรกทเรมมการส ารวจเพอช าระภาษบ ารงทองทกบ อบต.พรไทย โดยมนโยบายจะออกเอกสารสทธทดนใหแกประชาชนทท ากนในทดนผนดงกลาว นายผอง หนอนทร ซงอาศยทดนแปลงนใชประโยชนในการเลยงสตวและปลกพชทางการเกษตรคดคานไมยอมใหเจาหนาทท าการรงวด โดยใหเหตผลวาทดนบรเวณดงกลาวนเปนทงเลยงสตว เปนทส าหรบชาวบานน าสตวมาเลยง ไมจ าเปนตองออกเอกสารสทธ เนองจากเปนทสาธารณประโยชนททกคนสามารถใชประโยชนรวมกน แตกยงมประชาชนบางสวนทยนแบบ ภทบ.5 ช าระภาษบ ารงทองทแกองคการบรหารสวนต าบลพรไทย โดยเขาใจวาหลกฐานช าระภาษจะสามารถใชเปนหลกฐานเพอขอออกเอกสารสทธครอบครองทดน หรอเปนหลกฐานแสดงกรรมสทธในการท ากนบนทดนแปลงน แตเมอทราบวาหลกฐาน ภบท.5 และใบเสรจการเสยภาษ ไมสามารถน ามาเปนหลกฐานเพอขอออกเอกสารสทธได จงรวมตวกนรองขอใหทางราชการยกเลกพนททงเลยงสตว พรอมออกเอกสารสทธทดนใหแกพวกเขา โดยมการด าเนนการมาอยางตอเนอง ประกอบกบเมอปงบประมาณ พ.ศ.2549 สมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลพรไทย หมท 2 ไดน าเรองเสนอตอทประชมสภาองคการบรหารสวนต าบลพรไทย เพอใหตงงบประมาณส าหรบใชจายในการรงวดทดนแปลงน และออกหลกฐานเอกสารสทธใหแกประชาชน องคการบรหารสวนต าบลพรไทยจงไดประสานส านกงานทดนอ าเภอบานตาขนเพอเขามาส ารวจพนท และขอกนพนทจ านวน 600 ไร ไวเปนทสาธารณประโยชนทงเลยงสตว ปรากฏวาประชาชนในพนทไมยอมใหท าการรงวด เนองจากเกรงวาบรเวณพนททกนไวจะท าใหประชาชนบางคนตองเสยสทธในการท ากน ทกคนตางตองการหลกฐานทดน จงไดรวมกลมรองเรยนผเกยวของผานอ าเภอเพอหาแนว


[247]

247

ทางออกหลกฐานการท ากนในทดนแปลงดงกลาว และเมอวนท 12 เมษายน พ.ศ.2555 ไดมตวแทนนกการเมองยนมอเขามาชวยเหลอด าเนนการรวมรวบเอกสารการยนอธบดกรมทดน เพอขอเพกถอน ทสาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบและออกเอกสารสทธท ากนใหแกชาวบานตอไป

จากปญหาทกลาวมาขางตน กอใหเกดความขดแยงระหวางประชาชนกบรฐอยตลอดเวลา ดงนนเพอแกไขปญหาขอพพาทไมใหลกลามใหญโตขนในอนาคต จงมการรวมมอกนในหลายๆ ฝายทเกยวของเขามาด าเนนการเพอหาทางออกส าหรบการแกไขปญหาน ผวจยซงมความสนใจทจะศกษาการจดการความขดแยงในการใชทดนสาธารณประโยชนเลยงสตวหนองพลบ เพอหาทางออกในการแกไขปญหาของเจาหนาทผรบผดชอบ และเปนประโยชนตอสงคมโดยรวม

วตถประสงคของการวจย 1. เพอศกษาสภาพปญหาความขดแยงระหวางชาวบานกบรฐในการใชทดน

สาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบ 2. เพอศกษาแนวทางการแกปญหาความขดแยงระหวางชาวบานกบภาครฐ และ

หาขอสรป ขอเสนอแนะเบองตนในการแกปญหาใชทสาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบ

ขอบเขตการวจย ศกษาเกยวกบการจดการความขดแยงในการใชประโยชนสาธารณประโยชนทง

เลยงสตวหนองพลบ ในเขตพนทหมท 2 ต าบลพรไทย อ าเภอบานตาขน จงหวดส


[248]

248

ราษฎรธาน และประชากรในการศกษาครงน ไดแก เจาหนาทองคการบรหารสวนต าบลพรไทย และประชาชนผท ากนในเขตพนทสาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบ จ านวน 90 ครวเรอน

การทบทวนวรรณกรรม

แนวคดเกยวกบทสาธารณประโยชน “สาธารณสมบตของแผนดน” ตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย มาตรา

1304 บญญตวา “สาธารณสมบตของแผนดน” นน รวมทรพยสนทกชนดของแผนดนซงใชประโยชน หรอสงวนไวเพอประโยชนรวมกน (ชลากร พรหมกตตคณ, 2543)

“ทดนของรฐ” ตามระเบยบส านกนายก รฐมนตรวาดวยการแกไขปญหาการบกรกทดนของรฐ พ.ศ.2535 หมายถง “ทปาไมตามกฎหมายวาดวยการปาไม ทสงวนหวงหามของรฐทกประเภท ทสาธารณประโยชน ทราชพสด และทดนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดนทกประเภท รวมถงทดนทอยในความดแลรกษาหรอใชประโยชนของทางราชการสวนทองถนและรฐวสาหกจดวย” (บญชย สมใจ, 2547) และตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย มาตรา 1034 ไดยกตวอยางแยกสาธารณสมบตของแผนดนไว 3 ประเภท คอ (วราวธ วรากรณ, 2541)

1. ทดนรกรางวางเปลา และทดนซงมผเวนคน หรอทอดทง หรอกลบมาเปนของแผนดนโดยประการอนตามกฎหมายทดน

2. ทรพยสนส าหรบพลเมองใชรวมกนเปนตนวา ทชายตลง ทางน า ทางหลวง ทะเลสาบ

3. ทรพยสนใชเพอประโยชนของแผนดนโดยเฉพาะเปนตนวา ปอมและโรงทหารส านกราชการบานเมอง เรอรบ อาวธยทธภณฑ


[249]

249

อ านาจหนาทในการดแลรกษาทดนสาธารณประโยชน ปจจบนการออกกฎหมายหลายฉบบบญญตเกยวกบอ านาจในการดแลรกษาท

สาธารณประโยชน ดงน 1) พระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พทธศกราช 2457 มาตรา 122

บญญตวา ทดนอนเปน สาธารณประโยชน คอ ทเลยงสตวทจดไวส าหรบราษฎรไปเลยงสตวรวมกน เปนตน

2) พระราชบญญตทราชพสด พ.ศ.2518 ใหกระทรวงการคลง เปนผถอกรรมสทธในทราชพสด และในมาตรา 4 ไดบญญตทราชพสดวา ทราชพสดหมายความวา อสงหารมทรพยอนเปนทรพยของแผนดนทกชนด เวนแตสาธารณสมบตของแผนดนดงตอไปน คอ ทดนรกรางวางเปลา และทดนซงมผเวนคนหรอทอดทงหรอกลบมาเปนของแผนดนโดยประการอนตามกฎหมายทดน และอสงหารมทรพยส าหรบพลเมองใชหรอสงวนไวเพอประโยชนของพลเมองใชรวมกน เปนตน

3) พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ.2496 มาตรา 50 ภายใตกฎหมายเทศบาลมหนาทตองท าใหเขตเทศบาล ซงในสวนทเกยวกบทสาธารณะ คอ ใหมและบ ารง ทางบก ทางน า รกษาความสะอาดของถนนหรอทางเดนและทสาธารณะ รวมทงการก าจดขยะมลฝอยสงปฏกล มาตรา 53 ภายใตบงคบของกฎหมาย

ปจจยทท าใหมการบกรกทสาธารณประโยชน ปญหาเรองการบกรกทดนสาธารณประโยชน เปนปญหาทเกดมานานแลว เหตทม

การบกรกทดนสาธารณประโยชนเพมมากขนนน สบเนองจากปจจยดงน (ประจม จนทรชวย, 2537)

1. ปญหาทางเศรษฐกจถดถอยและความยากจน ขาดแคลนทอยอาศยราษฎร ไมมทดนส าหรบใชเปนทประกอบการท ามาหาเลยงชพเปนของตนเองอยางพอเพยง

2. ผมอ านาจหนาทดแลรกษาปลอยปละละเลย เมอพบวามผบกรกทสาธารณประโยชนแลวไมปฏบตหนาทตามอ านาจหนาทซงไดรบมอบหมาย


[250]

250

3. ทสาธารณประโยชนตงอยในแหลงท าเลทเหมาะสมส าหรบใชเปนทอยอาศยและใชเปนทท ามาหากน เมอผบกรกไดรบประโยชน ท าใหพรรคพวก พนอง หรอผอนปฏบตตาม และมจ านวนเพมมากขน

4. ผมอ านาจหนาทดแลรกษา ไมรแนวเขตทดนสาธารณประโยชนทแนนอน เนองจากมการขนทะเบยนเปนทสาธารณประโยชนไวนานและแนวเขตทดนไมชดเจน

5. ราษฎรอาจจะครอบครองท าประโยชนอยในทดนบางสวนอยกอนและมสทธครอบครองตามกฎหมาย แตทางราชการไดท าการประกาศขนทะเบยนทดนผนใหญใหเปนทสาธารณประโยชนครอบคลมทดนของราษฎรทครอบครองอยกอนแลว

แนวคดเกยวกบการบกรกทดน

แนวคดดานนโยบายสาธารณะในการศกษากระบวนการจดท านโยบายมแนวคดหลายวธดวยกน แนวคดของกระบวนการทางนโยบายแบบดงเดม คอ กระบวนการทางนโยบายแบบวฏจกรของนโยบาย (The policy cycles or stagiest approach) ส าหรบการศกษาครงน มแนวคดการศกษาสภาพปญหาการบกรกทสาธารณประโยชนมอะไรบาง โดยตองการทราบวาความตองการของประชาชน และภาครฐเกยวกบการจดการปญหาการบกรกทดนสาธารณประโยชนอยางไรบาง การเขาไปศกษาพนฐานทางดานการบงคบใชกฎหมายจงเปนประเดนหลก โดยมงก าหนดสภาพปญหาทตองการผลกดนทางนโยบายโดยอาจเปนการผลกดนจากระดบบนสระดบลาง หรออาจเปนการผลกดนจากระดบลางสระดบบน

ดงนนการศกษาครงน จงยดกรอบแนวคดในการก าหนดสภาพปญหา นนคอ การก าหนดปญหาเรมจากการตระหนกของประชาชน วาปญหานนเปนปญหาทประชาชนตองการแกไขปญหาดงกลาว อาจเปนปญหาจากนโยบายเดมของรฐบาล หรอนโยบายทก าลงน าไปใชปฏบต หรอนโยบายทก าลงอยระหวางการตดสนใจของรฐบาล ดงนนการก าหนดปญหาจงเปนสงทเชอมโยงกบการก าหนดวาระทางนโยบาย เรอง/ประเดน ปญหา


[251]

251

นโยบายการก าหนดปญหากบนโยบายพารสน การก าหนดปญหานบเปนจดทส าคญทสดในการน าไปก าหนดวาระ และจดท านโยบาย หากไมทราบถงปญหาทแทจรง หรอก าหนดปญหาผดประเดนยอมน าไปสปญหาในการจดท านโยบาย นนคอการก าหนดวาระจ าเปนตองน าปญหาเขามาสประเดนเพอใหสาธารณะสนใจ นกคดและนกทฤษฎทางดานนโยบายสาธารณะใหความส าคญกบขนตอนการศกษาปญหาเปนพนฐานแรกในการจดท านโยบาย คงดอน ไดตระหนกถงความส าคญของการก าหนดปญหาโดยเขามองวาการกอตวของนโยบาย ตองอาศยปจจยสามดาน (Policy Streams) ทเกดพรอมกนโดยเปนอสระจากกน ดานแรกคอการศกษาถงสภาพปญหา ดานทสองคอการศกษาแนวทางแกไขหรอการสรางตวนโยบาย ดานทสามคอการสนบสนนจากฝายการเมอง

ความขดแยงจากการใชประโยชนของทรพยากร (ทดน)

การครอบครองทดนโดยชอบดวยกฎหมายนนอาจกลาวไดวาม 4 แนวทาง คอ 1) ซอจากเอกชนโดยทวไป โดยรฐออกเอกสารสทธ คอ น.ส.3 หรอโฉนดทดนใหเนองจากมหลกฐานแสดงการครอบครอง 2) รฐอนญาตใหเขาใชประโยชนโดยการเชา เชน ทราชพสด ทสาธารณประโยชน 3 การเปนสมาชกของโครงการจดทดนของรฐ ภายใตประมวลกฎหมายทดน พระราชบญญตจดทดนเพอการครองชพ พ.ศ.2511 และพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ.2518 และ 4) รฐอนญาตใหเขาใชประโยชนในชวงเวลาทก าหนดตามพระราชบญญตปาสงวนแหงชาต พ.ศ.2507 เชน โครงการออกหนงสออนญาตใหมสทธท ากนชวคราว (สทก.) แตอยางไรกตาม ยงมประชาชนอกกลมหนงทขาดโอกาสทจะครอบครองทดนโดยวธการตางๆ ดงกลาวมาแลว แตเพอความอยรอดในการด ารงชวตจงไดหกรางถางพงเขาท ากนในทดนของรฐ และกอใหเกดความขดแยงระหวางประชาชนกบรฐ โดยลกษณะและสาเหตของปญหาทเกดขนสามารถแยกเปน 2 ลกษณะ ดงน (สมชชาปฏรปทดน, 2554)


[252]

252

ความขดแยงระหวางรฐกบราษฎรในเรองการใชประโยชนจากทดน ปญหาความขดแยงระหวางรฐกบราษฎรในเรองการใชประโยชนจากทดนทเกดจาก

การทมราษฎรจ านวนหนงทอยอาศยและท ากนในทดนของรฐ 2 ลกษณะ คอ 1) การประกาศเขตทดนของรฐทบทดนท ากนทอยอาศยของราษฎรทอยมากอน 2) ราษฎรเขาไปท ากนในทดนของรฐหลงประกาศเขตสงวนหวงหาม ทงน พนททเกดปญหารนแรงมากทสด คอ พนทปาไมทงเขตปาสงวนแหงชาต เขตอทยานแหงชาต ตลอดจนเขตรกษาพนธสตวปา ซงในป 2551 มผเขาท ากนและอยอาศยจ านวน 0.48 ลานราย ในพนท 8.5 ลานไร (กรมปาไม, 2553) กรณทราชพสดมการบกรกครอบครองจ านวน 2.1 ลานไร และทสาธารณ ประโยชน 1.15 ลานไร รวมกนทงหมด 11.75 ลานไร หรอรอยละ 3.66 ของพนททงประเทศ

ความขดแยงระหวางประชาชนและภาครฐในเรองการใชประโยชนจากทดนไดปรากฏขนอยางตอเนองดงท ศยามล ไกยรวงศ (2548) ไดรายงานผลการศกษาและส ารวจขอพพาทปญหาหลกของการใชประโยชนจากทดนในประเทศไทย ประเภทปญหาทมจ านวนมากทสด คอ ปญหาการประกาศเขตปาทบพนทท ากนและทอยอาศย จ านวน 262 กรณ รองลงมา คอ ปญหาการใชประโยชนทดนสาธารณะประโยชน จ านวน 119 กรณ ทงน สาเหตส าคญทท าใหเกดความขดแยงระหวางประชาชนและภาครฐในเรองของการใชประโยชนจากทดนอาจสรปได 3 ประการ คอ

1) แนวคดเรองสทธในทรพยากรธรรมชาตเปนของรฐ ท าใหกฎหมายเกยวกบทดนและปาไมใหอ านาจรฐในการบรหารจดการ ขาดมตการมสทธและมสวนรวมของประชาชนและชมชน

2) การประกาศเขตหวงหามทดนของรฐ มไดมการส ารวจทดนในพนทราษฎรท ากนและอยอาศยเดม แตเปนการก าหนดลงบนแผนท โดยเฉพาะแผนททมมาตราสวนขนาดเลก แลวด าเนนการประกาศเขตตามกฎหมาย ท าใหเกดความคลาดเคลอนของแนวเขตในกรณชมชนหรอทดนท ากนอยในแนวรอยตอกบทดนของรฐ หรอทบซอนชมชนทอาศยอย


[253]

253

ดงเดม และมพนทจ านวนมากทชมชนไดใชประโยชนจากทดนมาอยางตอเนอง โดยมการจดการทรพยากรในชมชนรวมกน ตอมาไดมการประกาศเขตทดนของรฐทบซอน ท าใหราษฎรในชมชนไมสามารถเขาไปบรหารจดการและการเขาไปใชประโยชนในพนทดงกลาว กจะเปนการกระท าผดทผดกฎหมาย หรอเกดความขดแยงระหวางหนวยงานของรฐกบชมชน

3) การขาดระบบฐานขอมลทดนทมประสทธภาพ โดยเฉพาะแผนทแนวเขตทดนของรฐ ซงมแนวเขตทบซอนกนเอง

การกระจายถอครองทดนไมเปนธรรม ปญหาความขดแยงอกประการหนงของใชทรพยากรทดน คอ การถอครองทดนไม

เปนธรรม โดยมลกษณะปญหา ดงน มการกระจกตวของการถอครองทดน ทดนสวนใหญอยในมอของคนสวนนอย คน

ยากจนสวนใหญไมมทดนท ากน ตามขอมลปรากฏวา ในป พ.ศ.2547 มการขนทะเบยนคนทนทงประเทศ ซงสวนใหญอยในชนบท พบวา มคนทตองการความชวยเหลอเรองทดนท ากน จ านวน 4 ลานราย ในจ านวนนเปนผไรทดนท ากนโดยสนเชง จ านวน 1 ลานราย และยงมทดนไมไดใชประโยชนจ านวนมาก อนเปนผลมาจากพระราชบญญตการเชาทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ.2524 ทก าหนดใหเจาของทดนตองใหเชาทดนแกผเชาเปนเวลา 6 ป อกทงกฎหมายยงก าหนดวาเมอเจาของทดนใหเชาเพอการเกษตรนน จะตองใหผเชามสทธซอกอน และใหเวลาในการจดหาเงนมาซอภายใน 1 ป ท าใหเจาของทดนประสบปญหาความคลองตวในการซอขายทดน จนเปนเหตใหไมอยากใหมการเชาทดนเพอการเกษตร หรอบางสวนใหเชาโดยไมท าสญญา ท าใหผเชาจายคาเชาทดนเพอการเกษตรสงเกนกวาอตราทก าหนด แมรฐจะมนโยบายจดสรรทดนท ากนใหกบราษฎร เชน การปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (สปก.) การจดสรรทดนในนคมสรางตนเอง ซ งเปนการกระจายการถอครองทดนและสรางความเปนธรรมอยางหนงในสงคม แตทดนสวนใหญทรฐจดใหราษฎรตามขอบขายของกฎหมายนน มการน าไปขายตอใหกบบคคลทสามเปน


[254]

254

จ านวนมาก ราษฎรทไดรบการจดสรรทดนเมอขายทดนไปแลวกกลบเปนผไรทดนท ากน เปนแรงงงานรบจางหรอไปบกรกแผวถางปาไมตอไปเปนวงจรทไมสนสด และรฐขาดนโยบายการตอตานกลมอทธพลทเขาครอบครองมรดกของชาตโดยมชอบ ท าใหมทดนทควรเปนมรดกของชาต เชน ปาไม ภเขา ชายทะเล และเกาะตางๆ สวนหนงอยในการครอบครองของกลมผมอทธพล

วธการวจย เปนการวเคราะหขอมลทตยภม ทไดจากเอกสาร รายงานตางๆ และขอมลปฐม

ภม (Primary Data) ซงเปนการเกบรวบรวมขอมลโดยผวจยท าการสมภาษณเชงลก จากกลมเปาหมาย ไดแก เจาหนาทองคการบรหารสวนต าบลพรไทย และประชาชนผท ากนในเขตพนทสาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบ จ านวน 90 ครวเรอน

ผลการศกษา

สภาพปญหาความขดแยงระหวางประชาชนกบรฐในการใชทดนสาธารณะประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบ

ทดนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดนเปนทดนของรฐประเภทหนง ซงสามารถแบงออกไดเปน 3 ประเภทใหญๆ คอ 1) ทดนรกรางวางเปลา และทดนซงมผเวนคนหรอทอดทง หรอกลบมาเปนของแผนดนโดยประการอนตามกฎหมาย 2) ทดนส าหรบพลเมองใชรวมกน อาจเปนโดยสภาพหรอเปนโดยผลของกฎหมาย และ 3) ทดนทใชเพอประโยชนของแผนดนโดยเฉพาะ ดงนนเมอเปนสาธารณสมบตของแผนดนแลวกจะเปนสาธารณสมบตของแผนดนตลอดไปจนกวาจะถกยกเลกหรอเปลยนแปลงไปโดยผลของ


[255]

255

กฎหมายทออกมาถอนสภาพนน หรอโอนไปใชประโยชนอยางอนตามประมวลกฎหมายทดนและแมโดยสภาพจะเปลยนแปลงไปโดยประชาชนเลกใชประโยชนรวมกนกตาม กไมมผลท าใหการเปนสาธารณสมบตของแผนดนเสยไป และเนองจากทดนสาธารณประโยชนมจ านวนจ ากด และเพอใหการใชประโยชนในทดนสาธารณประโยชนเปนไปโดยสงบเรยบรอย ถกตอง กฎหมายจงก าหนดผมอ านาจหนาทในการดแลรกษา เพอมใหบคคลบกรกเขาไปท าลาย หรอครอบครอง ถอเอาไปเพอประโยชนสวนตวโดยมชอบดวยกฎหมาย ทงนเพอเปนการอนรกษทดนนนไวส าหรบใชประโยชนจนถงอนชนรนหลงตอไป

ส าหรบปญหาความขดแยงระหวางประชาชนกบรฐในการใชทดนสาธารณประโยชนเลยงสตวหนองพลบ ในกรณศกษาน เปนเขตพนทดแลขององคการบรหารสวนต าบลพรไทย อ าเภอบานตาขน จงหวดสราษฎรธาน ตงอยหมท 2 บานบนทง ซงมเนอททงหมด 2,014 ไร ประชาชนอาศยท ากน จ านวน 90 ครวเรอน จากเดมทดนดงกลาวทเปนทรกรางวางเปลา ไมมเจาของ ไมมหลกฐานทดน ประชาชนจงเขาไปจบจองเปนเจาของ เพอท าการเกษตรโดยการปลกพช ปลกยางพาราและผลไม ตงแตป พ.ศ.2495 และในป พ.ศ.2537 ซงเปนปแรกทเรมมการส ารวจเพอช าระภาษบ ารงทองท และเพอออกเอกสารสทธทดนใหกบประชาชน โดยมเจาหนาทจากส านกงานทดนอ าเภอบานตาขนเขาไปรงวดแนวเขตทดน นายผอง หนอนทร และประชาชน ซงอาศยทดนแปลงนใชประโยชนในการเลยงสตวและปลกพชทางการเกษตรคดคานไมยอมใหเจาหนาทท าการรงวดทดน โดยใหเหตผลวาทดนบรเวณดงกลาวนเปนทงเลยงสตวเปนทส าหรบประชาชนน าสตวมาเลยง ไมจ าเปนตองออกเอกสารสทธ เนองจากเปนทสาธารณประโยชนททกคนสามารถใชประโยชนรวมกน แตกยงมประชาชนบางสวนยนแบบ ภทบ.5 เพอเสยภาษบ ารงทองท โดยเขาใจวาหลกฐานช าระภาษจะสามารถใชเปนหลกฐานเพอขอออกเอกสารสทธครอบครองทดน หรอเปนหลกฐานแสดงกรรมสทธในการท ากนบนทดนแปลงนได แตหลงจากทไดสอบถามไปยงเจาหนาทของรฐ เรองการออกเอกสารสทธทดนกลบไมไดรบค าตอบทชดเจน จงไดรวมตวกนรองขอใหทองถนด าเนนการยกเลกพนททงเลยงสตว


[256]

256

พรอมออกเอกสารสทธทดนใหแกพวกตน โดยมการด าเนนการมาอยางตอเนอง จนเมอปงบประมาณ พ.ศ.2549 สมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลพรไทย หมท 2 ไดน าเรองเสนอตอทประชมสภาองคการบรหารสวนต าบลพรไทย ใหตงงบประมาณเพอท าการรงวดแนวเขตทดนเพอออกหลกฐานเอกสารสทธใหแกประชาชน องคการบรหารสวนต าบลพรไทยจงไดประสานไปยงส านกงานทดนอ าเภอบานตาขน จงหวดสราษฎรธาน เพอเขามาส ารวจพนทและท าการรงวดแนวเขต โดยจะขอกนพนทจ านวน 600 ไร ไวเปนทสาธารณประโยชนทงเลยงสตว ปรากฏวาประชาชนทอาศยท ากนอยในพนทไมยอมใหท าการรงวด เนองจากบรเวณทกนไวจะท าใหประชาชนบางคนตองเสยสทธในการท ากน ทกคนตางตองการหลกฐานทดนเทากบจ านวนเนอททตนเองไดครอบครองท ากน จงไดรวมกลมรองเรยนผเกยวของผานอ าเภอเพอหาแนวทางออกหลกฐานการท ากนในทดนแปลงดงกลาว และเมอวนท 12 เมษายน 2555 ไดมตวแทนนกการเมองระดบจงหวดไดยนมอเขามาชวยเหลอ รวบรวมรายชอ เอกสารการเสยภาษ และเอกสารผอาศยท ากน ยนตออธบดกรมทดน เพอขอใหยกเลกทสาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบ และออกเอกสารสทธใหกบประชาชนทอาศยท ากนอยในพนทดงกลาว และประชาชนเหลานน จะไมยอมอพยพออกจากพนทดงกลาวอยางแนนอน ถงแมวาจะไมไดรบเอกสารสทธกตาม โดยใหเหตผลวา ไดอาศยท ากนเปนเวลานานหลายสบป และไดช าระภาษบ ารงทองทมาอยางตอเนองเปนประจ าทกป หากตองเสยสทธในทดนแปลงดงกลาว อกทงพวกตนเองและอกหลายๆ คนกไมมทดนท ากนทอนนอกจากทดนแปลงน

สรปสภาพปญหาทเกดขนกคอประชาชนทท ากนในเขตพนททงเลยงสตวหนองพลบทกครวเรอนตองการทจะใหทางราชการด าเนนการยกเลกพนทสาธารณประโยชนทงเลยงสตว และออกเอกสารสทธท ากนใหกบทครวเรอนทอาศยอย เพราะทกคนเชอวาพนทดงกลาวเปนทสาธารณะทกคนสามารถใชประโยชนรวมกนได และพวกเขาไดเขาจบจองท ากนกอนททางราชการจะประกาศเปนททงเลยงสตว แตหนวยงานภาครฐ (สวนทองถน) ตองการทจะกนพนท จ านวน 600 ไร ไวเปนทงเลยงสตว สวนทเหลอจงจะด าเนนการออก


[257]

257

เอกสารสทธใหแกประชาชน แตนนหมายถงวา หากประชาชนคนใดทท ากนในแนวเขตทดน จ านวน 600 ไร ทรฐตองการกนไวเปนทสาธารณประโยชน กจะเสยสทธในทดนท ากนแปลงนน จงไดมการรวมตวกนเพอตอสขอใหรฐหรอผเกยวของยกเลกทงเลยงสตว และออกเอกสารสทธท ากนทงหมดใหกบชาวบาน แนวทางการแกไขปญหาของภาครฐเกยวกบ การจดการความขดแยงในการใชทสาธารณประโยชนทงเลยงสตวหนองพลบ

ความขดแยงทเกดขนจากการบกรกทดนสาธารณประโยชนแปลงดงกลาว นาจะเกดมาจากความไมชดเจนของทสาธารณประโยชน ซงเดมเปนพนทวางเปลาท าใหประชาชนจงเขาจบจองเปนพนทท ากนกอนทหนวยงานภาครฐจะประกาศเปนทสาธารณประโยชนทงเลยงสตว และหนวยงานภาครฐกทราบมาโดยตลอดวามประชาชนบกรกเขาท ากนในทดนสาธารณประโยชน แตกไมไดด าเนนการใดๆ ไมวาจะเปนการหามปราม ชแจง หรอประกาศใหชาวบานทราบวาไดบกรกทดนของรฐ ไมวาจะเปนกรมปาไมซงมหนาทรบผดชอบโดยตรง หรอหนวยงานระดบจงหวดเอง ปลอยปละละเลยมาตลอด จนเมอป พ.ศ.2549 ทางองคการบรหารสวนต าบลพรไทยไดเขาท าการส ารวจรายชอประชาชนทยดครองท ากนในเขตพนทดงกลาวและท าการรงวดแนวเขต โดยแจงชาวบานวารฐ (สวนทองถน) จะกนพนทบรเวณนเปนพนทสาธารณประโยชนทงเลยงสตว จ านวน 600 ไร ส าหรบเปนทสาธารณประโยชนของหมบาน และสวนทเหลอกจะจดสรรใหเปนสทธท ากนแกประชาชน ท าใหไดรบการคดคานและตอตานการด าเนนการจากประชาชนทท ากนบนพนทดงกลาว ซงปญหาทเกดขนจงเปนหนาทของหนวยงานภาครฐท เกยวของ จะตองหาวธการหรอแนวทางเพอแกไขปญหาความขดแยงทเกดขน และอาจเพมความรนแรงมากขน เมอภาครฐเขาด าเนนการอยางจรงจง เนองจากประชาชนมความเขาใจวาทดนแปลงนตนไดอาศยท ากนมาเปนเวลานบสบๆ ป และไดยนแบบ ภบท. 5 เพอเสยภาษมาตลอด หลกฐานการเสยภาษจะสามารถน ามายนขอออกเอกสารสทธท ากนได


[258]

258

ขอเสนอแนะ 1. ตองมการปรบปรงกฎหมาย และระเบยบปฏบตทเกยวของในการจดการท

สาธารณประโยชนของแผนดน เชน การขนทะเบยน การออกเอกสารหนงสอส าคญส าหรบทหลวง (นสล.) การพสจน การสงวนหวงหาม การโตแยงคดคาน การท าประชาพจารณฯลฯ ตองใชแนวทางการมสวนรวมของประชาชนในการจดการและใชประโยชนและการดแลรกษาของชมชนและผมสวนได เสยทกฝาย โดยค านงถงเจตนารมณของรฐธรรมนญเรองสทธชมชน ดงนน รฐตองสนบสนน สงเสรม ใหมการตรากฎหมายขนมาเพอรองรบสทธชมชนดงกลาวโดยเรงดวน เพอมใหสาธารณสมบตของแผนดนตองสญเสยไป นอกจากนรฐควรยกเลกมตคณะรฐมนตร หรอใหแกไขกฎหมายทไมสอดคลองหรอขดแยงกบนโยบายและแนวทางการแกไขปญหาการบกรกทดนของรฐ

2. การกระจายอ านาจในการด าเนนการใหชมชนทองถนรวมกบองคกรปกครองสวนทองถน เพอใหการจดการเปนไปอยางมประสทธภาพ และสอดคลองกบความตองการของทองถน ตลอดจนสรางและพฒนากลไกการแกไขปญหาขอพพาทความขดแยงในชมชน โดยใชกระบวนการมสวนรวมจากทกฝายในการประกาศเพอสงวนหวงหามทสาธารณประโยชน โดยเฉพาะกรณทเกดปญหาความขดแยงระหวางหนวยงานของรฐกบประชาชนในทองถน ในการวนจฉยปญหาความขดแยงดงกลาว ควรจะมการตงตวแทนจากสวนราชการ หนวยงานทเกยวของ นกวชาการ องคกรอสระ องคกรพฒนาเอกชน รวมเปนคณะกรรมการเฉพาะหรอมการจดตงคณะท างานแกไขปญหาการบกรกทดนเปนการเฉพาะ และก าหนดบทบาทหนาทของคณะท างานใหชดเจน เพอทจะไดสรางการมสวนรวมในทกภาคสวนของชมชน

3. รฐควรมนโยบายทชดเจนวาจะไมใหเอกสารสทธตามประมวลกฎหมายทดนแกผบกรกทดนของรฐอกตอไป เพอจะไมใชประโยชนจากทสาธารณประโยชนของแผนดน และใหสงวนไวเปนทรพยสนของชมชนรวมกน หากจ าเปนจะตองใชประโยชนในท


[259]

259

สาธารณประโยชนเพอการพฒนาชมชนหรอเพอกอสรางสงปลกสรางหรอทท าการตางๆของหนวยงานของรฐ หรอมโครงการใดๆ การขอใชประโยชนในทสาธารณสมบตของแผนดนตองไดรบความยนยอมพรอมใจของชมชน

4. ควรก าหนดการวางแผนการใชทดนของรฐใหไดประโยชนมากทสดส าหรบทดนของรฐประเภทสาธารณสมบตของแผนดนทสงวนไวเพอใชประโยชนของแผนดนโดยเฉพาะและประเภทสาธารณสมบตของแผนดนส าหรบพลเมองใชรวมกนใหมการเรงรดการออกหนงสอส าคญส าหรบทหลวง หากมผคดคานการออกหนงสอส าคญส าหรบทหลวง กใหด าเนนการตามระเบยบคณะกรรมการก าหนด โดยใหสวนราชการเกยวของใหความรวมมอ หากมความจ าเปนตองแกไขกฎหมาย กฎระเบยบกใหด าเนนการแกไขใหสอดคลองกนดวย

เอกสารอางอง กตตมา รชนภรณ. 2553. แนวทางการแกไขปญหาการบกรกทดนสาธารณะของทาง

ราชการ: กรณศกษาผบกรกทดนของโรงเรยนวดบญญราศร ต าบลคลองต าร อ าเภอเมอง จงหวดชลบร. วทยานพนธ รฐศาสตรมหาบณฑต, มหาวทยาลยบรพา.

ชลากร พรหมกตตคณ. 2543. ปญหาการบกรกทดนสาธารณประโยชนในโครงการพฒนาชายฝงทะเลภาคตะวนออก: กรณศกษาหมบานแหลมฉบง จงหวดชลบร. วทยานพนธ รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต, มหาวทยาลยบรพา.

ประชา สทธวรา. 2544. แนวทางแกไขปญหาการบกรกทดนสาธารณประโยชนและทดนของรฐ: ศกษาเฉพาะกรณ พนทเขตประเวศ กรงเทพมหานคร. ปญหาพเศษ รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต, มหาวทยาลยบรพา.

ประมวลกฎหมายทดน พ.ศ.2497.

Documents

Conflict Management in the Utilisation of Nongplap Public …psaku.org/storage/attachments/JIRGS_2-1(12).pdf · 2019. 5. 15. · วารสารสหวิทยาการวิจัย: