CONSEJO EDITORIAL José Sánchez-Parga, Alberto Acosta, José Laso Ribadeneira, Simón Espinosa, Diego Cornejo Menacho, Manuel Chiriboga, Fredy Rivera Vélez, Marco Romero.

Director: Primer Director:

Francisco Rhon Dávila. Director Ejecutivo del CAAP José Sánchez-Parga. 1982-1991

Editor: Fredy Rivera Vélez Asistente General: Margarita Guachamín

ECUADOR DEBATE Es una publicación periódica del Centro Andino de Acción Popular CAAP.

que aparece tres veces al año. La información que se publica es canalizada por los miembros del Consejo Editorial. Las opiniones y comentarios expresados en nuestras páginas son de exclusiva responsabilidad de quien los suscribe y no, necesariamente, de ECUADOR DEBATE. Se autoriza la reproducción total y parcial de nuestra información, siempre y cuando se cite expresamente como fuente a ECUADOR DEBATE.

SUSCRIPCIONES Valor anual, tres números: EXTERIOR: US$. 30 ECUADOR: US$. 9 EJEMPLAR SUELTO: EXTERIOR US$. 12 EJEMPLAR SUELTO: ECUADOR US$. 3

ECUADOR DEBATE Apartado Aéreo 17-15-173 B, Quito - Ecuador Telf: 2522763 • Fax: (593-2) 2568452

E-mail: caap1 @caap.org.ec Redacción: Diego Martín de Utreras 733 y Selva Alegre, Quito.

PORTADA Magenta

DIAGRAMACION Martha Vinueza

IMPRESION Albazul Offset

(ft caap I ISSN-1012-1498 1

ECUADOR DEBATE Quito-Ecuador, agosto del 2005

PRESENTACION /3-6

COYUNTURA

El abril que se llevó al Coronel que no murió en el intento/ 7-20 Pablo Ospina

65

Desde la integración blanda y el comercio rígido al regionalismo autónomo 121-38 Eduardo Gudynas Conflictividad socio-política Marzo-junio 2005 1 39-52

TEMA CENTRAL

Acerca del localismo ecuatoriano 1 53-66 Hernán /barra C. Los actores de la construcción territorial, desarroll o y sustentabilidad 1 67-82 Roberto Santana Autonomías regionales y unidad nacional / 83-112 Franz Xavier Barrios Suvelza Una propuesta para evaluar la regionalización 1 113-13 6 lván Navarro Abarzúa Descentralización y regionalización en el Perú 1 137-154 Javier Azpur Integración Europea e identidades regionales 1 155-176 Mario Caciagli

DEBATE AGRARIO

Efectos de la producción agropecuaria en los suelos de los páramos: el caso de Guangaje 1 17 5-194 Mercedes Alomía

ANÁLISIS

Descentralización en América latina, Venezuela y Bolivia /195-222 Rickard Lalander Aproximación sociológica a los estudios de la familia: escuelas, conceptos y tenden­cias 1 223-234 Rubén Cruzata Santos

Descentralización y regionalización en el Perú

Javier Azpur*

La puesta en marcha de un proceso de regionalización en el Perú, ha implicado la intención de articular departamentos antiguos en nuevas regiones. Una propuesta de esta índole, tiene dificultades y escollos difíciles de superar: las identidades locales, la fragmentación política y la tradición centralista peruana. Los temas nada/es de la regionalización, constituyen la repre­sentación política, la asignación de recursos y la elaboración de políticas de desarrollo articu­ladas a una nueva conformación territorial.

Introducción

na característica estructural de

U l a sociedad peruana es la con­centración del poder político y económico, lo que ha generado

un profundo desequilibrio entre Lima y las regiones. Se pone así en evidencia que la exclusión social y económica tie­ne también una dimensión territorial.

Las regiones tienen el rol de perife­ria subordinada a un bloque dominante, nacional y transnacional, que ha sido incapaz de construir un proyecto de de­sarroll o inclusivo durante nuestra histo­ria republicana. l :a forma centralizada y autoritaria de ejercicio del poder ha fa­cilitado la imposición de una estructura social con profundas inequidades y de­sequilibrios Sociales.

La exigencia por transformar esta realidad está presente desde nuestra pri­mera Constitución, en la cual se planteó

el debate entre centralismo y federalis­mo. Desde entonces, los sectores domi­nantes han tenido la capacidad y, sobre todo, la fuerza para bloquear y frustrar los diversos intentos descentralistas, en el marco de la preservación de una so­ciedad muy excluyente.

Los desequilibrios territoriales se profundiz aron en los años noventa, du­rante l os cuales el fujimorismo aplicó el modelo neoliberal mediante un régimen político autoritario, que encontró las condiciones adecuadas para su desen­vol vimiento luego del fracaso del go­bierno aprista y l a crisis general del sis­tema de partidos. Para imponerse, el ré­gimen impulsó una estrategia orientada a debilitar el rol del Estado, de las insti­tuciones básicas de la democracia, del sistema de partidos y de las diversas for­mas de organiz ación de la sociedad. La hiperconcentración del poder fue un as­pecto sustancial del modelo autoritario.

Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana. Lima. Perú.

138 ECUADOR DEBATE

El colapso del régimen fujimorista abrió una nueva posibilidad para insti­tucionalizar la democracia en el Estado y la sociedad peruana. En ese marco fa­vorable, la descentralización logró abrirse espacio y, junto con la participa­ción, se constituyeron en componentes significativos del proceso político de­mocrático.

Los cuatro años de transición nos han mostrado los serios problemas que deben enfrentar nuestras sociedades pa­ra avanzar en la consolidación del régi­men democrático. La incapacidad, la debilidad y la falta de liderazgo del go­bierno toledista son sin duda algunos factores, pero son sólo parte del proble­ma. Continúan vigentes los ejes funda­mentales del modelo económico del fu­jimorismo, con un crecimiento sosteni­do que es al mismo tiempo profunda­mente excluyente y generador de mayor pobreza y desigualdad. Asimismo nos encontramos con la persistencia de la crisis del sistema de partidos, sin capa­cidad de renovación para superar la profunda brecha que los separa de la so­ciedad y el ciudadano. Finalmente está la fragmentación del tejido social y el debilitamiento de las diversas expresio­nes organizadas de la sociedad, en par­ticular de los sindicatos.

Se trata, por tanto, de una crisis que va más allá del gobierno y que abarca al conjunto del sistema político. En este marco se ha logrado que el gobierno cumpla con los plazos constitucionales y avance hacia las elecciones del añ o 2006, para la conformación de un nue­vo gobierno. La crisis de la política es tan profunda que la continuidad electo­ral se vuelve un logro.

Nos encontramos, además, con un creciente descontento y distanciamiento de la población respecto de la democra­

_cia. En este marco resurgen las tenden­cias autoritarias, que no son· coyuntura­les sino que representan una forma de entender el ejercicio del poder a lo lar­go de nuestra vida republicana, en la cual han fracasado los diversos intentos por sustentar la dinámica política en un marco constitucional.

La descentralización -junto con la participaci ón ciudadana- es la úni ca re­forma significativa que se ha logrado instalar en este período. Ha enfrentado grandes problemas y errores en su im­plementación, pero está avanzando y estamos i niciando una nueva fase: la re­gionalización. En este artículo presenta­mos un rápido recuento de la descentra­lización en las últimas décadas, así co­mo un análisis del actual proceso des­centralista, para terminar con una des­cripción y un balance de la recién ini­ciada regionalización.

La regionalización frustrada

En las últimas cuatro décadas hubo diversas iniciativas descentralistas que carecieron de coherencia y sostenibili­dad. Avances, retrocesos y muchas frus­traciones han sido el resultado predomi­nante en esta etapa.

Podemos rastrear el inicio de la ac­tual tendencia descentralista � comien­zos de los sesenta, cuando en el gobier­no de Fernando B elaúnde se estableció la elección popular y directa de las au­toridades provinciales y distritales. El gobierno militar de fines de la década regresó al mecanismo de la designación aunque, paradójicamente. estableció

instancias desc onc entradas en los de­partamentos, denominadas inic ialmente Comi tés Departamentales de Desarro­llo, para luego transformarse en Orga­nismos R egionales de Desarrollo (OR­DE).

Estas instancias estuvieron presidi­das por el jefe militar del departamento; estaban encargadas de c oordinar y pro­mover las acci ones del sector público en cada jurisdicci ón c on una clara de­pendenc i a del poder c entral. Su objeti­vo era orientar e i mpulsar el desarrollo del departamento. El c ambio de nombre obedeció a una nueva perspectiva de abordar espacios más ampli os que re­sultarían de la conformación de nuevas demarcaciones regionales, pero este pa­so nunca se llegó a dar.

Es importante resaltar que el gobier­no militar tuvo un c onteni do reformista, socialmente inclusivo, c on un sentido totalmente distinto a su tradicional rol de defensa de los intereses de una oli­garquía incapaz, insensible, racista y excluyente.

las ORDE pusieron en agenda los temas vinculados al desarrollo territori al y fueron parte de una tendencia descen­tralista al c rear mecanismos desconc en­trados de ejercicio del poder. Esto se vio reforzado por el surgimi ento de los de­nominados frentes de defensa, también de base departamental, los c uales se ex­tendieron a lo largo del país, vinculando las más diversas demandas sociales c on la exigencia de democracia y descentra­lización efediva del Estado. El protago­nismo de estos actores heterogéneos y diversos en la lucha c ontra la dictadura militar c ontribuyó a poner el tema de la reforma descentralista en el debate polí-

TEMA CENTRAl 139

tico y c onstitucional de la transición de fines de los setenta.

Se crearon, así, las c ondiciones pa­ra avanzar hacia un nuevo intento de modific ar la estructura c entralista de la sociedad y el Estado. la regíonalízación fue i nc luida en la Constitución de 1979 c omo una c aracterística fundamental del Estado peruano, lo que reflejaba el c onsenso, por lo menos discursivo, de las di versas c orrientes políticas demo­c ráticas.

Es en el largo y trabado proceso de i mplementación de la regionalización que se expresaron las resistencias del poder político y económico. Se generó una dinámica desarticulada e intermi­tente, que reflejó la poca disposición de los gobiernos democ rátic os de los ochenta y de la oposic ión conservadora para avanzar en esta reforma.

Al evaluar esta experiencia sería in­justo no tomar en cuenta el gran desafío

, que significaba llevar adelante el proce­so de regionalización en un c ontexto de profunda inestabilidad ec onómica y po­lítica. Varios fenómenos c onfluyeron para hacer mucho más difícil el camino de esta reforma democratizadora, entre ellos: la inflación transformada luego en hiperinflación; la guerra declarada por el terrorismo c ontra la democrac i a; la profundización de la i nequi dad, la desi ­gualdad y la exclusión extrema; así co­mo la paulati na pero crec iente pérdida de legitimidad del sistema de partidos y del propio régimen democrátic o. Es bueno recordar que en ese momento no existía el consenso internacional que hoy tienen la descentralización y la par­ticipación c iudadana.

140 EcuADOR DEBATE

Sería igualmente erróneo no pon­derar adecuadamente l a incapacidad de los gobiernos y de la clase política para conducir este proceso lo que ll evó a l a frustración de la reforma y facilitó la im­posición del hipercentral ismo en el régi­men autoritario del fujimorismo. Aspec­tos relevantes en el fracaso de este pro­yecto democratizador fueron l os. serios problemas de su diseño e impl ementa­ción, entre el l os: a) ausencia de un pro­yecto descentral ista que ordenara la agenda nacional sobre el tema; b) crea­ción de una instancia regional de go­bierno con una composición confusa y asambleísta, difícil mente sostenible; e) desproporción absoluta entre las com­petencias transferidas y los recursos y capacidades existentes para ejercerl as.

Todo ello bl oqueó el adecuado fun­cionamiento de l os gobiernos regiona­l es y contribuyó a generar un rápido proceso de desl egitimación de estas ins­tancias, que corrieron con l a misma suerte que el Congreso, cerrado por Fu­jimori en 1992 como parte del autogol ­pe. Lo l amentable es que, en ambos ca­sos, esta imposición dictatorial se reali­zó con el apoyo de una ampl ia mayoría de la población.

Retorno descentralista

Cuando se pensaba que el fracaso de l a regiona!ización de los ochenta ha­bía sacado por un buen tiempo el tema de la agenda, al derrumbarse el régimen autoritario e iniciarse una nueva transi­ción, la reforma descentral ista volvió a lograr un espacio significativo en la agenda pública. Una vez más se dio el encuentro de la movil ización regional por mejores condiciones de vida y por

el retorno a l a democracia con l a exi­gencia de modificar un orden concen­trador del poder político y económico.

La reaparición de l os frentes regio­nales a mediados de los noventa, con una significativa capacidad de movili­zación contra el fujimorismo -aunque con un limitado nivel de organización­contribuyó a generar un amplio consen­so crítico contra el hipercentralismo que caracterizó al régimen autoritario. Este contexto ayudó a que la reforma des­central ista se ubicara como un compo­nente significativo del proyecto de ins­tal ación y consol idación del régimen democrático.

A diferencia de la experiencia re­gionalista de fines de l os ochenta e ini­cios de l os noventa, en estos años de transición, l a reforma ha tenido un esce­nario de estabil idad económica y de crecimiento sostenido -si bien ha sido persistentemente excluyente-, así como una precaria estabil idad política. A ello debemos agregar l a existencia de un ambiente favorable para este tipo de re­formas en diversos e importantes secto­res de la cooperación internacional .

Estas tendencias favorabl es parecen minimizarse frente a los desafíos que se deben enfrentar, entre el los, la crisis de l egitimidad de los partidos y de l as ins­tituciones democráticas del Estado, así como la continuidad de l a pobreza y las profundas desigual dades. Está aún por verse si nuestra sociedad, en un contex­to sumamente difícil, tiene la fuerza su­fici ente como para aprovechar esta oportunidad de acabar con el viejo pro­bl ema del centralismo. Hace falta vin­cular l a necesaria transformación de un Estado ineficiente y excluyente, con l a ampl iación de l os derechos democráti-

cos y l a reducción de l as desigualdades social es y económicas.

La descentral ización está aún en l a fase inicial de un proceso político y económico que se proyecta hacia el mediano y l argo plazo. Desde sus pri­meros pasos está poniendo en evidencia que se trata de una dinámica social y política de gran compl ejidad, en l a cual confl uyen diversos factores económi­cos, fiscal es, pol íticos, institucional es y culturales.

Para darl e viabil idad fue necesario modificar l a Constitución fujimorista. Aunque parcial , este cambio fue im­prescindibl e para avanzar en una efecti­va descentraliz ación, pues en el marco jurídico autoritario era impensabl e un sistema de poder con diversos nivel es de gobierno, todos el l os con autonomía política, económica, normativa, admi­nistrativa y l egisl ativa. S in embargo, és­ta ha sido l a única transformación que se ha l ogrado l l evar a l a práctica; por l o demás el mantenimiento de l a Constitu­ción autoritaria sin mayores modifica­ciones es una cl ara muestra de que l os grupos beneficiados con este modelo tienen una significativa presencia eco­nómica y pol ítica en nuestra sociedad.

La el ección democrática del presi­dente regional y de sus consejeros, así como l a incl usión de l a participación ciudadana en la gestión pública se sus­tentan en esta modificación constitucio­nal , l amentablemente sin que se haya producido simul táneamente un cambio general en l a estructura del Estado y del sistema político. Al aprobarse y promul ­garse l a Ley de Bases de l a Descentral i­z ación y l as Leyes Orgánicas de R egio­nes y Municipal idades se conformó el

TEMA CENTRAL 14 1

marco l egislativo básico para l a elec­ción y posterior instal ación de l os go­biernos regional es y municipal es, l o cual cul minó en enero de 2003. S e pa­só así del diseño de l a reforma a su im­pl ementación y se inició l a transforma­ción institucional más importante de la transición.

Como ha sido reconocido por l a Comisión de Descentral iz ación del Congreso, en un documento de bal ance del proceso, éste se inició sin que exis­tiera una planificación previa que per­mitiera del inear l a ruta de referencia pa­ra ir dando forma a esta profunda trans­formación del Estado. no es un pro­bl ema menor, ya que se trata de modifi­car l as condiciones sociales y económi­cas bajo l as cual es está organizado el te­rritorio, es decir l os actores social es, productivos y empresarial es, que son l os que l e dan contenido y sentido.

Ha sido por l a vol untad de una sig­nificativa corriente descentral ísta, for­mada por representantes de diversos partidos en el Congreso, por l iderazgos regionales de distintas corrientes, así co­mo por ampl ios sectores sociales e ins­titucional es que se ha podido avanzar. La definición de l a reforma como un proceso gradual y por etapas ayudó a continuar sin caer en apresuramientos pel igrosos, sobre todo cuando se cons­tata l a ausencia de una estrategia cl ara. Este criterio está reiterada e infal table­mente señal ado en cada l ey vincul ada a l a descentral ización.

La imprecisión sobre el significado de l a gradual idad, así como l a ausencia de un pl an estratégico orientador han originado l as más diversas interpretacio­nes y pl anteamientos sobre sus al cances.

142 ECUADOR DEBATE

Pero lo cierto es que nadie ha cuestiona­do el enfoque procesal y por fases de l a reforma descentralista. Las corrientes fa­vorables a la reforma, con matices y én­fasis, parecen asumir que no se trata de dar saltos al vacío sino de diseñar e im­plementar estrategias y políticas sosteni­das en el tiempo, que nos permitan tran­sitar hacia un Estado efectivamente des­centralizado y más democrático.

La gradualidad está obviamente presente en el diseño del proceso de transferencia de competencias y funcio­nes. Sin embargo, en este caso, las ins­tancias ejecutivas y legislativas tienen un evidente retraso. Más de dos años después de instalados los gobiernos re­gionales no cuentan con instrumentos para diseñar e implementar políticas si­no sólo con recursos l imitados para in­versiones. Las denominadas gerencias regionales, instancia ejecutiva cuyo di­seño busca integrar a diversos sectores desde un enfoque territorial, tienen se­riamente limitadas sus posibilidades de actuación, lo que afecta al conjunto de la administración regional.

El cumplimiento de los planes de desarrollo concertados con la sociedad civil no dependen fundamentalmente de lo que los gobiernos regionales y lo­cales están en capacidad de hacer, debí­do a las limitadas competencias y recur­sos con los que cuentan. Esto se agrava con la ausencia de una propuesta que ordene el funcionamiento, los roles y competencias del Poder Ejecutivo de tal manera de alinearlo con el proceso de reforma descentralista en. curso en el país. En el caso de la transferencia de competencias, la gradualidad se ha transformado en un práctico estanca­miento, no sólo por la ausencia de vo-

luntad política sino también por la ca­rencia de un proyecto estratégico del ti­po de Estado descentralizado que se quiere construir. En resumen, se puede decir que se trata de un proceso de transferencia lento, desordenado y, en varios aspectos, incoherente.

Es preocupante la ausencia de una instancia articuladora del proceso, lo cual hace que cada sector del Ejecutivo defina y negocie la transferencia desde su particular punto de vista e interés. No se puede obviar en este aspecto la debi­lidad de las instancias descentralizadas de gobierno para asumir una gestión pú­blica eficiente y transparente, así como la ausencia de una política de Estado orientada a construir las capacidades que un proceso de esta complejidad de­manda.

Otro aspecto en el cual l a graduali­dad es sinónimo de l entitud es en lo que se refiere a la descentralización fiscal y presupuesta!, la cual va ligada al tema de las competencias. En los hechos, el incremento de los recursos bajo respon­sabilidad de las regiones y municipali­dades ha sido poco significativo; se mantiene una desproporcionada pre­se:->cia del gobierno central en roles y proyectos que tienen un claro carácter regional y local. Aquí es necesario resal­tar algunos problemas: la estructura del gasto público deja poco espacio para las inversiones, hay una baja presión tri­butaria y los gastos corrientes y de per­sonal tienen un peso excesivo y, en mu­chos casos, son ineficientes.

La descentralización ha iniciado la institucionalización de l a participación ciudadana al incluir como parte de la gestión pública a los espacios de con­certación regional y local. Se ha recogí-

do así la experiencia participativa gene­rada por algunas municipalidades y or­ganizaciones de la sociedad civil desde mediados de los ochenta. El objetivo es poner en la agenda pública la distribu­ción de los siempre limitados recursos del Estado y vincular el corto con el me­diano plazo a través de los planes con­certados. Con esta reforma está plantea­da la posibilidad de modificar una es­tructura estatal vertical y excluyente de la sociedad. Para ello es importante re­vertir varios problemas: falta de flexibi­lidad en su diseno; procesos de concer­tación alrededor de recursos muy limi­tados; desvinculación entre la dimen­sión regional y la local; resistencia del sistema de partidos y debilidad de las organizaciones e instituciones de la so­ciedad civil.

Más allá de las limitaciones senala­das -que es necesario reconocer para enfrentarlas y revertidas- se han dado pasos importantes en estos tres años y la situación está muy lejos de los desastres que anunciaban muchos opositores, abiertos y soterrados, de la descentrali­z ación. la mayor legitimidad que alcan­z an los gobiernos regi onales en relación con el gobierno central y el parlamento, así como el surgimiento de figuras polí­ticas naci onales desde las regiones son indicadores de una aceptable receptivi­dad en la población.

De la descentralización a la reg.ionali­zación

a. Los primeros pasos hacía las regiones

A dos anos de instalados los gobier­nos regionales sobre la base de la vieja demarcación departamental se ha i ni -

TEMA CENTRAL 143

ciado la que consideramos la dimensión fundamental y más compleja para la consolidación de la reforma descentra­lista, que es la conformación de regio­nes. En el marco legislativo de la des­centralización se señala que los depar­tamentos son el punto de partida del proceso y se asume como objetivo la construcción de una nueva demarca­ción territorial a partir de las articulacio­nes económicas, sociales y culturales existentes entre los departamentos y provincias colindantes.

El enfoque que orienta el proceso es la construcción de nuevas demarca­ciones políticas, lo cual es un paso im­portante, ya que es evidente que la es­tructura departamental actual no es ade­cuada para modificar los profundos de­sequilibrios existentes entre lima y las regiones, así como entre la costa, la sie­rra y la selva.

Con un retraso de más de un año en relación con el cronograma del proce­so, se promulgaron la Ley de Incentivos a la Conformación de R egiones y sus R eglamentos, lo cual dio presencia y fuerz a al tema de la regi onalización. Las características que tendrá esta nueva demarcación dependerán, en última instancia, de la voluntad democrática de la población, pues será la que defina con su voto en un referéndum sí acepta o no la región que se le propone.

También es importante resaltar que la consulta sobre las nuevas regiones puede originarse en los actuales gobier­nos regionales de base departamental, los gobiernos locales o en la sociedad civil. En los dos últimos casos requieren 1 O y 25% de firmas de respaldo a la ini­ciativa, respectivamente. S i la iniciativa proviene de los actuales gobiernos re-

144 ECUADOR DEBATE

gionales, éstos requieren la aprobación de sus Consejos y la consulta a los Con­sejos de Coordinación Regional, en los cuales participan los alcaldes provincia­les y representantes de las organizacio­nes e instituciones de la sociedad civil.

La solicitud de integración debe es­tar acompañada de un expediente técni­co que respalde con información y aná­lisis la viabilidad económica, fiscal, so­cial e institucional de la región que se

quiere conformar. Luego de dos poster­gaciones de la fecha límite para la pre­sentación de los expedientes, que requi­rieron la intervención del Congreso pa­ra efectuar la respectiva modificación l egislativa, se presentaron 17 expedien­tes técnicos, la mayoría de los cual es no cumplía con los requisitos formales que señala la ley.

De acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralización, un objetivo priorita­rio del Consejo Nacional de Descentra­lización (CND) es la formación de re­giones. La l egislación específica de la integración le da la función de aprobar los expedientes antes de la consulta ciu­dadana. Una vez que culminó su eva­l uación en junio, el CND aprobó cinco expedientes, Jos cuales serán objeto del referéndum del 30 de octubre 2005. Se­rá consultado el electorado de 16 de los 25 departamentos, es decir más de la mitad de la población electoral del país.

Las regiones en consulta son: a) en el Norte, la formada por los departa­mentos de Tumbes, Piura y Lambaye­que; b) en el Sur hay dos regiones po­tenciales: una formada por los departa­mentos de Cusca y Apurímac, la otra por los de Arequipa, Puno yTacna; e) en el Centro son dos las regiones propues­tas: la primera, formada por los departa-

mentas. de lea, Huancavelica y Ayacu­cho, mientras que la segunda por los de Ancash, Huánuco, junín, Paseo y las provincias del departamento de Lima, con excepción de las de Lima Metropo­l itana y Callao.

Ningún departamento de la Amazo­nía ha sido incluido en el proceso. Se presentó un expediente para la integra­ción de Amazonas, Loreto, San Martín y Ucayali, pero fue rechazado con argu­mentos de forma y de procedimiento.

El retraso del Congreso para apro­bar la imprescindjble legislación sobre la integración, así como la ausencia de una estrategia clara desde el Ejecutivo para cumplir con el mandato de la ley de promover la formación de las regio­nes, ·planteó plazos sumamente estre­chos para llevar a buen término esta pri­mera etapa de un proceso cuya comple­jidad trasciende l a formalidad y forma parte de la construcción de proyectos colectivos.

El resultado ha sido que las iniciati­vas presentadas por la sociedad civil y las municipalidades no pudieron cum­plir con el requisito de las firmas exigi­das y fueron descartadas. Tampoco se contó con el tiempo necesario para tra­bajar de mejor manera algunas iniciati­vas. Por ejemplo, Moquegua quedó fue­ra de la propuesta de la Región del Sur que forman Arequipa, Puno y Tacna, cuando este departamento se. ubica en el medio de los cuatro. Otro ejemplo es el caso de la propuesta de la región Amazónica que no llegó a consolidarse, a pesar del interés -con matices sobre los tiempos- de los partidos regionales de mayor relevancia en esta importante tona del territorio nacional.

En los plazos existentes sólo eran viables las iniciativas que partieran de un acuerdo de todos los presidentes re­gionales involucrados, lo cual dejaba de lado a las autoridades municipales, a l a sociedad civil y a los sectores empresa­riales. Estos tres sectores no han sido consultados, por l o que se desconocen sus posiciones en relación con las pro­puestas presentadas. Esto puede ser complicado, sobre todo si asumen que éstas se han formulado con una actitud excluyente hacia ell os. A esto debemos agregar que, dados l os pl azos y meca­nismos utilizados, es evidente la desin­formación de la población de los depar­tamentos invol ucrados. Finalmente se constata entre las propias autoridades regionales la ausencia de una visión cla­ra frente al tema de la integración, l o cual h a generado decisiones de última hora sobre con quién y cómo impulsar el proceso.

En este marco es sin duda meritorio que se hayan consolidado cinco pro­puestas de integración. S e trata de alter­nativas heterogéneas en sus aciertos y en los temas que deberán resolver para consolidarse como nuevos referentes te­rritoriales. Las regiones que se constitu­yan serán un modelo básico para deli­near la ruta por la cual l levar adelante la transformación de l a

·actual demarca­

ción departamental. Las iniciativas que generan mayor

consenso son las que integran Tumbes, Piura y Lambayeque en la costa norte -a la cual debe integrarse en el corto plazo Cajamarca-, así como la formada por Arequipa, Puno y Tacna -que incluye una parte muy significativa de la costa y la sierra sur-, a la cual debe sumarse

TEMA CENTRAL 145

inevitablemente el departamento de Moquegua. S e trata de espacios econó­micos significativos, con una gran po­tencialidad de integración con los paí­ses vecinos y que pueden convertirse en efectivos factores de modificación de los desiguales términos de la rel ación entre ellos y el centro del poder político y económico nacional. En ambos casos existen núcleos empresariales y políti­cos interesantes y de gran potenciali­dad.

En lo que se refiere a la región for­mada por los departamentos de lea, Huancavelica y Ayacucho hay una fuer­te resistencia de los sectores empresa­riales iqueñ os, que no valoran la impor­tancia de la transversalidad y no pare­cen ser del todo conscientes del peso que tienen los vínculos sociales que existen con Huancavelica y Ayacucho. Tampoco valoran su dependencia de re­cursos como el agua y la energía, que son parte del patrimonio del cual dispo­nen sus potenciales socios en la nueva región. Más aun, teniendo en cuenta que en este departamento de la costa peruana se ha producido un sustantivo y sostenido crecimiento de la actividad agroexportadora.

El discurso de un sector significati­vo de lea es preocupante. Rechazan la integración por el alto nivel de pobreza y las diversidades y diferencias étnicas predominantes en los otros dos departa­mentos. La ausencia de criterios de soli­daridad y compensación como elemen­tos esenciales del diseñ o del Estado en sociedades tan desiguales como las nuestras, así como el contenido racista del discurso de algunos sectores socia­les, cuestionan los componentes bási-

146 ECUADOR DEBATE

cos de un proyecto nacional democrati­zador.

En los meses que quedan para el re­feréndum, l as corrientes descentralistas deberán revertir l a situación de desin­formación e indiferencia de la pobla­ción, esclarecer los temas vinculados a las potencialidades y beneficios concre­tos que tiene para el ciudadano, el tra­bajador, el productor y el empresario, así como aislar a las corrientes que, des­de visiones localistas e intereses electo­rales inmediatos, se resisten a la forma­ción de nuevas regiones.

Es difícil y poco probable que el re­sultado sea positivo en todos los casos. Por ejemplo, en l a región formada por Ancash, Huánuco, Junfn, Paseo y las provincias de Lima, la tendencia parece orientarse hacia un mayoritario rechazo a l a propuesta. Pero lo que es estratégi­co para l a reforma descentralista es que se constituyan nuevas demarcaciones y éstas sirvan de referencia para avanzar de manera sostenida hacia un nuevo or­denamiento del territorio.

b. La urgencia de modificar los meca­nismos de representación

La ausencia de un plan estratégico y la limitada fuerza de las corrientes descentralistas están en la base de los vados legales existentes; en algunos ca­sos significan una seria barrera para la consolidación de las regiones. Dos as­pectos de suma importancia se refieren a l a forma como se construye la repre­sentación política y a sus características. En relación con lo primero, los actuales Consejos Regionales están formados por un representante de cada provincia, y se

ha establecido un mínimo de 7 y un má­ximo de 25 representantes.

Este mecanismo está pensado para los actuales departamentos, pero no opera para las regiones, algunas de las cuales estarán formadas por más de 50 provincias. Existe el riesgo de que una gran cantidad de ellas quede fuera o que departamentos con una gran pobla­ción electoral pero con pocas provin­cias tengan una representación muy por debajo de lo que les debería correspon­der. Es fundamental que el Congreso de­bata este tema y ajuste la legislación a la nueva realidad regional. En ese marco se debe discutir si se mantiene l a repre­sentación provincial o se opta por otra ruta que sería la de vincular la represen­tación a la población electoral.

Los representantes provinciales no se eligen bajo la modalidad electoral uninominal para cada provincia. Con la legislación actual puede darse el caso que un partido que pierde la votación en una provincia l ogre su representa­ción. Esto sucede porque en la elección del Consejo Regional la lista ganadora se lleva la mitad más uno de los conse­jeros. La lista está organizada con un re­presentante de cada provincia en el or­den de prioridad que cada partido o movimiento regional ha definido. Los ganadores colocan en el Consejo a la mitad más una de las provincias y las demás listas se reparten la representa­ción de las que quedan, de acuerdo al orden que definieron, excluyendo aqué­llas que ya están representadas por la lista ganadora.

Si bien es positiva la representación de cada provincia en el Consejo, para garantizar una efectiva y adecuada ca-

nalización de sus intereses se requiere afirmar un sistema en el que la pobla­ción de cada provincia elija democráti­camente a su consejero y se establez ca una adecuada proporcionalidad en tér­minos de la población electoral. tsta es una modificación necesaria y de suma urgencia en un contexto en el que el de­safío está en construir una nueva identi­dad territorial que reemplace a la depar­tamental. S i no se manejan adecuada­mente temas como el de la representa­ción, esta última puede constituirse en la base de una resistencia localista que reivindique una raíz histórica y cultural que, aunque débil, se remonta a las in­tendencias coloniales.

El tema no se agota en la conforma­ción del Consejo R egional. Actualmente existe una superposición que subordina esta instanci a legislativa al presidente regional, pues al mismo tiempo que es la máxima autoridad ejecutiva lo presi­de, a pesar que el Consejo tiene entre sus funciones claves la. fiscalización y la evaluación de la gestión de las instan­cias ejecutivas, empezando por el pro­pio presidente. En ese sentido es impres­cindible modificar la legislación para que los nuevos Consejos Regionales que serán elegidos en noviembre del 2006 tengan autonomía frente a su Ejecutivo y puedan cumplir adecuadamente su rol fiscalizador y legislativo. la formación de las nuevas regiones, así como el in­cremento de sus competencias y recur­sos, incrementa la complejidad de la gestión pública en estos espacios y plan­tea nuevas exigencias de representa­ción, calidad y eficiencia a los Consejos.

Hace falta una instancia política que pueda reflejar las diversas corrien­tes, así como garantizar la capacidad de

TEMA CENTRAL 147

negociación de los departamentos más pequeñ os y generar las condiciones pa­ra una adecuada articulación entre los planos local y regional. É ste es un tema urgente, pues su implementación supo­ne una modificación constitucional que requiere ser aprobada en dos legislatu­ras. El Congreso debe dar la prioridad del caso a este tema y a otros igualmen­te imprecisos o que no corresponden a la nueva realidad de la descentraliza­ción.

R esta por saber si la representación parlamentaria estará dispuesta a facilitar la constitución de referentes territoriales fuertes o si, más bien, primará la defen­sa de la actual estructura de poder, tan­to en el Ejecutivo como en el legislati­vo. Es por ahora también una incógnita si los partidos nacionales, tradicional­mente centralistas, estarán dispuestos a generar formas más horiz ontales de re­lación a partir de la consolidación de nuevos y significativos espacios de po­der desde las r�giones.

c. La descentralización fiscal

El incentivo más directo contenido en la ley de promoción de las regiones es el incremento de los recursos fiscales. En las nuevas regiones que se formen, el 50% del Impuesto General a las Ventas, del Impuesto Selectivo al Consumo y del Impuesto a la R enta de las personas naturales recaudados en la región pasa­rán directamente a ser manejados por sus respectivos gobiernos. Al parecer, ésta es la principal razón que ha llevado a los presidentes regionales a dar el pa­so hacia la integración, superando la inercia del poder, es decir haciendo de lado las expectativas de las elites políti-

148 ECUADOR DEBATE

cas de cada departamento de mantener su capacidad de gobierno en las actua­les demarcaciones.

Reconociendo la importancia de lo fiscal y de la inversión pública es impor­tante tomar en cuenta que se trata de una base frágil para apoyar una transfor­mación que enfrentará tensiones y pro­blemas de gran envergadura. Esto se complica más si tomamos en considera­ción que en el diseño del aspecto fiscal de la reforma descentralista también se han dejado de lado aspectos que deben ser resueltos como parte de la regionali­zación.

La dimensión tributaria del Estado peruano es pequeña, pues la recauda­ción bordea 14% del PBI, cifra muy in­ferior al promedio de los países de Amé­rica Latina, que está ligeramente por en­cima de 25%. En ese sentido, para dar mayor sostenibilidad a un proyecto de reordenamiento del territorio, es funda­mental incrementar el tamaño fiscal del Estado, pues sólo así su intervención po­drá tener un impacto significativo en las dinámicas económicas nacionales, re­gionales y locales.

Como parte de la descentralización de los recursos públicos es necesario asumir también el objetivo de superar la actual debilidad estructural de las regio­nes en este aspecto. Se requiere incre­mentar sus capacidades para enfrentar los problemas de evasión, inequidad y limitada base tributaria que caracterizan nuestra realidad fiscal. Ésta no es una ta­rea sencilla, pues se trata de mejorar la captación de recursos tomando en con­sideración que el eje de la acción esta­tal es también dinamizar la actividad económica, lo cual exige de un adecua-

do equilibrio en este terreno. Es importante dar prioridad al crite­

rio de equidad y centrar la atención en los impuestos directos para que paguen más los que más tienen. Eñ este tema, los gobiernos regionales pueden tener mayor legitimidad y éfectividad, pues su cercanía les da la posibilidad de mostrar resultados concretos de la mayor capta­ción de recursos. Un tema adicional es la eficiencia en la cobranza de los im­puestos, que debe lograrse aumentando el número de contribuyentes y redu­ciendo los costos de la recaudación.

La mayor captación de impuestos requiere de mayor eficiencia en el gasto y de un diseño equitativo para la distri­bución de los recursos en el conjunto del territorio nacional. Para lo primero es fundamental: a) fortalecer las capaci­dades administrativas y de gestión de los gobiernos regionales; b) mejorar la formulación de los denominados planes de desarrollo, de tal manera de garanti­zar su implementación como efectivos instrumentos de gestión; e) incrementar las capacidades para la identificación y la formulación de proyectos; y d) esta­blecer criterios precisos que permitan definir el carácter nacional, regional o local de un proyecto de inversión a fin de reducir el riesgo de la fragmentación.

En cuanto a la equidad territorial, se parte de una realidad de grandes desi­gualdades tanto entre los departamentos como en su interior, especialmente en­tre las zonas urbanas y rurales. La regio­nalización y la descentralización deben asumír como objetivo no sólo una ma­yor captación de recursos -por ejemplo, incrementando el pago de canon y rega­lías por las actividades extractivas-, sino

también su distribución adecuada, prio­rizando los grupos poblacionales en si­tuación de mayor pobreza y exclusión, así como los sectores más vulnerables. Esto es de primera importancia para evi­tar que la regionalización signifique la profundización de las brechas existen­tes entre las diversas regiones y locali­dades.

Dos temas finales en relación con la descentralización fiscal. El primero se refiere a la necesidad de precisar los al­cances del incentivo fiscal a la forma­ción de las regiones. El Ministerio de Economía y Finanzas lo interpreta hoy como si se tratara de una simple sustitu­ción de recursos y no de su incremento, con lo cual es evidente que pierde todo sentido su carácter de incentivo. De avanzar esta posición se pondrá en ries­go el proceso de regionalización y se abrirán las puertas a un escenario de tensión e inestabilidad social en las re­giones.

El segundo tema tiene que ver con el punto de partida de la descentraliza­ción fiscal. Actualmente, en las estadís­ticas se atribuye a Lima una captación de 90% de los ingresos tributarios y a las regiones un aporte mínimo. Se trata de una distorsión de la realidad, que es posible porque la legislación autoriza a las empresas la posibilidad de fijar libre­mente su domicilio fiscal. Por ello, los impuestos que pagan, por ejemplo, las grandes empresas mineras y petroleras que operan en las regiones, aparecen como parte de los recursos fiscales ge­nerados en Lima. Es fundamental acabar con esta artificial hiperconcentración, para lo cual es necesario determinar que las empresas deben registrarse y tri­butar en el lugar donde realizan sus ac-

TEMA CENTRAL 149

tividades económicas. Esto permitiría sincerar el aporte de Lima que, según al­gunos estudios, se reduciría de 90 a 50%.

d. Otros temas de fa agenda

1. En lo que se refiere al referén­dum, cada departamento es definido como una circunscripción electoral. Con este criterio se protege la opinión de las jurisdicciones más pequeñas y menos pobladas. Sin embargo, de acuerdo a las normas vigentes, el proce­so de conformación de la región podría bloquearse hasta el año 2009 por la de­cisión contraria a la integración de un sector minoritario de la población con­sultada.

Por ello es importante pensar posi­bles salidas para evitar que esto suceda en los casos en los que el sí gane en la mayoría de departamentos consultados, pero no en todos. Un camino, plantea­do por la Defensoría del Pueblo, es que se dé curso a la integración de estos de­partamentos siempre y cuando sean co­lindantes. Se trata de una propuesta que busca facilitar el proceso de integración y que se basa en una interpretación am­plia del sentido del voto ciudadano.

Compartimos la idea de la Defenso­ría de buscar mecanismos que promue­van el proceso de integración y de pro­ceder a una necesaria modificación del marco legal actual. Pero nos parece que si no todos los departamentos aceptan la integración, se requiere una ratifica­ción de la voluntad ciudadana de avan­zar hacia la integración en las nuevas condiciones, que son distintas a las planteadas en la primera consulta. Para que ello sea posible debe programarse

150 ECUADOR DEBATE

l a real ización de una segunda consulta, a 30 días de l a primera, para que la po­bl ación de l os departamentos que vota­ron mayoritariamente a favor y que son col indantes entre sí, expresen nueva­mente su decisión.

2. En este mismo aspecto de modi­ficaciones a los procesos de referéndum es importante evaluar l a pertinencia de los plazos definidos en l a l ey de incen­tivos, que posterga para el año 2009 l a posibi 1 idad que l os departamentos -y en este segundo momento también las pro­vincias- puedan promover nuevas ini­ciativas de integración.

Los plazos tan limitados del actual proceso de consul ta están en el origen de varios problemas: a) no han permiti­do que se expresen l as posiciones y l as iniciativas de las autoridades locales y de l a sociedad civil; b) han sido un fac­tor restrictivo para el surgimiento de otras propuestas de integración, tal co­mo se expresa en l a ausencia de los de­partamentos amazónicos; e) han l imita­do l as posibil idades de l a población pa­ra acceder a l a información y anal izar l as ventajas de l a integración.

En esa medida, nos parece necesa­rio eval uar el adelanto de l a siguiente consulta para el año 2007, lo cual daría el tiempo adecuado para real izar un de­bate nacional sobre una propuesta y una estrategia que permita transformar nuestra organización territorial . Igual­mente establecería un plazo suficiente para preparar la integración de l as nue­vas regiones. Adicional mente, l os de­partamentos que decidan mayoritaria­mente por el no en este referéndum ten­drían un tiempo adecuado para l a refl e­xión y l a evaluación de su decisión.

3. Un tema importante en todo pro­ceso el ectoral es el de l a l egitimidad de l a autoridad el ecta. Se vuel ve un aspec­to de l a mayor trascendencia cuando hablamos del gobierno de una nueva demarcaciónr surgida de l a unión de dos o más departamentos, cada uno con su propia historia e identidad.

No es un tema menor sí tomamos en consideración que algunos gobier­nos de base departamental fueron el egi­dos con menos de 20% de votos y l a gran mayoría recibió votaciones cerca­nas a 25%, con muy pocas excepcio­nes. En ese sentido es necesario establ e­cer como requisito para acceder al go­bierno regional la obtención de un por­centaje mínimo de votos, que podría ser un tercio del el ectorado regional. De no al canzarse esta votación se debería pro­ceder a una segunda vuelta, la cual ha­ría posible ampliar l a base política y so­cial de apoyo al nuevo gobierno.

4. Otro aspecto a tratar en este pro­ceso es l a desconcentración de l as com­petencias en l as nuevas regiones. En l a Ley de Bases s e mantienen l as instancias subregionales como el mecanismo idó­neo para el l o. É sta puede ser una ruta adecuada para reducir el riesgo del cen­tral ismo en l as nuevas regiones y para facil itar el acceso a los servicios y proce­dimientos a l a población, l o cual es re­l evante con miras a aumentar l a eficien­cia del Estado y mejorar su relación con la ciudadanía. Sin embargo, ni l a Ley Orgánica de R egiones ni l a Ley de In­centivos señalan los criterios para cons­tituirlas; tampoco precisan l os alcances y características de sus funciones.

Por otro l ado existe el riesgo de que s e busque dar continuidad a l a actual

demarcación departamental utilizando este mecanismo. Por el lo, en la configu­ración de las subregiones se debe partir de espacios efectivamente articulados entre sí en cada región, tomando como referencia las provincias, independien­temente del departamento al que perte­necieron. Esta ruta facilitaría la promo­ción del asociacionismo municipal, así como una adecuada rel ación entre la instancia regional y local de gobierno. La desconcentración de las gerencias regionales, mediante la transferencia efectiva de l a capacidad de ejecución de las políticas y los proyectos a las su­bregiones, es un segundo aspecto que debe formar parte de esta necesaria mo­dificación al diseñ o del proceso que ha sido puesto en la agenda por el inicio de l a regional ización.

5. En rel ación con la participación ciudadana es un momento oportuno pa­ra modificar los mecani smos y procesos de concertación puestos en marcha por el proceso de descentralización. Es ne­cesario redefinir el carácter restrictivo de los Consejos de Coordinación Regio­nal -relegados por l a legisl ación a un rol exclusivamente consultivo-, al igual que la periodicidad de sus reuniones -li­mitadas a dos anuales. Hace falta dotar­l os de fl exibilidad para que puedan ade­cuarse a l a diversidad de las regiones y localidades, así como para armonizar su funcionamiento con los procesos de pla­nificación concertada y formulación participativa de los presupuestos.

La conformación de regiones es una excel ente oportunidad para integrar los diversos mecanismos existentes -Consejos de Coordinación Regional, Mesas de Concertación de Lucha Con-

TEMA CENTRAL 151

tra la Pobreza y presupuestos participa­tivos- en un solo sistema regional de concertación. Esto signi ficaría un im­portante avance en el fortalecimiento de la participación ciudadana.

6. Es importante que surjan nuevas regiones que sirvan de referenci a para delinear un mapa diferente del territorio nacional, que acabe con l a agotada y precaria demarcación departamental. Sin embargo, no debemos perder de vis­ta que el ordenamiento terri torial es un proceso que trasciende la demarcación política y que tiene un horiz onte de lar­go plazo, que debe desarrollarse de ma­nera sostenida y gradual.

En el marco legislativo descentralis­ta existe un instrumento, las Juntas de Coordinación Regional, que han sido concebidas como el primer paso para la integración de las regiones. É stas pue­den cumplir un rol más amplio y con­vertirse en un instrumento para l a con­certación y la acción planificada de va­rios gobiernos regionales que compar­ten un mismo espacio económico.

Un ejemplo de referente territorial articulado en términos económico, co­mercial y vial lo encontramos con clari­dad en el sur, formado por los departa­mentos de Arequipa, Apurímac, Cusca, Moquegua, Madre de Dios, Puno y Tac­na. Igual podríamos i dentificar la gran región económica del norte formada por Ancash, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, Piura, San Martín y Tumbes. Si bien sus vinculaciones son funda­mentalmente económicas, abarcan tam­bién complejas articulaciones políticas y cultural es. Podemos encontrar reali­dades parecidas en el centro y en la Amazonía.

152 ECUADOR DEBATE

En esta perspectiva es necesario ha­cer un análisis más detallado de las ca­racterísticas y alcances de las juntas de coordinación para modificar sus roles a fin de darles las condiciones que permi­tan el desarrollo de sus potencialidades. No deben ser entendidas exclusivamen­te como un paso hacia la formación de nuevas demarcaciones, sino también como un mecanismo para canalizar y proyectar las tendencias integradoras que existen, más allá del aspecto admi­nistrativo o político

Regionalización y desarrollo territorial

El objetivo último de la regionaliza­ción es generar un nuevo ordenamiento territorial que permita reducir las pro­fundas desigualdades espaciales que se originan en la gran concentración del poder económico y político de nuestra sociedad. Una visión de estas caracte­rísticas nos permite entender que sólo estamos dando los pasos iniciales de un proceso que se proyecta en el mediano y largo plazo. Transformar una sociedad tan centralista como la peruana requie­re cambios sostenidos en la estructura económica, política, institucional y cul­tural. En ese sentido, la regionalización debe llevarse adelante como una políti-ca de Estado.

·

Una debilidad estratégica del pro­ceso de regionalización es la ausencia de un proyecto concertado para la cons­trucción de un nuevo ordenamiento del territorio. La consulta democrática a la población no sustituye la necesidad de una visión de conjunto sobre la demar­cación política, ni de una estrategia que articule esta dimensión política con los grandes espacios económicos que se

han ido formando en el Perú y que son expresión de una tendencia de varias décadas.

Un objetivo que define una forma de entender la regionalización es la mo­dificación del patrón económico y polí­tico centralista y excluyente. En esa perspectiva consideramos que la auto­nomía política, legal y fiscal del Estado regional debe estar en función de: a) avanzar hacia la conformación de nue­vos espacios económicos sostenibles y competitivos; b) fomentar la competiti­vidad de los productores y emprende­dores regionales y locales para promo­ver el empleo y la inclusión económica; e) promover el fortalecimiento de los principales actores sociales, políticos e institucionales locales y regionales; d) potenciar los recursos humanos existen­tes en las localidades y regiones; e) con­solidar los referentes culturales compar­tidos, asumiendo que la diversidad es un capital a potenciar.

La regionalización debe orientarse a promover dinámicas económicas de mayor escala fomentando diversas for­mas de asociación entre sectores em­presariales y entre los diversos niveles de gobierno. El enfoque de las cadenas productivas es una propuesta que puede contribuir a mejorar las condiciones de competitividad de los distintos espacios económicos y regiones.

Asimismo, implementando estrate­gias orientadas a incrementar el poten­cial exportador de las regiones, enten­diendo por ello no solamente el merca­do internacional sino también el de otras regiones, aprovechando las venta­jas productivas surgidas con la nueva forma de organizar el territorio na­cional.

En una real i dad c omo l a peruana, c on un Estado débi l y un sector privado reduc i do y s in proyecto, el i ncremento de l os recurs os públ icos y l a mayor ca­l i dad en s u uti l i z ac i ón se convier ten en factores fundamental es para promover el desarrol l o económic o e i ncr ementar su i mpacto en l os procesos económicos regi onal es y l ocales. Esto pl antea l a ur­genc i a de fortal ecer l as débi l es c apaci­dades de pl aneamiento exi stentes. Es un avance que el C ongreso haya conforma­do el Centro de Pl aneami ento Estratégi­co, i nsti tuci ón con rango ministerial que debería s er el eje articul ador de un sis­tema descentral izado de pl anificaci ón.

Esta mejora en l a efici enci a, en l a c apaci dad d e proyecci ón y en l a ori en­tac i ón de cal i dad del gasto públ ico de­be estar acompañ ada del l i derazgo acti­vo de l a autori dad regi onal, defi niendo pol íti c as y pr oyec tos que per mi tan atraer l a i nversi ón privada. B ajo este es­quema son rel evantes l as pol íti c as sec­tor ial es porque tienen necesariamente una referenc i a y una i mpl ementac i ón espac i al , por l o que deben estar bajo responsabi l i dad de l os gobi ernos regi o­nales en el marco de pol ític as naci ona­l es de carácter ori entador.

R eplantear el 'desarrol l o económico desde la perspectiva terri tori al pone en agenda el debate sobre l as pri nc i pales definiciones macroeconómicas, l as cua­l es deben estar al i neadas c on l a estrate­gi a de desarrol l o territori al . Sól o así po­drán cami nar en consonanc i a y favore­cer l a i mpl ementación de l as políticas sectori al es naci onal es en función de l as diversas real i dades regi onales y l ocal es.

La estabi l i dad macroeconómi c a es una c ondic i ón necesari a aunque no su-

TEMA CENTRAL 153

fici ente para el desarrol l o de l as regi o­nes. La política ec onómi c a debe pl an­tearse como un desafío central el evi tar l a pol arizac i ón del país, l o que i mpl ica vi nc ul ar l a estabi l i dad c on la modific a­c ión de l a profunda des i gualdad en l a distr ibución de l os recursos.

La pol ítica soci al es otra di mens i ón que c omplementa l os c ambi os pol íticos y económicos que trae cons i go l a regi o­nal izaci ón. Ésta debe estar v incul ada a l a construcción de capaci dades, tras­c endi endo l a dimens i ón asistencial y asumi endo su i nvi abi l i dad c omo meca­nismo c ompensator io de un model o económic o exc luyente y generador de des igual dades, desempl eo y pobreza. En el marco de grandes l i neamientos y objetiv os naci onal es, los gobiernos re­gi onales y l ocal es deben asumir l a res­ponsabi l i dad de dis eñ ar e i mplementar l as pol íticas soc i al es, de tal manera de fac i l i tar su articul ac i ón a estrategi as de desarrol l o que tengan como eje creci en­temente pri or i tari o l a educ ación y l a s a­l ud.

Conviene i ns isti r en que l a regi ona­l izac i ón es una modificac i ón del orde­nami ento del terri tori o, l o cual si gnifica poner en debate el ementos central es del model o de desarrol l o naci onaL R equie­re de un c ambi o en l a mental i dad de l as autori dades y dirigentes políticos, de l os empresari os y dirigentes social es e i nsti­tuc i onal es en relación c on el rol del Es­tado. La regi onal izac i ón s ól o tiene v i a­bi l idad en tanto s ea un proyecto col ec­tivo. No s e trata de construir acuerdos y proyec tos estáticos o de negar l a exis­tencia de i ntereses y confl i ctos, s ino de dar forma a un conjunto de propuestas estratégicas fl exi bl es, abi ertas al debate

154 ECUADOR DEBATE

y al procesamiento de los cambios en un mundo en que éstos parecen ser lo único constante.

Bibliografia

CONGRESO DE LA REPÚBliCA 2005 "Evaluación anual y balance del proceso

de descentralización". Grupo de Trabajo de la Comisión de Descentralización, Re­gional ización y Modernización de la Ges­tión del Estado. Mimeo. Lima.

DAMMERT, MANUEl 2003 la reforma descentralista peruana. Enfo­

que territorial y autonómico. Universidad Nacional Mayor de San Marcos, lima.

2001 la democracia territorial. Hacia la refun. dación nacional descentralista. Red de Iniciativas de Asocíatividad Descentra lista (RINADES), lima.

1 999 Desborde territorial descentra lista. lima. GONZAlES DE OLARTE, EFRAÍN

2004 "Lineamientos económicos y políticos pa­ra la ley de incentivos para la integración

y conformación de regiones", en: Alejos, Walter (compilador) Departamentos o re­giones. Grupo Propuesta C iudadana, SER, IAA-fDCC, lima.

2003 Descentralización para el desarrollo hu­mano en el Perú. Cuaderños PNUD, Se­rie Desarrollo Humano N9 4. PN UD, lima.

GRUPO PROPUESTA CIUDADANA 2005 "Se vienen lo referendos para la Integra·

ción de regiones". Nota de Información y Análisis Nº 47, Lima.

PROGRAMA DE lAS NACIONES UNIDADES PA­RA El DESARROllO

2005 Informe sobre el Desarrollo Humano. Pe­rú 2005. PNUD, lima.

ZAS FRITZ BU RGA, JOHNNY 2004 la insistencia de la voluntad. El actual

proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1 980·2004). Defensoría del Pueblo, lima.

1 998 la descentralización ficticia, Perú 1 821· 1 998. Un iversidad del Pacífico. lima.