Conseil exécutif 179 EX/31 Cent soixante-dix-neuvième ...unesdoc.unesco.org/images/0015/001583/158391f.pdf · COMMISSARIAT AUX COMPTES DE L’ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR

Conseil exécutif 179 EX/31

Point 31 de l'ordre du jour provisoire

SUIVI DES RECOMMANDATIONS DU COMMISSAIRE AUX COMPTES ET AUDITS DE PERFORMANCE

PARTIE I Audits de performance 2006-2007

PARIS, le 7 mars 2008 Original français

Cent soixante-dix-neuvième session

Résumé

Ce document est présenté par le Commissaire aux comptes enapplication de l’article 12.4 du Règlement financier de l’UNESCO.

Partie I

179 EX/31 Partie I

COMMISSARIAT AUX COMPTES DE L’ORGANISATION DES NATIONS UNIES

POUR L’ÉDUCATION, LA SCIENCE ET LA CULTURE

RAPPORT

sur les activités de publications de l’UNESCO

179 EX/31 Partie I - page 3

Sommaire

Page

INTRODUCTION .............................................................................................................................. 5

CHAMP DE L’AUDIT ET MÉTHODE............................................................................................... 5

1. DÉFINITIONS ET RÈGLES EXISTANTES CONCERNANT LES PUBLICATIONS................6

1.1 La politique de publication est au cœur du mandat de l’Organisation.............................6 1.2 Principes posés par la Conférence générale pour encadrer l’activité de publication ......7 1.3 Les règles applicables.....................................................................................................7 1.4 Mise a jour du Manuel administratif et financier ..............................................................9

2. ACTEURS, BUDGETS, STATISTIQUES...............................................................................10

2.1 Acteurs de la politique de publication de l’UNESCO.....................................................10 2.2 Budgets, statistiques .....................................................................................................12

3. MISE EN ŒUVRE DES ACTIVITÉS DE PUBLICATION.......................................................14

3.1 Planification et existence de plans de publication .........................................................14 3.2 Protection et rayonnement de la propriété intellectuelle de l’UNESCO.........................16

3.2.1 Usage des contrats d’honoraires et conséquence sur la propriété intellectuelle de l’UNESCO sur les ouvrages publies..................16

3.2.2 Attribution des numéros ISSN et ISBN ................................................................17 3.2.3 Tirage et suivi de la diffusion................................................................................18 3.2.4 Préparation, impression .......................................................................................19

3.3 Gestion des stocks, invendus, mise au pilon.................................................................20 3.4 Évaluation de l’impact des publications.........................................................................22 3.5 Suivi des coûts individuels des publications..................................................................23 3.6 Diversité linguistique .....................................................................................................24


INTRODUCTION

L’activité de publication et de diffusion d’ouvrages est un domaine d’action qui participe pleinement du mandat attribué à l’Organisation par sa Constitution. Elle est en effet un des moyens possibles pour encourager « la coopération entre nations dans toutes les branches de l’activité intellectuelle ». De ce fait, l’activité de publication est aussi un domaine où se joue la réussite dans l’accomplissement de son mandat, et où se façonne l’image de l’Organisation.

Cette activité donne lieu à la fois à la réalisation de publications payantes, via la maison d’édition de l’UNESCO (102 dénombrées en 2005), mais aussi de publications gratuites, dont le nombre est désormais très élevé (1 489 dénombrées en 2005), et dont le mode de production, moins normé que pour les ouvrages payants, comporte un risque spécifique pour l’image et la cohérence de l’Organisation.

Or, face à ce risque spécifique, il est constaté d’une part que l’activité de publication ne repose pas encore suffisamment sur une réelle « politique de publication », qui résulterait d’une réflexion d’ensemble, à l’intérieur des secteurs et entre secteurs, sur la façon dont chaque publication sert les objectifs du programme. D’autre part, il apparaît que les outils de gestion, de cette activité sont nettement insuffisants, et ne permettent pas pour l’instant de s’assurer que l’Organisation publie des informations et ouvrages pertinents pour ses objectifs, au meilleur coût, et en les diffusant le plus largement possible.

Dans le cadre de la décentralisation de l’Organisation, l’UNESCO a laissé aux secteurs, aux Instituts, aux bureaux hors Siège, de grandes marges de manœuvre en terme d’initiative et de décision pour les publications. En outre, les règles du Manuel administratif et financier concernant l’activité de publication n’ont pas été revues de manière à accompagner ce changement, et les moyens matériels et humains pour vérifier le respect des règles dans un système décentralisé, par le reporting et le contrôle interne, n’ont pas été prévus.

Les unités « Publication » qui existaient dans chaque secteur, ont été progressivement réduites voire supprimées. Cette réduction, qui ne semble pas délibérée et ne résulte pas d’une décision d’ensemble, pose désormais un problème de perte d’expertise et de méthode, pourtant nécessaires pour mener à bien une activité de publication, depuis l’idée initiale, la relation avec le(s) auteur(s), la production et surtout la diffusion au public visé, et la mesure de la perception du document par ses lecteurs.

Une analyse des défaillances existantes a été menée par les secteurs et par le Bureau de l’information du public (BPI), en mai 2006, et les principes d’une nouvelle politique ont été posés. La concrétisation de cette nouvelle politique apparaît aujourd’hui difficile. Figurent dans ce rapport des recommandations visant à conforter la rationalisation de la politique de publication, et de diffusion, et à souligner les besoins en terme d’outils de suivi et de gestion.

Les secteurs, et/ou bureaux et instituts doivent continuer à avoir l’initiative des contenus des publications, puisqu’ils sont les premiers à même d’apprécier la pertinence du projet de publication au regard de la réalisation du programme et de son impact concret. Cependant, tout projet de publication devrait aussi, dans sa concrétisation, suivre une méthode cohérente, professionnelle, et fondée sur l’expertise du métier de l’édition. Cette coordination méthodologique, qui apporte une garantie de cohérence et de qualité des publications devrait revenir au. Bureau de l’information du public.

CHAMP DE L’AUDIT ET MÉTHODE

1. Nous remercions vivement toutes les personnes qui ont été sollicitées pour répondre aux questionnaires préparatoires. Les informations nombreuses apportées en réponse aux questionnaires, sans être reprises in extenso, ont fourni les éléments d’analyse nécessaires à la mission.


2. Le champ retenu pour cet audit est celui des publications payantes et gratuites éditées sur un support papier, même si ces publications peuvent en outre faire l’objet d’une diffusion par voie électronique. Ont été exclus du champ les documents et textes, qui même édités sur support papier, sont destinés exclusivement au fonctionnement des organes de l’UNESCO (documents de travail du Conseil exécutif, de la Conférence générale et du Secrétariat) et ont une diffusion essentiellement interne à l’Organisation. Les autres modes d’expression (vidéo, événements) sont le cas échéant abordés mais n’ont pas été inclus dans le champ en tant que tel, parce qu’ils relèvent plus généralement le la politique de communication. Un échantillon de 18 publications a été examiné sous l’angle de leurs coûts de fabrication et leur diffusion.

1. DÉFINITIONS ET RÈGLES EXISTANTES CONCERNANT LES PUBLICATIONS

1.1 La politique de publication est au cœur du mandat de l’Organisation

3. Acte constitutif. L’article premier de l’acte constitutif de l’UNESCO, prévoit que l’Organisation « se propose de contribuer au maintien de la paix et de la sécurité en resserrant par l’éducation, la science et la culture, la collaboration entre nations » et qu’à cette fin l’Organisation « aide au maintien, à l’avancement et à la diffusion du savoir, (…) en encourageant la coopération entre nations dans toutes les branches de l’activité intellectuelle, (…) l’échange international (…) de publications, d’œuvres d’art, de matériel de laboratoire et de toute documentation utile, et en facilitant par des méthodes de coopération internationale appropriées l’accès de tous les peuples à ce que chacun d’eux publie ». La diffusion de supports écrits participe donc pleinement du mandat attribué à l’Organisation par sa Constitution. Elle est un des moyens possibles pour encourager « la coopération entre nations dans toutes les branches de l’activité intellectuelle » et via la traduction, pour diffuser largement les productions littéraires de tous pays.

4. Directives de la Conférence générale en 1976 (appendice 13 A du Manuel administratif et financier). La Conférence générale a précisé, au cours de sa 19e session, la portée de son mandat dans le domaine des publications en établissant des « Directives relatives à la politique de l’UNESCO en matière de publications ». Ces directives ont défini de manière très concrète les conditions dans lesquelles l’activité de publication peut et doit servir les buts de l’Organisation :

« En publiant des livres, des périodiques ou tout autre ouvrage, l'UNESCO s'est fixé pour objectifs :

(a) De diffuser des informations sur ses buts et ses activités ;

(b) De servir les échanges d'informations entre spécialistes ;

(c) De diffuser les résultats d'enquêtes ou d'études effectuées par l'Organisation auprès du public intéressé et avec les moyens les plus appropriés ;

(d) D'agir en tant qu'éditeur et distributeur pour des manuscrits commandés par le Secrétariat sur des thèmes d'actualité majeurs ayant trait aux activités de l'UNESCO et destinés à un grand public non spécialisé ».

5. Pour atteindre ces buts, la directive prévoit que l'UNESCO peut également : « (a) Servir d'agent littéraire, chargé de diffuser le patrimoine qu'elle détient sous forme de propriété intellectuelle, par la cession de droits à des organismes et entités publiques ou privés se consacrant à la publication de livres ou de périodiques et à la diffusion de l'information et du savoir au moyen de tout autre mode d'expression graphique ; (b) Apporter son assistance, sous forme de services ou de subventions, à des ouvrages publiés par des particuliers ou des Organisations extérieures qui peuvent prétendre aider à l'exécution du programme de publications de l'Organisation ; (c) Étudier et proposer, à son tour, la mise en œuvre de toute autre forme de publication - existante ou potentielle - distincte du matériel imprimé ».


1.2 Principes posés par la Conférence générale pour encadrer l’activité de publication

6. Les directives établies en 1976, posent également les principes qui doivent encadrer l’activité de publication, et qui plus de trente ans plus tard restent totalement pertinents. Ces principes sont les suivants :

7. Une réflexion préalable sur les objectifs recherchés et sur le meilleur moyen de les atteindre. La Conférence générale invitait le Secrétariat à ce que, pour toute proposition de publication, et compte tenu des caractéristiques techniques et du résultat attendu, l’assurance soit donnée que cette publication serait « le moyen le plus adapté et le plus efficace pour atteindre les objectifs de l’Organisation » et « qu’elle répond[e] aux besoins du public ». Ils indiquent également que « le contenu [des publications] devra être déterminé essentiellement par le programme qu'a adopté la Conférence générale et les grands thèmes qu'elle a retenus ».

8. Une exigence de large diffusion et de diversité linguistique. Les directives indiquent que « des études techniques devront être faites en vue de la production à meilleur compte de toutes les versions linguistiques de certaines publications, notamment des périodiques » et que l’UNESCO devra « s’efforcer d’encourager l’édition d’ouvrages dans des langues moins favorisées ou dans des pays qui requièrent une aide importante sous forme d’ouvrages de formation ou de recherche ».

9. Les droits d’auteur détenus par l’Organisation comme patrimoine à diffuser : « la cession des droits d’auteur à des éditeurs extérieurs peut accroître de façon sensible la diffusion des publications de l’UNESCO dans le monde entier. Les plus grandes facilités de cession seront accordées aux éditeurs des pays en développement, aux institutions sans but lucratif, et pour des langues moins favorisées du fait du caractère limité de la production dans ces langues ».

10. Un plan de publication de l’Organisation : les directives édictées en 1976 par la Conférence générale prévoient que « les livres et périodiques que l’UNESCO se propose de publier pendant un exercice budgétaire figurent dans le projet de plan de publications. Avant d’être soumis à la Conférence général, le Projet (…) est examiné par le Conseil des publications et approuvés par le Directeur général ».

11. Aucun texte ou autre résolution n’étant venue abroger ces directives, elles sont en vigueur, et font partie du Manuel administratif et financier (appendice 13 A).

1.3 Les règles applicables

1.3.1.1 Catégories de publications : « gratuites » et « destinées à la vente »

12. Les directives de la Conférence générale identifiaient des catégories de publications relativement larges, et ne faisaient pas de distinction entre les publications « destinées à la vente » et les ouvrages ou documents « gratuits ». Les publications recouvrent du point de vue des directives les éléments suivants : (a) matériel d’information ; (b) études spécialisées ; (c) études thématiques de vulgarisation ; (d) ouvrages généraux de vulgarisation ; (e) ouvrage de référence ; (f) cartes scientifiques ; (g) périodiques spécialisées ; (h) périodiques de vulgarisation.

13. En revanche, le Manuel administratif et financier, lui, distingue les documents destinés à la vente (Point 1300 - B : « l’expression « publications de l’UNESCO », couvre le matériel publié sous la responsabilité de l’Organisation et destiné à la vente »), de ceux destinés à la distribution gratuite, qui sont considérés comme des « documents », au même titre que les documents de travail des organes de l’UNESCO.


14. Pour les documents destinés à la vente, le chapitre 13 du Manuel administratif et financier de l’UNESCO1 décrit les modalités de décision et les procédures à suivre. Il dispose :

(i) que la responsabilité du contenu des manuscrits incombe au Secteur, et que dans chaque secteur, une unité des publications, s’assure que la politique générale de l’Organisation est respectée ;

(ii) que les publications sont planifiées, et les projets de publication élaborés dans le cadre des Plans de travail. Là encore, les unités de publications des secteurs ont rôle de centralisation des projets de publications et de contact avec le Bureau de l’information du public. L’élaboration des plans de publications fait donc partie des exigences du Manuel administratif et financier ;

(iii) que des unités de publication doivent exister dans chaque secteur, placées sous l’autorité directe du Sous-directeur général (ADG) et dirigées par « un fonctionnaire de rang élevé ». Cette unité étant chargée d’élaborer le projet de plan de publication ;

(iv) toutes les publications payantes relèvent du Bureau de l’information du public (BPI), ce qui entraîne une Organisation identifiable et claire.

15. A contrario, les procédures suivies pour les publications et documents gratuits sont spécifiques à chaque secteur ou programme, et la production de ces documents, régie par le chapitre 8 du Manuel, est moins encadrée.

1.3.1.2 Conseil des publications et Comité sur la communication et l’information du public

16. Le Manuel, prévoit également l’existence d’un Conseil des publications (point 1305), organe du Secrétariat2, devant se réunir une fois par an, et chargé « de conseiller le Directeur général sur la politique générale de l’Organisation en matière de publications, et de s’assurer que cette politique est suivie au cours de la planification et de l’exécution du programme de publications de l’Organisation, notamment : (1) en orientant, par ses avis, l’élaboration de tous les produits éditoriaux destinés à la diffusion commerciale, ainsi que la politique de collections, notamment à la lumière des plans de publications proposés dans le cadre du document C/5 ; (2) en examinant le rapport annuel d’activités des Éditions UNESCO et en formulant des recommandations en matière de diffusion et de promotion ; (3) en faisant rapport au Directeur général, à la fin de chaque exercice, sur l’exécution du programme de publications ».

17. Si aucun texte (circulaire, note bleue du Directeur général etc.) n’a supprimé ce Conseil, il a pourtant en pratique disparu depuis 2002. Existe désormais un organe créé en janvier 2006 par le collège des sous-directeurs généraux, à savoir le Comité sur la communication et l’information du public (CCIP). Son existence a été confirmée dans une note bleue du Directeur général de juin 20063, mais la périodicité de ses réunions est variable, et sa composition n’est pas fixée par un texte. Ainsi le niveau hiérarchique des participants représentants les secteurs peut s’avérer insuffisant, et la portée de ses décisions en est affectée. Contrairement au Conseil des publications, le CCIP n’émet pas de recommandations et ne prend pas de décisions qui, consignées dans un rapport approuvé par le Directeur général seraient communiqué à tous.

1 Cf. Point 1300 du Manuel administratif et financier « Généralités sur les publications et œuvres

audiovisuelles ». 2 Le Conseil est présidé par le Directeur du Bureau de l'information du public (BPI) et composé des

sous-directeurs généraux des secteurs de programme, du Chef de la Section des éditions UNESCO (BPI/PUB), des Directeurs du Bureau de la planification stratégique (BSP) et du Bureau de l'information du public (BPI). Le secrétaire permanent du Conseil est fourni par BPI/PUB. Le Conseil est assisté par des Conseillers extérieurs, qui exercent leurs fonctions à titre gracieux, choisis parmi des personnalités des milieux de l’édition et de l’audiovisuel.

3 DG/Note/06/31.


Recommandation n° 1 - Mettre à jour le point du Manuel concernant le Conseil des publications, et apporter toutes les précisions nécessaires au fonctionnement du nouveau Comité pour la communication et l’information du public

1.3.1.3 Propriété intellectuelle sur les publications de l’UNESCO

18. Le point 1325 du Manuel administratif et financier prévoit qu’« en règle générale, l'UNESCO détient le droit d'auteur pour tout matériel qu'elle publie elle-même ou dont elle autorise la publication par un éditeur extérieur ; elle se réserve tous les droits de traduction, de reproduction (…) et en autorise et contrôle l'exercice ». Ce point indique surtout que :

« a. Les contrats conclus avec des auteurs extérieurs (formulaire 408) pour la rédaction d'un manuscrit (voir Point 700), qu'il soit ou non publié sous une forme commerciale, ou en tant que document distribué gratuitement, prévoient que la propriété littéraire est transférée à l'UNESCO.

b. Tous les droits, y compris le droit d'auteur, afférents à des travaux exécutés par des membres du personnel dans l'exercice de leurs fonctions officielles sont dévolus à l'UNESCO (Disposition 101.9 du Règlement du personnel »).

1.3.1.4 Qualité du contenu des publications

19. À la suite de l’audit effectué en novembre 2005 par le Service d’audit interne (IOS), une « note à l’intention des spécialistes du programme responsables de publications de l’UNESCO », rappelle les responsabilités des secteurs, et les étapes à suivre pour réaliser une publication de qualité. Cette note - appendice 13 D du Manuel administratif et financier - décrit les phases préparatoires, la planification et les modalités de vérification de la qualité du travail fourni par l’auteur. Cependant, il convient de noter que

(i) cette note ne rappelle pas l’obligation générale figurant pourtant au point 1325 du manuel de recourir à des contrats d’auteur, et non pas à des contrats d’honoraires, que ce soit pour des publications gratuites ou pour des publications payantes, de manière à garantir à l’UNESCO toute la propriété intellectuelle et droits d’usage du texte. La note renvoie de manière large au point du manuel sur les contrats (point 700), et demande simplement « d’attirer particulièrement l’attention de l’auteur sur les dispositions du contrat relatives à la propriété littéraire ». Le contrat d’auteur est décrit plus loin, mais sans que son usage soit sanctionné.

(ii) la note ne prévoit pas de mécanismes de contrôle ou de vérification des dispositions qu’elle pose, et elle s’appuie pour certains point sur les « unités de publications des secteurs », qui dans plusieurs secteurs n’existent plus en tant que tels.

1.4 Mise a jour du Manuel administratif et financier

20. Mise à jour du Manuel : La nécessité de cette révision est reconnue depuis le mois de mai 2006, notamment pour répondre à une des défaillances identifiées par les secteurs et BPI à savoir l’obsolescence du Manuel au regard « des supports des publications d’aujourd’hui : audiovisuel, Web, multimédia et publications en ligne au format pdf »4.

21. La révision nécessaire devrait avoir une portée nettement plus large. En effet, elle devrait prendre en compte le développement des publications gratuites, rétablir les modalités nécessaires entre secteur/bureaux/instituts pour une « politique de publications » de l’Organisation, revoir les règles d’usage du Fonds des publications, etc. Le BPI a indiqué que « la mise à jour [était] prévue, en collaboration avec l’unité du Manuel (ADM) et en consultation avec les représentants des

4 Politique des publications de l’UNESCO, collège des sous-directeurs généraux du 2 mai 2006.


secteurs, des services centraux, des bureaux hors Siège et des instituts, (…) pour le premier semestre 2008 », mais au moment de l’audit « aucun projet n’[était] actuellement disponible »5.

Recommandation n° 2 - Mener à bien le projet de révision du Manuel, en élargissant la notion de publication pour inclure les publications à distribution gratuite, et en imposant à toutes les activités de publications destinées aux publics des procédures garantissant la pertinence la qualité et une diffusion adéquate. La rédaction révisée doit prévoir les modalités de contrôle du respect des procédures pour les différents types de publications.

Commentaire du Directeur général

Le groupe de travail intersectoriel en charge de la révision du point du manuel administratif et de l’élaboration des outils pratiques pour la mise en œuvre de projets des publications a élaboré un calendrier détaillé. La mise à jour de ce point du Manuel administratif est prévue pour septembre 2008.

2. ACTEURS, BUDGETS, STATISTIQUES

2.1 Acteurs de la politique de publication de l’UNESCO

22. Le Bureau de l’information du public (BPI). La création du BPI résulte d’une réorganisation annoncée en mai 2001, et s’insère dans le cadre plus vaste de la réforme de l’Organisation. Les objectifs recherchés étaient alors « de responsabiliser les secteurs de programme vis-à-vis de la communication de substance et, d’autre part, d’accentuer les synergies entre les différents acteurs de la communication ». Le Bureau de l’information du public (BPI) est issu du regroupement de « toutes les fonctions précédemment assumées par les services d’information et de diffusion ». Il était prévu que ce nouveau BPI forme avec les responsables des pôles communications qui devait être présents dans tous les secteurs, centres, Instituts, un « groupe de concertation et de coordination » qui devait garantir la cohérence de la communication et assurer un contrôle qualité6.

23. La Division conférences, langues et documents (CLD), rattachée au sous-directeur général pour l’administration (ADG/ADM), assure la traduction, la publication assistée par ordinateur (PAO), l’impression, la distribution, la reproduction, les services pour les conférences et notamment l’interprétariat. Elle dispose des moyens matériels pour effectuer divers types de travaux d’impression et imprime donc certaines publications de Secteur. Ce service fait l’objet d’une facturation interne.

24. Les spécialistes de programmes, responsables d’activités : au sein des secteurs, Instituts et bureaux hors Siège, tous les responsables d’activités du programme régulier (spécialistes de programmes, et assistants, chefs de section, ou de division) peuvent être à l’origine d’une publication et sont donc en premier lieu responsables de la réflexion sur l’adéquation du projet aux objectifs à atteindre, tels que définis dans les documents de budget et de planification de l’Organisation.

25. Les chefs de bureaux exécutifs (EO) et attachés d’administration (AO), sont également responsables pour la partie programmatique (EO), et pour les aspects de régularité des procédures suivies et des contrats (AO), de la mise en œuvre de la politique de publication.

5 Cf Compte-rendu du Comité sur la communication et l’information du public (CCIP) du 5 juillet 2007. 6 Cf. Document 161 EX/43 du 2 mai 2001 « Stratégie d’ensemble destinée à accroître la visibilité de

l’action de l’UNESCO par une meilleure coordination des activités d’information et de diffusion au sein du Secrétariat » Le fonctionnement du Bureau de l’information du public a par la suite été réorganisés par deux notes bleues du Directeur général (DG/Note/04/10 et DG/Note/06/31).


26. Les unités de publication des secteurs : Selon le point 1300 du manuel, chaque Secteur de programme doit être doté d’une unité des publications placée sous l’autorité directe du sous-directeur général. Ces unités sont chargées notamment « d’élaborer un projet de plan de publication du secteur en consultation avec BPI, de commander des manuscrits et des synopsis à des auteurs, de faire viser par son attaché d’administration et par BPI avant signature tous les contrats envisagés avec des auteurs extérieurs ». Progressivement, sans que les raisons en soient explicites, ces unités de publications des secteurs, qui assuraient le contrôle qualité des publications imprimées, ont été transformées ou supprimées. Le tableau ci-dessous retrace la situation des unités de publications en 2004 et 2007. Cette disparition ou dilution dans d’autres structures dont les buts sont plus larges, a pour conséquence que l’expertise en matière de publication n’est plus identifiée au sein de chaque Secteur, voire n’existe plus. La fonction dévolue à ces unités, à savoir le respect d’une démarche logique et coordonnée pour la mise en oeuvre d’un projet de publication, le rôle de conseil et de vérification, n’est donc plus assurée.

Tableau n° 1 Présence « d’Unité des publications » dans les organigrammes

2004 2007

Éducation (ED) Absence Centre « Documentation et information »

Absence Espace de « gestion des savoirs sur l’Éducation »

Culture (CLT) Unité « Publication information, documentation »

Unité « Communication, information et publication »

Sciences exactes (SC) Absence Absence

Sciences humaines et sociales (SHS) Unité « Communication, information et publications »

Unité « Communication, information et publications »

Communication information (CI) Absence Absence

27. Les informations fournies par les secteurs dans les réponses aux questionnaires des auditeurs confirment le constat précédent (cf. tableau n°2). Ainsi dans le Secteur communication et information, qui est à l’origine d’un nombre très élevé de publications gratuites, le nombre de personnes identifiées comme « s’occupant spécifiquement des publications » est de 0,3 (exprimé en équivalent temps plein).

28. Le rétablissement de structures ou au minimum des compétences requises en matière de publications au sein des secteurs, des services centraux, des bureaux hors Siège et des instituts est indispensable. Les personnes responsables de la fonction « publication/ communication » devraient être clairement identifiées, et être en mesure d’apporter aux spécialistes de programme l’expertise nécessaire pour mener à bien des projets de publication, dans des conditions garantissant la qualité, la pertinence, l’efficience des projets, et le respect des normes de l’Organisation. Ce rétablissement permettrait de répondre à une défaillance identifiée en 2006 par les sous-directeurs généraux et BPI : « les spécialistes de programme qui gèrent en général la mise en œuvre d’une publication sont souvent laissés à eux-mêmes et ne connaissent ou ne suivent pas les directives contenues dans le Manuel »7.

Recommandation n° 3 - Désigner au sein des secteurs, des services centraux, des bureaux hors Siège et des instituts, la ou les personnes sur lesquelles repose la fonction publication/communication, et recréer selon le cas une unité de publication/communication (pour les secteurs de programme au sein du bureau exécutif) ou au minimum un point focal (pour les services centraux et les petits bureaux hors Siège)

7 Politique des publications de l’UNESCO, collège des sous-directeurs généraux du 2 mai 2006.


Recommandation n° 4 - Par l’intermédiaire de ces unités et points focaux, BPI devrait assurer une fonction de coordination méthodologique, et concevoir en collaboration étroite avec les autres structures du Secrétariat, qui devraient les utiliser, des normes applicables pour mener à bien tout projet de publication

Tableau n° 2 Effectifs exerçant spécifiquement leur activité dans le domaine des publications (exprimés en équivalent temps plein)

Siège 44 BPI 18 DIT 2 Secteur communication et information (CI) 0,38 Secteur culture (CLT) 5 Secteur éducation (ED) 4,4 Secteur sciences naturelles (SC) 8,4 Secteur sciences humaines et sociales (SHS) 6 Instituts 23 Institut des statistiques 2 Bureau international d’éducation (BIE), Genève 3 Institut international de planification de l’éducation (IIPE), Paris 7,7 Institut de l’UNESCO pour l’apprentissage tout au long de la vie (UIL), Hambourg

2,7

Institut de l’UNESCO pour l’application des technologies de l’information à l’éducation (ITIE), Moscou

2

Institut international pour l’enseignement supérieur en Amérique latine et dans les Caraïbes (IESALC), Caracas

1,8

Institut international pour le renforcement des capacités en Afrique (IIRCA), Addis-Abeba

1

Centre international pour l’enseignement et la formation techniques et professionnels (UNEVOC), Bonn

1,2

Centre européen pour l’enseignement supérieur (CEPES), Bucarest 1,5 bureaux hors Siège 29 bureaux (44 réponses sur 53 bureaux) 29

Total 96

Source : UNESCO

2.2 Budgets, statistiques

29. Statistiques. Selon le décompte effectué par l’UNESCO, 102 publications destinées à la vente avaient été réalisées en 2005 et 1 489 non destinées à la vente. Pour les bureaux hors Siège, une enquête conduite en 2004-2005 par le Bureau de coordination des bureaux hors Siège (BFC), à laquelle 30 bureaux sur 53 avaient répondu, faisait état de 831 publications sans distinction entre publications payantes ou gratuites. Des statistiques agrégées strictement équivalentes ne sont pas disponibles pour 2006 et 2007.

Recommandation n° 5 - L’UNESCO doit disposer d’un outil de suivi du nombre de ses publications qu’il s’agisse du Siège, des bureaux hors Siège, des centres et des instituts (cf. recommandation n° 14).

30. Budget. Il n’existe pas en tant que tel de budget des publications, et l’utilisation des crédits du programme régulier pour la mise en œuvre des activités peut se traduire en publications. Les systèmes d’information en place (en particulier le système d’information sur les tâches, l’évaluation et les programmes SISTER) ne fournissent pas a posteriori le marquage des crédits qui ont été dépensés dans le cadre d’une publication. Seuls sont clairement identifiables dans les documents

8 Cette estimation regroupe pour le Secteur 5 % d’un agent de grade P-5, 15 % d’un agent de grade

G-6, 5 % d’un agent de grade G-5, et 5 % d’un agent de grade G-4.


budgétaires les crédits de fonctionnement du Bureau de l’information du public (BPI), et ceux attribués spécifiquement au Courrier de l’UNESCO

Tableau n° 3 Crédits du programme régulier destinés spécifiquement à des actions de publication

En dollars Biennium 2004-2005

Biennium 2006-2007 Évolution

Crédits destinés à la publication / promotion vente 960 000 774 000 -19,4 %

Crédits du Courrier de l’UNESCO 705 000 250 000 -64,5 %

31. S’ajoutent à ces crédits, les sommes affectées en recettes et en dépenses au « Fonds des publications et du matériel audiovisuel ». Ce fonds dont le fonctionnement est régi par l’appendice 13B du manuel est principalement alimenté par « (a) les recettes provenant de la vente des publications de l'UNESCO ; (b) les redevances provenant de la cession du droit d'auteur pour des publications dont l'UNESCO détient le copyright ; (c) les recettes provenant de la vente du matériel audiovisuel », et par d’autres recettes, ou dons, legs et subventions. Il ne doit pas financer la totalité d’une publication, mais doit à la marge couvrir un tirage plus élevé pour des publications de l’UNESCO, du matériel audiovisuel, « à condition que la vente de la majeure partie des exemplaires ou des unités supplémentaires puisse être tenue pour assurée ». Il doit également « contribuer au financement des traductions et des publications dans des langues moins usitées que les langues de travail de l'UNESCO » 9 et permet de « partager avec le budget ordinaire le coût de production d'une publication de l'UNESCO, à condition que la vente des exemplaires ainsi tirés puisse être tenue pour assurée dans un délai de deux ans ». D’autres usages tels que la réimpression de publications de l’UNESCO ou le versement aux éditeurs d’avances remboursables pour couvrir une partie des frais d’impression de certains ouvrages inscrits au Programme des publications de l’UNESCO sont prévus10.

9 Le montant maximum affecté chaque année à cette fin ne peut dépasser 50 % des recettes tirées de

la cession à divers éditeurs des droits de traduction et de publication afférents aux publications de l'UNESCO ;

10 « ;(d) verser une rémunération aux auteurs extérieurs (y compris les directeurs de publications et les traducteurs), dans la limite du produit, effectif ou escompté, de la vente de leurs ouvrages et du montant des droits et redevances perçus au titre des droits de reproduction y afférents ; (e) permettre la réimpression de publications de l'UNESCO, ou de nouvelles commandes de matériel audiovisuel, faisant l'objet d'une grande demande, à condition que la vente de la majeure partie des exemplaires ou unités supplémentaires puisse être tenue pour assurée dans un délai de deux ans ; (f) faire aux éditeurs des avances remboursables destinées à couvrir une partie des frais d'impression de certains ouvrages inscrits au Programme des publications de l'UNESCO, tel qu'il a été approuvé par la Conférence générale ; (g) couvrir les frais afférents au développement de la vente des publications et, à cet effet : (i) financer les dépenses en capital relatives au développement des activités de l'Organisation en matière de publications, dépenses qui seront limitées aux bâtiments, aux agencements, aux machines, aux équipements, au mobilier et aux autres biens de capital fixe pour lesquels est prévue une durée de vie utile de cinq ans au moins ; (ii) financer une publicité destinée à faire mieux connaître aux distributeurs de livres ou de matériel audiovisuel et à la clientèle possible l'existence des publications et du matériel audiovisuel de l'UNESCO, les sujets dont ils traitent et les voies de diffusion commerciale qui leur sont ouvertes ;


Tableau n° 4 Recettes et dépenses du Fonds des publications

En dollar 2004 2005 2006 Évolution

recettes 2 027 712 715 694 978 033 -52 %

dépenses 1 286 622 1 225 402- 794 238 -38 %

32. On constate à la fois le ralentissement des recettes (-52 %) et celui des dépenses (-38 %). Les sommes en réserve sur ce fonds étaient à la fin de 2006 de 1,5 million de dollars. La pratique de financement à parité d’ouvrages « à condition que la vente des exemplaires ainsi tirés puisse être tenue pour assurée dans un délai de deux ans », n’est plus d’un usage courant.

33. Dépenses enregistrées. Enfin, dans une optique comptable - et non plus budgétaire - on peut approcher les sommes dépensées en lien avec une activité de publication, en répertoriant les soldes de tous les comptes correspondants ayant un lien avec les dépenses de publication. Cette estimation donne un total d’un peu plus de 25 millions de dollars pour le biennium 2006-2007.

Tableau n° 5 Montants inscrits dans des comptes de charges relatifs à des activités de publications pour le biennium

Intitulé du compte Montant en dollar

% du total

Contributions aux publications 276,336 1 %

Production de document 20,059,815 55 %

Contrats d’auteur externe 1,134,792 3 %

Contrats externes de traduction 423,415 1 %

Contrats internes de traduction 6,142,280 17 %

Production externe de document 893,950 2 %

Achat d’impression ou de reproduction 4,522,893 12 %

Achat de papier 1,240,614 3 %

Achat de biens publiés 1,618,321 4 %

Contrat de co-publication 418,596 1 %

Total 36,731,011 100 %

Source : Bureau du contrôleur financier

34. Cette statistique rassemble les dépenses enregistrées, quelle que soit la source de financement (programme régulier/fonds extrabudgétaire). Le montant de 36,7 millions de dollars ne peut être qu’une estimation basse, puisqu’il ne tient pas compte des contrats d’honoraires attribués à des auteurs. Pour obtenir une estimation plus complète, il conviendrait également d’ajouter les dépenses des personnels employés spécifiquement pour des activités de publication.

3. MISE EN ŒUVRE DES ACTIVITÉS DE PUBLICATION

3.1 Planification et existence de plans de publication

35. Comme indiqué plus haut, en application de l’appendice 13 A du Manuel, « les livres et les périodiques que l’UNESCO se propose de publier pendant un exercice budgétaire figurent dans le projet de plan de publications (appendice I du document C/5) ». Ce projet de plan de publications,


élaboré par le BPI, devrait en théorie agréger les plans de publications approuvés par les différents secteurs.

36. Cette pratique de planification pour l’Organisation n’était plus également respectée par toutes les entités de l’Organisation en 2007. Le BPI a indiqué en réponse aux questionnaires que « dans le passé, le plan des publications à la vente avait un caractère obligatoire et était formellement demandé par le directeur des Éditions UNESCO. Cette pratique a disparu ces dernières années »11. Les pratiques des différents secteurs apparaissent très variées, le Secteur culture indiquant avoir maintenu un plan de publications à la vente, ainsi qu’une planification informelle des supports de communication en relation avec les événements ou manifestations prévus. En 2006, et à la suite d’un effort de coordination, le Bureau de l’information du public (BPI) avait reçu les plans de publication de trois secteurs (sciences humaines et sociales, sciences exactes, culture). Pour le Secteur « communication et information » (CI), une base de donnée pour les publications du secteur, qui doit à terme servir d’outil de planification, a été mise en place en 200712. Cette évolution est destinée à éviter que les initiatives de publication ne soient uniquement approuvées au sein des divisions des secteurs.

37. Alors que la mission d’audit était en cours, et pour la première fois depuis plusieurs années, le Bureau de l’information du public a sollicité, et reçu en décembre 2007, l’ensemble des plans de publications, établis par chaque secteur, et il dispose désormais, comme le prévoit le manuel, de la base nécessaire pour harmoniser et établir un plan de publication de l’Organisation.

38. La rédaction de ces plans de publication sectoriels, suivant un cadre unique fourni par BPI constitue un progrès certain, d’autant plus que le format retenu, incite les secteurs à répondre à des questions essentielles telle que :

• « public visé »

• « résultat attendu »

• « indicateur de performance »

• « forme : livre imprimé, livre en-ligne (pdf), illustré ?, CD, DVD, brochure »

• « Statut : vente ou distribution gratuite »

• « Tirage envisagé »

• « Partenaires »

• « Fonds disponibles »

• « Langue origine et traductions souhaitées »

• « Lien avec le plan de communication (lancement, événement) »

39. Même s’il est exact que la planification ne peut être rigide, et que des événements extérieurs peuvent conduire à des modifications13, l’exercice de planification, par les questions qu’il oblige les secteurs et spécialistes de programme à se poser, est indispensable. Elle est en outre nécessaire pour d’éventuelles actions de publication conjointes entre secteurs.

11 Cf. Documents de réponse par Secteur aux questionnaires. 12 Elle doit permettre de faire valider chaque projet par le Chef du bureau exécutif ou le Sous-directeur

général, et doit donc équilibrer le pouvoir d’initiative des spécialistes de programme. Les spécialistes de programme doivent fournir divers renseignements sur la publication qu’ils élaborent ou qu’ils ont déjà élaboré. Les renseignements à fournir concernent par exemple, le public ciblé par la publication, le résumé, l’auteur, le nombre de pages, le tirage prévu, les conditions d’édition, la liste de diffusion etc.

13 Le secteur « sciences » a précisé dans ses réponses que, dans son domaine, toutes les publications ne peuvent être prévues à moyen terme. Il prend notamment l’exemple du Tsunami de 2004 qui a donné lieu à une publication « Earthquake Spectra » non prévue initialement.


Recommandation n° 6 - La préparation de programmes ou de plans de publication bi-annuels par les secteurs, doit être poursuivie. Les sous-directeurs généraux des secteurs, responsables du contenu des publications en tant que modalité de mise en œuvre du programme, devraient s’assurer de la pertinence de chaque publication. Le CCIP devrait être le lieu où des projets de publication conjointe entre les secteurs sont examinés et où un suivi périodique de la mise en œuvre du plan des publications est assuré.

3.2 Protection et rayonnement de la propriété intellectuelle de l’UNESCO

3.2.1 Usage des contrats d’honoraires et conséquence sur la propriété intellectuelle de l’UNESCO sur les ouvrages publies

40. Le point 1300 du manuel prévoit que le chef de l’unité de publications du secteur doit faire viser par son Attaché d’administration (AO) et par le Bureau de l’information du public (BPI) avant signature, tous les contrats envisagés avec des auteurs extérieurs. En outre, le point 1325 prévoit que « a. Les contrats conclus avec des auteurs extérieurs (formulaire 408) pour la rédaction d'un manuscrit (voir Point 700), qu'il soit ou non publié sous une forme commerciale, ou en tant que document distribué gratuitement, prévoient que la propriété littéraire est transférée à l'UNESCO ».

41. En effet en signant un contrat d’auteur et non un contrat d’honoraires, le droit d’auteur afférant à un ouvrage est cédé par l’auteur à l’UNESCO qui, durant toute la durée de la propriété littéraire et artistique, aura le droit exclusif de reproduire, traduire, adapter, représenter ou exécuter, diffuser, communiquer au public, imprimer et publier en n’importe quelle langue et sous n’importe quelle forme ou support, y compris le numérique, tout ou partie de l’ouvrage et de donner à des tiers l’autorisation d’exercer l’un quelconque ou la totalité des droits qui lui sont ainsi dévolus. Cette procédure garantit la sauvegarde des droits de l’UNESCO et elle permet également une vérification sur le processus suivi et la qualité de l’ouvrage, par le visa de responsable des publications du secteur, ou de BPI, c'est-à-dire par l’intervention d’un spécialiste.

42. Usage de contrats d’honoraires : Il apparaît que l’usage du contrat d’auteur14 n’est pas suivi dans la pratique et que les responsables de publications recourent spontanément au contrat d’honoraires (fee contract) considéré comme plus souple, et faisant l’objet d’un formalisme très réduit que le contrat d’auteur ne permet pas. En effet, ce dernier doit être visé par le Directeur, l’Attaché d’administration, ainsi que le chef de l’unité de publication (au sein du bureau exécutif). En outre, le contrat d’auteur, pour figurer dans le système d’information comptable FABS, doit être validé par le chef du bureau exécutif ou par le Chef de l’unité des publications, contrairement aux contrats d’honoraires. Certains spécialistes de programmes sont donc tentés de s’affranchir de cette étape supplémentaire de décision en signant directement un contrat d’honoraires avec les auteurs.

43. Cette pratique est largement répandue. Pour certains secteurs, la relative « désuétude » du contrat d’auteur est telle que l’usage du contrat d’honoraires est présenté et perçu comme la norme. Selon le secteur ou les bureaux, le contrat d’auteur est appliqué de manière variable. Il l’est systématiquement pour BPI. Le Secteur sciences sociales et humaines (SHS), indique aussi qu’« il n’y a en principe aucune raison de déroger au contrat d’auteur pour la commande d’un manuscrit. En revanche, l’adaptation du détail du contrat peut être nécessaire pour tenir compte des spécificités des commandes15 ». Le Secteur éducation, par exemple indique utiliser aussi bien des contrats d’auteurs que des contrats d’honoraires. Selon ce secteur, « les contrats d’honoraires offrent davantage de flexibilité » : 235 contrats d’honoraires ont d’ailleurs été signés en 2006 par ce secteur, dont 200 contrats dans le cadre du Rapport mondial de suivi sur l’éducation pour tous 16 . Le Secteur « sciences » indique aussi que le contrat

14 Formulaire 408. 15 Cf. réponses au questionnaire des auditeurs (octobre 2007) 16 Cette activité qui fait d’ailleurs l’objet d’un financement extrabudgétaire spécifique (Education for all,

Global monitoring report).


d’honoraires est considéré comme « plus souple ». Le Secteur « communication et information », enfin, recourt systématiquement à des contrats d’honoraires.

44. Cette pratique a diverses conséquences :

(i) Une production de publications « semi-officielles », car ne passant pas par le filtre de décisions formelles, pas toujours programmées, et dont la qualité et l’objet n’ont pas été examinés.

(ii) Une protection insuffisante des droits de l’UNESCO sur les travaux fournis. Certains contrats d’honoraires contiennent une clause relative à la cession des droits d’auteur17, qui indique que tous les droits de propriété associés au matériel qui fait l’objet du contrat sont réputés appartenir à l’UNESCO. Cependant, cette clause très générale, n’équivaut pas en terme de garantie aux clauses contenues dans un contrat d’auteur18 : « l’auteur cède, par le présent contrat, ses droits d’auteur sur le travail, dans tous les pays, à l’UNESCO, qui détiendra, pendant toute la durée de protection correspondante, le droit exclusif de traduire, d’adapter, de reproduire, d’exécuter, de diffuser de communiquer au public, d’imprimer, et de publier, dans toute langue et sous toute forme que ce soit, la totalité ou toute partie du travail, et d’autoriser des tiers à exercer tout ou partie de ces droits en vertu du présent contrat »19.

(iii) L’absence de cession en bonne et due forme des droits d’auteur rend extrêmement complexe voire impossible la signature de contrat de licence avec des éditeurs dans d’autres langues. Ces contrats de licence, pour être signés, supposent alors de rechercher l’auteur qui a bénéficié d’un contrat d’honoraires, pour obtenir spécifiquement son autorisation. Pour les mêmes raisons, l’absence de clause adaptée dans les contrats d’honoraires rend complexe voire impossible la mise en ligne des documents et leur vente dans le cadre d’une publication en ligne (« e-publishing »).

(iv) Enfin, elle expose l’UNESCO à d’éventuels litiges de la part des détenteurs de droits premiers (auteurs), ou tiers, englobant coéditeurs ou licenciés ayant des droits de reproduction d’œuvres sous copyright UNESCO.

Recommandation n° 7 - Pour préserver les intérêts de l’UNESCO la qualité de ses publications, et faciliter la diffusion ultérieure des ouvrages, les secteurs doivent recourir systématiquement aux contrats d’auteur, y compris pour toutes les contributions extérieures à des publications de l’UNESCO. Par ailleurs, seul BPI devrait être chargé de négocier et signer les contrats impliquant une cession partielle ou totale des droits.

3.2.2 Attribution des numéros ISSN et ISBN

45. L’ISBN20 (livres) et l’ISSN21 (publications périodiques) sont des numéros internationaux qui identifient de façon univoque une seule et même publication. Comme l’a confirmé le BPI dans ses réponses, la présence d’un ISBN sur une publication renforce son statut. Elle assure une large

17 Cette clause est rédigée en anglais comme suit : « rights in work : all property rights including but not

limited to patents, copyrights and trademarks, with regard to material which bears a direct relation to, or is made in consequence of, the services provided to UNESCO by contract to shall belong to UNESCO ».

18 Modèle UNESCO 408. 19 Au sein du secteur culture, la responsable de l’unité de publications a recours, pour la revue

« Museum International » en sus du contrat d’auteur à un « copyright assignement form » ad hoc fourni par le coéditeur Blackwell. Plus détaillé que le contrat d’auteur classique, ce document permet d’acquérir des droits élargis pour tout un ensemble de modalités d’exploitation

20 International Standard Book Number. 21 International Standard Serial Number.


diffusion dans les différentes communautés éditoriales et dans les bibliothèques. Elle garantit que la publication sera correctement référencée et facilement trouvée par les chercheurs et les acheteurs potentiels. « Lorsque l’UNESCO appose son ISBN/ISSN sur des publications, elle s’engage sur un ensemble de critères de qualité ». Les publications qui ne sont pas soumises à l’unité des publications pour évaluation ou qui ne remplissent pas les critères ne reçoivent pas d’ISBN/ISSN UNESCO.

46. Certains secteurs ne demandent l’attribution d’un numéro ISSN/ISBN que pour les seules publications payantes alors même que les publications gratuites peuvent également en recevoir. En outre, certains instituts et bureaux hors Siège n’utilisent pas systématiquement le numéro ISSN/ISBN de l’UNESCO. Ainsi, il apparaît que la pratique d’attribution des ISBN est très disparate, en particulier pour ce qui concerne les publications gratuites : ainsi dans l’échantillon de 10 publications gratuites, seules deux publications disposaient d’un numéro ISBN22. Le manque d’expertise au sein des secteurs conduit à une attribution aléatoire, et en tout cas sans critère précis, de ce numéro, en particulier lorsqu’il s’agit de publications gratuites. Dans ses réponses, le secteur « Éducation », a noté que « le très faible nombre de publications disposant d’un numéro ISSN/ISBN est lié au fait que les critères et les règles d’attribution de ces identifiants sont méconnus ».

Recommandation n° 8 - La révision du manuel doit prévoir les modalités d’attribution des numéros ISSN/ISBN de l’UNESCO dans le cadre d’un système intégré sous la responsabilité de BPI. Ces critères, qui contribuent à l’identification des ouvrages et périodiques gratuits et payants de l’UNESCO, et à sa notoriété, doivent être connus et respectés par tous les acteurs des publications.

3.2.3 Tirage et suivi de la diffusion

47. Nombre d’exemplaires. Le nombre d’exemplaires imprimés pour les publications payantes, résulte d’une concertation entre le Secteur et le responsable au sein du Bureau de l’information du public des Éditions de l’UNESCO. En revanche pour les publications gratuites, la décision relève principalement du spécialiste de programme responsable de la publication. Un compte rendu, en date du 25 juin 2007, du groupe de travail sur la politique des publications indique : « En l’absence d’une planification des publications en amont, on observe une tendance à vouloir publier des ouvrages à un nombre d’exemplaires très réduit (3 000 exemplaires est déjà un grand tirage et un succès de vente lorsqu’ils sont vendus), parfois uniquement pour justifier la mise en œuvre d’une activité de programme et sans se soucier de comment atteindre des bénéficiaires. Cette tendance est destinée à s’accentuer avec les réductions budgétaires récentes ». Dans d’autres circonstances, la dégressivité du coût d’impression liée au nombre d’exemplaire fabriqué, peut inciter à choisir un tirage élevé pour réduire le coût unitaire. Cependant, le développement actuel des méthodes d’impression numérique, et par conséquent la chute des coûts de réimpression, devrait faciliter le recours au tirage « à la demande ». L’écueil des volumes de tirages inadéquats devrait par conséquent pouvoir être évité, et les tirages établis par rapport à la demande et non pas en fonction du coût unitaire de fabrication.

Recommandation n° 9 - Fixer les tirages voulus en amont du projet de publication, une fois le public cible identifié et les modes diffusion anticipés (accès en ligne/achat d’ouvrage papier).

48. Listes de diffusion. Pour les publications payantes, une distribution gratuite d’exemplaires est systématiquement prévue. Cette distribution gratuite peut concerner plusieurs centaines d’exemplaires et est autorisée dans les cas suivants23 :

22 Dont une traduction en russe, à laquelle a été attribué un numéro d’ISBN russe. 23 Cf. Point 880 Manuel administratif et financier.


(a) distribution statutaire requise par les règles de l’UNESCO, aux délégations permanentes, commissions nationales, et bibliothèques de dépôt ;

(b) distribution par le service de presse, qui peut représenter une part non négligeable d’un tirage et contribue, parfois de manière décisive, à la visibilité d’une publication ;

(c) distribution à l’initiative du secteur, qui en assure le coût financier (à prix coûtant selon les conditions spécifiées par les règles administratives de BPI ou par le contrat de coédition), à destination de publics jugés prioritaires ou dans le cadre d’actions de communication, comme un colloque, une conférence, un forum ou le réseau du secteur;

(d) « de la main à la main pour les besoins de la communication institutionnelle, les exemplaires en question étant prélevés sur le contingent acheté par le secteur »24. Des exemplaires sont également donnés comme cadeaux à des visiteurs.

28. La distribution « gratuite-obligatoire » s’avérant très coûteuse, BPI a établi deux listes de distribution, une « moyenne » et une « petite ». La liste appliquée à la distribution obligatoire d’exemplaires gratuits est choisie en fonction du tirage et du budget dont dispose le secteur (pour prendre en charge le coût des exemplaires correspondants). Pour les publications gratuites, la Division conférences, langues et documents (CLD dispose de listes25 constituées par chaque secteur ou spécialistes de programmes (délégations nationales, commissions nationales, bibliothèques, partenaires, écoles associées, archives, UNESDOC)26.

3.2.4 Préparation, impression

50. Les secteurs et le Bureau de publication de l’information ont indiqué que les travaux de préparation - mise en page, photogravure, corrections sur épreuve- sont principalement réalisés en interne, via des contrats de surnuméraires, et qu’il n’est fait appel à la sous-traitance que si l’ouvrage est complexe (nombreux schémas, formules mathématiques, reliures, etc.).

51. La Division conférences, langues et documents (CLD), peut mettre à disposition ses moyens techniques de publication assistée par ordinateur (PAO), d’impression, de reproduction et de distribution, pour les travaux de publications des secteurs. Le plan de charges de CLD est en priorité fourni par les documents de travail des organes et du Secrétariat et le service dispose d’un réseau de sous-traitants extérieurs. Les travaux réalisés pour les publications des secteurs font l’objet d’une facturation interne. Jusqu’en 2006, les secteurs disposaient d’un quota gratuit d’impression auprès de la division CLD. Au-delà, les impressions leurs étaient facturées. La suppression des quotas à compter du 2 janvier 2006 et son remplacement par un système de facturation au premier exemplaire a modifié cet équilibre et alourdi les coûts supportés par secteurs, dans un contexte de réduction de leurs crédits budgétaires. CLD apparaît ainsi comme un fournisseur de services, potentiellement exposé à la concurrence. Le système ainsi mis en place depuis 2006 est positif en ce qu’il permet à l’Organisation de disposer d’un service qui peut effectuer des travaux dans des conditions de concurrence. Au-delà de son impact sur le coût, ce système permet en outre de conserver un savoir-faire et la compétence en interne en matière de travaux d’impression.

24 Cf réponse apportée par le secteur « sciences sociales et humaines » au questionnaire n° 1 des

auditeurs (octobre 2007). 25 Les listes comprennent des données sur les destinataires (adresses, noms des Ministres, langues

utilisées, quantité de documents souhaitée). Chaque liste appartient à un service/division/organe de l'Organisation, et CLD ne la modifie que sur instruction.

26 Le secteur « communication » préfère assurer lui-même l’affranchissement et l’envoi de tous ses ouvrages gratuits. Le Secteur de l’éducation confie à CLD la distribution aux listes obligatoires lorsque l’ouvrage a été imprimé par CLD. Dans les autres cas, et également en réponse aux requêtes, le Secteur de l’éducation se charge de l’envoi dont les coûts sont supportés par un code commun à tout le Secteur.


52. Pour les publications payantes ou pour celles qui s’avèrent plus complexes (livres brochés ou reliés), l’achat des travaux d’impression doit se faire selon les règles d’achat générales de l’Organisation, à savoir la mise en concurrence, et le respect de seuils prévus par le Manuel administratif et financier pour l’intervention du Comité des marchés27. Pour les publications gratuites, l’arbitrage est effectué par le secteur entre le devis proposé par CLD et la concurrence externe.

Recommandation n° 10 - Un répertoire des intervenants agréés dans la préparation des ouvrages (éditeurs, concepteurs graphiques, imprimeurs etc.), devrait être créé et mis à jour par BPI et CLD, à l’attention des secteurs, des instituts et des bureaux hors Siège.

53. Distribution. L’UNESCO recourt, comme beaucoup d’Institutions des Nations Unies, à un partenaire extérieur pour la distribution de ses publications payantes. Une consultation menée en novembre 2004 auprès de 5 sociétés a abouti au choix du distributeur belge Jean de Lannoy (JDL ou DL services) 28 . Ce dernier assume les missions d’un distributeur, à savoir la circulation physique des ouvrages, la gestion des stocks, l’expédition des livres auprès des acheteurs individuels et des distributeurs nationaux, le traitement des commandes et des retours, la facturation, le recouvrement et la gestion des flux financiers qui en découlent. Sa rémunération, versée mensuellement, est fixée en pourcentage du stock circulant (entre 17 % et 20 %).

54. Les prix et remises. Le prix de vente des publications est arrêté par BPI, en tenant compte du coût de fabrication, du tirage, du caractère plus ou moins porteur du sujet, de l’existence d’un lectorat potentiel et de la cohérence d’ensemble du catalogue de l’Institution. JDL applique, en accord avec l’UNESCO, une remise de 40 % aux distributeurs des pays industrialisés et 50 % à ceux des pays en développement29.

55. La remise par rapport au prix de vente est prise en charge par BPI. Cependant, les secteurs et les Instituts étant rémunérés au pourcentage du prix de vente (25 % du prix de vente pour les Instituts, crédit de 5 % du prix de vente pour les secteurs), les Instituts et secteurs reçoivent un produit moindre, ce qui ne pose pas en soi de difficulté, la vente n’ayant pas un but lucratif.

3.3 Gestion des stocks, invendus, mise au pilon

56. Gestion des stocks. Pour les ouvrages conservés au Siège ou à disposition des secteurs, chacun assure normalement la gestion des stocks de ses publications, cependant, la qualité du suivi est variable d’un secteur à l’autre, et tous ne disposent pas d’une appréciation précise des stocks d’ouvrages publiés dont ils disposent (à la vente ou pour une éventuelle distribution gratuite). Au sein du Secteur éducation, l’« espace de gestion des savoirs sur l’éducation », constitue un contre-exemple, puisqu’il dispose d’outils de suivi de ses stocks de littérature non payantes (littérature « grise » de recherche sur les thèmes de l’éducation).

27 Le choix est effectué par le responsable de fabrication à BPI, en fonction du parc de machines le plus

adaptées à l’ouvrage, du coût, du délai de fabrication et de la qualité. 28 Contrat BPI/PUB/C/047-01 du 21 décembre 2004. La consultation effectuée a été examinée et

n’appelle pas d’observation. 29 Plusieurs exceptions sont pratiquées à cette règle : la Documentation française diffuse et distribue

directement sur tout le territoire français en contrepartie d’une remise de 55 % ; la librairie de l’UNESCO, à son Siège, et celle des Nations Unies à Genève sont des agents directs, avec une remise de 50 % ; les commissions nationales pour l’UNESCO ainsi que les autres agences des Nations Unies ont une remise de 50 % ; d’autres cas de remises sont également possibles (personnel, délégations permanentes, expositions ou manifestations) bénéficient également d’une remise de 50 % les exemplaires vendus au personnel de l’UNESCO, des délégations permanentes et des autres agences des Nations Unies. Les librairies ne passant pas par un distributeur national bénéficie d’une remise de 25 % lorsqu’elle est implantée dans un pays industrialisé et 50 % lorsqu’elles située dans un pays en développement.


Recommandation n° 11 - L’outil de suivi et de gestion des publications (base de données), dont devrait se doter l’Organisation (cf. Recommandation n° 5 et n° 14), devrait contenir les informations relatives aux stocks.

57. Lieux de stockage. Afin de résoudre ses difficultés de stockage30, l’UNESCO avait passé un contrat avec un entrepôt privé situé à Trappes. Lorsque la distribution des publications a été sous-traitée en novembre 2004 à la société belge Jean Delannoy (JDL), les ouvrages stockés ont dû être transférés de Trappes vers les entrepôts de stockage de JDL à Bruxelles. Le Secteur de l’éducation continue d’utiliser les entrepôts de Trappes pour le stockage de ses publications

58. Mise au pilon. À l’occasion de ce transfert, un volume très important d’ouvrages a été mis au pilon, afin d’éviter le coût de transport vers les entrepôts de JDL. La procédure courante dans ce cas, consiste pour BPI à informer au préalable les secteurs et instituts, afin de leur donner la possibilité de reprendre les exemplaires dont ils ont besoin avant destruction. Cette procédure n’a pas été totalement respectée en 2005 lors du déménagement des stocks de Trappes en Belgique, chez JDL. Au total, ce sont environ 94 500 ouvrages, ou exemplaires de revues qui ont été détruits à cette occasion.

59. Certains documents détruits étaient par leur nature devenus obsolètes. Tel est le cas par exemple du Rapport mondial de suivi sur l’éducation pour tous de 2001. En revanche, d’autres ouvrages, abordant des thèmes historiques, ou purement littéraires (sommes poétiques, contes de tous pays traduits), n’étaient pas touchés par l’obsolescence. Une issue autre que la destruction aurait dû être envisagée, telle que la distribution gratuite à des bibliothèques, ou via les bureaux hors Siège. À tout le moins, une évaluation du coût de cette distribution aurait dû être effectuée.

Tableau n° 6 Exemple d’ouvrages détruits à l’occasion du changement de zone de stockage

La traite négrière du XVe au XIXe siècle 248

Arles romaine et romane 30

Burkina faso 92

Cuzco capitale INCA (espagnol, français, anglais) 582

Inventory of monuments pagan 674

Population de l'Afrique subsaharienne 180

Population subsaharan africa 200

Historia general de la America Latina tome 1 a 631 4 990

Histoire de l'humanité (tome 1-5) 2 944

General history of Africa (tomes 1 a 8 ) 3 011

Different aspects islamic culture (tome 4 et 5) 3 572

Histoire Generale de l'Afrique 7 679

Cuentos rusos , japoneses , ecuatorianos 399

Poesia italiana contemporane, sueca contemporanea, ucraniana del siglo XX etc. 120

Poésie espagnole 1945 -1990 32

30 Des zones d’archivages sont disponibles au troisième sous-sol d’un bâtiment rue François-Bonvin,

mais leur capacité est limitée. 31 Il est à noter que les volumes 7, 8 et 9 de cette « Historia general de la America Latina », ont été

publiés en 2006-2007 par le Secteur culture.


Recommandation n° 12 - Il est recommandé de procéder pour tous les stocks d’ouvrages invendus à une évaluation des alternatives à la destruction, en particulier la distribution gratuite et complète, au terme d’une période d’inactivité du stock détenu.


Effectivement cette destruction exceptionnelle de publications a eu lieu en 2004/2005 lors du déménagement des lieux de stockage. La destruction d’un tel nombre de publications, en partie non obsolètes et sans consultation des secteurs, ne constitue en aucun cas une pratique courante. Compte tenu des remarques de cette audit nous avons initié une enquête, en consultant les responsables des publications de l’époque, aujourd’hui retraités, afin d’éclaircir les raisons que les ont amenés à prendre cette décision et à ne pas envisager d’autres options comme celles mentionnées par les auditeurs.

3.4 Évaluation de l’impact des publications

60. En l’état actuel des procédures et des pratiques, il est impossible d’évaluer avec précision la portée d’une publication (qu’elle soit gratuite ou destinée à la vente)32. Il est encore exceptionnel d’accompagner une publication d’indicateurs qualitatifs ou quantitatifs, ou encore de procéder à une évaluation a posteriori sur la perception de la publication. C’est par exemple la pratique qui a été retenue pour le Rapport mondial de suivi sur l’éducation pour tous.. Ce rapport qui est financé par des fonds extrabudgétaires, fait l’objet d’un suivi spécifique, demandé par les contributeurs. Ce suivi porte sur les statistiques de diffusion, les événements associés, les téléchargements du document sur Internet33. Une évaluation externe a été faite en 2005 et une deuxième aura lieu en 2010.

61. D’une manière générale, les statistiques ou études d’impact sont pratiquement inexistantes. BPI et les secteurs ont également affirmé ne pas être informés des statistiques de consultation des publications- que ce soit dans les centres de documentation, ou sur Internet par le décompte des téléchargements en ligne. Aucune procédure n’est pour l’instant prévue à cet effet. Les centres de documentation - bibliothèque, centres de documentation de BPI34, centres de documentation des secteurs - reçoivent un nombre élevé de demandes d’information, mais ils n’effectuent pas un suivi des consultations et de la diffusion.

62. Il convient de remarquer que l’étude d’impact n’est pas nécessairement un processus complexe ou coûteux. Il peut simplement consister en l’envoi, d’un questionnaire à remplir par le destinataire de la publication, et permettant de savoir (a) si le document/livre/brochure a été lu (b) s’il sera retransmis à d’autres lecteurs se situant davantage dans le lectorat visé (c) si son contenu a apporté des éléments utiles pour l’activité du lecteur.

Recommandation n° 13 - Des indicateurs qualitatifs et quantitatifs destinés à mesurer la diffusion et l’impact d’une publication devraient être systématiquement retenus pour tout projet de publication. Ces indicateurs (téléchargement des documents en ligne, retours obtenus des personnes ayant reçus la publication etc.) pourraient faire partie des critères d’évaluation de la performance individuelle des responsables d’une publication.

32 Ce type d’évaluation est utilisé en revanche pour le site Internet de l’Institution : des tests qualitatifs

ont été réalisés sur l’appréciation et la satisfaction des utilisateurs. 33 Cf. Education for all monitoring report to funding agencies, (juillet-décembre 2006) Les dépenses

associés à cette publication était de 3,5 millions de dollars en 2006 34 Ainsi le centre de documentation de BPI (qui n’emploie plus qu’une personne plein temps depuis

juillet 2007), reçoit environ 5 000 demandes d’information par mois et environ 200 visiteurs et appels téléphonique par mois, fournit des brochures aux visiteurs et fonctionnaires et expédie des documents.


3.5 Suivi des coûts individuels des publications

63. Les crédits destinés aux activités de publication des secteurs/bureaux ou Instituts ne sont pas identifiés en tant que telle dans le budget de l’Organisation. La structure budgétaire de l’UNESCO est fondée sur les activités et les actions prévues par les différents programmes. Les publications, comme les autres supports d’information, de formation et de communication, sont considérées comme un moyen de mise en œuvre de ces actions et activités et, à ce titre, ne font pas l’objet d’une individualisation, ni sur le plan budgétaire, ni sur le plan comptable. Cette optique budgétaire ne pose pas en soi de difficulté. Les crédits qui seront in fine affectés au financement des publications par les secteurs, bureaux à l’étranger et instituts, ne sont pas individualisés a priori. Les responsables de secteur/de bureau hors Siège ou d’institut, peuvent, en cours d’année, affecter aux publications une part variable de leur budget disponible.

64. En revanche, en l’absence de système de suivi des dépenses dans une optique de comptabilité analytique, et d’analyse des coûts, la mesure des dépenses associées à l’activité de publication de l’Organisation n’est pas davantage possible a posteriori. Pour les mêmes raisons (dispersion des coûts, absence de coût complet d’une publication), la planification de la consommation de crédit associée à un projet de publication est également très limitée. Ainsi, en l’état actuel des systèmes d’informations (SISTER et FABS)35 il n’est pas possible de déterminer, chaque année, la part des dépenses afférentes à une activité de publication.

65. Une approche de gestion par objectifs36 pourrait être adoptée dans ce domaine et permettrait de suivre (i) l’ensemble des coûts induits par chaque publication et (ii) la diffusion réelle des publications et leur impact. Le tableau n° 7 a été renseigné par les auditeurs à partir des données fournies par BPI sur une publication du Secteur science réalisée en 200337. Il peut constituer un exemple de ce que serait le suivi analytique d’une publication (coûts complets, diffusion, mesure d’impact etc.).

Tableau n° 7 Exemple de coûts complets et indicateurs d’impact de la publication

Coûts de création

Rémunération du/des auteurs ou coût de traduction 0 Coût nul si le ou les auteurs sont agents de l’UNESCO

Coût de conception

Editing 3 513 € Préparation du texte 0 Correction 0 Conception graphique/mise en page/indexation 15 496 € Photogravure 0

Coût d’impression Envoi manuscrit et impression

27 820 €

Coût de diffusion Affranchissement pour listes de distribution

Inconnu

Coût complet 46 829 €

Nombre d’exemplaire tirés 4 000

Coût unitaire complet 11,70

35 « SISTER » d’information sur les stratégies, les tâches et l’évaluation des résultats (qui ne porte que

sur les crédits du programme régulier, et est en cours de rénovation) et le système de gestion comptable FABS.

36 Results-based management. 37 « Manual on harmful marine microalgae ».


Distribution gratuite réalisée - Obligatoire - exemplaires du secteur - autre

Ventes - par la société Jean-Delannoy - par la librairie - par UPO

1 160

Stock restant 2 840

Taux de diffusion des exemplaires fabriqués 29 %

Indicateurs d’impact selon le cas - Téléchargement du fichier pdf sur le site Interne - Retour obtenu / feuille d’évaluation

66. Le suivi de ces coûts suppose cependant l’existence d’une base de données détaillant les projets de publication, les publications en cours de fabrication, et celles déjà réalisées. Cet outil de suivi et de gestion devrait permettre de s’assurer que la procédure suivie pour les publications - gratuites et payantes -, est conforme à des normes, que les coûts sont anticipés, que les coûts effectifs sont enregistrés. Il devrait être utilisé par les spécialistes de programme en charge d’une publication, pour à la fois s’assurer que la méthode suivie est conforme au norme, que les coûts complets de la publication sont connus dès l’origine, que les données de diffusion et d’appréciation sont disponibles et font l’objet d’un suivi.

67. Ce type d’outil permettrait de répondre aux attentes exprimées par les États membres lors de la 34e Conférence générale (2007) dans les résolutions adoptées38. En effet la Conférence générale a expressément demandé au Directeur général, de « faire rapport dans les documents statutaires sur la réalisation des résultats escomptés ci-après, en incluant des informations sur l’utilisation efficiente des ressources humaines et financières, s’agissant en particulier des voyages, des publications et des services contractuels, pour chacun des résultats escomptés, selon les principes de transparence, d’efficacité et de rationalisation ».

68. Cet outil est en outre indispensable pour mettre en œuvre une des exigences des normes comptables IPSAS, qui l’Organisation adoptera à partir du 1er janvier 2010 : évaluer la valeur de ses actifs immatériels, qui sont composés pour une part importante des droits sur les ouvrages et travaux publiés.

Recommandation n° 14 - L’UNESCO devrait se doter d’un outil de suivi et de gestion de ses publications - gratuites et payantes - sous forme de base de données, à utiliser par les spécialistes de programme en charge d’une publication, pour à la fois s’assurer que le processus suivi est conforme aux normes, que les coûts complets de la publication sont connus dès l’origine, que les données de diffusion et d’évaluation sont disponibles et font l’objet d’un suivi.

3.6 Diversité linguistique

69. La question de la diversité des langues originales, et des langues de diffusion des publications de l’Organisation est au cœur du mandat même de l’UNESCO. La promotion de la diversité linguistique39 est un des objectifs définis par la déclaration universelle de l’UNESCO sur la diversité culturelle. Force est de constater que cet objectif est de moins en moins respecté par l’Organisation, notamment du fait de contraintes budgétaires accrues.

70. Les statistiques disponibles sur les langues originales des les publications payantes des Éditions UNESCO sont les suivantes :

38 Cf. actes de la 34e conférence générale. 39 Adoptée en novembre 2001, au cours de la 31e session de la Conférence générale de l’UNESCO.


Tableau n° 8 Statistiques des langues originales dans le catalogue des publications des Éditions UNESCO

anglais 434 42 %

français 301 29 %

espagnol 163 16 %

russe 2 0,2 %

arabe 4 0,4 %

chinois 4 0,4 %

autres langues 117 11 %

Total 1 02540 100,00 %

Des statistiques équivalentes ne sont pas disponibles pour les publications gratuites. À titre d’exemple, il est constaté que les 12 documents que le Secteur communication information prévoit de publier en 2008 le seront tous en anglais original.

71. Jusqu’en 2007, le service de traductions de la Division des conférences (CLD/T) accordait tous les ans aux différents services et secteurs de programme un quota de traductions gratuites, les demandes excédentaires étant facturées à un prix unique de 51 € /page, coût inférieur au coût réel. On observe depuis plusieurs années une diminution de ces quotas.

Tableau n° 9 Quotas de traduction du secteur « culture » (en nombre de page)

Année 2001 2002 2003 2004 Évolution 2004/2001

Anglais 1 450 1 100 900 900 -38 %

Français 1 750 1 100 1 100 900 -49 %

Espagnol 1 200 850 600 500 -58 %

Russe 600 500 400 400 -33 %

Arabe 600 450 350 300 -50 %

Chinois 300 300 100 50 -83 %

Source : secteur « culture »

51. La réduction des quotas renchérit le coût de diffusion des publications dans d’autres langues que l’original. Or, la répartition des langues originales montre d’ores et déjà une prépondérance très nette de l’anglais (évaluée à 60 %41) sur toutes les autres langues originales. Dans le Secteur des sciences humaines et sociales, l’impact de la réduction des quotas sans compensation budgétaire, est comparé à « une amputation budgétaire - invisible dans la présentation usuelle des comptes - de plus de 500 000 dollars par biennium (8 000 pages x 51 euros la page au tarif CLD »). Des conséquences concrètes sont indiquées, à savoir des retards de parution en anglais et en français de la Revue internationale des sciences sociale, et l’interruption sine die de l’édition espagnole. Le Secteur indiqué également que « pour le trimestriel d’information générale SHS Regards, [l’]internalisation informelle des traductions (…) pose des problèmes à la fois de contrôle qualité et de disponibilité des professionnels ». On ne peut que souscrire à la conclusion que la

40 Ce total est plus élevé que celui des titres présents dans le catalogue (934) parce que certains titres

sont considérés comme édités en deux langues originales. 41 Réponses aux questionnaires des auditeurs.


réduction des capacités de traduction au niveau des secteurs favorise une stratégie de publication monolingue qui contredit les objectifs institutionnels de défense du multilinguisme.

73. En tout état de cause l’effort de réduction des coûts ne doit pas se faire au détriment de la pluralité linguistique. Le respect de cette diversité peut être recherché, par l’arrêt de la réduction des quotas, mais aussi, par exemple, par le développement de partenariat ou d’accords de co-licence avec des maisons d’édition locales, intéressées par la publication pour leur public de certains ouvrages, et prête à prendre en charge les coûts de traduction42.

Recommandation n° 15 - Il est recommandé d’observer les données relatives à la diversité linguistique (langue originale, langue de diffusion), et de maintenir un niveau élevé de diversité linguistique de l’Organisation, conformément aux objectifs qu’elle a elle-même fixés. Il est aussi recommandé de recourir à des solutions à coûts réduits (par des partenariats avec des maisons d’édition locales) pour la diffusion d’ouvrages en d’autres langues que celle du document original.

Commentaires du Directeur général sur l’ensemble des recommandations

Le Directeur général approuve l’ensemble des recommandations contenues dans ce rapport d’audit. Elles confortent la plupart des orientations qui avaient été données par le Collège des ADG en mai 2006.

42 Des exemples récents de ce type de partenariat sont l’accord de licence C 2007-023 établi en 2007

par le Bureau de l’UNESCO à Brasilia et une maison d’édition brésilienne (Editora Moderna) pour la parution d’une édition en portugais du Courrier de l’UNESCO et l’accord de licence C 2008-001 avec la Fédération des Clubs de l’UNESCO au Vietnam pour traduire et publier le rapport « Vers un société du savoir ».

179 E

X/31 P

artie I – page 27

Tableau n° 10 Titres de l’échantillon de publications payantes et taux calculés de diffusion

Titre date de

publication tirage total

total distribution

gratuite prévue

ventes totales

stock restant (Paris et

Bruxelles)

décalage entre sources

d'information BPI et information secteur

Taux de diffusion apparent

Rapport mondial de suivi sur l’EPT 2007 ISBN 978-92-3-104041-1 29/03/07 5 000 3 815 89 122 - 78 %

Global monitoring report 2007 ISBN 978-92-3-104041-2

27/10/07 12 250 10 779 168 225 - 89 %

Earthquake Spectra - Vol. 22 - 2006 - The Professional Journal of the Earthquake Engineering Research Institute ISBN 978-92-3-104037-5

11/10/06 2 200 1 900 112 184 4 92 %

Rapport de l’UNESCO sur la science - 2005 - L’état actuel de la science dans le monde ISBN 978-92-3-203967-5

10/11/06 1 000 700 63 334 -97 67 %

UNESCO Science Report - 2005 - The State of Science in the World ISBN 978-92-3-103967-6

03/01/06 3 000 1 200 307 2680 -1 187 11 %

Manual on Harmful Marine Microalgae ISBN 978-92-3-103948-5

28/01/03 4 000 0 1160 2840 0 29 %

Climate changeI SBN 978-92-3-103938-6 20/05/05 2 000 0 229 1217 554 39 %

Le changement climatique ISBN 978-92-3-203938-5 22/06/04 2 000 0 603 773 624 61 %

Environmental Ethics and International Policy ISBN 978-92-3-104039-9

29/11/06 1 000 700 207 324 -231 68 %

Éthique de l’environnement et politique internationale ISBN 978-92-3-204039-8

23/07/07 1 000 650 88 526 -264 47 %

Silk, Scents and Spices: Tracing the world’s great trade routes ISBN 978-92-3-103927-0

03/11/04 4 000 0 258 702 3 040 82 %

* Production en demande

179 EX

/31 Partie I - page 28

Titre date de

publication tirage total

total distribution

gratuite prévue

ventes totales

stock restant (Paris et

Bruxelles)

décalage entre sources

d'information BPI et information secteur

Taux de diffusion apparent

De soie, de parfums et d’épices: Sur les grands itinéraires du commerce mondial ISBN 978-92-3-203927-9

03/11/04 5 000 0 309 1 119 3 572 78 %

African Music: New Challenges, New Vocations

ISBN 978-92-3-103988-1 10/09/05 1 500 0 138 562 800 63 %

Musiques Africaines : nouveaux enjeux, nouveaux défis ISBN 978-92-3-203988-0

05/07/05 1 500 0 207 536 757 64 %

Tableau n° 11 Titres de l’échantillon de publications payantes pour lesquels l’information du tirage initial n’était pas disponible

titre date de publication

tirage total total distribution gratuite prévue

ventes totales stock restant % vente total /stock

Early Childhood Education 978-92-3-103612-5 22/06/99 nd nd 342 1982 17 %

Éducation de la petite enfance 978-92-3-203612-4 06/07/01 nd nd 102 493 21 %

Growing up in an Urbanising World 978-92-3-103817-4

janvier-02 nd nd 109 403 27 %

Rethinking Development 978-92-3-103702-3

11/07/00 nd nd 519 194 268 %

Repenser le développement 978-92-3-203702-2 25/11/99 nd nd 475 0 na

Child abuse on the internet 978-92-3-103728-3

17/09/01 nd nd 256 261 98 %



POUR L’EDUCATION, LA SCIENCE ET LA CULTURE

RAPPORT

sur la mise en œuvre de la politique de rotation du personnel et sur les mouvements de personnels dans le cadre de restructuration


Sommaire Page

Résumé.......................................................................................................................................... 33

1. CONTEXTE ET CARACTERISTIQUES DE LA POLITIQUE DE ROTATION........................ 35

1.1 Le contexte ....................................................................................................................... 35 1.1.1 Évolution des personnels de l’UNESCO ................................................................... 35 1.1.2 Réorganisation et décentralisation ............................................................................ 36

1.2 Dispositions du Statut et règles administratives applicables ............................................ 37 1.3 Caractéristiques de la politique de rotation ...................................................................... 38

1.3.1 Volontariat ................................................................................................................. 38 1.3.2 Un processus de rotation structuré et coordonné ..................................................... 40 1.3.3 La définition de postes soumis à rotation .................................................................. 40 1.3.4 Durée maximale de séjour et garantie de réaffectation............................................. 42 1.3.5 Mesures d'accompagnement pour faciliter la réinstallation du personnel

au Siège et hors Siège.............................................................................................. 42

2. PROCÉDURES ET OUTILS DE LA POLITIQUE DE ROTATION.......................................... 43

2.1 Procédure d’appel à candidature pour les postes hors Siège .......................................... 43 2.2 Diffusion de l’information relative aux postes à pourvoir .................................................. 44 2.3 Outils prévus mais non mis en place................................................................................ 45 2.4 Absence d’indicateurs et d’outils de suivi statistiques du déploiement de la politique ..... 45

3. RECENSEMENT DES MOUVEMENTS : LES RÉSULTATS DE LA POLITIQUE DE ROTATION........................................................................................................................ 46

3.1 Éléments statistiques........................................................................................................ 46 3.1.1 Données sur la déconcentration et la mobilité .......................................................... 46 3.1.2 Analyse des effectifs en place................................................................................... 47

3.2 Éléments de contexte ....................................................................................................... 48 3.2.1 Attentes et réticences du personnel .......................................................................... 48 3.2.2 Contraintes ................................................................................................................ 49

4. EXAMEN D’UN ÉCHANTILLON DE MOUVEMENTS DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE DE ROTATION........................................................................................ 51

4.1 Méthodologie de contrôle ................................................................................................ 51 4.2 Examen de l’échantillon.................................................................................................... 52 4.3 Principales observations................................................................................................... 52

5. EXAMEN DES MOUVEMENTS LIÉES À DES RESTRUCTURATIONS................................ 53

5.1 Les règles applicables ...................................................................................................... 53 5.1.1 Jurisprudence du tribunal administratif de l’Organisation internationale

du Travail (OIT) ......................................................................................................... 53 5.1.2 Règles en vigueur a l’UNESCO ................................................................................ 56

5.2 La mise en œuvre des règles applicables en 2006 et 2007 ............................................. 56


RÉSUMÉ

L’amélioration de la mobilité de l’ensemble du personnel du cadre organique figure parmi les axes de la réforme de l’Organisation initiée par le Directeur général en 2000, et cet objectif a été rappelé à diverses reprises dans le cadre du suivi du processus du réforme. Cette amélioration voulue répond à une double préoccupation, à savoir le rééquilibrage des ressources humaines disponibles au Siège et dans les bureaux hors Siège, d’une part, et l’amélioration de la gestion des carrières et de la formation des agents d’autre part. Elle suppose également que les implications de la Stratégie à moyen terme (document C/4) en terme de dotation de personnel (compétences et profils requis / répartition siège-terrain) soit bien identifiées.

Cet axe de la réforme s’est concrétisé par l’adoption d’une politique de recrutement, de rotation et de promotion, en septembre 2003. Cette politique prévoit une période transitoire, de cinq ans, qui s’achèvera en 2008, et pendant laquelle la mobilité n’est obligatoire que pour les agents nouvellement recrutés, et reste volontaire pour les agents déjà en poste. Au terme de cette période transitoire, la politique doit être revue, mais le passage à une mobilité obligatoire n’était pas affirmé. La politique distingue également entre des postes qui sont par nature sujet à mobilité (« postes rotationnels »), et des postes qui ne le sont pas (« postes non rotationnels »)

Un premier bilan chiffré de l’application de cette politique montre, que la tendance est effectivement, sur une période de huit ans, à la déconcentration des effectifs vers le hors Siège, dans un contexte général de réduction nette des effectifs. Cette évolution se produit en dépit de facteurs contraires : la réduction du nombre de bureaux hors Siège, qui diminue dans le même temps les débouchés possibles pour des agents du Siège, et une « culture de la mobilité » 1 encore réduite, et qui se manifeste par des mouvements réduits et peu d’expression d’intérêt pour la mobilité.

La politique de rotation a jusqu’à présent reposé sur une approche assez prudente et graduelle, qui a certes permis d’éviter les difficultés et les heurts d’un passage immédiat à une mobilité obligatoire. Ce faisant elle n’a que partiellement changé la perception de la mobilité par les agents, et peut aussi être considérée comme une source d’ambiguïté et de complexité, en ne rappelant pas nettement que l’engagement de tout fonctionnaire international suppose a priori une aptitude à la mobilité géographique. Dans le même temps, les outils utilisés pour diffuser et déployer cette politique sont restés limités, et ne se sont pas encore traduits, par exemple, en une information régulière et à tous les agents sur les postes à pourvoir dans le cadre de la mobilité géographique. Ces facteurs sont une explication du nombre annuel de mouvements, ainsi que du taux de rotation des cadres concernés par la mobilité, qui restent faible.

En parallèle de la politique de rotation, le Commissaire aux Comptes a estimé souhaitable, d’examiner dans le même temps la question des mouvements géographiques de personnel résultant de restructurations ou de suppressions de postes. En effet, même si les procédures utilisées diffèrent, et ne répondent pas aux mêmes finalités, il s’agit dans les deux cas de savoir dans quelles conditions l’Organisation affecte ses agents et organise les mouvements géographiques.

Le pouvoir général d’affectation du Directeur général, résultant de l’article 1.2 du Statut du personnel, constitue la base juridique la plus générale pour tous les mouvements du personnel d’un poste à un autre (rotation et suppression de poste), mais il s’applique de manière différente selon le cas : dans le cadre de la politique de rotation, il permet aux agents d’anticiper leur mobilité (via les durées normales ou maximales d’affectation) et repose jusque 2008 au moins sur le volontariat, tandis que dans le cadre de suppressions de poste ou de restructuration, il s’applique directement et sans délai à tout agent. Ainsi, coexistent depuis 2003 les modalités encore

1 Expression utilisée par le corps commun d’inspection des Nations Unies à propos de l’ONU dans un

rapport de juillet 2007.


restreintes de la politique de rotation, avec les modalités d’affectation, beaucoup plus contraignantes, utilisées dans le cadre de restructurations et de suppression de postes. Cette conjonction ne contribue pas à renforcer la confiance des agents dans le système des mobilités géographiques.

Les recommandations formulées dans le rapport doivent contribuer à remédier à certains obstacles freinant le déploiement cette politique, à améliorer les outils de gestion et à accroître la diffusion d’information et l’anticipation des mouvements annuels de mobilité géographique. Il est proposé de lever l’ambiguïté autour du « volontariat » prévu par la circulaire administrative, et de rappeler que la mobilité géographique concerne a priori tous les agents, dans le cadre de leur engagement de fonctionnaire international. Cependant, cette obligation de principe - même si elle doit être adaptée aux profils - doit trouver sa contrepartie dans la confiance des agents dans le système d’affectation et dans la gestion individuelle des carrières. Cette confiance peut découler de la transparence des informations sur les vacances de poste, et sur l’organisation des mouvements, et de la procédure suivie pour toutes les décisions dans le cadre de restructurations, même si elles sont relativement peu nombreuses. Ces différents éléments peuvent contribuer au « changement d’état d’esprit » que le Directeur général considérait lui-même comme indispensable pour la mise en œuvre de la politique de rotation2.


Dans le cadre des missions d’audit de performance réalisée par le Commissaire aux Comptes de l’organisation, l’examen de la gestion des ressources humaines de l’organisation a été entamé. Cet examen comportera trois volets :

• la mise en œuvre de la politique de rotation, entrée en vigueur en novembre 2003 (2007), ainsi que les mouvements de personnels liés aux restructurations intervenues en 2006 et 2007 ;

• la politique de recrutement, le recours aux contrats temporaires et les questions d’équilibre homme-femme (2008) ;

• la politique de formation, l’évaluation des performances des personnels et les promotions (2009).

Le premier volet de ces travaux a été notifié le 11 juin 2007 au Contrôleur financier de l’UNESCO. Les termes de référence du premier volet ont été précisés, à titre indicatif, sous la forme suivante :

• identifier toutes les normes et règles applicables dans le domaine des mouvements de personnel ;

• connaître les procédures et les outils existant pour mettre en œuvre ces normes et règles ;

• recenser tous les mouvements effectivement proposés par l’UNESCO pour ses personnels au cours d’une période partant de janvier 2004 ;

• examiner un échantillon de situations variées mettre en regard la pratique des mouvements (cas concrets et application des procédures) avec les normes et règles applicables. L’examen de l’échantillon a pour but d’identifier les difficultés concrètes rencontrées par l’UNESCO dans l’organisation des mouvements et des transferts ;

2 Cf. Document 159 EX/5.


Les travaux ont été menés sur la base d’entretiens avec la directrice des ressources humaines, avec la directrice du Bureau de coordination des bureaux hors Siège (BFC), avec les sous-directeurs généraux des Secteurs éducation (faisant fonction), sciences humaines, communication et information, culture ; et par l’examen de documents internes, ainsi que d’échantillons de dossiers individuels. Des questionnaires écrits ont été adressés en complément des entretiens.

La politique de rotation, est examinée dans ce rapport en tant que politique de ressources humaines, établissant les procédures d’affectation et de mouvements du personnel, et ayant de ce fait un impact sur les situations individuelles des agents de l’UNESCO. Le rapport n’examine pas de manière globale et approfondie le processus de réforme et de décentralisation de l’Organisation, ni ses orientations stratégiques dans ce domaine, même si la politique de rotation, en tant qu’instrument renvoie à ces notions.

1. CONTEXTE ET CARACTERISTIQUES DE LA POLITIQUE DE ROTATION

1.1 Le contexte

1.1.1 Évolution des personnels de l’UNESCO

1. L’organisation connaît depuis 1985 une baisse régulière de ses effectifs. Depuis 1985, les effectifs de l’UNESCO - financés par le programme régulier et par les fonds extrabudgétaires - ont été réduits d’environ 37 %, passant de 3 270 personnes à 2067 en septembre 20073. Dans le même temps, la répartition entre personnels de catégorie « professionnels » (grades P) et personnels dits « de service » (grades GS) s’est fortement modifiée : en 1985, les personnels professionnels étaient minoritaires (39 % du total), tandis qu’en 2007, les deux catégories sont désormais également représentées (49 % de professionnels et 51 % de personnels « de service »). La proportion de l’effectif qui est financée par des contributions volontaires a également diminué et est passée de 23 % en 1985 à 18 % en 2007.

Tableau n° 1 Répartition des effectifs au cours des bienniums les plus récents

Effectifs Personnels Jan 1985 Jan 1990 Jan 1995 Jan 2000 Jan 2005 Sep 2007

Professionnel en % du total

1291 39 %

1043 38 %

1020 41 %

1089 46 %

1114 51 %

1023 49 %

Service en % du total

1979 61 %

1719 62 %

1463 59 %

1258 54 %

1066 49 %

1044 51 %

Total 3270 2762 2483 2347 2180 2067 2. Répartition du personnel entre le Siège et le hors Siège : En terme de répartition géographique, l’évolution est également marquée, et va dans le sens d’une concentration des effectifs au Siège, depuis 1999. À cette date, 72 % des effectifs (financés par le programme régulier et les contributions volontaires soient 1 735 personnes) travaillaient au Siège tandis que 28 % étaient affectés dans les bureaux hors Siège (soit 671 personnes). En 2007, ce même taux de décentralisation a nettement augmenté, et désormais 34 % des effectifs (soit 711 personnes) sont présents sur le terrain, et 66 % au Siège. Le partage entre postes au Siège et postes de terrain est de 65 %-35 % dans le budget 2008-2009 (34 C/5), alors qu’il était de 76 %-24 % dans le

3 Source « Statistical Briefing on UNESCO staff »


budget 1998-1999 (29 C/5). Cette évolution a eu lieu en dépit de la suppression nette entre 2000 et 2004 de 21 bureaux4 5.

Tableau n° 2 Évolution du nombre de postes du programme régulier (document C/5)

1998-1999 [29 C/5]

2000-2001 [30 C/5]

2002-2003 [31 C/5]

2004-2005 [32 C/5]

2006-2007 [33 C/5]

2008-2009

[34 C/5]

Évolution 1998

En valeur et en %

Siège 1 662

76 %

1 587

75 %

1 417

71 %

1 365

70 %

1 268

67 %

1 252

65 % -410 -25 %

hors Siège 526

24 %

531

25 %

566

29 %

581

30 %

611

33 %

673

35 % 147 28 %

Total 2 188 2 118 1 983 1 946 1 879 1 925 -263 -12 %

3. Ainsi, comme l’indiquent les documents statistiques de la Direction des ressources humaines, l’Organisation au cours des huit dernières années, a accru sa décentralisation, mesurée par la part en pourcentage et en valeur absolue, des effectifs affectés hors Siège. La réallocation des ressources humaines sur le terrain conformément aux orientations générales de la réforme de l’ONU et aux demandes des États membres est donc en cours.

1.1.2 Réorganisation et décentralisation

4. En 2000, le Directeur général a engagé un plan de réorganisation de l’organisation et a souhaité renforcer la capacité d’exécution des programmes sur le terrain. Les axes prioritaires étaient (a) la concentration sur les programmes prioritaires ; (b) la mise en œuvre plus rationnelle de la politique de décentralisation et (c) la « revitalisation » du Secrétariat, dans sa structure, ses effectifs et ses méthodes de travail6. Il indiquait notamment que la mobilité deviendrait la règle pour tous.

5. L’axe relatif à la décentralisation a été confié fin 1999 à un groupe de travail interne, chargé entre autres7, d’ « examiner les politiques et pratiques en matière de personnel et de gestion qui ont des répercussions sur les unités hors Siège, notamment les questions touchant aux effectifs nécessaires et à leurs profils, aux carrières et à la formation, à la rotation du siège au hors Siège, à la délégation de pouvoirs ou à la pertinence des « secteurs d'origine » ». Au terme de ces travaux, de nouvelles orientations ont été adoptées pour trois domaines de ressources humaines : la politique de rotation (septembre 2003), la politique de conditions d’emploi de membres du

4 L’UNESCO disposait en 1999 d’un réseau de bureaux hors Siège (y compris les bureaux de liaison et

le CEPES à Bucarest) composé de 74 bureaux. Dans le cadre de la mise en œuvre de Ia stratégie de décentralisation, 24 ont été fermés entre 2000 et 2004, et 3 nouveaux bureaux ont été établis (Kaboul en 2002; Irak en 2004 et Soudan en 2006) après approbation du Conseil exécutif. Le réseau actuel compte donc 53 bureaux Entre 2000 et 2004, 24 suppressions et 3 ouvertures).

5 Le nombre de bureaux hors Siège est passé de 79 en 1999 à 52 en 2007 (source www.unesco.org). 6 Cf. document 32 C/32. 7 Les domaines de réflexion confiés à ce groupe de travail interne étaient les suivants :

(a) proposer une définition claire des rôles et des tâches incombant respectivement au Siège, et aux bureaux hors Siège ; (b) améliorer les mécanismes de planification, de contrôle et de rapport afin de s’assurer que les priorités à l'échelle mondiale se concrétisent dans des stratégies régionales et sous-régionales efficaces, et d'élaborer des procédures pour : (i) tenir pleinement du compte des apports hors Siège dans la conception de l'action d'ensemble de l'UNESCO et (ii) promouvoir sur le terrain une mise en œuvre véritablement intersectorielle des activités ; (c) proposer des mesures concrètes afin d'optimiser la coopération entre les unités hors Siège et tous les partenaires potentiels aux niveaux régional, sous-régional et national ; (d) recenser et évaluer les ressources actuelles du réseau hors siège de l'UNESCO (bureaux hors Siège, instituts et centres) de façon à en améliorer et rationaliser la structure.

http://www.unesco.org




personnel hors Siège (août 2002), la politique de « congés de détente8 » (tableau de délégation de pouvoirs et d’obligation redditionnelle préparé en février 2007).

6. La politique de rotation est définie dans la circulaire administrative n° 2191 du 29 septembre 2003 relative à la politique intégrée de recrutement, de rotation et de promotion9, à laquelle a été assigné un double objectif : « améliorer la performance de l'Organisation à travers ceux qui sont à son service et contribuer au perfectionnement professionnel et à l'évolution de carrière des membres du personnel ».

7. Cette politique contribue également à atteindre la répartition voulue des effectifs entre le Siège et les bureaux de terrain, et formalisée dans une stratégie à moyen et long terme relative à la dotation en personnel, approuvée par la Conférence générale en 200510. Elle facilite et soutient le mouvement général de décentralisation, ainsi que les efforts entrepris par ailleurs, pour réduire le nombre des directeurs au Siège et pour répondre aux demandes de proximité exprimées par les États membres. Enfin, la politique de rotation participe pleinement à la politique de décentralisation de l’UNESCO, qui elle-même s’inscrit dans la réforme en cours des Nations Unies (« Une seule ONU »), fondée sur le principe d’unité d’action et de mutualisation des ressources au niveau local.

8. Ces différents éléments de contexte confirment que la politique de rotation de l’UNESCO revêt une importance particulière et est directement liée à la façon dont l’Organisation s’acquitte de son mandat.

1.2 Dispositions du Statut et règles administratives applicables

9. Statut et règlement d’application Le Statut du personnel, adopté par la Conférence générale (articles 1.2 et 4.1 à 4.6) et son règlement d’application, arrêté par le Directeur général (dispositions 104.1 à 104.9 et 104.12 à 104.14) régissent les conditions d’emploi, ainsi que les droits et obligations de l’Organisation et de ses agents. L’article 1.2. du Statut du personnel place l’ensemble du personnel sous l’autorité hiérarchique du Directeur général pour leur affectation : « Les membres du personnel sont soumis à l’autorité du directeur général qui peut leur assigner, en tenant dûment compte de leurs titres et aptitudes et de leur expérience, l’un quelconque des postes de l’Organisation ; ils sont responsables envers lui dans l’exercice de leurs fonctions ». Cette règle a une portée très large, et attribue au Directeur général la latitude de répartir les agents sur tous les postes - Siège ou hors Siège - de l’Organisation. C’est cette disposition qui est utilisée par le Secrétariat pour notifier un changement d’affectation dans le cadre de restructuration ou de suppression de postes au sein d’un Secteur. Le Statut prévoit également la mise en concurrence des candidatures pour le recrutement à un poste vacant (articles 4.2 et 4.3.2), la non-discrimination entre candidats (article 4.3), le principe de la diversité géographique (article 4.3.1), et la priorité donnée à l'examen des candidatures des membres du personnel (article 4.4).

10. Circulaire administrative La politique intégrée sur le recrutement, la promotion et la rotation, contenue dans la circulaire administrative n° 2191, pose les principes et les règles organisant la mobilité géographique des agents de grade de Direction et Professionnel de l’Organisation11 . Elle rappelle des principes fondamentaux, et cherche à ancrer la notion de

8 Rest and Recuperation 9 Ci-après, la circulaire n° 2191. 10 Cette stratégie répond à une résolution adoptée en 2003 (32e session) qui invitait le Directeur général

à « définir pour le moyen et le long terme 2005-2010 une stratégie relative à la dotation en personnel de l’UNESCO en précisant la taille de l’effectif global et l’équilibre entre les membres du personnel permanent et les membres du cadre organique titulaire de contrats brève durée, d’une part et entre le personnel du siège et le personnel hors Siège ».

11 La circulaire n° 2191 définit la rotation comme « le mouvement de membres du personnel du cadre organique et de rang supérieur d'un lieu d'affectation à un autre. Ce mouvement peut se faire au même niveau par une mutation à l'intérieur d'une même classe, ou par une nomination à un poste de classe supérieure après une mise en concurrence de candidatures ». (article 85).


mobilité géographique dans la gestion des carrières. Parmi les grands principes, figurant par ailleurs dans le statut du personnel, est reprise l’idée que « la rotation est déterminée par les besoins de l'Organisation mais prend également en compte, dans la mesure du possible, les besoins des personnes ». La circulaire rappelle également que « la rotation fait partie intégrante de l'évolution de carrière d'un fonctionnaire international du cadre organique et contribue à l'avancement professionnel du personnel » ; que « les membres du personnel du cadre organique et du cadre des directeurs sont censés s'acquitter de leurs fonctions au Siège et hors Siège au cours de leur carrière à l'UNESCO » et que « le déroulement normal d'une carrière se fait dans trois lieux d'affectation, y compris au Siège12 ».

11. En revanche, tout en rappelant les conséquences en terme de carrière et de mobilité liée à l’engagement en tant que fonctionnaire d’une organisation internationale, la politique repose sur deux caractéristiques, qui en atténuent nettement la portée :

(i) le principe de volontariat pour les agents déjà en poste avant la publication de la circulaire, et n’ayant pas opté pour une mobilité obligatoire13 ;

(ii) la définition d’une liste limitative de postes sujets à rotation

12. Manuel administratif et financier Le point 2445 du Manuel administratif et financier, dispose, que dans le cas d’une mutation d'un poste au Siège à un poste hors Siège, « PER (i.e. la Direction des ressources humaines) consulte le membre du personnel et le ou les département(s) intéressé(s), après quoi la mutation est approuvée comme il est dit au Point 2400.D14. Le Manuel prévoit donc une phase de consultation entre la Direction des ressources humaines et les agents avant toute mutation du Siège vers le hors Siège.

13. Il convient de noter que l’article 1.2 du Statut du personnel, à savoir le pouvoir du Directeur général d’assigner les membres du personnel à l’un quelconque des postes de l’Organisation, constitue la base juridique la plus générale pour tous les mouvements du personnel d’un poste à un autre. Cette disposition s’applique au travers de la politique de rotation, qui définit plus précisément les objectifs, les circonstances et les conditions d’utilisation de cette prérogative pour atteindre les objectifs de rotation du personnel. Cette disposition est aussi appliquée « directement » aux agents dans le cas d’un redéploiement à la suite d’une suppression de poste. Dans le premier cas, la circulaire a prévu une relative souplesse et un souci de progressivité (volontariat pour une période transitoire, liste limitative de postes rotationnels). Dans le second cas, les dispositions sont beaucoup plus contraignantes, et les modalités d’application sont dans l’immédiat moins formellement encadrées15.

1.3 Caractéristiques de la politique de rotation

1.3.1 Volontariat

14. La notion de volontariat a été introduite, en guise de souplesse, et de façon temporaire, pour relancer le principe même de mobilité internationale du personnel de l’Organisation. La circulaire crée un système de rotation volontaire ou obligatoire selon la date d’entrée : « Sous réserve des dispositions de l'article 1.2 du Statut du personnel, la rotation se fait sur la base du

12 « (…) dans le cas des membres du personnel soumis à la rotation, il doit y avoir, dans la mesure du

possible, répartition équitable des transferts entre lieux d'affectation où les conditions de vie varient, en fonction de la durée normale d'affectation (DNA) ».

13 « La rotation se fait sur la base du volontariat dans le cas des membres du personnel déjà en exercice, que le poste qu'ils occupent soit ou non sujet à rotation. Elle sera toutefois obligatoire pour tous les membres du personnel en exercice ou nouvellement recrutés qui seront nommés à un poste sujet à rotation après la date de publication de la présente circulaire administrative ».

14 Ce point n’existe plus. 15 La procédure est décrite dans une note DIR/HRM/05/33 du 17 mars 2005 mais dont la diffusion est

limitée. Cf. Partie 5.


volontariat dans le cas des membres du personnel déjà en exercice, que le poste qu'ils occupent soit ou non sujet à rotation. Elle sera toutefois obligatoire pour tous les membres du personnel en exercice ou nouvellement recrutés qui seront nommés à un poste sujet à rotation après la date de publication de la présente circulaire administrative. Le système de volontariat mis en place pour les membres du personnel en exercice sera réexaminé après cinq années d'application ».

15. Or, l’abandon du volontariat au terme de la période de 5 ans fixée par la circulaire, soit à la fin de l’année 2008, apparaît au travers des entretiens comme quasi-certain. Cependant, le texte de la circulaire laisse ouverte la possibilité d’une nouvelle période de volontariat, et est donc source d’ambiguïté. Cette situation où le texte peut être interprété de diverses manières n’est pas propice à la mise en œuvre de la politique de rotation, et à l’application du principe posé en 2000 par le Directeur général à savoir que « la rotation du personnel entre le Siège et les unités hors Siège deviendra la règle16 ». Il est recommandé de ne pas prolonger cette ambiguïté et de faire en sorte que l’option éventuelle du passage à un système vraiment obligatoire soit annoncée clairement au personnel et au plus tard au premier semestre de l’année 2008.

Commentaires du Directeur général

- Il convient de noter que le caractère volontaire pour une catégorie de membres du personnel et le caractère obligatoire pour une autre catégorie se situent dans le cadre de la transition permettant un démarrage en souplesse de la politique de rotation.

- Le texte de la circulaire prévoit que « le système de volontariat mis en place pour les membres du personnel en exercice sera réexaminé après cinq années d’application ». C’est à ce moment là que le principe de volontariat sera revu (cet exercice est en cours) et sur la base des conclusions de cette revue, le principe de volontariat sera soit modifié, maintenu ou abandonné.

- Ce résultat devra être dépourvu de toute ambiguïté et une communication claire devra être faite à l’ensemble du personnel.

16. Enfin, la notion de volontariat combinée avec celle de postes rotationnels ou « non-rotationnels » crée aussi une contrainte supplémentaire dans la gestion du personnel, en établissant diverses catégories de personnels, les agents « mobiles », par obligation ou sur la base du volontariat, et les agents « mobiles » ou non selon qu’ils occupent ou non un poste sujet à rotation. Cette multiplicité de situation au sein du personnel ne facilite pas une perception identique par tous de l’obligation de mobilité, et de la politique de rotation.

Recommandation 1 - La Direction des ressources humaines, devrait, sur la base des éléments d’analyse dont elle dispose, lever au plus tôt, l’ambiguïté qui entoure la notion de volontariat, et de période transitoire contenue dans la circulaire. Si l’Organisation souhaite mettre pleinement en œuvre l’obligation de mobilité, prévue par le Statut du personnel, il importe que cela soit connu de tous.


Au cours des derniers mois, HRM a entrepris une revue de la mise en œuvre de la politique de rotation dans laquelle la notion du volontariat a été examinée. Une recommandation précise à ce sujet sera soumise au Directeur général.

17. Les agents soumis par la circulaire à une « mobilité » obligatoire : la circulaire prévoit que la mobilité obligatoire concerne les agents recrutés depuis septembre 2003 mais aussi les agents « anciens » qui, en acceptant une nomination à un poste sujet à rotation, renoncent de ce fait explicitement au bénéficie du volontariat, et entrent donc dans la catégorie soumis à la mobilité de manière obligatoire. Ce dispositif conduit à un basculement progressif du système volontaire vers le système obligatoire : le rythme et l’ampleur de ce basculement constituent des indicateurs

16 Cf. document 159 EX/5.


de mise en œuvre de la politique de rotation. Or pour l’instant aucun suivi quantitatif régulier de ce basculement, sous la forme d’un tableau de bord, n’est effectué, ou en tout cas communiqué aux directions et au personnel.

1.3.2 Un processus de rotation structuré et coordonné

Aux termes de l’article 101 de la circulaire 2191 : « La rotation peut découler soit de la nomination du membre du personnel à un poste de classe supérieure dans un autre lieu d'affectation à l'issue d'un processus d'appel et de mise en concurrence de candidatures, soit d'une mutation à un autre lieu d'affectation à classe égale ». Ces deux moyens de mettre en œuvre la politique de rotation diffèrent sensiblement.

(i) Dans le cas d’un transfert à grade égal, le formalisme est beaucoup plus réduit. Aucun panel n’est constitué, le mouvement peut être préparé de manière totalement informelle, par des contacts directs entre les personnes concernées. Cette procédure peut aboutir dans des délais assez brefs (quelques semaines)17.

(ii) Dans le cas d’une nomination à un poste de grade supérieur, la procédure est celle appliquée pour les recrutements et l’octroi de promotions18. Elle présente a priori des garanties de transparence et d’équité, notamment par l’intervention de panels de recrutement, de la Direction des ressources humaines ainsi que du comité consultatif des cadres, instance dont les membres sont élus par le personnel. Cette procédure se traduit cependant par des délais plus longs (plusieurs mois). La part respective de chaque modalité d’affectation à un poste géographiquement distinct est examinée ci-dessous.

18. Dans les deux cas (grade égal ou grade supérieur), tout transfert impliquant un changement de lieu d’affectation, la décision doit être prise par le Directeur général, sur recommandation du Sous-Directeur général ou du Directeur de bureau concerné, et après consultation de la Direction des ressources humaines.

19. On peut regretter que les conditions de recours à l’une ou l’autre procédure n’aient pas été explicitées ou encadrées par des orientations générales. En cas de vacance d’un poste soumis à rotation et ayant vocation à être rejoint par un membre du personnel originaire d’un autre lieu d’affectation, le risque existe que la procédure du transfert à grade égal, plus rapide, moins encadrée, ne soit souvent préférée, éventuellement dans le but d’échapper aux règles de transparence et d’équité prévues en cas de recrutement/ promotion.

Recommandation 2 - À chaque fois que possible, l’existence d’une vacance de poste devrait être signalée dans l’Organisation, même dans le cas où un transfert à grade égal est organisé.

1.3.3 La définition de postes soumis à rotation

20. La politique de rotation est fondée sur la notion de « poste sujet à rotation »19 ainsi définie : «Un poste du cadre organique et de rang supérieur est sujet à rotation quand les compétences professionnelles qu'il exige sont similaires à celles requises pour un autre poste au Siège ou hors Siège ». Les catégories de postes sujets à rotation sont ainsi précisées :

• hors Siège, sont concernés tous les postes du cadre organique et les postes de directeur ;

17 Circulaire administrative n°2244, point 14 « mutation de membres du personnel à l’intérieur d’une

même classe / pouvoir de décision final » 18 Procédures également détaillées dans la circulaire n°2191 19 Ce terme officiel français n’est pas employé à l’UNESCO même par les francophones ; on utilise le

néologisme « rotationnel ».


• Au Siège, sont concernés - les postes D-1 et D-2, sauf les postes de nature spécialisée/technique comme ceux des services centraux ;

- les postes de chef de section et de spécialiste du programme dans les secteurs de programme ;

- les postes du cadre organique du Bureau des relations extérieures (ERC), du Bureau Afrique (AFR), du Bureau de planification stratégique (BSP) et du Bureau de coordination des bureaux hors Siège (BFC) ;

- les postes de chef de bureau exécutif (EO) et d'attaché d'administration (AO) ;

- les postes du cadre organique au Bureau du Directeur général (ODG), à la Direction des ressources humaines (HRM), au Bureau du budget (BB), au Bureau du Contrôleur financier (BOC), sauf les postes correspondant à des fonctions spécialisées pour lesquelles il n'existe aucun profil professionnel similaire hors Siège.

21. Cette notion nouvelle, telle que définie dans la circulaire, est potentiellement ambiguë, et sa mise en œuvre s’avère difficile, pour plusieurs raisons :

(i) Cette définition prévoit des exceptions (« sauf postes de nature spécialisée / technique ») qui concernent par exemple les Directeurs, titulaires de postes de nature spécialisée/technique comme ceux des services centraux, et des postes Professionnels des services centraux correspondant à des fonctions spécialisées. Les exceptions laissent donc une marge pour l’interprétation et le cas échéant pour des cas particuliers, ou pour une application différente selon les agents.


Les exceptions prévues sont limitées aux Directeurs, titulaires de postes de nature spécialisée/technique comme ceux des services centraux. À ceci s’ajoutent les postes Professionnels à ODG, HRM, BB et BOC correspondant à des fonctions spécialisées pour lesquelles il n'existe aucun profil professionnel similaire hors Siège. Dans les deux cas, la marge d’interprétation est limitée.

(ii) Ensuite, la circulaire a prévu que la direction des ressources humaines établisse une liste

exhaustive des postes soumis à rotation qui doit être actualisée chaque année (article 93). Une liste a été établie en mars 2004, en lien avec les Sous-directeurs généraux et Directeurs de Bureaux mais elle n’a pas été revue depuis et n’est pas connue de tous les agents potentiellement concernés. À l’heure actuelle le caractère « sujet à rotation » du poste figure sur la version complète des fiches de postes (« staffing tables »), et est indiqué en cas d’affichage du poste vacant. L’absence d’une diffusion large de postes ouverts à la mobilité peut créer un certain flou pour les agents sur la nature mobile ou non des différents postes de l’organisation.

(iii) La distinction entre des postes a priori rotationnels ou non, peut avoir un effet pervers en amenant le titulaire d’un poste « non rotationnel » à se considérer a priori comme exempté de toute obligation de mobilité.

22. Au cours de session d’informations réalisées par la Direction des ressources humaines au cours de l’été 2006 avec des membres du personnel, la distinction de « poste rotationnel » ou « poste non rotationnel » avait d’ailleurs été remise en cause par les participants, et la préférence pour une obligation de mobilité applicable à tous avait été exprimée.


Recommandation 3 - La Direction des ressources humaines devrait soit (a) créer, diffuser à tous, et maintenir strictement à jour d’une liste exhaustive et explicite des postes sujets à rotation soit (b) renoncer à cette notion de poste « rotationnel » ou non rotationnel, et confirmer que l’engagement de tous les agents de l’organisation comme fonctionnaire international, suppose une aptitude à la mobilité géographique.


Dans le cadre de la revue de la mise en œuvre de la politique de rotation, cet élément a également été discuté et une recommandation précise sera soumise au Directeur général quant au maintien de cette notion de poste « rotationnel ».

1.3.4 Durée maximale de séjour et garantie de réaffectation

23. La circulaire institue une durée maximale de séjour au Siège et hors Siège (durée normale d'affectation), pour encourager la mobilité entre lieux d'affectation et éviter les périodes prolongées passées à un même lieu d'affectation. Une « durée normale d'affectation » (DNA) est définie pour chaque lieu d'affectation ; elle correspond à une période pendant laquelle les membres du personnel doivent rester sans interruption au même lieu d'affectation, à savoir : six ans au Siège ; deux à trois ans dans les lieux d'affectation hors Siège où les conditions de vie et de travail sont difficiles ; quatre à cinq ans dans les autres lieux d'affectation hors Siège. Contrairement à la liste des postes «sujets à rotation », celle des « DNA » est actualisée.

24. La circulaire institue aussi une garantie de réaffectation au Siège, pour encourager la mobilité, en particulier du Siège vers les postes hors Siège. Cette disposition, destinée à susciter l’adhésion du personnel, prévoit une garantie de réaffectation au Siège après dix ans passés hors Siège20 ou à l’issue de deux affectations sur le terrain.

25. Ces dispositions engagent l’Organisation auprès de ses agents et il importe donc que cet engagement soit matériellement réalisable. Or, la simulation du nombre de postes vacants nécessaires pour accueillir les agents pouvant faire jouer cette garantie après 10 années d’affectation hors Siège n’a pas encore été réalisée 21 et le risque que cet engagement ne soit pas tenable est réel.

Recommandation 4 - Les dispositions de la circulaire administrative relatives à la définition de postes sujets à rotation, à la garantie de réaffectation, à l’institution de durées maximales de séjour sont créatrices de droits pour le personnel. Il est vivement recommandé à la Direction des ressources humaines de réaliser une simulation permettant d’apprécier les conséquences en terme d’Organisation et en termes financiers de la garantie de réaffectation au Siège accordée aux agents.

1.3.5 Mesures d'accompagnement pour faciliter la réinstallation du personnel au Siège et hors Siège

26. Ces mesures consistent principalement en un programme de tutorat, et en avantages associés à la mutation. Le système de tutorat est destiné à aider les membres du personnel à

20 Point 97 : « à l’issue de deux affectations hors Siège, ou après une période maximum de dix ans hors

Siège, les membres du personnel ont une garantie de réaffectation à un poste approprié de même niveau au Siège. Les fonctionnaires de la classe D-1 et de rang supérieur peuvent choisir d’être réaffectés au Siège à un poste de classe inférieure si aucun poste approprié de directeur n’a pu être trouvé. Le montant de leur rémunération est alors maintenu, conformément à la disposition 104.14 du Règlement du personnel ».

21 Cf. Jugement 939 du Tribunal administratif de l’Organisation internationale du Travail. Dans ce jugement qui concerne l’OIT, le Tribunal a relevé que l’Organisation s’était engagée à « déployer des efforts considérables » pour réintégrer des agents au Siège après un poste de terrain, mais n’avait pas fait « la promesse absolue » d’une réintégration.


s’installer dans leur nouveau lieu d’affectation et une politique d'aide à l'emploi des conjoints qui correspond à la politique générale de l’ONU en ce domaine. Les avantages liés à la rotation sont la possibilité d’une augmentation de traitement correspondant à trois échelons au maximum. Il apparaît que le caractère incitatif de cette mesure est considéré par les agents comme limité.

27. Les avantages liés à la mobilité géographique sont présentés comme une incitation ; dans les faits celle-ci n’apparaît pas décisive, de même que la priorité de promotion possible pour les membres du personnel qui ont effectué une rotation. L’absence d’avantages marqués pour les conjoints est un facteur pénalisant (hormis les dispositions générales et quelques accords nationaux facilitant l’octroi d’un permis de travail à un conjoint de membre du personnel). La prise en compte des différences d’attractivité est effectuée au moyen des durées normales d’affectation qui varient en fonction de la classification des postes établie pour l’ensemble des Nations Unies. La direction des ressources humaines envisage, en complément des dispositions de la circulaire, d’offrir aux membres du personnel qui acceptent la rotation une durée courte dans un poste difficile (2 ans), suivie d’une durée plus longue dans un poste plus attractif.

28. Une autre mesure incitative prévue par la circulaire, consiste à accompagner le changement d’affectation de l’octroi de un à trois échelons supplémentaires d’avancement dans le grade, et par conséquent dans la rémunération. Cependant, les mesures incitatives salariales sont largement considérées22 comme de peu d’effet sur les décisions des membres du personnel de s’engager ou non dans le processus de rotation.

Recommandation 5 - La réflexion engagée avec le personnel de l’Organisation sur les mesures de soutien et d’accompagnement concrètes susceptibles de faciliter les mouvements devrait être poursuivie.


HRM a déjà entamé cette réflexion en juillet 2007 et soumettra d’ici peu au Directeur général des recommandations à ce sujet.

2. PROCÉDURES ET OUTILS DE LA POLITIQUE DE ROTATION

2.1 Procédure d’appel à candidature pour les postes hors Siège

29. La circulaire prévoit que la Direction des ressources humaines doit prendre l’initiative de contacter les membres du personnel concernés par la rotation obligatoire au cours de l’année et doit les inviter à se porter candidats sur des postes dans d’autres lieux d’affectation.

30. La traduction concrète de ces dispositions reste encore limitée, pour deux raisons :

(a) Au 31 décembre 2007, le délai qui s’est écoulé depuis la mise en œuvre de cette politique est de trois ans « seulement ». Par conséquent, la plupart des personnes embauchées depuis le 1er janvier 2004, et soumises à une rotation obligatoire, ne sont pas encore arrivées au terme de leur durée normale d’affectation, qui est, pour les postes du Siège, de 6 ans.

(b) La prise de contact mentionnée dans la circulaire a jusqu’à présent pris la forme d’un questionnaire, demandant aux agents leurs intentions de mobilité. Ce questionnaire évoqué plus haut, envoyé à la fin de 2003. Les réponses n’étaient pas obligatoires, et il n’a été renseigné que par 12 % du personnel (22 % pour la catégorie des agents professionnels). L’initiative n’a pas été renouvelée depuis.

22 Par le personnel interrogé par la Direction des ressources humaines dans le cadre de session

d’informations en 2007, et par les personnes rencontrées dans le cadre de l’audit.


Dans ce questionnaire, les 12 % d’agents qui ont répondu, manifestent en outre peu d’intérêt, voire de fortes réticences à l’égard de la rotation.

31. Ainsi, il n’existe pas, pour l’instant, de procédure formalisée et annuelle d’appel à candidature pour la mobilité géographique. Faute de solliciter de façon plus active les agents, le risque existe que la politique de déconcentration et de création de flux entre le siège et les bureaux de terrain ne se heurte aux mêmes difficultés que par le passé. On peut s’étonner du fait que la participation à cette première enquête, qui venait explicitement en application de la circulaire administrative sur la rotation, n’aient pas été obligatoire. Le souci de ne pas susciter l’inquiétude des agents quant aux mouvements de personnel et aux mutations géographiques, n’interdit pas d’exiger de tous, et en particulier de tous les personnels professionnels immédiatement concernés par la nouvelle politique, une réponse.

32. L’envoi d’un questionnaire interrogeant tous les agents sur leurs intentions à moyen et long terme est une bonne pratique qui devrait être maintenue et renouvelée, à la fois parce qu’elle fournit un indicateur de suivi, et parce qu’elle contribue à « banaliser » et normaliser la mobilité internationale des agents. La réponse à ce questionnaire ne devrait pas être facultative mais obligatoire.

Recommandation 6 - Annualiser les questionnaires d’intention, et rendre obligatoire leur renseignement par tous les agents.


Le Secrétariat appuie cette recommandation

2.2 Diffusion de l’information relative aux postes à pourvoir

33. À l’heure actuelle, les postes des membres du personnel qui doivent être mutés dans le cadre de la rotation ou de ceux qui se sont portés volontaires sont publiés ponctuellement, sous réserve de l’approbation du Sous-Directeur général ou le directeur de bureau concerné, et sauf exception liée à des « raisons budgétaires » ou à des « raisons opérationnelles liées à la mise en œuvre du programme ».

34. La publication annuelle et globale (et non plus ponctuelle) des postes qui seront à pourvoir l’année suivante est une bonne pratique, que l’UNESCO pourrait adopter. La mise en place d’une information annuelle, complète, et transparente sur les postes à pourvoir, pourrait à la fois (i) accroître la confiance des agents dans le processus d’affectation et mobilité géographique et (ii) renforcer la perception par les agents du fait que cette mobilité est une dimension essentielle de leur engagement de fonctionnaire international. Elle permettrait en outre, en accroissant le nombre de candidats et le nombre de mouvements, d’éviter une gestion au cas par cas des ressources humaines de l’Organisation.

Recommandation 6 - La Direction des ressources humaines devrait diffuser à tous les agents quel que soit leur secteur ou leur lieu d’affectation, et au minimum une fois par an une liste des postes devenant vacants dans les 12 mois suivants. Cette liste pourrait être a minima composée des postes devenant vacants du fait du départ à la retraite de leurs titulaires.


Le Secrétariat appuie cette recommandation


2.3 Outils prévus mais non mis en place

35. Lorsque les axes de la politique de rotation ont été fixés en 2000, le Directeur général avait prévu la création de mécanismes d’application qui n’ont pas reçu de traduction concrète. Tel est le cas du « comité de la rotation du personnel » qui devait être « chargé d'examiner toutes les demandes de transfert et de les gérer en fonction de l'offre », et du « plan de rotation annuel » qui devait organiser de façon rationnelle et cohérente les mouvements de personnel entre le Siège et les unités hors Siège. Un autre dispositif devait concerner spécifiquement la mobilité du personnel du cadre de service23.


Il y a eu une évolution entre les grandes lignes fixées à l’été 2000 qui prévoyaient entre autres la mise en place d’un « Comité de rotation » et la politique telle qu’elle a été approuvée, après consultation des instances requises (dont l’ACPP (Commission consultative pour les questions générales de personnel), la haute gestion, les associations du personnel etc.). Le mécanisme de Comité de rotation n’a pas été retenu dans la mesure où cette modalité alourdissait la procédure sans lui apporter d’efficacité. Dans l’hypothèse où la rotation devient obligatoire, l’établissement d’un tel Comité de rotation sera envisagé.

2.4 Absence d’indicateurs et d’outils de suivi statistiques du déploiement de la politique

36. Les objectifs de la politique intégrée ont été définis en termes très généraux, mais ces objectifs n’ont pas encore été convertis en indicateurs permettant de suivre leur réalisation. Il n’existe donc pas encore d’objectifs quantifiés de taux de rotation, par catégorie de personnel, qui résulterait de l’analyse des postes et des profils au Siège et hors Siège.

37. Par ailleurs, la Direction des ressources humaines n’est à ce jour pas dotée des moyens statistiques pour suivre spécifiquement la réalisation des objectifs de la politique de rotation. Le questionnaire d’intention de 2004 (« ex ante »), bien qu’ayant fourni un résultat décevant pourrait néanmoins permettre d’élaborer la structure d’un tableau de bord sur l’application de la mobilité géographique et de mesurer les progrès ou éventuelles inflexions sur les intentions exprimées par le personnel, sur les objectifs à atteindre en terme de taux de rotation, et de nombre de mouvement.

38. Enfin, la politique de rotation doit être examinée annuellement par le collège des directeurs adjoints chargés d’apprécier ses résultats d’ensemble et de faire les recommandations nécessaires au directeur général (article 106). Ce réexamen d’ensemble par le collège n’a pour l’instant pas donné lieu à des recommandations d’ensemble.

Recommandation 7 - La Direction des ressources humaines devrait fixer des objectifs quantifiés de mobilité, en ligne avec les orientations du cadre stratégique à moyen terme. Elle devrait également choisir quelques indicateurs clés, tels que les mouvements annuels entre Siège et hors Siège, ou le taux de rotation des cadres, et sur cette base établir un tableau de bord de mise en œuvre de la politique de rotation.

23 Cf. document 160 EX/6 Rapport du Directeur général sur le processus de réforme et calendrier de sa

mise en œuvre : « De janvier 2002 à décembre 2006 seront mis en place des mécanismes appropriés assurant l'efficacité de la politique de rotation. Ces mécanismes comprendront un comité de la rotation du personnel chargé d'examiner toutes les demandes de transfert et de les gérer en fonction de l'offre, et un plan de rotation annuel conçu pour organiser de façon rationnelle et cohérente les mouvements de personnel entre le Siège et les unités hors Siège. (…) Bien que les conditions de service du personnel du cadre de service et de bureau ne se prêtent pas à une rotation entre lieux d'affectation, un dispositif visant à encourager la mobilité entre lieux d'affectation au sein de cette catégorie sera élaboré en 2002. »



- Le Bureau des ressources humaines dispose d’indicateurs statistiques sur le taux réel de rotation et le nombre de mouvements Siège/hors Siège. Ces statistiques sont actualisées et communiquées à la Direction ainsi qu’aux responsables des secteurs/bureaux sur une base semestrielle. Toutefois, il a semblé difficile d’établir des objectifs quantifiés entre Siège et terrain et des indicateurs de mobilité basés sur ces objectifs dans le contexte du volontariat de cette politique.

- Cette recommandation sera mise en œuvre, suite à la décision sur la notion de volontariat après la période de transition de cinq ans.

3. RECENSEMENT DES MOUVEMENTS : LES RÉSULTATS DE LA POLITIQUE DE ROTATION

3.1 Éléments statistiques

3.1.1 Données sur la déconcentration et la mobilité

39. Statistiques de mobilité La mobilité des cadres au cours de la période 2004-2006 pendant laquelle la politique de rotation était de pleine application se présentait comme suit :

Tableau n° 3 Répartition des mouvements au cours des trois derniers bienniums

Grades D et P confondus 2002-2003 2004-2005 2006-2007 Total des mouvements

du Siège au hors Siège 37 25 28 90

du hors Siège au Siège 20 19 16 55

du hors Siège au hors Siège 29 34 45 108

Total 86 78 89 253

Source : Direction des ressources humaines/UNESCO

Tableau n° 4 Comparaison du solde migratoire 2002-2007 et 1998-1999

Nombre annuel moyen de mouvements 1988-1999 2002-2007

(a) du Siège au hors Siège 16 15

(b) du hors Siège au Siège 11 9

(c) du hors Siège au hors Siège 16 18

Solde migratoire (a) - (b) 4,8 5,8


40. La mobilité vers le terrain en valeur absolue (mouvements, cf. tableau n°3 et n°4) et en proportion des effectifs concernés (taux de rotation cf. tableau n°5) est sensiblement identique pendant les 5 dernières années à ce qu’elle était au cours de la décennie 1988 - 1998. En effet, entre ces deux périodes, le « solde migratoire » est passé de 4,8 à 5,8. La mobilité du hors Siège vers le Siège est en légère diminution (9 mouvements annuels depuis 2002, contre 11 mouvements annuels entre 1988 et 1999).


Tableau n° 5 Comparaison taux de rotation 2002-2007 et 1998-1999

1988-1999 2002-2007

Mouvements du Siège au hors Siège 16 15

Personnel pouvant être affecté par la rotation (P/D) au 1er janvier 1999 et 1er janvier 2007 %

741 2 %

587 3 %

Mouvement du hors Siège au Siège 11 9

Personnel pouvant être affecté par la rotation (P/D) au 1er janvier 1999 et 1er janvier 2007 %

358 3 %

246 4 %


41. En revanche, le « taux de rotation des cadres », c’est à dire la proportion d’agents de grade professionnel et directeur qui change d’affectation en cours de biennium, reste faible et relativement inchangé par rapport à la période précédente.

3.1.2 Analyse des effectifs en place

42. L’analyse des flux peut être complétée par une analyse de l’effectif en place au 1er avril 2007. Sur les 621 agents en poste au Siège à cette date appartenant aux catégories visées par la politique de rotation :

• 200 (32 %) avaient dépassé 6 ans en poste ou allaient atteindre cette durée dans les 12 mois suivant (équivalent de la « durée normale d’affectation » nouvellement définie par la politique de rotation) ;

• 163 (26 %) avaient dépassé 7 années en poste (équivalent de la « durée maximale d’affectation » nouvellement définie par la politique de rotation) ;

• 61 (10 %) avaient passé à Paris près de 14 ans (soit deux fois la nouvelle « durée maximale d’affectation » prolongées d’un an).

À la même date, sur les 279 agents en poste hors Siège appartenant aux catégories visées par la politique de rotation ;

• 24 avaient passé au total plus de 10 ans hors Siège ;

• 63 (23 %) avaient dépassé la durée normale d’affectation prévue dans leur poste ;

• 19 étaient en situation de dépasser cette durée avant un an.

43. Ces éléments sont donnés à titre indicatif, puisque les calculs de durée d’affectation, mis en vigueur par la politique, ne sont pas rétroactifs. En revanche, ils permettent de constater qu’à ce jour, si la situation des personnels en place devait être analysée sous l’angle des durées actuelles d’affectation, près d’une personne sur trois serait considérée en situation de dépassement.



- Il n’a jamais été dans nos intentions de faire partir le calcul de la DNA à une date antérieure à la mise en vigueur de la politique car le Secrétariat n’aurait pas été en mesure de le faire. Comme la politique de rotation est entrée en vigueur le 1er septembre 2003, c’est à partir de cette date qu’entre en vigueur le calcul de la durée normale d’affectation (DNA). Le DNA est de 6 ans pour le personnel au Siège.

- Pour le personnel recruté /nommé à un poste rotationnel au Siège après le 1er septembre 2003, les premiers SDA expireront 6 ans plus tard, c'est-à-dire à partir du 1er septembre 2009. À ce jour, à part les jeunes cadres qui ont un DNA plus court au Siège, aucun membre du personnel P/D au Siège n’a encore atteint la durée maximale de la DNA.

- En ce qui concerne le hors Siège, seuls les membres du personnel affectés dans les bureaux de terrain ou la DNA est de 2-3 ans (classification D/E ou lieu d’affectation « non family ») ont/sont en voie de dépasser leur DNA (5 l’ont dépassée à ce jour, 1 la dépassera en 2008 et 5 en 2009) Pour les autres bureaux de terrain, le DNA de 4-5 ans ne sera dépassé qu’au 1er septembre 2009 (si l’on prend la fourchette la plus large).

3.2 Éléments de contexte

3.2.1 Attentes et réticences du personnel

44. Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la politique de rotation, et qui se manifestent notamment par la faiblesse du taux de rotation, ont déjà été constatées par le Directeur général qui juge décevante sa mise en œuvre. « Il est clair que notre système actuel ne fonctionne pas comme il le devrait » a-t-il ainsi indiqué au personnel24. Fort de ce constat, le Directeur général a demandé en mai 2007 à la Direction des ressources humaines de dresser un bilan de la politique de rotation et de lui faire des propositions concrètes quant aux moyens d’améliorer le système et de le mettre en œuvre.


Ce bilan entrepris par HRM est achevé et des recommandations seront soumises d’ici peu au Directeur général.

45. Une réticence marquée à l’égard de la mobilité géographique : Le personnel exprime une réticence à l’égard de la rotation. Les résultats du questionnaire de 2004 mentionné plus haut interne a montré cette difficulté : très peu de réponses ont été recueillies et parmi les agents qui se sont exprimés, très peu d’intérêt manifesté25, voire des réponses négatives. Sur les 286 réponses reçues (sur environ 1 400 réponses attendues soit 20 %), 167 ont exprimé un intérêt pour la rotation, 73 se disaient non intéressés, et 46 ne se sont pas du tout exprimé sur le sujet. Il est à noter, que parmi les 167 réponses de nature positives, une fraction n’envisageait cependant cette mobilité qu’à moyen voire long terme (après 5 ans). À l’inverse, les réponses positives venant du hors Siège concernaient une mobilité à court terme.

46. Des difficultés et réticences observées pour toutes les tranches d’âges. Pour des raisons différentes, mais aboutissant au même résultat de faible mobilité, les difficultés sont présentes pour toutes les tranches d’âge : les effectifs les plus jeunes sont potentiellement plus mobiles, mais n’ont pas été spécifiquement « ciblés » par la politique de rotation, qui concerne davantage des cadres de rang et d’âge intermédiaire. La Direction des ressources humaines observe que ces tranches d’âge intermédiaires (35/45 ans) sont aussi les moins mobiles, pour des raisons personnelles et familiales. Enfin, les cadres seniors qui forment le vivier de recrutement des chefs de bureaux et directeur hors Siège, se raréfient.

24 Discours du Directeur général au personnel le 24 mai 2007 DG/2007/069. 25 Note interne HRM/URP/04/51, 28 juin 2004.


47. Au cours des sessions d’information qui ont accompagné cette campagne d’information, trois types de préoccupations ont été exprimées par les agents, et retracées dans une note de juillet 200426 :

(i) «Les agents en poste hors Siège considèrent que la politique aurait dû être obligatoire pour tous dès le départ

(ii) Certains agents en poste au Siège ont exprimé des préoccupations pour des raisons familiales (emploi des conjoints, scolarisation des enfants)

(iii) Une hésitation quant à la portée de la garantie de réaffectation au Siège après 10 ans ou deux postes successifs ».

Recommandation 8 - La faisabilité de mobilités de courte durée (6 mois à 1 an), permettant de faire bénéficier les agents de l’expérience de terrain, tout en répondant à une partie des préoccupations exprimées en particulier sur la garantie de réaffectation, devrait être étudiée.


Cette recommandation est actuellement étudiée par HRM. De telles affectations de courte durée occasionneront des coûts financiers additionnels.

3.2.2 Contraintes

3.2.2.1 Spécialisation et taille des secteurs de programme

48. Le cloisonnement sectoriel et le haut niveau d’expertise souvent requis des membres du personnel sont une contrainte inhérente à l’UNESCO27. L’existence de Secteurs de programmes intervenant dans des domaines parfois très spécialisés, est jusqu’à présent perçu comme un obstacle à la rotation car la plupart des carrières se déroulent de facto dans un seul secteur28, et que tous les secteurs de programme n’ont pas les mêmes débouchés - en nombre de postes - dans le réseau des bureaux hors Siège (cf. tableau n°5). Cette particularité ne peut être ignorée dans la définition de la politique de rotation. En reconnaissant qu’elle peut constituer un frein à la mobilité géographique du personnel, cette spécialisation ne devrait pas pour autant aboutir à une mise en œuvre séparée de la mobilité géographique des agents.

Tableau n° 6 Répartition des postes professionnels (D/P) du budget régulier dans les secteurs de programme, par affectation (Siège/hors Siège) en 2008-2009

Siège % hors Siège % Total

ÉDUCATION (ED) 75 44 % 94 56 % 169

CULTURE (CLT) 71 70 % 31 30 % 102

SCIENCE (SC) 59 61 % 37 39 % 96

COMMUNICATION INFORMATION (CI) 32 62 % 19 38 % 51

SCIENCES HUMAINES ET SOCIALES (SHS) 39 70 % 17 30 % 56


26 HRM/URP/02/07/2004. 27 Il existe notamment une spécialisation scientifique des membres du personnel de l’UNESCO. 28 voire dans un seul sous-secteur.


49. Ce problème - du point de vue de la mobilité des ressources humaines - peut être abordé de deux façons : d’une part en promouvant la mobilité intersectorielle ; d’autre part en prenant mieux en compte les caractéristiques des secteurs dans la définition des politiques.

50. Afin de mieux appréhender les spécificités des secteurs, la question de leurs contraintes en matière de gestion des ressources humaines, et de la mise en œuvre de la politique de rotation et de son évolution souhaitable29 a été évoquée lors d’entretiens avec les sous-directeurs généraux ainsi qu’avec la responsable de gestion des unités hors Siège, en charge des cadres administratifs. La grande disparité de situations et de pratiques selon les secteurs apparaît nettement.

51. Le Bureau de coordination des bureaux hors Siège (BFC) : Le bureau de coordination des bureaux hors Siège gère la plupart des postes de chefs ou de directeurs de bureau et d'attaché d'administration hors Siège30 qui tous sont identifiés comme sujets à rotation, aux termes de la circulaire. Il applique la procédure de recrutement classique avec avis de vacance et sélection formelle (chapitre VI, article 14 à 73) ainsi que la procédure de transfert à grade égal (article 74 à 78). Cette dernière est utilisée quand un candidat correspondant au profil professionnel pour le poste à pourvoir a été « repéré ». Le bureau s’appuie pour ces mouvements sur un comité dit « comité technique»31, qui évalue les agents et constitue des listes d’aptitude (par «accréditation »). Le recours à l’une ou l’autre procédure se fait au cas par cas et n’est pas déterminé par des critères posés par avance.

Tableau n° 7 Part respective - en effectifs - des secteurs au 1er septembre 2007

TOTAL %

ÉDUCATION (ED) 203 31 %

CULTURE (CLT) 146 23 %

SCIENCE (SC) 143 22 %

COMMUNICATION INFORMATION (CI) 81 13 %

SCIENCES HUMAINES ET SOCIALES (SHS) 72 11 %

Source : Statistical Briefing on UNESCO staff, 1er septembre 2007

52. Le Secteur de l’éducation Ce secteur est à la fois le plus important en effectif et le plus décentralisé : les deux-tiers de son budget sont dépensés localement, et 40% de ses effectifs en postes établis se situent hors Siège32. Sa fonction de conseil auprès des gouvernements requiert, pour les affectations « hors Siège », des spécialistes reconnus. Le secteur indique qu’il recourt à la procédure de transfert à grade égal lorsque des candidats correspondant au profil professionnel du poste en interne ont été « repérés ». Sa taille et le nombre élevé de spécialistes de programmes montre que c’est dans ce secteur que l’aptitude des agents à la rotation pourrait être rendue satisfaisante par une formation adéquate. La concurrence entre les organismes internationaux est 29 Cf. Document 9 30 Couramment désignés comme « AO » (administrative officers). 31 Ce comité technique existait à l’UNESCO avant 2000 et avait pour responsabilité d’accréditer les

candidats aux postes d’attachés d’administration au Siège et hors Siège. Ce Comité était dormant au début des années 2000 et a été réactivé en 2002 à la demande du Bureau de coordination des bureaux hors Siège (BFC). II est composé des directeurs/représentants des services centraux concernés, i.e. Bureau du contrôleur financier (BOC), Service de l’Audit interne (IOS), Bureau du budget (BB), Bureau des ressources humaines (HRM) et BFC pour les postes d’attaché d’administration hors Siège. La consultation de ce Comité (« accréditation ») a été par la suite dûment inscrite aux procédures qui régissent les recrutement des Attachés d’administration (Tables de délégation de pouvoir et de reddition de comptes en matière de gestion des ressources humaines publiées en septembre 2005).

32 Cette fraction inclus l’institut IICBA.


particulièrement marquée dans ce secteur depuis que le PNUD et la Banque mondiale ont cessé de confier à l’UNESCO la gestion de leurs propres programmes d’éducation.

53. Le Secteur des sciences humaines. Ce secteur dont l’effectif est le plus réduit (72 postes établis au 1er septembre 2007), contrairement à celui de l’éducation, a besoin de profils très spécialisés, considérés comme difficilement interchangeables. La notion de « compétence culturelle », entendue comme la capacité à comprendre les enjeux locaux, n’est pas de nature à faciliter les rapprochements ou échanges de profils avec d’autres secteurs. Le secteur ne dispose pas de liste des postes sujets à rotation, et les transferts à grade égal organisés par le Secteur y sont minoritaires.

54. Le Secteur de la communication et de l’information, le plus récent de l’UNESCO (1990), aborde des problématiques proches de celles du secteur de la culture et du Secteur de l’éducation. Cette situation met en évidence la nécessité d’une mobilité entre secteurs plus développée, de manière à utiliser pleinement l’expertise interne à l’Organisation. Ainsi, un projet pilote est en cours au secteur de la Communication et de l’information pour rationaliser les recrutements sur la base de « profils types nécessaires ». L’objectif de cette démarche est de fonder à terme les recrutements sur des « profils types » et d’étendre la démarche à tous les secteurs. Des profils « trans-sectoriels » ou « intersectoriels » pourraient ainsi être identifiés en vue d’accroître la mobilité intersectorielle jugée trop faible.

55. Le Secteur de la culture. Le Secteur est caractérisé par sa petite taille et par son activité normative qui se déroule essentiellement au Siège : il prépare et suit des conventions internationales spécifiques, dotée chacune d’organes exécutifs ad hoc dont il assure le secrétariat. Le Secteur dispose en propre de 109 postes au Siège, et 37 postes hors Siège.

56. Le Secteur des sciences exactes. Le Secteur des sciences exactes apparaît comme offrant peu de perspective de mobilité car il recourt à des profils scientifiques très précis. L’UNESCO dans ce secteur en particulier doit s’efforcer de concilier deux exigences également importantes qui sont, d’une part le maintien d’une mémoire institutionnelle, et scientifique fondée sur des emplois stables et favorisée par le principe de la préférence interne pour les recrutements, d’autre part la nécessité de disposer dans un environnement devenu plus concurrentiel d’une expertise scientifique de pointe, difficile à conserver durablement.

57. La politique de rotation, telle que voulue par le Directeur général, c'est-à-dire concernant le plus largement possible les agents de l’Organisation, est donc aussi liée à la question de l’intersectorialité, puisque les secteurs ne disposent pas tous du même nombre de postes hors Siège. Le déploiement d’une politique de mobilité suppose donc une connaissance précise des profils disponibles en interne et l’encouragement aux rapprochements et initiatives accroissant l’intersectorialité des agents. Ainsi, les définitions de profils, envisagées par certains secteurs, devraient être valables pour toute l’Organisation, et ne pas contribuer à accentuer des cloisonnements naturellement existants.

4. EXAMEN D’UN ÉCHANTILLON DE MOUVEMENTS DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE DE ROTATION

4.1 Méthodologie de contrôle

58. Constitution de l’échantillon. Un échantillon de 19 dossiers individuels a été examiné sur place. La population dans laquelle il a été prélevé était composée de l’ensemble des personnels de classe P et D ayant changé de lieu d’affectation depuis 200433

, que ce soit entre le siège et des postes hors Siège ou d’un poste hors Siège à un autre, soit au total 140 individus.

33 Les mouvements au sein du Siège à Paris ne n’ont pas été pris en compte : dans ce cas, on parle

plutôt de mouvements fonctionnels ou de transferts.


59. Afin d’avoir la meilleure représentativité possible, le panel à étudier a été constitué en prenant en compte les variable suivantes : le lieu d’affectation (siège ou hors Siège), le grade de l’agent, le poste occupé, le secteur de programme recruteur et le type d’affectation (promotion ou transfert à grade égal).

• Les trois-quarts de l’échantillon concernent des transferts du siège vers le terrain.

• L’échantillon couvre l’éventail des grades du cadre organique et de rang supérieur : de la classe D (2 individus au grade de D1) à la classe P (18 individus) avec une forte concentration en milieu de classe (7 individus au grade de P3). De même, la mise en œuvre de la rotation étant liée à la volonté de l’UNESCO de décentraliser ses programmes, l’échantillon fait la part belle aux spécialistes de programme (50 % du panel). Les attachés d’administration (AO) sont également bien représentés car les postes qu’ils occupent sont sujets à rotation par nature.

• Les cinq secteurs de programme sont représentés ainsi que le bureau de coordination des unités hors Siège (BFC). Enfin, l’échantillon comprend aussi bien des promotions avec changement d’affectation (7 individus) que des transferts à grade égal (13 individus).

4.2 Examen de l’échantillon

60. À partir des dossiers mis à disposition par la Direction des ressources humaines, la pratique des changements d’affectation avec les normes et règles applicables, en particulier la circulaire n° 2191.

61. L’équipe d’audit a vérifié si les changements d’affectation étaient bien volontaires et si les agents concernés avaient bien donné un consentement formel (article 88 de la circulaire n° 2191), si le caractère « sujet à rotation34 » des postes rejoints (article 93 de la circulaire) avait bien été porté à leur connaissance et enfin, si des mesures incitatives particulières (avantages liés aux réaffectations, article 111 de la circulaire) avaient accompagné les mouvements. Le respect du processus de rotation, notamment la sélection, l’examen et le choix d’un candidat dans le cadre d’un recrutement a également été vérifié.

4.3 Principales observations

62. Information sur le caractère « rotationnel » du poste. Les fiches de poste ne contiennent pas toujours la référence au caractère « sujet à rotation » du poste. En effet, le modèle de description de poste (imprimé 283A) se décline en deux versions : une contenant une ligne « post subject to rotation » à compléter et une autre version abrégée sans référence à la mobilité obligatoire. Dans des mouvements récents examinés dans l’échantillon, seule apparaît la version abrégée des fiches de poste ne précisant pas le caractère « sujet à rotation » du poste35.

63. Lettre d’acceptation. La décision officielle d’affectation fait toujours référence à la politique de rotation. De plus, le candidat, en signant son acceptation de transfert, accepte une clause qui prévoit qu’il accepte comme une part intégrante de son contrat la politique de rotation 36 . Cependant, la moitié des dossiers de l’échantillon ne contenait pas ce courrier, ce qui a empêché de vérifier si le candidat avait bien donné expressément son consentement.

64. Réalité du volontariat. De même, il est difficile d’établir si la rotation a bien pour base le volontariat car très peu de dossiers (seulement 5) contiennent une trace écrite de manifestation de 34 Cette expression tirée de la version française de la circulaire n’est pas très heureuse mais demeure

préférable au barbarisme «rotationnel». 35 Item 9 (fiche de poste de 2004) ; item 12 (de novembre 2006) et item 14 (de juin 2006) 36 “I am fully aware that I am subject to the authority of the Director-General and to assignment by him to

any post in the Organization. Further, I confirm that I have read the rotation policy and declare that I accept it in full as an integral part of my contractual status with the organization”


volonté. Pour l’essentiel, les 5 dossiers concernent un processus de recrutement pour lequel une lettre de motivation est exigée. Dans le cadre des transferts à grade égal, le mouvement se faisant seulement en interne et généralement de manière orale, aucune trace écrite n’est présente dans le dossier des intéressés.

65. Présence des fiches de poste. Il est également remarqué que très peu de fiches de poste étaient présentes dans les dossiers (seulement 9 fiches) et encore moins signées de l’intéressé (seulement 3 cas). D’autant que très souvent la décision officielle d’affectation indique que la fiche de poste sera transmise dès que possible. Le candidat s’est donc peut apparemment engagé sans disposer du détail des attentes du poste et de son positionnement hiérarchique.

66. Condition d’octroi des échelons. La majorité des changements d’affectation examinés se sont accompagnés de mesures incitatives sous la forme d’octroi d’échelons supplémentaires (généralement 3). On trouve cependant deux dossiers 37 qui, bien que présentant des caractéristiques similaires aux autres (transfert à grade égal et affectation de Paris vers le hors Siège), n’ont pas bénéficié de telles mesures. Sur cette différence de traitement, il a été indiqué que l’octroi d’échelons supplémentaires ne peut s’appliquer aux membres du personnel ayant déjà atteint le dernier échelon de leur grade.

Recommandation 9 - La Direction des ressources humaines devrait documenter de façon plus détaillée la préparation de ses décisions et notamment faire figurer systématiquement les échanges de courriels pertinents.

5. EXAMEN DES MOUVEMENTS LIÉES À DES RESTRUCTURATIONS

5.1 Les règles applicables

5.1.1 Jurisprudence du tribunal administratif de l’Organisation internationale du Travail (OIT)

67. Le Tribunal administratif de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) a établi une jurisprudence abondante en matière de mutation de personnel. Les principes qui se dégagent de la jurisprudence et qui encadrent le pouvoir des Directeurs généraux d’organisations internationales sont les suivants.

5.1.1.1 Le pouvoir d’appréciation du Directeur général doit s’exercer de façon régulière

68. Le Tribunal rappelle qu'une décision de mutation, comme la nomination ou la promotion d'un fonctionnaire international, relève du pouvoir d'appréciation du chef de l'exécutif et ne fait l'objet que d'un contrôle limité. En effet, elle n'est susceptible d'être annulée que si elle a été prise par un organe incompétent, est entachée d'un vice de forme ou de procédure, repose sur une erreur de fait ou de droit, omet de tenir compte de faits essentiels, est entachée de détournement de pouvoir ou tire du dossier des conclusions manifestement erronées. De plus, le Tribunal exerce son pouvoir de contrôle en ce domaine avec une prudence particulière, sa fonction n'étant pas de se substituer à l'Organisation pour se prononcer sur les mérites du fonctionnaire concerné.

69. De la même façon, face à des décisions de restructurations et à leurs conséquences, le Tribunal considère qu’il n’a pas à s’arrêter sur le fond. Comme il l'a déclaré à maintes reprises, il n'examinera une telle décision, relevant du pouvoir d'appréciation, que si elle a été prise en violation d'une règle de procédure, s'il y a eu erreur de fait ou de droit, si un fait essentiel a été

37 Item 2 et 12


négligé, s'il y a eu détournement de pouvoir ou encore si une conclusion manifestement erronée a été tirée du dossier38.

5.1.1.2 Réorganisation et suppression de poste : portée du pouvoir de l’Organisation vis-à-vis de ses agents

70. Contrôle limité du Tribunal. Le tribunal administratif de l’Organisation Internationale du Travail (OIT), compétent en la matière, a depuis longtemps précisé le régime général des réorganisations administratives : « une organisation internationale a nécessairement le pouvoir de restructurer certains ou la totalité de ses départements ou unités, y compris en supprimant des postes, en en créant de nouveaux et en redéployant le personnel (...) le Tribunal ne peut substituer son jugement à celui de l'administration en ce qui concerne ces questions de réorganisation, et les décisions prises en la matière relèvent du pouvoir d'appréciation de l'organisation et ne peuvent faire l'objet que d'un contrôle limité. »" En dépit de cette limitation, le Tribunal a cependant posé des principes qui encadrent la pratique des organisations.

71. Obligations de l’Organisation. La jurisprudence a précisé que d’une part que les suppressions de postes devaient être justifiées uniquement par des considérations d’organisation et ne pouvaient en aucun cas servir de prétexte à des sanctions déguisées, quand bien même des reproches fondés seraient adressés aux agents concernés, et que d’autre part l’administration avait le devoir de donner à tout membre du personnel dont le poste est supprimé toutes les explications nécessaires ainsi que de lui proposer un nouveau poste correspondant au mieux à son profil. Sur ce dernier point la jurisprudence met à la charge de l’employeur une obligation de moyen et pas une obligation de résultat.39 Ainsi, le détournement de pouvoir ne se présume pas et la preuve doit en être apportée par les pièces du dossier et la jurisprudence du Tribunal fait reposer la charge de la preuve sur le plaignant.

72. Nécessité de raisons objectives. Un principe fondamental veut que toute décision de supprimer un poste se justifie par des raisons objectives40. Un des critères définis au fil des ans par le Tribunal pour déterminer si un poste a effectivement été supprimé est de savoir si cette suppression a ou non entraîné une réduction de personnel dans le service concerné41. Si tel n'est pas le cas, le Tribunal considère qu'il a seulement été procédé à une redistribution des tâches entre des postes existants, phénomène normal lorsqu'une organisation est bien gérée, et non pas à la suppression d'un ou plusieurs postes, ce qui est beaucoup plus grave et aboutit d'ordinaire à une perte d'emploi pour un ou plusieurs fonctionnaires42. Dans ce type de cas, le Tribunal a été amené à annuler une décision de suppression de poste, sur la base d’une erreur de fait manifeste. Le même principe s'applique à une décision visant à modifier la source de financement d'un poste.

73. Respect de la dignité des fonctionnaires. De plus, une mutation d’office reste soumise aux principes généraux régissant toute décision affectant le statut du fonctionnaire, i.e. « elle doit respecter dans la forme et le fond la dignité du fonctionnaire concerné, notamment en lui assurant une activité de même niveau que celle qu’il exerçait dans son ancien poste et correspondant à ses qualifications »43. Dans la manière dont elle est préparée, prononcée et présentée, la décision de

38 cf. Jugement n° 1726 concernant l’Organisation internationale du travail (OIT) 39 TAOIT, Jugements 269 (FAO), 1131 (UNESCO), 1614 (FIDA) 40 Cf Jugement 1729 (OMS) considérants 11, 12 13 ; Jugement 1231 (INTERPOL) considérant 26 41 Cf. Jugement 139 (Centre européen de la recherche nucléaire) 42 La raison invoquée par le Directeur général pour justifier le non-renouvellement du contrat de la

requérante n'étant pas bonne, la décision attaquée repose sur une erreur de fait manifeste; elle ne peut donc être maintenue et doit être annulée

43 Cf. Jugements 1496 (FAO), 1556 (UNESCO), 1972 (OIT).


mutation ne doit pas porter atteinte à sa bonne réputation et ne pas le placer sans nécessité dans une situation pénible. En outre, elle doit être précédée d'une enquête sérieuse44.

74. Droit de priorité pour la réaffectation. La jurisprudence du Tribunal administratif de l’OIT pose le principe d’un droit de priorité pour la réaffectation du fonctionnaire dont le poste est supprimé.

5.1.1.3 Le choix d’une carrière dans une organisation internationale implique des changements de lieu d’affectation

75. Le Tribunal administratif a rappelé à de multiples reprises qu’en choisissant une carrière dans une organisation internationale, les fonctionnaires s’engagent également à accepter des changements de lieu d'affectation45. Dans le cas le plus fréquent, les statuts prévoient l’obligation pour les agents d'accepter une mutation, ainsi un refus de mutation qui ferait obstacle à la bonne administration de l'Organisation, peut être interprété, du point de vue de la juridiction, comme une faute grave. Il convient cependant, pour qu’un transfert ait lieu, le cas échéant contre le gré de l’intéressé 46, que « les intérêts de l'Organisation l'exigent », que « le poste correspond[e] aux qualifications de la personne désignée, et que « son contrat d'engagement ne [contienne] pas de stipulations contraires »47.

5.1.1.4 Mutation d’office de nature disciplinaire

76. Une mutation d’office de nature disciplinaire doit réserver au fonctionnaire les garanties de forme reconnues en matière de sanction disciplinaire, soit le respect du droit d’être entendu avant que la sanction ne soit ordonnée, avec la possibilité pour l’intéressé de participer à toute l’administration des preuves et de présenter tous ses moyens. Il importe peu à cet égard que selon le statut du personnel la mutation compte ou non au nombre des sanctions disciplinaires prévues. Il est décisif est de savoir si la mutation apparaît comme la conséquence de fautes professionnelles pouvant donner lieu à des sanctions disciplinaires (voir jugements 1796, 1929 considérant 7, jugement 1972 considérants 3 et 4)."

44 Cf. Jugement 1496 (FAO) , affaire Güsten, considérants 7 et 8 et Jugement 2191 (OEB) « Il a été

d'autant plus porté atteinte aux intérêts du requérant que celui-ci était opposé à ce changement. Les organisations doivent être particulièrement attentives à la prise en considération des intérêts et de la dignité des agents lorsqu'elles procèdent à de telles mutations » voir encore Jugement n° 2635 : "Bien qu'au moment d'exercer son pouvoir d'appréciation en matière de transfert le chef du secrétariat d'une organisation doive tenir compte à la fois des intérêts de cette dernière et des capacités et intérêts du fonctionnaire concerné lorsqu'ils sont contradictoires, il peut accorder plus de poids aux intérêts de l'organisation)."

45 cf Jugement 1685 (Eurocontrol). 46 cf. Jugement 939 (OIT) « l'assertion selon laquelle un fonctionnaire ne peut pas être contraint à partir

sur le terrain ne repose sur aucun fondement. La circulaire ** ne le spécifie pas ». 47 Les termes exacts employés dans les statuts du personnel ont toute leur importance. À titre

d’exemple, le Tribunal a relevé que le statut du personnel d’une organisation prévoyait l’accord des membres du personnel pour les décisions de mutation géographique les concernant. Dans ce cas, l’Organisation qui avait imposé un changement de poste a été condamnée, et le Tribunal a considéré que le statut du personnel avait été mal interprété, L'obligation de consentement d'un membre du personnel à sa mutation, telle qu'elle est prévue par le Statut du personnel, doit être effectivement respectée. Dans ce cas, pour un fonctionnaire qui n’accepterait ni son changement de poste, ni une cessation de contrat, la seule possibilité restante consisterait à le laisser à son lieu d’affectation. Dans le même jugement, le Tribunal remarquait aussi que cette situation « marque une différence avec les autres organisations internationales, où les mutations sont fréquentes et où le chef exécutif est autorisé, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, à muter un fonctionnaire d'un lieu d'affectation à un autre avec ou sans son consentement ».


5.1.2 Règles en vigueur a l’UNESCO

77. L'UNESCO a formalisé les procédures applicables en cas de redéploiement de personnel suite à l'abolition de postes dans une note du Directeur général du 17 mars 200548 adressée aux sous-directeurs généraux, aux directeurs de bureaux/offices, aux directeurs/chefs de bureaux hors Siège et aux directeurs d'instituts et des centres (catégorie I).

78. Cette note rappelle que l’Organisation a l’obligation d’examiner toute option raisonnable pour le redéploiement des personnels concernés, sous réserve de la disponibilité des postes. Tous les efforts possibles doivent être fait pour rendre possible le redéploiement. La procédure prévoit l’information préalable (sans délai précisé) des agents concerné, sur la décision à venir et sur les étapes qui seront suivies. Le Bureau des ressources humaines doit examiner tous les postes vacants possibles pour lesquels l’agent remplit les exigences minimales (basic requirements). La note prévoit également que la préférence soit donnée, dans le cadre d’un recrutement, au candidat en cours de redéploiement, s’il remplit ces exigences minimales. Un poste de grade inférieur peut le cas échéant être proposé, avec maintien du salaire antérieur. En cas d’impossibilité de reclassement est envisagé le départ négocié (article 9.1.2. du Statut du personnel) qui ne peut pas être contesté ultérieurement par l’agent et, in fine le licenciement (109.5)


Ces procédures sont fondées sur les dispositions du Statut et Règlement du personnel de l’UNESCO en vigueur, aussi bien que sur les standards développés dans la jurisprudence du TAOIT sur ces questions. Elles sont systématiquement appliquées à tous les membres du personnel de façon non-discriminatoire dans toutes les situations d'abolition de postes pour des raisons budgétaires ou dans le cadre de restructuration des secteurs et des bureaux.

5.2 La mise en œuvre des règles applicables en 2006 et 2007

79. Dans le cadre de la politique de réforme engagée par le directeur général depuis 2000, plusieurs restructurations ont été effectuées ou sont en cours au Siège et sur le terrain. Ces restructurations, se traduisent par des suppressions ou « abolitions de postes » selon la terminologie en usage à l’UNESCO. Ces suppressions concernent des postes de niveau élevé (grades de directeurs D-1 et D-2) et intermédiaire (grades professionnels) et la Direction des ressources humaines indique qu’elles sont destinées à améliorer la pyramide hiérarchique, par la diminution du pourcentage de postes de grades élevés 49 . Les suppressions sont également effectuées dans le cadre de révision ou refonte de l’organisation des secteurs. Ainsi :

• Le Secteur culture, en 2006, a modifié son organigramme et réaffecté son personnel à des programmes considérés comme prioritaires. La répartition Siège/hors Siège du personnel du secteur a été également revue.

• Le Secteur communication et Information, en 2006, a modifié sa structure au Siège et réorganisé l’une de ses principales divisions, celle de la Société de l’information, ramenant le nombre des sections de trois à deux.

• Le Secteur éducation, en 2006 et 2007, a fait l’objet d’une restructuration importante, et reposant sur un schéma de « décentralisation responsable » exposés par le Directeur général en nombre 200650, et impliquant la délocalisation avec effet immédiat de plusieurs entités et postes.

48 DIR/HRM05/33. 49 Dans son rapport à la 32e session de la Conférence générale, le 24 septembre 2003, le Directeur

général a indiqué « le grave problème de la pléthore de postes au sommet de la structure du secrétariat a été résolu ».

50 Note bleue du Directeur général du 3 novembre 2006.


Les restructurations susmentionnées ont entraîné en 2006 et 2007 des mutations géographiques qui ont fait l’objet d’une demande d’information spécifique à la Direction des ressources humaines.

80. Analyse. Sur ces 12 dossiers, 5 n’ont pas posé de problème, et le changement proposé aux agents à l’occasion de la restructuration a été accepté sans difficulté, et représentait une forme d’ « aubaine » et une possibilité de promotion. Pour les 7 autres agents, la proposition initiale de redéploiement était contestée. Par la suite, tous n’ont pas bénéficié d’options diverses de redéploiement. Pour 4 d’entre eux, l’offre initiale a été aménagée de manière à tenir compte des objections et difficultés soulevées par les agents. Dans un de ces quatre cas, l’agent concerné a in fine accepté une proposition de départ négocié. À l’inverse pour les 3 autres agents, aucun assouplissement de la proposition initiale n’a été obtenu, et la Direction des ressources humaines a maintenu une offre unique (impliquant une mobilité géographique), considérée par les agents concernés comme inadaptée, et n’a proposé comme alternative que l’accord sur le poste ou l’acceptation d’une séparation négociée. L’un des trois cas s’est achevé par le départ de l’agent. Sur les 12 dossiers de mutations liées à des restructurations, trois font l’objet de contestation formelle (avec intervention du Conseil d’appel51) par les personnes concernées.

81. Il n’appartient pas au Commissaire aux comptes de porter une appréciation sur les options proposées. En revanche, l’attention du Secrétariat est attirée sur la différence notable de traitement qui peut être perçue par les agents dans l’application du pouvoir d’affectation du Directeur général :

82. Ainsi, dans le cadre d’une gestion « courante », le régime de mobilité demeure peu contraignant, les outils nécessaires pour donner une pleine efficacité à cette politique ne sont pas encore déployés, les listes de postes à pourvoir ne sont pas diffusées, et la communication interne ne met pas encore en avant pas le caractère potentiellement obligatoire (au terme de la période de transition) des changements d’affectation.

83. À l’inverse, à tout moment, dans le cadre d’une restructuration, ou d’une suppression de poste - même isolée, les agents, quelle que soit leur ancienneté, se voient appliquer directement les dispositions du statut du personnel sur le pouvoir d’affectation du Directeur général, et peuvent donc se voir imposer une mobilité géographique non sollicitée, avec pour certains d’entre eux, comme seule alternative le départ sur le poste proposé ou la séparation négociée. Le risque existe que cette coexistence soit perçue comme rendant possible des décisions arbitraires, voire comme une modalité de licenciement négocié, alors même que la suppression de poste dans le cadre d’une restructuration, ne signifie pas que l’agent qui en était le titulaire n’a pas rempli ses objectifs. Le risque existe aussi que la confiance des agents dans le système de mobilité et d’affectation ne soit de ce fait entamée.

84. Tout en reconnaissant qu’il n’est pas toujours possible pour la Direction des ressources humaines d’identifier plusieurs options de redéploiement, en raison des contraintes de vacances de postes, ou de l’adéquation des profils et des postes, il convient pourtant de considérer que la « séparation négociée » n’est pas tout à fait une option « comme les autres ». En effet, le statut du personnel 52 , dans le cas d’une suppression de postes prévoit spécifiquement que « Si les nécessités du service exigent qu’il soit mis fin à l’engagement de membres du personnel, en raison de la suppression de postes ou d’une réduction du personnel, les membres du personnel titulaires d’engagements de durée indéterminée sont, en règle générale, maintenus en fonctions de préférence aux titulaires d’autres types d’engagements, à condition qu’il existe des postes vacants où leurs services pourront être utilisés de façon efficace. Dans tous les cas, il est dûment tenu compte de l’efficacité, de la compétence, de l’intégrité et de l’ancienneté des intéressés. »

51 À ce jour, le Conseil d’appel ne s’est pas encore prononcé sur ces dossiers, et la possibilité d’un

recours devant le Tribunal administratif de l’OIT n’est pas encore écartée. 52 Article 109-1 du Statut du personnel de l’UNESCO.


85. Il est noté que le Comité consultatif pour les questions individuelles de personnel (PAB), instance paritaire qui donne au Directeur général des recommandations sur des questions de personnel, est sollicité lorsqu'un licenciement est envisagé suite à l'échec du redéploiement d'un membre du personnel dont le poste a été aboli ou suite au refus par le membre du personnel d'un redéploiement offert. Dans ces cas, le rôle du comité est d'examiner que la procédure en vigueur a été suivie, tant pour la suppression du poste que pour le redéploiement (nombre d'offres, caractère adapté des postes proposés, adéquation de l'agent aux exigences de base du poste, situation personnelle, etc.). Il conviendrait d'intégrer ce rôle dans la procédure suivie dans le cas de suppression de poste, qui elle-même devrait faire l'objet d'une communication plus large.

Recommandation n°10 - La procédure suivie dans le cas de suppression de poste pourrait faire l'objet d'une diffusion plus large. De plus, dans le cas de licenciement résultant de l'échec du redéploiement d'un membre du personnel dont le poste a été supprimé ou résultant du refus par le membre du personnel du redéploiement offert, la procédure pourrait prévoir l'intervention du Comité consultatif pour les questions individuelles de personnel, par exemple dans un délai de 12 mois à partir de la notification au membre du personnel concerné de la suppression du poste, afin d'examiner la validité de la procédure suivie, des offres de redéploiement proposées etc. Cette consultation du Comité consultatif pour les questions individuelles de personnel (PAB) serait intégrée dans la procédure et communiquée à l'ensemble du personnel.

Ce document est imprimé sur du papier recyclé.




PARTIE II Politiques et procédures d'achat de l'UNESCO



Résumé

Ce document est présenté par le Commissaire aux comptesconformément à la décision 177 EX/53 par laquelle le Conseilexécutif lui a demandé de lui faire rapport à sa 179e session sur lesprogrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations duCommissaire aux comptes sur les politiques et procédures d’achat.

Partie II

179 EX/31 Partie II



RAPPORT DE SUIVI

des recommandations formulées dans le rapport 176 EX/39 relatif aux procédures de passation de marchés utilisées

pour des contrats du Secteur éducation

179 EX/31 Partie II - page 3

Sommaire

Page

RÉSUMÉ........................................................................................................................................... 5

CHAMP DE L’AUDIT ET MÉTHODE ............................................................................................... 6

1. SUITE DONNÉE AUX OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS ................................... 6

1.1 Renforcement de l’indépendance des attachés d’administration (AO)........................... 6

1.1.1 Évolution souhaitée par le Directeur général ........................................................ 7 1.1.2 Positionnement des attachés d’administration au sein des bureaux exécutifs ..... 8

1.2 Clarification du régime juridique des dérogations, fonctionnement du Comité des marchés ............................................................................................... 10

1.2.1 Fonctionnement du Comité des marchés ........................................................... 10 1.2.2 Clarification du régime des dérogations.............................................................. 11

1.3 Séparation des rôles entre agents prescripteurs et évaluateurs dans les procédures d’achat de prestations................................................................. 15

1.4 Formation aux règles du Manuel administratif et financier ........................................... 15

1.5 Clarification du régime des mesures disciplinaires de l’Organisation........................... 17

1.6 Contrôle du respect des procédures d’achat................................................................ 18

2. OBSERVATIONS COMPLÉMENTAIRES RELATIVES AU FONCTIONNEMENT ET À L’EFFICACITÉ DU CONTRÔLE INTERNE DE L’UNESCO ....................................... 19

2.1 Mise en place d’un cadre de contrôle interne............................................................... 19

2.1.1 Orientations données par le Directeur général ................................................... 19 2.1.2 Cadre de contrôle interne.................................................................................... 20

2.2 Mise à jour du Manuel administratif et financier ........................................................... 21


RÉSUMÉ

Le Commissaire aux comptes a formulé en mars 2007 des observations et des recommandations sur les procédures d’achat et plus généralement sur les procédures de contrôle interne en place à l’UNESCO. Le Directeur général a souscrit à l’ensemble de ces recommandations. Des décisions ont été prises et des actions menées par l’Organisation en réponse1.

Un progrès d’ensemble est constaté sur des points importants tels que le positionnement au sein de l’Organisation du contrôleur financier, la clarification des procédures applicables aux dérogations, et le fonctionnement du Comité des marchés.

(i) Le rôle central du Contrôleur financier, comme garant du contrôle interne et du respect des procédures de l’Organisation, est désormais reconnu et la Division du contrôleur financier (DCO) est devenue un service central à part entière, Bureau du Contrôleur financier (BOC), rapportant directement au Directeur général. Ce lien entre le Contrôle financier et la Direction générale est conforme aux bonnes pratiques de contrôle interne, et elle permet au Contrôleur financier, de jouer un nécessaire rôle d’information et le cas échéant d’alerte, sur les opérations de l’Organisation et leur conformité avec les règles et procédures. Cette conformité est une garantie pour le patrimoine et l’image de l’UNESCO.

(ii) Le suivi de l’activité du Comité des marchés s’est nettement amélioré, et il permet, pour le Bureau du Contrôleur financier - et pour les audits interne et externe -, de suivre avec précision les projets de contrats transmis et les demandes de dérogation.

(iii) La procédure et les compétences du Comité des marchés, du Sous-Directeur général et du Directeur général en matière d’achat, et le cas échéant de dérogations, sont plus lisibles.

Les autres recommandations sont en voie d’application.

(i) Concernant l’indépendance des attachés d’administration, une réflexion est menée sur leur déroulement de carrière, la double notation par le Contrôleur financier et le Sous-Directeur général va se déployer au cours du prochain biennium. Cependant, sa pleine mise en œuvre s’avère difficile. Ainsi la mise à jour prévue par le Directeur général des descriptions de postes des attachés d’administration, pour traduire dans les faits l’accroissement de leur indépendance, n’est pas encore effectuée. Elle suppose en effet au sein des secteurs de programme de revoir l’équilibre entre chef du Bureau exécutif et attaché d’administration. Ce dernier devrait être reconnu comme le représentant du Contrôleur financier au sein des secteurs, et avoir l’autorité nécessaire pour veiller au respect de l’ensemble des règles de l’Organisation au sein du secteur/du bureau ou des instituts, le cas échéant sous l’autorité directe du Sous-Directeur général. Par ailleurs, une procédure consistant pour les chefs de bureaux exécutifs, ou sous-directeurs généraux, à assumer par écrit la responsabilité d’une décision dans les cas où ils souhaitent passer outre une recommandation ou une décision de l’attaché d’administration pourrait également être envisagée.

(ii) Concernant les actions de formation, elles ont été préparées avec rigueur et abordent les thèmes essentiels. Le caractère obligatoire est affirmé. Cependant une population cible importante, à savoir les spécialistes de programme, n’a été encore que partiellement formée à ce jour.

1 Le Directeur général a émis deux notes bleues qui portent sur « la révision des procédures d’achat »

(DG/Note/07/14 du 6 avril 2007) et sur le « renforcement du contrôle interne » (DG/Note/07/31 du 7 août 2007).


Le tableau ci-dessous synthétise l’état d’avancements des observations et recommandations formulées.

Recommandations Mise en œuvre

1. Renforcement indépendance des attachés d’administration et du rôle du contrôleur financier

Appliquée pour ce qui concerne le Contrôleur financier

En voie d’être appliquée pour ce qui concerne les attachés d’administration

2. Rappel du régime juridique des dérogations

Appliquée pleinement par la clarification des règles applicables, et la rénovation du fonctionnement Comité des marchés.

3. Confusion des rôles dans le processus d’achat

En voie d’être appliquée Pour l’ensemble des questions de ségrégation des fonctions, un rôle de suivi doit être assuré par Comité de direction de l’UNESCO chargé des délégations de pouvoir (DAC).

4. Renforcement de la connaissance des règles du Manuel par des formations obligatoires

Appliquée grâce à un effort de formation (organisation de session, création de supports de formation de qualité En voie d’être appliquée car les publics touchés - en particulier les spécialistes de programmes - sont encore insuffisants. Il est prévu que les actions formations se poursuivent.

5. Clarification du régime des mesures disciplinaires

En voie d’être appliquée un projet de révision est soumis au Comité consultatif du personnel.

6. Renforcement de la cellule qualité

En voie d’être appliquée Le principe a été adopté et des postes créés à cette fin.

À la suite du rapport sur les procédures de marché du Secteur éducation, une réflexion

d’ensemble a été engagée par le Secrétariat en lien avec le Bureau du Contrôleur financier, sur ce que devrait être l’architecture de contrôle interne de l’Organisation. Des observations destinées à nourrir cette réflexion sur le nouveau cadre de contrôle interne, figurent à la fin du présent rapport.


Le Commissaire aux comptes a demandé à l’UNESCO de lui communiquer les informations sur la suite donnée aux recommandations figurant dans son rapport 176 EX/39 relatif aux procédures de passation de marchés utilisées pour des contrats du Secteur éducation. Une équipe s’est rendue en janvier 2008 à l’UNESCO pour recueillir et valider ces informations. La validation s’appuie sur des analyses de documents, de pièces justificatives ainsi que sur des entretiens. Ce document tient également compte des informations fournies par le Directeur général au Conseil exécutif (177e session, octobre 2007), dans son rapport sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la décision 176 EX/392. Ces sujets étant étroitement liés à la question plus générale du contrôle interne, le Commissaire aux comptes aborde également à cette occasion la question du fonctionnement et l’efficacité des mécanismes de contrôle interne de l’UNESCO.

1. SUITE DONNÉE AUX OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

1.1 Renforcement de l’indépendance des attachés d’administration (AO)

1. Il était recommandé au paragraphe 89 du rapport 176 EX/39 de renforcer l’indépendance des attachés d’administration (AO). Il s’agissait d’une part de revaloriser cette position en terme de grade et d’autre part, de réaffirmer son rattachement fonctionnel à la Division du Contrôle financier.

2 Cf. Document 177 EX/53 Rapport sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la décision

176 EX/39 et des recommandations du commissaire aux comptes sur les politiques et procédures d’achat de l’UNESCO.


Une redéfinition du rôle qui revient à cette division et au Contrôleur financier dans le système de contrôle financier interne semblait également indispensable.

1.1.1 Évolution souhaitée par le Directeur général

2. L’évolution la plus immédiate, annoncée dans une Note bleue du Directeur général du 7 août 2007, a consisté à modifier le position de la Division du Contrôle financier dans l’organigramme de l’Organisation. La division se situait jusqu’alors dans le Secteur de l’Administration. Elle est désormais un service central à part entière, sous le nom de Bureau du Contrôleur financier, rattaché directement au Directeur général. Ce lien est conforme aux bonnes pratiques de contrôle interne, et il permet au Contrôleur financier, de jouer un nécessaire rôle d’information et le cas échéant d’alerte, sur les opérations de l’Organisation et leur conformité avec les règles et procédures.

3. Le Directeur général avait également « pris note de la nécessité de renforcer l’indépendance des attachés d’administration (AO) ». Dans le document 177 EX/53, présenté au Conseil exécutif d’octobre 2007, le Directeur général indiquait quatre évolutions souhaitées, tout en maintenant le système hiérarchique actuel entre attaché d’administration et Sous-Directeur général/Directeur d’Institut ou chef de Bureau.

4. (a) Liens entre attachés d’administration et contrôleur financier. Le Directeur général prévoyait que « tous les attachés d’administration au Siège, dans les bureaux hors Siège et dans les instituts de l’UNESCO de catégorie 1, [rendent] compte au Contrôleur financier pour des fonctions précises, à savoir pour les questions relatives au contrôle financier interne ». Ce rattachement et l’obligation de rendre compte pour leur fonction de contrôle interne ont bien été rappelés dans la Note bleue du Directeur général du 7 août 20073. Elle s’est concrétisée par exemple en décembre 2007 par un important travail de revue des obligations non liquidées, effectué en étroite collaboration entre le Bureau du Contrôleur financier et les attachés d’administration.

5. (b) Recrutement et évaluation professionnelle des attachés d’administration. Il était prévu que « le Contrôleur financier [intervienne] directement dans le recrutement et l’évaluation professionnelle des attachés d’administration ». À l’heure actuelle, le Contrôleur financier n’a pas encore eu l’occasion de participer aux évaluations de performances des attachés d’administration. En revanche, il a d’ores et déjà participé à des panels de recrutement de nouveaux attachés d’administration. Une réflexion en terme de déroulement de carrière pour les attachés d’administration est également en cours, et a pour but d’identifier différentes catégories de postes - de début, de milieu et de fin de carrière - conférant au titulaire du poste des responsabilité croissantes (par le volume et complexité des activités à surveiller). Cette identification de postes permettrait d’offrir aux attachés d’administration et à leurs équipes, une progression de carrière structurée et motivante4.

6. (c) Conseil et règlement des conflits par le Contrôleur financier. Le Directeur général a annoncé que le Contrôleur financier devrait fournir « des conseils stratégiques sur les contrôles financiers internes », guider et former les attachés d’administration notamment pour « le règlement des conflits qui peuvent surgir avec leurs supérieurs hiérarchiques au sujet de l’interprétation des contrôles internes ». Cette proximité qui devrait exister entre les attachés d’administration et le

3 Ce lien était d’ores et déjà inscrit dans le Manuel puisque les attachés d’administration bénéficient

pour exercer leurs fonctions d’une délégation d’autorité de la part du contrôleur financier, cf. Point 120 Manuel administratif et financier

4 La circulaire administrative n°1936 du 14 octobre 1994 avait déjà mis en place, à une époque antérieure à la réforme de l’Administration engagée en 2000, un système d’évaluation de la performance où l’ADG/MA intervenait sous forme de commentaires dans l’évaluation de l’AO assurée par l’ADG/Secteur. Un réel rattachement partiel au contrôleur devrait impliquer une évaluation double sur toutes les rubriques, et un commentaire synthétique rédigé d’un commun accord entre les deux superviseurs.


Contrôleur financier, devrait pouvoir se renforcer dans le temps. L’appui du contrôleur financier doit faciliter le « règlement des conflits » pouvant survenir entre les attachés d’administration et leurs supérieurs hiérarchiques, du fait du positionnement renforcé du Contrôleur financier. En outre, le renforcement des échanges professionnels entre attachés d’administration, et avec le Contrôleur financier doit être obtenu5 par l’organisation prévue en 2008 de réunions périodiques des attachés d’administration, où seraient abordées les difficultés concrètes de la fonction.

7. (d) Révision des descriptions de postes pour renforcer l’indépendance des attachés d’administration. Le Directeur général avait aussi indiqué que « la description du poste d’attaché d’administration [serait] revue pour tenir compte de ces changements, en particulier pour renforcer le rôle de l’AO dans le contrôle financier interne et son indépendance par rapport à sa hiérarchie dans l’exécution de cette responsabilité essentielle ». À l’heure actuelle, toutes les fiches de poste des attachés d’administration du siège ne sont pas identiques, ce qui peut contribuer à certaines incompréhensions. Tous les attachés d’administration par exemple ne sont pas sous l’autorité hiérarchique du chef du Bureau exécutif (EO)6. De même, les descriptions de poste des chefs de bureaux exécutifs (EO) ne sont pas harmonisées entre les secteurs de l’UNESCO. Les domaines du budget, des dépenses, et des ressources humaines se retrouvent, comme pour les attachés d’administration, mais selon des contours variables.

8. Un exemple marqué de cette hétérogénéité est celui du Secteur éducation, où contrairement aux autres secteurs, le Bureau exécutif chapeaute désormais un Bureau des ressources humaines, distinct du « Bureau des services financiers », lui-même réparti entre une Unité de finance et de budget - où se trouve actuellement l’attaché d’administration du Secteur - et une Unité de planification stratégique et de suivi. Ainsi, l’attaché d’administration, se trouve encore plus subordonné et encore plus éloigné du Sous-Directeur général qu’auparavant et que dans les autres secteurs.

9. Cette hétérogénéité des structures entre les différents secteurs de l’UNESCO peut être une source de difficultés. Elle pose un problème dans l’application des règles du Manuel, qui reposent sur une structure type (antérieure à la création des bureaux exécutifs). Enfin, le rôle de certificateur et plus généralement de responsable du respect des règles de l’Organisation de l’attaché administration peut ne pas apparaître clairement. La révision des fiches de postes des attachés d’administration, ne peut se faire sans aborder la question de la répartition des tâches et des responsabilités entre attachés d’administration et chefs des bureaux exécutifs. À ce jour, un projet de description de postes d’attaché d’administration est en cours de rédaction, mais il doit encore clarifier leur positionnement hiérarchique, pour renforcer leur indépendance, et de préférence organiser leur rattachement direct aux sous-directeurs généraux.

1.1.2 Positionnement des attachés d’administration au sein des bureaux exécutifs

10. Depuis la création de bureaux exécutifs, dans le cadre de la réforme de 2000, la répartition des responsabilités entre attachés d’administration et chef du Bureau exécutif, dans les domaines qui relèvent du contrôle financier, n’est plus nette. Jusqu’en 2000, les sous-directeurs généraux de Secteur étaient entourés d’une part d’un attaché d’administration, globalement responsable de la régularité des opérations du Secteur, et d’autre part d’une Unité de coordination et d’évaluation (UCE), responsable pour le Secteur des questions de programme. Cette distinction des rôles était assez marquée. Or depuis la réforme de l’Organisation, les tâches confiées aux chefs de bureau exécutifs ont été nettement élargies et les engagent de facto dans le domaine du contrôle, notamment dans les cas où les attachés d’administration leurs sont subordonnés. La mise en œuvre de la recommandation sur l’indépendance des attachés d’administration devrait permettre de clarifier ce point. Les sous-directeurs généraux, responsables de la qualité gestion de leur

5 À cette fin, une réunion de tous les attachés d’administration, et du contrôleur financier, sous l’égide

du Directeur général, et du Directeur général adjoint a eu lieu au mois de décembre 2007. 6 Ainsi, le poste n°CLT-014 est supervisé par le Sous-Directeur général (ADG), tandis que le SHS-002

est supervisé par le chef EO. Le poste ED-003 (sans titre) est supervisé par l’adjoint ADG.


Secteur, gagneraient, comme c’est déjà le cas pour certains secteurs, à superviser directement la fonction de contrôle interne, c'est-à-dire les attachés d’administration et leur équipe. Ceux-ci ne seraient donc plus rattachés aux bureaux exécutifs.

11. Le Manuel administratif et financier (point 120) confie encore à l’heure actuelle aux attachés d’administration, « un rôle essentiel dans la gestion financière et administrative de leur secteur/ bureau et servent de point de convergence pour la liaison avec les services administratifs centraux du Secrétariat ». Les compétences énumérées dans le Manuel concernent l’administration budgétaire, la gestion financière, l’administration du personnel et l’administration générale. Les attachés d’administration exercent de fait toutes ces fonctions, qui ne se réduisent pas au contrôle financier7. Il ressort des entretiens menés dans les secteurs que l’essentiel de leur temps est consacré à l’activité de contrôle interne, de contrôle financier, et d’assurance sur la qualité et le respect des procédures dans le secteur/bureau ou institut où ils sont affectés. Cette orientation globale se traduit par des tâches qui concernent à parts presque égales (i) le suivi budgétaire et financier, (ii) la validation des dépenses et la gestion financière des activités mais aussi (iii) le suivi d’un point de vue de régularité financière des décisions de ressources humaines8.

12. Ces compétences ont été confiées explicitement dans un but de contrôle interne et de garantie du respect des règles. Le manuel précise qu’il s’agit d’« aider à appliquer le règlement d’administration financière, (…) le Règlement du personnel ainsi que les principes et procédures établis dans le présent manuel ». Désormais, la façon dont ce rôle de contrôle interne est exercé, dans les domaines financier, budgétaire et de personnel, n’est pas clairement établi, et une confusion est possible entre attaché d’administration et chef du Bureau exécutif. Ce type de confusion est illustré, dans le domaine des ressources humaines par une comparaison de fiches de postes dans un Secteur de programme :

Attaché d’administration9 Chef du Bureau exécutif

Personnel : participer aux décisions et discussions relatives aux personnels sur les aspects budgétaires et administratifs

Surveillance de l’administration et de la gestion des RH (participation aux entretiens de recrutement, conseil à la mobilité des agents, rédiger les descriptions de poste en liaison avec l’attaché d’administration et les directeurs, conseil à l’ADG en matière de gestion des RH).

13. La révision des fiches des postes des attachés d’administration pourrait être l’occasion de lever cette confusion, et de clarifier les fonctions, en évitant de confier aux chefs des bureaux exécutifs en première intervention des rôles qui relèvent du contrôle administratif et financier. Il conviendrait de rétablir pour les attachés d’administration un certain nombre de compétences, en

7 Cf. Point 120 du Manuel administratif et financier sur la répartition des responsabilités administratives

du Secrétariat. 8 1. À titre d’exemple, une fiche de poste d’attaché d’administration peut comprendre les éléments

suivants Poste n° CLT 014, novembre 2004 : « - assistance et conseil à l’ADG et son adjoint, et aux directeurs du Secteur, pour la préparation et

l’exécution du programme : - budget, gestion administrative, gestion des RH - respect des procédures administratives et des décisions de l’UNESCO - coordonner la préparation des documents budgétaires - s’assurer de l’efficience du fonctionnement budgétaire, financier et administratif des divisions du Secteur - bonne application des règles - assistance au spécialiste de programme pour l’exécution du programme - relations avec les services centraux support - superviser la préparation budgétaire administrative et de gestion du personnel - assister les agents en matière de RH - s’assurer de la gestion financière - en tant que certificateur dès comptes (autorité déléguée du contrôleur) - conformité dès dépenses avec les programmes et les budgets - conseiller les bureaux hors Siège sur l’implémentation du programme du Secteur - tâches générales : - revue et amélioration des procédures - représentation du Secteur sur les questions administratives et de RH - rédiger des rapports et mémo - utiliser les applications informatiques : FABS, SISTER, EXCEL - intérim de l’EO ».

9 Poste N° SHS-002, novembre 2001.


particulier dans le domaine des ressources humaines, lorsque les décisions prises ont un impact financier pour l’Organisation : recours à des contrats d’assistance temporaires 10 , gestion du personnel (personal action request), demande de création de poste ou de reclassement. Pour ces trois domaines, les formulaires actuels prévoient la seule signature du chef du Bureau exécutif, en contradiction avec les dispositions plus générales du Manuel administratif et financier11. Il est en outre suggéré que l’intérim du chef du Bureau exécutif ne puisse pas être assuré par l’attaché d’administration, afin de ne pas entretenir une confusion des rôles 12 . Enfin, une procédure consistant pour les chefs de bureaux, ou sous-directeurs généraux, à assumer par écrit la responsabilité d’une décision dans les cas où ils souhaitent passer outre une recommandation ou une décision de l’attaché d’administration pourrait également être envisagée.

1.2 Clarification du régime juridique des dérogations, fonctionnement du Comité des marchés

1.2.1 Fonctionnement du Comité des marchés

14. Le suivi de l’activité du Comité des marchés s’est amélioré. Un effort notable a été entrepris par le Bureau du contrôle financier (BOC) pour mieux documenter la procédure du Comité des marchés. Des tableaux synthétiques existent désormais sur les marchés présentés devant le comité : ils permettent de suivre de façon détaillée les caractéristiques des contrats, et les suites données à cet examen (approbation, ajournement, rejet). Cet outil de suivi constitue un progrès certain. La liste des marchés figure ainsi dans un document, accompagnée des références des comptes-rendus des réunions, des caractéristiques techniques des contrats, des motifs d'examen par le Comité des marchés, et le cas échéant des motifs de demandes de dérogation. Les progrès accomplis en ce domaine sont certains et doivent être poursuivis.

15. Un rapport trimestriel pourrait être établi à partir de ce suivi, par le Bureau du Contrôleur financier, et communiqué à la Direction générale, au collège des sous-directeurs généraux et aux attachés d’administration, de manière à ce que chaque secteur prenne le cas échéant des mesures correctrices.

16. L'activité du Comité des marchés a été soutenue : en 2007, il s'est réuni 39 fois pour examiner 132 contrats, représentant un total de 47 millions de dollars de contrats validés ; certains contrats ont fait l’objet de plusieurs examens, portant le total des soumissions à 178 cas. Les réunions ont lieu en moyenne tous les 9 jours, parfois plusieurs jours de suite, et l’intervalle le plus long entre deux réunions est de 20 jours. La fréquence des réunions est élevée, ce qui permet à l'UNESCO de réagir rapidement aux demandes des secteurs. Le comité agit désormais bien comme un élément de contrôle pour l'Organisation tout en ne retardant pas inutilement les projets.

17. Sur 132 soumissions, 33 étaient liées à des demandes de dérogation, soit un taux de dérogation de 25 %. Certaines dérogations sont certes inévitables (telles que celles accordées à la suite de décisions du comité du patrimoine mondial) et la suppression de toute dérogation n’est en aucun cas un objectif. Pour autant, il pourrait être opportun que le Bureau du Contrôleur financier identifie un indicateur de la bonne compréhension et des bonnes pratiques d’achat, qui pourrait être le nombre de non-conformité relevées par le Comité des marchés sur les dossiers qui lui sont soumis. Sur 132 saisines, les dossiers ont connu les suites détaillées ci-après :

10 Cf. Personal action form UNESCO form 169 / personnel temporaire formulaire UNESCO 509 / action

sur poste établie formulaire UNESCO 508 A / 11 Cf. Point 120 du Manuel administratif et financier qui indique par exemple que dans le domaine des

ressources humaines que les attachés d’administration doivent « présenter des demandes concernant les postes et les effectifs et justifier ces demandes » ou encore « approuvent au niveau du Secteur/Bureau les demandes de rémunérations d’heures supplémentaires ».

12 À l’inverse, le chef du Bureau exécutif ne doit pas pouvoir valider des transactions (par exemple requête d’achat ou ordre d’achat dans FABS ni avoir de rôle de certificateur


Tableau n° 1 Statistiques sur les dossiers examinés en 2007 par le Comité des marchés

Nombre % Total

Nombre de revues effectuées 178

Nombre de dossiers examinés 132 100 %

Nombre moyen de passage par dossier 1,35

Nombre de dossiers approuvés par le Comité des marchés (valeur comprise entre 100 000 dollars et 350 000 dollars)

84 64 %

Nombre de cas où la décision revient au Sous-Directeur général pour l’administration (au-dessus de 350 000 dollars)

38 29 %

Nombre de dossiers rejetés par le Comité des marchés 10 7 %

Nombre de cas approuvés par le Directeur général conformément au point 326.17 et 326.18 du Manuel

1

Nombre de rejets par le Comité dus à un non-respect des règles d’achat (soumission post facto)

4 3 %

18. Sur les 10 rejets, 4 sont liés à des demandes de validation ex-post. Par ailleurs, sur les 33 demandes de dérogation, 22 ont été approuvées par le Comité des marchés, 5 ont été rejetées, et 6 ont été approuvées par le Sous-Directeur général pour l’administration. Le Comité des marchés est en mesure de mieux apprécier les non-conformités aux règles du Manuel concernant les procédures de marché, et peut suivre ce taux comme un indicateur de la bonne compréhension des règles d’achat (pour les achats de plus de 100 000 dollars).

1.2.2 Clarification du régime des dérogations

19. Il était recommandé de rappeler, voire de clarifier, le régime juridique des dérogations: Il était suggéré de rappeler la base juridique des dérogations, et si nécessaire de compléter le Manuel13 :

(a) D’une part pour rappeler le rôle décisionnaire du Comité des marchés, organe collégial représentant les différents organes, sur les demandes de dérogations ; ou tout du moins pour clarifier les règles d’intervention du Comité et du Sous-Directeur général pour l’administration14.

(b) Pour rappeler que le Règlement financier a confié au Directeur général le droit de déroger aux règles de publicité et de mise en concurrence, que ce dernier, en application du Règlement financier, a établi les règles organisant les conditions de cette dérogation, et que l’on ne peut déroger à ces règles, sauf à modifier ce cadre pour l’avenir.

13 Le Commissaire aux comptes a rappelé dans son rapport 176 EX/39 que la dérogation aux règles de

publicité et de mise en concurrence, prévue par l’article 10.5 du Règlement financier, ne se comprend et ne s’applique que via sa traduction concrète dans les règles administratives et financières de l’organisation. Une lecture de l’article 10.5 du Règlement financier qui consisterait à donner la possibilité de déroger au cas par cas, et hors des circonstances prévues, aux règles générales du Manuel octroierait au Directeur général, un pouvoir arbitraire - ce qui serait contraire aux principes généraux du droit et à la bonne gestion de l’Organisation. Les cas et modalités de dérogations au principe de publicité et de mise en concurrence sont prévus dans le manuel administratif, édicté par le Directeur général, en application du règlement financier.

14 Cf. Points 1025 et 330 (326) du Manuel.


(c) D’autre part pour réaffirmer que les seuls cas de dérogations possibles sont ceux du Point 1025-3. Si cette liste devait être revue, la révision ne devrait pas avoir pour effet de créer une catégorie trop générale telle que « lorsque l’intérêt de l’Organisation le commande » ;

20. (a) Clarification des responsabilités entre le Comité des marchés et le Sous-Directeur général pour l’administration, et le Directeur général Les règles concernant les dérogations ne prévoyaient pas explicitement un arbitrage par le Sous-Directeur général pour l’administration (ADG/ADM). Le Commissaire aux comptes avait proposé en l’occurrence que le Comité des marchés décide à l’unanimité, ou qu’en l’absence d’unanimité, et sur la base d’un compte-rendu du Comité exprimant les opinions divergentes, le Directeur général in fine et en personne arbitre, dans des conditions prévues par le Manuel.

21. Sur ce point, le Directeur général avait souscrit aux conclusions de l’audit concernant la nécessité de faire en sorte que le pouvoir délégué au Comité des marchés soit clair et respecté et avait indiqué avoir pris « des mesures immédiates afin qu’il soit procédé à un examen des règles et procédures pertinentes en matière d’achats ».

22. Suite donnée : Les points du Manuel, concernant les procédures d’achat de l’Organisation (point 1025) et le fonctionnement du Comité des marchés (point 326) ont été largement réécrits15. Il font clairement référence aux différents textes applicables, à savoir le règlement financier, les autres points du manuel, mais aussi le Code de conduite des fonctionnaires internationaux. Les obligations éthiques attendues de tous les agents participant aux achats de biens et services sont clairement rappelées à plusieurs reprises dans le texte16.

23. Règles de fonctionnement du Comité des marchés. Le point 326 du Manuel administratif et financier a été largement révisé, d’une manière qui clarifie le fonctionnement du comité et son rôle, en particulier dans le cas où des dérogations sont demandées.

(i) La composition du Comité a été modifiée : la présence d’un Chef de Bureau exécutif (EO) d’un Secteur autre que ceux présentant des contrats était prévue, et est désormais remplacée par celle d’un attaché d’administration (AO).

(ii) Le mandat confié au Comité consiste à revoir les contrats et à rendre des avis écrits. Aucune action menant à la conclusion du contrat n’est possible avant l’obtention formelle de cet avis.

(iii) Le Comité doit normalement approuver les contrats à l’unanimité17 , si tel n’est pas cas, ou si le comité rejette le projet de contrat, l’intervention du Sous-Directeur général pour l’administration (ADG/ADM) et in fine du Directeur général est explicitement organisée.

24. (b) La nouvelle rédaction clarifie les rôles respectifs du Directeur général, du Sous-Directeur général pour l’administration et du Comité des marchés dans la mise en œuvre des règles, et l’octroi éventuel de dérogations. La nouvelle rédaction du manuel rappelle que le Directeur général délègue au Sous-Directeur général pour l’administration (ADG/ADM) son autorité dans le domaine des achats de biens, de service et de travaux. En ce sens, l’objectif indiqué par le Directeur général18 d’établir et que « des mécanismes rigoureux d’examen et d’approbation ont été mis en place pour veiller à ce que la procédure des dérogations ne soit pas contournée » est bien atteint. Les circonstances où le Directeur général intervient en personne figurent désormais dans 15 Cf. Note bleue du Directeur général, 6 avril 2007. 16 Par exemple au paragraphe 1025.33 « La compétition est le fondement des procédures d’achat de

l’UNESCO. Contourner cette compétition est une des plus graves entorses aux règles d’achat. La surveillance et les procédures d’approbation ont été établies afin d’éviter que les procédures de dérogations ne soient utilisées à tort ».

17 Cf. nouveau point 326.17. 18 Note bleue du 6 avril 2007.


le manuel : « le Directeur général conserve l’autorité pour accorder, si nécessaire, des dérogations au procédures de compétition, et /ou pour restreindre le champ géographique de la compétition, tel que décrit au paragraphe G »

25. Pour les achats d’un montant inférieur à 100 000 dollars les procédures sont inchangées. Elles sont accordées directement par le Sous-Directeur général 19 . Cette déconcentration de compétence suppose un contrôle interne efficace à l’intérieur du Secteur. Les Secteurs doivent en outre rendre compte annuellement de toutes les dérogations accordées à ce titre20. Un rappel a été effectué sur ce point par le Contrôleur financier21 à tous les attachés d’administration. Cette information sur les dérogations accordées en deçà du seuil de 100 000 dollars figurera dans les états financiers du 33e biennium. Les contrats de montants inférieurs à 100 000 dollars représentent le cas le plus fréquent dans les achats de l’Organisation. La qualité du suivi annuel et des vérifications effectuées par BOC apparaît donc particulièrement importante, de manière à limiter les risques d’une procédure d’achat et de dérogation qui ne fait pas intervenir une instance extérieure au Secteur (Comité des marchés).

26. (c) La liste des circonstances où l’exemption de compétition peut être demandée a également été actualisée. Le tableau ci-dessous compare les deux listes.

Tableau n° 2 Nouveaux cas d’exemption de la sélection compétitive des fournisseurs

Catégorie Ancienne rédaction Nouvelle rédaction Commentaire

Prestataire unique

b. Si la preuve est apportée qu’il n’existe pas d’autre fournisseur possible

Supprimé

Montant a. Si le montant d’achat est inférieur au seuil prévu pour une procédure formelle (c’est-à-dire 2 500 dollars).

Nouveau

Prix régulés Biens sous licence

a Si les prix sont fixés par une loi ou un règlement e. Si les biens nécessaires sont protégés par une licence

b. S’il n’existe pas de marché compétitif pour la prestation, par exemple s’il existe un monopole, si les prix sont fixé par une loi ou un règlement, ou si les biens sont sous licence (« proprietary article »)

Assoupli

« pas de marché compétitif »

Équipements standards

d. Il y a obligation de standardisation et interchangeabilité des équipements achetés, et il est prouvé qu’un seul prestataire est de ce fait possible

c. Lorsqu’il a auparavant été déterminé que la prestation doit être standardisée.

Assoupli « prestation » et non plus « équipement »

Coopération ONU

f. Le fournisseur a été sélectionné par l’ONU et des prix standard applicables pour les organisations du système ONU sont proposés

g. Le fournisseur est une autre organisation de l‘ONU qui fournis les biens et service, de façon non lucrative, et aux meilleurs conditions de prix

d. Si le contrat est le résultat d’une coopération avec d’autres organisations des Nations Unies, y compris la Banque mondiale, notamment si le fournisseur a été sélectionné à des prix considérés comme standards et applicables pour les organisations de l’ONU.

Condensé

19 Cf. Points 1025.B et 1025.34 § après (i) du Manuel administratif et financier. 20 Cf. Point 1025.36 du Manuel administratif et financier. 21 Mémo BOC/1/08/23.


Catégorie Ancienne rédaction Nouvelle rédaction Commentaire

Partenariat h. un partenariat a été conclu et couvre plusieurs années. Le renouvellement annuel est nécessaire, et une revue obligatoire au bout de 5 ans.

f. Si une offre pour des biens ou services identiques a été obtenue, conformément aux dispositions du manuel, depuis un délai raisonnable, et que les conditions et le prix sont restés compétitifs

Assoupli

Appel d’offre insatisfaisant

e. si dans une période de temps raisonnable, l’appel d’offre formel n’a pas donné de résultat satisfaisant

Nouveau

Immobilier g. Si le contrat proposé concerne l’achat ou la location de biens immobiliers et que les conditions du marché ne permettent pas une compétition effective.

Nouveau

Urgence c. S’il est prouvé que la requête est urgente et ne peut pas être retardée par une procédure compétitive

h. S’il est prouvé que la requête est urgente

Principe seul, modalités d’application détaillées dans un autre document

Évaluation subjective

i. Si le contrat proposé concerne des services qui ne peuvent pas être évalués de façon objective, tel que des travaux d’architecture ou artistiques et des recherches

Nouveau

27. La révision de cette liste ne faisait pas directement partie des recommandations du Commissaire aux comptes, et l’initiative en revient au Secrétariat de l’Organisation, dans un souci de clarification des règles. Les catégories ont été largement révisées, et sont assez comparables à celles du guide d’achat de l’Organisation des Nations Unies22. Cette liste contient des catégories nouvelles, qui reposent aussi sur des notions qui peuvent être subjectives, telles que le « caractère satisfaisant » ou non des résultats d’un appel d’offre, ou tel que « les conditions de marché ne permettant pas une compétition effective » dans le domaine immobilier. Les modalités d’application de ces dérogations sont détaillées dans une annexe (guide d’achat, appendice 10 A), qui décrit les justifications à fournir à l’appui des demandes de dérogations pour chaque catégorie23.

28. Le Commissaire aux comptes considère que cette nouvelle liste facilite globalement le recours aux dérogations, à la fois par la liste élargie des cas et par leur définition. Elle laisse une place nécessairement plus importante au jugement subjectif du service acheteur. Pour les achats de plus de 100 000 dollars, le Comité des marchés pourra apprécier la validité des justifications fournies. En revanche pour les achats de moins de 100 000 dollars, la discussion contradictoire entre l’acheteur et l’attaché d’administration sur la validité des justifications sera plus difficile. Le lien renforcé entre les attachés d’administration et le Contrôleur financier, notamment pour le règlement des conflits, apparaît d’autant plus essentiel.

22 Cf. « United Nations Procurement Manual » novembre 2007, point 9.5 - Exceptions to use of

Solicitation Documents - http://www.un.org/Depts/ptd/manual.htm. 23 Par exemple « documenter les raisons pour lesquelles la mise en compétition précédente n’a pas été

fructueuse et pourquoi une nouvelle mise en compétition ne donnerait pas de résultat satisfaisant ».

http://www.un.org/Depts/ptd/manual.htm


1.3 Séparation des rôles entre agents prescripteurs et évaluateurs dans les procédures d’achat de prestations

29. Il était recommandé de réduire la confusion des rôles entre l’agent qui identifie le besoin d’achat, celui qui organise l’achat, et celui qui réceptionne les prestations. Dans le cas d’un achat de prestations intellectuelles par exemple, en l’état actuel de la procédure, la même personne peut déclarer la nécessité d’un achat, choisir le prestataire, établir son contrat sans respecter les clauses types de contrat, recevoir et valider les livrables, et déclencher les paiements au prestataire. D’autres devraient intervenir dans la procédure : le service Achat (Procurement) devrait pouvoir organiser les procédures d’achat. Le Directeur général avait indiqué que les procédures existantes seraient revues dans cette perspective24.

30. Le Directeur général avait indiqué que « chaque décision d’achat fait intervenir trois rôles distincts et séparés : approbation (assistant Directeur général ou autre fonctionnaire auquel ce pouvoir est délégué), certification (attaché d’administration) et paiement (Contrôleur financier. Cette séparation des rôles doit être respectée par tous ceux qui interviennent dans le processus d’achat. Par ailleurs, j’ai demandé au Secteur ADM, sous la supervision du DAC [Comité de délégation de pouvoirs et d’obligation redditionnelle], de revoir et mettre à jour les tableaux de délégation de pouvoirs et d’obligation redditionnelle (anciens appendices 3A et 10B du Manuel administratif) pour s’assurer que des distinctions claires sont établies entre ces rôles. Le DAC assurera un suivi actif de l’application et du respect des tableaux de délégation de pouvoirs et d’obligations redditionnelles et devra, si besoin est, me faire des recommandations de mesures correctives »25.

31. Les tables de délégation d’autorité n’ont pas été formellement modifiées. L’action du Spécialiste de programme pour d’identifier le besoin, sélectionner le contractant, modifier le contrat, et surtout évaluer et accepter les biens ou services fournis, est encadrée dans les tables par l’intervention du/des supérieur(s) hiérarchique(s) et de l’attaché d’administration. Ce point est confié à la surveillance du Comité de délégation de pouvoirs et d’obligations redditionnelles (DAC). Le Directeur général a indiqué qu’il ne considérait pas nécessaire d’établir un quatrième rôle de réception des biens et services. Il est suggéré de maintenir une attention particulière sur la question de la répartition des rôles dans le domaine des achats.

1.4 Formation aux règles du Manuel administratif et financier

32. Il était recommandé de renforcer la connaissance de tous les agents aux règles du Manuel administratif et financier. Une formation obligatoire sur le contenu du Manuel administratif et financier, formation qui devait également intégrer la dimension éthique du respect des règles était recommandée pour les nouveaux arrivants, mais aussi pour tous les agents qui de par leur fonction sont amenés à engager des dépenses de montant élevé. Les règles du manuel doivent être connues de tous. Elles protègent l’organisation et fournissent aux agents un cadre qui oriente leur action dans une direction conforme aux intérêts de l’Organisation.

24 Chaque achat fait actuellement intervenir trois fonctions distinctes et séparées, comme indiqué dans

les tableaux de délégation de pouvoirs et d’obligations redditionnelles (appendices 3 A et 10 B du Manuel administratif) : L’acceptation, par un responsable (ADG ou administrateur délégué) autorisé par le Directeur général à engager des fonds en signant des contrats avec des parties contractantes. La certification, par un administrateur (attaché d’administration) chargé par le Contrôleur financier d’examiner les contrats et les obligations correspondantes et à veiller à leur conformité avec les règles et règlements financiers. Le paiement, par le service (DCO) responsable du décaissement des fonds après examen de la demande de paiement. Il n’est pas nécessaire de créer une quatrième fonction distincte de réception des biens et services. Le responsable de l’approbation est le mieux à même d’avoir les compétences nécessaires pour évaluer la qualité des services rendus en termes de logique des achats.

25 Cf. Note bleue DG 6 avril 2007


33. Le Directeur général a souscrit à cette recommandation, a également indiqué qu’« Une formation obligatoire [serait] assurée aux agents participant à toutes les phases du processus à suivre en matière d’achats. J’ai aussi demandé au Secteur ADM, sous la tutelle du DAC, de prendre l’initiative de préparer un plan complet de formation centré sur le renforcement de la gestion financière des contrats au Siège et hors Siège. Cette initiative qui concernera tous les niveaux de l’Organisation sera poursuivie et fera partie de la formation complémentaire aux procédures d’achat. En outre, des cours d’orientation concernant ces procédures seront donnés aux cadres de direction lors de leur recrutement à l’UNESCO ». Dans le document 177 EX/53 le Directeur général rappelait que l’initiative avait pour objectif général de faciliter l’exécution du programme de l’Organisation et de renforcer le contrôle financier sur les dépenses et les engagements de dépenses, et que le « programme de formation, que le Directeur général a rendu obligatoire pour tous les fonctionnaires concernés par le processus d’achat/de passation de marchés, devrait être achevé d’ici à la fin de l’année. Une initiative analogue mais adaptée aux bureaux hors Siège est prévue dans un avenir proche ».

28. Il est également prévu d’élaborer en 2008 des matériels de formation sur la gestion financière des réunions et conférences, et sur la préparation de rapports financiers26. Cet ensemble de cours concernera l’utilisation des systèmes d’information, les responsabilités professionnelles (tableaux de délégation de pouvoirs et d’obligation redditionnelle) et les processus/procédures (le Manuel administratif). Une fois mis au point, ce programme de formation financière sera organisé deux fois par an à l’intention des fonctionnaires exerçant des responsabilités financières, en particulier des nouvelles recrues (y compris les hauts fonctionnaires).

34. Suite donnée : Des formations ont été organisées, à l’attention de différentes catégories d’agents, tous concernés par la mise en œuvre du Manuel et par les procédures d’achat en particulier. Les formations ont également été organisées dans les bureaux hors Siège : des séminaires ont eu lieu à Addis-Abeba et à Bangkok. Les supports de formation ont été préparées avec rigueur, et abordent les thèmes essentiels. Le caractère obligatoire de la formation a été affirmé par le Directeur général. Le programme de formation est entamé depuis 6 mois, et est destiné à se poursuivre. Une population cible importante, à savoir les spécialistes de programme, n’a pas été intégralement formée à ce jour. À ce jour, 28 spécialistes de programme ont suivi cette formation. Le contrôleur financier a réitéré son engagement à former tous les agents concernés, en particulier les gestionnaires, responsables d’activité et d’achats de biens et services. À cet égard et pour réaffirmer l’importance du caractère obligatoire de cette formation, le Commissaire aux comptes recommande d’examiner la faisabilité d’une « accréditation » des spécialistes de programme concernés par les procédures d’achat, qui ne serait accordée qu’au terme d’une formation validée.

35. Les statistiques de participation préparées par le Bureau du Contrôleur montrent que 74 % des agents certificateurs du siège (« certifying offiers ») ont bien suivi cette formation27. En revanche, la proportion est nettement plus faible pour ce qui concerne les gestionnaires de programme, puisque seuls 28 ont suivi la formation.

26 Les supports de formation existant portent sur les voyages officiels et les procédures de passation de

marché. 27 Les participants « certificateurs de dépense » étaient 64 sur un total de certificateurs désignés

(formulaire 391) de 86.


Tableau n° 3 Statistiques de participation aux formations sur les procédures d’achat en 2007

Personnel du Siège Nombre total Participants

Personnel des bureaux d’administration (AO) (agents certificateurs)

86 64 74 %

Personnel de programme 96

Gestionnaires de programmes 28

Agent pouvant effectuer des transactions dans le système comptable et financier28

603 188 31 %

36. La dimension « éthique » des règles d’achat figurait bien dans les supports de formation, conformément à la recommandation formulée. Étaient par exemple analysées, de manière concrète et précise, les pratiques qui amènent, même de façon involontaire, à contourner les procédures de marché. Le lien entre le respect du manuel administratif et plus généralement le degré de transparence, la qualité de gestion et l’efficacité de toute l’organisation est exposé avec clarté dans les documents exposés aux personnels qui a suivi les formations Le contenu des formations a été adapté à chaque public concerné, gestionnaire de projet, administrateur, en fonction de leur responsabilités et des connaissances qui leur sont nécessaires au quotidien. Les supports de formation décrivent effectivement, comme annoncé par le Directeur général : le processus de passation de marchés, notamment ses effets sur l’exécution du budget ; la responsabilité financière dans le cadre de ce processus ; la déontologie dans le processus d’achat/de passation de marchés ; le cadre administratif et financier régissant ces processus ; l’examen des pratiques optimales et la gestion des risques. Le Bureau du Contrôleur prévoit d’organiser un accès permanent aux supports de formation dans le serveur Intranet de l’organisation.

37. Pour que la recommandation initiale soit pleinement mise en œuvre, il convient que cette action de formation se poursuive comme prévu au cours du biennium 2008-2009 et prenne effectivement un caractère obligatoire pour les agents les plus directement concernés à savoir les spécialistes de programme et leurs assistants.

1.5 Clarification du régime des mesures disciplinaires de l’Organisation

38. Il était recommandé de clarifier et compléter le régime de mesures disciplinaires de l’Organisation. À l’heure actuelle tout fonctionnaire 29 peut voir sa responsabilité financière engagée conformément à la disposition 101.2 du statut qui prévoit que : « tout membre du personnel, qui par intention de nuire ou négligence coupable, ou par infraction à une disposition statutaire, réglementaire ou administrative de l’Organisation, cause à celle-ci une perte ou lui impose une dépense ou un engagement inutiles, en est tenu responsable et peut être appelé à en dédommager l’UNESCO ». Pour assurer le respect effectif des règles, il semblait nécessaire que les modalités concrètes d’application de cette disposition soit connues.

39. Sur ce point, le Directeur général avait fait observer qu’il entendait créer un Bureau d’éthique, et qu’il avait en outre chargé le Bureau des ressources humaines d’« élaborer les mesures disciplinaires appropriées au titre du Statut et Règlement du personnel », ces mesures « devant aussi concerner le respect des normes de conduite de la fonction publique internationale ».

28 Accès module MM. 29 Disposition 104.11bis et Point 2440.


40. Suite donnée : Le projet de révision du point 3005, du Manuel administratif concernant les questions disciplinaires est en cours d’élaboration. Son achèvement est prévu en 2008. Un document de travail a été distribué aux membres du Comité consultatif du personnel (ACPP) qui doit se prononcer sur les modifications proposées par le Secrétariat. Comme indiqué dans le document 177 EX/53, il devra contenir des directives et instructions détaillées sur l’application du chapitre X du Statut et Règlement du personnel (Mesures et procédures disciplinaires) et définir les garanties fondamentales dont doit bénéficier un membre du personnel soupçonné de manquement pour assurer la régularité de la procédure engagée contre lui. La création d’un Bureau d’éthique est en cours, et un processus de recrutement a été entamé.

1.6 Contrôle du respect des procédures d’achat

41. Il était recommandé de fournir les moyens de contrôle du dépassement du seuil de 100 000 dollars et du contrôle du respect des procédures de marché. Le Commissaire aux comptes avait relevé qu’une unité de contrôle interne (Quality Control) au sein de la division du Contrôleur financier (ADM/DCO/FCS) menait jusqu’en octobre 2005 des vérifications périodiques à partir de FABS pour identifier des cas de dépassement de seuil. Elle constituait alors l’un des seuls points de contrôles sur le déroulement des passations de marché, mais avait été supprimée faute de ressources budgétaires30.

42. Le Directeur général avait sur ce point fait observer que « plusieurs postes n’[avaient] pu être attribués en raison des sévères contraintes budgétaires imposées par un budget de croissance nominale zéro. Ce manque de ressources est maintenant reconnu par la Direction et le poste supprimé est rétabli dans le 34 C/5 en cours d’élaboration ». Il avait ensuite indiqué que l’unité serait rétablie et qu’il était « résolu à veiller à ce que des ressources suffisantes soient allouées au financement des postes de l’Unité ».

43. Suite donnée. La création d’un poste de professionnel (grade P-3) dans l’Unité de contrôle qualité au sein du Bureau du Contrôleur (BOC) a bien été incluse dans le projet de programme et de budget pour 2008-2009 31, sous forme d’une correction du projet initial. En outre, et d’un poste de services généraux (G-7) est converti en P-3 pour compléter cette unité. Ces évolutions sont nettement positives. Cependant, il convient de remarquer que le coût de ce poste est en fait compensé par un prélèvement des fonds nécessaires sur le budget des activités du Bureau du Contrôleur financier. Plutôt que de moyens supplémentaires, il s’agit donc d’une nouvelle ventilation du budget de BOC entre dépenses de personnel et dépenses afférentes aux activités. Les crédits totaux affectés au Titre III-D, « Soutien de l’exécution du programme- administration », chapitre 2, « Comptabilité, trésorerie, contrôle financier », sont inchangés et sont de 11,8 millions de dollars. Le Contrôleur a également demandé au Directeur général la création de deux postes financés par le fonds des frais de gestion des fonds-en-dépôt (FITOCA) et également destinés à des activités de contrôle de qualité et de régularité, qui ne sont pas effectuées ou qui le sont par des agents surnuméraires. Du point de vue du Commissaire aux comptes, la création de ces postes ne devrait pas avoir pour conséquence une réduction par ailleurs des moyens de fonctionnement du Bureau du Contrôleur.

44. L’importance de cette unité est confirmée par les résultats d’une vérification du respect des règles de l’article 326 du Manuel qui a été menée, en décembre 2007 pour la période allant d’août 2005 à décembre 2006, et portant sur les dépenses du Siège32. Malgré ces limites, ce travail de contrôle a posteriori qui sera désormais effectué régulièrement par l’unité de contrôle qualité, a mis en lumière divers cas de non-conformité, et 27 cas de contrats successifs dépassant

30 Une vérification du respect des règles de l’article 326 du Manuel a été menée, en décembre 2007

pour la période allant d’août 2005 à décembre 2006, et ne portant que sur les dépenses du Siège. Malgré ces limites, ce travail de contrôle a posteriori a mis en lumière divers cas de non-conformité, et un nombre élevé de contrats successifs dépassant le seuil des 100 000 dollars et non soumis au Comité des marchés.

31 Document 31 C/5 corrigendum 2 32 Un travail similaire a été fait pour les bureaux hors Siège.


le seuil des 100 000 dollars et non soumis au Comité des marchés. Il reviendra également à cette unité de poursuivre le renforcement des points de contrôle dans FABS. Des adaptations techniques ont d’ores et déjà été demandées en juin 2007, cependant certaines règles doivent être « verrouillées » dans le logiciel telle que l’interdiction de deux contrats de consultants simultanés ; le blocage de contrats successifs dépassant 100 000 dollars, ou émis sans l’avis du Comité des marchés33. À terme, l’unité devrait constituer un élément important du contrôle interne d’ensemble de l’Organisation. Son rôle devrait évoluer pour fournir aux attachés d’administration l’appui nécessaire. Le Bureau du Contrôleur financier envisage également de lui confier la responsabilité, essentielle dans un environnement comptable conforme aux normes IPSAS, de fournir des informations comptables et financières en complément des états financiers (« additional reporting requirements », lettre d’affirmation par exemple34).

2. OBSERVATIONS COMPLÉMENTAIRES RELATIVES AU FONCTIONNEMENT ET À L’EFFICACITÉ DU CONTRÔLE INTERNE DE L’UNESCO

2.1 Mise en place d’un cadre de contrôle interne

2.1.1 Orientations données par le Directeur général

45. Le Directeur général a insisté dans sa communication au Conseil exécutif (document 177 EX/53) sur les responsabilités qui incomberaient à la future unité de contrôle qualité au sein du Bureau du Contrôleur financier. Il a indiqué que cette « mesure doit se traduire par la mise en place d’un mécanisme de contrôle efficace qui permettra au Contrôleur financier d’assurer le respect des procédures et la reddition des comptes » Il prévoit de confier de lui confier un rôle en matière du suivi des seuils de passation de marchés, mais aussi d’examen des processus financiers « pour en simplifier et en renforcer l’application, introduire des contrôles préventifs et de repérage pour réduire les risques d’erreur ou de fraude et améliorer la qualité de la formation financière ». L’unité doit également contribuer à l’amélioration « des politiques financières » et fournir « des matériels d’orientation et une formation le cas échéant » L’Unité de contrôle de la qualité doit examiner le cadre du contrôle interne de manière plus structurée et repérer les améliorations à apporter.

46. Comme indiqué dans le document 177 EX/53 « L’Unité de contrôle de la qualité aura la responsabilité de proposer des spécifications fonctionnelles pour rendre les contrôles de l’application des finances plus rigoureux et réduire le nombre d’erreurs dans l’entrée des données de manière à assurer la qualité des rapports financiers ». Il indique également que « des rapports sur la performance financière seront publiés périodiquement. L’établissement d’états financiers tous les trois mois ainsi que de rapports périodiques sur des questions telles que les voyages officiels et les engagements de dépenses donnent à la direction les informations nécessaires sur la performance financière de l'Organisation. On envisage de compléter l’information donnée aux ADG des secteurs et aux directeurs des bureaux hors Siège par la publication régulière de « tableaux de bord » des indicateurs financiers pour les aider à déterminer le statut des contrôles existants dans les opérations qui relèvent de leur autorité.

33 Il doit être souligné que les contrôles internes seront d’autant plus opérants que la procédure FABS

sera obligatoire, et que toutes les pièces disponibles seront attachées dans le système comme cela est d’ores et déjà possible. En particulier, la documentation des procédures d’achat, les contrats, et les livrables dans leur intégralité, devraient être disponibles dans FABS pour un contrôle aléatoire par les AO, le contrôleur, et les auditeurs. Un effort supplémentaire doit être fait en direction des bureaux hors Siège, de sorte que FABS recense effectivement toutes les transactions de l’organisation.

34 Lettre d’affirmation ou « Representation Letters » portant sur la gestion financière d’un Secteur ou d’une Direction, et par lesquelles l’Organisation confirmerait voire s’engagerait formellement sur des informations fournies à l’auditeur externe.


47. Le Commissaire aux comptes approuve pleinement les orientations données par le Directeur général, notamment en ce qui concerne la production de rapports périodiques d’information, et de tableaux de bord des indicateurs financiers. À cet égard, il convient de veiller à ce que les attentes à l’égard de cette nouvelle Unité de contrôle ne soient pas excessives, et que l’évolution annoncée ne repose pas intégralement sur cette entité, qui ne sera composée que de 2 personnes. Elle ne devrait pas se voir attribuer seule une responsabilité démesurée dans le contrôle interne de l’ensemble de l’Organisation. Le futur cadre de contrôle interne et de gestion du risque doit s’appuyer sur cette unité, sous la direction du Contrôleur financier. Cependant la responsabilité première du contrôle interne incombe à tous les agents qui sont à l’origine des activités de l’Organisation, et de l’utilisation des crédits.

2.1.2 Cadre de contrôle interne

48. Les standards et bonnes pratiques communément admises sur le contrôle interne reposent sur un principe essentiel, à savoir que la responsabilité du contrôle interne, et du respect des règles et procédures en premier lieu par tous les agents qui mettent en œuvre les activités d’une organisation. Cet élément pourrait utilement être rappelé dans le « cadre du contrôle interne » en cours de préparation. L’architecture de contrôle interne peut en effet être décrite autour de trois niveaux

(a) Des contrôles de premier niveau : moyens mis en œuvre en permanence par les agents, dans leurs services, divisions ou secteur, pour garantir la conformité des activités réalisées aux règles de l’Organisation. Ce premier niveau de contrôle est le fait de tous - y compris et en particulier des gestionnaires de programme.

(b) Les contrôles de second niveau : ils sont de la responsabilité des services en charge du contrôle interne (typiquement les attachés d’administration et leurs équipes) qui devraient vérifier, selon une périodicité adaptée (mensuelle ou trimestrielle) que les contrôles de premier niveau fonctionnent (les gestionnaires respectent-ils les règles du manuel ?) que les procédures sont connues et mises à jour, - que le système et ces vérifications sont adaptés aux risques spécifiques de l’Organisation. Ces contrôles devraient donner lieu à une production écrite d’informations et de renseignements. Ces contrôles devraient également s’appuyer sur des procédures écrites régulièrement mises à jour35 et pourraient donner lieu à des indicateurs et des objectifs chiffrés, tel que des « taux de non-conformité maximum », pour les engagements non liquidés par exemple.

(c) Les contrôles de troisième niveau : l’audit interne et l’audit externe, qui s’assurent que la méthodologie utilisée pour les contrôles internes est exempte de faille, que tous les points normatifs (dont notamment les points du Manuel) ont fait l’objet, selon la périodicité adéquate à chaque point, d’un contrôle ex-post, et qui vérifient par sondage la bonne exécution des contrôles (concordance entre la documentation écrite des contrôles et la réalité).

49. Dans cette architecture, le rôle d’un attaché d’administration ne serait pas uniquement lié à la validation de transaction, mais consisterait aussi à vérifier par des tests et des contrôles que les agents mettent en œuvre les activités en respectant les règles de l’Organisation, en documentant ce contrôle régulier et en rendant compte au sous-directeur général/directeur/chef de bureau ainsi qu’au Contrôleur financier. Ces informations sont elles-mêmes nécessaires pour orienter et corriger la politique de gestion financière.

35 Procédures à documenter dans un « guide de contrôle interne » calé sur le Manuel.


2.2 Mise à jour du Manuel administratif et financier

50. Des règles énoncées sur des supports très hétérogènes. Jusqu’à la réforme de l’Organisation en 2000, les règles de l’organisation étaient principalement contenues dans le manuel administratif, et ce dernier était la référence unique. On constate depuis plusieurs années une multiplication des sources réglementaires : note bleues, circulaires administratives, tables de délégations d’autorité. L’articulation de ces dernières avec les dispositions du manuel, notamment, créé un risque de confusion, et alourdit le volume de connaissances qui doivent théoriquement être maîtrisées par les agents de l’Organisation. En outre, les grandes évolutions de la structure (création des bureaux exécutifs, décentralisation de compétences aux secteurs, etc.) n’ont pas été systématiquement accompagnées par les changements nécessaires du Manuel administratif et financier.

51. Le manuel administratif et financier lui-même (en particulier son volume I), en dépit de la création d’une table des matières, apparaît comme relativement hétérogène. Le Directeur général indiquait à juste titre que pour les achats et les règles financières de passation des contrats, « certaines déficiences, comme la dispersion des documents d’orientation et des points du Manuel administratif (…), ont pu être éliminées grâce à la publication d’un Guide de référence rapide pour la gestion financière des contrats ». Tel n’est pas le cas pour tous les domaines d’intervention, et la création de guide « en dehors du manuel » ne résout pas entièrement la question de la compréhension et de la facilité d’accès par tous du manuel lui-même.

52. De nécessaires mises à jour Le Manuel comporte en effet des dispositions très anciennes, et qui n’ont pas été mises à jour lorsque étaient émises de nouvelles circulaires administratives, ou lorsque ont été mises en place les tables de délégation d’autorité à partir de 2001. Des circulaires administratives ont pu annuler/compléter des dispositions du Manuel. À titre d’exemple la question des voyages officiels des agents de l’Organisation est actuellement apparaît dans 5 documents différents, dont certains devenus obsolètes ne sont pas encore supprimés36 . Par ailleurs, le point 120 du Manuel qui répartit les compétences administratives au sein du secrétariat, ne correspond plus à la réalité des secteurs de programme. S’il est exact que des liens automatiques figurent désormais dans le Manuel, vers les annexes ou circulaires associées, ceux -ci ne simplifient pas la compréhension et l’usage du manuel par les agents. Cette multiplication et cette dispersion de règles de niveaux différents, et contenues dans des documents ou des supports très différents a des conséquences néfastes : Elle (i) complexifie le paysage réglementaire, (ii) crée de la confusion et (iii) elle éloigne les agents gestionnaires de programmes d’une connaissance directe du Manuel

53. Les principaux utilisateurs du Manuel à savoir les attachés d’administration et les agents qui leur sont rattachés, constatent déjà ce niveau de dispersion et de complexité. Cette difficulté est a fortiori plus importante pour les agents dont la fonction concerne la mise en œuvre concrète des activités du programme.

54. La mise à jour régulière du Manuel administratif et financier, de manière à refléter systématiquement les évolutions de l’Organisation, sont indispensables pour lui donner le rôle indispensable d’outil de travail, connu non seulement de tous les agents en charge de contrôle mais aussi des agents responsables de la mise en œuvre des activités et des dépenses de l’Organisation.

36 Circulaire administrative AC.2102 : Procédures administratives applicables aux voyages du personnel

en mission (2000) ; Circulaire administrative AC.2209: Voyage en mission ; Circulaire administrative AC.2235: Voyages officiels des membres du personnel et consultants ; Circulaire administrative AC.2260 portant Tableau de délégation de pouvoirs et d'obligation redditionnelle - Voyages officiels ; Point 1500: Dispositions générales concernant les voyages en mission ;


Observations du Directeur général

Le Directeur général accueille favorablement le rapport sur le suivi des recommandations du Commissaire aux comptes, notamment les propositions qu’il contient visant à renforcer davantage le cadre du contrôle interne de l’Organisation. Le Directeur général remercie le Commissaire aux comptes d’avoir pris note des progrès considérables accomplis par le Secrétariat dans la mise en œuvre des recommandations énoncées dans le document 176 EX/39.

En ce qui concerne les propositions très intéressantes formulées dans le document :

(a) Le Directeur général envisagera avec le plus grand soin la mise en œuvre d’un processus de validation de la formation des directeurs et spécialistes du programme, ainsi que de leurs assistants, ayant des responsabilités en matière d’achats et de passation de marchés.

(b) Le Directeur général priera les différents responsables des processus de prendre directement en charge la mise à jour des points pertinents du Manuel administratif en temps voulu et de réexaminer les processus, sur une base permanente et régulière, en vue d’obtenir de nouveaux gains d’efficacité.

(c) L’importance de prendre des mesures pour renforcer le cadre du contrôle interne et la gestion des risques financiers constitue pour le Directeur général une priorité essentielle en matière de gestion. L’application prochaine des normes IPSAS en a encore renforcé l’importance. La phase initiale du projet IPSAS a été financée grâce à la contribution apportée par Singapour en 2007, d’un montant de 246 465 dollars des États-Unis. Un montant d’un million de dollars est prévu pour les normes IPSAS au titre du 34 C/5. Le Directeur général compte trouver et affecter 450 000 dollars supplémentaires à l’application des normes IPSAS au cours de la période couverte par le 34 C/5. En gardant ces éléments à l’esprit, le Contrôleur financier a mis en place une Section des politiques financières et du contrôle de la conformité au sein du Bureau du Contrôleur financier (BOC) pour traiter des questions soulevées par le Commissaire aux comptes au paragraphe 44 de la Partie II du document. Cette nouvelle section (anciennement Unité du contrôle de la qualité) permettra de faire progresser l’élaboration des politiques et procédures appropriées en renforçant le contrôle financier interne, la sensibilisation et la formation au sein de toute l’Organisation.

(d) La version mise à jour du Point 1025 du Manuel est conforme aux bonnes pratiques en vigueur dans d’autres organisations du système. Elle prévoit des circonstances limitées dans lesquelles on peut déroger aux règles de mise en concurrence, avec des contrôles automatiques à différents niveaux.

(e) En ce qui concerne la création du Bureau de déontologie, il convient de noter que le Directeur général a décidé de demander l’accord du Conseil exécutif sur la possibilité d’avoir recours à un contrat d’engagement de durée limitée (EDL) pour le recrutement du fonctionnaire chargé des questions de déontologie. La proposition d’un contrat EDL a pour objet de garantir l’objectivité et l’impartialité permanentes qu’exige l’exercice de cette responsabilité. L’idée est que la même personne ne devrait pas pouvoir occuper cette fonction au-delà de quatre ans (par opposition à un fonctionnaire de carrière). La procédure de recrutement est donc suspendue jusqu’à ce que le Conseil exécutif ait statué sur cette question.





PARTIE III Bureau de l'UNESCO à Brasilia



Résumé

Ce document est présenté par le Commissaire aux comptesconformément à la décision 177 EX/30 par laquelle le Conseilexécutif l’a prié de lui faire rapport à nouveau sur le Bureau del’UNESCO à Brasilia à sa 179e session.

Partie III

179 EX/31 Partie III



Rapport de suivi des recommandations du rapport 177 EX/54 et observations complémentaires sur le Bureau de l’UNESCO à Brasilia

179 EX/31 Partie III - page 3

Sommaire

Page

RÉSUMÉ........................................................................................................................................... 5

CHAMP DE L’AUDIT ET MÉTHODE ............................................................................................... 6

1. SUITE DONNÉE AUX OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS ................................... 7

1.1 Création d'un service dédié au voyage .......................................................................... 7

1.1.1 Apurement des anomalies de la gestion précédente ............................................ 8 1.1.2 La mise en place de nouvelles méthodes de travail et de contrôle....................... 9

1.2 La tutelle exercée sur le Bureau de Brasilia ................................................................... 9

1.3 Engagements de dépenses dépassant le montant des crédits reçus .......................... 10

1.4 La division informatique................................................................................................ 10

1.5 Ressources humaines du bureau................................................................................. 11

1.6 Les risques contentieux................................................................................................ 13

1.7 Les antennes................................................................................................................ 14

2. ÉVOLUTION DU PORTEFEUILLE DE PROJETS ............................................................... 16

2.1 Évolution quantitative du portefeuille............................................................................ 16

2.1.1 La décroissance du nombre des projets est confirmée....................................... 17 2.1.2 Cette décroissance est plus lente que celle affichée

dans les objectifs de 2006................................................................................... 17 2.1.3 L’évolution en valeur du portefeuille de projets extrabudgétaires

confirme cette tendance..................................................................................... 19

2.2 Évolution qualitative du portefeuille .............................................................................. 20

2.2.1 Une difficile réorientation des projets en cours ................................................... 20 2.2.2 Un réel contrôle des actions engagées par les équipes de projet ...................... 21 2.2.3 Une culture de l’évaluation encore trop formelle................................................. 22 2.2.4 Des travaux des organes de contrôle brésiliens insuffisamment

pris en compte..................................................................................................... 23 2.2.5 Le cas particulier du programme Criança Esperança ......................................... 23

2.3 Perspectives stratégiques du portefeuille de projets dans les prochaines années ...... 25

2.3.1 Les projets conclus en 2007 confirment la réorientation des actions.................. 25 2.3.2 Les projets en devenir devront conforter cette évolution .................................... 27 2.3.3 Quel scénario pour l’avenir du Bureau de Brasilia ? ........................................... 27


RÉSUMÉ

Au terme d’une mission effectuée en novembre 2006, le Commissaire aux comptes a formulé des observations et des recommandations sur le fonctionnement du Bureau de Brasilia de l’UNESCO. Elles ont été présentées au Conseil exécutif d’octobre 2007 dans le rapport 177 EX/54.

La mission réalisée en février 2008 lui a permis de mesurer l’état d’avancement de ses recommandations résumées dans le tableau ci-dessous.

Recommandations Mise en œuvre

1. Création d’un service de voyages

Appliquée Création du service En cours Remise en ordre des pratiques antérieures

En cours Mise en concurrence pour choisir une agence de voyages

2. L’autonomie du Bureau En cours Assouplissement de la tutelle administrative du Siège

3. Engagements de dépenses dépassant le montant des crédits reçus

Appliquée Blocage des dépenses si supérieures aux crédits

4. La division informatique Appliquée :Recrutement d’un chef de service

En cours : Migration de SICOF (gestion informatique comptable et financière locale) vers FABS (gestion informatique comptable et financière du Siège)

5. Limiter l’utilisation atypique des contrats temporaires

En cours Signature à compter de 2008 de contrats de transition alignés sur une durée de 6 mois. L'attente de décisions structurantes oblige à conserver provisoirement des emplois temporaires.

6. Renforcer l’unité des ressources humaines

En cours Étude de la structure du Bureau en cours depuis novembre 2007, avec l'appui d'une consultante mandatée par HRM. Résultats opérationnels attendus pour mai 2008.

Les recommandations ont été observées ; le délai de mise en œuvre a parfois tenu à des

circonstances indépendantes de la volonté du Bureau de Brasilia.

Lors de sa précédente mission, le Commissaire aux comptes a constaté un nombre élevé de contentieux, essentiellement liés au droit du travail, auxquels le Bureau était confronté. Celui-ci est toujours dans l’attente de la décision du Tribunal suprême Fédéral, relatif à l’éventuelle levée de l’immunité de juridiction de l’UNESCO. C’est de cette décision, dont la date n’est pas arrêtée à ce jour, qui conditionne la réalité des risques juridiques attachés à ces contentieux. Concernant l’action du Ministère public affectant un projet de coopération avec l’Institut national de sécurité sociale, le risque n’est que de nature civile et, en toutes hypothèses, n’affectera pas l’UNESCO en tant que personne morale. Face à ces différents litiges, le bureau de Brasilia a effectué les diligences nécessaires à ce stade. Même s’il n’existe aucun risque financier pour l’Organisation du fait de l’immunité d’exécution, il importe désormais que le bureau opère un suivi financier des éventuels coûts qui resteraient à sa charge, pour faire face, le moment venu, aux conséquences des décisions de la justice du travail.

Concernant l’examen du fonctionnement des cinq antennes, le Commissaire aux comptes a procédé à un examen de l’état d’avancement de l’évaluation qui avait été recommandée dans le rapport du Directeur général du 23 février 2006 (174 EX/21). Il recommande de lever l’incertitude pesant sur l’avenir de ces antennes, afin de pouvoir prendre les mesures nécessaires pour les biens et les personnes impliquées et pour permettre une gestion claire des projets décentralisés. Il partage en outre la suggestion faite par le Bureau du Contrôleur financier de procéder à une revue semestrielle de l’état d’avancement des travaux, au lieu de la périodicité annuelle actuellement, pour permettre un meilleur suivi et accroître la motivation des équipes en place.


Le nombre des projets extrabudgétaires a connu une baisse sensible, conforme aux directives du Directeur général. Le stock de projets, tel qu’il existait en novembre 2006 (97), a été ramené à 66 au 31 décembre 2007. Dans le détail, 37 projets ont été achevés (11 à fin 2006 et 27 à fin 2007) et 6 nouveaux projets, tous dans le mandat de l’UNESCO, ont été conclus au cours de l’année 2007. L’évolution de la valeur du portefeuille de projets confirme cette évolution. Alors qu'il représentait en 2006 un montant de dépenses exécutées d’une valeur de 165,5 millions de dollars, le portefeuille se monte à 115 millions de dollars en 2008.

Toutefois, la décroissance est plus lente que celle qui était programmée. En effet, de nombreux projets qui devaient être achevés ou interrompus en 2006 et 2007 ont connu un glissement sur 2008. L’objectif sera donc atteint mais avec une année de différé. Tout en tenant compte des raisons qui expliquent ce glissement, le Commissaire aux comptes recommande que la réorientation du portefeuille soit effective au 31 décembre 2008 et que le Bureau de Brasilia prenne toutes les mesures pour qu’il ne soit pas procédé à un report de l’achèvement des projets sur une année supplémentaire.

La réorientation du contenu des projets axés sur la prestation de services, ne correspondant pas au type de missions dans lesquelles l’UNESCO doit s’impliquer, est en cours, en dépit des difficultés rencontrées auprès des autorités brésiliennes.

Bien contrôlés par les officiers de projets qui les pilotent, les projets ne font pas encore l’objet d’une évaluation systématique. Le Commissaire aux comptes recommande que le Bureau s’appuie sur les audits des organes de contrôle brésiliens (Tribunal des comptes de l’Union, Contrôle général de l’Union). La prise en compte de la viabilité des actions prévues au projet et des conditions de transfert des responsabilités aux partenaires nationaux doit être renforcée.

Avant que la réorientation des projets ne soit complètement achevée, le Commissaire aux comptes recommande que le Bureau soit à même de définir sans tarder la stratégie de redéploiement de ses actions futures. Le Siège devra apporter les réponses nécessaires de manière réactive.

Commentaire du Directeur général :

Le Secrétariat accueille avec satisfaction l’ensemble des commentaires et accepte toutes les recommandations formulées. Ce rapport souligne les efforts entrepris et démontre les résultats obtenus jusqu’à ce jour par le processus de réorientation du Bureau de Brasilia. La mise en œuvre complète des recommandations nécessitera toutefois quelques modulations dans le temps étant donné la séquence des actions à réaliser. Les incertitudes liées aux Antennes, par exemple, ne pourront être complètement levées qu’à l’issue de la phase expérimentale décidée précédemment.


Une mission s’est rendue à Brasília du 21 janvier au 8 février 2008 pour recueillir et valider les informations présentées dans ce rapport. Celui-ci contient le suivi des recommandations énoncées par le Commissaire aux comptes, à l’issue de sa mission de novembre 2006, figurant dans son rapport 177 EX/54, ainsi que des observations complémentaires concernant l’évolution du portefeuille des projets extrabudgétaires tant sur le plan quantitatif que qualitatif.

L’analyse du contrôle interne, la réalisation de tests de contrôle en vue de la certification des comptes du biennium 2006/2007, et l’analyse des risques juridiques et des litiges font l'objet d'un traitement spécifique et ne sont pas abordés dans ce rapport.

Les constats s’appuient sur l’analyse de documents et de pièces justificatives et sur des entretiens. Des entretiens ont aussi été conduits en dehors du Bureau de Brasília, auprès de coordinateurs de projets dans certains ministères, au Tribunal des comptes de l’Union, au Contrôle


général de l’union, auprès du Service des avocats de l’union (Advocacia geral da União), à l’Agence brésilienne de coopération, au bureau brésilien du PNUD et avec un ancien ministre de l’éducation (2002-2004), actuellement sénateur.

Enfin, pour bien mesurer l’évolution du Bureau, le Commissaire aux comptes s’est appuyé sur le rapport du Directeur général de l’UNESCO du 23 février 2006 consacré à la réorientation du Bureau de l’UNESCO à Brasília ainsi que sur les rapports d’étape qu’il a présentés au Conseil exécutif depuis1.

1. SUITE DONNÉE AUX OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

1. Le Commissaire aux comptes examine ici la suite donnée aux recommandations formulées dans le rapport 177 EX/54 qui exposait les observations de sa première mission d'audit à Brasilia en octobre 2006. Les réponses du Directeur général reproduites dans ce rapport contenaient de premières indications sur l'évolution à venir. La présente mission s’est attachée à vérifier leur mise en œuvre effective.

2. La tutelle administrative du Siège sur le Bureau a été très forte pendant les mois qui ont suivi le départ du Directeur en octobre 2005. Un nouvel attaché d’administration a pris ses fonctions en octobre 2006, et le directeur du bureau n'a été définitivement confirmé dans ses fonctions qu'en août 2007, après plusieurs interims, Ayant eu à faire face depuis fin 2005 à un grand nombre de recommandations provenant des différents services de contrôle interne (Bureau du Budget, Bureau du Contrôleur financier, Bureau de coordination du terrain, Service d'évaluation et d'audit interne…) et externe (audits, évaluations d'experts), le Bureau, plutôt que d'y répondre point par point, a choisi de mettre en place, sous l'impulsion du nouveau Directeur, une stratégie globale qui entendait traiter l'ensemble des recommandations, dont celles du Commissaire aux comptes. Un plan d'action décliné en 6 thèmes propose un chronogramme d'actions entreprises ou à entreprendre et donne une vue d'ensemble des réponses apportées.

3. À l'heure actuelle, certaines mesures sont encore au stade de la mise en œuvre et d'autres ont dû être reportées pour des raisons qui ne dépendent pas toutes du Bureau.

1.1 Création d'un service dédié au voyage

4. Le rapport 177 EX/54 2 recommandait la création d'un service dédié aux voyages, en s'appuyant sur les multiples recommandations formulées par le Service d'évaluation et d'audit interne (IOS). Le Directeur général indiquait que la mise en œuvre des recommandations était en cours et qu'un appel d'offres allait permettre d'identifier un nouveau fournisseur.

5. À la date de la mission, le Bureau était en train de mettre en œuvre les recommandations d'IOS, qui recoupent et complètent celles formulées par le commissaire aux comptes. Cependant, un certain retard est apparu dans leur traitement, puisque les recensements ont démarré en octobre 2007. La plupart des recommandations ont été traitées, ou sont en passe de l'être. Certaines spécificités locales3 posent toutefois des problèmes de mise en œuvre.

6. Comme demandé, le Bureau a créé une unité des voyages. Celle-ci comprend six personnes : un chef d'unité, qui cumule la direction de cette unité avec d'autres fonctions ; deux assistants à contrat plein et trois autres avec des contrats temporaires (SAA). On peut donc considérer que cette unité est vouée exclusivement aux voyages, comme recommandé. Cette unité est installée physiquement au sein de l'unité de comptabilité, mais en est fonctionnellement

1 174 EX/21 - 175 EX/24 - 177 EX/30. 2 R1, page 11. 3 Par exemple le faible nombre de compagnies aériennes locales.


distincte. Son périmètre pourrait évoluer, la mission d'apurement du passé qui a motivé le recrutement d'assistants étant par nature temporaire4.

7. Un plan de travail pour l'ensemble de l'unité a été discuté et formalisé par l'équipe et le Siège. Une déclinaison en fiches de travail individuelles est en cours de finalisation. Les tâches qui sont assignées à l'unité sont les suivantes :

• régularisation des billets gratuits et bonus accordés par l'agence de voyage

• vérification des prix proposés par l'agence de voyage

• vérification des missions annulées

• établissement d'une liste des consultants indélicats à écarter

• tests de conformité avec les règles de voyage

• formation et établissement de guides de procédure.

8. La plupart de ces tâches mettent en question la relation du Bureau avec son prestataire de service historique. Or le Bureau ne souhaite pas rompre brutalement avec ce dernier, comme le réclame le Siège, alors même qu'aucun nouveau partenaire n'a été identifié (cf. infra). Un changement de partenaire à la veille du changement du système comptable et financier impliquerait des efforts d’intégration et d’interopérabilité entre le voyagiste et le Bureau qui devraient être reconduits dès la mise en œuvre du système comptable du Siège (FABS) six mois à un an plus tard.

9. L'unité des voyages mène deux activités simultanément, l'apurement du passé et la mise en place de nouvelles méthodes de travail et de contrôle. L'une et l'autre exigent un gros investissement en conception des tâches et en exécution.

1.1.1 Apurement des anomalies de la gestion précédente

10. Examen des annulations de voyage non remboursées. Sur 2 500 missions analysées par le Bureau, 200 - soit 8 % - ont donné lieu à des annulations, les billets correspondant n’étant pas été utilisés, et les per diem versés en avance n’étant pas toujours remboursés. Le Bureau estime les 2,6 millions de dollars pour l’année 2006, les montants à recouvrer à ce titre5. Cependant le Bureau voudrait limiter la remontée en arrière pour ces recherches, compliquées et consommatrices de temps. En outre, le remboursement aux projets des sommes recouvrées est très complexe, les comptes de ces derniers étant souvent clos, parfois depuis plusieurs années. Il convient de comparer le coût financier et humain des recherches au produit escompté, la décision finale relevant d'une option de management qui dépasse les attributions de l’unité de voyage.

Recommandation n° 1 - Continuer le travail de régularisation entrepris avec l'agence de voyage, et fixer avec le Siège une date butoir aux recherches portant sur les annulations.

11. Négociation des prix et recherche d'un nouveau contrat avec le PNUD. Une première démarche en vue de contracter une nouvelle agence, conduite sous l'égide du PNUD, comme l'a indiqué le Directeur général dans sa réponse à nos recommandations, n’a pas abouti car la proposition retenue au terme de l'appel d'offres est devenue caduque, du fait d'un changement de méthode de tarification des aériens au Brésil6.

4 Le Bureau ne sait pas encore s'il conservera les agents contractuels affectés à ce travail. La décision

finale est liée à la réorganisation fonctionnelle de l'ensemble du bureau, pour laquelle une consultante doit remettre des conclusions début juin 2008.

5 Les recherches portent non seulement sur les billets, mais aussi sur les per diem (DSA) attribués aux voyageurs. Certains bénéficiaires dont le voyage a été annulé ont omis de reverser les allocations reçues par avance. Il convient de les identifier et de leur réclamer les sommes indûment perçues.

6 Passage de la rémunération au pourcentage à celle par coût de service.


Recommandation n° 2 - Une fois le travail de régularisation de la gestion passée achevée, prendre, en liaison avec le Siège, une décision sur l’évolution du partenariat existant avec l’agence de voyage, et sur l’organisation d’une procédure d’appel d’offres pour le renouvellement de cette prestation.

1.1.2 La mise en place de nouvelles méthodes de travail et de contrôle

12. Renforcement du suivi dans les projets Une demande de déclaration de responsabilité (Responsability letter) a été envoyée en octobre 2007 à tous les partenaires coordonnateurs de projets pour qu'ils s’engagent à vérifier tous les points de la procédure de suivi. Cet engagement sera ultérieurement inclus dans le PRODOC (document de projet) des nouveaux projets. La moitié environ des coordonnateurs avait répondu à fin janvier 2008. Il convient de relancer les autres (en ciblant prioritairement les projets les plus consommateurs de voyage, comme le suggère le Bureau du Contrôleur financier).

Recommandation n° 3 - Achever au plus tôt le processus de responsabilisation des partenaires en matière de suivi de la procédure de voyages.

1.2 La tutelle exercée sur le Bureau de Brasilia

13. Constatant que le Bureau faisait l’objet d’une tutelle étroite, le Commissaire aux comptes estimait souhaitable que le Directeur puisse en assurer la gestion au quotidien sans référer systématiquement au Siège7.

14. Comme indiqué précédemment, le Bureau a connu une période de transition prolongée après le départ du précédent directeur, qui a quitté le Bureau en octobre 2005 après 9 ans de présence à sa tête. Depuis octobre 2005, la tutelle administrative du Siège a été très forte. L'équipe administrative et financière a dû se soumettre d'une part à de nombreux contrôles parfois simultanés et d'autre part à un suivi très strict et donc très contraignant exercé par le Siège. Ainsi le plafond de dépenses autorisées sous la responsabilité du bureau a été abaissé à 100 000 dollars.

15. Le souhait du Bureau de rétablir un comité local des marchés pourrait être examiné, sous réserve d'un contrôle à distance du Siège, par exemple pour les très gros marchés ou ceux estimés très sensibles. À tout le moins le plafond actuel pourrait être relevé. En toutes hypothèses, il est souhaitable qu’à terme le Bureau fonctionne en la matière selon les normes habituelles de l’UNESCO.

16. La nomination officielle en août 2007 du Directeur du Bureau marque une évolution positive, qui traduit une « normalisation » des conditions de travail au Bureau. Cependant, l’approbation par les services centraux (Siège) de décisions relatives au fonctionnement du Bureau apparaît parfois anormalement lente. Les délais de décision sont longs au regard des besoins de gestion du Bureau, notamment en matière de recrutements et de ressources humaines. Par exemple, une ouverture de poste (pour remplacer un départ à la retraite) a été validée par le Siège au bout 4 mois.

Recommandation n° 4 - Assouplir progressivement la tutelle administrative sur le Bureau dans la gestion quotidienne afin de favoriser le retour à des conditions de travail identiques à celles d’autres bureaux de terrain.

7 177 EX/54, R2, p. 14.



Avec la mise en place progressive des paramètres nécessaires à un environnement de contrôle efficace, la délégation d’autorité au Bureau de Brasilia est graduellement renforcée, le Siège maintenant cependant la vigilance de rigueur. La situation pourra vraisemblablement être ramenée à un niveau normal au début de l’année 2009, lorsque le système FABS sera pleinement opérationnel au Bureau. À noter cependant (re. paragraphe 15) que selon les normes habituelles de l’UNESCO, aucun bureau hors Siège ne dispose a ce stade d’un comité des marchés.

17. Le Directeur en place a poursuivi efficacement la rationalisation des procédures et l'instauration de bonnes pratiques, initiés par son prédécesseur intérimaire8 et gère avec efficacité le personnel du Bureau compte tenu de la situation récente. L’adoption d’un nouvel organigramme avec la création de deux postes (évaluation et assurance-qualité) à présenter prochainement au Directeur général de l’UNESCO devrait être l'occasion d'entériner la normalisation des relations avec le Siège.

Recommandation n° 5 - Définir rapidement et faire approuver le nouvel organigramme du bureau.


Les grandes lignes du nouvel organigramme ont été approuvées fin février. Le détail des fonctions essentielles et les postes à confirmer ou à établir, financés par le Programme ordinaire et par les revenus des projets (FITOCA), sont au cœur même du projet de réorganisation des ressources humaines en cours actuellement.

1.3 Engagements de dépenses dépassant le montant des crédits reçus

18. Le rapport indiquait qu'il devrait être mis un terme à la pratique consistant à ne pas bloquer les engagements de dépenses lorsqu’ils dépassent le montant des crédits reçus9, cette pratique ayant des conséquences néfastes sur la gestion d’ensemble du bureau et sur les relations financières entre le Bureau et ses partenaires brésiliens.

19. Il a été mis un terme à cette pratique par l'amélioration du contrôle sous SICOF. Le plafond de crédit apparaît systématiquement lors d'une opération d'enregistrement (cadastramento). Depuis août 2007, l'intégration des données liées aux engagements de SICOF dans FABS est désormais assurée quotidiennement et quasiment en temps réel. Cette mise à jour du système a fait l’objet d’une homologation par un organisme tiers.

1.4 La division informatique

20. Le rapport recommandait le recrutement dans les meilleurs délais d’un responsable informatique de haut niveau, le renforcement de l’unité informatique et l’intégration de SICOF à FABS10.

21. Le Bureau a répondu à cette recommandation en nommant un responsable à la tête de l'équipe informatique. Une consultation étendue (plus de 50 entretiens) sur la base d’une fiche de poste détaillée, étant restée infructueuse, il a été décidé d'adopter une solution interne consistant à confirmer le responsable a.i. en le promouvant.

8 Ainsi, les délégations de signature respectent l’instruction du directeur en date du 25 septembre 2006

et les coordonnateurs de secteurs sont invités à croiser leurs signatures pour les marchés. 9 R 177 EX/54, R3, p. 17. 10 R 177 EX/54, R4, p. 19.


22. La migration du système informatique comptable et financier de Brasilia (SICOF11) vers celui utilisé au siège (FABS) est en cours. Il existe désormais entre SICOF et FABS une synchronisation quotidienne pour la situation des engagements et mensuelle pour la situation des paiements, ce qui constitue un progrès notable. Le déploiement complet doit être achevé au 1er janvier 200912. Le Commissaire aux comptes devra disposer du plan de transition pour évaluer le risque de cette opération critique.

1.5 Ressources humaines du bureau

23. Limiter l’utilisation atypique de contrats temporaires. Le rapport recommandait de limiter autant que possible l’utilisation des contrats temporaires, de régulariser les régimes contractuels et de prévoir l’évolution des effectifs du Bureau. Au 31 décembre 2007, l’évolution du personnel du Bureau en un an (tableau n° 1) montre en réalité que (1) le nombre d’emploi total a progressé de 10 % que (2) le poids des temporaires dans ce total est lui-même en augmentation et que (3) et que les contrats de service spéciaux (temporaires) prennent le pas sur les contrats de service:

Tableau n° 1 : Évolution du personnel du Bureau (2006-2007)

À la date du 31 décembre Nombre 2007

Structure 2007

Nombre 2006

Structure 2006

Évolution 2006-2007

Emplois durables sur financement FITOCA 52 35% 52 39% 0%

- dont agents internationaux 1 1% 2 1% -50%

- dont personnels locaux 51 34% 50 37% 2%

Emplois durables sur financement du Programme régulier 6 4% 7 5% -14%

- dont agents internationaux 1 1% 0%

- dont personnels locaux 5 3% 0%

Emplois « temporaires » 82 55% 65 48% 26%

- dont contrats de service SC 46 31% 54 40% -15%

- dont contrats SSA 36 24% 11 8% 227%

Autres « temporaires » 9 6% 11 8% -18%

- consultants 3 2% 4 3% -25%

- contrats d’honoraires 6 4% 7 5% -14%

Total 149 100% 135 100% 10%

11 Migration des deux composants de SICOF (« SICOF-web », une interface appelée à perdurer et

« SICOF- corporativo », le logiciel proprement dit) vers FABS. Seul SICOF-web contenant des informations financières non stratégiques est accessible aux partenaires extérieurs du Bureau.

12 Concernant la migration, la mission a cherché à s'assurer de la pertinence du plan de transition entre les deux systèmes (cutover plan) qui comprend : (i) le « chargement » des données dans le nouveau système et les tests permettant d'assurer le bon déroulement de cette opération. (ii) les tests des procédures, du système et des données chargées. (rollout) se fait selon les standards SAP à travers la méthode Accelerat of SAP. Le projet comprend 5 phases. : 1. préparation du projet, sélection d'un partenaire pour la mise en oeuvre et élaboration du document « dossier des procédures ». / 2. sélection des solutions et liste des processus (blueprint) / 3. réalisation / 4. préparation finale / 5. mise en route et suivi. Le projet est en fin de phase 2 et le « dossier des procédures » est en cours de validation au Siège.


24. La durée moyenne des 17 contrats temporaires (SC) ou contrats de services spéciaux (SSA) signés en 2006 était de 19 mois ; la durée moyenne de ceux signés en 2007 (25) était de 11 mois.

25. Les risques de départ de personnels expérimentés ne se sont pas produits sauf dans les antennes.

26. À partir de 2008, en revanche, des contrats dits « contrats de service spéciaux (SSA) de transition » ont été signés pour une durée de 6 mois dans l’attente de la définition de la nouvelle organisation du bureau. L'attente de décisions concernant la structure et le futur organigramme du Bureau oblige à conserver provisoirement des emplois temporaires.

Tableau n° 2 : Comparatif fin 2007 début 2008

au 31/12/07 au 01/01/08

Emplois durables sur financement FITOCA 52 52

- dont agents internationaux 1 1

- dont personnels locaux 51 51

Emplois durables sur financement du programme 6 6

- dont agents internationaux 1 1

- dont personnels locaux 5 5

Emplois « temporaires » (Bureau) 82 83

- dont contrats de service (SC) 46 63

- dont contrats spéciaux (SSA) 36 20

Autres « temporaires » 9 9

- consultants 3 3

- contrats d'honoraires 6 6

TOTAL 149 150

Source : Bureau de Brasilia

27. Lorsque les profils nécessaires au bon fonctionnement d'un Bureau de Brasilia recentré auront été définis, il conviendra de rapprocher l’organigramme théorique ainsi obtenu avec la réalité des compétences existantes, et d’organiser les ajustements selon une méthode qui reste à définir.

28. Renforcer l’unité des ressources humaines. Le rapport 13 recommandait de renforcer l'unité des ressources humaines du Bureau. Une revue générale des ressources humaines a été annoncée : une consultante est chargée de redéfinir le contenu et le profil des postes et de reconfigurer l’organigramme mais non de se prononcer sur la performance des agents. Cette mission devrait se dérouler au premier semestre 2008.

29. Un directeur adjoint devrait être recruté14. Cet élément complémentaire dans l’encadrement du Bureau, qui serait chargé du suivi des programmes, apparaît nécessaire voire stratégique pour Bureau.

13 R 177 EX/54 R6, p. 21. 14 Une fiche de poste a été envoyée au siège à cet effet. Elle prévoit une compétence générale en

matière de programmes, la supervision d’un chargé de monitoring. L’aptitude à analyser l’environnement juridique et institutionnel est également souhaitable.


1.6 Les risques contentieux

30. Lors de sa précédente mission, le Commissaire aux comptes avait constaté l’existence de contentieux, essentiellement liés au droit du travail, auxquels le Bureau de Brasilia était confronté.

31. Concernant l’immunité de l’UNESCO, il convient de distinguer immunité de juridiction et immunité d’exécution15. La décision de principe du Tribunal suprême fédéral, toujours en attente, sans qu’une date soit à ce jour arrêtée, ne portera que sur le caractère absolu ou relatif de l’immunité de juridiction, l’immunité d’exécution étant assurée.

32. Cette décision, qui s’imposera aux juridictions du Brésil, conditionne la réalité des risques juridiques attachés aux contentieux de droit du travail. Au 31 décembre 2007, le Bureau de Brasilia a eu à faire face à 175 litiges16, dont 79 encore en attente d’un jugement définitif. Aucun d’entre eux n’est parvenu devant le Tribunal supérieur du Travail. Dans les 96 autres cas, jugés au fond définitivement, le juge s’est déclaré incompétent pour 91 dossiers en invoquant l’immunité de juridiction. Les cinq autres cas ont été favorables à l’UNESCO.

33. S’agissant de l’action du Ministère public affectant un projet de coopération avec l’Institut national de sécurité sociale (INSS), aucun risque pénal n’est envisagé à ce jour mais seulement un risque civil. Enfin, il importe de souligner que ce contentieux ne saurait en toutes hypothèses impliquer l’UNESCO en tant que personne morale, ce type d’action juridictionnelle ne pouvant toucher que les personnes physiques.

34. Le Bureau de Brasilia n'est pas resté sans réaction face aux risques de contentieux. Il a formé auprès du Tribunal suprême fédéral une demande de reconnaissance de l’immunité de juridiction des organisations internationales. Il a obtenu du Gouvernement fédéral que le Service des avocats de l'Union assure sa défense. Il a demandé conjointement avec le représentant local du PNUD des avis à deux experts renommés. Le premier avis, favorable à une immunité absolue de juridiction, a été approuvé par les deux organisations. Le deuxième doit être présenté en février 2008.

35. Le Bureau doit suivre et anticiper de manière plus précise le coût éventuel des contentieux de droit du travail et ne pas se contenter de traiter au cas par cas les instances en cours.

Recommandation n° 6 - Estimer les recours contentieux possibles liés aux contrats en cours en effectuant un suivi analytique et chiffrer au vu des pertes déjà encourues dans des litiges de droit du travail, les pertes probables liées aux cas non encore jugés.

Recommandation n° 7 - Analyser et anticiper les risques d’image liés à d’éventuelles décisions de principe défavorables à l'immunité de juridiction.

15 Pour les États, l’immunité de juridiction est fondée sur la seule coutume internationale, les

conventions de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) et sur les relations consulaires (1963) ne traitant que de l’immunité d’exécution. Pour les organisations internationales, les deux types d'immunité sont fondées sur la Convention internationale sur les privilèges et immunités des organisations internationales signée en 1947 sous l’égide de l’ONU et entrée en vigueur au Brésil après ratification en 1963. La convention de 1947 prévoit qu’une Organisation internationale a le droit et le devoir de renoncer à l’immunité de ses agents dans les cas où elle estimerait que cette immunité entrave la bonne marche de la justice ; le texte précise que dans tous les cas l’immunité d’exécution demeure acquise tant à l’agent qu’à l’organisation. (Article 6, § 22 et 23).

16 Il s’agit dans la majorité des cas de consultants qui cherche à faire requalifier leurs prestations sous la forme de contrat de travail, en vue de bénéficier de tous les avantages accordés aux salariés par le droit du travail brésilien.



Le Bureau multiplie les efforts pour agir sur ces questions de la façon la mieux coordonnée possible avec l’ensemble des agences du système des Nations Unies et maintient des contacts fréquents avec le Ministère de la justice, le Service des avocats de l’Union et le Tribunal suprême afin de solliciter un maximum de soin, de clarté et de rapidité dans l’examen des dossiers.

1.7 Les antennes

36. Évaluation des antennes. L'évaluation des antennes, prévue par le rapport du Directeur général17 en février 200618 n'a pas été mise en œuvre aussi rapidement que prévu. Néanmoins la question reste une préoccupation majeure du Bureau.

37. Quand la réorganisation du Bureau a commencé à partir de fin 2005, le mode de création et la fonction des antennes n'étaient pas définis. Il a été décidé conjointement avec le Siège de procéder à une phase d'observation de deux ans19. Au terme de cette période, l'analyse définitive (assessment) sur l'opportunité d'une politique de décentralisation, doit être arrêtée. Dans l’immédiat, pour des raisons d'opportunité et de respect des engagements à l'égard du personnel recruté, il a été décidé de maintenir le statu quo, tout en définissant le cadre juridique du fonctionnement des antennes.

38. Fonctionnement des antennes. Il existe cinq antennes dans les États de Rio de Janeirro, São Paulo, Bahia, Mato Grosso et Rio Grande do Sul. Chaque antenne gère un nombre assez restreint de projets, en coordination avec le Bureau. Les antennes ont aussi un rôle de représentation du Bureau de Brasilia et de prospection auprès des autorités locales (États, municipalités) en direction desquelles le portefeuille de projets a été davantage orienté depuis quelques mois (cf. infra analyse des projets en cours d'exécution et projetés).

39. Une antenne est, théoriquement, pilotée par un coordonnateur qui est en même temps officier de projet ; cependant, à la date de la mission, dans deux des cinq antennes le poste n'était pas pourvu et était tenu par un officier par interim.

40. Les 5 antennes emploient au début de 2008 un total de 29 personnes (dont un consultant), toutes en contrat temporaire (SC ou SSA). Ce personnel est réparti comme suit :

Tableau n° 3 : Effectif des antennes

Bahia Rio SP MG PA

Coordinateur 1* 1 1* 1 1

Officier de projet 1 2 2 (1*) 2 2

Administrateur senior 1 1

17 Le rapport du Directeur général sur la réorientation du Bureau de l’UNESCO à Brasilia du 23 février

2006 avait relevé des problèmes soulevés par la création d'antennes en 2003-2004 à l'initiative de l'ancien directeur : (1) le Siège n'avait pas été dûment consulté pour le passage d'accords, (2) l'Agence Brésilienne de Coopération (ABC) n'avait pas été consultée non plus, alors qu'elle est le seul organe autorisé à signer des accords de coopération technique avec des organismes et partenaires internationaux, (3) les implications de la présence de l'UNESCO dans les États concernés n'avaient pas été pleinement mesurées ;

18 L’évaluation devait démarrer en mars 2006, et son contenu devait être établi en relation avec le service d'évaluation et d'audit interne (IOS), pour déterminer l'avenir et la structure de chacune.

19 La question se pose de savoir quel point de départ sera pris en compte pour calculer ce temps d'observation. Ce pourrait être à la fin de l'évaluation des antennes, où comme le suggère le Bureau à la mi 2007 (date de réception à Brasilia des recommandations d’IOS), ce qui porte la fin de la phase d’observation à mi-2009.


Bahia Rio SP MG PA

Administrateur assistant 1 1 1 2

Secrétaire / réceptionniste 1 1 1 1 1

Chauffeur 1 1 1

Consultant 1

Total 5 6 7 5 7

Source : coordination antennes UBO 06/02/08

SP Saõ Paolo MG Mato Grosso PA Porto Alegre * = vacant

41. Les modalités d'emploi du coordinateur et du personnel des antennes sont révélatrices des contraintes imposées au Bureau en termes de gestion des ressources humaines : en l'attente de décisions à prendre sur des structures et/ou des emplois, il est difficile voir impossible de résorber l'emploi temporaire, comme recommandé par ailleurs. Un projet de structure-type de base commune aux antennes est en cours d'élaboration.

42. Coordination et suivi des recommandations d’audit Le Bureau de Brasilia a recruté en octobre 2007 un officier de liaison, chargé de coordonner l'action des 5 antennes existantes, sous la responsabilité directe du Directeur du Bureau. Cet officier de liaison a entrepris avec l'appui de Bureau du Contrôleur financier un traitement méthodique des recommandations relatives aux antennes. Dans le cadre de ses différents contrôles, le Service d'évaluation et d'audit interne a formulé un total de 92 recommandations, d'importance stratégique inégale, et non hiérarchisées. Celles-ci ont par la suite été classées en 3 catégories : fondamentales (15), significatives (60) et méritant l'attention (17). Le suivi et l’apurement par l'autorité qui les a formulées pose des difficultés : la décision formelle de clore une recommandation (clearance) tarde parfois à venir, ou n'est pas notifiée. Certaines recommandations exécutées ne sont pas closes faute de pièces justificatives, parfois purement formelles, non ou incomplètement fournies, et leur hiérarchisation n'apparaît pas clairement dans les tableaux.

43. L'officier et le Bureau du Contrôleur financier ont identifié les recommandations les plus importantes non achevées de facto, qui se ramènent à une dizaine. Parmi elles, certaines demandent des éclaircissements du Siège ou du Bureau, comme :

• la négociation d'accords de sièges avec les États de l'Union, qui nécessite l'agrément du Siège ;

• la date de mise en œuvre du plan d'évaluation (cf. supra) ;

• l'établissement d'un code des délégations et des redditions de compte ;

• l'élaboration et l'adoption de plans d'action par chaque antenne, ce qui suppose une stratégie définie par le bureau et le Siège.

44. Par ailleurs l'officier de liaison, en relation avec la direction des finances, pilote le travail d'un consultant en vue d'établir un guide des procédures pour les antennes (administration guide) destiné aux coordonnateurs locaux. À la date de la mission, un premier état était quasiment prêt à être soumis au Siège. De même, un guide de mise en œuvre des projets (implementation guide) serait élaboré à l'intention des partenaires locaux.

45. Incertitude à lever L'incertitude pesant sur l'avenir des antennes devrait être rapidement levée, afin que puissent être prises les dispositions nécessaires pour les biens et les personnes impliqués, mais aussi pour permettre une instruction et une gestion claire des projets décentralisés. Le Commissaire aux comptes partage la suggestion faite par le Bureau du Contrôleur financier d'une revue interne et semestrielle de l'avancement des travaux, au lieu de la


périodicité annuelle actuellement en vigueur, car elle permet un meilleur suivi et accroît la motivation des équipes sur place.

Recommandation n° 8 - Concernant la formulation des recommandations relatives aux antennes, veiller à la concentration, à la hiérarchisation et à l'explicitation des recommandations relatives aux antennes, dans le souci d'une mise en œuvre plus rapide et plus pertinente. Concernant l'existence et les modalités de fonctionnement des antennes, prendre rapidement une décision sur le principe des antennes et, le cas échéant, valider les documents régissant leur fonctionnement.


Au cours de l’année 2007, les conditions de travail des Antennes ont été structurellement et substantiellement améliorées : contrats des personnels plus longs et financés par le budget FITOCA afin de garantir une meilleure indépendance et stabilité par rapport aux projets, création d’une fonction de liaison à temps plein afin de renforcer les liens organiques entre les Antennes et les équipes programmatiques et administratives à Brasilia, lancement officiel du cadre stratégique dans trois États de l’Union. Des actions complémentaires continueront à être mise en œuvre afin de créer les meilleures conditions pour que ce modèle d’opération dans un pays tel que le Brésil, puisse produire des résultats satisfaisants et graduellement s’autofinancer. Toutefois, le principe même des Antennes ne pourra faire l’objet d’une décision qu’à l’issue de la période probatoire de deux ans décidée antérieurement. Une évaluation externe sera réalisée au cours du premier semestre 2009 de manière à éclairer les décisions à prendre alors.

2. ÉVOLUTION DU PORTEFEUILLE DE PROJETS

46. Le Bureau de Brasilia de l’UNESCO se caractérise, dans son portefeuille de projets, par la part très prépondérante des projets extrabudgétaires par rapport au programme régulier 20 . Cette situation résulte du très fort développement de la notion d’exécution nationale, mise en œuvre au Brésil au milieu des années 1990. L’exécution nationale a été (re)définie par le décret n° 2004-5151.

Rappel : la notion d'exécution nationale. La coopération technique entre le Brésil et les organismes internationaux est régie par un décret de 2004 qui définit « l’exécution nationale comme un mode de gestion des projets de coopération technique faisant l’objet d’accords avec des organismes et agences multilatérales, aux termes desquels la conduite et la direction des activités sont à la charge d’institutions brésiliennes, bien que la partie des ressources fournie par le budget de l’Union soit sous la garde de l’organisme ou de l’agence internationale coopérante » ; « Dans l’exécution nationale, la coordination des projets […] est réalisée par une institution brésilienne, sous la responsabilité d’un directeur national de projet et sous le suivi de l’agence brésilienne de coopération du ministère des relations extérieures » ; « Dans le cas ou le projet […] est totalement financé par le budget de l’Union, la participation de l’organisme ou de l’agence devra s’effectuer au moyen d’une assistance technique ou d’un transfert de connaissances ».

47. À partir de la fin de l’année 2005, l’UNESCO a décidé de réduire le nombre de ces projets et de les réorienter.

2.1 Évolution quantitative du portefeuille

48. Un certain nombre de projets de l’UNESCO au Brésil portent sur des domaines qui ne relèvent pas de son mandat et de sa compétence ou ne s’inscrivent pas dans le cadre de ses

20 qui, pour le biennium 2006/2007, s’élève à 1,576 millions de dollars.


programmes. Ces projets concernent essentiellement le secteur de la santé. Telle était la conclusion du Directeur général de l’UNESCO en février 2006.

2.1.1 La décroissance du nombre des projets est confirmée

49. L’évolution quantitative du portefeuille, depuis la précédente mission, a été mesurée en réconciliant les données pour permettre une lecture comparative avec le constat d’octobre 2006.

Tableau n° 4 : Échéance des projets gérés par l’UNESCO au Brésil au 27 octobre 2006

Date d’expiration des projets Montant en millions de dollars Nombre de projets

Échéance au 31/12/2006 442 35

Échéance entre le 01/01 et le 31/12/2007 370 43

Échéance entre 01/01 et le 31/12/2008 219 16

Échéance en 2009 et après 6 3

Total 1 037 97

(Source : rapport du Commissaire aux comptes sur la gestion du Bureau de Brasilia, 177 EX/54, p. 15)

Tableau n° 5 : Échéance des projets gérés par l’UNESCO au Brésil au 1er février 2008

Date d’expiration des projets Montant

en millions de dollars

Nombre de Projets

Variation 2006 - 2008

Échéance au 31/12/2006 7 11 -24

Échéance entre le 01/01 et le 31/12/2007 132 26 -17

Échéance entre le 01/01 et le 31/12/2008 881 58 42

Échéance en 2009 97 7 4

Échéance en 2010 0 0


Total 1 119 103 6

(Source : Bureau de Brasilia, service du budget)

50. Le stock de projets (97 projets), tel qu’il existait en novembre 2006 s’est réduit à 66 projets au 31 décembre 200721. Dans le détail, 37 projets ont été achevés (11 à fin 2006 et 26 à fin 2007) et 6 nouveaux projets ont été conclus au cours de l’année 2007.

2.1.2 Cette décroissance est plus lente que celle affichée dans les objectifs de 2006

51. Lors de la précédente mission, la prévision affichait que 78 projets seraient achevés au 31 décembre 2007 (tableau n° 3 : 35+48), alors qu’ils n’auront été que 37. On observe un très net glissement de l’échéance des projets sur l’année 2008 : 58 projets ont une échéance prévue au 31 décembre 2008 (tableau n° 4). Le tableau ci-après détaille le glissement par année de l’achèvement des projets.

21 Soit 58 (échéance 2008) + 7 (échéance 2009) + 1 (échéance 2011).


Tableau n° 6 : Détail de la variation de l'échéance des projets

Variation 2006 Variation 2007 Variation 2008 Variation 2009

13 projets transférés de 2006 à 2008 -13 13


1 projet transféré de 2006 à 2009 -1 1


1 projet transféré de 2007 à 2009 -1 1

1 projet transféré de 2008 à 2007 1 -1

(Source : Bureau de Brasilia, service du budget)

52. Parmi les projets expirant en 2008, il reste 9 projets qui, relevant du secteur de la santé, sont hors du mandat de l’UNESCO :

Tableau n° 7 : Projets Santé expirant en 2008

Projets Partenaires Début (date)

Échéance (date)

Budget en M. Reals

Paiements au 31/12/0722

ANVISA prodoc ANVISA 20/12/2001 31/12/2008 118,7 84 %

FUNASA prodoc FUNASA 20/12/2001 30/06/2008 105 92 %

SVS-MS Min. Santé 22/10/2004 30/06/2008 59,6 745 %

ANS-prodoc ANS 10/12/2002 31/12/2008 27,6 63 %

Decit prodoc Min. Santé 20/12/2001 30/06/2008 48,4 98 %

VIGISUS II SVS Min. santé 30/12/2004 30/12/2008 44,5 50 %

VIGISUS II SVS FUNASA 21/12/2004 21/12/2008 13,4 72 %

Reforsus prodoc Min. Santé 01/04/2000 30/06/2008 75,7 99 %

Cartão SUS 2001 Min.Santé 12/02/2001 12/02/2008 84 87 %

(Source : Bureau de Brasilia, service du budget, « UBO Exécution et balance des projets valides à janvier 2008)

53. Au 31 décembre 2008, 92 % du nombre des projets (et 87 % en valeur) auront été clôturés, à la condition toutefois que les projets ne voient pas leur échéance reculée au cours de l’année 2008, ce qui est une forte possibilité pour quelques-uns uns d’entre eux. Tous les projets conclus en 2006 et en 2007 relèvent du mandat de l’UNESCO.

54. En examinant un échantillon23 de 10 projets, la mission a disposé d’explications concernant ces reports d’échéance.

55. Ces derniers résultent souvent de l’incapacité de certains ministères à poursuivre les projets avec leurs propres agents. Dans le cas du projet Éducation dans le domaine du sida et des maladies sexuellement transmissibles, dont le Bureau de Brasilia et l’Agence de coopération brésilienne (ABC) souhaitaient la clôture dès décembre 2007, à la demande pressante du ministère de la santé brésilien, une prolongation a été acceptée avec accord du Directeur général.

22 Lorsque le projet est terminé et que les comptes sont soldés, le solde est reversé à l’organisme-

partenaire. Le taux de consommation du projet n’est pas forcément un indicateur pertinent pour évaluer la portée et la réalisation du projet.

23 Cet échantillon est composé de projets relevant des cinq secteurs d’intervention prévus au mandat de l’UNESCO. Un autre critère de choix a été de retenir des projets achevés en 2007, prolongés ou dont le terme initial n’avait pas été modifié.


56. La nécessité de modifier progressivement le portefeuille de projets, sans rupture brutale, conformément aux stratégies de transition exposées par le Directeur général de l’UNESCO dans ses précédents rapports24, est de nature à expliquer cette décroissance lente.

57. Compte tenu de l’amendement apporté à l’accord d’ajustement25, le ministère de la santé doit, d’ici juin 2008, organiser un concours pour remplacer par des fonctionnaires les équipes permanentes actuellement rémunérées par l’UNESCO. Cet objectif est conforme à l’échéance d’un grand nombre de projets du Bureau de Brasilia (décembre 2008).

58. Il reste que la campagne des élections présidentielles au Brésil suivie de la constitution du nouveau gouvernement au printemps 2007, et les difficultés actuelles pour les ministères à recruter des fonctionnaires peuvent avoir contribué à retarder ce processus. Celui-ci est d’autant plus complexe à mettre en œuvre que le ministère du plan, du budget et de l’administration prône le recrutement de fonctionnaires généralistes, alors que les équipes permanentes, notamment au ministère de la santé, sont composées de spécialistes contractuels d’une qualification supérieure.

2.1.3 L’évolution en valeur du portefeuille de projets extrabudgétaires confirme cette tendance

59. L’analyse de cette évolution doit prendre en compte plusieurs considérations. La variation du taux de change entre le réal et le dollar des États-Unis (ci-après « dollar ») a des conséquences sur les montants considérés dans les tableaux ci-dessus. En effet, lorsque le contrat des projets est conclu en dollars, chacun des paiements effectués en réal est converti au taux de change officiel de l'ONU du mois. Le montant global du projet est alors réévalué. L'appréciation continue du réal par rapport au dollar explique en partie (de l’ordre de 30 %) l’augmentation des montants globaux.

60. En outre, la prolongation des projets a dans certains cas conduit à une augmentation de leur budget.

61. En fonction de ces éléments, le tableau ci-après montre l’évolution des dépenses d’exécution des projets entre 2001 et 2008 :

24 Rapports DG 174 EX/21 en février 2006 et DG 177 EX/30 en août 2007. 25 L’accord dit « termes d’ajustement de conduite » (Termo de Ajuste de Conduta) conclu en 2003 pour

répondre aux critiques du Ministère public fédéral a pour objet de proscrire le recours à des équipes permanentes dans les ministères rémunérées par les organisations internationales. L’amendement d’août 2006 autorise une dérogation à certains ministère permettant de conserver ces équipes permanentes au plus tard jusqu’en juin 2008. Cet amendement a été décidé par le ministère public brésilien en août 2006 et a été signé par le ministère de la santé et le ministère de la planification, du budget et de l’administration (cf. infra point 5.2.2).


Tableau n° 8 : Évolution des dépenses d’exécution des projets entre 2001 et 2008

Source : Bureau de Brasilia

Le pic de dépenses de 2006 s’explique par la montée en puissance des projets conclus avant la réorientation des actions du Bureau de Brasilia. Mais la décroissance est manifeste en 2007 (-25 % par rapport à 2006) et devrait être confortée à la fin de 2008 (-30 % par rapport à 2006).

Recommandation n° 9 - Le Bureau de Brasilia doit prendre les mesures pour garantir que la réorientation du portefeuille de projets sera effective à la fin de 2008 et qu’il ne sera pas procédé à un glissement de l’achèvement des projets sur une année supplémentaire.

2.2 Évolution qualitative du portefeuille

62. Outre la suppression des projets hors mandat, le Bureau de Brasilia s’est vu assigner l’obligation de modifier le contenu de ses actions.

2.2.1 Une difficile réorientation des projets en cours

63. Pour nombre de projets, l’UNESCO fournit des consultants qui servent en fait à combler les besoins permanents en personnel d’une entité gouvernementale. La conclusion 5 du rapport du Directeur général de l’UNESCO26 fixait les étapes de la réorientation des actions du Bureau de Brasilia en recommandant :

• la non reconduction des projets axés sur la prestation de services arrivés à terme ;

• la renégociation en vue d'une fin anticipée de tels projets dont l’échéance était encore éloignée et qui disposaient encore de ressources substantielles non dépensées ou dont le taux d’exécution était faible.

64. La non reconduction, comme on l'a vu, n’a pas toujours été possible, même lorsque l’UNESCO a cherché à se désengager, du fait des autorités gouvernementales brésiliennes, qui s'étaient accoutumées à la pratique quasi systématique des reports d'exécution. En témoigne le nombre de contrats prorogés d’une année et arrivant à échéance en 2008.

26 174 EX/21.

93,95105,37

89,24

108,82

135,93

165,56

124,44115

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*

* Forecast based on free balance on to tal agreement


65. La renégociation avant terme a été très difficile à obtenir, notamment dans le domaine de la santé, dans une moindre mesure de l’éducation. Interrogée sur ce point, une responsable de l'Agence de coopération brésilienne (ABC) confirme, qu’en dépit du souhait de l'Agence de mettre fin aux projets d’exécution nationale, l’anticipation de l’échéance des projets n’était pas possible.

66. Si certains projets ont vu leurs objectifs réorientés en cours d’exécution, cela n’a pas toujours tenu à la seule volonté du Bureau de Brasilia, mais celui-ci a pu profiter des changements de politiques gouvernementales pour donner un contenu plus fort en valeur ajoutée à ses interventions. C’est le cas du projet conclu avec l’Agence nationale de la santé dont la 1re phase s’est achevée à la fin de 2005. Sa réorientation a permis à l’UNESCO, comme au PNUD associé à ce projet, de se retirer d’actions directement liées au fonctionnement de l’Agence et de se concentrer sur des actions à plus forte valeur ajoutée. Ce projet expire à la fin de l’année 2008.

67. Le projet Professionnalisation du système de circulation routière que l’audit des projets commandité par le Siège en 2006 avait considéré comme non conforme aux objectifs de l’UNESCO, a été terminé six mois avant son terme normal (mais après épuisement des crédits prévus) et n’a été ni abondé, ni reconduit, bien que la Direction nationale des transports ait à deux reprises demandé sa poursuite.

68. Un indice du degré de désengagement de l’UNESCO dans les projets axés sur la prestation de service peut être trouvé dans l’évolution du nombre de contrats signés avec des personnels constituant dans les ministères et agences brésiliennes des équipes permanentes rémunérées par le Bureau27. Le nombre d’agents recrutés par cette voie a baissé en quatre ans de 61 %, comme le montre le tableau suivant :

Tableau n° 9 : Nombre de contrats relatifs aux équipes permanentes (au 1er février de chacune des années considérées28)

2005 2006 2007 2008

1221 731 603 485

(Source : Bureau de Brasilia, service informatique)

La tendance devra être confirmée par l’échéance en juin 2008 des trois projets les plus consommateurs d’équipes permanentes :

• Alphabétisation solidaire : 93 agents (158 en 2005) ;

• Fondation nationale de la santé : 104 agents (159 en 2005) ;

• DST AIDS II Éducation dans le domaine du sida et des maladies sexuellement transmissibles : 37 agents (54 en 2005).

2.2.2 Un réel contrôle des actions engagées par les équipes de projet

69. Le choix des actions29 déclinant les phases du projet fait l’objet d’une concertation avancée entre l’officier de projet30 et l’équipe pilote31. La frontière entre le suivi du projet et la substitution

27 On parle couramment d'équipes permanentes. 28 Il s’agit d’une « photographie » un jour donné du nombre de contrats conclus par le Bureau, et non de

contrats conclus chaque année. Pour évaluer le nombre des équipes permanentes, qui par définition sont recrutées sur une durée indéterminée, l’analyse du « stock » à une date précise ne fausse pas l’analyse.

29 Les observations faites aux paragraphes 4.2.2 et 4.2.3 sont faites à partir d’un échantillon de 10 projets que la mission a examinés de manière approfondie.

30 L’officier de projet suit, sous l’autorité du coordinateur du secteur, un ou plusieurs projets.


aux équipes pilotes est fluctuante, selon la nature du projet et son degré d’ancienneté. Si les projets récents, comme Aquabio, fonctionnent selon une séparation des tâches convenablement définie, d’autres projets, comme DST AIDS II (Education dans le domaine du sida et des maladies sexuellement transmissibles), initié en 1998, maintiennent l’officier de projet trop impliqué dans la gestion directe. Dans le cas de DST AIDS II, l’officier de projet ou son adjoint32 se trouve quasi quotidiennement dans les locaux du ministère de la santé.

70. Les équipes sont étroitement associées, mais c’est l’officier de projet qui, en signant le contrat, autorise la dépense 33 . Le paiement du travail d’un consultant ne se fait qu’après vérification de l’existence physique du document.

71. En revanche les contrats dits AFC (contrats de financement d’activités) obéissent à une procédure de dépense, fondée sur le modèle de la régie d’avance. Le partenaire reçoit une avance pouvant atteindre 90 % du montant du projet, et le contrôle du Bureau se fait a posteriori34. L’exécution de la dépense et la tenue de la comptabilité des fonds sont assurées par le partenaire, qui doit présenter un rapport technique et financier comportant les pièces justificatives de toutes les transactions. Il s’agit d’une procédure où le contrôle de la dépense pourrait utilement être renforcé.

72. Les officiers de projet exercent le suivi de manière diversifiée : téléphone, courriel, réunions, visites sur place. Là encore, il est parfois délicat d’apprécier ce qui relève d’un contrôle justifié du déroulement du projet et ce qui relève d’une gestion directe en lieu et place des autorités brésiliennes.

2.2.3 Une culture de l’évaluation encore trop formelle

73. Par évaluation, on entend le suivi qualitatif des projets par les rapports d'étape et par le rapport final qui évalue les résultats du projet, une fois qu’il est terminé.

74. Les rapports d'étape sont annuels. La périodicité est globalement respectée. En théorie, c’est l’équipe pilote qui doit rédiger le rapport d'étape. L’officier de projet se chargeant de le valider, voire de fournir une approche synthétique. Dans la pratique, cette rédaction est souvent conjointe, quelquefois même, elle est faite par l’officier de projet, à la place de l’équipe pilote, faute de temps ou de compétences. Les données financières qu’ils comportent sont fournies par le système d’information SICOF.

75. Destinés à évaluer l’état d’avancement du projet, indispensables en cas de révision ou de prolongation du projet, les rapports d'étape sont établis pour alimenter une discussion annuelle entre l’Agence de coopération brésilienne35, le coordinateur du projet côté brésilien et l’officier de projet côté UNESCO. Ces réunions sont loin d’être systématiques.

76. L’évaluation finale, obligatoire pour les projets cofinancés par la Banque interaméricaine de développement ou la Banque mondiale, n’est pas une pratique encore suffisamment répandue dans les autres cas. Rarement effectuée par un expert indépendant, même si cette modalité peut être prévue dans le document de projet, elle est le plus souvent le fait de l’officier de projet et des équipes pilotes.

31 Les équipes pilotes assurent la coordination du projet côté brésilien. Elles sont l’interlocuteur principal

de l’officier de projet à l’UNESCO. 32 Son équipe est composée de huit agents. 33 Selon les procédures définies par le règlement financier de l’UNESCO, appendice 3B. L’analyse du

contrôle interne et les tests de contrôle effectués par la présente mission en vue de la certification indiquent que ces procédures sont convenablement respectées.

34 Ces contrats sont passés uniquement avec des institutions. 35 Il est à souligner que l’ABC n'est plus en mesure d'assumer sa fonction de suivi et d`évaluation,

compte tenu du nombre important de projets à suivre et des effectifs de l’Agence qui se sont significativement réduits.


77. La prise en compte de la durabilité et de la viabilité des projets, et les conditions de transfert des responsabilités aux partenaires nationaux, selon des étapes programmées est une préoccupation encore trop éloignée. La conclusion 7 du Directeur général est encore d’actualité.

Recommandation n° 10 - Le suivi des projets devrait être plus clairement défini pour distinguer ce qui relève du contrôle de ce qui est considéré comme de la gestion directe. Tout en prenant en considération les contraintes auxquelles le Bureau de Brasilia est confronté, l’évaluation doit être effectuée par un expert indépendant, en retenant comme critères impératifs d’évaluation la viabilité des actions entreprises et la réalisation des conditions de transfert des responsabilités aux partenaires nationaux.3


L’arrivée prochaine d’un spécialiste en suivi et évaluation dont le recrutement est en phase finale ainsi que le recrutement du directeur adjoint qui aura à le superviser seront des éléments fondamentaux pour développer la fonction de suivi et d’évaluation de projets. La mise en œuvre de cette fonction tiendra pleinement en compte la recommandation du commissaire aux comptes ci-dessus.

2.2.4 Des travaux des organes de contrôle brésiliens insuffisamment pris en compte

78. Les organes de contrôle interne et externe de l’administration fédérale brésilienne sont amenés à examiner l’exécution par des services administratifs ou organismes publics des contrats de coopération techniques passés avec des agences des Nations Unies, dont l’UNESCO. Le Contrôle général de l’Union effectue chaque année des audits de gestion de certaines opérations liées à ces contrats ; le Tribunal des comptes de l’Union est partiellement destinataire des rapports qui en résultent et peut les utiliser dans le cadre de ses compétences juridictionnelles.

79. Il apparaît que le Bureau de Brasilia, contrairement à d’autres représentations d’agences des Nations Unies dans le pays, n’a pas manifesté son intérêt auprès des autorités brésiliennes pour ce type de rapports, susceptibles de contenir des informations utiles, alors même que ces documents pourraient non seulement lui être communiqués sans difficulté, à sa demande.

Recommandation n° 11 - Le Commissaire aux comptes préconise que le Bureau prenne l’attache des autorités brésiliennes en vue de pouvoir bénéficier des informations issues des contrôles effectués sur l’exécution nationale de ses actions de coopération.

2.2.5 Le cas particulier du programme Criança Esperança

2.2.5.1 Présentation du programme et risques induits

80. Ce programme très connu au Brésil36, pour lequel le Bureau a pris la suite de l'UNICEF en 2004, vise à aider les enfants défavorisés et à combattre la violence. Il assure une grande visibilité au Bureau et la possibilité de mobiliser des ressources financières substantielles pour promouvoir les idéaux de l’UNESCO. Financé exclusivement par fonds privés, il ne subissait jusqu'à il y peu que les contrôles propres à l'UNESCO.

81. Le programme finance quatre projets de long terme implantés à Belo Horizonte, São Paulo, Rio de Janeiro et Olinda, dits « espaces Criança Esperança », gérés par des ONG. En outre le

36 Il repose sur un partenariat entre le Bureau de Brasilia et la plus importante chaîne de télévision

privée du Brésil (ci-après « la chaîne »), quatrième réseau télévisuel dans le monde. Il consiste à réunir des fonds auprès du public brésilien par une collecte du type Téléthon, au moyen d'une campagne médiatique préparée et diffusée par la chaîne. Les dons, souvent très modestes, sont enregistrés et acheminés notamment par les compagnies téléphoniques partenaires.


Bureau sélectionne chaque année une centaine de petits projets à qui sont attribués des fonds issus de la collecte.

82. Le rapport du Directeur général sur la réorientation du Bureau de l’UNESCO à Brasilia du 23 février 200637 a pointé un certain nombre de dysfonctionnements imputés au Bureau dans la conception et la mise en œuvre de ce projet :

• non consultation et non information du Siège dans le lancement puis la gestion du programme ;

• financement permanent de 5 ONG ;

• risques éventuels non mesurés.

83. Une mission du service d'évaluation et d'audit interne, après s'être rendue dans 2 des projets gérés par des ONG, envisageait dans son rapport de novembre 2006 de stopper le programme. Pour autant, il n'a pas à ce jour été mis en évidence d'abus dans la gestion du programme.

84. Le Directeur général, n'excluant pas un désengagement de l'UNESCO, annonçait une série d'évaluations à venir et en premier lieu une renégociation active de l’accord signé le 18 mai 2004 entre la chaîne et l'UNESCO à la reprise du programme, qui devait prendre en compte les recommandations du service d'évaluation et d'audit interne afin de répondre aux risques encourus par l’Organisation.

2.2.5.2 Les initiatives du Bureau

85. Le programme est suivi au Bureau par une équipe38 de six personnes, soit quatre titulaires d'un contrat de service et deux consultants. Le programme draine des sommes importantes : 6 millions de dollars en 2005, 16 en 200639.

86. Le Bureau a entrepris de remettre à plat sa relation avec la chaîne de façon à la sécuriser au maximum. Une réunion a eu lieu à Paris du 6 au 8 juin 2007 entre le Bureau de Brasilia, les services centraux, les secteurs de programme et deux représentants de la chaîne. Le compte-rendu de cette rencontre indique les principaux points à inclure dans l’accord entre les deux parties. À la suite de cette réunion, un projet de contrat a été rédigé. Ses principales dispositions sont les suivantes :

• les ressources du programme, issues de la générosité publique, seront logées dans un fonds à la Banque du Brésil ;

• ce programme alimente les quatre projets de long terme (« espaces Criança Esperança ») ; ces projets sont administrés par des ONG sélectionnées par un comité de pilotage (steering comittee), qui devront soumettre un plan d'action annuel à l'UNESCO. Le projet Pastorale de l'enfant (Pastoral da Criança), de nature différente, a été mis de côté et fera l’objet d’un traitement spécifique ;

• le contrat prévoit la communication au Bureau des audits externes à réaliser par la chaîne, sur les projets administrés par des ONG tous les 2 ans ;

37 174 EX/21. 38 Il est placé sous l'autorité d'un officier de projet également coordinatrice du Secteur sciences

humaines et sociales, qui connaît bien le dossier pour l'avoir suivi depuis plusieurs années. 39 la forte augmentation d'une année sur l'autre s'expliquant par la forte campagne autour de

l'anniversaire de la présence de l'Organisation au Brésil


• les biens immobiliers abritant les activités des ONG seront cédés par les États de l'Union ou les municipalités partenaires qui en assureront l'entretien ;

• les projets menés par les ONG bénéficieront de l'appui de l'UNESCO, rendront des comptes et seront soumis à des audits externes indépendants ;

• l'UNESCO s'engage à sélectionner, aider et encadrer les ONG intervenant dans le programme ; elle fournira un rapport d'évaluation annuel et un plan d'audit pour l'auditeur externe ; elle présentera à la chaîne un budget prévisionnel annuel ;

• la chaîne se charge du plan média et s'engage à allouer chaque année le budget défini par l'UNESCO. Pour l'année 2008, ce budget a été évalué par l'UNESCO à 700 000 dollars40.

87. À l'heure de la rédaction des présentes observations, ce projet, soumis à l'appréciation du Siège, n'a pas été validé, alors que la réunion de juin 2007 prévoyait sa finalisation en août de la même année, sans qu'on puisse déterminer si la lenteur de celui-ci à réagir provient de problèmes juridiques ou d'une hésitation plus stratégique sur l'opportunité de poursuivre l'opération, même « sécurisée ». Il conviendrait de lever rapidement cette ambiguïté.

88. Notre équipe n'a pas examiné la mise en œuvre des différents projets issus du programme, mais à l'issue de la mission elle estime qu'il s'agit d'un travail sérieux conforme aux exigences de l'UNESCO. Toutes les mesures de nature à instituer des contrôles externes indépendants tant sur les modalités de collecte de fonds que sur les activités financées par le programme lui paraissent devoir être soutenues.

Recommandation n° 12 - Donner rapidement un avis sur le projet d’accord entre l’UNESCO et la chaîne et, le cas échéant, diligenter des contrôles externes sur les réalisations du programme.


Le nouveau projet d’accord avec TV Globo a fait l’objet de discussions approfondies, plus longues que prévu, afin de pleinement prendre en compte les intérêts des deux parties. Il est actuellement dans la phase finale d’examen.

2.3 Perspectives stratégiques du portefeuille de projets dans les prochaines années

2.3.1 Les projets conclus en 2007 confirment la réorientation des actions

89. L’objectif de conclure désormais de projets de qualité à forte valeur ajoutée et le refus de s’engager dans de nouveaux projets axés sur la prestation de services constituent une des recommandations du Directeur général41.

90. Au cours de l’année 2007, ont été conclus 6 nouveaux contrats auxquels on a ajouté, pour cette analyse, le projet Aquabio, formellement signé au 31 décembre 2006, et entré en vigueur en 2007.

91. Le faible nombre de projets, alors que la plupart des projets initiés antérieurement arrivent à échéance à court terme, atteste de la volonté d’opérer une plus grande sélection des actions.

40 Selon un calcul analytique des coûts très détaillé prenant notamment en compte les frais de personnel

(300 000 dollars), les voyages (140 000 dollars), la formation et l'évaluation (160 000 dollars). 41 Conclusion 5 rapport 174 EX/21.


92. Précisés dans le Cadre stratégique de l’UNESCO pour le Brésil42 , ces projets sont en adéquation avec les axes stratégiques des cinq secteurs d’intervention. Toutefois, les axes définis pour chacun des secteurs sont rédigés dans des termes trop larges pour permettre, à ce stade, une appréciation fine.

93. Sur ces 7 projets, 4 sont conclus pour une durée d’une ou deux années, alors que les anciens projets avaient une durée initiale d’au moins trois ans. La conclusion de projets de courte durée est a priori le moyen d’éviter de répondre à des besoins permanents.

94. La présence de l’UNESCO comme partenaire d’un projet est jugée nécessaire par le Brésil pour l’effet structurant des actions et des intervenants, que l’entité gouvernementale ne serait pas en mesure d’exercer à elle seule.

95. Si le caractère structurant de cette intervention ne saurait être contestée, le risque qu'elle soit instrumentalisée par des institutions brésiliennes en perte d'influence doit être apprécié. La question mériterait ainsi d'être posée pour l’Institut brésilien du tourisme (EMBRATUR), dans le cas de laquelle la participation de l’UNESCO est présentée comme le moyen de lui faire retrouver un nouvel élan (la création du ministère du tourisme, en 2002, lui a fait perdre une part de ses attributions). La même interrogation devrait être levée concernant le projet avec la Fondation nationale de l'Indien (FUNAI), dont certaines compétences ont été redistribuées à d’autres institutions gouvernementales.

96. Le projet Aquabio43 est une application nationale du Fonds mondial pour l’environnement (GEF)44 sur la préservation de la biodiversité. Au Brésil, plusieurs agences participent au projet dans le cadre d’un fonds mixte (Gouvernement fédéral/PNUE/PNUD/UNESCO). Pour un budget national de 15,5 millions de reals, l’UNESCO gère une part de 4,3 millions. En phase avec le Cadre stratégique 45 , le rôle de l’UNESCO est conçu pour être l’appui à la programmation, l’évaluation et l’amélioration des conditions d’intervention du Ministère de l’Environnement. Le manuel de procédures, rédigé à l’initiative conjointe du ministère de l’environnement, de la Banque Mondiale et des agences internationales partenaires, permet de bien déterminer les modalités de la contrepartie de l’administration brésilienne. Ce document est un des moyens de respecter les nouvelles modalités d’intervention des agences internationales.

97. L’accord-cadre annuel dans le domaine de l’éducation date de 1981. Son domaine englobe l’éducation, les sciences et la culture. Réactivé en 2007, il est constitué de petits projets reprenant les axes gouvernementaux stratégiques sur lesquels l’UNESCO décide d’apporter son appui si sa contribution donne de la valeur ajoutée. Il aurait aussi contribué à normaliser les relations avec le ministère de l’éducation, ce qui n’a pas été possible avec le ministère de la santé.

98. Le projet Écoles en action pour une culture de paix (Escolas em acção por uma cultura de paz) est un projet de courte durée (juin 2007 à mars 2008) conclu avec une grande entreprise lié au secteur pétrolier et la municipalité de Macaé (État de Rio de Janeiro). Le Bureau de Brasilia apporte une méthodologie et son expertise à une entreprise soucieuse de responsabilité sociale cherchant à s’impliquer dans le domaine de l’éducation pour tous et de la lutte contre l’exclusion sociale. Les séquences du projet seront courtes ; les montants financiers faibles (de l’ordre de 100 000 dollars des États Unis par an) ; ni recrutement permanent, ni recours à des consultants ne sont inscrits au projet.

42 Adopté en octobre 2006. 43 L’objet du projet est de choisir les espaces d’intervention sur le territoire, notamment dans le grand

bassin amazonien en conciliant des intérêts divergents en matière d’aménagement du territoire, utilisation des ressources naturelles, biodiversité, et intérêts socio-économiques.

44 Fonds mondial pour l'environnement, Global Environnement Facility. 45 Objectif stratégique n°2 du Secteur sciences naturelles : promouvoir la protection, la conservation et

l’utilisation soutenable de la biodiversité.


99. Ces projets récents, dont on souligne un budget moyen plus faible, sont présentés comme devant s’appuyer sur les compétences suivantes : méthodologie, définition des contenus, capacité organisationnelle permettant d’organiser la coordination des différents échelons fédéraux, et capacité à disséminer les bonnes pratiques et à articuler tous les aspects (technique, administratif, organisationnel, stratégique) d’un projet. Ces critères sont désormais une préoccupation des responsables de secteur du Bureau de Brasilia et semblent mieux admis par les partenaires brésiliens.

100. Ces projets constituent une évolution nette par rapport aux projets antérieurs, le Bureau devra cependant veiller à suivre correctement leur exécution et à fixer les conditions de leur transfert aux entités brésiliennes le plus tôt possible (stratégie de désengagement).

2.3.2 Les projets en devenir devront conforter cette évolution

101. Les projets en devenir sont recensés dans un tableau de bord établi à l’initiative du Directeur du Bureau. Conçu comme un outil de pilotage, il comporte tous les projets, quel que soit leur degré de maturité. Il constitue un élément d’appréciation de la réorientation des interventions de l’UNESCO au Brésil.

Tableau n° 10 : Comparaison entre projets en cours et projets en devenir par partenaire

Gouvernement États Municipalités Secteur privé46 Autres47

Projets signés 67 % 15 % 8 % 5 % 5 %

Projets en devenir 30 % 26 % 22 % 10 % 12 %

(Source : document du Bureau de Brasilia - tableau de bord)

Les projets en cours ont majoritairement été initiés avec le Gouvernement fédéral ; la quarantaine de projets en devenir privilégient les partenaires locaux (États fédéraux et municipalités), ainsi que les partenaires privés, et la part des projets avec le Gouvernement fédéral tombe à 30 %. Conformes du moins dans leurs intentions à la réorientation du Bureau, ils illustrent la diversification des partenaires souhaitée par le Directeur général.

102. La diversification des partenariats n’est pas contestable, mais le risque que l’UNESCO, notamment dans son partenariat avec les municipalités, soit confrontée à de fortes demandes de prestation de service qui conduiraient à reproduire au niveau local un modèle de coopération en voie d’abandon au niveau fédéral, ne doit pas être négligé. Ainsi, la mise à niveau du système public d’éducation primaire au Brésil requiert de forts investissements et des politiques volontaristes. Ce secteur est de la compétence des municipalités, dont certaines, en particulier dans les régions les plus défavorisées, manquent d’infrastructures et n’ont pas les moyens administratifs, humains et financiers de mettre en œuvre des politiques locales efficaces.

103. Il n’y apparaît aucun projet concernant la Santé, à l’exception de deux projets concernant l’éducation en matière de lutte contre le sida 48 : l’un en partenariat avec un laboratoire pharmaceutique et l’autre avec l’État de Rio Grande do Sul.

2.3.3 Quel scénario pour l’avenir du Bureau de Brasilia ?

104. La réflexion sur la taille du Bureau de Brasilia doit être menée en étroite concertation avec le Siège. Cette question se pose dès maintenant, bien que le processus de réorientation des actions ne soit pas totalement achevé. En effet, au 1er février 2008, le portefeuille des projets s’est

46 Entreprises. 47 Universités, gouvernements étrangers, organisations internationales... 48 Les projets d’éducation concernant La lutte contre le sida ont été considérés comme étant conformes

au mandat de l’UNESCO, en dépit de leur lien avec la santé.


contracté d’un tiers et les prévisions d’achèvement des projets conduisent à une quasi-extinction du portefeuille à fin 2008. Il reste que c’est maintenant que de grandes options doivent être envisagées pour fixer le profil du Bureau à l’horizon 2010/2011.

105. À ce stade, le scénario envisagé serait de stabiliser le nombre de projets à une cinquantaine pour un montant de 80 à 100 millions de dollars ; les secteurs de l’éducation, des sciences et des sciences sociales et humaines constituant les secteurs à fort potentiel ; les deux autres, culture et communication/information, plus petits mais comportant une dimension stratégique importante.

106. L’évolution des effectifs du Bureau est cruciale car leur réduction significative peut conduire à une perte de compétences. Or, la qualité des coordinateurs de secteur et de la plupart des officiers de projets est satisfaisante. La masse critique d’activités pour absorber des fonctions-supports, administratives, évaluatives, d’assurance qualité, doit être prise en compte. Le renforcement du Bureau de Brasilia en lui confiant une fonction de coordination des autres bureaux de l’Amérique du Sud serait une piste envisageable pour assumer cette masse critique.

107. Cette réflexion pourrait aussi s’appuyer sur les leçons à tirer de la reconsidération des modalités de l’exécution nationale qui incite à redéfinir le mode d’action des agences au Brésil et aussi dans d’autres pays intermédiaires ou émergents (Turquie, Chine, Afrique du Sud...). Elle conduirait à rechercher d’autres modes d’intervention plus adaptés au développement de ces pays. Une telle réflexion s’engage avec d’autres agences installées au Brésil.

108. En toutes hypothèses, les réflexions ne doivent pas conduire à privilégier la taille du Bureau au détriment de la valeur des actions.

109. Le Directeur du Bureau, conscient de ces enjeux, organise un séminaire interne, en mars 2008, qui permettra d'ébaucher plusieurs scénarios de moyen terme. Dans ces conditions, il est recommandé que les premières conclusions opérationnelles soient arrêtées au début de l’année 2009 et soient mises en œuvre lors du biennium 2010/2011.

Recommandation n° 13 - Définir en 2008 le format et le champ d’actions du Bureau de Brasilia à horizon de 2010-2011. Cette concertation doit être étroite entre le Bureau et le Siège. Le Siège devra apporter des réponses de manière réactive.





PARTIE I Audits de performance 2006-2007

CORRIGENDUM

Le tableau 10 doit se lire comme suit :

PARIS, le 10 avril 2008 Original français


Résumé

Ce document est présenté par le Commissaire aux comptes enapplication de l’article 12.4 du Règlement financier de l’UNESCO.

Partie I Corr.

179 EX

/31 Partie I C

orr.

Tableau n° 10 Titres de l’échantillon de publications payantes et taux calculés de diffusion

Titre Date de

publication

Tirage total (a)

Total distribution

gratuite prévue (b)

Ventes totales

(c)

Stock restant

(d)

Décalage éventuel entre sources d'information (a)-(b)-(c)-(d)

Taux de diffusion apparent (a)-(d)/(a)

Rapport mondial de suivi sur l’EPT - 2007 - Un bon départ (Éducation et protection de la petite enfance) ISBN 978-92-3-204041-1

29/03/07 5 000 3 815 89 122 974 98 %

EFA Global Monitoring Report - 2007 - Strong foundations (Early Childhood Care and Education) ISBN 978-92-3-104041-2

27/10/06 12 250 10 779 168 225 1 078 98 %

Earthquake Spectra - Vol. 22 - 2006 - The Professional Journal of the Earthquake Engineering Research Institute ISBN 978-92-3-104037-5

11/10/06 2 200 1 900 112 184 4 92 %

Rapport de l’UNESCO sur la science - 2005 - L’état actuel de la science dans le monde ISBN 978-92-3-203967-5

10/11/06 1 000 700 63 379 -142 62 %

UNESCO Science Report - 2005 - The State of Science in the World ISBN 978-92-3-103967-6

03/01/06 3 000 1 200 307 1 507 -14 50 %

Manual on Harmful Marine Microalgae ISBN 978-92-3-103948-5

28/01/03 4 000 - 1 160 1 427 1 413 64 %

Climate change ISBN 978-92-3-103938-6

20/05/05 2 000 - 229 1 187 584 41 %

Le changement climatique ISBN 978-92-3-203938-5

22/06/04 2 000 - 603 778 619 61 %

Environmental Ethics and International Policy ISBN 978-92-3-104039-9 29/11/06 1 000 700 207 252 -159 75 %

Éthique de l’environnement et politique internationale ISBN 978-92-3-204039-8 23/07/07 1 000 650 88 397 -135 60 %

179 EX

/31 Partie I C

orr. - page 2

Ce docum

ent est imprim

é sur du papier recyclé.

Titre Date de

publication

Tirage total (a)

Total distribution

gratuite prévue (b)

Ventes totales

(c)

Stock restant

(d)

Décalage éventuel entre sources d'information (a)-(b)-(c)-(d)

Taux de diffusion apparent (a)-(d)/(a)

Silk, Scents and Spices: Tracing the world’s great trade routes ISBN 978-92-3-103927-0

03/11/04 4 000 - 258 618 3124 85 %

De soie, de parfums et d’épices : sur les grands itinéraires du commerce mondial ISBN 978-92-3-203927-9

03/11/04 5 000 - 309 1 119 3 572 78 %

African Music: New Challenges, New Vocations ISBN 978-92-3-103988-1 10/09/05 1 500 - 138 554 808 63 %

Musiques africaines : nouveaux enjeux, nouveaux défis ISBN 978-92-3-203988-0 05/07/05 1 500 - 207 515 778 66 %

Early Childhood Education ISBN 978-92-3-103612-5

22/06/99 2 000 - 342 1 686 -28 16 %

Éducation de la petite enfance ISBN 978-92-3-203612-4

06/07/01 2 000 - 102 493 1 405 75 %

Growing up in an Urbanising World ISBN 978-92-3-103817-4

déc. 1997 1 500 - 109 403 988 73 %

Rethinking Development ISBN 978-92-3-103702-3

11/07/00 2 000 - 519 193 1 288 90 %

Repenser le développement ISBN 978-92-3-203702-2

25/11/99 2 000 - 475 0 1 525 100 %

Child abuse on the internet ISBN 978-92-3-103728-3

17/09/01 1 500 - 256 261 983 83 %




PARTIE III Bureau de l'UNESCO à Brasilia

CORRIGENDUM

Au paragraphe 49, le tableau n° 5 doit se lire comme suit :

Tableau n° 5 : Échéance des projets gérés par l’UNESCO au Brésil au 1er février 2008

Date d’expiration des projets Montant

en millions de dollars

Nombre de projets

Variation 2006-2008

Échéance au 31/12/2006 7 11 -24

Échéance entre le 01/01 et le 31/12/2007 132 26 -17

Échéance entre le 01/01 et le 31/12/2008 881 58 42

Échéance en 2009 97 7 4


Échéance en 2011 2 1 1 (Source : Bureau de Brasilia, service du budget)

PARIS, le 10 avril 2008 Original français


Résumé

Ce document est présenté par le Commissaire aux comptesconformément à la décision 177 EX/30 par laquelle le Conseilexécutif l’a prié de lui faire rapport à nouveau sur le Bureau del’UNESCO à Brasilia à sa 179e session.

Partie III Corr.

179 EX/31 Partie III Corr. - page 2

Le paragraphe 51 doit se lire comme suit :

51. Lors de la précédente mission, la prévision affichait que 78 projets seraient achevés au 31 décembre 2007 (tableau n° 4 : 35 + 43), alors qu’ils n’auront été que 37. On observe un très net glissement de l’échéance des projets sur l’année 2008 : 58 projets ont une échéance prévue au 31 décembre 2008 (tableau n° 5). Le tableau ci-après détaille le glissement par année de l’achèvement des projets.
