CONSELL JURÍDIC CONSULTIU

DE LA COMUNITAT VALENCIANA

Dictamen 650/2018 Expediente 561/2018

Hble. Señor: El Pleno del Consell Jurídic Consultiu

de la Comunitat Valenciana, en sesión

celebrada el día 10 de octubre de 2018, bajo la

Presidencia de la Hble. Sra. D.ª Margarita

Soler Sánchez, y con la asistencia de los

señores y las señoras que al margen se

expresan emitió, por unanimidad, el siguiente

dictamen:

De conformidad con la comunicación de V.H., de 18 de septiembre de

2018 (Registro de entrada de 26 de septiembre), el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinado con carácter Urgente el expediente instruido por la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico, relativo al proyecto de Orden por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas en materia de apoyo a participación en proyectos europeos.

Presidenta Hble. Sra. D.ª Margarita Soler Sánchez Conselleres y Consellers Ilmas. Sras. e Ilmos. Sres. D. Faustino de Urquía Gómez D.ª M.ª Asunción Ventura Franch D.ªM.ª del Carmen Pérez Cascales D. Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nato Molt Hble. Sr. D. Francisco Camps Ortiz Secretari General Ilmo. Sr. D. Joan Tamarit i Palacios

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I ANTECEDENTES

Primero.- Mediante escrito de 18 de septiembre de 2018 (R.E. de 26

de septiembre siguiente), el Conseller de Hacienda y Modelo Económico remitió a este Órgano consultivo el proyecto de Orden por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas en materia de apoyo a participación en proyectos europeos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu, a fin de que por este Órgano Consultivo se emita el preceptivo dictamen.

El expediente está integrado, como se verá, con los informes y trámites

exigidos por la normativa aplicable a la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general.

Y, en tal estado el procedimiento, se remite el expediente a este Consell para su dictamen.

II CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre el carácter de la emisión del dictamen. Este Órgano Consultivo emite el presente dictamen en virtud de lo

dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley de la Generalitat Valenciana, 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que establece la consulta preceptiva en “los

proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en

ejecución de las leyes y de sus modificaciones”. El proyecto de norma tiene por objeto establecer las bases reguladoras

para la concesión de ayudas en materia de apoyo a participación en proyectos europeos.

La Orden proyectada se asienta en la normativa superior a la que se

hace puntual referencia en su Preámbulo y se reitera en la Consideración Segunda del presente Dictamen, concluyéndose, por tanto, en la preceptividad de la consulta a este Supremo Órgano Consultivo.

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Segunda.- El marco general normativo. El presente proyecto de Orden tiene por finalidad aprobar las bases

reguladoras para la concesión de ayudas en materia de apoyo a participación en proyectos europeos.

La Dirección General de Proyectos y Fondos Europeos de la

Conselleria de Hacienda y Administración Pública de la Generalitat Valenciana ha sido la responsable de su elaboración en un proceso iniciado en el año 2013 con el encargo de elaborar el análisis de la situación económica, social y territorial de la Comunitat Valenciana, realizado por el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE).

En el informe justificativo de la elaboración del proyecto se hace

patente que el proyecto de Orden y las bases reguladoras para la concesión de ayudas propuestas se asientan en el contexto siguiente:

“Conforme s’exposa en el preàmbul del propi projecte d’ordre, per a la

Generalitat la gestió del finançament, especialment en l’actual situació

d’infrafinanciació autonòmica de la Comunitat Valenciana, és un àrea clau del

Consell de la Generalitat, no solament des de l’òptica de l’obtenció de més

recursos econòmics per a escometre les polítiques publiques, sinó des de l’ús

més eficient dels mateixos i recuperació de la confiança perduda per part de

les Institucions Europees.

La Comunitat Valenciana s’enfronta a complexos desafiaments socials,

econòmics i mediambientals i l’accés a finançament alié a través de projectes

europeus constitueix, sens dubte, una eina per a millorar les condicions de

vida, incrementar els nivells d’ocupació, la productivitat, la competitivitat i la

innovació, millorar la protecció del medi ambient, lluitar contra el canvi climàtic

i promoure la cohesió de! nostre territori.

A través d’aquesta Ordre i les seues respectives Convocatòries es tracta

que aquelles entitats socials, econòmiques i mediambientals que desenvolupen

o han desenvolupat un projecte en algun programa europeu vegen, d’alguna

forma, alleugerida la càrrega financera que els va suposar la seua participació

en els mateixos.

Per a la Comunitat Valenciana, la participació d’eixes entitats en aquests

programes europeus pot suposar que es convertisquen en elements tractors en

la transformació del model socioeconòmic valencià gravitant entorn de la

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participació, la innovació, la transferència de coneixement, la cooperació, la

sensibilització i l’intercanvi de bones pràctiques”. Desde tales premisas, el objeto de la Orden atiende a “establecer las

bases reguladoras para la concesión de ayudas en materia de apoyo a

participación en proyectos europeos”.

Y la finalidad de las subvenciones, cuyas bases reguladoras se

pretenden aprobar, se concreta en su artículo 3, al remarcar que: “Con estas subvenciones se pretende que las entidades sociales,

económicas y medioambientales que deseen acceder a otras fuentes de

financiación mediante el desarrollo de proyectos, iniciativas o actividades en el

ámbito europeo contribuyan, a través de aquéllos, a mejorar las condiciones de

vida, incrementar los niveles de empleo, la productividad, la competitividad, la

innovación, mejorar la protección del medio ambiente, luchar contra el cambio

climático y promover la cohesión de la Comunitat Valenciana”.

Con tales antecedentes, la Orden proyectada persigue los objetivos

descritos, que se concretan, en el caso examinado, en la aprobación de las bases reguladoras para la concesión de ayudas en materia de apoyo a participación en proyectos europeos.

A mayor abundamiento, la Orden se dicta en ejercicio de las

competencias que ostenta la Generalitat, de ejecución de la legislación europea en general y la sustantiva en relación a las subvenciones para tales proyectos.

Y tal como señaló este Consell Jurídic Consultiu en su Dictamen

334/2016, relativo a un proyecto de Orden de concesión de subvenciones: “...en la medida en que dicho objeto comporta el ejercicio por parte de la

Administración de su potestad de fomento resultan de aplicación la Ley

38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (de carácter básico

en la mayoría de sus preceptos al amparo de las competencias reservadas al

Estado en el artículo 149.1.13ª, 14ª y 18ª de la Constitución) su Reglamento

de desarrollo aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (muchos

de sus preceptos también constituyen legislación básica estatal), y la Ley

1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental

y de Subvenciones (cuyo Título X –artículos 159 a 177– tiene por objeto

específico las ‘subvenciones’)”.

En razón de cuanto antecede, el régimen jurídico básico de ámbito estatal es plasmación de las competencias prenotadas y se propone en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 165 de la Ley Valenciana de

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1/2015, de 6 de febrero, antes citado, relativo a las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, que resulta de aplicación al objeto de la Orden proyectada.

Desde las anteriores premisas se propone la Orden proyectada por la

que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas en materia de apoyo a participación en proyectos europeos.

Tercera.- Procedimiento de elaboración. En el ámbito adjetivo, son de aplicación los artículos 164.e) y 165.1 de

la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones de la Comunitat Valenciana, en relación al artículo 43 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, del Consell y al Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, que regula entre otros extremos, el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos de la Generalitat.

El procedimiento de elaboración de la disposición general proyectada se inició mediante Resolución del Hble. Sr. Conseller de Hacienda y Modelo Económico de fecha 23 de marzo de 2018.

Consta emitido el informe a cargo del Director General de

Financiación y Fondos Europeos sobre la necesidad y oportunidad de elaborar la norma proyectada.

La memoria económica de 12 de marzo de 2018, de la misma

procedencia, sobre el impacto económico en relación con la aplicación de la Orden de la Conselleria consultante, en cuanto al coste que podría suponer la aplicación, indica que se ejecutará con arreglo a los créditos consignados al efecto en los presupuestos anuales, dentro del correspondiente programa y línea presupuestaria, para financiar las respectivas convocatorias.

Por lo que la aprobación, en su caso, del Proyecto normativo, no

comportará costos adicionales a los del Presupuesto aprobado. En consecuencia, el impacto presupuestario adicional sobre las cantidades ya aprobadas en el presupuesto es nulo.

Se han incorporado al expediente los respectivos informes de impacto

de género, en la infancia y la adolescencia, de impacto en la familia, así como el informe de Administración Electrónica y de Coordinación Informática, todos ellos a cargo de la Dirección General antecitada.

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En el procedimiento de elaboración de la disposición general proyectada se ha dado traslado del texto de la norma al resto de Consellerias con competencias que inciden en la materia objeto del proyecto, habiéndose presentado escritos oportunamente.

El proyecto de Orden se ha sometido a un periodo de información

pública, en cumplimiento del artículo 133.2 de la Ley antecitada. En el curso del procedimiento de elaboración de la norma proyectada,

no se acredita que las ayudas contempladas están incluidas en el Plan Estratégico de Subvenciones de la Conselleria Consultante y tal como advierte el informe de la Abogacía de la Generalitat.

No obstante ello, puede considerarse que tales ayudas son

consecuencia de las directrices del Programa Operativo del FEDER de la Comunitat Valenciana 2014-2020.

Se ha incorporado informe de la Abogacía General de la Generalitat,

de 4 de junio de 2018, que analiza la Orden que se pretende ahora aprobar, proponiendo una serie de mejoras en el texto que, en su gran mayoría, han sido introducidas en el borrador final.

Igualmente, consta Informe de fiscalidad previa, de conformidad, de la Intervención Delegada, incorporándose sus observaciones en el texto del proyecto.

Ha de significarse que los anteriores informes son, en general,

favorables a la disposición general proyectada. Cuarta.- Estructura del proyecto. La disposición general propuesta reviste la forma de Orden y se

integra por una parte introductoria o expositiva, titulada como “Preámbulo”, seguida de un texto compuesto de 22 artículos, y una parte final que comprende tres disposiciones adicionales y dos disposiciones finales, todas ellas intituladas.

El contenido del articulado es el siguiente: Preámbulo Artículo 1. Objeto Artículo 2. Financiación Artículo 3. Finalidad de fas subvenciones

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Artículo 4. Entidades beneficiarias Artículo 5. Obligaciones de las entidades beneficiarias Artículo 6. Gastos subvencionables Artículo 7. Cuantía de la subvención y criterios para su determinación Artículo 8. Procedimiento de concesión y convocatoria Artículo 9. Presentación de solicitudes Artículo 10. Documentación a presentar junto a la solicitud Artículo 11. Subsanación de solicitudes Artículo 12. Ordenación e instrucción del procedimiento Artículo 13. Comisión de evaluación Artículo 14. Resolución de la convocatoria y plazo Artículo 15. Concurrencia con otras subvenciones Artículo 16. Modificación de la resolución Artículo 17. Justificación de las ayudas. Artículo 18. Pago de las subvenciones Artículo 19. Subcontratación Artículo 20. Control y supervisión Artículo 21. Reintegro y minoración de las ayudas Artículo 22. Régimen Sancionador Disposiciones adicionales Primera. No incidencia económica Segunda. Documentación Tercera. Política de la competencia de la Unión Europea Disposiciones finales Primera. Habilitación Segunda. Entrada en vigor Quinta.- Observaciones a la Orden proyectada.

Al título del proyecto. En la dicción del título se propone sustituir el verbo “establecer” por “aprobar”, por ser más acorde al sentido técnico-jurídico. Al artículo 2. Financiación. Debe suprimirse el término “cada” que precede a “ley de presupuestos”, en el apartado 1.

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Al artículo 3. Finalidad de las subvenciones. Su contenido se estima puramente descriptivo, en cuanto se atiende de forma extensa a las finalidades de las subvenciones, que tendría mejor encaje en la parte expositiva de la disposición general proyectada. En el supuesto de aceptarse la observación y si se desea mantener el artículo, se hará mención sucinta a la finalidad primordial, remitiéndose en lo demás a la parte introductoria de la norma proyectada.

Al artículo 4. Entidades beneficiarias. La enumeración de los programas debería ir ordenada mediante letras

y cabría recoger al final una cláusula residual para no agotar el elenco, destinada a cualquier otro Programa equivalente y de “análoga procedencia”, que se incorpore durante la vigencia de la norma.

Por último, en el párrafo segundo, por claridad interpretativa, debería

indicarse el órgano competente para la aprobación del proyecto. Al artículo 5. Obligaciones de las Entidades Beneficiarias. Debería recogerse la forma de acreditar los requisitos que deben

cumplir pues así se exige para las personas beneficiarias de la subvención por el artículo 162. 2.b) de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones.

Asimismo, debería tenerse en cuenta la existencia de obligaciones

legales en materia de igualdad entre mujeres y hombres que son exigibles a los posibles beneficiarios. En este sentido la Conselleria convocante viene obligada a aplicar en su actividad, como criterio general de actuación, el compromiso con la efectividad del derecho constitucional de igualdad de mujeres y hombres en cumplimiento del artículo 4 de la Ley 9/2003, de 2 de abril, de la Generalitat, de igualdad entre mujeres y hombres; y el artículo 14 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

En este sentido, el artículo 35 de la citada Ley orgánica, que de

acuerdo con la disposición final primera tiene carácter básico, establece: “Las Administraciones públicas, en los planes estratégicos de

subvenciones que adopten en el ejercicio de sus competencias, determinarán

los ámbitos en que, por razón de la existencia de una situación de desigualdad

de oportunidades entre mujeres y hombres, las bases reguladoras de las

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correspondientes subvenciones puedan incluir la valoración de actuaciones de

efectiva consecución de la igualdad por parte de las entidades solicitantes. A estos efectos podrán valorarse, entre otras, las medidas de

conciliación de la vida personal, laboral y familiar, de responsabilidad social

de la empresa, o la obtención del distintivo empresarial en materia de igualdad

regulado en el Capítulo IV del Título IV de la presente Ley”.

A los efectos de atender el mandato contenido en este precepto, se recomienda configurar como obligación que los solicitantes acrediten que disponen de un plan de igualdad en el caso de que, de acuerdo con la legislación de aplicación, les sea exigible.

Al artículo 6. Gastos subvencionables. Debe seguirse el criterio primario numérico y el subsiguiente, de orden

alfabético, en la estructura interna del precepto.

Las bases reguladoras deben contener el plazo para la justificación de los gastos subvencionables, tal y como impone el artículo 165.2.i) de la Ley 1/2015, de 6 de febrero. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos establecidos en el artículo 73 del Reglamento de este Consell.

Al artículo 9. Presentación de solicitudes. Debería recogerse que son subsanables los requisitos de las

solicitudes que se señalan en el artículo 66 de la Ley 39/2015, como se ha establecido en el artículo 68 del mismo texto legal, lo que deberá influir en la redacción del precepto. Al artículo 10. Documentación a presentar junto a la solicitud. En concordancia con lo ya dicho en relación con el artículo 5, se recomienda incorporar en la letra d) del apartado 1 la exigencia, para poder concurrir a la convocatoria de las ayudas, de presentar una declaración responsable por parte del legal representante de la entidad solicitante en la que manifieste bajo su responsabilidad que dicha entidad dispone de un plan de igualdad en el caso de que, de acuerdo con la legislación de aplicación, le sea exigible.

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Por otra parte, la división interna de este artículo deberá ajustarse a lo que prescribe el artículo 26.3 del Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del Consell, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboración de los proyectos normativos, por lo que deberán suprimirse los guiones con los que se introducen subapartados, pudiendo ser sustituidos por ordinales arábicos.

Al artículo 12. Ordenación e instrucción en el procedimiento. Debería hacerse mención a la Ley procedimental administrativa. Al artículo 13. Comisión de evaluación.

Como ya se indicó en el Dictamen número 232/2017, tanto la Ley

9/2003, de la Generalitat, de 2 de abril, para la igualdad entre mujeres y hombres, como el artículo 14 de la Ley orgánica 3/2007, de 22 de mayo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, establecen el principio de que los órganos colegiados de la Administración procuren que su composición se ajuste al principio de equilibrio por razón de sexo, motivo por el cual habrá de tenerse en cuenta tal previsión.

Al artículo 14. Resolución de la convocatoria y plazo. La resolución deberá ser motivada. Al artículo 18. Pago de las subvenciones. El enunciado final del apartado 1 debería concluir con dos puntos,

tras “las siguientes disposiciones comunes” seguida de los distintos apartados (actuales 2, 3 y 4), pero identificados por las letras a), b) y c). Al artículo 19. Subcontratación.

Existe una posible contradicción entre los dos apartados del precepto,

por lo que debería aclararse por qué en el apartado 1 se hace referencia a la posibilidad de subcontratación total de la ejecución de la actividad objeto de subvención, cuando en el apartado 2 se limita dicha subcontratación al 80 por 100 de la subvención.

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Al artículo 20. Control y supervisión. La división interna del apartado 5 debería clasificarse en letras, en los

actuales incisos 1, 2 y 3. Al artículo 21. Reintegro y minoración de las ayudas. En el apartado 3 debe completarse la mención de la Ley 1/2015, de 6

de febrero, de la Generalitat, de Hacienda Pública, del Sector Público y de Subvenciones citando su artículo 172 sobre el reintegro de subvenciones.

A la parte final.

A la Disposición Adicional Tercera. Política de la competencia de la UE.

Como ya ha sido expresado con reiteración en nuestros Dictámenes,

473/2015 y 158/2017, entre otros, y en el más reciente 551/2018, dicha suerte de preceptos carece de naturaleza prescriptiva y, por el contrario, responde a una consideración meramente expositiva, que justifica su traslado al Preámbulo de la norma, antes del párrafo que contenga la fórmula aprobatoria.

Cuestiones de redacción A lo largo del texto, en no pocas ocasiones se escribe “orden” sin su

inicial en mayúscula, como ocurre, entre otros, en el párrafo duodécimo del Preámbulo y en los artículos 1, 6, 7, 15, 11, 20.4 y Disposición Final Primera.

Igual ocurre con “consellerias” (párrafo séptimo del Preámbulo);

“conseller o consellera” (artículo 14.1) y “servicios territoriales de la

conselleria” (artículo 10.1), entre otros. Dicho todo ello, este Consell Jurídic Consultiu considera la norma

propuesta conforme al ordenamiento jurídico.

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III CONCLUSIÓN

Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de

la Comunitat Valenciana es del parecer: Que el proyecto de Orden de la Conselleria de Hacienda y Modelo

Económico, relativo al proyecto de Orden por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas en materia de apoyo a participación en proyectos europeos, es conforme con el ordenamiento jurídico siempre que se atienda la observación esencial que se ha efectuado. V.H., no obstante, resolverá lo procedente. València, 10 de octubre de 2018 EL SECRETARIO GENERAL LA PRESIDENTA HBLE. SR. CONSELLER DE HACIENDA Y MODELO ECONÓMICO.