Construir la ciudad. públicas locales · cir crecimiento acrecienta la pobreza de las mayorías mediante un toque de Midas al re - vés, mientras más petróleo tenemos y más carolovendemos,másdifícilnosresultasem

Revista de Ciencias Sociales (Ve)

ISSN: 1315-9518

[email protected]

Universidad del Zulia

Venezuela

Ferrer, Mercedes; García, Yajaira; Quintero, Carolina; Barroso, Helen

Construir la ciudad. Interface entre política urbana y finanzas públicas locales

Revista de Ciencias Sociales (Ve), vol. XI, núm. 3, septiembre-diciembre, 2005, pp. 507-528

Universidad del Zulia

Maracaibo, Venezuela

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Revista de Ciencias Sociales (RCS)Vol. XI, No. 3, Septiembre - Diciembre 2005, pp. 507 - 528

FACES - LUZ � ISSN 1315-9518

Construir la ciudad.Interface entre política urbana y finanzaspúblicas locales

Ferrer, Mercedes*García, Yajaira**

Quintero, Carolina***Barroso, Helen****

ResumenEl objeto de este trabajo es identificar las fuentes de financiamiento de las políticas urbanas en la Alcal-

día de Maracaibo y los cambios producidos en éstas durante el periodo 1989 al 2001. Para conocer la relaciónentre finanzas públicas y políticas urbanas se revisaron y contrastaron los Planes de Gestión Local con los Presu-puestos Anuales y las Memorias y Cuenta y, se entrevistaron a funcionarios de las Direcciones de Planificación,Presupuesto y Rentas de la Alcaldía. Como resultado de la investigación realizada se identificaron dos cambiosen el manejo de las finanzas locales - en la estructura de ingresos de la Alcaldía y en el mayor peso dado al finan-ciamiento de las políticas urbanas - y, dos conclusiones básicas: la existencia de una política de inversión de lasfinanzas públicas locales que privilegia la construcción de la ciudad o ejecución de las políticas urbanas y, se-gundo, la búsqueda de nuevas fuentes de financiación tanto locales como nacionales e internacionales, para con-cretar dicha política. La estrategia implantada por los alcaldes durante el periodo analizado se apoya en una vi-sión y praxis corporativa de la Alcaldía de Maracaibo dirigida a fortalecer una gestión visible, cuyo objetivo esimpactar a corto plazo la calidad de vida de los ciudadanos para relegitimarse políticamente (marketing políti-co), ampliar el espacio público y la gobernabilidad local.

Palabras clave: Finanzas públicas locales, política urbana, buen gobierno, gestión visible, Alcaldía de Mara-caibo.

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* Dra. Arquitecto. Departamento de Diseño Arquitectónico. Instituto de Investigación. Facultad de Arqui-tectura y Diseño. Centro de Estudios de la Empresa. Facultad de Ciencias Económicas y Sociales. Uni-versidad del Zulia. Maracaibo, Venezuela. E. mail: [email protected]

** Arquitecto. Auxiliar de Investigación Centro de Estudios de la Empresa CEE de la Facultad de CienciasEconómicas y Sociales y de la Facultad de Arquitectura y Diseño de LUZ.E-mail: [email protected]

*** Arquitecto. Profesora e Investigadora FADLUZ. E. mail: [email protected]**** MSc Arquitecto. Profesora e Investigadora FADLUZ. E. mail: [email protected]

Recibido: 04-08-15 � Aceptado: 05-06-07

The Building of a Cityinterface Between UrbanPolicy & Local Public Financing

AbstractThe objective of this paper was to identify the financial sources of urban policy in the Maracaibo Mu-

nicipal Government and the changes that occurred in the same over the period 1989-2001. To understand the re-lationship between urban policy and public financing, local management plans, annual budgets and annual re-ports of the municipal government were reviewed and contrasted, and the offices of Planning, Budgeting and In-come (Rent), were interviewed. As a result of this research, two major changes were identified in local financingrelated in the structure of the various incomes of the Municipality and in relation to the increasing importancegiven to financing in urban policy. Two basic conclusions were drawn; the existence of an investment policy forlocal public financing which favors the construction of the city of Maracaibo and the execution of urban poli-cies, and secondly the search for new sources of local, national and international financing. The strategy im-planted by the Mayor of Maracaibo during the period under study relies on corporate vision and practice, di-rected towards a strengthening of visible urban management, the objective of which is to impact the quality ofcitizen life in the short run in order to politically re-legitimize management policy, and to increase public spaceand local governability.

Key words: Public local financing, urban policy, good government, visible management, the MaracaiboMayors office.

Introducción

El objetivo principal de la administra-ción de los gobiernos municipales, según lared Inter-Municipal Ayuda Urbana (2002), escontar con la capacidad de asignar recursosadecuados para financiar el mejoramiento dela calidad de vida de la población. En este sen-tido, son las finanzas públicas locales las en-cargadas de proveer a la administración conlas herramientas e impuestos necesarios paralograr un flujo efectivo que permita cubrir ycumplir tanto con las necesidades como conlas demandas básicas de los habitantes loca-les. Sumado a ello, según Ayuda Urbana plan-tea que, para establecer las bases y las políti-cas públicas que contribuyan al desarrollo ur-bano en el caso de los países del Caribe y Cen-tro América, los gobiernos locales deben me-jorar sus finanzas públicas, establecer siste-

mas impositivos adecuados, lograr transpa-rencia en los asuntos municipales, todo lo cualfortalecerá la autonomía municipal.

Para Ayuda Urbana (2002), el buenmanejo de las finanzas locales permite erradi-car muchos de los problemas que afectan eldesarrollo y bienestar de las comunidades lo-cales. En este contexto, las finanzas localesson una herramienta fundamental para el de-sarrollo de las ciudades y por ende, para la eje-cución de las políticas urbanas. En este senti-do y, según Uvalle (2001), las políticas sonpieza esencial para los procesos de goberna-ción y, son así mismo, el medio para que losciudadanos tengan presencia y representaciónen los procesos para democratizar el gobierno.Para Brugué y Goma (1998), toda política pú-blica incluye mecanismos de asignación pú-blica de recursos y oportunidades, entre di-ferentes grupos sociales.

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Construir la ciudad. Interface entre política urbana y finanzas públicas localesFerrer, Mercedes; García, Yajaira; Quintero, Carolina y Barroso, Helen __________________

Enmarcado en las consideraciones an-teriores, el objeto de este trabajo es identificarlas fuentes de financiamiento de la política ur-bana en la Alcaldía de Maracaibo (capital delEstado Zulia, ubicado en el extremo occiden-tal de Venezuela) y, los cambios producidosen éstas durante el periodo analizado, 1989 y2001.Para conocer la relación entre finanzaspúblicas y las políticas urbanas se revisaron ycontrastaron, los Planes de Gestión Local conlos Presupuestos Anuales y las Memoria yCuenta y, se entrevistó a funcionarios de lasDirecciones de Planificación, Presupuesto yRentas de la Alcaldía de Maracaibo.

1. Venezuela entre dos siglos, findel siglo XX y principio del XXI

El periodo analizado en la investiga-ción comprendió el lapso 1989 al 2001. En1989 se inicia en Venezuela un proceso dedescentralización político-administrativa conla elección directa de gobernadores y alcaldes,lo cual constituyó un hito fundamental en lahistoria política del país. Desde el punto devista histórico-social, se identifican siguiendoa J. Romero (2001: II-III), cinco aspectos im-portantes:1. Ruptura en el proceso de desarrollo histó-

rico del país debido a la pérdida gradualde los elementos identitarios de la demo-cracia, entre estos, la participación, la res-ponsabilidad social y la ciudadanía.

2. Agotamiento del modelo económico ren-tista petrolero motivado por la crisis delos precios petroleros que implicó la re-ducción de los ingresos fiscales y el en-deudamiento externo.

3. Finalización del proceso conocido como“modernización democrática” como con-secuencia de la crisis del modelo rentistapetrolero y, paralización del llamado pro-

grama democrático mínimo, que permitiódar respuesta a las demandas sociales yeconómicas de la población desde 1958hasta 1983.

4. Disolución de la cultura de participacióny confianza política en las institucionespartidistas, como factor de intermedia-ción entre el Estado y la sociedad y, comoestructura de socialización política, a tra-vés de la cual se expresaba el pensamientociudadano.

5. Eclosión de la identificación social con elpartido político produciendo un desen-cantamiento con la política, fenómeno tí-pico de la crisis de la modernidad entendi-da como disfrute de lo público.

La confluencia de estos aspectos gene-ró en la sociedad venezolana de acuerdo a J.Romero (2001: IV), una despreocupación porlo público político, hasta que las expectativasno cumplidas en el segundo periodo de go-bierno de Carlos Andrés Pérez produjeron elestallido social del 27 Febrero (27 F) de 1989y, posteriormente, los alzamientos militaresdel 4 Febrero (4F) de 1992 y, del 27 Noviem-bre (27N) de ese año. A partir de esos hechosse acentuó la crisis de gobernabilidad del país,que se expresó en el agotamiento del pacto dePunto Fijo que había validado los acuerdosconsensuados entre Acción Democrática yCOPEI (partidos: socialdemócrata y social-cristiano) y donde también participaban otrosactores como obreros, empresarios y la igle-sia. Para J. Romero (2001: V), entre 1992 y1993 se produjo la eclosión del bipartidismoque abrió el camino para la configuración delfenómeno chavista o revolución bolivariana,entendida ésta como la construcción de unmovimiento sociopolítico que buscó la con-quista del poder (por dos vías, la primera a tra-vés de los dos golpes militares de 1992 y, lasegunda, mediante elecciones en 1998) y la

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___________________________________ Revista de Ciencias Sociales, Vol. XI, No. 3, 2005

destrucción de los diversos factores estructu-rantes y característicos del sistema político deconciliación anterior.

1.1. Tres etapas diferentes: 1988-2001

Siguiendo a J. Romero (2001: IX) elperiodo 1988 – 2001 - dentro del cual se inser-ta el periodo analizado en este trabajo - se di-vide en tres diferentes etapas: la primera, des-de 1988 a 1993, que se caracterizó por la pér-dida de confianza, coyuntura crítica e ingo-bernabilidad en Venezuela, la segunda, de1993 a 1998, que denomina, la ruptura del bi-partidismo y el proyecto bolivariano y, la ter-cera, de 1998 al 2001, que separa en dos sube-tapas, el proceso constituyente y el estableci-miento de la República Bolivariana (1999) y,la ruptura interna del proyecto bolivariano yla conflictividad sociopolítica (2000-2001).

a. Primera Etapa 1989-1993: pérdidade confianza, coyuntura crítica e ingoberna-bilidad

Para De la Cruz (1992:11), durante esteperiodo se produjeron profundos cambios po-líticos, económicos y sociales en toda Améri-ca Latina y en Venezuela, enmarcados en elproceso de reforma del Estado, siendo el másdiscutido el ajuste estructural de la economía,cuyos aspectos básicos fueron, la apertura alcomercio internacional, la disciplina fiscal, laintegración en bloques económicos y la re-tracción del Estado de la esfera de producción.Los críticos de esa tendencia según De la Cruz(1992), la hacen responsable del malestar so-cial y, por lo tanto, de la inestabilidad de la de-mocracia y de las instituciones públicas enAmérica Latina. En Venezuela el gobiernoimpulsó desde el 89 un amplio programa de li-beralización económica, que sufrió las dosfuertes sacudidas mencionadas anteriormen-te, las cuales generaron agitación social e

inestabilidad política y un fuerte déficit de go-bernabilidad.

De acuerdo a Cuñarro (2004), la reformadel Estado en Venezuela operó como mecanis-mo de innovación al generar cambios en lasprácticas políticas que acompañaron al Pacto dePunto Fijo. La Comisión para la Reforma delEstado (COPRE), motorizó la reforma para estaautora e, incorporó en la agenda política temasque estaban excluidos, resaltando el rol de losciudadanos en el proceso e impulsando la des-centralización. Otro aspecto importante de la re-forma del Estado fue la descentralización con elfin de legitimar la democracia, acercar la tomade decisión al ciudadano y formar y consolidaruna sociedad civil madura. Este proceso segúnDe la Cruz (1992) modificó radicalmente la es-tructura de poder en Venezuela, aunque en estaprimera etapa de descentralización, el Munici-pio fue el menos atendido. Sin embargo, en losmunicipios importantes del país, entre estos Ma-racaibo, se han observado avances en áreascomo la administrativa que ha implicado el in-cremento en la recaudación de tributos y, la pro-fesionalización de la gerencia municipal, lo cualha permitido mejorar tanto la elaboración dePlanes de Gestión Local como algunos serviciospúblicos y el rescate y ampliación de competen-cias. De acuerdo a este autor, América Latina re-clama la construcción de una sociedad fuerteque ponga al Estado a su servicio para desarmarel centralismo, entregar atribuciones a los go-biernos subnacionales y abrir los canales paraque la sociedad participe activamente en la for-mulación de las decisiones públicas, como víapara recuperar la democracia.

Sin embargo, las transformaciones enel ámbito económico, por haberse aplicadoparcialmente y sin el respaldo necesario deuna coherente y consistente política socialpara minimizar el impacto en los sectores másdesfavorecidos, conllevo en algunos casos, a

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una disminución en el nivel de vida de la po-blación(población en pobreza, tasa de desem-pleo, entre otros), amenazas a la estabilidaddemocrática y como consecuencia, a un des-censo importante de la confianza en el gober-nante y de la gobernabilidad. Esta realidad seexpresa, de acuerdo a De la Cruz (1992:16),por un lado, en la contradicción existente en-tre los cambios estructurales dirigidos a mo-dernizar el aparato productivo y democratizarlas relaciones y los resultados obtenidos y, porel otro, en unos sectores de la sociedad que seoponen a esos cambios y buscan un retrocesoa las prácticas proteccionistas y nuevas expe-riencias autoritarias disfrazadas de naciona-lismo, lo cual, según las autoras, ha generadoen América Latina una ambiente de conflicti-vidad política y social.

b. La segunda Etapa 1993-1998: rup-tura del bipartidismo y el proyecto bolivariano

Para Aníbal Romero (1999) con RafaelCaldera reelecto en 1993, Venezuela retomael camino después de un periodo de gravesconflictos políticos, sociales y económicos,que resultaron primero, en la destitución porel Congreso de la República del presidenteCarlos Andrés Pérez en 1992 y, segundo, en ladesignación de Ramón J. Velázquez comopresidente de la transición, para finalizar elperiodo de gobierno de Pérez. El éxito relativode Caldera se explica de acuerdo a Aníbal Ro-mero, por la percepción negativa y el rechazode los venezolanos a las políticas de ajuste oneoliberales implantadas por Pérez y, al fuerteapego al modelo tradicional populista - pater-nalista y clientelar.

En este sentido, el sistema democráticopopulista en Venezuela para A. Romero(1999), ha reforzado un cuerpo de creenciasmágicas mediante “la absurda” competenciade falsas promesas electorales y el aprovecha-miento oportunista de circunstancias singula-

res. Esta mentalidad rentista, que se apoya enla percepción de que los problemas pueden re-solverse mediante gastos públicos cada vezmás cuantiosos e improductivos, conformasegún este autor, el circulo vicioso de la petro-democracia venezolana, que en vez de produ-cir crecimiento acrecienta la pobreza de lasmayorías mediante un toque de Midas al re-vés, mientras más petróleo tenemos y máscaro lo vendemos, más difícil nos resulta sem-brarlo y transformarlo en productividad ycompetitividad nacional. Para este autor, losvalores antes expuestos explican el terribleproblema de los gobiernos democráticos ve-nezolanos en este periodo de crisis económicay social, la población al pensar en forma ma-yoritaria que vive en un país rico consideraque su empobrecimiento no solo es inexplica-ble sino también injusto. Por estas razones, enlos últimos años los gobiernos en Venezuelaexperimentan al poco tiempo de iniciar su ges-tión, un acelerado proceso de desgaste e impo-pularidad que se expresa en pérdida de gober-nabilidad. Para A. Romero (1999: 80), el pro-blema de fondo de Venezuela es la incapaci-dad social para transformar el modelo rentis-ta petrolero. Esta incapacidad aunada al de-sencanto con el bipartidismo inicio el caminopara la configuración y consolidación del pro-yecto bolivariano chavista.

c. La Tercera Etapa: 1999 y 2000-2001: proceso constituyente y establecimien-to de la República Bolivariana y, ruptura in-terna del proyecto bolivariano y conflictivi-dad sociopolítica

Esta etapa se corresponde con el perio-do chavista y se subdivide de acuerdo J Rome-ro (2000: IX), en dos subetapas: 1999 y 2000-2001, que se caracterizaron por la confronta-ción entre actores sociales y políticos sobre lamatriz del proceso constituyente, asumido porChávez como generador de cambio profundo

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a partir de la transformación del poder consti-tuido. Este proceso que culmino el 15 de di-ciembre de 1999 con la aprobación de la nue-va Constitución de 1999, implico por un lado,el desplazamiento de los actores del puntofi-jismo de los espacios del poder público -quefueron ocupados por actores cercanos al presi-dente de la república (militares y civiles)- y,por el otro, a que los opositores al chavismo,que no estuvieron de acuerdo con algunoscambios incorporados en la nueva constitu-ción, basaban su oposición en la perdida depoder político y, según Ferrer (2003), a dife-rencias de fondo en los valores y principiosque sustentaron tanto dicho proceso como laformulación de la nueva constitución que fueaprobada con menos del 50% de los votantes,según Brewer Carias (2000).

La segunda subetapa, se caracterizópor el enfrentamiento dentro del chavismo yentre estos y los antichavistas. El enfrenta-miento al interior del partido de gobierno sedebe para este autor, a la ausencia de una filo-sofía política compartida y en la conforma-ción de una falsa unidad o familia de partidos(Mellón, 2002), el Polo Patriótico, cuya uniónestaba basada y sostenida en compartir el po-der. A partir de la conflictividad política y so-cial que caracterizó el año 2001 en Venezuela,J. Romero pronosticaba más divisiones eneste partido, debido a los vacíos existentes enlas diferentes concepciones de lo público quetienen las asociaciones que conforman el PoloPatriótico, así como la agudización del en-frentamiento hasta que se construya una nue-va ciudadanía social que transcienda lo políti-co para convertirse en sociocultural. Deacuerdo a este autor, el chavismo construyenuevas figuraciones históricas (por lo menosenunciativamente), para romper con las aso-ciaciones que pudieran identificarlo con elpuntofijismo y, para ello recurre a la relación

antónima con las pautas sociales típicas deaquel: el consenso y, para ello este partido seenfrenta, confronta y excluye a los actores queparticiparon en dicho consenso. Esta posicióndel gobierno pudiera a corto plazo conflictuarlas relaciones sociales de no producirse nue-vas pautas de socialización política alejadasde la incidencia determinante del partido yasentadas en la creciente ciudanización enten-dida, según J. Romero (2001: VI), como laconcienciación del papel público del ciudada-no y, su corresponsabilidad, en la definiciónde los mecanismos de participación social.

1.2. El policy making urbanoen Venezuela 1989-2001

Durante el periodo analizado, la políti-ca urbana en Venezuela se ha formulado enlos planes de ordenación territorial y urbanís-tica y, en los planes nacionales de desarrolloeconómico-social siguiendo, de acuerdo alsistema de leyes territoriales y urbanas vigen-te -Ley Orgánica de Ordenación Territorial(1983), Ley Orgánica de Ordenación Urbanís-tica (1988), Reforma de la Ley Orgánica deRégimen Municipal (1989), Ley de Planifica-ción (2001) entre otras - una lógica voluntaris-ta, centralista, jerárquica y en cascada o topdown (de arriba abajo) a partir de la cual elcontenido sustantivo de la política urbana vaadquiriendo mayor especificidad. Rodríguez(1993: 62-63), valida el planteamiento ante-rior cuando señala que, “el sistema de planeses jerárquico porque existen unos planes su-bordinados y dependientes de otros y su vali-dez depende de su adecuación al plan supe-rior”. La Ley Orgánica de Ordenación Urba-nística (LOOU), en su artículo 16 refuerzaeste planteamiento cuando establece como “elobjetivo de los planes urbanos es desarrollarlas políticas urbanísticas establecidas en el

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plan de la nación”. En este sentido, el policymaking urbano concreta el centralismo de Es-tado en Venezuela y, se inicia a partir de losgrandes lineamientos de políticas estableci-dos en los planes nacionales, de Ordenacióndel Territorio (PNOT) y de Desarrollo Econó-mico Social. En este proceso los privados y lasociedad civil participan ex post (durante laConsulta Pública exigida en las leyes antesmencionadas). En el policy making urbano enVenezuela, para Ferrer (2003) la retroalimen-tación y procesos bottom up (de abajo arriba)están negados.

A partir de 2000, según el Plan de De-sarrollo Económico Social 2001-2007, elabo-rado por el Ministerio de Planificación y De-sarrollo (MPD, 2000), la política de ordena-ción del territorio se convierte en “política deEstado” y, la “descentralización desconcen-trada”, se propone como la estrategia paraconcretar dicha política. Esta estrategia haconllevado a una mayor injerencia del gobier-no central en la formulación y ejecución de lapolítica urbana -a través del MPD y de lasCorporaciones Regionales- que se han con-vertido en el brazo ejecutor de la política. Estarealidad se expresa en el debilitamiento y re-troceso del proceso de descentralización ini-ciado en 1989, ya que el gobierno nacional haido retomando competencias que los gobier-nos subnacionales habían asumido y, no hacumplido a tiempo, desde el 2001, con la des-centralización de recursos destinados a la in-versión en estos ámbitos territoriales. La faltade recursos ha afectado la respuestas a las de-mandas ciudadanas y, por ende, la legitimidadpor desempeño de los Alcaldes. Estos actorespolíticos requieren para legitimarse y, ser per-cibidos como “buen gobierno”, realizar unagestión que produzca resultados visibles o,gestión visible, lo cual amplia además, la go-bernabilidad local (Ferrer, 2003).

2. Políticas urbanas, finanzaslocales, gobernabilidad y gestiónvisible

Los conceptos clave que enmarcan estetrabajo son cinco: políticas urbanas, finanzaspúblicas locales, buen gobierno, gobernabili-dad y gestión visible.

2.1. Políticas Urbanas

Las principales líneas de reflexión de laciencia política urbana implican una enormevariedad de estructuras, procesos y áreas depolítica pública relacionados de algún modocon la ciudad y, en función a ello, el conceptode política urbana según Brugué y Gomà(1998) se utiliza en dos sentidos, como equi-valente al programa de actuación del gobiernolocal en las ciudades (priorización del nivelinstitucional) y, como equivalente a interven-ción pública sobre aspectos relacionados conla naturaleza de las ciudades, al margen del ni-vel institucional de diseño de la política (prio-rización del criterio sustantivo). En concor-dancia con lo planteado por Brugué y Gomà,las políticas urbanas se constituyen en la di-mensión espacial del Estado de bienestar ycomo forma de regulación política de la divi-sión económica y social del espacio. La políti-ca urbana tiene su fundamentación en lo so-cial, ecológico, fiscal, urbanístico, estadísticoy en lo administrativo y, orienta su contenidoa las mejores condiciones de la oferta urbana,es decir, a lo que los ingleses llaman good bu-siness climate (Nello, 1995:785), es decir, acambio de las cargas tributarias más bajas po-sibles, se espera que la ciudad provea: In-fraestructuras: para la producción y el inter-cambio (accesibilidad externa, accesibilidadinterna, telecomunicaciones, centros de in-vestigación, suelo bien equipado); Equipa-

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miento: educación, sanidad, servicios públi-cos, transporte y, Calidad de vida: seguridadurbana, cultura.

A partir de las consideraciones anterio-res, Brugué y Gomà (1998:32-33), estructu-ran las agendas locales (programa de accióndel gobierno) en tres ámbitos de política pú-blica que consideran clave en la situación ac-tual: 1º. En el ámbito económico-laboral, lasestrategias de desarrollo local pasan por cua-tro componentes básicos, la promoción del te-jido empresarial local, la potenciación del fac-tor humano con mecanismos de conexión en-tre crecimiento y empleo, el desarrollo territo-rial y la dinamización de los vínculos y losmecanismos de tipo comunitario. 2º. En elámbito de bienestar social, las nuevas políti-cas de servicios personales se despliegan entorno a dos ejes, el sociosanitario en respuestaa la marginación y el sociocultural, en res-puesta a demandas de bienestar comunitario yvalores posmaterialistas emergentes y, 3º. Enel ámbito urbano, las agendas locales tien-den a incorporar tres grandes objetivos consus respectivas políticas, dotar de competitivi-dad al sistema urbano por medio de la difusiónde centralidades, plasmar la equidad socialpor medio de políticas de suelo, vivienda,equipamientos y transporte y, cohesionar lasdesigualdades por medio de políticas urbanassociales y/o territorialmente focalizadas.

Como valores de la política urbanaBrugué y Gomà (1998), privilegian el princi-pio de decisión colectiva por encima de la ren-ta urbana, como mecanismo de regulación ge-neral de la ciudad y, el territorio, como esce-nario de diálogo paritario entre eficiencia,equidad y redistribución. Para Uvalle (2001:311-315), las políticas públicas son por unlado, pieza esencial para los procesos de go-bernación ya que, como productos del sistemapolítico influyen en las elecciones, preferen-

cias y expectativas de los ciudadanos y, por elotro, son el medio para que los ciudadanos or-ganizados tengan presencia y representaciónen los procesos para democratizar el gobierno.Para Uvalle, gobernar por políticas implicaresponder a intereses ciudadanos y reconocerla pluralidad y el carácter competitivo de lasdemandas y, según este autor, el contenidoprincipal de la gobernabilidad democráticason las políticas públicas.

2.2. Finanzas Públicas Locales

Las finanzas municipales según AyudaUrbana (2002), son las encargadas de proveera la administración local de las herramientas eimpuestos para cubrir y de esta manera cum-plir, con las necesidades básicas de los habi-tantes de la ciudad. Para establecer bases y cri-terios firmes que contribuyan al desarrollo ur-bano en Venezuela, los gobiernos locales de-ben modernizar sus sistemas financieros, esta-blecer sistemas impositivos adecuados, logrartransparencia en los asuntos municipales yfortalecer la economía municipal. De todoslos aspectos anteriores, las finanzas localesjuegan un rol fundamental, el buen manejo delas mismas permite erradicar muchos de losproblemas que afectan el desarrollo y bienes-tar de las comunidades.

Para modernizar y adecuar los sistemasfinancieros, los gobiernos municipales debenajustar y solucionar el manejo y naturaleza desus impuestos, las transferencias de ingresosentre municipio y nación e, incrementar el ac-ceso a mejores programas de financiamientobancario. Las finanzas municipales, por otrolado, son una herramienta clave y fundamen-tal que contribuye a la construcción de la ciu-dad y al desarrollo urbano. Existen varias for-mas de constituir las finanzas municipales en-tre las que destacan según Ayuda Urbana

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(2002), las siguientes: a. La capacidad institu-cional del gobierno local para asignar correc-tamente las ganancias y los gastos de manerade asegurar los recursos suficientes que per-mitan financiar los gastos locales, mejorandoel sistema de transferencias e introduciendosistemas de evaluación y reporte transparen-tes y confiables. Estas medidas pueden llevar-se a cabo mediante un sistema fiscal eficienteque incluye a los tres niveles de gobierno. b.El sistema regulatorio del sector financieroque se relaciona con: la asignación de recur-sos; la promoción y participación privada(con competencia en la provisión de infraes-tructura local); la organización para la presta-ción de servicios; las políticas de precios paralos servicios locales, la regulación de servi-cios monopólicos y las regulaciones de Crédi-to Municipal. c. La administración municipaldonde lo primero es mejorar el sistema de im-puestos locales (bases, tarifas y administra-ción) e, implantar un sistema presupuestario yprocedimientos financieros sanos a través depresupuestos acertados y transparentes quepermitan el control financiero y provea infor-mación de las finanzas a tiempo. d. las inver-siones del gobierno local y acceso a los merca-dos. e. Intermediación financiera para los go-biernos locales, en este sentido es necesariodefinir criterios y condiciones claras para es-tablecer, bajo principios comerciales, inter-mediarios financieros como medio para gene-rar recursos privados dirigidos a financiar in-versiones locales y, f. Vínculos con la infraes-tructura del Mercado de capitales, necesariospara garantizar el acceso a mercados financie-ros adecuados y supervisados.

En relación con las finanzas locales y laautonomía municipal, de acuerdo a Ayuda Ur-bana (2002), los gobiernos locales deben esta-blecer una estrategia de abajo–arriba (bottomup), es decir, potenciar la capacidad de recau-

dación local, sin esperar a que el gobierno cen-tral le asigne mayores recursos, ya que estaayuda puede someter a la comunidad a largasesperas para la resolución de sus problemas.En cuanto a la evaluación, para estos autores,todos los miembros de la comunidad debenparticipar y opinar acerca de diferentes temasinvolucrados en la gestión de la ciudad parapoder evaluar de manera responsable y demo-crática la actuación de su gobierno local y elmanejo de las finanzas locales. En este senti-do, el gobierno municipal debe informar opor-tunamente a la comunidad para que esta puedaparticipar oportunamente y cuestionar y/oapoyar las políticas y decisiones tomadas. Labúsqueda de participación y consenso ciuda-dano, especialmente de la población de meno-res ingresos, creará la necesidad al gobiernolocal de presentar resultados.

2.3. Buen Gobierno y Gobernabilidad

En este contexto y, de acuerdo al BancoMundial-Desarrollo Urbano (en Ayuda Urba-na, 2002), mejorar la competitividad de lasciudades (marketing urbano) y, cumplir conlas obligaciones de los gobiernos locales, su-pone grandes demandas al gobierno munici-pal y su administración. Un buen gobierno im-plica para Ayuda Urbana (2002), la inclusióny representación de todos los grupos de la so-ciedad urbana y la transparencia, integridad yresponsabilidad en las acciones del gobiernolocal para definir y lograr los objetivos com-partidos. Un manejo urbano capaz requiere lacapacidad de satisfacer las responsabilidadespúblicas con conocimiento, destrezas, recur-sos y procedimientos basados en una gestióncooperativa y compartida publico-privada(consorcios, sociedades, entre otros) y, entrelos tres gobiernos del territorio. Para Giner ySarasa (1997:9), el arte de gobernar bien, es

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hoy en día arte democrática y gobernar bien ycon justicia requiere de medidas prácticas, ur-gentes y eficaces, que respondan a una visiónque integre a todos los ciudadanos y que noexcluya a unos en detrimento de otros. Porotro lado y de acuerdo a estos autores, el buengobierno es más el resultado de voluntad polí-tica que de las consecuencias de una solucióninstitucional concreta, sea ésta el Estado o elmercado, ya que el Estado y mercado no sonantagónicos en el capitalismo pues el mercadoposibilita la innovación y la agilidad en las re-laciones económicas y, el Estado dota de di-reccionalidad a la agregación de relaciones in-dividuales o sectoriales. En este sentido y, si-guiendo a Giner y Sarasa (1997), la soluciónno es tanto la búsqueda de una formula institu-cional magistral como el logro de una coali-ción política que permita aunar voluntades afavor del buen gobierno. Un gobierno, si esbueno, debe tener capacidad para tomar deci-siones, responder a los conflictos y, gestionar-los, es decir, formular y ejecutar políticas y, almismo tiempo conservar el poder.

Gobernabilidad es la capacidad de go-bernar, es un proceso de interacción continua,el ajuste de las necesidades de la sociedad ylas capacidades del gobierno para responder aellas. Para Kooiman (en Giner y Sarasa,1997), gobernabilidad es el proceso constantede hacer frente a las tensiones entre las necesi-dades crecientes (problemas y oportunidades)por un lado y, la capacidad de gobernar por elotro, que implica crear soluciones o desarro-llar estrategias. Gobernar no es solo realizaractos de gobierno, sino es la interacción (pala-bra clave), entre actores sociales, grupos yfuerzas y las organizaciones o institucionespúblicas o semipúblicas. Es en síntesis, la dia-léctica continua entre gobernantes y goberna-dos. Gobernabilidad en este contexto se acer-ca al término de buen gobierno en el sentido

más pleno de la palabra, que no es sólo perma-necer en el poder sino el que hace lo que sedebe hacer. Un buen gobierno, segúnBouckaert (en Giner y Sarasa, 1997:20), es elque cumple con tres objetivos: eficiencia,efectividad y legitimidad, eficiencia entendi-da como la relación entre el proyector (input)y el resultado (output); efectividad, asumidacomo relación entre la acción y sus conse-cuencias y legitimidad, grado de aceptaciónde una autoridad por parte de aquellos a quiéngobierna. La legitimidad puede ser de origen oformal, ganada en las urnas y, legitimidad sus-tantiva o por desempeño/resultados que, se-gún Giner y Sarasa (1997: 21), es una legiti-midad sostenida en el tiempo. Para estos auto-res, un buen gobierno es el que se gana la legi-timidad cada día y el que no pierde la confian-za de los ciudadanos.

2.4. Gestión Visible yConstrucción de la Ciudad

La gestión visible es según Ferrer(2003), la práctica de gobierno emergenteen la Alcaldía de Maracaibo, que se iniciacon Fernando Chumaceiro, primer alcaldede Maracaibo electo uninominalmente pordos periodos consecutivos (1989-1995) quededico su esfuerzo fundamentalmente a laplanificación de la gestión que, los alcaldes,Manuel Rosales (periodo 1995-2000) yGian Carlo Di Martino (periodo 2000-2004), ejecutaron. Esta práctica de gobiernose fundamenta en un aspecto clave, la nece-sidad del alcalde de ser percibido como“buen gobernante”, para incrementar su le-gitimidad por desempeño y la gobernabili-dad. Para esta autora, la “visibilidad” es unnuevo valor asociado a la legitimidad y a lagobernabilidad local que se desarrolla en unescenario donde domina el pragmatismo y

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responde a tres premisas básicas: primero, elconocimiento que el Alcalde y su equipo degobierno tienen de la problemática de la ciu-dad (ya que existen múltiples diagnósticos,encuestas y sondeos de opinión, realizados ala comunidad a través de distintas dependen-cias de la Alcaldía, o del contacto del Alcaldey de su equipo con las comunidades y/o de lamaquinaria política y actualmente a través delos Consejos Locales de Planificación Pública-CLPP-) y, de sus posibles soluciones, plan-teadas tanto en el Plan de Gobierno del Alcal-de, como en el Plan de Desarrollo Urbano Lo-cal o, en el Plan de Gestión Local. Segundo, lanecesidad de realizar una buena gestión en uncorto periodo de tiempo (marketing político),para aumentar el capital político, legitimar-se por resultados, ampliar la confianza y go-bernabilidad y, de esta forma, asegurar lacompetitividad política de Alcalde y, ganarun segundo periodo de gobierno u otra posi-ción política. Y tercero, para dar respuestasa las demandas ciudadanas más urgentescomo la sobrevivencia de la población po-bre (alimentación, acceso a servicios públi-cos, empleo, educación entre otros), proble-mas de salud pública o, desastres ambienta-les y epidemias, entre otras.

En este contexto, el marketing políticoasume como tesis central la necesidad de reali-zar una buena gestión e impactar positivamentela calidad de vida de los ciudadanos -mediantela ejecución de proyectos urbanos o construirciudad- para que el Alcalde, en este caso, seviabilice políticamente ante los votantes.

3. Finanzas Públicas Locales:Estructura de ingresos en laAlcaldía de Maracaibo

De acuerdo a la Ley Orgánica de Régi-men Municipal (LORM, 1989), la cuenta de

Ingresos del Municipio se divide fundamen-talmente en dos cuentas principales: la de in-gresos ordinarios y la de ingresos extraordina-rios (Cuadro 1). Por otro lado, con la puesta envigencia en 1989 de la Ley de Descentraliza-ción, Delimitación y Transferencia de Com-petencias del Poder Público (LDDTC) se leotorga al municipio nuevas competencias enlos servicios públicos, a pesar de lo cual no sedescentralizan las fuentes de financiamientopara acometer estas nuevas responsabilida-des. En este sentido, se puede señalar que larecaudación obtenida por el municipio ha pa-sado durante el periodo analizado por dos pro-cesos en cuanto a las fuentes de financiamien-to. El primero se puede definir como centrali-zado y monodependiente, puesto que sus in-gresos dependían fundamentalmente de laasignación correspondiente al Situado Muni-cipal, de la recaudación obtenida por conceptode la patente de industria y comercio (PIC) yde la partida de ingresos denominada “Presu-puesto Coordinado”, que se destinaba a inver-siones. Y el segundo, como fondos dirigidos,el cual se inicia en Maracaibo con la puesta envigencia en 1995 del Fondo Interguberna-mental para la Descentralización (FIDES) y,en 1997, de la Ley de Asignaciones Económi-cas Especiales (LAEE).

En síntesis, las fuentes de financia-miento municipal o finanzas públicas localesincluyen: a. las diferentes modalidades detransferencias intergubernamentales como elSituado Municipal, el FIDES y la LAEE b. lascompetencias tributarias propias del munici-pio como la patente de industria y comercio(PIC), el impuesto sobre inmuebles urbanos,la patente de circulación de vehículos, las ta-sas a usuarios del servicio de aseo urbano,mercados, mataderos y, terminales de pasaje-ros, entre otros y, c. los recursos provenientesde organismos multilaterales como el Banco

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Cuadro 1Clasificación de los Ingresos Municipales

ORDINARIOSImpuestos

Propiedad inmobiliariaParticipación impuesto propiedad rural (1)Patente de industria y comercioPropaganda comercialPatente de vehículosEspectáculos públicosApuestas lícitas

TasasPermisos de explotación de rutasCertificaciones y solvenciasMensura y deslinde

Servicios PúblicosAseo Urbano y domiciliarioMataderosMercadosCementeriosTerminal de pasajerosOtros servicios de infraestructura

Ingresos PatrimonialesArrendamiento de ejidosArrendamiento de inmueblesArrendamiento de otros bienesExplotación mineraIntereses y dividendosProventos de empresas comercio-industrialesde su propiedad

Aportes y Transferencias Situado MunicipalFIDES, LAEE. Otros.

OtrosMultas, recargos e intereses de moraCobranza de deuda morosaOtros

EXTRAORDINARIOS Venta de bienes Venta de inmueblesVenta de otros activos

Contribuciones especiales Contribución de mejoras sobre inmuebles (1)

Aportes especiales BID, BM, CAF (PROMUEBA, PROINSOL,FONTUR)

OtrosProducto de empréstitosDonaciones y legados. Otros.

Fuente: González (en Hernández, 1999).Nota: (1) No está en vigencia.

Mundial (BM), el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) o la Corporación Andina deFomento (CAF), para la ejecución de determi-nados programas (Hernández, 1999). La com-posición de la hacienda pública local actual,en la cual el 75% proviene de transferencias yel 25% de ingresos propios, determina segúnSánchez Melean (2004) “un desequilibrio fis-cal vertical”, que la futura Ley de HaciendaPública debe corregir.

El Situado es el instrumento constitu-cional de financiamiento de la inversión pú-blica de los gobiernos subnacionales (estada-les y locales) en Venezuela. Se trata de unatransferencia incondicional donde, de acuer-do a lo establecido en la Ley Orgánica de Co-ordinación de la Inversión del Situado Consti-tucional, el 50% del Situado es destinado a lasgobernaciones de cada estado el cual debe de-dicarse a gastos de inversión y, en el caso delos municipios, el mínimo es del 30%. El Si-tuado Municipal proviene del 20% de los in-gresos ordinarios de los estados y se repartehorizontalmente entre ellos considerando laregla siguiente, estipulada en el art. 128 de laLey Orgánica de Régimen Municipal(LORM): 50% según el tamaño de la pobla-ción de cada municipio y, el 50% restante, enpartes iguales. Para el periodo 1994-1997 elSituado Municipal representó en promedio el36,5% de los ingresos de los gobiernos localesde acuerdo a la Oficina Central de Estadísticay Presupuesto (OCEPRE). Según González(en Hernández, 1999), aproximadamente el50% de los municipios venezolanos dependecasi exclusivamente del Situado, otro 25% esmuy dependiente de esta transferencia y, elrestante 25%, tiene una estructura de ingresosmas equilibrada, combinando el Situado conotras transferencias y fuentes tributarias pro-pias (Hernández, 1999: 84).

A partir de 1995, al crearse el FIDES,cuya misión es canalizar los recursos dispues-tos por el ejecutivo nacional para el financia-miento de programas y proyectos presentadospor los estados y municipios, de acuerdo conlas competencias transferidas y funciones decada entidad, las Alcaldías adquieren mayorautonomía para ejecutar inversiones y, desa-rrollar las políticas urbanas. Los municipiosvenezolanos han venido haciendo un uso cre-ciente de esta fuente de financiamiento, a me-dida que han ido superando los problemas ge-nerados al principio como la baja capacidadpara formular proyectos, el desconocimientode los trámites administrativos, poca capaci-dad inicial de respuesta del propio organismo.Para el periodo 1996-1997, según informa-ción del FIDES el directorio de dicho organis-mo había aprobado cerca de $ 81.040.892 (Bs.109 mil millones; $ = Bs. 1345) para proyec-tos de las alcaldías (Hernández, 1999: 84).Esta nueva transferencia se fortalece poste-riormente con las Asignaciones EconómicasEspeciales producto de la Ley de Asignacio-nes Especiales para los estados derivada deMinas e Hidrocarburos (LAEE) aprobada en1997, que se constituye en la tercera fuente deingresos para los municipios en Venezuela.Según el articulo 2º de la LAEE, se entiendepor Asignación Económica Especial deriva-das de Minas e Hidrocarburos, un porcentajedel monto de los ingresos fiscales recaudadosdurante el respectivo ejercicio presupuesta-rio, originados de los tributos previstos con-forme a la Ley de Hidrocarburos y la Ley deMinas, los cuales se asignan a los estados deacuerdo a lo que establece la LAEE. Segúnesta Ley, a los ingresos fiscales recaudados sededuce el porcentaje correspondiente al Situa-do Constitucional que genere este ingreso y,de la cantidad resultante se destinará un monto

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equivalente al 20% para el año 1998, un 28%para 1999 y un 30% para el 2000 y siguientes.El destino de las Asignaciones EconómicasEspeciales, según lo establece el artículo 10del Título III de la LAEE, será exclusivamen-te para gastos de inversión en proyectos, prio-rizando las inversiones previstas en los muni-cipios donde se exploren, exploten y refinenminerales e hidrocarburos.

Según Hernández (1999) y de acuerdo ala información suministrada por la Unidad Co-ordinadora de la Región Zuliana (UCLAE) en1997, los municipios del Zulia formularon untotal de 627 proyectos para ser financiados conrecursos de la LAEE que representaban aproxi-madamente $ 2 99.628.252 (403 mil millonesde bolívares; $ = Bs. 1345). Un cuarto aporte loconstituye el conjunto de fuentes de ingresosde origen tributario mencionados anteriormen-te como: la PIC, el impuesto sobre inmueblesurbanos, la patente de circulación de vehículos,las tasas a usuarios del servicio de aseo urbano,mercados, mataderos y, terminales de pasaje-ros, entre otros. Durante el periodo 1994 -1997,el total del ingreso proveniente de estas fuentesrepresentó el 59% de los ingresos municipales.Por otro lado, según González (en Hernández,1999), la principal contribución a esta fuente de

financiación es la PIC que representa un 37%de estos ingresos, el impuesto inmobiliario el4% y las tasas por servicios municipales el2%. Una quinta fuente de financiamiento paralos Municipios es la proveniente de la partici-pación en programas como PROMUEBA,PROINSOL y el Fondo Nacional de Trans-porte Urbano (FONTUR), con financiamien-to de organismos multilaterales (BM, BID y laCAF, entre otros) (Cuadro 2).

3.1. Ingresos estimados y recaudados(reales) en la Alcaldía de Maracaibo,1989-2001

Para conocer la diferencia entre los in-gresos estimados y los recaudados por la mu-nicipalidad de Maracaibo en el periodo anali-zado, se revisaron los presupuestos anualesregistrados en las respectivas ordenanzas.Esta revisión se realizó con la finalidad de co-nocer, por una parte, la participación de cadauna de las partidas de ingresos en la estructurageneral y por otra, la capacidad de la Alcaldíade generar ingresos propios para fortalecer suautonomía financiera y, cumplir de esta mane-ra, con las metas establecidas con relación almejoramiento de la calidad de vida urbana y

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Cuadro 2. Cambios en la Estructura del Ingreso Municipal

Años Ingresos Ordinarios Ingresos Extraordinarios

Hasta 1995−Ingresos Propios

−Situado Constitucional

−Coordinado

−Otros Ingresos (contribuciones, otros)

−Financiamiento Multilateral: FONTUR, PRO-MUEBA, PROINSOL (BM, BID, CAF).

1996 - 1997−Ingresos Propios


−Transferencias: FIDES


−Financiamiento Multilateral: FONTUR, PRO-MUEBA, PROINSOL (BM-BID- CAF).

1998 -2001−Ingresos Propios


−Transferencias: FIDES y LAEE


−Financiamiento Multilateral: FONTUR, PRO-MUEBA, PROINSOL (BM, BID, CAF).

Fuente: Elaboración propia, 2003.

lograr el desarrollo integral y sostenido deMaracaibo.

Para tener una visión más completa delproceso de cambio, se incluyó en el análisis elaño 1989, último año del modelo centraliza-do. Además de lo anterior, se hace énfasis enlas proporciones porcentuales referidas al to-tal, por ello, aún cuando las tablas están pre-sentadas en dólares a precios constantes y porconsiguiente se refleja en ellos, los efectostanto de la variación del índice de precioscomo de la devaluación de la moneda nacio-nal, el bolívar frente al dólar estadounidense,no nos detenemos a estudiar estos efectos so-bre las partidas reales.

En el año 1989, último del periodo cen-tralizado, se observa en la Tabla 2, “IngresosReales” una alta proporción porcentual en lacolumna de “otros ingresos”, con relación a loestimado, lo que se debió a un crédito adicio-nal recibido del Ministerio de Relaciones In-teriores en ese momento. Posteriormente y de-bido a este ingreso adicional, la participaciónporcentual esperada en “ingresos propios” de-cayó de un 80,35% a un 48,63%. El verdaderoesfuerzo fiscal municipal se mide por el nivelde ingresos propios obtenidos. En este senti-do, a partir de 1990, los municipios realizaronesfuerzos sin precedentes para garantizar in-gresos propios que permitieran fortalecer suautonomía financiera mediante la asunción yrescate de competencias que le son propias yde una gestión administrativa eficiente. Elreto para los municipios ha sido cumplir o su-perar las metas impuestas por los ingresos es-timados. Al comparar las cuentas de ingresosordinarios estimados (Tabla 1), esto es, “In-gresos Propios” más “Situado/Transferen-cias”, con la de ingresos ordinarios reales seobserva en la mayoría de los años un intentosostenido por superar las expectativas, dejan-do la columna de “otros ingresos” o ingresos

extraordinarios con una baja diferencia por-centual. Lo anterior indica, un esfuerzo sos-tenido para fortalecer la cuenta de IngresosPropios superando la meta con accionesdestinadas en su mayoría a optimizar la re-caudación de impuestos, evitando en lo po-sible el aumento de las tasas impositivas.

Del análisis comparado realizado (Ta-blas 1 y 2), se observa que pese al incrementodemostrado en los ingresos recaudados frentea los ingresos estimados, la cuenta de ingresospropios recaudados ha disminuido a partir de1997. Lo anterior se debe a la susceptibilidadde esta cuenta a cambios en la economía queafecte, por ejemplo, la recaudación por paten-te de industria y comercio, entre otros aspec-tos. Ante todo lo expuesto y conscientes deello, la política planteada por los funcionariosencargados de la Direcciones de Presupuestoy de Rentas de la municipalidad, tiene comofinalidad fortalecer la cuenta de ingresos pro-pios, no sólo en comparación entre lo estima-do y lo real sino también y más importanteaún, en su participación porcentual en la es-tructura de ingresos totales. En cuanto a losgastos, tanto el Situado como los IngresosPropios se invierten en gastos corrientes y, ladiferencia, en el pago de la deuda acumuladade años anteriores. Esto significa que sólo loque llega por transferencias del FIDES,LAEE, Consejo Nacional de la Vivienda (CO-NAVI) y, FONTUR, entre otros, se invierte enobras. Sin embargo, la mayor cantidad de in-gresos lo consume el gasto corriente (pago denómina y gastos operativos), que asciendeaproximadamente al 56,52% de los ingresosde la Alcaldía.

3.2. Escenarios Futuros de Inversión

En cuanto a los escenarios futuros deinversión en obras para la ciudad o, ejecución

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Tabla 1. Ingresos estimados Alcaldía de Maracaibo (1989-2000)

Año IngresosPropios

% Situado yTransferencias

% OtrosIngresos

% Total %

1989 937,24 80,35 227,62 19,51 1,66 0,14 1.166,52 100,00

1990 476,25 63,70 269,76 36,08 1,58 0,21 747,59 100,00

1991 602,25 55,55 398,52 36, 83,47 7,70 1.084,24 100,00

1992 1.577,71 69,71 655,50 28,96 29,88 1,32 2.263,09 100,00

1993 2.672,88 68,48 1.138,56 29,17 91,69 2,35 3.903,14 100,00

1994 6.807,55 69,34 2.943,15 29,98 66,24 0,67 9.816,94 100,00

1995 8.690,34 66,94 4.133,67 31,84 158,79 1,22 12.982,80 100,00

1996 19.274,42 66,48 9.621,68 33,19 96,46 0,33 28.992,56 100,00

1997 13.643,91 64,04 7.618,44 35,76 42,15 0,20 21.304,50 100,00

1998 27.048,06 65,34 14.311,76 34,58 33,50 0,08 41.393,32 100,00

1999 18.334,91 50,55 16.421,19 45,28 1.511,95 4,17 36.268,06 100,00

2000 15.314,00 55,17 12.417,42 44,74 25,00 0,09 27.756,42 100,00

Fuente: Elaboración propia a partir de las Ordenanzas de Presupuesto Anual de la Alcaldía de Maracaibo.Nota: Miles $USA, año base 2000.

Tabla 2. Ingresos reales -recaudados- Alcaldía de Maracaibo (1989-2000)

Año IngresosPropios

% SituadoTransferencias

% OtrosIngresos

% Total %

1989 50.738,93 48,63 11.321,71 10,85 42.278,06 40,52 104.338,71 100,00

1990 20.083,41 43,37 11.375,90 24,56 14.850,49 32,07 46.309,80 100,00

1991* - - - -

1992 44.181,40 67,07 20.818,12 31,61 869,59 1,32 65.869,11 100,00

1993 82.180,75 73,77 24.605,33 22,09 4.622,32 4,15 111.408,40 100,00

1994 98.444,51 60,75 63.004,90 38,88 603,27 0,37 162.052,69 100,00

1995 109.369,02 60,22 54.500,76 30,01 17.750,70 9,77 181.620,48 100,00

1996 121.026,89 59,90 80.703,05 39,94 330,69 0,16 202.060,63 100,00

1997 79.363,18 51,99 73.200,23 47,95 94,05 0,06 152.657,45 100,00

1998 69.870,09 48,42 74.308,28 51,50 106,99 0,07 144.285,36 100,00

1999 55.668,93 52,64 44.977,78 42,53 5.105,77 4,83 105.752,48 100,00

2000 33.971,10 47,63 37.297,08 52,29 52,89 0,07 71.321,08 100,00

Fuente: Elaboración propia a partir de las Ordenanzas de Presupuesto Anual de la Alcaldía de Maracaibo.*Sin información Nota: Miles $USA, año base 2000.

de la política urbana, en opinión del Lic. An-gel Terán, Director de Rentas de la Alcaldíade Maracaibo, estos no son tan promisorioscomo se desearía debido a la crisis fiscal por laque atraviesa el país, que se ha expresado en elno envío de las transferencias correspondien-tes al FIDES y la LAEE, a la Alcaldía de Ma-racaibo a partir del año 2001 hasta el año2003, por lo que los gastos de inversión pre-vistos y la ejecución de obras públicas munici-pales, se han visto muy afectadas.

En consecuencia, la política de la Di-rección de Rentas de la Alcaldía de Maracai-bo está dirigida a fortalecer el presupuestoreal de la Alcaldía a través de la cuenta de in-gresos propios (Cuadro 3), en la búsquedade fuentes alternas tributarias y en el fortale-cimiento de las ya existentes, aunque en laactualidad Terán no considera viable el in-cremento de los impuestos. El objetivo deesta Dirección es consolidar la fuente de in-gresos propios a mediano y largo plazo paragarantizar el mejor desempeño administra-tivo de la Alcaldía.

4. Inversión urbana y visióncorporativa, Alcaldía deMaracaibo

Para conocer la evolución de la inver-sión en urbanismo se analizan los gastos esti-mados en el periodo 1989-2000. Al igual queen el análisis a los ingresos, de nuevo nuestrointerés se centra en las proporciones porcen-

tuales referidas al total, obviando cualquierotro análisis (Tabla 3).

Al analizar las cifras, se observa un re-punte en la inversión urbana en los años 1990y 1991. Esto refleja lo planteado en los PlanesAnuales de Gestión Local en cuanto a los pri-meros pasos dados en materia de inversión ur-bana en el período descentralizado, por el Al-calde Fernando Chumaceiro con el concursode organismos como FONTUR, para los co-rredores viales y programas como PROMUE-BA, para la consolidación de barrios. Durantelos años 1992 al 1996, la inversión urbana re-cibió un tratamiento casi constante, con Chu-maceiro se planificó la gestión y, se tramita-ron prestamos ante los organismos multilate-rales para acometer obras estructurantes paraMaracaibo, como corredores viales y PRO-MUEBA, entre otros, que se ejecutaron du-rante el gobierno de Rosales. Este alcalde diri-ge su gestión paralelamente hacia el mejora-miento del espacio público de la ciudad y elambiente y da inicio a una nueva práctica degestión pública en la Alcaldia de Maracaibo,la gestión visible. En el año 1995, comienza aincrementarse tímidamente la cuenta “otrosgastos” como un indicador de las transferen-cias realizadas a algunos entes paramunicipa-les con el objeto de fortalecer los mismos. Lasparamunicipales son, según Oscar Delgado(Director de Planificación de la Alcaldía deMaracaibo), organismos dependientes de laAlcaldía, creados para facilitar la política dedescentralización y/o desconcentración defunciones y, pueden tener personalidad jurídi-ca propia o no, como La Fundación Casa Mía,o los Sistemas Autónomos, respectivamente.

A partir de 1997 se observa un decreci-miento fuerte del porcentaje correspondientea la “inversión urbana”, cuando paramunici-pales como el Instituto Municipal de Trans-porte Colectivo Urbano de Maracaibo (IMT-

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Cuadro 3. Ingresos Previstos Año 2002

Concepto Millardos de Bs. *

Ingresos Propios 52

Transferencias** 40

Total 92Fuente: Elaboración propia a partir de entrevista alLic. Angel Terán. USA $= 1345 al 29 de Julio de 2002.* Aproximado. ** Sin recibir.

CUMA) o el Sistema Autónomo de Gas (SA-GAS), comienzan a asumir las funciones deintervención en el desarrollo de algunas polí-ticas urbanas, para las cuales fueron prepara-dos con anticipación. Este decrecimiento vaacompañado de un incremento significativoen la cuenta “otros gastos”, la cual recoge lastransferencias derivadas de dichas políticas.El objetivo de esta política de descentraliza-ción del gasto/inversión era agilizar la ejecu-ción de las obras que hasta ese momento eje-cutaba directamente la Alcaldía, para hacermás eficiente la gestión local GESTIÓN VI-SIBLE, aumentar el capital político del alcal-de y la gobernabilidad, amén de consolidar lavisión corporativa de la Alcaldía. Esta políticainiciada en 1997 con Rosales continúa hasta elpresente.

4.1. Política Urbana y Finanzas Locales

Algunas de las principales funcionesdescentralizadas hacia las paramunicipales

son las referentes a la ejecución de la políticaurbana o construcción de la ciudad, prioridadde los dos últimos gobiernos locales de los al-caldes Rosales y Di Martino. Así por ejemplo,las obras públicas municipales las acomete In-geniería Municipal, la política habitacional elInstituto Municipal de la Vivienda (IVIMA)con apoyo financiero del Consejo Nacional dela Vivienda (CONAVI), las obras de urbanis-mo relativas a instalaciones deportivas y re-creacionales las ejecuta el Instituto Municipalde Deporte y Áreas Recreacionales (IMDE-PREC), vialidad y corredores viales le corres-ponde al Instituto Municipal del TransporteColectivo Urbano de Maracaibo (IMTCU-MA), el Servicio de Gas (SAGAS), ornato yespacios públicos al Instituto Municipal deAmbiente (IMA), entre otros. Por otro lado y,para hacer un uso más eficiente de los recursosprovenientes del FIDES y la LAEE, durante elperiodo de Rosales, la Alcaldía de Maracaibocreó en 1997 la Dirección de Planes y Proyec-

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Tabla 3. Gastos Alcaldía de Maracaibo (1989-2000)

Año GastoCorriente

% InversiónUrbana

% OtrasInversio-

nes

% OtrosGastos

% Total

1989 48.898,10 82,02 7.659,35 12,85 2.700,02 4,53 357,22 0,60 59.614,69

1990 23.941,05 75,94 6.900,13 21,89 640,29 2,03 44,45 0,14 31.525,91

1991 26.221,86 69,24 8.956,19 23,65 2.667,18 7,04 27,19 0,07 37.872,43

1992 42.850,85 65,05 12.866,52 19,53 10.151,75 15,41 - 0,00 65.869,11

1993 56.644,88 66,37 10.748,34 12,59 17.949,13 21,03 - 0,00 85.342,36

1994 90.050,99 68,49 21.848,32 16,62 19.573,45 14,89 - 0,00 131.472,76

1995 102.518,94 70,00 24.244,85 16,55 8.585,80 5,86 11.106,04 7,58 146.455,63

1996 94.896,33 68,44 26.784,53 19,32 6.935,41 5,00 10.045,61 7,24 138.661,89

1997 49.473,73 56,82 5.819,28 6,68 8.092,36 9,29 23.691,88 27,208 87.077,26

1998 75.690,53 50,11 5.512,04 3,65 6.219,58 4,12 63.621,34 42,121 151.043,48

1999 62.683,88 52,37 17.656,74 14,75 2.765,01 2,31 36.590,33 30,569 119.695,96

2000 42.774,54 52,39 10.773,27 13,20 1.790,22 2,19 26.306,91 32,221 81.644,94Fuente: Elaboración propia a partir de la revisión de las Ordenanzas de Presupuesto. Dirección de Presupuesto, Al-caldía de Maracaibo, 1989 - 2000.

tos, que coordina todo lo relativo a la formula-ción de Proyectos y, a la tramitación de las fi-nanzas requeridas para su ejecución tanto, através del FIDES y la LAEE, como de otrosorganismos nacionales y/o multilaterales.Esta dirección se encarga de consolidar losproyectos y las inversiones de las diferentesDirecciones de la Alcaldía de Maracaibo. Encuanto a los actores de la Alcaldía que partici-pan en el establecimiento de las políticas dedistribución de ingresos o recursos destinadosa gastos administrativos, operativos o de polí-ticas sociales (ayudas, becas, subvenciones,entre otros) según Terán (2002) Director deRentas Municipales son: la Dirección de Pre-supuesto, una vez conocidas las necesidadesde las distintas direcciones y los departamen-tos y, la Dirección de Servicios Administrati-vos, todo esto en continua consulta y con laaprobación del Alcalde. Para Terán, las áreasprioritarias para la asignación de recursos enla Alcaldía de Maracaibo son las relativas a laejecución de las políticas urbanas, con énfasisen las que impliquen un cambio de la ciudadestéticamente hablando (gestión visible), ade-más de atender las necesidades más urgentesde las comunidades, a través de actividades ta-les como la activación y/o reactivación demercados populares, la implementación dejornadas populares de atención médico-odon-tológicas, entre otras.

En cuanto al financiamiento de las po-líticas urbanas se puede distinguir tres etapas.La primera, durante el periodo del AlcaldeFernando Chumaceiro (1989-1995), que im-plico un esfuerzo sostenido en la búsqueda defondos de inversión de organismos multilate-rales para las grandes obras estructurantes dela ciudad como los corredores viales y conso-lidación de barrios (Programa PROMUEBA),a través del Banco Mundial, que posterior-mente gestiona y ejecuta el alcalde Manuel

Rosales. Una segunda etapa, que correspondea Rosales (1995-2000) que crea la Direcciónde Planes y Proyectos (mencionada anterior-mente), para dar respuesta a las necesidadesapremiantes de la comunidad, que constituyóel objetivo político y social de su gestión deacuerdo a Buitrago (2001). Y una tercera eta-pa, con Di Martino (2000-2004), que continúala política de Rosales y la amplia dirigiéndolahacia la seguridad y consolidación de barrios.En esta etapa se aprueba la Ordenanza sobreIncentivos Fiscales en el Municipio Mara-caibo (2002). La Alcaldía de Maracaibo es re-conocida como una de alcaldías del país queutiliza el 100% de los fondos que le corres-ponden tanto del FIDES como de la LAEE.

En relación con la ejecución de la polí-tica urbana y de acuerdo a Hernández (1999:110), desde 1995 a 1998, el FIDES aprobó2.968 proyectos, por un monto de $256.193.308 (Bs. 344.580,00 millones), delos cuales 46,7% se destinó a vialidad, 21,7%a salud y, el resto en menor proporción a vi-vienda 7%, seguridad 6,1%, deporte 6%,vehículos 5%, atención al ciudadano 4,3%,educación 1,9% y aeropuertos 1,3%. De estemonto el 68,22% correspondió a las goberna-ciones y el 31,78% a las Alcaldías. Del montoasignado a las gobernaciones el 53% se desti-nó a obras de vialidad, seguido de salud 23%,deporte 7% y seguridad 6,2%. En el caso delas alcaldías el 33% se destinó a vialidad (queincluye aceras, brocales y calles de barrios yciudades), seguido por salud, vivienda y,compra de vehículos. En síntesis, vialidad ysalud son las inversiones prioritarias que rea-lizan los gobiernos subnacionales con ingre-sos del FIDES. Las intervenciones y activida-des mencionadas anteriormente están directa-mente vinculadas con la construcción de laciudad y por ende, con la ejecución de la polí-tica urbana.

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Conclusión

Para apoyar este proceso emergente oNueva Gestión Pública en la Alcaldía de Ma-racaibo, dos cambios fundamentales se gesta-ron en el manejo de las finanzas públicas rela-cionadas con la estructura de los ingresos y elmayor peso dado al financiamiento de las po-líticas urbanas. Así mismo se evidencia laexistencia de una política de inversión de lasfinanzas públicas locales que privilegian laconstrucción de la ciudad y la ejecución delas políticas urbanas y, búsqueda de nuevasfuentes de financiación: locales, nacionales einternacionales, para concretar dicha política.

La estrategia implantada por los alcal-des en el periodo analizado se apoya en una vi-sión y praxis corporativa de la Alcaldía deMaracaibo, dirigida a fortalecer una nuevapráctica política o gestión visible, cuyo objeti-vo es impactar a corto plazo la calidad de vidade los ciudadanos, lo cual legitima al alcaldepor desempeño, amplia el espacio público y lagobernabilidad local. En este sentido, los dosúltimos Alcaldes de Maracaibo han definidoclaramente sus líneas de acción o políticas ur-banas y han dirigido las finanzas locales a po-ner a la ciudad en condiciones de recibir inver-siones (marketing urbano).

La gestión de Rosales se orientó hacia lamejora de los elementos estructurantes de la ciu-dad como corredores viales, el rescate del espa-cio publico (mediante fórmulas cogestionadasentre el sector publico, privado y los vecinos) yel ambiente (crea el Instituto Municipal de Am-biente, IMA), con el objeto, según el Director dela Oficina de Planificación Urbana (OMPU) dela Alcaldía de limpiarle la cara a Maracaibo,convertirla en una ciudad bonita y atraer inver-siones, para lo cual era necesario paralelamente,mejorar la política fiscal a fin de satisfacer lasdemandas de la población. Di Martino continúa

con esta política y, a partir de 2001, reorientalas funciones del Instituto Municipal de la Vi-vienda de Maracaibo (IVIMA) para trabajaren la consolidación de los barrios de la perife-ria urbana donde se localiza más del 60% de lapoblación de bajos ingresos de Maracaibo. Ensíntesis puede señalarse que, la Alcaldía deMaracaibo después de la etapa inicial de rea-comodo administrativo y de énfasis en la Pla-nificación de la Gestión con Chumaceiro, sepasa a los periodos de Rosales y Di Martino,que focalizan su actuación en la gestión visiblecon enfoque estratégico, centrada en la formula-ción y ejecución de políticas o acciones, para darrespuesta a las necesidades de la población, locual fortalece su capital político y la gobernabi-lidad local. En este contexto, el liderazgo del Al-calde se apoya en un equipo dirección técnico -político y asesores de confianza, para formular yejecutar las políticas urbanas y donde la comu-nidad comienza a estar presente. Todos estos as-pectos configuran claramente un gobierno porpolíticas siguiendo a Uvalle (2001).

Como logros del proceso implantadopor los alcaldes de Maracaibo destacan: ma-yor dinamismo y agilidad en la actuación delgobierno local sobre problemas de coyuntura(que deben estar enmarcados en la visión delargo plazo del Plan Urbano Local), la focali-zación de la actuación del gobierno en “pro-blemas sentidos por la comunidad como prio-ritarios” (deseable pero no siempre así), talescomo seguridad, agua, cloacas, transporte,vialidad, espacio público, entre otros y, el mo-delo administrativo implantado que es en ge-neral ecléctico (burocrático, participativo,tecnocrático), que viabiliza la discusión ypriorización de acciones al interior de la Al-caldía, aunque es el Alcalde el que toma la úl-tima decisión y los actores privados y la socie-dad civil participan en forma débil. En estecontexto, ¿Cómo y quien gobierna el gobierno

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por políticas? De acuerdo a las entre-vistas realizadas, el gobierno por políticas tie-ne un líder que es el Alcalde y, responde a lanecesidad de gobernar en un contexto de in-certidumbre, de dar respuestas rápidas a la co-munidad lo cual fortalece la gobernabilidad ysu capital político y, en este sentido y siguien-do a Brugué y Goma (1998), el gobierno de lasciudades asume conscientemente su rol comoactor político, se repolitiza. Es una nueva rea-lidad donde las políticas públicas constituyenel núcleo del proceso de construcción de laciudad.

Finalmente, puede señalarse que elnuevo liderazgo local que surge del procesode reforma del Estado y de la descentraliza-ción en Venezuela, asume nuevas competen-cias y gobierna por políticas, GESTIÓN VISI-BLE, para mejorar la calidad de vida en lasciudades ya que, coincidiendo con Maldona-do (en Miklos 2001: IX), la acción política tie-ne en su misma esencia una inspiración fina-lista que exige la concreción de resultados,pues su objetivo final es influir sobre realida-des y de esta manera genera confianza. La ges-tión visible, es la clave articuladora “interfa-ce” entre la política urbana y las finanzas pú-blicas locales. Esta práctica en la alcaldía deMaracaibo se gesta a partir de un gobierno queconstruye ciudad y asume la visibilidad comovalor importante, responde a la necesidad demejorar el proceso de gobernación local, paraampliar la confianza y la gobernabilidad de-mocrática y, fortalecer por ende, el capital po-lítico del Alcalde, que se hace reelegible.

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Construir la ciudad. públicas locales · cir crecimiento acrecienta la pobreza de las mayorías mediante un toque de Midas al re - vés, mientras más petróleo tenemos y más carolovendemos,másdifícilnosresultasem