Upload
others
View
3
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
1
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
CONSULTORÍA PARA EL ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA INTERNALIZACIÓN DE
COSTOS AMBIENTALES Y EN SALUD POR LA GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COLOMBIA. Fase II
Producto N° 4 V2 – Diseño de instrumentos, procedimientos y metodologías
CONSULTORÍA PARA EL ANÁLISIS Y
EVALUACIÓN DE LA SITUACIÓN ACTUAL
DE LA INTERNALIZACIÓN DE COSTOS AMBIENTALES
Y EN SALUD POR LA GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COLOMBIA – Fase II
Producto N° 4 V2 – Diseño de instrumentos, procedimientos y metodologías.
Diciembre de 2017
2
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
DESCRIPCIÓN DE LAS REVISIONES
REVISIÓN FECHA DESCRIPCIÓN DE LA MODIFICACIÓN
OBSERVACIONES
00 15 de diciembre de 2017
Primera versión Versión preparada para comentarios y observaciones del MADS
01 Primera versión Versión con los comentarios y observaciones del MADS
02 Segunda versión Versión que acoge e incorpora los comentarios del MADS
3
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 12
2. ASPECTOS PRELIMINARES PARA EL DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DE LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PRIORIZADOS. ..................................................................................... 14
3. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIÓN. ............................................................... 18
3.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO ............................................................................ 18
3.1.1. Definición del instrumento económico .......................................................................... 24
3.1.1.1. Objetivos de Gestión .................................................................................................. 28
3.1.1.2. Objetivos ambientales y sanitarios ........................................................................... 29
3.1.2. Estructura y funcionamiento del Instrumento Económico ............................................ 33
3.1.2.1. Etapas de la gestión abordadas por el IE .................................................................. 38
3.1.2.2. Actores involucrados en el desarrollo del IE .............................................................. 39
3.1.2.3. Estructura tarifaria y cálculos económicos para la implementación del IE ............... 45
3.1.3. Sistema y Método para la implementación del IE ......................................................... 52
3.1.4. Información de contexto o línea base requerida para la implementación del IE .......... 53
3.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO ........ 55
3.2.1. Marco normativo que soporta el Instrumento Económico y propuesta de instrumento normativo para su adopción ......................................................................................................... 56
3.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan la competencia para la expedición del correspondiente acto ............................................................................................. 56
3.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales de la norma a desarrollar y análisis de la vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada ............................................................. 59
3.2.1.3. Las disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas, para la implementación de instrumento normativo ..................................................................... 60
3.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran tener impacto o ser relevantes para la expedición del acto ................ 62
3.2.1.5. Otras circunstancias jurídicas que pueda ser relevante para la expedición del acto. 65
3.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO ...................................................................................................................................... 66
3.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .................... 69
3.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento económico ......................... 69
3.4.2. Cronograma para la implementación del Instrumento Económico .............................. 74
3.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................................ 79
4
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
3.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación del instrumento económico 80
3.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del instrumento económico .... 80
4. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS ORGÁNICOS. ......................................................................................................................... 82
4.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA ............................................................................. 82
4.1.1. Contexto que justifica la implementación del Instrumento .......................................... 83
4.1.2. Definición del instrumento .......................................................................................... 100
4.1.2.1. Objetivos de Gestión ................................................................................................ 103
4.1.2.2. Objetivos ambientales y sanitarios ......................................................................... 104
4.1.3. Estructura y funcionamiento del Instrumento............................................................. 108
4.1.3.1. Etapas de la gestión abordadas por el instrumento ............................................... 112
4.1.3.2. Actores involucrados en el desarrollo del instrumento ........................................... 114
4.1.3.3. Cálculos económicos para la implementación del instrumento .............................. 116
4.1.4. Sistema y método para la implementación del instrumento ...................................... 118
4.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la implementación del instrumento 119
4.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO PARA RESIDUOS ORGÁNICOS ..................................................................................................................................... 122
4.2.1. Propuesta del instrumento normativo para la adopción del instrumento .................. 122
4.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan la competencia para la expedición del correspondiente acto. .......................................................................................... 123
4.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales que fundamentan la norma y la vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada .............................................................................. 125
4.2.1.3. Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas con el objeto de implementar el instrumento normativo. ..................................................................... 126
4.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran tener impacto o ser relevantes para la expedición del acto .............. 130
4.2.1.5. Advertencia de cualquier otra circunstancia jurídica que pueda ser relevante para la expedición del acto. ..................................................................................................................... 133
4.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA .......................................................................................................................................... 136
4.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .................. 142
4.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento .......................................... 142
4.4.2. Cronograma para la implementación del Instrumento Económico ............................ 150
4.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .............................................................................. 157
4.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación del instrumento .............. 158
4.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del instrumento ..................... 159
5
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
4.5.3. Conclusiones y recomendaciones para el ajuste o modificación del instrumento económico (en caso de requerirse) .............................................................................................. 160
5. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE APARATOS ELÉCTRICOS Y ELECTRÓNICOS. ............................................... 162
5.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .......................................................................... 162
5.1.1. Contexto que justifica la implementación del Instrumento ........................................ 163
5.1.2. Definición del instrumento económico ........................................................................ 169
5.1.2.1. Objetivos de Gestión ................................................................................................ 170
5.1.2.2. Objetivos ambientales y sanitarios ......................................................................... 171
5.1.3. Estructura y funcionamiento del Instrumento Económico .......................................... 174
5.1.3.1. Etapas de la gestión abordadas por el IE ................................................................ 180
5.1.3.2. Actores involucrados en el desarrollo del IE ............................................................ 181
5.1.3.3. Estructura tarifaria y cálculos económicos para la implementación del IE ............. 183
5.1.4. Sistema y Método para la implementación del IE ....................................................... 186
5.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la implementación del IE ........ 188
5.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO ...... 189
5.2.1. Marco normativo que soporta el Instrumento Económico y propuesta de instrumento normativo para la adopción del instrumento económico ........................................................... 190
5.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan la competencia para la expedición del correspondiente acto. .......................................................................................... 190
5.2.1.2. La vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada .................................. 192
5.2.1.3. Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas, si alguno estos efectos se producen con la expedición del respectivo acto.................................... 192
5.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran tener impacto o ser relevantes para la expedición de la norma. ....... 196
5.2.1.5. Otras circunstancias jurídicas que pueda ser relevante para la expedición del acto. 198
5.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA .......................................................................................................................................... 199
5.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .................. 201
5.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento económico ....................... 201
5.4.2. Cronograma para la implementación del Instrumento Económico ............................ 208
5.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .............................................................................. 218
5.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación del instrumento económico 220
5.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del instrumento económico .. 221
5.5.3. Conclusiones y recomendaciones para el ajuste o modificación del instrumento económico ................................................................................................................................... 221
6
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
6. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE PILAS Y ACUMULADORES. ........................................................................ 223
6.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .......................................................................... 224
6.1.1. Contexto que justifica la implementación del Instrumento Económico ...................... 224
6.1.2. Definición del instrumento económico ........................................................................ 229
6.1.2.1. Objetivos de Gestión ................................................................................................ 230
6.1.2.2. Objetivos ambientales y sanitarios ......................................................................... 231
6.1.3. Estructura y funcionamiento del Instrumento Económico .......................................... 234
6.1.3.1. Etapas de la gestión abordadas por el IE ................................................................ 237
6.1.3.2. Actores involucrados en el desarrollo del IE ............................................................ 239
6.1.3.3. Estructura tarifaria y cálculos económicos para la implementación del IE ............. 240
6.1.4. Sistema y Método para la implementación del IE ....................................................... 246
6.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la implementación del IE ........ 248
6.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO ...... 249
6.2.1. Marco normativo que soporta el Instrumento Económico y propuesta del instrumento normativo para la adopción del instrumento económico ........................................................... 250
6.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan la competencia para la expedición del correspondiente acto ........................................................................................... 250
6.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales y análisis de vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada ...................................................................................................... 251
6.2.1.3. Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas, para la expedición de la norma ............................................................................................................... 252
6.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran tener impacto o ser relevantes para la expedición del acto. ............. 255
6.2.1.5. Advertencia de otras circunstancias jurídica que pueda ser relevantes ................. 260
6.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .................................................................................................................................... 261
6.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .................. 263
6.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento económico ....................... 264
6.4.2. Cronograma para la implementación del Instrumento Económico ............................ 268
6.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .............................................................................. 273
6.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación del instrumento económico 274
6.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del instrumento económico .. 275
7. BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................. 276
8. ANEXOS ............................................................................................. ¡Error! Marcador no definido.
8.1. MEMORIAS DE EJERCICIOS PARTICIPATIVOS............................. ¡Error! Marcador no definido.
7
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
8.1.1. Memorias de socialización y retroalimentación de los resultados¡Error! Marcador no definido.
8.1.1.1. Memorias de socialización del IE para RCD ................... ¡Error! Marcador no definido.
8.1.1.2. Memorias de socialización del IE para Residuos orgánicos¡Error! Marcador no definido.
8.1.1.3. Memorias de socialización del IE para RAEE ................. ¡Error! Marcador no definido.
8.1.1.4. Memorias de socialización del IE para residuos de Pilas y Acumuladores .......... ¡Error! Marcador no definido.
8.1.2. Informe de participación en medio virtual ........................ ¡Error! Marcador no definido.
8
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
CONTENIDO DE FIGURAS
Figura 1. Proyección de crecimiento den la generación de escombros por el sector público y privado en la ciudad de Bogotá (m3) ...................................................................................................................... 19 Figura 2. Priorización de problemas asociados a la gestión de los residuos de construcción y demolición ............................................................................................................................................................... 20 Figura 3. Aspectos Resolución 472 del año 2017 .................................................................................. 23 Figura 4. Objetivos transversales del Instrumento económico en la gestión del residuo ..................... 29 Figura 5 Objetivos específicos del instrumento económico por etapa de gestión del residuo .............. 29 Figura 6. Esquema de funcionamiento del depósito por la generación de residuos de construcción y demolición ............................................................................................................................................. 37 Figura 7. Etapas de la gestión del Instrumento Económico .................................................................. 39 Figura 8. Ciclo de vida Residuos de Construcción y Demolición ............................................................ 40 Figura 9. Información de línea base requerida para la implementación del instrumento para la gestión de residuos de construcción y demolición ............................................................................................. 55 Figura 10. Proporción de la producción (o captura) inicial que se pierde o desperdicia en las diferentes etapas de la Cadena de Suministros de Alimentos (a-f) ........................................................................ 85 Figura 11. Árbol de problemas para la corriente de residuos orgánicos............................................... 90 Figura 12. Principales instrumentos implementados por la política de reducción de residuos de alimentos en Reino Unido ..................................................................................................................... 96 Figura 13. Jerarquía en la recuperación de alimentos de la EPA (Estados Unidos) .............................. 98 Figura 14. Esquema de funcionamiento para la Certificación Voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos ............................................................................................................................... 110 Figura 15. Etapas de la gestión abordadas por la Certificación voluntaria de residuos orgánicos .... 112 Figura 16. Árbol de problemas asociados a la gestión de los AEE ...................................................... 168 Figura 17 Esquema de funcionamiento incentivos directos al consumidor para el retorno de RAEE . 175 Figura 18 Sistema Depósito-Reembolso para AEE primer momento. ................................................. 178 Figura 19 Sistema Depósito-Reembolso para AEE segundo momento. .............................................. 179 Figura 20. Árbol de problemas en la gestión de los residuos de pilas y acumuladores ...................... 227 Figura 21. Esquema de funcionamiento del sistema depósito reembolso para pilas y acumuladores 236 Figura 22. Etapas de la gestión abordadas y su impacto en los residuos de pilas y acumuladores ... 238 Figura 23. Resumen información de línea base requerida para la implementación de un SDR para la gestión de residuos de pilas y acumuladores ...................................................................................... 249
9
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
CONTENIDO DE TABLAS
Tabla 1. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del instrumento económico para la corriente de RCD ..................................................................................................... 33 Tabla 2. Actores, roles y responsabilidades en el Depósito anticipado para la gestión de RCD .......... 43 Tabla 3. Recursos financieros requeridos para la gestión adecuada de los RCD .................................. 46 Tabla 4. Amortización de la etapa de inversión: tratamiento y aprovechamiento ............................... 49 Tabla 5. Costos de internalización de los impactos ambientales y riesgos a la salud asociados a la gestión de los RCD ................................................................................................................................. 50 Tabla 6. Necesidades de implementación del instrumento económico ................................................ 70 Tabla 7. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de depósito anticipado para la gestión adecuada de residuos de construcción y demolición ............................................................ 73 Tabla 8. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de depósito anticipado para la gestión adecuada de RCD ................................................................................................................................................... 75 Tabla 9. Pérdida y desperdicio por grupos de alimentos en cada eslabón de la cadena de suministros en Colombia (toneladas) ............................................................................................................................ 87 Tabla 10. Problemas centrales identificados para la corriente de residuos orgánicos ......................... 89 Tabla 11. Objetivos de política que enmarcan el instrumento económico ........................................... 91 Tabla 12. Normativa relacionada con el instrumento de política ......................................................... 92 Tabla 13. Proyectos de instrumentos en curso y/o en proceso de reglamentación .............................. 93 Tabla 14. Medidas de política para la gestión de residuos sólidos municipales en algunos países de la UE .......................................................................................................................................................... 95 Tabla 15. Generación y tratamiento de residuos de comida en Corea del Sur, 2000-2014 .................. 99 Tabla 16. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del instrumento para la corriente de residuos orgánicos .............................................................................................. 107 Tabla 17. Actores y responsabilidades en la Certificación Voluntaria para la gestión adecuada de residuos orgánicos ............................................................................................................................... 115 Tabla 18. Costos de referencia por tonelada para recolección, transporte y tratamiento, según tipo de tratamiento (actualizado a precios de octubre de 2017) .................................................................... 117 Tabla 19. Tipo de información requerida y posibles fuentes de información para el instrumento de certificación voluntaria por la gestión adecuada de RO ..................................................................... 120 Tabla 20. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de Certificación voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos .................................................................................. 148 Tabla 21. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de certificación voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos ......................................................................................................... 151 Tabla 22. Comparación de RAEE pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la directiva RAEE 2012 de la Unión Europea ..................................................................................................................................... 167 Tabla 23. Problemas centrales identificados para la corriente de RAEE ............................................. 167 Tabla 24. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del instrumento económico para la corriente de RAEE ................................................................................................. 173 Tabla 25. Actores, roles y responsabilidades en el incentivo al consumidor en la corriente de RAEE 182 Tabla 26 Valor del incentivo y del SDR para el incentivo del retorno de los RAEE .............................. 185 Tabla 27. Detalle del sistema y método del instrumento para RAEE .................................................. 187
10
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 28. Tipo de información requerida y posibles fuentes de información para el instrumento de incentivo al consumidor en la gestión adecuada de RAEE .................................................................. 188 Tabla 29. Características de los instrumentos económicos basados en el recaudo de recursos ......... 197 Tabla 30. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de incentivo al consumidor para la gestión adecuada de RAEE ...................................................................................................... 205 Tabla 31. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de incentivos directos al consumidor para la separación en la fuente de RAEE ......................................................................................................... 209 Tabla 32. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del instrumento económico para la corriente de residuos de pilas y acumuladores ..................................................... 233 Tabla 33. Agentes participantes en el Sistema Depósito Reembolso para la gestión de los residuos de pilas y acumuladores ........................................................................................................................... 239 Tabla 34. Costo total de la gestión de residuos de pilas y acumuladores (precios corrientes 2016) .. 241 Tabla 35. Número de pilas y acumuladores puestas en el mercado ................................................... 244 Tabla 36. Total de unidades de pilas primarias y acumuladores puestos en el mercado y % de participación ........................................................................................................................................ 245 Tabla 37. Costo final del depósito por paquete para pilas y acumuladores ....................................... 246 Tabla 38. Detalle del sistema y método del instrumento económico ................................................. 247 Tabla 39. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de Sistema Depósito Reembolso para la adecuada gestión de residuos de pilas y acumuladores ...................................... 266 Tabla 40. Cronograma de la ruta crítica del instrumento Sistema Depósito Reembolso para la gestión adecuada de residuos de pilas y acumuladores .................................................................................. 269 Tabla 41Matriz de respuesta de comentarios para los documentos RCD . ¡Error! Marcador no definido. Tabla 42Matriz de respuesta y comentarios para RAEE ........................... ¡Error! Marcador no definido. Tabla 43Comentarios y respuesta a los documentos de Pilas y Acumuladores¡Error! Marcador no definido.
11
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ÍNDICE DE FOTOGRAFÍAS
Fotografía 1Registro fotográfico del Taller de socialización y participativo de los Instrumentos Económicos para RCD ................................................................................ ¡Error! Marcador no definido. Fotografía 2 Actividades y resultados del Taller de Residuos Orgánicos .. ¡Error! Marcador no definido. Fotografía 3 Taller se socialización y partición del instrumento económico para Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos RAEE ................................................................... ¡Error! Marcador no definido. Fotografía 4 Taller de socialización y participación de residuos de pilas y acumuladores ............. ¡Error! Marcador no definido.
12
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
1. INTRODUCCIÓN
En cumplimiento del contrato interadministrativo 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la
Universidad Nacional de Colombia, que tiene como objeto desarrollar un análisis y evaluación
de la situación actual de la internalización de costos ambientales y de salud por la gestión de
residuos en Colombia y proponer en forma participativa los instrumentos técnicos, los
procedimientos y las metodologías para su implementación; hacemos entrega del producto 4
titulado “Diseño, procedimientos y metodologías de los instrumentos priorizados”.
Este documento contiene la descripción sobre el diseño de los instrumentos de política
priorizados para cada una de las corrientes de residuos analizada, de la siguiente manera: i)
para el grupo de residuos de residuos de construcción y demolición se seleccionó un sistema
de fianza o de depósito anticipado que sirve de garantía a las labores adecuadas de gestión
que debe realizar el gran constructor, en cumplimiento de la Resolución 472 de 2017; ii) para
el grupo de residuos orgánicos, también priorizado para grandes generadores, se ofrece una
solución compuesta por un instrumento de tipo voluntario que se complementa con sistemas
de certificaciones o sellos verdes de reconocimiento a esfuerzos sostenibles; iii) para el grupo
de residuos de RAEE, subcorriente de pantallas con software, se plantearon dos instrumentos
que pueden ser subsecuentes en la medida en que se logren resultados, inicialmente se trata
de incentivos directos al consumidor de RAEE para que realice la separación y devolución de
los residuos y en una etapa posterior, dependiendo de los resultados obtenidos, se plantea un
Sistema de Depósito – Reembolso; y iv) por último, para los residuos de pilas y acumuladores
se optó por la solución más práctica y pertinente para el contexto puntual, que fue un sistema
de Depósito y Reembolso de las pilas, dada las facilidades logísticas que ofrecen los programas
posconsumo en esta corriente, entre otras ventajas.
La elaboración del diseño, los procedimientos y las metodologías que acompañan la
formulación de los instrumentos seleccionados se realizaron a partir del trabajo participativo,
la consulta a expertos y la revisión de literatura internacional relacionada con propuestas
metodológicas, siempre bajo la perspectiva de la realidad nacional de aplicación de
instrumentos económicos para la gestión de cada una de las corrientes de residuos
estudiadas. Paralelamente, se establecieron los costos asociados a la gestión, a los impactos
ambientales y a los riesgos a la salud, desde la posición de los costos evitados, a través de los
planes de manejo ambientales y las acciones e intervenciones de los riesgos sanitarios
aplicadas en el contexto de la legislación colombiana.
Este documento está dividido en cinco secciones, la primera es la introducción, en las
secciones de la segunda a la quinta se presentan los resultados para cada una de las corrientes
13
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
e instrumentos propuestos, detallando aspectos del diseño del instrumento, el instrumento
normativo acompañante, el análisis de impacto socioeconómico y la ruta crítica planteada
para su implementación. Por último se presentan las conclusiones y recomendaciones del
estudio, la bibliografía y los anexos que recogen las memorias de las actividades participativas
del proyecto.
14
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
2. ASPECTOS PRELIMINARES PARA EL DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y
METODOLOGÍAS DE LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
PRIORIZADOS.
Existen numerosas opciones de instrumentos económicos que contribuyen a la adecuada
gestión de residuos sólidos, entre las opciones se incluyen: diferentes tipos de gravámenes,
contribuciones, participaciones, incentivos, compensaciones e instrumentos de mercado. La
naturaleza de estos instrumentos económicos ambientales es diversa, sin embargo todos son
mecanismos de regulación ambiental que buscan incidir directa o indirectamente los costos
y/o los beneficios que perciben los agentes económicos (familias, empresas, personas
naturales) por el uso o explotación de los bienes y servicios que proveen los ecosistemas. En
general, los instrumentos económicos proporcionan incentivos para que cada agente busque
la manera costo-efectiva de controlar sus emisiones o de uso de un recurso natural, de
acuerdo con su estructura de costos y en el marco normativo ambiental vigente, bien sea
incorporando prácticas y tecnologías limpias, y/o ejerciendo control sobre sus efluentes o
emisiones. Otros tributos tienen un carácter de tipo compensatorio por afectaciones o
deterioro generado al medio natural, así como instrumento financiero que se enfoca en el
recaudo de recursos que son orientados a inversiones ambientales.
Estos instrumentos siempre deben estar acompañados de los denominados instrumentos de
comando y control, que se basan en el establecimiento de normas o estándares de calidad
que los agentes deben cumplir (CEPAL, 2015). Lo anterior permite determinar que los
instrumentos económicos sean mecanismos efectivos para corregir las fallas de los mercados
e internalizar dichas falencias a través de la identificación de costos los costos ambientales y
en salud generados por la deficiente gestión de los residuos.
En el contexto nacional, la política ambiental colombiana incorpora un paquete de medidas
regulatorias de carácter normativo, económico, de planificación y educación, entre otros, para
alcanzar sus objetivos y metas ambientales. En este sentido tanto los instrumentos de
Comando y Control como los instrumentos económicos y financieros han cobrado cada vez
más relevancia para enfrentar los problemas ambientales, en la medida que permiten enviar
señales asociadas a las externalidades negativas (contaminación o sobreexplotación de un
recursos natural) motivando o incentivando cambios en el comportamiento de los agentes
económicos causantes del deterioro ambiental y adicionalmente se constituyen en fuentes de
recursos para la ejecución de las inversiones ambientales.
En los últimos años Colombia ha venido implementando la política de “crecimiento verde”,
esta es una política de corte transversal que incorpora acciones e incentivos para lograr
cambios en los patrones de producción y de consumo de la población, adicionalmente
15
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
promueve esfuerzos para incorporar tecnologías y procesos productivos ambientalmente
amigables. La estrategia de crecimiento verde contempla dentro de sus ejes estratégicos la
internalización de externalidades ambientales a través de la implementación de instrumentos
de gestión ambiental, fortaleciendo así la aplicación de instrumentos de comando y control,
instrumentos económicos y financieros y estrategias complementarias de sostenibilidad
sectorial. Con esta estrategia se espera que las instituciones del Estado y los diferentes
sectores productivos cumplan de manera más eficaz sus responsabilidades ambientales e
implementen las acciones necesarias para la protección del Medio Ambiente de manera
preventiva y correctiva (DNP, 2015).
La aplicación de estos instrumentos regulatorios se fundamenta en cuatro principios generales
(CEPAL, 2015):
El principio de “el que contamina paga” adoptado desde 1972 por la Organización para
la Cooperación y Desarrollo económico (OCDE), con la aplicación de este principio se
reconoce que la contaminación ambiental y los daños ambientales, así como los
impactos a la salud de la población, tienen costos, que normalmente, en la práctica,
son asumidos por los afectados. Por lo tanto establece que quien provoca la
contaminación o el deterioro debe asumir o “internalizar” los costos sociales y
ambientales y compensar por sus impactos
El principio de eficiencia por el cual se establece que las medidas que adopten las
autoridades para enfrentar el deterioro ambiental han de ser las más efectivas al
menor costo posible, privilegiando aquellos instrumentos que permitan una mejor
asignación de recursos.
El principio de gradualidad que reconoce que los agentes necesitan tiempo para
implementar las medidas y que ciertos cambios no se pueden dar de manera inmediata
sin afectar la base productiva y que en algunos caos los sectores requieren el apoyo
del Estado para lograr las metas económicas a la par que alcanzan los objetivos de
protección ambiental.
Principio de realismo que establece que los objetivos deben ser alcanzables
considerando la magnitud de los problemas ambientales existentes y los recursos y
medios con que se cuenta para abordarlos. Los problemas ambientales que se han
venido generando durante años, requieren tiempo para observar resultados.
Colombia, al igual que otros países de América Latina, ha basado su política ambiental
principalmente en instrumentos de Comando y Control, centrados en el cumplimiento de
estándares tecnológicos y de desempeño que generalmente se establecen con base en
criterios relacionados con la salud humana y de otras especies de flora y fauna. En este grupo
16
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
se incluyen normas de vertimiento, estándares y niveles máximos de contaminación
permitida, restricciones sobre el uso de la tierra, permisos, concesiones, restricciones sobre
el manejo de residuos sólidos peligrosos y regulaciones sobre obras de infraestructura, entre
otros. Su objetivo es incentivar el desarrollo de planes de prevención y descontaminación, así
como fortalecer el desarrollo de planes de manejo.
Las entidades reguladoras establecen que las normas deben existir siempre a la par con otros
instrumentos, especialmente cuando se trata de controlar contaminantes tóxicos alrededor
de los cuales existe alto grado de incertidumbre sobre los daños reales o potenciales que
pueden ocasionar a la salud humana y a los ecosistemas. Adicionalmente, en general, las
multas y sanciones se constituyen en incentivos fuertes para acogerse al cumplimiento.
Por su parte, los instrumentos económicos y financieros son medidas económicas o fiscales
utilizadas para incentivar cambios en el comportamiento ambiental de los agentes
económicos, mediante la alteración de los costos o beneficios que estos perciben por la
explotación o uso de los bienes y servicios que proveen los ecosistemas. Proporcionan
incentivos para que cada agente económico busque la manera costo-efectiva de controlar sus
emisiones o de explotar un recurso natural, bien sea incorporando tecnologías limpias o
modificando sus procesos productivos (Pearce and Turner, 1995).
Tienen la ventaja que contribuyen a disminuir la degradación ambiental minimizando los
costos y adicionalmente promueven el uso de tecnologías limpias, más eficientes en el uso de
los recursos naturales. La OCDE propone el uso de instrumentos económicos que actúan a
través de las fuerzas del mercado tales como: los sistemas de permisos de contaminación
transables, mercados del agua o pagos por servicios ambientales, argumentando que este tipo
de mecanismos permiten internalizar en el momento mismo del acto de producción o
consumo (OCDE, 2011).
Al evaluar los problemas relacionados con la gestión de residuos sólidos, en Colombia se
observa que existen pocos incentivos económicos, normativos y regulatorios dirigidos a
minimizar la generación de residuos sólidos y aumentar los niveles de aprovechamiento y
tratamiento de los mismos, lo cual hace insostenible el modelo lineal de manejo de los
residuos. La ausencia de este tipo de incentivos, así como falta de aplicación y control de los
instrumentos normativos han llevado a que se incrementen los problemas ambientales y en
la salud humana (DNP, 2016).
Frente a esta necesidad, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como apoyo al
Gobierno Nacional en su proceso de adhesión a la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico - OCDE, y buscando dar cumplimiento a las recomendaciones del
Consejo sobre la gestión ambientalmente racional de los residuos - C (2007)97 contrata el
17
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
presente estudio dirigido a realizar un diagnóstico y evaluación de la internalización de los
costos ambientales y en salud relacionada con las actividades que se desarrollan en las
instalaciones donde se gestionan los residuos. En el marco de este estudio se realizó un
diagnóstico general sobre el estado actual de la internalización de costos ambientales y a la
salud en Colombia y a partir de criterios ambientales y a la salud, se establecieron cuatro
corrientes prioritarias de residuos, para las cuales se realizaron diagnósticos específicos y
detallados. Con base en el análisis y en la identificación y evaluación de los impactos de este
tipo de residuos en el ambiente y la salud humana, se formularon cuatro instrumentos
orientados a la internalización de los costos ambientales y a la salud cuyo desarrollo y diseño
detallado se presenta a continuación.
En los siguientes cuatro capítulos se plantearán los aspectos conceptuales, procedimentales,
legales y normativos requeridos para el diseño e implementación de los cuatro instrumentos
económicos y de gestión que fueron priorizados para mejorar la eficiencia en los sistemas de
las corrientes de residuos objeto de estudio. En el diseño se desarrolla el sistema y método
establecido en la Ley 99 de 1993 que incluye la identificación del hecho generador, los sujetos
pasivos y activos, la estimación de las tarifas y la descripción de la operatividad del
instrumento; seguidamente, los aspectos conceptuales incluyen la estimación de los costos y
beneficios de su aplicación, así como la descripción de la ruta crítica para su adecuada
implementación.
18
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
3. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO
ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN
Y DEMOLICIÓN.
A partir de los análisis y diagnósticos realizados para la corriente de residuos de construcción
y demolición en el presente estudio, los cuales partieron de: evaluar los principales problemas
de la gestión incorporando el enfoque de ciclo de vida; identificar y evaluar los principales
impactos ambientales y riesgos a la salud que se generan por las malas prácticas en las
diferentes etapas de gestión; identificar las medidas de manejo disponibles en el país para
prevenir o mitigar los impactos ambientales y riesgos a la salud identificados; y, a través de la
identificación de las alternativas de instrumentos que brindan las experiencias internacionales
y las referencias bibliográficas, su caracterización, priorización y validación por actores que
tienen algún grado de participación en la corriente, se llega al presente numeral que contiene
la descripción y el diseño del instrumento de política más idóneo para la corriente de RCD, el
cual busca atender, de manera oportuna y de acuerdo al contexto actual, las recomendaciones
de la OCDE frente a la implementación de instrumentos que fomenten y fortalezcan mercados
como apoyo y complemento a la gestión.
A continuación se desarrollan los aspectos concernientes a los procedimientos y metodologías
utilizadas para el diseño del instrumento priorizado en la corriente de RCD, con énfasis en los
grandes generadores.
3.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO
La industria de la construcción se considera como uno de los sectores económicos más
importantes para el desarrollo de los países. En Colombia la máxima representación histórica
de la industria sobre el PIB ha sido del 8,11% en el año 2012 (DANE, 2017). Si bien la cifra
supone un aspecto positivo para la economía, debido a que el sector ha sido uno de los
sectores con mayor crecimiento en la economía colombiana, logrando ser una industria
dinámica, ésta lleva a la par el incremento de la generación de Residuos de Construcción y
demolición (RCD), los cuales ascienden a más de 22 millones de toneladas, principalmente por
las obras civiles nuevas, remodelaciones y demoliciones
De acuerdo con Business Monitor (2014), se estima que el consumo per cápita de cemento en
Colombia para el 2020 sea de 329 kg y el de América Latina a 389 kg (PROCOLOMBIA, 2017),
y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible estima que el sector consume el 40% de
la energía del país, genera el 30% de emisiones de CO2 y consume el 60% de los materiales
19
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
extraídos de la tierra; además del 20% de desperdicio de todos los materiales empleados en
la obra (Salazar, 2011).
Por otra parte, según datos de la Secretaría de Ambiente de Bogotá (2013), en los que se
construye la proyección en el crecimiento de la generación de RCD en la ciudad hasta el año
2020, se pueden esperar tasas de crecimiento en la generación de este tipo de residuos del
27%, principalmente impulsado por el sector público (39%), información que presenta retos a
la ciudad en el manejo de escombros por obras de gran magnitud como el metro de Bogotá y
la proyección de construcción de nuevas vías (Figura 1).
Figura 1. Proyección de crecimiento den la generación de escombros por el sector público y privado en la ciudad de Bogotá (m3)
Fuente: Secretaría de Ambiente de Bogotá (2013)
Lo anterior permite evidenciar la necesidad de realizar actuaciones oportunas y estratégicas
para solucionar la problemática identificada en el presente estudio1 y preparar al país y a la
institucionalidad en el reto del manejo adecuado de los RCD. Con el fin de alinearse con este
reto, se plantea que el instrumento económico permita atacar los problemas activos de la
gestión de los RCD. En la Figura 2 presenta los problemas de gestión, el señalado en color rojo
es el problema sobre el cual el instrumento económico debería dar respuesta, siendo el
problema con alta influencia y no causa de los demás. Así mismo éste problema es
consecuencia del aumento de sitios de disposición final no autorizados, baja importancia a la
gestión integral del residuo, desconfianza en el sector por los materiales reciclados y el
desincentivo de la valoración del residuo.
1 Para el análisis de priorización de problemas identificados se utilizó la metodología de la matriz de Vester, del cual se deriva el árbol de problemas el cual permite caracterizar y priorizar por la categoría del mismo: activos, críticos, pasivos e indiferentes.
20
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 2. Priorización de problemas asociados a la gestión de los residuos de construcción y demolición
Fuente. Presente estudio.
Dada la necesidad de regular la gestión del residuo, el Estado ha realizado los avances
nacionales y regionales en carácter de política, que se materializaron a partir de la siguiente
normatividad:
La Ley 99 del 93 que ordena a los Municipios, Distritos o áreas metropolitanas cuya
población urbana es ≥1.00.000 de habitantes a ejercer las mismas funciones de los
entes de vigilancia, verificación y control con competencia sobre el Medio Ambiente.
Tendrán la responsabilidad de controlar: Vertimientos y emisiones contaminantes,
disposición de desechos sólidos, disposición de Residuos Tóxicos y Peligrosos.
La Resolución 541 del año 1994, a través de los informes de gestión ambiental
suministrados por los generadores, donde se establecen los parámetros para el
transporte de escombros. Así como, espacios al interior de la obra para almacenar,
acordonar y señalizar los RCD generados, previo a la disposición en escombreras que
cuenten con los permisos municipales de Planeación y de las Corporaciones
autónomas regionales.
La Resolución 991 del año 2001, expedida por la Secretaría de Ambiente de Bogotá,
determina que los contratistas deben realizar el manejo adecuado de escombros,
21
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
material reutilizable, reciclable, y desechos que se generan en el interior de cada obra,
a través de la Guía de Manejo Ambiental para RCD.
El Decreto 1713 del año 2002 se emite sobre la Gestión Integral de Residuos Sólidos.
A través del artículo 44 se establece que la recolección de escombros es
responsabilidad de los generadores desde la recolección, transporte y disposición en
las escombreras debidamente legalizadas. Así mismo, el Municipio o Distrito y las
personas prestadoras del servicio de aseo tienen la responsabilidad de coordinar las
actividades en los programas establecidos para el desarrollo respectivo de Plan de
Gestión Integral de Residuos sólidos –PGIRS.
La Resolución 114 del año 2003, emitida por la UAESP para la ciudad de Bogotá, adopta
el “Manual Técnico Operativo para los Concesionarios del Servicio de aseo de la
ciudad”. En su numeral 2.4.3 “Los escombros generados por remodelaciones de
vivienda que no requiere de licencia de construcción y cuya recolección sea solicitada
por el usuario, siempre y cuando su volumen sea menor o igual a 1m3 serán atendidos
por los concesionarios de aseo del distrito”.
El Decreto 190 del año 2004, que dispone el “Plan de Ordenamiento Territorial” por la
Alcaldía Mayor de Bogotá, describe en el artículo 204, parágrafos 1 al 3, que “la
disposición inadecuada de escombros es una problemática ambiental urbana que se
relaciona no sólo con la invasión de espacio público y destrucción de ecosistemas
(procesos de rellenos de humedales), sino también con deficiencias en los sistemas de
acueducto y alcantarillado (obstrucciones)”. “Podrán localizarse escombreras en otras
áreas donde el paisaje esté degradado, con concepto previo de la autoridad
ambiental”. El espacio utilizado para tal fin, es decir como escombrera deberá
contribuir a la restauración morfológica y ambiental del área. “Las áreas deterioradas
que hagan parte de la Estructura Ecológica Principal podrán constituirse como
escombreras si la recepción de escombros se constituye en un medio para su
recuperación ecológica, en estos casos el Plan de Manejo de la Escombrera deberá
articularse al Plan de Manejo Ambiental del área protegida”.
El Decreto 838 del año 2005 “Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002”, plantea
en el artículo 23, emana que aquellos escombros cuyo objeto no corresponde a un
programa de recuperación y aprovechamiento deben ser dispuestos adecuadamente
en escombreras definidas por el municipio o distrito.
La Ley 1259 del año 2008 “Por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la
aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza
y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones”. En su artículo 5º se
22
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
argumentan las sanciones mediante comparendo ambiental, por prácticas que
representen grave riesgo para la convivencia ciudadana, como puede ser una mala
disposición de los RCD.
El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”, en el capítulo de
Movilidad Social bajo el marco del objetivo quinto, se formulará e implementará la
política de construcción y urbanismo sostenible. (Ley 1753 de 2015).
El Decreto 1077 del año 2015, en el Artículo. 2.3.2.2.2.3.44. Recolección de residuos
de construcción y demolición. La responsabilidad por el manejo y disposición de los
residuos de construcción y demolición serán del generador, con sujeción a las normas
que regulen la materia.
La Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia
en el cual se incluyen regulaciones referentes a la “Limpieza y recolección de residuos
y de escombros” y otras conductas permitidas y prohibidas referentes al manejo de los
residuos de construcción y el respeto de las normas urbanísticas.
A partir de los avances expuestos, se tiene que actualmente la Resolución 472 del año 2017
con suscripción nacional, genera los lineamientos técnicos de aprovechamiento y disposición
final de RCD, se enfoca en disminuir la demanda de materias primas, fomentar el
aprovechamiento, reúso, reciclaje y la generación de empresas gestoras de materiales de
construcción y demolición, a través de la instalación de puntos limpios y plantas de
aprovechamiento, que posibiliten la separación y el almacenamiento temporal bajo
especificaciones técnicas.
Se contempla los criterios ambientales para la localización y operación en los sitios de
disposición final de RCD, incorpora aspectos de seguimiento al cumplimiento por parte de la
autoridad ambiental y determina las metas de aprovechamiento dependiendo de las
características de los municipios, la cual consiste en que el gran generador residuos
aprovechables de construcción y demolición utilice un porcentaje no inferior al 2% del peso
total de los materiales usados, como se muestra en la Figura 3.
Por lo anterior, se plantea el diseño de un instrumento económico que se articule con la
Resolución 472 y que responda a la problemática principal identificada en el presente estudio,
que corresponde al inicio de obras constructivas sin contar con planeación para la gestión
integral de los RCD que genera el constructor, esta situación establece la necesidad de analizar
y realizar un diagnóstico sobre los posibles escenarios y oportunidades de mejoras en la
gestión a través de instrumentos económicos.
23
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 3. Aspectos Resolución 472 del año 2017
Fuente: Presente Estudio a partir de Resolución 472/2017
Por otra parte, el mecanismo que permite medir el desempeño y regular el sector, el
crecimiento y la adopción de normas en materia de estructura de construcción y espacio
geográfico del país, es la licencia2 de construcción, que reporta a septiembre del año 2017,
2.135.378 m² en área con permiso de construcción (DANE, 2017). Este instrumento, vinculante
para todos los constructores en el país, permite ser el canal de coerción para poder
implementar otros instrumentos de política que permitan fortalecer el cumplimiento de las
estrategias planteadas en la Resolución 472, razón por la que el instrumento económico
propuesto se articula adecuadamente al modo de funcionamiento de la Licencia de
Construcción, sin desconocer la posibilidad de articulación futura con otros instrumentos
políticos ambientales o sectoriales, como se explicará en la definición del instrumento.
A partir de la revisión de experiencias internacionales, los talleres participativos realizados por
el estudio, las recomendaciones de la OCDE frente a la implementación de instrumentos
basados en mercados que incidan en cambio de comportamiento de los actores y la
problemática en la gestión desde la generación, almacenamiento temporal, recolección y
aprovechamiento de los RCD se contempla la posibilidad del establecimiento de un
mecanismo de control ligado a la obtención de la licencia de construcción que obligue al
productor a constituir un deposito que le comprometa a cumplir con los requisitos
establecidos en la Resolución 472 del año 2017 que permite la gestión integral del residuo.
Internacionalmente, el antecedente más cercano relacionado con esta iniciativa es un
Instrumento Económico para la gestión de RCD en España, el cual regula la generación y
2 Las Curadurías Urbanas o en las entidades encargadas son quienes estudian, tramitan y expiden las licencias de
construcción en cada municipio, permite controlar y proyectar la generación de los RCD.
Resolución 472 del año
2017
Localización y operación de los sitios
de disposición final
Metas de aprovechamiento por
los grandes generadores
Programa de manejo ambiental de RCD-
Seguimiento por parte de la autoridad ambiental
Lineamientos técnicos de aprovechamiento y
disposición final
24
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
gestión de los Residuos. Este instrumento está vinculado al otorgamiento de la licencia
municipal de obras al productor de residuos de construcción y demolición, establecida desde
el año 2008 a través del Real Decreto 105 de 2008, la Ley 22/20, el Plan Estatal Marco de
Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2020 y el Programa Estatal de Prevención de Residuos;
cuyo objetivo es prestar la garantía económica suficiente para la correcta gestión de los RCD
generados.
Este país adquirió el compromiso de fomentar la minimización y reciclaje de los residuos
evitables y la retirada selectiva de los residuos de construcción involucrando a todos los
agentes económicos en la gestión del mismo (GERD, 2010) obligando al generador a redactar
y presentar un Plan de Gestión de Residuos de Construcción y Demolición (PGRCD) y un
Estudio de Gestión de Residuos de Construcción y Demolición (EGRCD), con los cuales las
autoridades municipales calculan la generación de los RCD: la valoración del peso y volumen
previsible de generación de RCD en los proyectos. Y, a partir de esto, cada autoridad local
establece las tarifas mínimas y máximas de la cuantía de la garantía económica. Dicho
instrumento se denomina fianza.
En la práctica, un mecanismo de fianza para lograr mayores compromisos ambientales del
sector de la construcción, es una gran oportunidad para generar la sinergia necesaria con la
Resolución 472, pues cierran las puertas a la informalidad de la cadena de gestión, promueve
el aumento en las tasas de tratamiento y aprovechamiento de residuos, paralelo a que brinda
nuevas oportunidades de negocio a futuros gestores, cambia comportamientos y
principalmente, previene daños ambientales causados por los RCD. En los siguientes
numerales se detallarán aspectos de su diseño e implementación.
3.1.1. Definición del instrumento económico
La Fianza, depósito o bono es un instrumento mediante el cual el potencial contaminador3
entrega a las autoridades una suma de dinero que garantiza que se realice la correcta gestión
del residuo, lo realiza de forma ex-ante a la actividad de construcción, y su devolución queda
supeditado a la espera de que cumpla o no la normativa medioambiental en el manejo de los
RCD. La definición del depósito anticipado por la generación de RCD se desprende del nombre
per sé; el cual lo debe realizar el potencial contaminador quien adquiere el derecho a
devolución una vez cumpla con el manejo adecuado del residuo. El contaminador debe
3 La cantidad pagada es bajo el supuesto que la actividad sea negativa para el entorno según la normatividad vigente, dicha cantidad es devuelta bajo el supuesto que los impactos ambientales negativos fueron manejados con las medidas oportunas y el cumplimiento normativo.
25
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
entregar una cantidad monetaria como depósito, bajo una serie de requisitos de cumplimento
y conforme se verifique, se le retorna.
El instrumento promueve de forma integral la gestión, en la medida que mejora el
aprovechamiento y por ende la gestión del residuo; incentiva un mercado en los gestores del
tratamiento y aprovechamiento de los RCD, lo cual promueve el aumento de la inversión, la
generación de empleo, la transferencia de tecnologías, la diversificación de la estructura
económica y la formación de capital humano; todo ello permite la internalización de los
impactos en el ambiente y en la salud, causados por la inadecuada disposición del residuo.
Dentro de los sistemas de depósito de estas características se puede incluir los incentivos
financieros para asegurar el cumplimiento de la norma (OCDE, 1989a; Isla, 1992a; OCDE,
1993). El depósito pretende contribuir con la implementación de la Resolución 472 del año
2017 sobre la gestión de RCD e incidir en los cambios de comportamiento por parte de los
grandes generadores del residuo. Permite internalizar los costos en las etapas de generación
del mismo y los impactos ambientales generados durante el proceso y los posibles costos en
salud de no realizarse la adecuada gestión.
El instrumento busca apoyar las diferentes escalas geográficas para el fomento del
aprovechamiento de los RCD, a su vez fijará los objetivos y alcances de la participación del
Gobierno Nacional, las entidades territoriales, las autoridades ambientales, el sector privado
y las comunidades, en la incorporación de criterios de sostenibilidad durante el ciclo de vida
del proceso de construcción. Teniendo en cuenta los ejes técnicos, culturales e institucionales
para su formulación.
El instrumento se armoniza e incide en todo el ciclo de vida de la construcción con criterios de
sostenibilidad, entre otros los siguientes:
Localización y uso del suelo, en concordancia con las normas de ordenamiento
territorial.
Manejo adecuado y disminución de residuos sólidos
Fomenta la implementación de sistemas de reciclaje y/o reúso.
Materializa el principio de “el que contamina paga” en la gestión del residuo.
En igual sentido se busca que las diferentes entidades generen los mecanismos para mejorar
la investigación, el desarrollo, la aplicación y difusión de innovaciones tecnológicas que
permitan mejorar el aprovechamiento y se generen las sinergias empresariales suficientes,
que coadyuven con la construcción de forma sostenible. Mediante el depósito y la
26
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
implementación de la Resolución 472 del año 2017, se norman las condiciones generales que
deberán cumplir los Gestores de RCD así como las exigibles para su valorización.
Dado que el instrumento económico permite implementar la resolución 472 de 2017, el actor
sujeto es el gran generador, quien: “1) requiere la expedición de licencia de construcción en
cualquiera de sus modalidades y/o licencia de intervención y ocupación del espacio público,
así como los previstos en el inciso 2 del numeral 7. Del artículo 2.2.6.1.1.7. y las entidades a
que se refiere el parágrafo 2 del artículo 2.2.6.1.1.12 del decreto 1077 de 2015 o la norma que
lo modifique o sustituya y los proyectos que requieren licencia ambiental y 2) la obra tenga
un área construida igual o superior a 2.000 m2.”
No obstante, el ámbito de aplicación del instrumento de fianza a la gestión de los RCD será la
Licencia de Construcción, debido a la posibilidad de vincular a la mayor cantidad de
constructores del país a través de este instrumento de política sectorial. Este alcance no
desconoce la posibilidad futura de articulación con otros instrumentos como la Licencia
Ambiental, para lo cual se requiere de mayor integralidad con los demás aspectos ambientales
que hacen parte del uso y aprovechamiento de los proyectos, obras o actividades objeto de
licenciamiento ambiental. A continuación se enlistan las razones por las cuales se considera
inoperante la solicitud de fianza para la gestión de los RCD en el contexto de las licencias
ambientales:
La Licencia Ambiental corresponde a una autorización ambiental que implica la
elaboración de línea base, la delimitación del uso y aprovechamiento de recursos
naturales y , especialmente, la evaluación ambiental de los impactos (positivos y
negativos) causados por un proyecto obra o actividad; y segundo, los estudios
suponen la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental que también es evaluado y
aprobado de manera previa por la autoridad ambiental y en el cual se fijan las
condiciones para prevenir, mitigar, corregir, compensar los impactos y efectos
ambientales debidamente identificados, y a su vez supone el establecimiento de
planes de seguimiento, monitoreo, contingencia y abandono.
Los compromisos adquiridos por el solicitante de la licencia ambiental frente a la
gestión de los RCD presentan herramientas de control como las visitas de seguimiento,
los informes de cumplimiento ambiental, las sanciones ambientales en caso de
incumplimiento y, en general, un mayor seguimiento de las obligaciones dispuestas
en la licencia por parte de las Autoridades Ambientales, razón por la que no se
evidencia tan necesaria la imposición de una fianza para fomentar el cumplimiento de
los licenciatarios.
27
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
teniendo en cuenta que las obligaciones ambientales de las licencias ambientales
contienen muchos más compromisos a los de la gestión de RCD, se podría ver
incongruente en el sistema del licenciamiento ambiental imponer una fianza
específica para tan solo un aspecto ambiental, pues tendríamos unas medidas de
manejo garantizadas por una fianza (la gestión de residuos de construcción) y otros
programas que no tendrían como respaldo financiero una fianza para su cumplimiento
(p.e. los programas de manejo de vertimientos, de aguas residuales o los programas
de compensación de impacto sociales) que también se incluyen en los Planes de
Manejo Ambiental.
El establecimiento de un mecanismo expedito para la verificación de la constitución
de la fianza pues tendría que condicionarse el inicio de obra a este acto, así tendríamos
un proceso de evaluación para determinar las condiciones de otorgamiento de la
licencia y un segundo proceso de verificación de la fianza;
Debido a la naturaleza de los proyectos objeto de licenciamiento ambiental,
principalmente los de infraestructura, los cuales en su mayoría se encuentran bajo la
competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA y obedecen a
proyectos de gran escala, los esfuerzos administrativos se concentrarían en esta
Autoridad Ambiental, sobrecargando su operatividad.
En la actualidad, el Decreto 1076 de 2015, que regula el Licenciamiento Ambiental,
determina en su artículo 2.2.2.3.9.2 De la fase de desmantelamiento y abandono, la
necesidad de presentar póliza o garantía bancaria de los costos de las actividades de
desmantelamiento y abandono. En tal sentido, la solicitud de garantías económicas
en el proceso de licenciamiento no es nuevo y requiere de esfuerzos más amplios que
permitan garantizar el manejo integral de todos los impactos de este tipo de
proyectos.
Así las cosas, no se recomienda la implementación de la fianza en el procedimiento del
instrumento de política de Licencias Ambientales, al menos no en una primera fase de
implementación del instrumento y no de manera aislada para la gestión de los RCD, debido a
los problemas técnicos y operativos de implementación en términos de asegurar su
destinación para los fines requeridos y garantizados por este si se implementará el esquema
de fianza solo para los programas de gestión de residuos en el marco de las licencias
ambientales.
Ya en el escenario de las licencias de construcción, el instrumento propuesto refuerza la
obligación, por parte del constructor, en realizar el depósito que asegure el cumplimiento de
los requisitos establecidos en relación con la correcta gestión de los RCD cuyo importe
28
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
dependerá de la generación del residuo, contrastándolo con el plan de gestión del mismo.
Para el caso de las obras de edificación sujetas a licencia urbanística se impondrá al promotor
(productor de residuos) la obligación de constituir el depósito que asegure el cumplimiento
del plan de gestión y cumplimiento de la normatividad en dicha licencia en relación con los
residuos de construcción y demolición de la obra.
En síntesis, un instrumento económico de este tipo ofrece un impulsor de cambio en el país
hacia las economías de ciclo cerrado en el sector de la construcción, al garantizar que se
destinen los recursos necesarios y se generen las iniciativas para el cumplimiento de la
normatividad ambiental y de los objetivos de política, es decir, nos pondría a la vanguardia de
los países OCDE en el manejo de este tipo de residuos.
3.1.1.1. Objetivos de Gestión
En Colombia, el contexto de valorización de los RCD para aumentar los niveles de
aprovechamiento contempla la trituración como insumo en la prefabricación de hormigón,
baldosas, áridos para incorporar en los productos ligados, asfaltos de carretera, entre otros.
Así mismo, aquellos susceptibles de aprovechamiento, como son: Productos de excavación,
nivelaciones y sobrantes de la adecuación del terreno: Tierras y materiales pétreos no
contaminados productos de la excavación, productos usados para cimentaciones y pilotajes:
Arcillas, bentonitas y demás., pétreos: Hormigón, arenas, gravas, gravillas, trozos de ladrillos
y bloques, cerámicas, sobrantes de mezcla de cementos y concretos., no pétreos: Vidrios,
aceros, hierros, madera, plásticos, metales, cartones, yesos, dry Wall .
A partir de los análisis y diagnósticos realizados para la corriente de RCD del presente estudio,
el cual parte de evaluar los principales problemas de la gestión, la identificación y evaluación
de impactos ambientales y riesgos a la salud por fallas en la gestión del residuo; se identifican
medidas de manejo para prevenir o mitigar los impactos ambientales y riesgos a la salud
identificados a través de la alternativas de instrumentos económicos, que logran dar
respuesta de manera oportuna y de acuerdo al contexto actual como complemento a la
gestión.
La ocupación de suelo, el tránsito de camiones, el impacto visual, los corrimientos de tierras,
falta de materias primas para el reciclaje, contaminación de suelos, contaminación del agua y
aire son los problemas más característicos asociados a la inadecuada gestión del residuo; los
cuales se deben mejorar a través de la vinculación de los planes de gestión, el depósito
anticipado por la generación del residuo y el cambio frente a la responsabilidad en la gestión.
De acuerdo con lo anterior, y dada la valorización del residuo, se describen cuatro objetivos
de gestión transversales (Figura 4):
29
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 4. Objetivos transversales del Instrumento económico en la gestión del residuo
Fuente. Presente estudio.
Así mismo, se describen los objetivos específicos del instrumento a partir de las etapas de
gestión: generación, almacenamiento temporal, recolección y aprovechamiento (Figura 5).
Figura 5 Objetivos específicos del instrumento económico por etapa de gestión del residuo
Fuente. Presente estudio.
3.1.1.2. Objetivos ambientales y sanitarios
De acuerdo a los diagnósticos de los impactos ambientales y los riesgos a la salud expuestos
en el entregable 2, las evaluaciones indicaron que el consumo de combustibles fósiles, las
emisiones de combustión y las emisiones no derivadas de combustión (especialmente de
material particulado), son los aspectos ambientales más significativos de los RCD. Estando
asociados a las largas distancias que deben ser recorridas por lo vehículos, desde las obras
1 Generar elementos técnicos de adecuadasinergia con la implementación de laResolución 472 del año 2017.
2Promover el cambio en elcomportamiento, educación ycapacitación, sobre la correcta gestión delos RCD, en el sector de la construcción.
3Diseñar e implementar instrumentos definanciación gubernamentales eincentivos a la banca privada para lapromoción de construcciones sostenibles
4Autorizar a las entidades territoriales a lautilización de instrumentos que facilitenel fomento de la construcción sostenibleen el ámbito de sus jurisdicciones
30
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
hasta los sitios de disposición final o tratamiento. Asociado a esta problemática, se identificó
a las infecciones respiratorias agudas como un evento en salud crítico en la gestión de los RCD.
Otro aspecto ambiental importante es la saturación de objetos visuales que se generan en la
disposición de los residuos, ya sea bajo esquemas formales o informales, las cuales pueden
afectar negativamente el paisaje. Destacándose la afectación a sitios públicos o terrenos
baldíos de los esquemas informales de gestión, al generar contaminación visual, proliferación
de plagas y vectores de enfermedades, y el fomento a la disposición inadecuada de residuos,
por mencionar solo algunos ejemplos.
El consumo de energía es también un aspecto ambiental significativo, asociado
principalmente a la generación y el tratamiento del residuo, por la maquinaria empleada para
los procesos de desmantelamiento, demolición, triturado, tamizaje, etc. aunque también
puede presentarse -en menor medida- en el funcionamiento de los lugares de disipación final.
Sin embargo, como se ha mencionado en diferentes partes del estudio, identificar las
repercusiones de la implementación de instrumentos económicos en los indicadores de
calidad ambiental o en los indicadores de salud resulta difícil dadas las limitaciones de los
sistemas de información actuales y especialmente en el enlace entre los sistemas de
información de la gestión del residuo y los sistemas de información ambiental y sanitaria. No
obstante, asociados a los objetivos de gestión que persigue el instrumento, se considera que
el éxito en este campo tendrá repercusión en la prevención de los impactos ambientales y los
riesgos en la salud que generan los RCD. Por tal motivo, a continuación se plantean los
objetivos ambientales y sanitarios que se lograrán con el instrumento, asociado a los alcances
en la gestión del numeral anterior.
Fomentar la cultura de prevención en la generación de residuos al motivar a los
constructores a realizar acciones de planificación, optimización de materiales y
construcciones sostenibles
Disminución en el uso de combustibles fósiles y emisiones de combustión: Asociado
principalmente a las actividades de transporte de residuos y a la operación de
maquinaria en obras de construcción, lugares de tratamiento y sitios de disposición
final, al promover mejores procesos de planificación de las obras de construcción se
disminuirán las cantidades de RCD generados, que por ende disminuirán el uso
intensivo de transporte con gasto de combustibles fósiles, puntualmente, disminución
en las emisiones de GEI como el dióxido y monóxido de carbono, óxido nitroso y óxidos
de azufre, asociados al consumo de combustibles de fuentes fósiles como el diésel y la
gasolina.
Disminución de las emisiones no derivadas de combustión: corresponden a los vapores,
polvo, material particulado, gases, etc. generados durante el ciclo de vida de los RCD y
31
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
que pueden suspenderse o movilizarse a través del aire, en actividades como el
transporte, almacenamiento temporal, tratamiento y en la disposición final del
residuo. La prevención en la generación de los RCD tendrá a su vez prevención en la
incidencia de este tipo de afectaciones atmosféricas.
Disminución de la saturación de objetos visuales: En su mayoría los impactos están
asociados a los lugares de disposición final, los cuales generan una disrupción de la
calidad paisajística, que refuerza la afectación generada por los procesos de extracción
de los materiales de construcción. La prevención en la generación tendrá repercusión
directa en esta situación, aunado a los esfuerzos de la Resolución 472 por aumentar
las metas de aprovechamiento.
Mejorar la correcta gestión del residuo desde la fuente de generación, garantizando que
se tomen las medidas de manejo adecuadas para prevenir afectaciones ambientales y
sanitarias; y garantizar la optimización de las acciones de recolección y transporte de
los residuos a través de mejoras en las capacidades y funcionamiento logístico,
eficiencia en los trayectos y mayores volúmenes para tratamiento y aprovechamiento.
Disminución en el uso de combustibles fósiles y emisiones de combustión: Debido al
incentivo de recuperación de la fianza, las constructoras tendrán motivación para la
implementación de medidas que optimicen los costos y la ineficiencia asociada al
transporte de RCD, situación que podrá disminuir el uso intensivo de transporte con
gasto de combustibles fósiles, puntualmente, disminución en las emisiones de GEI
como el dióxido y monóxido de carbono, óxido nitroso y óxidos de azufre, asociados al
consumo de combustibles de fuentes fósiles como el diésel y la gasolina.
Disminución de las emisiones no derivadas de combustión: En la misma línea de la
motivación de los generadores, la implementación de mejores medidas de separación
en la fuente, almacenamiento temporal, recolección y transporte, disminuirán la
emisión de material particulado por exposición de los materiales.
Motivar la generación de nuevas iniciativas de tratamiento y aprovechamiento,
haciendo rentable y atractivas para los gestores. Así mismo, incentiva la reutilización y
valorización de residuos dentro de la obra.
Disminución de la saturación de objetos visuales: En su mayoría los impactos están
asociados a los lugares de disposición final, los cuales generan una disrupción de la
calidad paisajística, que refuerza la afectación generada por los procesos de extracción
de los materiales de construcción. Este grupo de impactos podrá verse disminuido
principalmente por la implementación del instrumento debido a que se reducirán las
32
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
tasas de disposición final de residuos, al existir mayores incentivos y obligaciones de
hacer tratamiento y aprovechamiento a estos.
Disminución en el uso de combustibles fósiles y emisiones de combustión: Debido a la
posibilidad de aumentar el aprovechamiento in-situ de los residuos de construcción y
demolición, podría incidir en una disminución de las frecuencias de transporte
disminuyendo con esto el consumo de combustibles fósiles y las emisiones de
combustión.
Mediante la implementación del instrumento económico propuesto para la corriente de
residuos de construcción y demolición se promueve la internalización de los costos
ambientales y sanitarios por parte de los grandes constructores, quienes, por la motivación
en la recuperación del depósito anticipado o fianza, internalizan los costos asociados a los
impactos ambientales y riesgos a la salud de las externalidades que causa la generación del
residuo, vía prevención o mitigación o corrección de las afectaciones que puedan generarse.
De esta forma, los constructores tendrán que pagar el depósito reembolsable, con el que se
garantiza la internalización así no cumplan con los compromisos pues esos recursos serán
destinados para remediación de los daños en caso de no ser reembolsados.
Si bien determinar los costos ambientales y sanitarios generados por la mala gestión de los
RCD es difícil de calcular, se plantea que la internalización se logra a partir de los costos que
componen el costo social de las externalidades, que se componen de tres tipos diferentes de
costos: costos privados, costos de oportunidad y el costos de las externalidades propiamente
dichas. Los costos enunciados a internalizar por la implementación del instrumento para al
corriente de RCD se relacionan en la Tabla 1.
33
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 1. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del instrumento económico para la corriente de RCD
CATEGORÍA DEL COSTO
(AMBIENTAL Y SOCIAL)
COSTOS A INTERNALIZAR CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
Costos privados: Costos evitados por la ineficiencia en el uso de recursos como
combustibles fósiles y de maquinaria y equipos para el transporte
de RCD.
Costos o gastos defensivos de personas o empresas para la
mitigación o control de los impactos que generan el inadecuado
manejo de los RCD.
Costos de oportunidad Costo de oportunidad de suelos utilizados para la construcción de
más sitios de disposición final de RCD y que pueden ser productivos
en otras actividades económicas o sociales.
Costos de oportunidad de residuos potencialmente valorizables y
que se llevan a disposición final, pudiendo ser reutilizados o
aprovechados por los constructores.
Costos de externalidades Costos asociados a la salud de la población ocupacionalmente
expuesta, costos de morbilidad y mortalidad, así como los costos de
pérdida de individuos laboralmente activos.
Costos en el deterioro de sitios de valor escénico o estético que
puedan ser contaminados con material particulado.
Costos evitados por pérdida de valores de uso y no uso de capital
natural asociado principalmente al recurso hídrico o recursos de la
biodiversidad, afectados por el inadecuado manejo de RCD o
disposición final en lugares clandestinos.
Costos por generación de GEI que promueven el cambio climático y
los costos en la productividad, costos ecológicos y sus
consecuencias.
Fuente. Presente estudio.
3.1.2. Estructura y funcionamiento del Instrumento Económico
El Depósito anticipado contribuye con la implementación y monitoreo de la Resolución 472
del año 2017 emitida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; a través de la cual
se fija el mínimo de aprovechamiento de RCD. El instrumento interviene desde la planificación
de la obra ya que se debe planear, sensibilizar y educar a diversos actores de la cadena de
suministros que intervienen en el desarrollo de los proyectos de construcción, incidiendo en
la disminución de la generación del residuo, por medio de las acciones encaminadas a mejorar
34
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
el aprovechamiento. Previo a la descripción del funcionamiento del instrumento se deben
tener en cuentas las siguientes consideraciones:
Constructor: Generador: persona natural o jurídica que realiza actividades de
demolición, excavación y construcción, generando RCD para ser aprovechados o
dispuestos finalmente, según sus características (Alcaldía mayor de Bogotá, 2014).
Curaduría: Es un mecanismo de verificación del cumplimiento de las normas
urbanísticas por medio del otorgamiento de las licencias respectivas, responde a las
necesidades de la administración de descongestionar y mejorar la planeación urbana
local, permitiendo que las autoridades tradicionales cumplan su función eminente de
desarrollo y planeación local, bajo un esquema de ejercicio coordinado y coherente de
las funciones públicas de planificación (CAMACOL, 2017).
Licencia de construcción: Según el Decreto 1469 del año 2010, en el artículo 7. Es la
autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas
comunales en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de
Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los
Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás
normatividad que regule la materia.
Plan de gestión del residuo: El Plan de Gestión Integral de Residuos de Construcción y
Demolición es una estrategia desarrollada por la autoridad ambiental, el cual le
permitirá al constructor identificar y cuantificar el potencial mineralógico que
contienen los residuos de construcción y demolición. Al efectuar el debido proceso de
separación los RCD podrán ser reutilizados, transformados, reciclados y revalorizados,
incorporándolos nuevamente al ciclo de vida Introducción, debe llevar Alcance,
Objetivo, Información general del proyecto, Estimación de los residuos en cada etapa
constructiva, Plano de la zona de almacenamiento, Acciones de socialización y
comunicación al personal, Medidas de gestión de RCD, Procedimientos ambientales
para la gestión de RCD, Seguimiento y supervisión de la gestión, Estimación del costo
de tratamiento de RCD, Declaración responsable del generador de RCD, Actualización
(Alcaldía mayor de Bogotá, 2014).
Autoridad municipal: Según la Constitución Política de Colombia del año 1991, en el
artículo 311, es una entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las
obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover
la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
35
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Autoridad ambiental: Según la ley 99 del 1993, son entidades territoriales que por sus
características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una
unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la
ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos
naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las
disposiciones legales y las políticas del MADS.
Para describir el esquema de funcionamiento, se tienen en cuenta tres componentes o
procedimientos actuales, los cuales se integrarán a partir de la implementación del
Instrumento propuesto, generando las sinergias y articulación entre actores para garantizar
en últimas el correcto cumplimiento de la normatividad ambiental:
I. Componente 1 Procedimientos de la gestión del residuo. Se encuentra asociado a las
etapas de gestión que va desde la planificación, generación del residuo, la separación
en la fuente, la recolección y transporte, la disposición y el aprovechamiento; las cuales
describen el ciclo del material y no presentan cambios frente a la implementación del
instrumento, salvo las mejoras en las medidas adoptadas por el constructor.
II. Componente 2 Procedimientos de autoridades públicas de la construcción. Se
encuentra la curaduría, quien tiene la competencia de expedir la licencia de
construcción y requerirle al constructor el reporte del depósito; la autoridad municipal
(Alcaldías) actúa como depositario del instrumento, reporta el depósito ante la
curaduría y lo retorna al constructor una vez cumplida la normatividad y la autoridad
ambiental reporta el cumplimiento de la norma ante la autoridad municipal por parte
del constructor.
III. Componente 3 Procedimientos de Autoridades Ambientales. Encargadas de aprobar
los PGR y de hacer seguimiento y verificación al cumplimiento de la normatividad
ambiental. Dentro del esquema tienen la función de validar el cumplimiento de los
compromisos ambientales del constructor a través de la aprobación y el seguimiento
del PGR. En caso de incumplimiento del PGR, las Autoridades Ambientales podrán
disponer de los recursos para realizar las acciones de remediación y compensación
ambiental por las afectaciones generadas.
Para la implementación del depósito se debe tener en cuenta los siguientes pasos, los cuales
se presentan de manera gráfica en la Figura 6.
1. El constructor planea el proyecto y solicita ante curaduría la correspondiente licencia
de construcción.
36
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
2. El constructor presenta el Plan de Gestión de Residuos (PGR) ante la Autoridad
Ambiental, a partir del cual se reporta el aprovechamiento de RCD y se calcula el valor
del depósito que se realizará ante la Autoridad municipal.
3. El constructor deberá realizar el depósito ante la Autoridad Municipal (bajo el
mecanismo que se defina)
4. La Autoridad municipal deberá reportar el depósito realizado por el constructor, a la
curaduría.
5. Una vez revisada la documentación, la curaduría concede la licencia de construcción al
constructor.
6. Por obligación con la autoridad ambiental, el constructor debe realizar un reporte
mensual a dicha autoridad sobre el cumplimiento del PGR. Al finalizar la obra, la
autoridad ambiental debe verificar el cumplimiento total del plan del PGR, haciendo
seguimiento a las cantidades aprovechadas y dispuestas, para dar cierre a la obra.
7. La autoridad ambiental verifica la correcta disposición y reporta a la autoridad
municipal el cumplimiento del PGR por parte del constructor, este último solicita la
devolución del depósito con la previa verificación de la correcta gestión.
37
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 6. Esquema de funcionamiento del depósito por la generación de residuos de construcción y demolición
Fuente. Presente estudio.
38
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
3.1.2.1. Etapas de la gestión abordadas por el IE
A partir de los objetivos que se plantean con la formulación del instrumento económico
priorizado para la corriente de residuos de construcción y demolición, el mayor impacto en la
gestión se presenta en las etapas de generación, almacenamiento temporal, recolección y
disposición final. Se desarrolla la forma que impacta cada etapa con la implementación del
Depósito, cabe aclarar que para la devolución del depósito se requiere que la industria elabore
los mecanismos que le permitan el cumplimiento normativo (Figura 7).
Generación
El alcance del instrumento en esta etapa busca cambios en el comportamiento de los
generadores y aumento en la corresponsabilidad en la generación del residuo. El depósito
cumple con dichos objetivos, al incidir en la planeación de la obra y fijar los niveles de
aprovechamiento, potenciar tecnologías que permitan aumentar el reciclaje y reúso, e
incentivar a la industria de construcción en reincorporar en el proceso los residuos y potenciar
el uso de los mismos como generador de negocio; cumpliendo con lo estipulado en la
normativa se procede al reembolso del depósito.
Almacenamiento temporal
Es una etapa determinante para el aprovechamiento y valorización de los materiales. En tal
sentido, establecida la regulación y los protocolos para la correcta separación, se podría
fomentar las mejoras tecnológicas y logísticas por medio del depósito, toda vez que la
industria en aras de la devolución del recurso se incentiva a hacer las cosas de forma adecuada
y el cumplimiento normativo.
Recolección y transporte
La recolección y transporte debe hacerse de la forma sanitaria, segura y ambientalmente
adecuada, sin poner en riesgo la salud hacia la unidad de almacenamiento, para lo cual se
deben regir por los lineamientos de gestión del residuo y por la normatividad vigente; todo
ello se enmarca dentro de los requisitos para la devolución del depósito. Es posible que se
disminuyan las frecuencias requeridas para el transporte de RCD por mejor planeación en la
generación de residuos o por el aumento del aprovechamiento in situ.
Aprovechamiento
Etapa que responde a la mitigación de los problemas ambientales y en la salud que ocasiona
el residuo, obedece al cumplimiento de los lineamientos nacionales de gestión de los mismos.
El deposito permite solventar los problemas, ya que incide en buscar mejoras tecnológicas
39
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
para aumentar el aprovechamiento, consecuentemente permiten mejorar la gestión y la
disminución de residuos para ser dispuestos en sitios no autorizados.
La etapa de aprovechamiento es determinante para impulsar el correcto funcionamiento de
las restantes etapas de gestión, incluida la generación. Con la adopción de las adecuaciones
tecnológicas se podrán recuperar mayores cantidades de materiales de RCD que estarían
disponibles. El depósito promoverá la reconversión tecnológica y mejorar el interés de los
agentes al ver mayores beneficios económicos por el desarrollo de la actividad.
Figura 7. Etapas de la gestión del Instrumento Económico
Fuente: Presente estudio
3.1.2.2. Actores involucrados en el desarrollo del IE
Con base en las entrevistas realizadas y la información secundaria recolectada durante el
desarrollo del presente estudio, se pudieron establecer 6 actores que tendrían relación directa
e indirecta con el funcionamiento del instrumento. Los RCD al igual que cualquier otro
material en la naturaleza tienen un ciclo de vida en el cual intervienen o actúan diferentes
actores. Este ciclo del residuo se compone de las siguientes etapas (Figura 8):
Planeación de la obra
Generación: En obras públicas y privadas.
Almacenamiento temporal: Almacenamiento en obra.
Recolección y transporte
Aprovechamiento: Reutilización o reciclaje.
Disposición final: Disposición controlada en lotes licenciados.
40
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 8. Ciclo de vida Residuos de Construcción y Demolición
Fuente: Presente estudio, a partir de Echeverry (2009)
A partir de lo anterior, se sitúan los siguientes actores que se enmarcan dentro del ciclo de
vida del residuo y dentro del Instrumento Económico:
Constructores, Generadores y poseedores de los residuos de construcción y
demolición RCD
Son aquellos que desarrollan la actividad industrial, y responsables de la generación del
residuo y de su correcta gestión. Personas naturales o jurídicas que realizan obras civiles de
construcción, de carácter privado o público, y quienes realizan remodelaciones locativas. Los
generadores se pueden clasificar en los siguientes tipos (Secretaría Distrital de Ambiente,
2009):
Tipo 1: Excavación Tipo 2: Construcción Tipo 3: Demolición Tipo 4: Sedimentos Tipo 5: Remodelaciones
El generador es responsable de asegurar la disposición final del residuo y de los impactos
causados al ambiente derivado de su inadecuado manejo, y los pequeños volúmenes
generados en la remodelación de viviendas (menor o igual a 1m3), se tiene la responsabilidad
de solicitar la recogida a la unidad de aseo sin ningún costo. Cuando el volumen es mayor a
1m3 el usuario paga el transporte y la destinación del residuo a un sitio para su correcta
gestión.
Planeación de la obra
Generación
Almacenamiento temporal
Recolección y transporte
Aprovechamiento
Disposición final
41
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Los grandes generadores, poseedores, a quienes recolecten y transporten, acopien,
gestionen, realicen tratamiento y/o aprovechamiento deben realizar lo siguiente:
Informar sobre la fecha de inicio de actividades, la ubicación, la naturaleza, el tiempo
estimado de duración, el estimativo de la cantidad y tipo de residuos que se
manejarán, así como de la proyección de finalización de la actividad.
Registrarse ante la autoridad ambiental competente.
Actualizar el inventario de la cantidad y tipos de RCD generados y/o poseídos, el cual
se debe reportar mensualmente ante la autoridad ambiental.
En caso de contar con residuos peligrosos provenientes de actividades de demolición,
reparación o reforma, se debe realizar el retiro selectivo y entregar a gestores
autorizados de residuos peligrosos.
En caso que la autoridad ambiental cuente con el registro de transportadores, se debe
contratar el servicio únicamente con ellos.
Transportadores de los RCD
Los transportadores de RCD son personas naturales o jurídicas que movilizan escombros en
un vehículo adaptado para tal fin. Presta el servicio de recolección y traslado del residuo en
distintos puntos de generación, pudiendo asumir o no la titularidad de los mismos. Se deben
tener en cuenta el cumplimiento de los siguientes aspectos:
Registro como transportador de RCD ante la autoridad ambiental, cumpliendo con los
requisitos exigidos.
Los transportadores de RCD tendrán la obligación de portar el documento que acredite
el origen del residuo y el destino final de los mismos.
Entregar los RCD recolectados en los sitios autorizados para el tratamiento y/o
aprovechamiento o disposición final.
Se debe contar con las herramientas y equipos necesarios para realizar la limpieza
respectiva de los residuos, si ocurre un derrame, y se requiere contar con la respectiva
señalización mientras se realicen las labores de recolección.
La recolección y transporte de RCD debe ser realizada de manera separada de otro tipo
de residuos.
42
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
No se debe realizar ningún servicio de transporte si el Gran Generador no cuenta con
la licencia de construcción vigente.
Gestor de los RCD
Según la Resolución 472 de 2017 obedece a la persona que realiza actividades de recolección,
transporte, almacenamiento, aprovechamiento y/o disposición final de RCD. Deberá contar
con los puntos limpios y las plantas de aprovechamiento, que tienen las siguientes
características:
Puntos limpios: Corresponde con los sitios constituidos por los gestores para realizar
la separación selectiva y el almacenamiento temporal de los RCD. Con el objeto de
reciclar o reutilizar los materiales y componentes de desechados provenientes de
obras, se deben separar y clasificados según su origen (Acosta, 2002).
Plantas de aprovechamiento de RCD: Corresponde a actividades o acciones para la
recuperación y reincorporación del residuo en el ciclo productivo. Puede realizarse a
través de dos acciones; la primera por el reciclaje mediante tecnologías limpias,
reconversión industrial, recolección selectiva, reutilización, transformación y
comercialización, todo ello se puede realizar con la aplicación de materiales; y la
segunda acción es la reutilización, la cual consiste en recuperar los materiales,
elementos y componentes de las obras para ser incorporados como materiales de
segunda mano (Acosta, 2002). De acuerdo a la Resolución 472 de 2017, estos sitios
deben contar con un plan que contenga el flujo de procesos realizados, diseño de obras
de drenajes y control de sedimentos, contar con instrumentos de pesaje, barreras
visuales, acciones de control dispersiones de partículas y manejo de separación del
residuo.
Además los sitios de aprovechamiento y/o tratamiento deberán cumplir las obligaciones
contenidas en la Resolución 1115 del año 2012.
Curaduría
Encargado de estudiar, tramitar y expedir las licencias de urbanismo o de construcción por
solicitud de quien quiere desarrollar un proyecto según el Decreto 1077 de 2015. Corresponde
al mecanismo de verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas por medio del
otorgamiento de las licencias respectivas, responde a las necesidades de la administración de
descongestionar y mejorar la planeación urbana local, permitiendo que las autoridades
tradicionales cumplan su función eminente de desarrollo y planeación local, bajo un esquema
de ejercicio coordinado y coherente de las funciones públicas de planificación (CAMACOL,
2017).
43
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Autoridad municipal
Ente local encargado de la gestión del territorio y realizar la planificación del desarrollo
urbanístico, a través de la planeación territorial. Según la Constitución Política de Colombia
del año 1991, en el artículo 311, es una entidad fundamental de la división político-
administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Autoridad Ambiental
Ente regional que tiene la competencia y autonomía sobre la gestión ambiental del territorio,
siendo en los centros urbanos las secretarias de ambiente y en las zonas rurales las
Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). Según la ley 99 del 1993, son entidades
territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o
conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de
administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales
renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones
legales y las políticas del MADS.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)
El MADSS es la entidad encargada de diseñar y regular las políticas públicas y las condiciones
generales para el saneamiento del ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento,
conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales. Es responsable de incidir
en mejorar de la gestión de residuos.
A continuación se presentan los roles, responsabilidad y ejemplo de actores que deben
intervenir en la implementación del instrumento (Tabla 2):
Tabla 2. Actores, roles y responsabilidades en el Depósito anticipado para la gestión de RCD
ACTOR ROL RESPONSABILIDAD EN EL IE EJEMPLO
Constructor
es,
Generadore
s y
poseedores
de los
Desarrollo de la
industria de la
construcción
Responsable de
aprovechamiento y realizar el
depósito que garantice la
correcta gestión de residuos
Constructora bolívar, constructora
Colpatria
Instituto de Desarrollo Urbano IDU
Empresa de Acueducto y Alcantarillado
de Bogotá
44
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ACTOR ROL RESPONSABILIDAD EN EL IE EJEMPLO
residuos de
construcción
y demolición
RCD
Unidad Administrativa especial de
servicios públicos UAESP
Unidad administrativa especial de
mantenimiento y rehabilitación
UAEMRV
Metro vivienda
Cámara Colombiana de Construcción
CAMACOL
Transportad
ores de los
RCD
Prestar los servicios
de recolección y
transporte del residuo
de acorde con las
normas técnicas.
*** ***
Gestor de
los RCD
Es quien realiza las
actividades de
tratamiento y/o
aprovechamiento y/o
disposición final.
Certifica el porcentaje de
aprovechamiento y/o
disposición final por parte del
generador.
Gestor CEMEX.
Gestor Amarilo.
Autoridad
Ambiental
Responsable
ambiental de la
gestión adecuada de
los residuos
Certifica el cumplimiento del
aprovechamiento Corporaciones Autónomas Regionales
Curaduría Expedir las licencias
de urbanismo
Recibe el reporte del depósito
y lo verifica Curadurías Urbanas.
Autoridad
Local
Recibe y reintegra el
depósito
Debe hacer cumplir la
normatividad ambiental
localmente
Municipios.
Distritos.
*** El transportador integra el sistema, sin embargo no tiene responsabilidades dentro del
Instrumento Económico propuesto.
Fuente. Presente estudio.
45
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
3.1.2.3. Estructura tarifaria y cálculos económicos para la
implementación del IE
El Depósito anticipado por la generación de RCD es el instrumento económico que tiene por
objetivo contribuir con la implementación de la Resolución 472 del año 2017 e incidir en la
planificación de la obra y la gestión adecuada de los residuos. Para el cálculo de la tarifa del
depósito se tienen en cuenta los costos de gestión adecuada en que incurriría la autoridad
municipal en caso de incumplimiento con la normatividad, así como se incluyen los costos
establecidos por el estudio para ambiente y salud. El depósito se liquida de acuerdo con la
generación del residuo en m3, y funciona bajo el esquema de auto declaración,
incorporándose en el plan de gestión de residuo. Para su cuantificación se tienen en cuenta
las siguientes consideraciones generales y específicas:
Generales:
Los valores de referencia se anualizan a partir de la capacidad instalada de una planta
fija de tratamiento de Residuos de Construcción y Demolición equivalente a 237.500
Ton/año – 103.261 m3/año
La amortización de la maquinaria y equipos se realiza a 10 años.
La amortización de predios se realiza a 50 años
Específicas:
Costos asociados a cada etapa de gestión de RCD
Costos requeridos para la internalización de los impactos y riesgos en salud asociados
a la gestión de RCD.
Los recursos financieros requeridos para la gestión de los RCD se presentan en la Tabla 3.
46
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 3. Recursos financieros requeridos para la gestión adecuada de los RCD
Costo Etapa Item RUBRO UNIDAD CANT VALOR UNITARIO VALOR TOTAL
Inversión Generación Campañas Campañas de educación y capacitación Campañas 6 3.333.333 20.000.000
Inversión Almacenamiento temporal
Maquinaria y equipo Retroexcavadora (valor de referencia producto 3)
Unidades 1 67.080.999 67.080.999
Inversión Almacenamiento temporal
Maquinaria y equipo Otros gastos de equipamiento Unidades 1 5.000.000 5.000.000
Inversión Recolección y transporte
Maquinaria y equipo Volqueta (valor de referencia producto 3) Unidades 2 34.749.999 69.499.998
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GLB (Cinta alimentación trómel)
Unidades 1 87.738.875 87.738.875
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GLB (Cinta recogida hundidos trómel)
Unidades 1 46.033.960 46.033.960
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GBL (Cinta acopia hundidos trómel 0-25 mm)
Unidades 1 84.756.644 84.756.644
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GLB (Cinta recogida > 25mm)
Unidades 1 53.573.268 53.573.268
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GLB (Cinta de Triaje) Unidades 1 73.497.564 73.497.564
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Cinta llenado tolva pulmón)
Unidades 1 85.597.512 85.597.512
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Alimentación molino) Unidades 1 66.186.288 66.186.288
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Cinta a zona de cribado)
Unidades 1 129.475.857 129.475.857
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Cinta reversible) Unidades 1 60.841.788 60.841.788
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Cinta de acopio 0-10 mm)
Unidades 1 79.921.653 79.921.653
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Cinta de acopio 10-20 mm)
Unidades 3 79.921.653 239.764.959
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Alimentador vibrante con tolva Unidades 1 412.688.038 412.688.038
47
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Costo Etapa Item RUBRO UNIDAD CANT VALOR UNITARIO VALOR TOTAL
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Trómel TB825 Unidades 1 382.185.195 382.185.195
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Sistema de aspiración de ligeros Unidades 1 423.736.901 423.736.901
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Overband Metso (sobre cinta de 800 a 350 mm a la banda)
Unidades 1 71.260.000 71.260.000
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Tolva pulmón Unidades 1 121.587.375 121.587.375
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cabina de Triaje Unidades 1 79.276.750 79.276.750
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Plataforma de triaje Unidades 1 112.590.800 112.590.800
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Tolvines de triaje Unidades 1 10.475.220 10.475.220
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Plataforma de separador alveolar Unidades 1 42.107.534 42.107.534
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Machacadora Metso C80 Unidades 1 427.560.000 427.560.000
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Molino de impacto Metso NP1007 Unidades 1 313.544.000 313.544.000
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Criba primaria CVB 1845 IIP Unidades 1 231.595.000 231.595.000
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Criba Final CVB 1845 II Unidades 1 188.839.000 188.839.000
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cargadora de ruedas CT 972 H Unidades 1 897.876.000 897.876.000
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Retro Komatsu 180 Unidades 1 445.375.000 445.375.000
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Martillo hidráulico Unidades 1 106.890.000 106.890.000
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Cizalla Unidades 1 178.150.000 178.150.000
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Pinza de pre-tratamiento Unidades 1 106.890.000 106.890.000
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Retroexcavadora Mixta JCB 4CX Unidades 1 188.839.000 188.839.000
48
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Costo Etapa Item RUBRO UNIDAD CANT VALOR UNITARIO VALOR TOTAL
Inversión Tratamiento y aprovechamiento
Maquinaria y equipo Camión Mercedes Benz 4144 k 8x4/4 con basculante Meiller - Kipper
Unidades 1 409.745.000 409.745.000
Inversión Disposición final Infraestructura Predio (valor de referencia producto 3) Metros 2 10000 97.300 973.000.000
Inversión Disposición final Maquinaria y equipo Volqueta (valor de referencia producto 3) Unidades 1 34.749.999 34.749.999
Operación Almacenamiento temporal
Mano de obra Auxiliar de separación manual Salario 4 2.700.000 10.800.000
Operación Recolección y transporte
Mano de obra Personal Salario 2 1.200.000 2.400.000
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Mano de obra Operadores de triaje manual Salario 2 69.727.910 139.455.820
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Mano de obra Palista/ conductor Salario 3 89.075.000 267.225.000
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Mano de obra Personal administrativo (operador de bascula) Salario 1 63.421.400 63.421.400
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Mano de obra Gerente Salario 1 118.647.900 118.647.900
Operación Disposición final Mano de obra Personal Salario 2 28.800.000 28.800.000
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Servicios Montaje mecánico y PEM (Grúas y plataformas) Promedio anual
1 588.393.820 588.393.820
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Servicios Instalación eléctrica Promedio anual
1 528.873.905 528.873.905
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Servicios Transporte Promedio anual
1 149.831.276 149.831.276
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Servicios Gasto estudios Promedio anual
1 55.582.800 55.582.800
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Servicios Obras de fábrica Promedio anual
1 35.630.000 35.630.000
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Servicios Báscula pesaje Promedio anual
1 42.756.000 42.756.000
Operación Tratamiento y aprovechamiento
Servicios Valla exterior Promedio anual
1 16.033.500 16.033.500
Fuente. Presente estudio.
49
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
A continuación se relacionan los valores anuales asociados a la gestión de los RCD
Inversión:
Obedece a la maquinaria necesaria para tratar el material, se requiere: maquinaria de
trituración primaria y trituración secundaria, cintas transportadoras, equipos de separación y
de clasificación. Así mismo, se requiere la adquisición de terrenos (área estándar mide 10.000
m2), el cual se debe ubicar cerca de los núcleos urbanos para mejorar en eficiencia de
transporte.
Con el fin adaptar el terreno para la planta se requiere crear los accesos, vallado perimetral,
equipos de transporte, estructuras y tuberías, báscula, equipo de oficina, equipo móvil y los
proyectos y licencia.
Se muestra en la Tabla 4 la amortización para 10 años únicamente para la etapa de
tratamiento y aprovechamiento con tasa de interés 7% anual con inversión inicial de $
7.575.700.482 de pesos y cuota fija a través del tiempo
Tabla 4. Amortización de la etapa de inversión: tratamiento y aprovechamiento
PERIODOS INICIAL INTERÉS AMORTIZACIÓN CUOTA FINAL
0 $7.575.700.482,00
1 $7.575.700.482,00 $530.299.033,74 $548.310.282,30 $1.078.609.316,04 $7.027.390.199,70
2 $7.027.390.199,70 $491.917.313,98 $586.692.002,06 $1.078.609.316,04 $6.440.698.197,64
3 $6.440.698.197,64 $450.848.873,84 $627.760.442,20 $1.078.609.316,04 $5.812.937.755,44
4 $5.812.937.755,44 $406.905.642,88 $671.703.673,16 $1.078.609.316,04 $5.141.234.082,28
5 $5.141.234.082,28 $359.886.385,76 $718.722.930,28 $1.078.609.316,04 $4.422.511.152,01
6 $4.422.511.152,01 $309.575.780,64 $769.033.535,40 $1.078.609.316,04 $3.653.477.616,61
7 $3.653.477.616,61 $255.743.433,16 $822.865.882,87 $1.078.609.316,04 $2.830.611.733,73
8 $2.830.611.733,73 $198.142.821,36 $880.466.494,68 $1.078.609.316,04 $1.950.145.239,06
9 $1.950.145.239,06 $136.510.166,73 $942.099.149,30 $1.078.609.316,04 $1.008.046.089,75
10 $1.008.046.089,75 $70.563.226,28 $1.008.046.089,75 $1.078.609.316,04 $0,00
*No se incluye los valores de referencia asociados a la operación: Personal requerido
Fuente. Presente estudio.
50
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Los costos anuales de inversión ascienden a $ 2.247.940.312, se calcula tomando el valor de
la cuota respectiva en la etapa de tratamiento y aprovechamiento, se suman los valores
referenciados en el producto 3 correspondientes a: costos de la etapa de generación de los
RCD, costos de la etapa de Almacenamiento temporal, costos de la etapa de Recolección y
transporte, costos de la etapa de disposición final. En estos se excluyen los valores de
referencia asociados al personal.
Costos de operación
Los costos obedecen a la planta de personal que se requiere para gestión del RCD en las etapas
de gestión, el cual se cifra en $ 630.750.120 anuales
Costos de internalización de los impactos en salud y ambiente son (Tabla 5):
Tabla 5. Costos de internalización de los impactos ambientales y riesgos a la salud asociados
a la gestión de los RCD
DESCRIPCIÓN UDS UNIDAD DE
MEDIDA
PRECIO
UNITARIO PRECIO TOTAL
Barreras visuales 1 COP/ha 7.200.000 7.200.000
Uso de vehículos en óptimas condiciones 1 COP/año 8.034.048 8.034.048
Actividades de transporte en horario laboral
diurno NA
Humedecimiento de pilas de escombros 103260 COP/m3 2.300 237.500.001
Apilamiento y cubrimiento de escombros 264 COP/día 608.000 160.512.000
Limpieza de llantas 8605 COP/recorrido de
volqueta/m3 3.165 27.235.054
Mantenimiento de vías del proyecto 10 COP/Km 12.754.777 127.547.770
Revisión periódica de escombreras 264 COP/día 148.633 39.239.112
Control de infiltraciones 1 COP/ha 86.870.000 86.870.000
Conducción de aguas de escorrentía mediante
zanjas 2112 COP/hora 96.000 202.752.000
Revegetalización 1 COP/ha 110.000.000 110.000.000
51
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
DESCRIPCIÓN UDS UNIDAD DE
MEDIDA
PRECIO
UNITARIO PRECIO TOTAL
Reforestación compensatoria 1 COP/ha 20.016.000 20.016.000
Sistemas de drenaje 1 COP/ha 262.704.600 262.704.600
Aislamiento de sustancias peligrosas 1 COP/ha 86.870.000 86.870.000
Plantación de pastos 1 COP/ha 110.000.000 110.000.000
Uso de geo-membranas 1 COP/ha 86.870.000 86.870.000
Estabilización de PH del suelo 1 COP/ha 1.188.000 1.188.000
TOTAL 1.574.538.585
Los valores de referencia se encuentran anualizados
Fuente. Presente estudio.
A partir de lo anterior se tiene que el valor para la correcta gestión de los RCD por tonelada y
metro cúbico es:
TIPO DE COSTO VALOR
Costos anuales de inversión 2.247.940.312
Costos anuales de operación 630.750.120
Costos de salud y ambiente 1.574.538.585
Total costos de la gestión anual 4.453.229.018
COP/Ton/año 18.750
COP/m3/año 43.126
Fuente. Presente estudio.
La tarifa del depósito anticipado por la generación de residuos de construcción y demolición
para el año 2017 es de $ 43.126 por metro cúbico, el cual se debe actualizar el crecimiento de
los incides de precios al consumo.
52
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
3.1.3. Sistema y Método para la implementación del IE
La discusión sobre el sistema y método desde el punto de vista normativo hace referencia a la
reserva de Ley existente para la creación de tributos. Así tal como lo ha destacado la Corte
Constitucional el Congreso de la Republica debe fijar los elementos esenciales de estos, la
distinción ocurre al diferenciar los elementos esenciales de los denominados impuestos de los
elementos esenciales de las tasas y las contribuciones.
En efecto, para los impuestos los elementos esenciales son a) el sujeto activo, b) el sujeto
pasivo, c) el Hecho generador, d) la base gravable y e) la tarifa. Así en el caso de los impuestos
la Ley que los crea debe fijar de manera taxativa estos elementos. En contraste en el caso de
las tasas y contribuciones no es necesario que la Ley que los cree fije directamente la tarifa,
sino que basta con que se indique el sistema y método para su cálculo; en ese orden de ideas
los elementos esenciales (que tienen reserva de Ley) en el caso de las tasas y contribuciones
son: a) el sujeto activo, b) el sujeto pasivo, c) el Hecho generador, d) la base gravable y e) el
Sistema y Método.
Frente a la conceptualización del sistema y método la Corte Constitucional ha indicado que la
Corte Constitucional que al respecto manifestó que el sistema:
“se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino
por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica
entre sus partes”. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes
de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así
como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos
o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten
extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar
en concreto el monto de la obligación tributaria (Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia C-243 del 2005)”
De lo anterior podemos extraer dos conclusiones a) la discusión sobre el sistema y método
solo es relevante en dos instrumentos tributarios, a saber, las tasas y las contribuciones y b)
como quiera que el instrumento propuesto hace referencia a una fianza o instrumento
equivalente no son aplicables los conceptos de sistema y método predicable de los
instrumentos tributarios reseñados en todo caso los elementos normativos y técnicos será
desarrollados en el apartado correspondiente.
Sin embargo, es importante reseñar que el instrumento se basa en la aplicación de una fianza
u instrumento equivalente que debe cubrir los costos de gestión de los residuos de
53
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
construcción y demolición. Para el cálculo de la póliza se define un valor base de costo de
gestión de residuos por metro cubico de tal forma que el valor de la póliza resulta de
multiplicar la cantidad declarada de residuos (en metros cúbicos) que generará la obra sujeta
a licenciamiento urbanístico (cifra que debe fijarse en el Programa de Manejo de RCD regulado
en la resolución 472 de 2010) por el valor de gestión por metro cubico definido anualmente.
Así:
𝑉𝑃 = 𝐶𝑅𝐺 ∗ 𝑉𝐺𝑅
Donde:
VP: es el valor de la fianza o instrumento equivalente
CRG: es la cantidad de residuos de construcción y demolición generados por la obra en metros
cúbicos
VGR: es el valor de la gestión de residuos de construcción y demolición por metro cúbico
(fijado por la autoridad ambiental)
3.1.4. Información de contexto o línea base requerida para la
implementación del IE
Un aspecto determinante para el buen funcionamiento del instrumento económico es contar
con la información de línea base y los sistemas de monitoreo que permiten el buen
funcionamiento del mismo. El depósito se hace efectivo a los grandes generadores de RCD, y
se debe armonizar con los esquemas existente de reporte del residuo mediante tres aspectos:
a) Aspecto 1. Sistemas de información y de registro: Recopila y organiza la información
relevante sobre la gestión del residuo, e incorpora la planeación, el monitoreo, la
evaluación. Para el aspecto se requiere:
I. Determinar los grandes generadores (públicos y privados): Información de la
generación de RCD a nivel regional y local. Se debe crear la inscripción del proyecto y
los reportes de generación del residuo.
54
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
II. Determinar los transportadores: Se debe contar con el registro de los transportadores
habilitados para el transporte del residuo, con los respectivos sistemas de
georreferenciación.
III. Determinar los centros de tratamiento: Se deben establecer técnicamente los sitios
para el tratamiento y/o aprovechamiento, su capacidad y contar con todos los
permisos legales requeridos para el buen desempeño.
IV. Determinar los sitios de disposición final: Se requiere contar con la inscripción de los
sitios para la disposición final, su capacidad y los mecanismos mediante los cuales se
certifican las cantidades finalmente dispuestas.
V. Determinar el responsable de analizar la información y el procedimiento de
presentación: Establecer un procedimiento a nivel nacional de reporte de la
información sobre la gestión de los RCD.
VI. Plataforma de RCD: Crear una plataforma virtual mediante la cual se presenten los
reportes de gestión de RCD a nivel nacional.
b) Aspecto 2. Reporte del flujo de recursos: El depósito debe contar con el reporte de los
entes territoriales sobre el recaudo y devoluciones. Debe armonizarse con el aspecto
1.
c) Aspecto 3. Mejoras en las alternativas de aprovechamiento: Se debe reportar los
nuevos usos de los residuos y publicar la técnica implementada, que permita la
generación de conocimiento.
La Figura 9 muestra el resumen de la información de línea base requerida para la
implementación del instrumento económico para cada una de las etapas de desarrollo.
55
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 9. Información de línea base requerida para la implementación del instrumento para la
gestión de residuos de construcción y demolición
Fuente: Presente estudio.
3.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
La puesta en marcha del instrumento requiere de su incorporación al mundo jurídico en orden
a lograr su obligatoriedad, tanto para las instituciones públicas, en la medida que ellas solo
pueden hacer aquello a lo que les autoriza la normatividad, y a los particulares dado el carácter
coercitivo que reviste el derecho. Sin perjuicio de lo anterior en la medida en que el derecho
funciona en buena medida como un sistema autorreferente en la medida que regula las
formalidades y limites materiales que deben cumplirse para la incorporación de nuevas
normas al sistema jurídico, en ese orden de ideas este apartado tiene al menos dos grandes
objetivos, por una parte establecer los límites formales (procedimientos, reservas de
competencia etc.) y materiales (principios y derechos que debe respetar el instrumento
económico transformado en instrumento normativo, y por otro formular una propuesta de
redacción de norma para la incorporación del instrumento económico dentro del mundo
jurídico
En ese sentido, se desarrolla el marco normativo que soporta el instrumento al menos desde
cuatro ejes de discusión: a) las competencias constitucionales y legales para la
implementación del instrumento; b) los fundamentos constitucionales y legales que soportan
la implementación del instrumento; c) las necesidades de modificación, adición o derogatoria
56
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
de normas; y d) la revisión de jurisprudencia relacionada y otros elementos normativos
relevantes.
3.2.1. Marco normativo que soporta el Instrumento Económico y
propuesta de instrumento normativo para su adopción
En este apartado se desarrollan los elementos enunciados en el sentido de indicar primero los
fundamentos referidos a la competencia, es decir las normas que habilitan a las distintas
instituciones para la expedición del documento dependiendo del tipo de instrumento
normativo que se requiere para la incorporación del instrumento económico. En segundo
lugar se referencia a las normas constitucionales y legales que se desarrollarían con el
instrumento normativo, en ese sentido se indican los fundamentos constitucionales y legales
referidos a los fines, derechos y principios que deben orientar el accionar del Estado. En un
tercer apartado se exponen las necesidades de adición, modificación o derogación de las
normas, en este punto se presenta la propuesta de redacción de la norma respectiva y su
articulación con el resto del sistema jurídico. Finalmente se presentan algunos desarrollos
jurisprudenciales relacionados con el tema y elementos adicionales para complementar desde
el punto de vista jurídico la implementación del instrumento.
3.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan
la competencia para la expedición del correspondiente
acto
De acuerdo a la Ley 388 de 1997 para adelantar obras de construcción, ampliación,
modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción,
cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión
de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de
manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente.
Igualmente se requerirá licencia para la ocupación del espacio público con cualquier clase de
amueblamiento o para la intervención del mismo salvo que la ocupación u obra se ejecute en
cumplimiento de las funciones de las entidades públicas competentes.
La licencia urbanística es el acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido
por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se
autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de
construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración,
57
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del
espacio público, y realizar el loteo o subdivisión de predios.
El otorgamiento de la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y
construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo,
así como la certificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y sismo resistentes y
demás reglamentaciones en que se fundamenta, y conlleva la autorización específica sobre
uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya ejecutado la obra
siempre y cuando se haya cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma.
Dichas licencias se otorgarán con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes
parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan y de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley 99 de 1993 y en su reglamento pero no se requerirá licencia o plan de
manejo ambiental.
Ahora bien, las entidades competentes y los curadores urbanos, según sea del caso, tendrán
un término de treinta días (30) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencia,
contados desde la fecha de la solicitud. Vencidos los plazos sin que las autoridades se hubieren
pronunciado, las solicitudes de licencia se entenderán aprobadas en los términos solicitados,
quedando obligados el curador y los funcionarios responsables a expedir oportunamente las
constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto
presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo.
Finalmente la ley 388 de 1997 destaca que el Gobierno Nacional establecerá los documentos
que deben acompañar las solicitudes de licencia y Ia vigencia de las licencias, según su clase.
En todo caso, las licencias urbanísticas deberán resolverse exclusivamente con los requisitos
fijados por las normas nacionales que reglamentan su trámite, y los municipios y distritos no
podrán establecer ni exigir requisitos adicionales a los allí señalados. En ese sentido se tiene
claro que son las autoridades nacionales las que están llamadas a fijar los requisitos para la
obtención de una licencia de construcción sin que las entidades territoriales puedan
establecer requisitos adicionales.
Por su parte el decreto 1077 de 2015 definió la licencia de construcción como la autorización
previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios
predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los
instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes Especiales de Manejo y
Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás normatividad que regule la materia. En las
licencias de construcción se concretarán de manera específica los usos, edificabilidad,
volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva edificación.
Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes: 1. Obra nueva, 2. Ampliación,
58
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
3. Adecuación, 4. Modificación, 5. Restauración, 6. Reforzamiento Estructural, 7. Demolición,
8. Reconstrucción y 9. Cerramiento. Igualmente, el decreto señala que es el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio el encargado de mediante resolución los documentos que
deberán acompañar todas las solicitudes de licencia y modificación de las licencias vigentes,
que permitan acreditar la identificación del predio, del solicitante y de los profesionales que
participan en el proyecto, así como los demás documentos que sean necesarios para verificar
la viabilidad del proyecto.
Po su parte el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene a su cargo de acuerdo a la
Ley 99 de 1993 regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y
el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos
naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades
contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;
determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre
medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y
las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que
pueda generar directa o indirectamente daños ambientales; dictar regulaciones de carácter
general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones geosférica, hídrica, del paisaje,
sonora y atmosférica, en todo el territorio nacional; definir y regular los instrumentos
administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de
deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo
ambientales de las actividades económicas competencias que debe desarrollar entre otros en
el marco de los artículos 34, 35 y 38 del Decreto 2811 de 1974. En ejercicio de estas
competencias el MADS expidió el Decreto 472 de 2017.
Sin embargo, como se puede observar la regulación si bien permite el establecimiento de
obligaciones ambientales de carácter ambiental a los constructores no condiciona el
otorgamiento o ejercicio de los derechos derivados de la licencia construcción al cumplimiento
o el establecimiento de requisitos de carácter ambiental.
Por el contrario, como indica la normatividad la licencia de construcción se otorga una vez se
ha comprobado la congruencia de la solicitud con las normas urbanísticas, por supuesto el
constructor será responsable de los daños ambientales que causa, pero la licencia de
construcción no tiene como fin evaluar ex ante los impactos ambientales. Ahora bien, como
ya lo tiene establecido la legislación colombiana existe reserva de ley en lo referente a los
permisos, licencias o requisitos de tal forma que “Para el ejercicio de actividades, derechos o
cumplimiento de obligaciones, únicamente podrán exigirse las autorizaciones, requisitos o
permisos que estén previstos taxativamente en la ley o se encuentren autorizados
59
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
expresamente por esta. En tales casos las autoridades públicas no podrán exigir
certificaciones, conceptos o constancias” (Ley 962 de 2005).
En ese orden de ideas y por disposición de la norma mencionada se requiere la expedición de
una Ley que establezca como requisito para la obtención de la licencia de construcción el
haber constituido una fianza de las características esbozadas en este documento. Además es
importante recordar que El artículo 335 de la Constitución Política de Colombia establece: “Las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que refiere el literal d) del
numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa
autorización del Estado, conforme con la ley la cual regulará la forma de intervención del
Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito.”. El artículo antes
citado establece por mandato constitucional, el carácter de interés público de la actividad
aseguradora, requiriendo expresamente la necesidad de autorización por parte del Estado
para su ejercicio.
De otra parte, el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política de
Colombia, asignó al Congreso la labor de “Regular las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados por el público”. Así mismo, los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la
Constitución nos informan que corresponde al Presidente de la República, ejercer de acuerdo
con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividad
aseguradora, así como ejercer la intervención sobre la misma, respectivamente.
En ese orden de ideas, se identifica cómo la regulación de los requisitos para obtener
permisos, como la licencia de construcción, está condicionada por la reserva de ley y requiere
entonces la expedición de una norma con esta jerarquía.
3.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales de la norma a
desarrollar y análisis de la vigencia de la ley o norma
reglamentada o desarrollada
En el caso de la creación de un requisito para obtener un permiso se requiere una creación
legal pues no nos encontramos ante la reglamentación o desarrollo de ninguna ley. Sin
embargo, la creación de un requisito de esta naturaleza puede verse como el desarrollo de las
obligaciones que el Estado tiene en materia de protección ambiental, en efecto como ha
señalado la Corte Constitucional la defensa del medio ambiente sano constituye un objetivo
de principio dentro de la actual estructura del Estado social de derecho. Bien jurídico
60
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
constitucional que presenta una triple dimensión, toda vez que: es un principio que irradia
todo el orden jurídico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación;
es un derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través
de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los
particulares, al implicar deberes calificados de protección. Además, la Constitución contempla
el “saneamiento ambiental” como servicio público y propósito fundamental de la actividad
estatal (arts. 49 y 366 superiores) (Corte Constitucional, sentencia C 449 de 2015).
En la sentencia C-123 de 2014 la Corte Constitucional refirió a los deberes que surgen para el
Estado, a partir de la consagración del ambiente como principio y como derecho: “Mientras
por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares
todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que
puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los
deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas
naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar
la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6)
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y
exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”
En ese sentido, la utilización por parte del Estado de instrumentos económicos de este
carácter para promover comportamientos adecuados de protección ambiental debe
comprenderse como una estrategia válida para cumplir con los objetivos de protección y
conservación ambiental, pero dados los distintos desarrollos relacionados con la eliminación
de trámites, autorizaciones o requisitos innecesarios su creación ha sido supeditada a la
reserva de Ley.
3.2.1.3. Las disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas,
adicionadas o sustituidas, para la implementación de
instrumento normativo
En este caso sería necesario adicionar la ley 388 de 1997 la cual en su capítulo XI regula lo
concerniente a las licencias de construcción, en ese sentido se requiere ajustar el No 2 del
artículo 99 de la Ley 388 de 1997 para lo cual se propone la siguiente redacción:
“2. Dichas licencias se otorgarán con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes
parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan y de acuerdo
con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y en su reglamento, no se requerirá licencia o plan
61
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
de manejo ambiental, cuando el plan haya sido expedido de conformidad con lo
dispuesto en esta ley.
En los casos en los cuales de acuerdo a la reglamentación del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible se requiera la formulación e implementación de un Programa de
Manejo Ambiental de RCD se exigirá la constitución de una fianza o mecanismo
equivalente para garantizar la adecuada gestión de los residuos de construcción y
demolición procedentes de obra como condición para la obtención de las licencias
urbanísticas que otorguen.
El cálculo del importe de la fianza o el mecanismo equivalente estará basado en el coste
de la gestión de residuos de construcción y demolición que se detallará en el Programa
de Manejo Ambiental de RCD y representará el % de dicho coste.
El cálculo del importe de la fianza representará el % del coste de la gestión de los residuos
en el supuesto de que en la ejecución de la obra se utilicen materiales que generen menos
residuos o se trate de supuestos de edificación sostenible. A fin de comprobar estos
extremos se analizarán las características del proyecto que permitan comprobar que los
datos del estudio de gestión de residuos son adecuados de acuerdo a la reglamentación
que expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio.
La fianza u mecanismos equivalente, podrá constituirse en efectivo, en valores de deuda
pública, mediante aval, mediante contrato de seguro de caución o cualquier otra forma
válida en derecho, y se pondrá a disposición de la entidad territorial encargada de la
concesión de la licencia urbanística.
La devolución de la fianza sólo se producirá previa solicitud de la persona obligada y tras
la acreditación documental de la correcta gestión de los residuos generados en la obra
de acuerdo. En caso de no acreditarse la adecuada gestión de los residuos, y sin perjuicio
de la aplicación del régimen sancionador y del deber de reparar los daños ambientales
previsto en la normatividad vigente, la entidad depositaria de la fianza, podrá ejecutar
subsidiariamente las actuaciones necesarias para la correcta gestión de los mismos y, si
ello no fuera posible, destinar el importe de la fianza a la realización de actuaciones de
mejora ambiental en el municipio o distrito.”
Igualmente, se propone agregar un parágrafo al art. 99 de la Ley 388 de 1997 en el siguiente
sentido:
“Parágrafo 1: el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentará lo
concerniente a la acreditación de la correcta gestión de los residuos generados en la obra
62
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
para efectos de los establecido en el numeral 2 del presente artículo. Así mismo
reglamentará los casos en los cuales puede eximirse de la constitución de la fianza a la
que se refiere el No 2 de este artículo.
Parágrafo 2: A más tardar el 31 de diciembre de cada año el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible establecerá el costo de gestión de los residuos de construcción y
demolición por metro cubico, este valor será aplicado para el cálculo de la fianza. Si el
Ministerio de Ambiente no fijara el costo de gestión de los residuos de construcción por
metro cubico en la fecha indicada regirá el valor determinado para el año
inmediatamente anterior indizado de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor, hasta
tanto el MADS no fije un valor diferente.
Parágrafo 3: para el año 2018 el costo de gestión de residuos de construcción y
demolición será de cuarenta y cuatro mil (44.000) pesos por metro cubico.”
En ese sentido el desarrollo del instrumento normativo requiere el ajuste respectivo en el
marco legal colombiano referente a las licencias de construcción. En la misma vía se requerirá
la reglamentación respectiva para asegurar la articulación con las reglamentaciones
ambientales (programa de manejo ambiental de RCD) y las referentes al sector vivienda,
ciudad y territorio (especialmente lo referido al procedimiento para obtener la licencia de
construcción y los documentos anexos a su solicitud).
3.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los
órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran
tener impacto o ser relevantes para la expedición del
acto
Las jurisprudencias de los órganos de cierre de las respectivas jurisdicciones son escasos en
relación a la gestión de residuos de construcción, sin embargo, es posible identificar varias
aristas jurisprudenciales que son pertinentes para la discusión así una primera arista se
encuentra en el reconocimiento de la relación existente entre protección ambiental y licencias
urbanísticas (Corte Constitucional Sentencia SU.442 de 1997) así mismo ha indicado como la
licencia de construcción tiene un impacto importante en el goce efectivo de los derechos
humanos así indicó que “Como lo ha expresado esta Corporación el otorgamiento de una
licencia de construcción implica por parte de las autoridades administrativas, un estudio previo
y responsable respecto de la posibilidad de garantizar la debida prestación de los servicios
necesarios para gozar del derecho a una vivienda digna” (Corte Constitucional Sentencia
SU.442 de 1997).
63
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Adicionalmente, ha destacado el enfoque preventivo de la licencia de construcción al indicar
que “las licencias de construcción tienen, entre sus objetivos, precisamente, el de lograr que
las obras se adelanten de acuerdo con parámetros técnicos que eviten daños a terceros y, más
aún, que prevengan riesgos que puedan afectar a las edificaciones vecinas. Ello exige,
entonces, que las autoridades administrativas ejerzan con rigor sus competencias de
inspección y vigilancia, no para lograr la indemnización de perjuicios, que puede obtenerse
por la vía judicial, sino, precisamente, para asegurar que las obras se adelanten de acuerdo
con las licencias expedidas y prevenir así la afectación de los intereses de terceros y los riesgos
propios de una actividad como la construcción” (Corte Constitucional, Sentencia T-1215 de
2008).
En ese orden de ideas la Corte Constitucional ha indicado sobre las obligaciones del Estado y
de evaluación previa en el caso de las licencias que:
La no exigencia de estudios técnicos, de seguridad y de licencias de construcción
implicaría el riesgo de afectación grave a la población, al espacio público, a la
sostenibilidad fiscal, al medio ambiente, a las redes de otros servicios públicos, entre
otros efectos negativos, sin que ello se justifique por la búsqueda de prontitud en la
construcción de nueva infraestructura y redes de telecomunicaciones. La finalidad de que
de manera rápida se realicen esas obras no se compensa con obviar dichos estudios o
requisitos pues entonces la posible solución podría implicar peores efectos que lo que se
pretende contrarrestar.
Lo anterior, vulnera varios principios constitucionales, especialmente los relacionados
con la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta. Además, pone
en peligro la garantía de los derechos colectivos al ambiente sano, al espacio público, la
salubridad pública y la moral administrativa sin que sea posible asegurar que siempre
podrán retrotraerse los efectos de las obras cuando, en efecto, menoscaben dichos
principios (…) Así que dichos requisitos sí deberán exigirse por parte de los municipios
incluso cuando los permisos solicitados se relacionen con la emergencia económica,
social y ecológica.
Por otro lado, frente a las normas anti trámite ha destacado la Corte Constitucional
La ineficiencia de la administración pública es una de las principales causas de la
corrupción, por cuanto la sobrerregulación administrativa o ineficiencia de gestión,
determinan que desafortunadamente los ciudadanos ofrezcan recompensas ilícitas para
acelerar o simplificar trámites o tener éxito en su relación con la Administración.
Por otro lado, el aumento de los trámites en la actividad estatal también aumenta la
corrupción, pues aumenta las posibilidades de que se presente este fenómeno. En este
64
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
sentido, la desregularización es un remedio para prevenir la corrupción, pues
disminuirían las posibilidades de que esta se presente (Corte Constitucional, Sentencia C
634 de 2012).
Por otro lado, en este fallo se señaló que el propósito de la ley anti trámites era contribuir al
ejercicio eficaz y eficiente de la función administrativa, mediante la modificación de los
procedimientos administrativos existentes, de manera que ellos se lleven a cabo de forma más
ágil y menos compleja así frente a estas normas anti trámite indico que: “se insiste en enunciar
que el propósito de la ley deriva en contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la función
administrativa, mediante la modificación de los procedimientos administrativos existentes, de
manera que “ellos se lleven a cabo de forma más ágil y menos compleja (…)”. Es necesario, se
menciona que la simplificación en la relación Estado-ciudadano, se adecue a los principios de
eficacia y eficiencia” (Corte Constitucional, Sentencia de C 634 de 2012).
Por el tipo de instrumento escogido es importante destacar que jurídicamente existen
distintas figuras mediante las cuales se busca asegurar el cumplimento de las obligaciones
contractuales, en ese sentido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha destacado
las diferencias entre algunas de estas figuras, así podemos indicar sobre estas diferencias que:
“son dos cosas diferentes la fianza o aval de una parte, y el seguro de cumplimiento, de
otra. En los primeros nace para el fiador o el avalista desde el momento del contrato la
misma obligación del deudor principal. El acreedor tendrá, pues, pluralidad de deudores
y en muchas ocasiones podrá escoger a su arbitrio a cuál de ellos ejecutar, (…) en el
segundo, bajo la forma de seguro se puede garantizar el cumplimiento de una obligación,
en forma tal de que, en el evento de la ocurrencia del riesgo, que consiste en el no
cumplimiento, el asegurador toma a su cargo ‘hasta por el monto de la suma asegurada,
por los perjuicios derivados del incumplimiento de la obligación afianzada’. A ese texto
simplemente una glosa: no ha debido emplearse la expresión afianzada ‘porque
ciertamente el seguro en que se garantiza una obligación, comúnmente denominado
SEGURO DE CUMPLIMIENTO, es negocio diferente de la fianza’” (Corte Suprema de
Justicia, No 6141 de 2000)
En la misma vía la Jurisprudencia de la Corte Suprema ha desarrollado conceptualmente
herramientas como la Fianza al definirla como: “La fianza es una obligación accesoria, en
virtud de la cual una o más personas responden de una obligación ajena, comprometiéndose
para con el acreedor a cumplirla en todo o en parte, si el deudor principal no la cumple”
(Consejo de Estado, No 228720, 2008).
Finalmente, es importante destacar que la exigencia de requisitos para la obtención de la
licencia de construcción no debe convertirse en un obstáculo a la libre competencia, de ahí la
65
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
necesidad de establecer un esquema flexible, en el sentido de permitir distintas figuras de
afianzamiento y articular con incentivos a la construcción sostenible, sobre el contenido del
derecho a la libre competencia la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que a
Corte ha identificado los contenidos del derecho a la libre competencia, señalando
que “La libre competencia, por su parte, consiste en la facultad que tienen todos los
empresarios de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y de producción a la conquista
de un mercado, en un marco de igualdad de condiciones. Según la jurisprudencia
constitucional, esta libertad comprende al menos tres prerrogativas: (i) la posibilidad de
concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se
estimen oportunas, y (iii) la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario. En
este orden de ideas, esta libertad también es una garantía para los consumidores, quienes en
virtud de ella pueden contratar con quien ofrezca las mejores condiciones dentro del marco de
la ley y se benefician de las ventajas de la pluralidad de oferentes en términos de precio y
calidad de los bienes y servicios, entre otros” (Corte Constitucional Sentencia C 032 de 2017).
En ese sentido, de la jurisprudencia referida se extraen al menos tres conclusiones para el
marco normativo, por un lado, el ajuste debe articularse con las obligaciones de prevención y
precaución en materia ambiental pero además debe permitir garantizar la eficacia y eficiencia
de la administración pública. Al mismo tiempo las garantías admisibles pueden consistir en
distintas figuras jurídicas en harás a darle la mayor flexibilidad posible y evitar que se convierta
en un elemento que restringa la libre competencia.
3.2.1.5. Otras circunstancias jurídicas que pueda ser relevante
para la expedición del acto.
Para la implementación normativa del instrumento los mayores retos se encuentran en la
articulación de los procesos de obtención de las licencias de construcción y la formulación y
entrega de los programas de manejo ambiental de RCD. En efecto el primer nivel de
articulación se refiere a los tiempos por un lado porque el ajuste normativo propone que la
constitución de la Fianza sea anterior a la obtención de la licencia de construcción lo que a su
vez implica que el programa tenga que ser diseñado antes de la solicitud de la licencia de
construcción, dado que el programa de manejo de RCD no implica la obtención de un permiso
o autorización ambiental de carácter previa esto no supondría un problema, pero si supondría
la modificación de la lógica de funcionamiento de la gestión de RCD establecido en la
resolución 472 de 2017.
En segundo eje de articulación tiene que ver con el ejercicio de la competencia del Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio para incluir la fianza dentro de los documentos que deben
adjuntarse en la solicitud de la licencia de construcción, además de establecer los mecanismos
66
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
para que la autoridad competente pueda evaluar la idoneidad y congruencia de la garantía
con la normatividad y el programa de manejo de RCD.
Finalmente, un tercer eje de implementación normativa se refiere a los esquemas de
verificación del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la gestión integral de RCD, en
efecto como la devolución o cancelación de la fianza requiere esta verificación para lo cual se
requiere establecer un esquema rápido de verificación, lo que implica pensar en los esquemas
de certificación de los gestores y de la documentación válida para acreditar el cumplimiento
de las obligaciones.
3.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE
IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO
Para determinar las implicaciones sociales y económicas del instrumento se empleó la
metodología participativa a través del juicio de expertos con experiencia y experticia en la
gestión de cada corriente de residuos, en una serie de talleres realizados en donde los
miembros del equipo facilitador prepararon una serie de instrucciones con ayudas visuales y
preguntas orientadoras explicando el contexto del tema, lo que posibilitó un espacio de
discusión y determinación de acuerdos entre los participantes.
Los talleres siguieron las recomendaciones propuestas por Mitchell & Moletsane (2017) y Red
CIMAS (2015) en la aplicación de metodologías participativas para la definición de los
elementos de interés de los investigadores.
La sesión desarrollada para la corriente de residuo de construcción y demolición tuvo como
objetivo la identificación de las posibles implicaciones sociales y económicas del instrumento
y la magnitud de estas implicaciones para diferentes agentes. Con la información obtenida en
los talleres se identificaron los beneficios y perjuicios del instrumento económico priorizado
sobre los diferentes actores que inciden en menor o mayor medida en la dimensión
socioeconómica.
Se establecieron siete dimensiones socioeconómicas con base en los objetivos del
instrumento priorizado y se representan los beneficios o perjuicios que podría generar el
instrumento económico para los diferentes agentes. A continuación, se presentan las
dimensiones socioeconómicas definidas.
Empleo:
67
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
El instrumento incide en la recuperación de las materiales para la valorización del residuo, de
manera tal que se requerirá del aumento de empleados en empresas o entidades encargadas
de la gestión de los mismos, siendo la inversión en infraestructura de reciclaje uno de los
sectores que creará nuevos trabajos, además del requerimiento especial de personal
capacitado desde la etapa de planeación de las obras hasta el seguimiento de las mismas.
Además de incentiva la innovación y desarrollo de nuevos materiales e insumos en el sector y
aquellas herramientas para su operación.
Los actores identificados por en los resultados de los talleres con mayores beneficios en esta
dimensión socio económica corresponden a las autoridades ambientales ya que deben
aumentar su capacidad respecto al personal, los gestores de residuos, trasportadores,
contratistas de obras y unidades administrativas de servicios públicos
Crecimiento del sector:
El efecto (deseado) del instrumento sobre el sector implica incentivar la reducción de la
cantidad de residuos, lo que promueve el desarrollo de tecnologías para la valorización de los
mismos en las etapas de generación, almacenamiento temporal, tratamiento y disposición
final.
Siendo las escombreras, los gestores de residuos, los institutos de investigación, los
distribuidores de materiales y operadores logísticos los actores que principalmente se
apalancarán una vez adoptado el instrumento económico. Y en menor medida los
constructores y contratistas de obra.
Distribución del ingreso:
Los sistemas de depósito son instrumentos que no generan ingresos. Consecuentemente, no
existe un efecto de ingreso para el estado (Green Budget Germany, 2010). Sin embargo recae
en el generador, el valor o utilidad que sacrifica al destinar los recursos en la internalización
de impactos en ambiente y salud generados.
Inclusión social:
Corresponde a un sector inclusivo, en la medida que se puede vincular a las personas de bajos
ingresos o grupos vulnerables en la industria, promueve el desarrollo del mismo en la medida
que los grupos de interés deseen emprender y dirigir acciones dirigidas en la construcción
sostenible con la finalidad de crear valor.
68
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Alinea el valor social con el económico para generar un crecimiento sostenido y de calidad que
respete la diversidad y el medio ambiente, promueve la vinculación con emprendimiento
socio productivo de inclusión.
Cumplimiento normativo:
El impacto socioeconómico para las autoridades locales, regionales y nacionales es muy
beneficioso en la medida que promueve la regulación del residuo en las diferentes etapas de
gestión de mismo, existe mayor control sobre los sitios no autorizados para la disposición de
residuos.
Además de las escombreras, distribuidor de materiales, prestadores de servicios
complementarios del servicio público de aseo, ministerios de transporte y salud. En menor
medida los contratistas de obras y constructores informales.
Libre competencia:
Promueve libre competencia para las escombreras, el Prestador de servicios complementarios
del servicio público de aseo, autoridades ambientales y la Unidad administrativa de servicios
públicos. En menor medida los pequeños constructores y gestores de residuos que no cuentan
con la capacidad instalada y personal capacitado.
Capital humano:
De acuerdo con el estudio, con la puesta en marcha del instrumento se crea la necesidad de
fortalecer los estudios técnicos frente a las alternativas de sustituir agregados vírgenes por
reciclados, además del fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa actual en la
transformación y/o valorización de los residuos generados, que permita al desarrollo colectivo
del sector siendo la educación una de las variables esenciales del desarrollo como factor en la
diferenciación y generación de ventajas competitivas, asociado a la investigación, estudio y
desarrollo tecnológico.
Incluyendo de esta manera a los diferentes eslabones de la cadena: escombreras, gestores de
residuos, constructores, contratistas de obras así como Institutos de investigación y
Autoridades ambientales.
69
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
3.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO
ECONÓMICO
Para el desarrollo, diseño e implementación del instrumento de depósito anticipado
propuesto para ser aplicado a la gestión de RCD de grandes generadores, se han identificado
una serie de etapas que se deben seguir, con el fin de recolectar la información de línea base,
proponer los desarrollos normativos requeridos, establecer la interacciones y sinergias
institucionales y hacer el seguimiento y control que posibiliten la adecuada implementación
del instrumento y los complementos requeridos.
A continuación, se relacionan inicialmente los obstáculos que deberán sobrepasarse para la
implementación del instrumento y los complementos requeridos para generar las sinergias
necesarias. Tanto obstáculos como complementos se presentan para seis dimensiones, las
cuales están acordes con los mecanismos y herramientas de política pública. Posteriormente
se define cada una de las etapas que componen la ruta crítica para la implementación del
instrumento y por último se plantea el cronograma de implementación.
3.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento
económico
Para determinar las necesidades de implementación del instrumento económico seleccionada
se empleó la metodología participativa a través del juicio de expertos en la gestión de la
corriente de RCD, a partir de los talleres realizados con equipo de trabajo, los espacios de
dialogo con el MADS y demás ejercicios en donde se involucraron los diversos actores de la
cadena de gestión para el manejo adecuado de los Residuos de construcción y demolición.
En los talleres se aplicaron metodologías participativas para la definición de las posibles
limitaciones y complementos que tiene el instrumento priorizado en las etapas de
implementación y monitoreo, de acuerdo con seis componentes:
1. Técnico y tecnológico
2. Económico y financiero
3. Educativo y cultural
4. Comando y control
5. Sistemas de información y conocimiento y,
70
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
6. Administrativo e institucional.
Con lo anterior, en los talleres realizados los participantes especificaron instrumentos para
cada una de las categorías teniendo en cuenta la etapa, ya sea de implementación o de
seguimiento. De esta forma se buscaba priorizar los instrumentos complementarios o
limitantes de acuerdo con las necesidades específicas de cada etapa Tabla 6.
Tabla 6. Necesidades de implementación del instrumento económico
COMPONENTES IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
MONITOREO DEL INSTRUMENTO
ECONÓMICO
Técnico y
tecnológico
Promover los sitios de
aprovechamiento
- Molienda de agregados
A través de la especificación técnica del IDU:
bases y sub-bases, sello ambiental y
construcción responsable, la existencia de
plataforma de cargue de certificados de
disposición final
- Necesidad de geo-referenciación de
sitios de disposición
- No hay capacidad técnicas para el
estudio de material
aprovechamiento
- Innovación y mejora continúa
Administrativo e
institucional
Requiere de la coordinación
interinstitucional en escala regional
y nacional, la identificación de los
roles y funciones para todo el
proceso desde la etapa de
planeación del proyecto, y del ajuste
a las metas de aprovechamiento a
partir de los avances en el tiempo.
- Necesidad de generar
licenciamiento ambiental
para el aprovechamiento
de residuos
Se requiere realizar estudios de investigación
y valor agregado para las corrientes de
residuos, de forma tal que se articulen los
componentes salud y ambiente, armonizar los
criterios ambientales en las diferentes escalas
geográficas en el territorio
- Condiciones contractuales: compras
verdes
- Complemento: simbiosis industrial
Sistemas de
información y
conocimiento
Existen opciones tecnológicas para la
certificación , sin embargo se
requiere mejorar en sistemas
trazabilidad
Se requiere actualizar continuamente los
listados de empresas autorizadas en la
valorización y disposición final de los residuos,
homogenizar los estudios técnico a través de
normas técnicas para los procesos y productos
de aprovechamiento.
71
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
COMPONENTES IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
MONITOREO DEL INSTRUMENTO
ECONÓMICO
- Sistema de información en línea de
las empresas
- Control de volumen tanto de entrada
y salida de residuos
- Ilegalidad de los certificados
Económico y
financiero
- Incentivos extra al
aprovechamiento
- Limitante para pequeños
constructores
- Incentivar actividades de
aprovechamiento
La existencia de iniciativas como Economía
circular promueve prácticas como
construcción sostenible (caso Bogotá),
compras públicas sostenibles
Se requiere de un sistema de compensación al
cumplimiento de la normatividad vigente;
excepciones de impuestos a los que cumplan
al 100%
Educativo y
cultural
Se requiere incluir herramientas que
promuevan la educación que incluya
constructores de pequeña escala,
volqueteros a fin de mejorar la
cultura de separación en la fuente y
políticas internas de educación en
separación de materiales.
- Sensibilización sobre innovaciones en
aprovechamiento
- Imposición de medidas cohesivas
más altas o por encima del valor
financiero
- Socialización de resultados en mesas
de trabajo
- Visibilizar la trazabilidad de la gestión
- Cuadrillas ambientales
Comando y
control
- Sistema de consecuencias
(caso de CEMEX)
- Control por parte del gestor de
residuos
- Auditorias seguimiento autoridades
- Chip /PIN
- Control de volumen de entradas y
salidas de residuos
- Aumentar la capacidad de las
autoridades ambientales
- Métodos sancionatorios adicionales
- Avances en vigilancia entre
reutilización, tratamiento y
disposición final
72
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
COMPONENTES IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
MONITOREO DEL INSTRUMENTO
ECONÓMICO
- Mejorar la vigilancia en los procesos
de gestión
Fuente: presente estudio
Se presenta a continuación las etapas, fases y actividades que constituirían la ruta crítica del
depósito anticipado por la gestión adecuada de residuos de construcción y demolición, con el
objetivo de garantizar la efectividad en su implementación, así como el detalle en las
actividades como complemento en el desempeño del instrumento (Tabla 7).
Esta a su vez, permite visualizar los pasos a seguir para garantizar la efectividad en la
implementación así como señalar las alertas en el cumplimiento de los mismos. Estos aspectos
permiten cumplir la finalidad del instrumento que es generar la planeación de las obras de
acuerdo con el cumplimiento de las metas de aprovechamiento del residuo.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como entidad encargada de la formalización
de los instrumentos económicos es quien debe seguir los procedimientos establecidos en la
ruta crítica, así como coordinar con las demás entidades participantes para que asuman sus
roles, responsabilidades y acciones, para ello se describe a continuación cada uno de los
procedimientos presentados.
Etapa 1: prerrequisitos
Comprende la fase de implementación de instrumentos complementarios al depósito
anticipado, siendo éstos los instrumentos de comando y control, así como aquellos que
incidan en investigación, desarrollo e innovación. Esto se constituye en las acciones necesarias
para dar inicio a la reglamentación del instrumento económico.
1. Etapa 2: Implementación
Esta etapa obedece a cinco fases, en donde son se determinan las actividades necesarias para
implementar el instrumento económico, se describe a continuación cada fase:
Alistamiento: obedece al levantamiento de información determinado en el numeral
2.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la implementación del
Instrumento Económico.
Socialización y negociación: son las actividades enmarcadas en la concertación y
socialización con los actores estratégicos involucrados con el instrumento.
73
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Expedición normativa: son las actividades de orden nacional, regional y/o local que
correspondan para la adopción normativa del instrumento
Acciones institucionales: a partir de las competencias institucionales da respuesta del
instrumento económico a los actores estratégicos.
Socialización y difusión: comprende jornadas de socialización del instrumento
económico de acuerdo con las competencias institucionales
Tabla 7. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de depósito
anticipado para la gestión adecuada de residuos de construcción y demolición
ETAPA FASE ACTIVIDADES
Pre-requisitos Otros instrumentos u obstáculos
Diagnóstico sobre el instrumento y obstáculos al aprovechamiento que incidan en la mejora de los niveles de aprovechamiento
Implementación
Alistamiento
Diagnostico e identificación de los niveles reales de aprovechamiento
Levantamiento de línea base sobre el uso del material reciclado de RCD
Socialización y Negociación
Socialización de los diagnósticos realizados con los actores estratégicos sobre el instrumento
Realizar talleres participativos
Expedición normativa
Desarrollar los actos normativos necesarios para la implementación del instrumento
Acciones institucionales
Realizar procedimiento del instrumento económico con roles y responsabilidades de acuerdo con las competencias institucionales
Socialización y difusión
Realizar talleres participativos
Habilitar un portal web
Seguimiento
Monitoreo del instrumento
Elaborar indicadores del aprovechamiento del RCD
Mecanismos de reporte y cruce de información
Reporte de los indicadores del aprovechamiento del RCD
Revisar periódicamente las indicadores reportados
Evaluación de los resultados de la implementación
Evaluar los indicadores de los niveles de aprovechamiento de RCD
74
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETAPA FASE ACTIVIDADES
Ajustes al instrumento
En caso de requerirlo, ajustar los indicadores o el instrumento económico
Fuente: presente estudio
3.4.2. Cronograma para la implementación del Instrumento
Económico
En la Tabla 8 se relaciona, para cada etapa y fase de la ruta crítica del instrumento, los tiempos
para los cuales deberán llevarse a cabo las diferentes actividades propuestas y las entidades
encargadas. Estas temporalidades obedecen a todos los requerimientos que señalaron
diferentes actores del sector público, como las entidades territoriales, el MVCT y el MADS;
también se plantean en correspondencia con el Plan de Acción y Seguimiento del CONPES
3874 de 2016.
75
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 8. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de depósito anticipado para la gestión adecuada de RCD
Actividad
Responsable de la ejecución
Tiempo de ejecución (meses)
Indicadores de seguimiento
Entidad Dependencia
Tipo Nombre Fórmula de cálculo
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
Etapa 1. Pre-requisitos para la implementación del Instrumento Económico
Diagnóstico sobre el instrumento y obstáculos al aprovechamiento que incidan en la mejora de los niveles de aprovechamiento
MADS - Agremiación de constructores - Academia
*** 16 Documento diagnóstico
Diagnósticos instrumento y obstáculos realizados / Diagnósticos instrumento y obstáculos programados
(Diagnósticos instrumento y obstáculos / Diagnósticos instrumento y obstáculos totales) x 100
Etapa 2. Implementación del Instrumento Económico
Diagnostico e identificación de los niveles reales de aprovechamiento
MADS - Agremiación de constructores - Academia
*** 28 Documento diagnóstico
Diagnósticos de los niveles reales de aprovechamiento realizados / Diagnósticos de los niveles reales de aprovechamiento programados
(Diagnósticos de aprovechamiento / Diagnósticos de los niveles reales de aprovechamiento totales) x 100
Levantamiento de línea base sobre el uso del material reciclado de RCD
MADS - Agremiación de constructores - Academia
*** 12 Documento diagnóstico
Caracterización de línea base realizados / Caracterización de línea base programados
(Caracterización de línea base realizados / Caracterización de línea base programados) X 100
76
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Actividad
Responsable de la ejecución
Tiempo de ejecución (meses)
Indicadores de seguimiento
Entidad Dependencia
Tipo Nombre Fórmula de cálculo
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
Socialización de los diagnósticos realizados con los actores estratégicos sobre el instrumento
MADS - Agremiación de constructores - Academia
*** 12 Listados de asistencia
Mesas de trabajo realizadas/mesas de trabajo concertadas
(Mesas de trabajo realizadas/mesas de trabajo concertadas)X 100
Realizar talleres participativos
MADS - Agremiación de constructores - Academia
*** 12 Talleres participativos
Talleres de socialización realizadas/Talleres de socialización concertadas
(Mesas de trabajo realizadas/mesas de trabajo concertadas)X 100
Desarrollar los actos normativos necesarios para la implementación del instrumento
MADS - Entidades territoriales
*** 12
Actos normativos desarrollados
Actos normativos desarrollados/ Actos normativos implementados
(Actos normativos desarrollados/ Actos normativos implementados) X 100
Realizar procedimiento del instrumento económico con roles y responsabilidades de acuerdo con las competencias institucionales
MADS - Entidades Territoriales - Agremiación de constructores
*** 100 Procedimientos realizados
Procedimientos realizados/ Procedimientos implementados
(Procedimientos realizados/ Procedimientos implementados) X 100
77
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Actividad
Responsable de la ejecución
Tiempo de ejecución (meses)
Indicadores de seguimiento
Entidad Dependencia
Tipo Nombre Fórmula de cálculo
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
Realizar talleres participativos
MADS - Entidades Territoriales - Agremiación de constructores - Academia
*** 36 Talleres participativos
Talleres de socialización realizadas/Talleres de socialización concertadas
(Mesas de trabajo realizadas/mesas de trabajo concertadas)X 100
Habilitar un portal web
MADS - Entidades Territoriales
*** 132 Portal Web
Portal Web desarrollado/ Portal Web programados
(Portal Web desarrollado/ Portal Web programados)X 100
Etapa 3. Seguimiento al Instrumento Económico
Elaborar indicadores del aprovechamiento del RCD
MADS *** 132 Indicadores de seguimiento
Indicadores de aprovechamiento elaborados/ Indicadores de aprovechamiento programados
(Indicadores de aprovechamiento elaborados/ Indicadores de aprovechamiento programados)X 100
Reporte de los indicadores del aprovechamiento del RCD
MADS *** 132 Indicadores de seguimiento
Indicadores de aprovechamiento reportados/ Indicadores de aprovechamiento elaborados
(Indicadores de aprovechamiento elaborados/ Indicadores de aprovechamiento programados)X 100
78
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Actividad
Responsable de la ejecución
Tiempo de ejecución (meses)
Indicadores de seguimiento
Entidad Dependencia
Tipo Nombre Fórmula de cálculo
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Meta
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
Revisar periódicamente las indicadores reportados
MADS *** 132
Reporte de indicadores de seguimiento
Indicadores de aprovechamiento revisados /Indicadores de aprovechamiento elaborados
(Indicadores de aprovechamiento revisados Indicadores de aprovechamiento elaborados)X 100
Evaluar los indicadores de los niveles de aprovechamiento de RCD
MADS *** 132
Indicadores de seguimiento evaluados
Indicadores de aprovechamiento evaluados / Indicadores de aprovechamiento elaborados
(Indicadores de aprovechamiento evaluados / Indicadores de aprovechamiento elaborados) X 100
En caso de requerirlo, ajustar los indicadores o el instrumento económico
MADS *** 132 *** *** ***
Fuente. Presente estudio.
79
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
3.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Para la presentación de las conclusiones y recomendaciones del análisis y evaluación de la
internalización de los costos ambientales y sanitarios en la corriente de RCD, primero se
ofrecen las de tipo general y posteriormente se relacionan las conclusiones y
recomendaciones para la implementación, seguimiento y ajuste del instrumento propuesto
para esta corriente. Cabe señalar, como se ha mencionado a lo largo del documento, que la
presente propuesta es tan solo una de las iniciativas que aportarían a la solución de la
problemática de la gestión de los residuos, teniendo en cuenta que solo a través de cambios
educativos y culturales profundos, los cuales requieren periodos de no menos de 10 años, se
podrán obtener resultados satisfactorios, es decir, abogando a la sensibilidad, voluntad y
altruismo de los individuos.
Los aspectos ambientales más significativos, identificados en la gestión de los residuos
de construcción y demolición, fueron el consumo de combustibles fósiles, las
emisiones de combustión y las emisiones no derivadas de la combustión.
Presentándose principalmente en las etapas de generación, transporte, tratamiento y
disposición final. Como estrategia para prevenir, corregir o mitigar estos aspectos y -
sus impactos ambientales asociados-, se requiere reducir las distancias a ser recorridas
por lo vehículos entre los sitios de generación y disposición de los RCD; establecer
medidas de control que permitan limitar la emisión de material particulado; y
fomentar el aprovechamiento in situ de estos materiales.
Como impactos ambientales y en salud potenciales más importantes identificados en
la gestión de los RCD, se resalta el incremento de material particulado que en algunas
casos contiene adheridas sustancias químicas (como metales pesados, asbesto, entre
otros) qué además de generar o potenciar el desarrollo de enfermedades respiratorias,
también pueden ser un factor de riesgo para el desarrollo de enfermedades a largo
plazo como el cáncer.
El instrumento busca reducir la generación de residuos a través de la minimización del
uso de materiales vírgenes e incentivar en el sector innovación y desarrollo que
promueva la valorización del residuo, involucrando los diferentes actores de la cadena
para que tomen conciencia en la gestión y se asuma los costos asociados a la
internalización de impactos en salud y ambiente por la correcta gestión de los RCD; en
donde la tarifa del depósito anticipado por la gestión de residuos de construcción y
demolición para el año 2017 es de $ 43.126 por metro cúbico.
80
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Refuerza la gestión que tienen que hacer las autoridades al permitir en un menor
tiempo el cierre de sistemas de vigilancia en el cumplimiento de la correcta disposición
final y el porcentaje de aprovechamiento obligatorio que deben hacer los
constructores, según la resolución 472 del año 2017.
Fomenta el desarrollo de nuevas tecnologías limpias y fortalece la capacidad técnica y
administrativa actual del sector en la transformación y/o valorización de los residuos
generados.
3.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación
del instrumento económico
Es necesario promover en los actores de la gestión que no realizan una buena gestión
del residuo capacitaciones técnicas y la integración a la base de datos de gestores
certificados.
Se debe mejorar la vigilancia de los procesos de gestión, especialmente en la
certificación del constructor para las etapas de transporte, disposición final y
aprovechamiento. Ya que en dialogo con los actores esta problemática es muy común
y puede entorpecer la correcta implementación del instrumento y los resultados que
se esperan.
Para promover un mayor aprovechamiento del residuo y reducir el envío del residuo a
puntos de disposición final autorizados se puede pensar en el mediano o largo plazo
complementar esta propuesta de instrumento con un incentivo económico a los que
realicen por encima de lo establecido por la norma.
3.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del
instrumento económico
El cumplimiento normativo y la acogida de los instrumentos económicos requieren que
exista una unidad que centralice la toma de decisiones en la gestión integral de
residuos sólidos. Se espera, por lo tanto, que en el largo plazo la entidad encargada de
administrar los instrumentos y de capturar los fondos para invertirlos en las líneas de
acción contempladas por la política nacional, sea una dependencia adscrita al
81
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Ministerio de Ambiente, en permanente comunicación con las demás entidades del
poder ejecutivo.
Es indispensable la transparencia con los actores del sector de la construcción en la
generación de reportes periódicos para promover la aceptación del instrumento, los
resultados y la trazabilidad en la correcta implementación.
82
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
4. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO
PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS ORGÁNICOS.
A partir de los análisis y diagnósticos realizados para la corriente de residuos orgánicos en el
presente estudio, los cuales partieron de: evaluar los principales problemas de la gestión
incorporando el enfoque de ciclo de vida; identificar y evaluar los principales impactos
ambientales y riesgos a la salud que se generan por las malas prácticas en las diferentes etapas
de gestión; identificar las medidas de manejo disponibles en el país para prevenir o mitigar los
impactos ambientales y riesgos a la salud identificados; y, a través de la identificación de las
alternativas de instrumentos que brindan las experiencias internacionales y las referencias
bibliográficas, su caracterización, priorización y validación por actores que tienen algún
gradeo de participación en la corriente, se llega al presente numeral que contiene la
descripción y el diseño del instrumento de política más idóneo para la corriente de residuos
orgánicos, el cual busca atender, de manera oportuna y de acuerdo al contexto actual, las
recomendaciones de la OCDE frente a la implementación de instrumentos que fomenten y
fortalezcan mercados como apoyo y complemento a la gestión.
A continuación se desarrollan los aspectos concernientes a los procedimientos y metodologías
utilizadas para el diseño del instrumento priorizado en la corriente de residuos orgánicos, con
énfasis en los grandes generadores.
4.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA
El diseño del instrumento de Certificación voluntaria por la gestión adecuada de residuos
orgánicos comprende diferentes elementos, que no se limitan a un instrumento de política, y
que tienen el potencial de constituirse como un conjunto de medidas articuladas a los demás
instrumentos que se han venido diseñando en el marco de la GIRS para garantizar el
cumplimiento de metas ambientales y en salud a largo plazo.
En la primera parte de este capítulo se retomará la identificación de las oportunidades e
incertidumbres que caracterizan la corriente de residuos orgánicos en Colombia, las cuales
derivan en la necesidad del instrumento propuesto en combinación con otros instrumentos
económicos y de comando y control que, de implementarse, pueden armonizar
adecuadamente la gestión de esta corriente. Posteriormente, se puntualizan las experiencias
internacionales en las que ha habido un conjunto de políticas para promover una mejor
gestión en las cadenas de valor de alimentos y en las de residuos orgánicos, lo cual es una
evidencia que refuerza la necesidad de seguir la ruta crítica que se plantea en la última sección
del capítulo, para la implementación y seguimiento del instrumento seleccionado.
83
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
En segundo lugar, se presenta la descripción detallada del instrumento, su soporte conceptual
y teórico, así como los objetivos de gestión, ambientales y en salud que se busca lograr con la
puesta en funcionamiento. En tercer lugar, se presenta la estructura y funcionamiento del
instrumento con el máximo detalle, las etapas de gestión abordadas, los actores involucrados
en el desarrollo del instrumento, los cálculos económicos para su implementación y el alcance
de su aplicación. En cuarto lugar, el sistema y método, entendiendo que la particularidad de
este instrumento no sigue estrictamente este requerimiento, puesto que no es un tributo; en
la quinta parte se presenta la información de contexto y línea de base requeridas para la
implementación.
4.1.1. Contexto que justifica la implementación del Instrumento
La información de contexto que aquí se presenta retoma varias dimensiones trabajadas en el
tercer producto de la presente consultoría, empezando por las cifras de pérdidas y
desperdicios en la cadena de alimentos a nivel Latinoamérica y Colombia, con especial énfasis
en las cantidades a las cuales el instrumento propuesto podría apuntar. En segundo lugar, se
presenta la síntesis sobre las problemáticas de gestión identificadas a lo largo de la consultoría
y el árbol de problemas para delimitar el alcance del instrumento de Certificación voluntaria,
planteando aspectos de la normatividad vigente y en curso.
En tercer lugar, se presentará un resumen de los elementos de éxito y las oportunidades de
mejora de instrumentos similares revisados en experiencias internacionales, tomando en
cuenta las que se abordaron en el segundo producto de la presente consultoría y algunas de
revisión más reciente.
Pérdidas y desperdicios en la cadena alimentaria
Los efectos de la geopolítica alimentaria global se reflejan a escala regional en la cultura de
consumo desmedido de países de altos ingresos y en las malas prácticas de la agroindustria y
la industria de alimentos en los países de bajos ingresos para satisfacer una demanda volátil
en los mercados externos: la cadena de suministros de alimentos tiene un alarmante
panorama de pérdidas y desperdicios en todo el mundo. De acuerdo con la FAO (2012), por lo
menos un tercio de la comida producida se desperdicia a nivel mundial, siendo en los países
de ingresos altos donde los hogares generan la mayor cantidad de desperdicios en la etapa de
consumo, así como las grandes zonas industriales en las etapas de producción y distribución.
En los países de ingresos bajos, se reduce la proporción de desperdicios en la etapa de
consumo, pero también se registran pérdidas considerables en las primeras etapas y las
etapas intermedias de la cadena de suministro.
84
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
De acuerdo con la Figura 10, se observa que en prácticamente todas las cadenas de suministro
(cereales, raíces y tubérculos, oleaginosas y legumbres, frutas y hortalizas, carnes y pescado y
mariscos), las regiones de Europa y América del Norte, así como Asia industrializada,
presentan la mayor proporción de desperdicio de alimentos en la etapa de consumo.
Por su parte, en la región de América Latina es mucho mayor la proporción de alimentos que
se pierde y/o desperdicia en las etapas de agricultura, poscosecha, procesamiento y
distribución. Siendo estos países altamente orientados a la agricultura, las políticas de
comercio exterior los han destinado de manera permanente a ser una de las huertas de los
países de altos ingresos.
Por su parte, los modelos económicos derivados del enfoque de división internacional de la
producción también han contribuido a que en estos países se instalen grandes industrias de
procesamiento de alimentos aprovechando la reducción de costos que suponen las cortas
distancias con el eslabón primario de la economía: la producción agrícola y/o animal.
FAO (íbid, 2012) menciona varias causas para estas grandes problemáticas, entre otras:
Pérdida o desecho intencional de alimentos cuando la producción excede la
demanda en los países industrializados.
Políticas de distribución con altos estándares estéticos para los productos frescos
que, invariablemente, conllevan un descarte masivo de los alimentos que no se
ajustan a los prototipos.
Inadecuada infraestructura de almacenamiento y transporte en zonas con climas
cálidos, que ocasionan una pérdida acelerada de productos frescos al no tener
refrigeración.
Producción de alimentos sin estándares de inocuidad.
Cultura empresarial que favorece disposición final vez del uso o de la reutilización
de los alimentos en líneas industrializadas de procesamiento.
• Amplia y variada oferta de productos alimenticios en los centros de distribución
mayorista y minorista conllevan el desperdicio de alimentos en los países
industrializados.
• El alto poder adquisitivo y las actitudes de consumo en países desarrollados
conllevan enormes cantidades de alimentos desperdiciados.
85
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 10. Proporción de la producción (o captura) inicial que se pierde o desperdicia en las
diferentes etapas de la Cadena de Suministros de Alimentos (a-f)
86
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Fuente: Adaptado de FAO (2012)
La realidad colombiana no es ajena a esos patrones de producción y consumo. Según el
estudio Pérdida y desperdicio de alimentos en Colombia que llevó a cabo el DNP (2016), se
observa que en el país las mayores pérdidas están en las fases de producción agrícola,
especialmente para las cadenas de frutas y vegetales, cárnicos y raíces y tubérculos; mientras
87
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
que el mayor volumen de desperdicios está en la etapa de distribución, especialmente para
las cadenas de lácteos, pescados y cereales (Tabla 9).
Tabla 9. Pérdida y desperdicio por grupos de alimentos en cada eslabón de la cadena de
suministros en Colombia (toneladas)
PRODUCTO /
CADENA
PÉRDIDAS DESPERDICIOS
TOTAL
PR
OD
UC
CIÓ
N A
GR
ÍCO
LA
PO
SCO
SEC
HA
Y
ALM
AC
ENA
MIE
NTO
PR
OC
ESA
MIE
NT
O
IND
UST
RIA
L
DIS
TRIB
UC
IÓN
CO
NSU
MO
Lácteos 4.365 4.814 1.155 10.325 8.407 29.067
Frutas y
vegetales 2.913.048 1.165.219 302.957 1.417.585 282.325 6.081.134
Cárnicos 128.318 25.221 10.318 46.529 58.883 269.268
Raíces y
tubérculos 780.149 670.928 11.490 131.911 812.287 2.406.764
Oleaginosos y
legumbres 5.119 2.406 N.D. 22.800 117.749 148.074
Pescados 9.006 7.450 N.D. 32.866 475 49.797
Cereales 111.861 51.456 16.444 346.442 246.127 772.330
Total 3.951.866 1.927.494 342.364 2.008.458 1.526.252 9.756.435
Fuente: DNP (2016)
De lo anterior, es claro que el instrumento de Certificación voluntaria por la gestión adecuada
de residuos orgánicos puede contribuir a que los grandes generadores de residuos orgánicos,
tipificados como manufacturas de alimentos y el sector servicios (distribuidores mayoristas y
minoristas, cadenas de restaurantes y hoteles, entre otros), adquieran la responsabilidad en
la gestión. Esto significa que el instrumento propuesto tiene el potencial de abarcar las más
de 4.2 millones de toneladas perdidas/desperdiciadas en la cadena de suministros,
entendiendo que a la fecha no existe una línea de base de tratamiento de residuos orgánicos
que permita identificar qué proporción de dichas pérdidas o desperdicios está siendo
reciclada.
Árbol de problemas de la gestión de residuos orgánicos
De acuerdo a los diagnósticos realizados en el entregable 2, la gestión en la corriente de
residuos orgánicos está contenida en el servicio público de aseo, incluso para algunos grandes
generadores y que, si bien se ha dado pasos importantes en la legislación para promover los
esquemas de recolección selectiva (Ley 1753 de 2015 y Decreto 596 de 2016) y reconocer las
88
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
actividades de aprovechamiento en la tarifa del servicio (Resolución CRA 720 de 2015), es aún
incierto el apoyo que se da a las alternativas de tratamiento para residuos orgánicos, puesto
que dicha normatividad no contempla las especificidades de esta corriente en cuanto a la
infraestructura necesaria y los costos asociados al servicio de tratamiento en todas las posibles
alternativas.
A la fecha, se puede mencionar que existen algunas iniciativas locales de recolección selectiva
para el tratamiento de orgánicos, por ejemplo en Cali, Pitalito (Huila), Cajicá (Cundinamarca),
y en algunas municipalidades de la jurisdicción de CORNARE, experiencias que han
evidenciado transformaciones importantes en la cultura de la gestión de residuos orgánicos,
que demuestran que sí es posible adoptar modelos de tratamiento que redundan en
beneficios ambientales, sanitarios y económicos para las comunidades. Dichos esquemas se
han beneficiado de los incentivos planteados por la normatividad vigente, pero éstos siguen
siendo insuficientes para garantizar la operación permanente de las plantas de tratamiento,
más aun tratándose de la corriente de residuos que mayor aporte hace a los rellenos sanitarios
en el país, representando el 63% de los RSU (MAVDT, 2008).
Otro gran problema seguirá siendo el desconocimiento, o peor, la no voluntad de los
generadores para realizar separación en la fuente. En esta corriente esta situación es
especialmente crítica, puesto que es un paso imprescindible para que se pueda garantizar la
calidad de los resultados en el tratamiento. Algunas experiencias en el sector agrícola
muestran que se puede cerrar ciclos productivos si se adecúan los procesos para la correcta
separación de los residuos orgánicos biodegradables, e incluso abrir oportunidades de
mercado para los sub-productos del tratamiento, como hoy en día lo llevan a cabo ingenios
como INCAUCA S.A.S.
No obstante, se sigue dejando en manos del empresario la decisión de hacer dichos procesos,
decisión que para ellos siempre estará mediada por el criterio de rentabilidad y, como se sabe
por las experiencias recogidas en visitas de campo y talleres, la lógica de la gestión adecuada
de los residuos orgánicos no es favorecida por el mercado, pero ha funcionado exitosamente
en la escala local gracias a que en algunas comunidades, con el apoyo de sus administraciones,
han logrado transformar la cultura de la separación en la fuente para enviar los residuos a
tratamiento, entendiendo así los beneficios económicos percibidos en el precio del servicio de
aseo y las repercusiones positivas en materia ambiental y sanitaria que comprenden los
caminos alternos a la disposición final.
De acuerdo con los resultados obtenidos en el diagnóstico de gestión, se retoma en la Tabla
10 el listado de problemas analizados para esta corriente. Adicionalmente, derivado de la
metodología de priorización con la matriz de Vester, en la Figura 11 se presenta el árbol de
problemas que muestra el semáforo de implementación de las acciones de gestión. De
89
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
acuerdo con estos resultados, las acciones de gestión y la propuesta de alternativas de
instrumentos, deben dirigirse a solucionar, en el corto y mediano plazo, los problemas
identificados como activos.
Tabla 10. Problemas centrales identificados para la corriente de residuos orgánicos
Fuente: Presente estudio.
El problema activo de no internalización de costos reales ambientales y en salud en la tarifa
de disposición final está generando un grave desestímulo para reparar o compensar los
pasivos ambientales y en salud ocasionados en esta etapa de la gestión; además, premia la
disposición final en relleno sanitario frente a opciones de tratamiento por la competitividad
de su precio, de donde se desprende el segundo problema activo, que corresponde a la
insuficiencia de mecanismos de financiación requeridos para realizar las actividades de
tratamiento. En este sentido, en la medida que haya señales para la financiación del
tratamiento y para evitar la disposición final, surgirán alternativas para la recolección selectiva
de residuos orgánicos y los grandes generadores empezarán a entregar sus residuos
correctamente separados para que los gestores de residuos realicen las actividades de
tratamiento con residuos/insumos de mejor calidad.
ID PROBLEMA CENTRAL PRIORIZACIÓN
P1RO Bajos porcentajes de separación en la fuente de residuos orgánicos Pasivo
P2RO No se cuenta con rutas selectivas para la recolección de RO Indiferente
P3RO Infraestructura insuficiente para el tratamiento o aprovechamiento de la
totalidad de los residuos orgánicos generados en el país. Crítico
P4RO Altos costos de tratamiento de los RO Pasivo
P5RO No hay suficientes alternativas para el tratamiento y aprovechamiento de
los RO Crítico
P6RO Los costos reales ambientales y en salud de la disposición final no están
internalizados en la tarifa de aseo. Activo
PR7RO No se cuenta en el país con los mecanismos de financiación requeridos
para realizar actividades de aprovechamiento de residuos orgánicos Activo
90
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 11. Árbol de problemas para la corriente de residuos orgánicos
Fuente: presente estudio.
Si bien los problemas activos señalan la necesidad de incorporar instrumentos que
desestimulen la disposición final de los residuos y la necesidad de inyectar recursos financieros
a la gestión de los residuos orgánicos, éstas no son problemáticas exclusivas de la corriente,
razón por la que la implementación de acciones encaminadas a solucionarlas deberá ser un
esfuerzo generalizado para un amplio rango de residuos sólidos.
En este orden de ideas, y de acuerdo al acercamiento a los actores que componen la corriente
de residuos orgánicos mediante entrevistas o talleres, se entiende que el eslabón más débil
de la cadena de gestión son los gestores o los encargados de realizar el tratamiento y
valorización de este tipo de residuos. Si bien existen iniciativas privadas o comunitarias
exitosas en el país, se requiere generar a través del gobierno (autoridades ambientales y
locales) los incentivos para promover la formalización de mayor número de gestores,
mediante su organización y reconocimiento.
Precisamente, la propuesta de un instrumento de certificaciones voluntarias es un ejercicio
que busca el fortalecimiento de los gestores, siendo este tan solo un primer paso en la larga
lista de necesidades de incentivos y motivadores que requiere esta función en la gestión de
residuos orgánicos, con el fin de que puedan competir con las alternativas de disposición final
de los residuos.
Oportunidades e incertidumbres en la normatividad para residuos orgánicos
El marco normativo de más reciente implementación debe jugar un papel importante en el
diseño del instrumento, puesto que el nuevo esquema del servicio público de aseo reconoce
91
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
la actividad de aprovechamiento. En primer lugar, se debe mencionar los objetivos de política
internacional y nacional que enmarcan la propuesta del instrumento, teniendo en cuenta que
su diseño debe ser pertinente para los objetivos propuestos. Las políticas que marcan el
derrotero para la implementación de la certificación voluntaria por la gestión adecuada de
residuos orgánicos son los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 y la Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos formulada en el
CONPES 3874 de 2016. En la Tabla 11 se consignan los objetivos relevantes para el contexto
del instrumento.
Tabla 11. Objetivos de política que enmarcan el instrumento económico
DOCUMENTO –
POLÍTICA OBJETIVO(S) ESPECÍFICO(S)
Objetivos de
Desarrollo
Sostenible
Objetivo 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos,
seguros, resilientes y sostenibles
Meta 2030: reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las
ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la
gestión de los desechos municipales y de otro tipo
Objetivo 12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles
Meta 2030: reducir considerablemente la generación de desechos
mediante actividades de prevención, reducción, reciclado y reutilización
Meta: Promover prácticas de adquisición pública que sean sostenibles, de
conformidad con las políticas y prioridades nacionales
Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus
efectos
Meta: Incorporar medidas relativas al cambio climático en las políticas,
estrategias y planes nacionales
Meta: Mejorar la educación, la sensibilización y la capacidad humana e
institucional respecto de la mitigación del cambio climático, la adaptación
a él, la reducción de sus efectos y la alerta temprana
Plan Nacional de
Desarrollo 2014-
2018
Capítulo Competitividad e infraestructura estratégicas
Objetivo 2. Contribuir al desarrollo productivo y la solución de los desafíos sociales
del país a través de la ciencia, tecnología e innovación
Capítulo Crecimiento verde
Objetivo 1. Avanzar hacia un crecimiento sostenible y bajo en carbono
Política Nacional
para la Gestión
Objetivo específico 1. Promover la economía circular a través del diseño de
instrumentos en el marco de la gestión integral de residuos sólidos
92
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
DOCUMENTO –
POLÍTICA OBJETIVO(S) ESPECÍFICO(S)
Integral de
Residuos Sólidos
(CONPES 3874 de
2016)
Objetivo específico 2. Promover la cultura ciudadana, la educación e innovación en
gestión integral de residuos con el fin de prevenir la generación de residuos,
promover la reutilización e incrementar los niveles de separación en la fuente y de
aprovechamiento
Fuente: presente estudio
Por su parte, se debe relacionar el conjunto de leyes, decretos y resoluciones que sientan un
precedente para la actividad de tratamiento de residuos orgánicos. Aunque conceptualmente
se atribuye el tratamiento a la corriente de orgánicos, existen diferentes incentivos para esta
corriente a pesar de que fueron reglamentados para la actividad de aprovechamiento (Tabla
12).
Tabla 12. Normativa relacionada con el instrumento de política
NORMATIVA DESCRIPCIÓN IMPORTANCIA PARA EL INSTRUMENTO
Decreto 2981 de
2013
Por el cual se reglamenta la prestación
del servicio público de aseo
Se reglamenta la obligatoriedad de la
actividad de separación en la fuente por
parte del generador
Ley 1715 de 2014 Por medio de la cual se regula la
integración de las energías renovables
no convencionales al sistema
energético nacional
El artículo 8 dispone la promoción de la
autogeneración a pequeña y gran escala y
la generación distribuida de energía, por
medio de la entrega de excedentes a la
red de distribución y/o transporte
Resolución 754 de
2014
Por el cual se adopta la metodología
para la formulación, implementación,
evaluación, seguimiento, control y
actualización de los PGIRS
El artículo 9 expone el requerimiento de
coordinación de los municipios para
promover el aprovechamiento de
residuos sólidos y las cadenas de
comercialización de materiales reciclables
Resolución 720 de
2015
Nuevo esquema tarifario para
municipios con más de 5.000 usuarios,
se incorpora el valor base de
remuneración por aprovechamiento
La tarifa, que remunera el
aprovechamiento, es un instrumento
económico que complementa la gestión
de residuos y genera un incentivo para el
reciclaje, incluso para algunas técnicas de
tratamiento de orgánicos
Resolución 0276 de
2016
Por el cual se reglamentan los
lineamientos del esquema operativo de
Presenta las disposiciones para la
infraestructura de aprovechamiento de
93
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
NORMATIVA DESCRIPCIÓN IMPORTANCIA PARA EL INSTRUMENTO
la actividad de aprovechamiento del
servicio público de aseo
residuos en Estaciones de Clasificación y
Aprovechamiento (ECAs)
Decreto 596 de
2016
Por el cual se modifica y adiciona el
Decreto 1077de 2015 en lo relativo con
el esquema de la actividad de
aprovechamiento del servicio público
de aseo
Complementa al instrumento en la
necesidad de realizar separación en la
fuente para la recolección de residuos
aprovechables, además dispone la
obligatoriedad de reportar información
sobre aprovechamiento al SUI.
Decreto 1784 de
2017
Por el cual se modifica y adiciona el
Decreto 1077 de 2015 en lo relativo a
las actividades complementarias de
tratamiento y disposición final de
residuos sólidos en el servicio público
de aseo
En este decreto se presentan las
condiciones técnicas mínimas para la
actividad de tratamiento, tanto en
rellenos sanitarios como en otras áreas en
las que se determine la vocación del suelo
para tal fin.
Normas Técnicas
Colombianas
(ICONTEC)
GTC 86: 2003 – Guía para la
implementación de la gestión integral
de residuos (GIR)
GTC 24: 2009 – Gestión ambiental.
Residuos sólidos. Guía para la
separación en la fuente.
Estas normas técnicas son fundamentales
para el instrumento, puesto que facilitan
los procesos de certificación de los
grandes generadores y la obtención de
sellos verdes por la gestión adecuada de
residuos orgánicos.
Fuente: presente estudio
Adicionalmente, se relaciona a continuación (Tabla 13) los instrumentos que, aunque están
en curso para aprobación, aún marcan una incertidumbre para la implementación del
instrumento. Es importante mencionarlos puesto que tienen el potencial de ser un
complemento para el cierre financiero de diferentes alternativas de tratamiento de residuos
orgánicos.
Tabla 13. Proyectos de instrumentos en curso y/o en proceso de reglamentación
NORMATIVA DESCRIPCIÓN ENTIDAD
ENCARGADA
Tasa a la disposición
final
Este instrumento tiene todo el potencial de aumentar los
precios de la disposición final mediante la correcta
internalización de los costos ambientales y en salud
asociados a esta etapa.
MADS
94
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
NORMATIVA DESCRIPCIÓN ENTIDAD
ENCARGADA
Tarifa a las actividades
de tratamiento de
orgánicos en lo relativo
a captura de gases
Actualmente se lleva a cabo un estudio paralelo para la
identificación de costos de extracción, captura activa y
pasiva para el tratamiento de gases, con el propósito de
expedir la regulación que permita la remuneración de esos
costos en las tarifas del servicio público de aseo.
CRA
Fuente: presente estudio
Experiencias internacionales en instrumentos similares
El instrumento de certificación voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos no
presenta precedentes en los países de la OCDE consultados ni en países cercanos, puesto que
representa una solución específica a una problemática en particular asociada a la gestión de
los residuos orgánicos. El instrumento propuesto involucra dos momentos: por un lado, busca
que haya una reducción de asimetrías de información en los mercados de tratamiento de
orgánicos, promoviendo que las autoridades ambientales dispongan en una plataforma web
la información sobre gestores reconocidos en su jurisdicción; por el otro, que los grandes
generadores de residuos orgánicos opten por entregarlos a un esquema de recolección
selectiva y de tratamiento de residuos orgánicos a cambio de certificaciones que les entregan
los gestores, con las cuales los generadores pueden optar por recibir un sello verde que
visibiliza el compromiso hacia la sostenibilidad de su negocio en términos de gestión de
residuos.
En este sentido, no se puede mencionar una única experiencia internacional que contenga
exclusivamente los elementos que propone el instrumento, pero sí mencionar aquellas
experiencias internacionales que han implementado instrumentos de política para contribuir
a la gestión adecuada de residuos orgánicos con una combinación integral de instrumentos de
información, regulatorios, económicos con enfoques voluntarios.
En primer lugar, se retoma la experiencia de varios países de la Unión Europea en la
integración de diferentes instrumentos económicos y de comando y control para garantizar
en primera medida, la prolongación de la vida útil de los rellenos sanitarios: ha sido vital la
implementación de instrumentos como la tasa a los rellenos sanitarios para encarecer la
actividad de disposición final, al igual que la prohibición de diferentes grupos de residuos en
rellenos sanitarios (Tabla 14). Esto ha contribuido a la reducción en la generación de residuos
y la promoción de la economía circular, a través de la remuneración a los esquemas de
recolección selectiva y tratamiento.
95
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 14. Medidas de política para la gestión de residuos sólidos municipales en algunos países
de la UE
TIPO DE
INSTRUMENTO ESTONIA FINLANDIA
BÉLGICA
(FLEMISH) ALEMANIA HUNGRÍA ITALIA
REINO
UNIDO
Cargos a los
usuarios por la
recolección y
transporte de
RS
Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Tasas a rellenos
sanitarios Sí Sí Sí
Sí
(regional) Sí
Tasas a la
incineración Sí
Prohibiciones a
DF en rellenos
sanitarios
Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Recolección
selectiva de
biodegradables
Sí Sí Sí Sí Sí Sí
(regional) Sí
Fuente: Adaptado de (European Environment Agency, 2009) y (Davis & Wunder, 2013)
Cabe mencionar de la anterior información de experiencias que los instrumentos de comando
y control juegan un papel muy importante, pues estos son inflexibles ante la posibilidad de
disposición final en rellenos sanitarios de los residuos con potencial de aprovechamiento, pero
teniendo en cuenta que los agentes tengan disponibilidad y acceso a otras alternativas de
tratamiento y valorización.
A continuación, se hará mención de los aspectos más importantes de tres experiencias en la
gestión de residuos orgánicos: Reino Unido, California (Estados Unidos) y Corea del Sur. Estas
experiencias fueron seleccionadas por contener elementos importantes en materia de
combinación de instrumentos de política (de regulación, económicos y de información), y
especialmente por la aplicación de acuerdos voluntarios en la corriente de residuos orgánicos.
De esta manera, se ratifica que no basta con la implementación de tarifas por los esquemas
de gestión de los residuos (sistemas kerbside, pay as you throw, entre otros) ni con encarecer
la disposición final a través de las tasas a rellenos sanitarios, sino que es imperativo contar con
sistemas de información y campañas permanentes de educación, sumado a los instrumentos
de regulación que orientan los caminos para el tratamiento de orgánicos, de tal manera que
96
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
las metas de reducción de residuos y de mejor gestión (es decir, tratamiento) se logren en la
gradualidad propuesta.
Reino Unido
De acuerdo con Davis & Wunder (2013), en los tres países que conforman el Reino Unido
(Inglaterra, Gales y Escocia) se han implementado políticas de carácter transversal y otras con
implementación parcial o ajustadas al contexto de cada país. Entre las medidas
implementadas en esta región, desde 1996 se ha venido fortaleciendo una combinación de
instrumentos como se muestra en la Figura 12. En el producto 2 de la presente consultoría se
había presentado la revisión del instrumento económico de permisos transables a la
disposición final, el denominado LATS (Landfill Allowance Trading Scheme), así como las
reflexiones principales a las tasas a rellenos sanitarios.
En este acápite se profundiza la experiencia de Reino Unido en dos importantes medidas: el
sistema de compras públicas verdes y los enfoques voluntarios. Por un lado, hacia 2013 el
Departamento de Ambiente y Asuntos Rurales de Reino Unido (DEFRA, Department for
Environment, Food and Rural Affaires) estructuró los Estándares para compra de alimentos
del gobierno (Government Buying Standards for Food) con el fin de establecer los requisitos
para los proveedores de alimentos y servicios de catering. En particular, la formulación de
estos estándares se ubica en línea con el Acuerdo de Responsabilidad del Sector de Servicios
de Alimentos y Hospitalidad firmado en 2012, que hace parte de uno de los acuerdos
voluntarios más grandes para la prevención en la generación de pérdidas y desperdicios de
alimentos en el aprovisionamiento para el Estado.
Figura 12. Principales instrumentos implementados por la política de reducción de residuos de
alimentos en Reino Unido
Fuente: Adaptado de Davis & Wunder (2013)
Instrumentos de regulación
•Cuotas de emisiones
•Estándares
•Prohibiciones a la disposición final
Instrumentos económicos
•Tasas a rellenos sanitarios
•Compras públicas verdes
•Esquemas de permisos transferibles a la DF (Landfill Allowance Trading Scheme)
Instrumentos de información
•Reportes de seguimiento
•Etiquetado para la correcta separación
•I+D+I en prevención y tratamiento de RO
•Campañas de educación
Enfoques voluntarios
•Acuerdos voluntarios
•Compromisos
97
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Adicional a los porcentajes de reducción de residuos atribuidos a la combinación de medias
de política como la tasa a rellenos sanitarios y las enormes campañas educativas de
permanente implementación desde los años 90, se documenta que los acuerdos voluntarios
han tenido importantes repercusiones a nivel ambiental si bien no se ha cuantificado su
efectividad real. Entre las metas propuestas para el Acuerdo de Servicios de Hospitalidad y
Alimentos, el gobierno estableció la meta de reducción de residuos de comida y empaques en
un 5% para 2015, así como aumentar el tratamiento de residuos hasta en un 70% para el
mismo año (WRAP, 2014). Por su parte, con datos de 2010 el DEFRA estimó que los costos
evitados logrados gracias a la combinación de políticas para la reducción de pérdidas y
desperdicios en las cadenas de valor de alimentos y bebidas ascendió a £500/Tonelada en el
sector manufacturas, £1088/tonelada en distribución y £1676/Tonelada en los sectores
minoristas, frente a el costo de £70/Tonelada por el envío de residuos a actividades diferentes
a la disposición final (DEFRA, 2013).
California (Estados Unidos)
De las políticas que ha llevado a cabo el estado de California (Estados Unidos) para la
promoción del manejo sostenible de alimentos, se encuentran diferentes medidas
armonizadas con la jerarquía en la recuperación de alimentos de la Agencia de Protección
Ambiental de Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés), como se muestra en la Figura 13.
La gobernación del estado de California en 2014 llevó a cabo un estudio de caracterización de
residuos en el cual se determinó que la fracción de residuos orgánicos dispuesta en rellenos
sanitarios constituía más del 30% del total de residuos, lo cual representa un enorme potencial
de generación de gases de efecto invernadero. A partir de este estudio y en línea con el
cumplimiento de metas de reducción de GEI, se expidió la Ley Obligatoria para el Reciclaje de
Orgánicos Comerciales (Mandatory Commercial Organics Recycling - MORe), mediante la cual
se estableció que los establecimientos que produjeran más de 8 yardas cúbicas de residuos
orgánicos por semana, deben buscar servicios de recolección selectiva y reciclaje. En la misma
disposición, se aumentó el requerimiento para los establecimientos que generen más de 4
yardas cúbicas/semana desde enero de 2017.
Como se puede observar, en Estados Unidos y especialmente en California se ha buscado
favorecer diferentes vías para la recuperación de alimentos en diferentes puntos de la cadena
de valor de alimentos, como la reducción en la fuente, los bancos de alimentos y comedores
de refugios, la alimentación de animales y demás usos industriales en los cuales hay
reconversión energética. En cuanto al uso de desperdicios para alimento de animales, se ha
logrado establecer el cumplimiento de estándares de calidad de los residuos que van hacia
dichos usos, atendiendo la normatividad vigente en lo relativo a normas fitosanitarias.
98
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 13. Jerarquía en la recuperación de alimentos de la EPA (Estados Unidos)
Fuente: https://www.epa.gov/sustainable-management-food
Otro hecho interesante de este instrumento de política es que cuenta con un instrumento de
información para que todos los establecimientos y usuarios de las diferentes municipalidades
del Estado de California, interesados en entregar los residuos a esquemas de recolección
selectiva, pudieran encontrar información acerca de los gestores autorizados. El sistema de
información se llama Facility Information Toolbox (FacIT), y allí se encuentra una base de datos
con criterios de búsqueda por palabras clave, municipalidad, región, radio (distancia),
actividad y tipo de material4. Este instrumento ha sido de vital importancia para que los
grandes generadores tengan la posibilidad de encontrar a gestores autorizados en las
actividades de tratamiento y aprovechamientos de diferentes corrientes de residuos,
facilitando el mercado en la recolección selectiva.
Corea del Sur
Desde el producto 2 se resaltó este país como uno de los que han estado a la vanguardia en
la formulación de instrumentos de política ambiental con una fuerte orientación hacia la
reducción en la generación de residuos (Tabla 15). En lo que concierne a los residuos
4 Disponible en http://www.calrecycle.ca.gov/FacIT/Facility/Search.aspx
99
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
orgánicos, en 2010 se llevó a cabo la firma de acuerdos entre el sector público y
representantes del sector privado, incluyendo restaurantes, hoteles, escuelas y áreas de
descanso en carreteras. Esta serie de acuerdos voluntarios brindó un beneficio a los privados
por la exención en el pago de las tarifas de la gestión de estos residuos (Park, n.d.), aunque no
se cuenta con suficiente información para determinar el desempeño de este instrumento.
Los ministerios diseñaron los acuerdos con base en las características de cada sector. Por
ejemplo, se motivó a los restaurantes para usar menos y más pequeños platos y adoptar
menús eco-amigables; las cafeterías en instituciones públicas lanzaron jornadas de “cero
sobras” (no leftover) una vez a la semana; las cafeterías escolares empezaron a hacer
provisiones con respecto a la demanda esperada de comida; por su parte, en las barras de
servicio de las áreas de descanso en carreteras se empezó a ofrecer menús en cantidades
estándar y cantidades pequeñas.
Adicionalmente, el Ministerio de Ambiente, la Asociación Coreana de Hoteles y la Asociación
Coreana de Restaurantes establecieron una cooperación para promover la reducción de
residuos en fases pre- y post consumo, aumentando las donaciones a bancos de alimentos y
una mejor planeación de la oferta de comidas según las preferencias de los consumidores.
Dicho acuerdo se hizo con el propósito de que más de 600 hoteles y restaurantes tipo buffet
participaran en la campaña de reducción de residuos de comidas en más del 20% (Ministry of
Environment, 2010).
Los resultados de la experiencia de este instrumento económico no se pueden mencionar
como un hecho aislado de las demás medidas implementadas en Corea del Sur. La articulación
de las diferentes medidas ha tenido un gran impacto en la cultura de consumo de los
ciudadanos, toda vez que hacia 2014 se alcanzó una cifra de reciclaje de residuos orgánicos
de hasta 94%, en contraste con el 2% de reciclaje en 1995 (OECD, 2017). Una gran cantidad
de residuos de comidas ha dejado de llegar a los rellenos sanitarios y ahora se les hace
aprovechamiento para generar compost, alimentos para animales, así como biogás y
biocombustibles.
Tabla 15. Generación y tratamiento de residuos de comida en Corea del Sur, 2000-2014
ÍTEM 2000 2005 2010 2014
Generación (en miles de Ton) 4.173 4.737 4.990 4.999
Recuperación / reciclaje (%) 45 93 96 94
Incineración (%) 10 4 3 4
100
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ÍTEM 2000 2005 2010 2014
Disposición en Rellenos (%) 45 3 1 1
Fuente: OECD (2017)
Adicionalmente, el gobierno coreano ha provisto recursos financieros para apoyar la
expansión de instalaciones públicas para el reciclaje, en las cuales se realicen procesos de
transformación de los residuos en alimento para animales, compost y biomasa. Hacia 2013, el
gobierno realizó transferencias al sector a través del Fondo para la Promoción de la Industria
del Reciclaje, encaminadas al desarrollo de tecnologías de reciclaje y la construcción o
remodelación de instalaciones para tal fin. De acuerdo con OECD (2017), entre 1996 y 2014 el
gobierno invirtió 163 billones de KRW en la construcción de 131 plantas de reciclaje de
orgánicos.
Cómo síntesis de la contextualización y justificación requerida para la definición y descripción
detallada del instrumento propuesto, se debe entender, de acuerdo a las experiencias
referenciadas, que no existe una única solución a la optimización de la gestión de los residuos
orgánicos en el país, pues se trata de una problemática compleja que aborda todos los campos
sociales y culturales posibles (técnicos, financieros, educativos, normativos, entre otros),
razón por la que la solución no puede ser de tipo unidireccional, sino tender a opciones
multiobjetivo, que permitan atacar varios frentes ya mencionados. En tal sentido, el
instrumento que se propone a continuación intenta abordar una solución integral que
requerirá indudablemente una sumatoria de esfuerzos interinstitucionales y de base, la
sensibilidad y el cambio en el comportamiento de los agentes principales (productores y
consumidores).
4.1.2. Definición del instrumento
El incentivo aquí propuesto destinado a los grandes generadores de residuos orgánicos,
pertenece a la familia de instrumentos de política basados en enfoques voluntarios y está
diseñado para que los grandes generadores se adhieran a un mercado de certificaciones por
la entrega de sus residuos a esquemas de recolección selectiva, y adquieran un sello verde por
la gestión adecuada de la biomasa derivada de su actividad comercial o productiva. Para este
esquema, se propone la creación de una plataforma web para que las autoridades
ambientales faciliten bases de datos de establecimientos que realicen actividades formales de
tratamiento de orgánicos, de manera que se institucionalice la figura de los gestores de
residuos orgánicos y se dinamice el mercado de certificaciones entre éstos y los grandes
generadores.
101
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Se debe precisar, en primer lugar, que aquí se entiende por “gestión adecuada de residuos
orgánicos” como el conjunto de actividades que están encaminadas a reducir la presión sobre
rellenos sanitarios: mejores prácticas para la reducción de pérdidas y desperdicios en la
cadena de valor de alimentos, mejores prácticas de separación en la fuente para aumentar las
actividades de tratamiento: compostaje, digestión anaeróbica, generación de energía a partir
de la captura activa y pasiva de gases, entre otras.
Por su parte, de acuerdo con la competencia que le otorga el Artículo 1 del Decreto 1595 de
2015, el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (ICONTEC) será la
organización encargada de la normalización técnica necesaria para estandarizar los procesos
que comprende la gestión adecuada de los residuos orgánicos, con una visión de integralidad
en el ciclo de vida. De manera similar, el Artículo 2 del mismo Decreto formula al Organismo
Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) como la entidad encargada de “acreditar la
competencia técnica de los organismos de evaluación de la conformidad”. Así, serán
organizaciones certificadoras autorizadas por el ONAC, las que expedirán sellos verdes para
los grandes generadores que han sido certificados por los gestores, sellos que deberán incluir
la garantía de que los productos derivados del tratamiento de los residuos se usarán de
manera adecuada.
De esta manera, la figura de certificaciones voluntarias complementa el esquema del servicio
de aseo, en la medida que el incentivo al aprovechamiento reconocido en el nuevo marco
tarifario (Resolución 720 de 2015 de la CRA), así como el Decreto 596 de 2016 en lo referente
al esquema de la actividad de aprovechamiento, no presentan una infraestructura específica
para la gestión de los residuos orgánicos y no se ve viable la puesta en práctica de la gestión
adecuada de residuos orgánicos por parte de los esquemas de servicio público de aseo, razón
por la cual se requiere el fortalecimiento de otros agentes especializados y encargados de la
recolección diferenciada, tratamiento y valorización de este tipo de residuos.
Este instrumento, más que aplicar el principio de “quien contamina paga”, busca, por un lado,
reconocer a los grandes generadores de residuos orgánicos que son conscientes del impacto
de su actividad productiva y de las ventajas comerciales que les otorga la posesión de un sello
verde que visibilice las buenas prácticas en gestión de residuos, que puede tener
repercusiones positivas en los mercados. Por el otro lado, genera un incentivo a los gestores
formales de la actividad de tratamiento de residuos orgánicos para que establezcan alianzas
con los grandes generadores, con la ventaja que reviste la normatividad vigente para los
mercados de energía eléctrica a partir de fuentes no convencionales de energías renovables,
para encontrar mercados a los excedentes.
De acuerdo con la evaluación de las alternativas propuestas, la retroalimentación de los
ejercicios de socialización, así como las reuniones técnicas de trabajo con el MADS, se
102
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
determinó que la mejor opción para la corriente de orgánicos es la Certificación Voluntaria
para la gestión adecuada de residuos orgánicos; que, de forma resumida, se llegó a las
siguientes conclusiones sobre la selección del instrumento:
i) Aunque el instrumento tuvo una calificación similar al del Impuesto ambiental, éste
instrumento se acopla bien al esquema actual del servicio de aseo toda vez que
propone un sistema de certificaciones por la gestión de residuos orgánicos, iniciativas
que son difusas y no específicas en el Decreto 596 para las toneladas efectivamente
aprovechadas de este tipo de residuo.
ii) El instrumento busca dar una protección, fortalecimiento e incentivo a las actividades
de tratamiento de orgánicos, siendo las certificaciones una fuente de financiación para
estas actividades y una posibilidad de mercado.
iii) El MADS en conjunto con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se encuentran
adelantando un proyecto de ley para implementar una tasa a la disposición final, por
lo que la combinación de estos dos instrumentos económicos allana el camino para
que los grandes generadores empiecen a buscar las alternativas de aprovechamiento,
y de esta manera los gestores encuentren también un mayor flujo de residuos para su
operación.
Objetivo general del instrumento
Persuadir a los grandes generadores de residuos orgánicos sobre los beneficios sociales a nivel
económico, ambiental y en salud que representa la gestión adecuada de este tipo de residuos,
mediante la implementación de un esquema de certificaciones por la recolección selectiva y
el tratamiento de orgánicos, con el potencial de adquirir un sello verde asociado a la correcta
gestión de los residuos según normas técnicas vigentes, sello que sería el máximo garante de
la gestión sostenible de orgánicos a cargo de los grandes generadores.
Objetivos específicos del instrumento
Incentivar a los grandes generadores para que, conscientes de los beneficios
económicos de mediano y largo plazo, busquen esquemas de recolección selectiva y
tratamiento de sus residuos orgánicos y a cambio obtengan certificaciones que
conlleven la adquisición de un sello verde por la adecuada gestión de la biomasa.
Crear una plataforma web para el registro de gestores formales de residuos orgánicos,
administrada por las autoridades ambientales, para que se reduzcan asimetrías de
información en el mercado de tratamiento.
103
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Generar un mercado de certificaciones entre gestores de residuos orgánicos y grandes
generadores, que viabilice el cierre financiero de la actividad de tratamiento y genere
nuevos mercados para estos.
Impulsar la figura de sello verde como el máximo distintivo para identificar a los
grandes generadores que contribuyan a la mejor gestión de los residuos orgánicos y
por ende enviar la señal a los compradores sobre el consumo responsable.
Contribuir al mejoramiento de los indicadores de disposición final en rellenos
sanitarios mediante la reducción progresiva de los volúmenes de residuos orgánicos
enviados a esta etapa.
4.1.2.1. Objetivos de Gestión
Al no contar con una línea de base actualizada sobre la generación, tratamiento y disposición
final de residuos orgánicos, el instrumento no puede establecer objetivos cuantificables para
la gestión. Sin embargo, el diseño propuesto apunta a la dinamización de las siguientes
actividades:
1) Promover que los grandes generadores cumplan la reglamentación sobre separación
en la fuente, para presentar sus residuos a los prestadores del servicio de aseo en las
mediciones de aforos, y también para que busquen a los gestores registrados y
reconocidos por las autoridades ambientales.
2) Aumento de las actividades de recolección selectiva, transporte y tratamiento de
residuos orgánicos, ya que el pago de las certificaciones permitirá que los gestores
financien su actividad y garanticen el flujo de residuos/insumos.
3) Disminuir las cantidades de residuos orgánicos en rellenos sanitarios y por ende
atenuar la presión sobre este tipo de infraestructuras públicas limitadas.
Estas potencialidades del instrumento se acoplan adecuadamente a dos de las metas de
política consignadas en el CONPES 3874 de 2016 (p. 55):
ii) “Se fortalecerá la coordinación institucional y sectorial para generar las medidas
necesarias que permitan la implementación de esquemas de aprovechamiento inclusivo de
residuos sólidos, alcanzando la meta propuesta en siete años. El seguimiento a esta meta se
hará a través de la información recolectada a través del DANE y Observatorio Nacional de
Reciclaje por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”.
104
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
iii) “Implementar en un horizonte de diez años, esquemas de tratamiento de los residuos
sólidos principalmente orgánicos que permitan optimizar la operación de los rellenos
sanitarios y la incorporación paulatina de tecnologías complementarias para la valorización de
residuos sólidos. El cumplimiento de esta meta se verificará mediante el informe elaborado
por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”.
De allí que, si se logra la implementación del instrumento, en una ventana de diez años se
habrá contribuido tanto a apoyar la formalización de la actividad de tratamiento de residuos
orgánicos, y a financiar las alternativas de tratamiento, con la opción de que se cuente con
más experiencias exitosas que las planteadas en la meta (tres experiencias exitosas en el país).
Para tener un referente sobre los volúmenes de residuos a los que el instrumento contribuiría
a gestionar adecuadamente, se retoman las estadísticas de pérdidas y desperdicios
mencionadas en la sección anterior (Tabla 9, estadísticas de pérdida y desperdicio de
orgánicos): aproximadamente 2.2 millones de toneladas de residuos orgánicos perdidos en las
etapas de poscosecha, almacenamiento, y procesamiento industrial, y alrededor de 2.0
millones de toneladas desperdiciadas en la distribución, para un total aproximado de 4.2
millones de toneladas. De acuerdo con el diagnóstico de la gestión presentado en el producto
anterior del presente estudio, la información a 2008 sobre el aprovechamiento efectivo de
residuos orgánicos en Colombia rondaba las 5.987 Toneladas/mes, es decir, 71.844 Toneladas
anuales, representando esta cifra menos del 1,7% con respecto a la meta de 4.2 millones de
toneladas, planteada para el instrumento de política seleccionado.
4.1.2.2. Objetivos ambientales y sanitarios
Al ser los residuos orgánicos la mayor proporción de residuos que llegan a disposición final en
rellenos sanitarios (63%), es relevante y trascendente que los principales impactos
ambientales y sanitarios están asociados a la presión sobre los recursos naturales como suelo,
agua y aire, cercanos a este tipo de infraestructuras.
De acuerdo con los resultados de las evaluaciones ambiental y sanitaria presentadas en el
entregable 2, el aspecto ambiental más significativo corresponde a la generación de lixiviados,
derivados de la descomposición de los residuos y el aporte de las aguas lluvias, superficiales o
de escorrentía. Estos pueden presentar un alto potencial de contaminación cuando los
residuos orgánicos no son separados correctamente, y se mezclan con residuos reciclables,
peligrosos y/o especiales.
El segundo aspecto ambiental corresponde a las emisiones no derivadas de combustión, entre
las que se agrupan las emisiones de metano, producto de la descomposición de residuo, y
105
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
otras sustancias volátiles como los bio-aerosoles o agentes microbianos como esporas, que
pueden tener efectos en la salud de la población. También se incluye dentro de este grupo el
material particulado, que no es proveniente de la quema de combustible, como por ejemplo
las partículas que son re-suspendidas por los vehículos de trasporte.
El consumo de combustibles fósiles y las emisiones de combustión son el tercer y cuarto
aspecto ambiental a priorizar. Estos están asociados tanto al trasporte de los residuos, como
a prácticas inadecuadas de tratamiento o disposición final, mediante la quema en condiciones
no controladas. Dichas emisiones presentan un alto potencial de afectación al ambiente y la
salud humana, especialmente cuando los residuos se encuentran mezclados con otros, como
plásticos o compuestos sintéticos. Estas mezclas posibilitan la formación o liberación de
sustancias altamente tóxicas como dioxinas y furanos, benceno, tolueno, tricloro y
tetracloroetileno, así como también compuestos orgánicos volátiles y bifenilos policlorados.
Otros aspectos ambientales a priorizar son la emisión de olores ofensivos y la saturación de
objetos visuales, derivados de la descomposición de los residuos y su disposición inadecuada
respectivamente. Al respecto cabe mencionar que si bien los olores no se asocian a efectos
irreversibles en el ambiente o a la causa de muerte en humanos, su presencia puede
enmascarar el efecto tóxico de otras sustancias y generar afectaciones a la salud.
Puntualmente, las afectaciones a la salud más relevantes para estas corrientes están asociadas
a la disposición final, identificándose las infecciones respiratorias agudas, como un evento en
salud crítico en la gestión de los residuos orgánicos, esto debido a las emisiones que se
generan en la gestión en las cuales se encuentra expuesto ocupacional y/o ambientalmente
la población; seguidas por las enfermedades transmitidas por vectores, la enfermedad
diarreica, las agresiones por animales potencialmente transmisores de la rabia y la
leptospirosis, lo cual se encuentra acorde con los resultados de la priorización de los aspectos
ambientales para residuos orgánicos, mencionados anteriormente.
De acuerdo con los objetivos de gestión que se plantean para el instrumento, la
implementación de este tendría fundamental influencia en los impactos ambientales y riesgos
a la salud que se derivan principalmente en la disposición final, por cuanto habrá un aumento
en las cantidades de residuos que se llevan a tratamiento y valorización. Debido a que no se
puede establecer con exactitud las cantidades de residuos que se evitarán llevar a disposición
final, de los 4.2 millones de toneladas de desperdicios referenciadas anteriormente, así mismo
las metas en la reducción de los impactos ambientales y riesgos a la salud resulta difícil
establecerlas dadas las limitaciones de los sistemas de información actuales y, especialmente,
en el enlace entre los sistemas de información de la gestión del residuo y los sistemas de
información ambientales y sanitarios.
106
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Por tal motivo, a continuación se plantean los objetivos ambientales y sanitarios que se
lograrán con el instrumento, asociado a los alcances en la gestión del numeral anterior y con
los resultados de los análisis ambientales y sanitarios del entregable 2, que en síntesis apuntan
a la misma finalidad de reducir las cantidades de residuos en rellenos sanitarios.
Disminución en la generación de lixiviados: asociados a los procesos de
descomposición del residuo o por el contacto con agua proveniente de la lluvia, aguas
superficiales o escorrentía, especialmente en los lugares de disposición final o
almacenamiento, situación que al promover las alternativas de tratamiento se verá
disminuida y por lo tanto los impactos asociados al recurso hídrico como la
disminución en el pH del agua, el incremento de la concentración de compuestos
nitrogenados y otros nutrientes que generan eutrofización o de metales pesados,
tanto en fuentes hídricas superficiales como subterráneas.
Disminución de las emisiones no derivadas de combustión: este aspecto agrupa la
emisión de gases como el metano, que son originados por la descomposición del
residuo principalmente, por lo que la disminución de cantidades de residuos orgánicos
en rellenos sanitarios tendrá repercusión en la prevención en la generación de GEI.
Disminución en las emisiones de combustión: este aspecto derivado de la quema del
residuo, usualmente como método de disposición final, que con las disminuciones en
las cantidades dispuestas se limitan los impactos en la calidad del aire por la difusión
de sustancias tóxicas como el benceno, bifenilos policlorados, compuestos orgánicos
volátiles, furanos, óxido nitroso, tricloroetileno y tetracloroetileno, tolueno, y otros
tipos de humos y vapores tóxicos.
Disminución en la generación de olores ofensivos: relacionado con la descomposición
del residuo y situaciones anormales de la gestión, como por ejemplo la quema del
residuo, que genera olores desagradables para quien los percibe.
Disminución en la saturación de objetos visuales: este aspecto se presenta por la
disposición inadecuada de los residuos, que al ser mezclados con otros, dificultan su
aprovechamiento y favorecen su acumulación, generando contaminación visual.
Mediante la implementación del instrumento propuesto para la corriente de residuos
orgánicos se promueve la internalización de los costos ambientales y sanitarios por parte de
los grandes generadores, quienes asumen los costos de la gestión (tratamiento y valorización),
con lo cual internalizan los costos asociados a los impactos ambientales y riesgos a la salud de
las externalidades que causa la generación del residuo, vía prevención de las afectaciones que
puedan generarse en la disposición final.
No obstante, el instrumento de certificaciones voluntarias aunque pueda prevenir los
impactos ambientales y los riesgos a la salud asociados a la disposición final, no puede
107
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
internalizar en las negociaciones entre generadores y gestores los costos evitados de los
rellenos sanitarios, por cuanto este tipo de costos debe ser asociado a la tasa o impuesto a la
disposición final, o a un ajuste tarifario que incorpore los costos de las externalidades de esas
instalaciones. Sin embargo, en la Tabla 16 se presentan los costos sociales que evitaría el
instrumento de certificaciones voluntarias teniendo en cuenta los tres tipos diferentes de
costos: costos privados, costos de oportunidad y los costos de las externalidades propiamente
dichas.
Tabla 16. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del
instrumento para la corriente de residuos orgánicos
CATEGORÍA DEL COSTO
(AMBIENTAL Y SOCIAL)
COSTOS A INTERNALIZAR CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO
Costos privados: Costos o gastos defensivos de personas o empresas para la
mitigación o control de los impactos que genera la disposición final
de residuos orgánicos en rellenos sanitarios o en lugares no
destinados para tal fin.
Costos de oportunidad Costo de oportunidad de suelos utilizados para la construcción de
más sitios de disposición final de RSU y que pueden ser productivos
en otras actividades económicas o sociales.
Costos de oportunidad de residuos potencialmente valorizables y
que se llevan a disposición final, pudiendo ser tratados e
incorporados a nuevos ciclos productivos.
Costos de externalidades Costos asociados a la salud de la población expuesta a las
externalidades de los rellenos sanitarios, costos de morbilidad y
mortalidad, así como los costos de pérdida de individuos
laboralmente activos.
Costos en el deterioro de sitios de valor escénico o estético que
puedan ser contaminados con material particulado.
Costos de los daños por pérdida de valores de uso y no uso de
capital natural asociado principalmente al recurso hídrico, recurso
edáfico o recursos de la biodiversidad, afectados por la disposición
final en rellenos sanitarios y en lugares clandestinos.
Costos por generación de GEI que promueven el cambio climático y
los costos en la productividad, costos ecológicos y sus
consecuencias.
Fuente. Presente estudio.
108
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
4.1.3. Estructura y funcionamiento del Instrumento
A partir del diagnóstico de la gestión en esta corriente, este instrumento viabiliza una solución
al problema activo de insuficiencia en la financiación para las actividades de tratamiento de
este tipo residuos. No se contempló una solución paralela para el problema de no
internalización de costos ambientales y en salud en la tarifa de disposición final, teniendo en
cuenta que a la fecha son dos los procesos que están llevando a cabo las autoridades
nacionales para darle solución:
1) Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: el CONPES 3874 de 2016 le encargó la
misión, a través de la CRA, de ajustar vía tarifa del servicio público de aseo, la
internalización de costos ambientales y en salud asociados a las corrientes
comprendidas en dicho esquema, incluyendo los residuos orgánicos.
2) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en conjunto con el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio: actualmente está elaborando el proyecto de Ley que
busca la implementación de tasas a la disposición final en los rellenos sanitarios.
Este instrumento de tipo voluntario es llamativo puesto que viabiliza las mejoras en la gestión
desde los principios de reducción y de tratamiento de residuos, a través del incentivo de
certificación y obtención de un sello verde para los grandes generadores de residuos
orgánicos. Paralelamente, promueve la mejora en sistemas de información sobre el
tratamiento de este tipo de residuos al proponer el registro y seguimiento de los gestores en
plataformas administradas por las autoridades ambientales, así como la actualización del SUI
en las estadísticas de tratamiento. Esto permite institucionalizar la figura de los gestores
formales de residuos orgánicos y dinamizar el mercado de certificaciones entre éstos y los
grandes generadores.
La figura de Certificación Voluntaria busca complementar el esquema del servicio de aseo, el
cual irá incorporando el reconocimiento vía tarifa de alternativas de tratamiento de residuos
en esta corriente, así como la internalización correcta de los costos ambientales y en la salud.
Adicional a esto, propone un esquema similar al propuesto por el incentivo al
aprovechamiento para residuos aprovechables (Decreto 596 de 2016), reconocido vía tarifa
en el nuevo marco tarifario (Resolución 720 de 2015). Adicionalmente, promueve salidas de
mercado para los sub-productos del tratamiento de acuerdo con la normatividad vigente. El
esquema de funcionamiento se presenta en la Figura 14 y seguidamente se aborda la
descripción de los cuatro componentes contemplados (representados por los números
amarillos con fondo rojo).
109
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
110
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 14. Esquema de funcionamiento para la Certificación Voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos
Fuente: Presente estudio
111
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Componente 1: Reconocimiento a la actividad formal de tratamiento
I. La Autoridad Ambiental dispone de una plataforma web para el cargue de
información relevante para el instrumento: por un lado, para registrar a los
gestores de residuos orgánicos con actividad formal y licenciada (en los casos que
requiere la ley), y proveer un sistema de búsqueda para los usuarios que deseen
encontrar gestores operando en su jurisdicción. Adicional, para que los grandes
generadores que se acojan al instrumento, realicen el cargue de los certificados
que periódicamente les entregan los gestores registrados en la plataforma.
Componente 2: Mercado de certificaciones por la entrega de RO a sistemas de recolección
selectiva
II. El gestor, reconocido por la Autoridad Ambiental, expide una certificación
periódica (puede ser mensual, trimestral, semestral) al gran generador con quien
establece el acuerdo comercial de pago por la recolección selectiva y el
tratamiento de sus residuos orgánicos debidamente separados.
III. Las Autoridades Ambientales realizan el monitoreo de la gestión de residuos
orgánicos de acuerdo con las estadísticas reportadas por los gestores reconocidos
(tratamiento) y por los prestadores del servicio de aseo (disposición final). Se
espera que, en el mediano plazo a partir de la reglamentación del instrumento
económico, el aumento en los volúmenes recuperados por los gestores conlleve
una reducción en los volúmenes dispuestos en rellenos sanitarios.
Componente 3: Adquisición de sello verde a partir de cumplimiento de NTC y certificaciones
por la recolección selectiva y tratamiento de RO
IV. El gran generador, con las certificaciones expedidas por el gestor, se dirige a
cualquier Organismo Certificador autorizado por la ONAC para iniciar el trámite de
expedición del sello verde.
V. Una vez el gran generador paga el trámite, el Certificador autorizado realiza la
evaluación del proceso de gestión de los residuos orgánicos comprendidos según
la norma técnica asociada, para otorgar el sello verde.
VI. El Certificador autorizado realiza seguimiento periódico del cumplimiento del sello
verde durante tres años, al cabo de los cuales el gran generador puede optar por
renovarlo conforme reúna nuevamente las condiciones para su expedición, es
decir, los procesos internos y las certificaciones que le otorga el gestor reconocido
de residuos orgánicos.
112
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Componente 4: apertura de mercados para sub-productos del tratamiento de RO
VII. Los gestores de residuos orgánicos pueden comercializar los sub-productos del
tratamiento en los casos que estén permitidos por la normatividad vigente.
VIII. Entidades del sector público en el orden local, regional o nacional, a través del
sistema de compras públicas sostenibles, pueden generar demanda de los sub-
productos del tratamiento de residuos orgánicos incluyendo criterios de compra,
en diferentes licitaciones, para los servicios que requieran insumos similares y
cuyos usos estén permitidos por las normas vigentes, dando prioridad a los
gestores reconocidos, licenciados y que reportan su información oportunamente.
4.1.3.1. Etapas de la gestión abordadas por el instrumento
El instrumento de Certificación voluntaria busca promover mejores prácticas en la gestión de
los residuos orgánicos mediante el fomento de acciones como la separación en la fuente, la
recolección selectiva y el tratamiento adecuado de éstos. Por lo tanto, repercute directamente
sobre las etapas de generación, acopio temporal y tratamiento (Figura 15).
Figura 15. Etapas de la gestión abordadas por la Certificación voluntaria de residuos orgánicos
Fuente: presente estudio.
Planeación:
Se plantea esta etapa por la importancia que reviste en la toma de decisiones para los grandes
generadores, durante la cual tienen la oportunidad de implementar mejores prácticas de
gestión de los alimentos, independientemente de su posición en la cadena de suministros. En
este sentido, el instrumento contribuye a promover la adopción de criterios técnicos en los
cuales desde el MADS se ha dado grandes avances: por un lado, la guía de mejores prácticas
113
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
para prevenir el desperdicio de alimentos y reducir la generación de residuos en
establecimientos gastronómicos (MADS & PNUMA, 2017); por el otro, los elementos básicos
de desempeño en las instalaciones de gestión de residuos peligrosos y no peligrosos (Contrato
de consultoría No. 497 de 2017 entre MADS y Aquaviva S.A.S.).
Generación:
En esta etapa, los grandes generadores, a los cuales va dirigida ésta propuesta, tienen la
opción de realizar mejores prácticas en sus procesos productivos para contribuir a la reducción
en la generación de pérdidas y desperdicios, o bien llevar a cabo una adecuada separación en
la fuente, de manera que pueda cerrar el ciclo productivo mediante el tratamiento de la
biomasa, o entregarlo a un gestor reconocido para que se encargue de esta etapa. La señal
económica para los grandes generadores será la adquisición del sello verde, con el cual
tendrán la oportunidad de visibilizar sus buenas prácticas en la gestión de residuos ante el
mercado atendido.
Acopio temporal:
Esta etapa está estrechamente ligada a la anterior, toda vez que los grandes generadores, por
ley, deben contar con un sitio adecuado para el acopio (o almacenamiento) temporal de los
residuos para presentarlos a los prestadores del servicio de aseo. El instrumento repercute
sobre esta etapa de la gestión, en la medida que una adecuada separación en la fuente (que
deben llevar a cabo los grandes generadores) mejora el aspecto de dicha infraestructura,
permite la reducción de olores ofensivos y facilita la recolección selectiva de residuos con
mejor calidad. Las características bioquímicas de los residuos orgánicos demandan que haya
una alta frecuencia en la recolección selectiva (no más de 48 horas según el Decreto 2981 de
2013), por lo que los gestores formales (y reconocidos por las AA) deben garantizar la no
acumulación de estos residuos en el punto de acopio.
Tratamiento:
El foco de la Certificación voluntaria es la actividad de tratamiento, toda vez que las
certificaciones, al tener un precio asociado y proporcional al volumen de residuos que
presentan los generadores, se constituyen en la señal económica para que los gestores
reconocidos busquen esta oportunidad de mercado y financien, con ello, su actividad
productiva. El pago de la certificación se basa únicamente en el peso de los residuos orgánicos
que presentan los grandes generadores al esquema de recolección selectiva, por lo que no
discrimina las necesidades financieras de las diferentes alternativas de tratamiento de
residuos orgánicos, pero sí subsidia la actividad basando el cobro en costos de referencia para
el tratamiento de orgánicos.
114
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Disposición final:
La consecuencia directa de la implementación del instrumento (en armonía con otros
instrumentos de comando y control, de educación, de información y económicos), será la
reducción en la presión sobre la vida útil de los rellenos sanitarios, mejorando así las
condiciones de la disposición final por el aumento en las actividades de tratamiento de los
orgánicos biodegradables.
4.1.3.2. Actores involucrados en el desarrollo del instrumento
Con base en las entrevistas a profundidad, las visitas de campo, la información secundaria
revisada y los talleres realizados durante el desarrollo del presente estudio, se propone la
participación activa de cinco tipos de actores, los cuales tendrían roles concretos en el flujo
del residuo y en el flujo monetario, más dos actores que tendrían un rol ‘pasivo’, entendiendo
que no intervienen directamente en el instrumento, pero que contribuyen tanto al
seguimiento con la información que deben reportar permanentemente, como a la
dinamización del mercado de tratamiento de residuos orgánicos.
En primer lugar, se encuentran los grandes generadores de residuos, que de acuerdo al
Decreto 1077 de 2015 se plantean como aquellos que generan más de 1 m3 al mes5, que para
el presente análisis se interpretarán como grandes generadores de residuos orgánicos; en
segundo lugar los gestores que cuentan con licencia, en los casos que requiere la ley, para su
actividad de tratamiento de orgánicos; las autoridades ambientales; las empresas
certificadoras autorizadas; y en un rol pasivo se encuentran los prestadores del servicio de
aseo, que son los encargados de realizar los aforos y de reportar información sobre disposición
final en el SUI. En la Tabla 17 se identifican los actores que deberán participar directa o
indirectamente en la implementación y seguimiento del instrumento de certificación
voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos, así como los roles y
responsabilidades en el ejercicio.
5 De acuerdo al Decreto 1077 de 2015, se definen los grandes generadores o productores como los suscriptores y/o
usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior
a un metro cúbico mensual.
115
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 17. Actores y responsabilidades en la Certificación Voluntaria para la gestión adecuada
de residuos orgánicos
ACTOR ROL RESPONSABILIDAD EN EL IE EJEMPLO
Grandes
Generadores de
RO
Usuarios no
residenciales que
generan más de 1
m3 de residuos
orgánicos al mes
Pagan a los gestores formales y
reconocidos por la recolección selectiva,
transporte y tratamiento de los residuos
orgánicos, a cambio de certificaciones
que, posteriormente, presentan a los
Certificadores autorizados para la
expedición de un sello verde.
En línea con los criterios del sello, los
grandes generadores del sector
gastronomía, implementarán la Guía de
mejores prácticas para prevenir el
desperdicio de alimentos y reducir la
generación de residuos en
establecimientos gastronómicos, del
MADS y PNUMA (2017)
- Plazas de mercado
- Grandes superficies
- Manufacturas de
alimentos
- Cadenas de hoteles y de
restaurantes
- Establecimientos que
generen más de 1m3/mes y
deseen acogerse.
Gestores
recolección
selectiva y
aprovechamien
to
Organizaciones
formales
encargadas del
servicio de
recolección
selectiva y
tratamiento de
residuos orgánicos
Solicitan a las Autoridades Ambientales el
registro de su actividad de recolección
selectiva y tratamiento de residuos
orgánicos.
Generan certificaciones a los grandes
generadores por la recepción de los
residuos orgánicos correctamente
separados.
Adicionalmente, adoptan las medidas
catalogadas como Elementos Básicos de
Desempeño en lo pertinente , según los
resultados del Contrato 497 de 2017 entre
MADS y Aquaviva S.A.S.
- Empresas municipales de
servicios públicos
- Gestores privados
- Otras organizaciones
Autoridades
Ambientales
Formulación de
política ambiental,
fortalecer procesos
territoriales de
gestión ambiental
- Disponen plataforma web para el
registro de gestores que realizan
actividades formales de tratamiento de
residuos orgánicos.
- Llevan a cabo el seguimiento al mercado
de certificaciones entre gestores formales
y grandes generadores, a través del
- Secretarías de ambiente
-Corporaciones Autónomas
Regionales
116
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ACTOR ROL RESPONSABILIDAD EN EL IE EJEMPLO
cargue de los certificados en la
plataforma.
- Potencialmente, pueden incluir criterios
de compras verdes para generar demanda
a sub-productos del tratamiento.
Certificadores
Autorizados
Organizaciones
autorizadas por la
ONAC para la
expedición de
sellos verdes
Evalúan los procesos que llevan a cabo los
grandes generadores en la gestión de los
residuos orgánicos, mediante el estudio
de los procesos internos y de las
certificaciones que otorgan los gestores
reconocidos
- SGS Colombia SA
- Cotecna Certificadora
Service Ltda
- Cia Andina De Inspección Y
Certificación Acert
Prestadores del
servicio de aseo
Encargados de la
recolección,
transporte y
disposición final de
los residuos sólidos
- Llevan a cabo los aforos del servicio.
- Reportan estadísticas de disposición
final de los residuos de grandes
generadores a las autoridades
ambientales a través del SUI.
- Ciudad Limpia
- ATESA
- Empresa Mixta Municipal
de Servicios Públicos SA ESP
Otras entidades
del sector
público
Entidades de orden
local o regional que
ejecuten acciones
de conservación,
restauración
ecológica, entre
otras de carácter
ambiental
A través del sistema de compras públicas
sostenibles, pueden generar demanda a
los sub-productos del tratamiento de
residuos orgánicos incluyendo criterios de
compra en diferentes licitaciones para los
servicios que requieran insumos similares
y cuyos usos estén permitidos por las
normas vigentes.
- Alcaldías
- Gobernaciones
- Parques Nacionales
- Ministerio de Ambiente
Fuente. Presente estudio.
4.1.3.3. Cálculos económicos para la implementación del
instrumento
Por su carácter voluntario y en libre mercado, el instrumento no requiere fijar un precio a las
certificaciones que entreguen los gestores a los grandes generadores por la recolección,
transporte y tratamiento de los residuos orgánicos. No obstante, se presenta de manera
aproximada lo que serían los costos de referencia en condiciones de eficiencia, retomando
aquí los resultados del estudio que llevó a cabo MAG Consultoría para el Banco Interamericano
de Desarrollo (2016) y la CRA para la resolución 720 de 2015 (CRA, 2016).
117
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
En la sección 3.3.1. del producto 3 de la presente consultoría se estableció la estimación de
los costos asociados a la gestión de residuos orgánicos en las etapas de generación, acopio
temporal, recolección y transporte y tratamiento de residuos orgánicos, en comparación con
el camino hacia disposición final. En este sentido, se expone nuevamente el resumen de los
costos asociados a diferentes técnicas de tratamiento, actualizados a octubre de 2017 acuerdo
con la variación del IPP de consumo intermedio publicada por el DANE (base
diciembre/2014=100)6, entre diciembre de 2015 y octubre de 2017. Para revisar las
especificaciones de cada técnica de tratamiento, remitirse al documento MAG Consultoría
(2016).
En la Tabla 18 se presenta un rango de costos para recolección, transporte y tratamiento, de
acuerdo con la técnica de tratamiento. Las variaciones en los costos dependen directamente
de los tamaños del mercado, entendidos como el flujo de materia orgánica que se reciba en
planta.
Como se mencionó anteriormente, estos valores son una aproximación de los precios que
podrían tener los servicios de tratamiento por tonelada de los residuos orgánicos, sin
embargo, lo que se pretende con el instrumento es que a partir de los acuerdos voluntarios
de los grandes generadores, se logren las negociaciones de los precios en los servicios y sea el
mercado en últimas quien defina cuáles son los oferentes de servicio de tratamiento más
competitivos.
Tabla 18. Costos de referencia por tonelada para recolección, transporte y tratamiento, según
tipo de tratamiento (actualizado a precios de octubre de 2017)
TIPO DE TRATAMIENTO
COSTO TOTAL RECOLECCIÓN, TRANSPORTE Y
TRATAMIENTO ($/ton)
precios a octubre de 2017
Mínimo Máximo
Incineración $328.435 $555.365
Gasificación $341.788 $583.744
6 Archivo fuente:
http://obieebr.banrep.gov.co/analytics/saw.dll?Go&NQUser=publico&NQPassword=publico&path=%2FShared
%2FSeries%20Estad%C3%ADsticas_T%2f1.%20IPP%2f1.3%20Base%202014%2f1.3.2%20Mensual%2f1.3.2.
6.IPP_Serie%20hist%C3%B3rica%20seg%C3%BAn%20uso%20o%20destino%20econ%C3%B3mico&Option
s=rdf&lang=es&Action=Prompt
118
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
TIPO DE TRATAMIENTO
COSTO TOTAL RECOLECCIÓN, TRANSPORTE Y
TRATAMIENTO ($/ton)
precios a octubre de 2017
Mínimo Máximo
Mecánico + Digestión Anaerobia con
generación de energía $181.938 $325.952
Mecánico + Compostaje al Aire Libre $139.441 $249.121
Mecánico + Compostaje Cerrado (in vessel) $159.987 $384.917
Compostaje corte de césped $116.469 $175.915
Tratamiento Mecánico $103.669 $161.066
Captura y Quema $90.805 $256.758
Captura y Generación de Energía $99.943 $266.145
Captura y Venta directa de Gas $93.342 $255.600
Fuente: Presente estudio con base en MAG Consultoría (2016) y CRA (2016)
4.1.4. Sistema y método para la implementación del instrumento
La discusión sobre el sistema y método desde el punto de vista normativo hace referencia a la
reserva de Ley existente para la creación de tributos. Así tal como lo ha destacado la Corte
Constitucional el Congreso de la Republica debe fijar los elementos esenciales de estos, la
distinción ocurre al diferenciar los elementos esenciales de los denominados impuestos de los
elementos esenciales de las tasas y las contribuciones.
En efecto, para los impuestos los elementos esenciales son a) el sujeto activo, b) el sujeto
pasivo, c) el Hecho generador, d) la base gravable y e) la tarifa. Así en el caso de los impuestos
la Ley que los crea debe fijar de manera taxativa estos elementos. En contraste en el caso de
las tasas y contribuciones no es necesario que la Ley que los cree fije directamente la tarifa,
sino que basta con que se indique el sistema y método para su cálculo; en ese orden de ideas
los elementos esenciales (que tienen reserva de Ley) en el caso de las tasas y contribuciones
son: a) el sujeto activo, b) el sujeto pasivo, c) el Hecho generador, d) la base gravable y e) el
Sistema y Método.
119
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Frente a la conceptualización del sistema y método la Corte Constitucional ha indicado que la
Corte Constitucional que al respecto manifestó que el sistema:
“se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino
por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica
entre sus partes”. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes
de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así
como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos
o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten
extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar
en concreto el monto de la obligación tributaria (Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia C-243 del 2005)
De lo anterior podemos extraer dos conclusiones a) la discusión sobre el sistema y método
solo es relevante en dos instrumentos tributarios, a saber, las tasas y las contribuciones y b)
como quiera que el instrumento propuesto hace referencia al diseño de guías y reglas técnicas
a este no son aplicables los conceptos de sistema y método predicable de los instrumentos
tributarios reseñados en todo caso los elementos normativos y técnicos será desarrollados en
el apartado correspondiente.
4.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la
implementación del instrumento
Para llegar a una adecuada implementación del instrumento es necesario avanzar en la
generación de mayores volúmenes de información, especialmente por la necesidad de reducir
las asimetrías en el mercado de tratamiento de residuos orgánicos. Alcanzar los objetivos en
la implementación y seguimiento requiere movilizar a diferentes sectores para que aporten
en la construcción y mejora de los instrumentos de información. En la Tabla 19 se presenta los
diferentes tipos de información requerida, las posibles fuentes de información y los posibles
encargados.
120
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 19. Tipo de información requerida y posibles fuentes de información para el instrumento
de certificación voluntaria por la gestión adecuada de RO
TIPO DE
INFORMACIÓN
REQUERIDA
DESCRIPCIÓN POSIBLES FUENTES DE
INFORMACIÓN
Sistema de
clasificación de
residuos orgánicos
de acuerdo a sus
posibilidades de
tratamiento
Es necesario generar mayor conocimiento y
entendimiento sobre las diferentes
subcorrientes que componen los residuos
orgánicos, por ejemplo como grasas y
aceites, orgánicos secos, orgánicos
húmedos o si son de origen animal o
vegetal.
Clasificaciones de acuerdo a las
posibilidades y limitaciones para
realizar el tratamiento más
adecuado a los residuos.
Encargado: Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible
Composición de los
residuos sólidos
municipales, por tipo
de generador
Se debe generar una línea de base de
carácter oficial sobre la composición de los
residuos sólidos municipales, y
especialmente de los residuos
aprovechables.
Aforos en el servicio público de
aseo, con reportes para la
elaboración/actualización de los
PGIRS municipales o regionales.
Encargados: prestadores del servicio
público de aseo, autoridades
ambientales, mesa técnica para
elaboración/actualización de PGIRS.
Cadenas de valor del
mercado de
alimentos y bebidas
Información detallada sobre las cadenas de
valor del mercado: composición de la
oferta, de la demanda, canales de
distribución, a nivel local y regional.
Revisión de fuentes secundarias
Trabajo de campo
Encargados:
Entidades territoriales
Difusión de
manuales para la
gestión integral de
residuos orgánicos
Como instrumento de información, es
indispensable difundir el conocimiento
asociado a la gestión integral de residuos
orgánicos, con una perspectiva de ciclo de
vida. Para ello, es necesario crear o difundir
manuales que referencien las Normas
Técnicas Colombianas vigentes relativas a la
GIR.
Revisión de normas técnicas
colombianas
Revisión de fuentes secundarias
Difusión resultados del Contrato
497 de 2017, MADS – Aquaviva
S.A.S., sobre instrumentos para la
implementación y aplicación de
los Elementos Básicos de
Desempeño en las instalaciones de
gestión de residuos.
Encargados:
121
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
TIPO DE
INFORMACIÓN
REQUERIDA
DESCRIPCIÓN POSIBLES FUENTES DE
INFORMACIÓN
Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Ministerio de Agricultura,
Ministerio de Salud, Entidades
territoriales
Identificación de los
grandes
generadores
Se requiere capturar la información relativa
a los establecimientos y usuarios aforados
que reportan más de 1 m3/ mes de
residuos, particularmente residuos
orgánicos.
Entendiendo que esta medición se hace de
acuerdo con el Decreto 2981 de 2013, se
requiere que estas mediciones sean
reportadas vía plataforma web dispuesta
para la puesta en marcha del instrumento
de certificación voluntaria.
Aforos en el servicio público de
aseo, con cargue al Sistema Único
de Información (SUI)
Encargados: prestadores del servicio
público de aseo.
Identificación de los
gestores que
realizan tratamiento
de residuos
orgánicos
Es indispensable que los gestores formales
y licenciados (en los casos que requiere la
ley), sean identificados a través de la
plataforma web que será creada con la
implementación del instrumento, en la
jurisdicción que corresponda.
Autoridades Ambientales que
otorgan licencias para el
tratamiento de orgánicos
Autoridades Ambientales que
estarán encargadas del cargue de
información sobre los gestores
que realizan la actividad formal de
tratamiento.
Seguimiento a los
certificados
entregados a
grandes
generadores
Como parte del seguimiento del
instrumento, la plataforma web debe
permitir el cargue periódico de las
certificaciones otorgadas por los gestores a
los grandes generadores, con el fin de
generar transparencia en los procesos de
certificación de esta actividad.
Grandes generadores, quienes
suben las certificaciones a la
plataforma web dispuesta para el
instrumento.
Seguimiento a
cantidades de
residuos
efectivamente
aprovechados
Línea de base sobre las cantidades de
residuos orgánicos efectivamente
aprovechados, así como el seguimiento a
este indicador.
Cargue al Sistema Único de
Información
Encargados: prestadores del servicio
público de aseo, gestores
Fuente. Presente estudio.
122
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
4.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO PARA RESIDUOS ORGÁNICOS
La puesta en marcha del instrumento requiere de su incorporación al mundo jurídico en orden
a lograr su obligatoriedad, tanto para las instituciones públicas, en la medida que ellas solo
pueden hacer aquello a lo que les autoriza la normatividad, y a los particulares dado el carácter
coercitivo que reviste el derecho. Sin perjuicio de lo anterior, se desarrolla a continuación la
estructura o configuración normativa requerida para dar viabilidad a la propuesta de
instrumento de política para la corriente de residuos orgánicos, teniendo en cuenta que en la
medida en que el derecho funciona como un sistema autorreferente, ya que regula las
formalidades y limites materiales que deben cumplirse para la incorporación de nuevas
normas al sistema jurídico.
En este orden de ideas, este apartado tiene al menos dos grandes objetivos, por una parte
establecer los límites formales (procedimientos, reservas de competencia etc.) y materiales
(principios y derechos que debe respetar el instrumento de política transformado en
instrumento normativo, y por otro formular una propuesta de redacción de norma para la
incorporación del instrumento dentro del mundo jurídico
El desarrollo del marco normativo que soporta el instrumento se realiza al menos desde cuatro
ejes de discusión: a) las competencias constitucionales y legales para la implementación del
instrumento; b) los fundamentos constitucionales y legales que soportan la implementación
del instrumento; c) las necesidades de modificación, adición o derogatoria de normas; y d) la
revisión de jurisprudencia relacionada y otros elementos normativos relevantes.
4.2.1. Propuesta del instrumento normativo para la adopción del
instrumento
En este apartado se desarrollan los elementos enunciados en el sentido de indicar primero los
fundamentos referidos a la competencia, es decir las normas que habilitan a las distintas
instituciones para la expedición del documento dependiendo del tipo de instrumento
normativo que se requiere para la incorporación del instrumento para la corriente de residuos
orgánicos. En segundo lugar se hace referencia a las normas constitucionales y legales que se
desarrollarían con el instrumento normativo, en ese sentido se indican los fundamentos
constitucionales y legales referidos a los fines, derechos y principios que deben orientar el
accionar del Estado. En un tercer apartado se exponen las necesidades de adición,
123
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
modificación o derogación de las normas, en este punto se presenta la propuesta de redacción
de la norma respectiva y su articulación con el resto del sistema jurídico. Finalmente se
presentan algunos desarrollos jurisprudenciales relacionados con el tema y elementos
adicionales para complementar desde el punto de vista jurídico la implementación del
instrumento.
4.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan
la competencia para la expedición del correspondiente
acto.
El instrumento propuesto de certificación voluntaria se inserta en las competencias que
actualmente tiene el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, especialmente las
establecidas en los numerales 2, 8, 11, 13, 14 y 32 del artículo 5 de la Ley 99 de 93 que le
confieren al Ministerio las funciones de regular las condiciones generales para el saneamiento
del ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación
de los bienes ambientales y naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto
de actividades contaminantes, que deterioran o destruyen del entorno o del patrimonio
natural.
Igualmente, se le otorga al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible las funciones de
evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales, su incorporación al
valor de mercado de bienes y servicios y su impacto sobre el desarrollo de la economía
nacional y su sector externo; su costo en los proyectos de mediana y grande infraestructura,
así como el costo económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables y realizar investigaciones, análisis y estudios económicos y
fiscales en relación con los recursos presupuestales y financieros del sector de gestión
ambiental y con los impuestos, tasas, contribuciones, derechos, multas e incentivos con él
relacionados; para lo cual puede dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar
y reducir las contaminaciones geosférica, hídrica, del paisaje, sonora y atmosférica, en todo el
territorio nacional.
De la misma manera, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene a cargo definir
la ejecución de programas y proyectos que la Nación, o ésta en asocio con otras entidades
públicas, deba adelantar para el saneamiento del medio ambiente o en relación con el manejo,
aprovechamiento, conservación, recuperación o protección de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente; de la misma manera corresponde al MADS establecer y
regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el
control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación,
seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas.
124
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Además, el instrumento propuesto se fundamenta en la competencia del MADS para
establecer mecanismos de concertación con el sector privado para ajustar las actividades de
éste a las metas ambientales previstas por el Gobierno; definir los casos en que haya lugar a
la celebración de convenios para la ejecución de planes de cumplimiento con empresas
públicas o privadas para ajustar tecnologías y mitigar o eliminar factores contaminantes y fijar
las reglas para el cumplimiento de los compromisos derivados de dichos convenios; así como
promover la formulación de planes de reconversión industrial ligados a la implantación de
tecnologías ambientalmente sanas y a la realización de actividades de descontaminación, de
reciclaje y de reutilización de residuos.
Por su parte, el decreto 1074 de 2015 señala que para efectos de la publicidad alusiva a
cualidades, características o atributos ambientales de los productos que generen beneficios
ambientales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecerá las definiciones y
los requisitos que deberán aplicarse para anunciar un producto que genere beneficios
ambientales. Previa expedición, las definiciones y requisitos establecidos por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, deberán surtir el proceso de notificación internacional, a
través del Punto de Contacto, ante la Organización Mundial del Comercio y demás socios
comerciales.
Igualmente, es importante recordar que el Ministerio de Ambiente ejercerá, en lo relacionado
con el ambiente y los bienes ambientales y naturales renovables, las funciones que no hayan
sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad. En cuanto las actividades reguladas
por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible puedan afectar la salud humana, esta
función será ejercida en consulta con el Ministerio de Salud; y con el Ministerio de Agricultura,
cuando puedan afectarse la sanidad animal o vegetal.
Otro componente importante desde el punto de vista de las competencias institucionales
tiene que ver con el Subsistema Nacional de la Calidad (SNCA) (Decreto 1074 de 2015), el cual
tiene dentro de sus objetivos fundamentales los siguientes: 1. Promover en los mercados la
seguridad, calidad, confianza, innovación, productividad y competitividad de los sectores
productivos e importadores de productos; 2. Proteger los intereses de los consumidores; 3.
Facilitar el acceso a mercados y el intercambio comercial; 4. Coadyuvar a los usuarios del
sistema en la protección de la salud y la vida de las personas, así como de los animales y la
preservación de los vegetales; 5. Proteger el medio ambiente y la seguridad nacional; y 6.
Prevenir las prácticas que puedan inducir a error al consumidor. La coordinación del SNCA
corresponde a la Comisión Intersectorial de la Calidad, no obstante, lo cual corresponde a la
Dirección de Regulación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo dirigir el Sistema
125
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Nacional de Normalización, Acreditación, Certificación y Metrología7, formular, coordinar y
elaborar los estudios en esas materias y realizar las gestiones necesarias para su desarrollo y
reconocimiento Nacional e Internacional.
Adicionalmente, debe destacarse que corresponde al Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo Formular las políticas para la regulación del mercado, la normalización, evaluación de
la conformidad, calidad, promoción de la competencia, protección del consumidor y
propiedad industrial.
4.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales que
fundamentan la norma y la vigencia de la ley o norma
reglamentada o desarrollada
Como se ha indicado los desarrollos normativos para la implementar el instrumento se basan
en lo establecido en la Ley 99 de 1993, el Decreto Ley 2811 de 1974, el Decreto 1077 de 2015
y el Decreto Ley 210 de 2003. Todas estas normas se encuentran vigentes y son plenamente
aplicables.
Si bien las leyes citadas han sufrido varias modificaciones así por ejemplo la Ley 99 de 1993,
ha sido modificada por la Ley 1263 de 2008, La ley 1151 de 2007, la Ley 1450 de 2011, la Ley
1753 de 2015, ninguna de estas modificaciones ha afectado las competencias que
fundamentan la aplicación del instrumento seleccionado razón por la cual los enunciados
normativos que habilitan al Ministerio de Ambiente para implementar el instrumento
propuesto.
Lo mismo ocurre con respecto al decreto 2811 de 1974 el cual ha sido objeto de varias
modificaciones, derogatorias y adiciones, entre ellas las realizadas por la ley 99 de 1993, la ley
1450 de 2011, la Ley 1753 de 2015; sin que ninguna de estas normas le haya hecho perder su
vigencia o desnaturalice las competencias enunciadas como fundamento para la
implementación del instrumento.
Similares comentarios pueden realizarse con respecto al Decreto 210 de 2003 el cual si bien
ha sido objeto de diversas modificaciones entre las que se cuentan el Decreto 4269 de 2005,
Decreto 2785 de 2006, Decreto 2700 de 2008, Decreto 1714 de 2009, Decreto 4175 de 2011,
Decreto 4176 de 2011, Decreto 2622 de 2013, Decreto 1289 de 2015, y finalmente su
compilación en el Decreto Único Reglamentario 1074 de 2015. Los ajustes y modificaciones
7 a partir de la expedición del Decreto 3257 de 2008 el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y
Metrología se denomina Subsistema Nacional de la Calidad y es un subsistema del Sistema Administrativo
Nacional de Competitividad e Innovación.
126
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
incorporados por las normas en mención no desvirtúan las competencias destacadas como
fundamento para la implementación del instrumento económico.
Ahora bien, estos desarrollos normativos entran a complementar y a articularse con la
regulación del servicio público de aseo, esquema que si bien no es modificado debe ser
considerado en una perspectiva de armonización normativa.
4.2.1.3. Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas,
adicionadas o sustituidas con el objeto de implementar
el instrumento normativo.
Como resulta evidente, la implementación del instrumento propuesto supone diversos pasos
normativos. El primero de estos tiene que ver con la concentración y centralización de la
información referente a las personas que realizan actividades de aprovechamiento de
residuos orgánicos. Actualmente, de acuerdo al decreto 1076, se requiere licencia ambiental
para actividades tendientes a “La construcción y operación de plantas cuyo objeto sea el
aprovechamiento y valorización de residuos sólidos orgánicos biodegradables mayores o
iguales a veinte mil (20.000) toneladas/año”; esta licencia es otorgada por las Corporaciones
Autónomas Regionales de acuerdo al decreto 1076 de 2015. Lo anterior significa que la
autoridad ambiental ya cuenta con información referida a personas que realizan
aprovechamiento y valorización de residuos orgánicos mayores o iguales a veinte mil (20.000)
toneladas/año, sin embargo, por debajo de esta cifra no es obligatoria la licencia ambiental,
razón por la cual se requiere crear un registro de las personas que realizan aprovechamiento
y valorización de residuos sólidos orgánicos y articularlo con la información obtenida a través
del licenciamiento ambiental, esto implicaría una adición del decreto 1076 para incorporar
estos elementos, para lo cual se sugiere la siguiente redacción que adicione el No 12 del
artículo 2.2.2.3.2.3. del decreto 1076 de 2015:
“En todo caso las personas jurídicas o naturales que realicen actividades de
aprovechamiento y valorización de residuos sólidos orgánicos biodegradables deberán
registrarse ante las Corporaciones Autónomas Regionales, Corporaciones de Desarrollo
Sostenible, Las Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos, o las
Autoridades Las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002 según
corresponda.
La Autoridad Ambiental competente tendrá la función de asegurar la publicidad y
difusión de los nombres o razón social de las personas inscritas con especial mención por
aquellas que implementen las guías de buenas prácticas o los reglamentos técnicos que
se creen para la gestión de los residuos orgánicos.
127
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Para quienes requieran licencia ambiental el registro se realizará de manera conjunta
con el otorgamiento de la licencia ambiental. El MADS reglamentará el registro del que
trata el presente artículo. Adicionalmente, el MADS propenderá por la articulación con
el Sistema Único de Información de Servicios Públicos administrado por la
Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios.
Por su parte las personas que realicen actividades de tratamiento y valorización de
residuos orgánicos expedirán certificado de la gestión de los residuos orgánicos recibidos
correspondientes a las actividades de tratamiento y valorización en las que indicara
como mínimo: 1) número de registro; 2) fecha de recepción del residuo; 3) nombre o
razón social del generador del residuos; 4) peso y caracterización de los residuos
orgánicos recibidos; y 5) tipo de proceso o manejo dado a los residuos orgánicos
Lo aquí establecido se entenderá sin perjuicio de las competencias asignadas a las
autoridades ambientales y sanitarias con respecto a la vigilancia y control sobre estos
establecimientos”.
Como también se ha destacado, parte del éxito del instrumento surge de la definición de las
Guías técnicas colombianas8 o normas técnicas colombianas9 que sean aquellas que
precisamente permitan orientar y en determinado momento evaluar la gestión de quienes
desarrollas actividades de aprovechamiento o tratamiento de residuos orgánicos10. En
Colombia actualmente existe el Reglamento Técnico del Sector Agua Potable y Saneamiento
Básico (Resolución 1096 de 2000) que regula los elementos básicos del aprovechamiento de
residuos sólidos, pero no alcanza el nivel de desarrollo que requiere el instrumento propuesto.
Así pues, puede afirmarse que el segundo bloque de ajustes normativos se identifica en la
construcción de parámetros técnicos que permitan evaluar los procesos de gestión y
productos derivados del aprovechamiento de residuos orgánicos, con los cuales se pueda
8 Documento normativo voluntario que proporciona recomendaciones o pautas en relación con situaciones
repetitivas en un contexto dado, el cual es adoptado por el Organismo Nacional de Normalización (Artículo
2.2.1.7.2.1. del Decreto 1074 de 2015). 9 Norma técnica aprobada o adoptada como tal por el organismo nacional de normalización de Colombia (Artículo
2.2.1.7.2.1. del Decreto 1074 de 2015). 10 Artículo 2.2.1.7.5.4. (Decreto 1074 de 2015) Buenas prácticas de reglamentación técnica. Para ejercer
actividades de reglamentación técnica, las entidades reguladoras deberán aplicar buenas prácticas de
reglamentación técnica y: 1. Desarrollar y publicar un listado de problemáticas de su competencia que vulneran
objetivos legítimos, priorizando aquellas problemáticas que los vulneran en mayor medida. 2. Desarrollar Planes
Anuales de Análisis de Impacto Normativo (Paain). 3. Desarrollar Análisis de Impacto Normativo (AIN), tanto ex
ante como ex post. 4. Determinar el procedimiento de evaluación de la conformidad. 5. Determinar la existencia
de norma internacional. 6. Solicitar el concepto previo a la Dirección de Regulación del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo. 7. Realizar consulta pública y notificación.
128
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
establecer un sistema de certificación de conformidad11 con el cual desarrollar ejercicios de
evaluación12, para lo cual es importante que estas se incluyan en el Programa anual de
normalización. En Colombia se han desarrollado las siguientes normas técnicas colombianas
con relación al sello ambiental colombiano:
NTC 6100 - SAC Guadua Angustifolia
NTC 6093 - SAC Prefabricados Concreto
NTC 6048 - SAC Colchones y Colchonetas
NTC - 6039SAC Tintas para Impresión.
NTC 6038 - SAC Materiales Impresos
NTC 6034 - SAC Elementos de Acero planos conformados en frío para uso en
construcción
NTC 6033 - SAC Ladrillos y Bloques de arcilla
NTC 6024 - SAC Baldosas Cerámicas
NTC 6023 - SAC Cartuchos de tóner
NTC - 6019- Pulpa, papel y cartón y productos derivados
NTC 6018 - SAC Pinturas y Materiales de recubrimiento
NTC 5911 - SAC Artesanías y otros productos del diseño, elaborados en fibras de Enea
y Junco con tecnología artesanal
NTC 5871 - SAC Accesorios de suministro en fontanería
NTC 5757 - SAC Aparatos sanitarios de alta eficiencia
11 Documento emitido de acuerdo con las reglas de un sistema de certificación, en el cual se manifiesta adecuada
confianza de que un producto, proceso o servicio debidamente identificado está conforme con una norma técnica
u otro documento normativo específico (Artículo 2.2.1.7.2.1. del Decreto 1074 de 2015) 12 Demostración de que se cumplen los requisitos especificados relativos a un producto, proceso, sistema, persona
u organismo. El campo de la evaluación de la conformidad incluye actividades tales como el ensayo/prueba, la
inspección y la certificación, así como la acreditación de organismos de evaluación de la conformidad (Artículo
2.2.1.7.2.1. del Decreto 1074 de 2015)
129
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
NTC 5720 - SAC Tableros y celdas para alojar equipos eléctricos y electrónicos de baja
y media tensión
NTC 5714 - SAC Artesanías, sombreros y otros productos del diseño, elaborados en
fibras de cañaflecha con tecnología artesanal
NTC 5637 - SAC Artesanías, Manualidades, Hilos, Telas y otros productos del diseño,
elaborados en fibras de fique con tecnología artesanal
NTC 5585 - SAC Aceites lubricantes para motores de 2 tiempos a gasolina
NTC 5517 - SAC Embalajes, Empaques, Cordeles, Hilos, Sogas y Telas de fibras de fique
NTC 5133 primera actualización - SAC Establecimientos de Alojamiento y Hospedaje
NTC 5131- SAC Productos Limpiadores
Igualmente ya existen la GTC 86: 2003 – Guía para la implementación de la gestión integral de
residuos (GIR), GTC 24: 2009 – Gestión ambiental. Residuos sólidos. Guía para la separación
en la fuente que puede contribuir al ejercicio.
Finalmente, frente a este segundo componente de ajustes normativos requeridos es necesario
recordar que los procedimientos de evaluación de la conformidad de que trata la se entienden
para productos, personas, sistemas de gestión, instalaciones y procesos. Razón por la cual en
el caso de los residuos orgánicos se requiere que se definan los criterios especialmente para
los sistemas de gestión, instalaciones y procesos de acuerdo a lo señalado en la parte
respectiva del documento; de tal forma que quienes desarrollan labores de aprovechamiento
y tratamiento puedan certificar el cumplimiento de estos estándares (voluntarios u
obligatorios) frente a sus clientes y estos a su vez frente a terceros.
Finalmente, el tercer componente normativo de la implementación del instrumento estaría
dado por el desarrollo del sello ambiental colombiano o uno de similar naturaleza. Lo anterior
en tanto los desarrollos actuales del sello ambiental colombiano se han enfocado en la
certificación de productos (Resolución 1555 de 2005); en efecto el sello ambiental se define
como “El Sello Ambiental Colombiano, en adelante el Sello, identifica los productos que
cumplen con los criterios ambientales preestablecidos para su categoría, se otorga mediante
certificación de tercera parte, es de carácter enteramente voluntario y puede ser otorgado
para su uso de acuerdo con las disposiciones de la presente reglamentación” (Resolución 1555
de 2005) aunque la misma resolución en su ámbito de aplicación identifica la prestación de
servicios como un aspecto que puede ser destacado con el sello ambiental así: “Podrá
otorgarse el Sello a servicios prestados y productos elaborados, importados o comercializados
130
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
en el país, que deseen portarlo, y cumplan con los criterios ambientales establecidos
previamente como documentos referentes frente a los que se certifican dichos productos, de
conformidad con la presente reglamentación”.
Dicho lo anterior se propone utilizar el andamiaje jurídico del sello ambiental colombiano en
dos vías, que se utilice para destacar los servicios prestados por los gestores que realizan
tratamiento y valorización de los residuos orgánicos de tal forma que estos puedan ser
acreedores de los beneficios del sello ambiental colombiano. Igualmente, que las
certificaciones entregadas por los gestores que obtengan el sello ambiental sirvan como
criterio para evaluar el desempeño ambiental de sus clientes si estos quisieran certificar sus
productos o servicios en el marco del sello ambiental.
En ese orden de ideas puede desarrollarse un enfoque como el seguido para el
establecimiento del sello ambiental para los establecimientos de alojamiento y hospedaje. En
ese sentido se sugiere establecer un esquema de sello ambiental para los establecimientos
que se dedica al tratamiento y valorización de los residuos orgánicos y para establecimientos
en los cuales se generen grandes cantidades de residuos orgánicos (tales como plazas de
mercado y grandes superficies). Sin embargo, se requieren dos ejercicios de articulación a)
que como parte de la certificación para los grandes generadores se tenga en cuenta la entrega
de residuos orgánicos a establecimientos dedicados al tratamiento certificados; b) que las
normas Técnicas acompañen de guías de buenas prácticas y acompañamiento institucional.
4.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los
órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran
tener impacto o ser relevantes para la expedición del
acto
En este apartado es importante considerar diferentes dimensiones de los pronunciamientos
de las Altas Cortes en Colombia sobre temas referidos a la implementación del instrumento
así: una primera dimisión está dada por la aplicación de reglamentos técnicos y su relación
con la restricción del comercio, de esta forma, la Corte Constitucional ha sostenido que las
normas que prohíben la expedición de reglamentos técnicos que puedan afectar el comercio
sin justificación en objetivos legítimos tienen fundamento constitucional. La sentencia C-750
de 2008 consideró que este tipo de medidas:
“buscan incrementar y facilitar el intercambio comercial entre los Estados Partes con diversos
mecanismos que estandaricen las normas y reglamentos técnicos, sin que imposibilite la
capacidad reguladora del Estado para salvaguardar legítimos intereses constitucionales. En
esa medida, se pretende facilitar el comercio dentro del marco constitucional del respeto a la
131
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
soberanía nacional y sobre las bases de equidad y reciprocidad en la internacionalización de
las relaciones económicas (arts. 9, 226 y 227)”
Otro ejemplo de lo señalado es la sentencia C-031 de 2009 en el que se consideró:
“se ajusta a la Constitución por cuanto persigue unas finalidades, emplea unos mecanismos y
prevé la creación de unas instancias internacionales que, por una parte, se encaminan a
salvaguardar bienes jurídicos constitucionales (vgr. la seguridad nacional, la prevención de
prácticas desleales de comercio, etcétera), y por otra, disponen el empleo de aquéllos de forma
tal que no terminen por discriminar a los productores del país exportador”.
Y en la sentencia C-446 de 2009 señaló que:
“resulta constitucional, en la medida en que aunado a la pretensión de facilitar a las Partes el
acceso a los respectivos mercados nacionales mediante la reducción o eliminación de las
barreras en el comercio recíproco, propugna por el establecimiento de reglas de calidad, que
sin duda fortalecen la integración latinoamericana y garantizan la seguridad y calidad de los
productos, protegiendo la salud, la vida y en general los derechos de los consumidores
latinoamericanos atendiendo lo previsto en los artículos 2, 9, 49, 78 y 333 superiores.
En armonía con lo que se ha considerado en anteriores oportunidades, las medidas que
buscan superar las trabas al flujo comercial derivadas de requerimientos de tipo técnico que
no estén debidamente justificados o no persigan un objetivo válido que concuerde con este
tipo de acuerdos resultan constitucionales, pues sin desconocer la importancia de los
requerimientos que aseguren la idoneidad y calidad de los productos que constituyen una
garantía para el consumidor, resultaría desleal y contrario a los objetivos de acuerdos
comerciales de liberalización económica el uso de esos instrumentos únicamente como
formas enmascaradas de restricción al comercio (Corte Constitucional, sentencia C-184 de
2016).
En concordancia con lo anterior y teniendo en cuenta que el sello ambiental se configura en
una doble dimensión de ser un mecanismo de protección ambiental, pero al mismo tiempo
proveer de información a los consumidores de bienes y servicios, es importante destacar la
jurisprudencia relativa a los derechos del consumidor y en especial lo relativo a recibir
información veraz y completa. Así, la Corte Constitucional ha indicado que el derecho de
consumidores y usuarios se enmarca dentro de los derechos colectivos, cuya interpretación la
determina, entre otros principios, el principio de Estado social que se consagra en el artículo
1º de la Constitución. En este sentido, se ha entendido que el contenido de este derecho
apunta a la protección sustancial de los ciudadanos que entran en relación con proveedores y
distribuidores de bienes y servicios, respectivamente. Por ejemplo, en la sentencia C-749 de
2009, se recordó que:
132
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
“en el periodo preconstitucional, la relación entre los sujetos que concurren al circuito
comercial de distribución de bienes y servicios (productores, comercializadores y
consumidores) estaba basada en las reglas propias del liberalismo económico (…) El cambio
cualitativo antes citado radica en el reconocimiento, por parte del derecho constitucional, de
las hondas desigualdades inmanentes al mercado y al consumo(…) Estas condiciones fueron
advertidas por el Constituyente, quien consagró en el artículo 78 de la Carta Política
herramientas definidas, destinadas a proteger a los consumidores de las consecuencias del
desequilibrio sustancial antes explicado. Así, la norma constitucional citada prevé mandatos
particulares, relativos tanto a aspectos prescriptivo-sancionatorios, como de participación. En
primer término, delega en el Congreso la responsabilidad de regular el control de calidad de
bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que deba
suministrarse al público en su comercialización. Este deber, como se observa, reconoce que
los fabricantes y comercializadores tienen a su favor un poder de hecho, cuyo uso debe ser
limitado mediante prescripciones jurídicas que obliguen a que la calidad de los productos y la
información inherente a la misma sean objeto de control por autoridades administrativas y,
en determinados eventos, judiciales. De otro lado, se adscribe responsabilidad, de conformidad
con la ley, a quienes en la producción y comercialización de bienes y servicios, atenten contra
la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios. Esta es la
contrapartida de la competencia del legislativo para establecer límites a la actuación de
fabricantes e intermediarios, la cual no estaría completa con la posibilidad de establecer un
régimen sancionatorio respecto de las conductas que afecten la relación de confianza en la
que los ciudadanos basan sus decisiones de consumo. Por último, el precepto constitucional
dispone obligaciones concretas a cargo del Estado, dirigidas a garantizar la participación de
las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les
conciernen. Estas organizaciones, al tenor del mandato superior, deben ser representativas y
observar procedimientos democráticos internos”.
Las características del contenido normativo previsto por el artículo 78 de la Constitución
fueron descritas por primera vez en la sentencia C-1141 de 2000 en los siguientes términos:
“El derecho del consumidor, cabe advertir, tiene carácter poliédrico. Su objeto, en efecto,
incorpora pretensiones, intereses y situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y
servicios; información); de orden procesal (exigibilidad judicial de garantías; indemnización de
perjuicios por productos defectuosos; acciones de clase etc.); de orden participativo (frente a
la administración pública y a los órganos reguladores).
De ahí que el sello ambiental colombiano pueda interpretarse como una forma de acceso a la
información del consumidor final especialmente en lo relativo a las huellas ambientales de sus
133
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
respetivos consumos, por lo cual al tocar las aristas de los derechos de los consumidores debe
respetar estos límites constitucionales y fomentar su desarrollo.
4.2.1.5. Advertencia de cualquier otra circunstancia jurídica que
pueda ser relevante para la expedición del acto.
Para la expedición de normas técnicas y guías debe tenerse en cuenta que de acuerdo con lo
establecido en el decreto 1074 de 2015 las entidades reguladoras deben adoptar buenas
prácticas de reglamentación técnica de manera que esta no tenga por objeto o efecto crear
obstáculos innecesarios al comercio. Así debe incorporar acciones de transparencia, consulta
y en cuanto sea pertinente aplicar las buenas prácticas internacionales.
Por lógica general, los reglamentos técnicos deben basarse en las normas técnicas
internacionales. Igualmente, éstos podrán constituirse como referentes de los reglamentos
técnicos las normas técnicas nacionales, armonizadas con normas técnicas internacionales. Lo
anteriormente mencionado se aplicará salvo que unas u otras sean ineficaces, o inapropiadas
para proteger los objetivos legítimos señalados en el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al
Comercio de la Organización Mundial del Comercio. En estos casos, el Reglamento Técnico
deberá estar soportado en evidencia científica (Decreto 1074 de 2015).
Igualmente, en materias como la gestión de residuos orgánicos es importante destacar que
las entidades reguladoras podrán ejercer actividades de reglamentación técnica en conjunto,
cuando la competencia de cada una de ellas recaiga sobre una misma materia. Además de los
requisitos definidos en el decreto 1074 de 2015, se debe tener en cuenta que es necesario
solicitar el concepto previo para los proyectos de reglamentos técnicos y de procedimientos
de evaluación de la conformidad y enviar al Punto de Contacto OTC/MSF de Colombia los
proyectos para su notificación (Decreto 1074 de 2015).
Para ejercer actividades de reglamentación técnica, las entidades reguladoras deberán aplicar
buenas prácticas de reglamentación técnica las cuales incluyen entre otras las siguientes
acciones:
1. Desarrollar y publicar un listado de problemáticas de su competencia que vulneran
objetivos legítimos, priorizando aquellas problemáticas que los vulneran en mayor
medida.
2. Desarrollar Planes Anuales de Análisis de Impacto Normativo (Paain).
3. Desarrollar Análisis de Impacto Normativo (AIN), tanto ex ante como ex post.
4. Determinar el procedimiento de evaluación de la conformidad.
134
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
5. Determinar la existencia de norma internacional.
6. Solicitar el concepto previo a la Dirección de Regulación del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo.
7. Realizar consulta pública y notificación.
Las entidades reguladoras deberán elevar a consulta pública a nivel nacional como mínimo las
siguientes etapas de los AIN establecidos en el Paain (Decreto1074 de 2015):
1. La definición del problema.
2. Análisis de Impacto Normativo final (AIN).
Cuando el resultado del AIN sea expedir un reglamento técnico, se debe hacer consulta pública
nacional del anteproyecto del reglamento técnico y posteriormente llevar a cabo la consulta
internacional. Queda a disposición de cada entidad realizar consultas adicionales en el proceso
de AIN, elaboración del reglamento técnico y evaluaciones ex-post. Estas consultas deberán
realizarse como mínimo a través de los correspondientes sitios web institucionales o a través
de otros medios idóneos según el caso. Asimismo, las entidades deberán fomentar la
participación pública de todos los interesados, definir las especificaciones de las herramientas
de consulta pública a utilizar y la forma en la cual se realizará la respectiva retroalimentación
a las partes participantes (Decreto 1074 de 2015).
En congruencia con lo anterior y con el fin de poder surtir el trámite de notificación de un
proyecto de reglamento técnico o de procedimientos de evaluación de la conformidad, en los
términos del Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial del
Comercio, previamente, las entidades reguladoras deberán solicitar concepto a la Dirección
de Regulación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en relación con el
cumplimiento de los lineamientos del Subsistema Nacional de la Calidad y la potencialidad de
constituir obstáculos técnicos innecesarios al comercio con otros países. Dicha solicitud
deberá acompañarse del listado de problemáticas y el Paain (Decreto 1074 de 2015).
Junto con la solicitud de concepto previo, la autoridad competente deberá poner a disposición
de la Dirección de Regulación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, los siguientes
documentos:
3. El proyecto de reglamento técnico o de los procedimientos de evaluación de la
conformidad correspondientes.
4. Los estudios técnicos que sustenten las medidas que se adoptarían a través del
proyecto de reglamento técnico o de procedimientos de evaluación de la conformidad.
135
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
5. Demostrar que el proyecto de reglamento técnico o de los procedimientos de
evaluación de la conformidad fue sometido a consulta pública a nivel nacional, y
aportar las observaciones y sugerencias recibidas.
6. El informe de resultados del Análisis de Impacto Normativo (AIN) de que trata el
artículo 2.2.1.7.6.2 del presente decreto, cuando este sea de obligatorio
cumplimiento.
Para efectos de la elaboración y expedición de reglamentos técnicos, estos deberán estar
enmarcados dentro de la defensa de los objetivos legítimos, de conformidad con lo
establecido en el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial
del Comercio. Se considerarán objetivos legítimos, entre otros, los imperativos de la seguridad
nacional, la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud o
seguridad humana, de la vida, la salud animal o vegetal o del medio ambiente (Decreto 1074
de 2015).
Como quiera que Colombia haga parte del acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de
la Organización Mundial del Comercio es importante recordar que el Acuerdo sobre
Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) trata de asegurar que los reglamentos, las normas y
los procedimientos de prueba y certificación no creen obstáculos innecesarios.
Sin embargo, en el Acuerdo se reconoce también el derecho de los países a adoptar las normas
que consideren apropiadas; por ejemplo, para la protección de la salud y la vida de las
personas y de los animales o la preservación de los vegetales, para la protección del medio
ambiente o en defensa de otros intereses de los consumidores. Por otra parte, no se impide a
los Miembros adoptar las medidas necesarias para hacer cumplir sus normas. El Acuerdo
estipula que los procedimientos utilizados para decidir si un producto está en conformidad
con las normas pertinentes tienen que ser justos y equitativos. Se desaconseja la utilización
de métodos que den a los bienes de producción nacional una ventaja injusta. El Acuerdo
fomenta también el reconocimiento mutuo entre los países de los procedimientos de
evaluación de la conformidad.
136
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
4.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE
IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA
Esta sección se construye con base en diferentes insumos recibidos a partir de la postulación
de la Certificación voluntaria como el instrumento seleccionado. Se llevaron a cabo las
retroalimentaciones de diferentes representantes del sector privado, entre ellos grandes
superficies, distribuidores mayoristas de alimentos, gestores y consultores en el sector
energético, y del sector público como el MADS, el MVCT, la DIAN; por Bogotá a partir de
encuentros con la UAESP, la SDA, el Jardín Botánico y el IPES.
Los análisis que se presentan a continuación fueron organizados a partir de la metodología de
los talleres que se llevaron a cabo para la socialización y retroalimentación de los resultados
del instrumento propuesto, durante los cuales se indagó por los posibles beneficios o posibles
perjuicios que tendrían diferentes actores de la cadena a partir de su implementación en siete
dimensiones que recogen aspectos sociales y económicos: 1) generación de empleo, 2)
crecimiento del sector, 3) distribución del ingreso, 4) inclusión social, 5) cumplimiento
normativo, 6) libre competencia, 7) generación de capital humano. Para cada actor, se
determinó cuáles serían los posibles beneficios o perjuicios y en qué grado podría darse el
impacto (bajo, medio, alto) en cada dimensión. A continuación, se presenta el análisis por
dimensión:
1) Generación de empleo
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
El instrumento tiene el potencial de generar
empleo en el sector de la gestión de residuos
orgánicos: recolección, transporte y
tratamiento, al contar con un flujo mayor de
residuos separados y entregados a los
gestores.
Puede generar un alto impacto también en el
sector de las ONG y de economía solidaria, las
cuales pueden aportar desde el trabajo con
comunidades en temas de educación
ambiental y de generación de
emprendimientos para la recolección,
transporte y el tratamiento de este tipo de
residuos.
En menor medida, el sector de investigación
(universidades, institutos de investigación,
entre otros) también puede percibir beneficios
en la medida que aumenten las necesidades de
No se espera que haya
impactos relevantes en
la generación de
empleo entre actores
como los prestadores
del servicio público de
aseo, ni en
agremiaciones
industriales, ya que no
representa
implicaciones para su
actividad.
Entre los posibles
perjudicados, se prevé
que sean
organizaciones de
recicladores o
poblaciones en
condiciones de
vulnerabilidad, grupos
sociales que si se
encuentran realizando
actividades informales
de tratamiento de
residuos orgánicos,
pierdan mercado si no
se encuentran
formalizados y, por lo
tanto, perciban una
disminución en el nivel
137
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
generar conocimiento para llevar a cabo una
mejor gestión de residuos con nuevas
tecnologías.
Entre las grandes superficies, los
establecimientos mayoristas como las plazas
de mercado, así como las manufacturas de
alimentos, posiblemente se percibirían
beneficios si los establecimientos de ese sector
generan empleo para llevar a cabo mejores
procesos de separación en la fuente.
En cuanto al sector público, se observa que con
la gradualidad del instrumento se puede
percibir generación de empleo, especialmente
en las unidades administrativas de servicios
públicos, para llevar a cabo el monitoreo y
control de los esquemas de recolección
selectiva y tratamiento.
de empleabilidad. Sin
embargo, el perjuicio
para estos grupos en la
corriente de orgánicos
no es una situación tan
evidente, como lo
podría ser en otras
corrientes de residuos
aprovechables.
2) Crecimiento del sector
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
El instrumento tiene el potencial de dinamizar el
crecimiento económico en el sector de la gestión
de residuos orgánicos: recolección, transporte y
tratamiento, al impulsar un flujo mayor de
residuos separados y entregados a los gestores,
lo que implica que puedan capitalizar su negocio
y realizar mayores inversiones en la medida que
tengan mayor flujo de caja. Esto repercutiría
directamente, a su vez, en los productores y
distribuidores de tecnologías para el
tratamiento de residuos al percibir una mayor
demanda.
Puede generar un alto impacto también en el
sector de las ONG y de economía solidaria, las
cuales contarían con la capacidad de apoyar los
procesos de educación ambiental y de
generación de emprendimientos para la
recolección, transporte y el tratamiento de este
tipo de residuos, replicando modelos exitosos en
comunidades de sector urbano y rural, en todas
las regiones del país.
No se espera que
haya impactos
relevantes en el
crecimiento de
agremiaciones
industriales, ya que
no representa
implicaciones para su
actividad.
Entre los posibles
perjudicados, se prevé
que sean los
prestadores del
servicio público de
aseo, ya que percibirían
una disminución en las
cantidades de residuos
enviadas a disposición
final.
El sector de producción
y distribución de
fertilizantes químicos
puede percibir
disminución en la
demanda y, con ello,
reducir sus
posibilidades de
crecimiento en el
mediano plazo,
teniendo en cuenta la
sustituibilidad de
138
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
Para el sector de investigación (universidades,
institutos de investigación, entre otros), por su
parte, los beneficios podrán ser perceptibles si
se incrementa la demanda de conocimiento para
llevar a cabo una mejor gestión de residuos con
nuevas tecnologías. Adicionalmente, porque
puede aumentar la cantidad de consultorías
para soportar la toma de decisiones en el nivel
público y privado.
Para las grandes superficies, los
establecimientos mayoristas como las plazas de
mercado, así como las manufacturas de
alimentos se prevé que, a largo plazo y teniendo
en cuenta la efectividad de otros instrumentos
de información y conocimiento, perciban
crecimiento económico si optan por adquirir
sellos verdes y empiezan a captar otros
segmentos de mercado caracterizados por el
consumo responsable.
Aunque en menor medida, un efecto indirecto
del instrumento estaría dirigido a las
organizaciones de recicladores, las cuales
percibirían gradualmente una mayor cantidad
de residuos aprovechables, en la medida que los
grandes generadores hagan mejores procesos
de separación en la fuente y opten por acogerse
a esquemas de recolección selectiva.
insumos químicos por
insumos de origen
orgánico en diferentes
usos.
3) Distribución del ingreso
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
Con el instrumento, se puede generar una
redistribución del ingreso hacia los sectores
de recolección, transporte y tratamiento de
residuos orgánicos, al impulsar un flujo
mayor de residuos separados y entregados
a los gestores. A su vez, esto repercutiría
directamente, en sectores como los
productores y distribuidores de tecnologías
para el tratamiento de residuos al percibir
una mayor demanda de sus productos y/o
servicios. Siendo local o regional la
actividad de tratamiento de residuos
No se espera que haya
impactos relevantes entre
el sector de grandes
superficies, puesto que es
incierto el efecto de largo
plazo con la adquisición de
sellos verdes, en la medida
que podría haber una
mayor captación de
mercado entre las
empresas que tengan el
músculo financiero para
El sector de producción
y distribución de
fertilizantes químicos
puede percibir un
aumento en las brechas
de ingreso teniendo en
cuenta que, con la
sustitución de insumos
químicos por insumos
de origen orgánico,
muchas empresas
pequeñas pueden salir
139
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
orgánicos, se espera que haya plantas en
todas las regiones del país y que esto
impulse a su vez el desarrollo en esas
escalas, con el fortalecimiento de empresas
pequeñas y medianas.
Aunque en menor medida, como efecto
positivo indirecto del instrumento se tiene
que también puede haber redistribución
del ingreso con beneficio para las
organizaciones de recicladores, las cuales
percibirían gradualmente una mayor
cantidad de residuos aprovechables, en la
medida que los grandes generadores hagan
mejores procesos de separación en la
fuente y opten por acogerse a esquemas de
recolección selectiva.
implementar mejores
procesos de gestión de
pérdidas y desperdicios de
alimentos y por lo tanto
visibilizar al consumidor
sus buenas prácticas.
del mercado si dejan de
percibir demanda por
sus productos.
4) Inclusión social
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
El crecimiento del sector de la gestión de
residuos orgánicos en las etapas de
recolección, transporte y tratamiento,
puede impulsar iniciativas de inclusión
social para poblaciones en condición de
vulnerabilidad y, en general, para sectores
de bajos ingresos, ya que el carácter local (o
regional) del tratamiento de residuos
orgánicos implicará una demanda de
empleo en el sector rural, además que
tiene el potencial de constituirse en un
conductor de desarrollo económico en
regiones tipificadas por la pobreza o la
desigualdad.
Un efecto de inclusión social relevante
puede darse en el sector de las ONG y de
economía solidaria, las cuales contarían
con la capacidad de apoyar los procesos de
educación ambiental y de generación de
emprendimientos para la recolección,
transporte y el tratamiento de este tipo de
residuos, replicando modelos exitosos en
comunidades de sector urbano y rural, en
No se espera que haya
impactos relevantes en
términos de inclusión
social en actores como
los prestadores del
servicio público de
aseo.
Algunas industrias que
surgirían para el
tratamiento de residuos
podrían generar efectos
negativos en las
comunidades aledañas a la
infraestructura, debido a
que los impactos
ambientales y a la salud
podrían representar
perjuicios, especialmente a
poblaciones en condición
de vulnerabilidad.
Otro efecto negativo
podría darse para las
comunidades que realizan
actividades informales de
tratamiento de residuos
orgánicos, especialmente
si emplean mano de obra
de sectores vulnerables;
esto, en la medida que el
instrumento beneficie a las
140
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
todas las regiones del país. Esto implica
proveer mejores condiciones de vida para
ciertas poblaciones, a partir de un sector
emergente en la gestión de residuos.
Centros mayoristas como las plazas de
mercado y algunas grandes superficies
también podrían llevar a cabo acciones de
inclusión social en la medida que requieran
mano de obra para llevar a cabo la
separación en la fuente y la recolección
selectiva de los residuos.
empresas formales y
licenciadas y tienda a
disminuir las actividades
informales.
5) Cumplimiento normativo
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
Como está diseñado, el instrumento
propende por beneficiar a las iniciativas de
gestión de residuos que estén formalizadas
y debidamente licenciadas, en los casos
que requiere la normatividad vigente. En
este sentido, representa beneficios para los
gestores que hagan los debidos procesos
de recolección selectiva y tratamiento de
residuos orgánicos.
A su vez, tiene el potencial de persuadir a
los grandes generadores como cadenas de
restaurantes y de hoteles, manufacturas de
alimentos, así como grandes superficies y
plazas de mercado, para que ejerzan
iniciativas de cumplimiento de las normas
técnicas en la gestión integral de sus
residuos.
En este sentido, representa también un
beneficio para las autoridades del orden
nacional como el MVCT, el MADS y el MSPS,
y en el orden local como las unidades
administrativas de servicios públicos, las
autoridades de salud, y las autoridades
ambientales, en la medida que tendrán
mayores herramientas y flujos de
información para hacer seguimiento a la
cadena de valor de alimentos y, desde sus
No se espera que haya
impactos relevantes
para los prestadores
del servicio público de
aseo, puesto que este
sector, con o sin
instrumento, está
obligado a cumplir
toda la normatividad
vigente.
Entre los posibles
perjudicados, se prevé que
sean los distribuidores
minoristas y pequeñas
superficies, actores que
podrían no acogerse al
instrumento en la medida
que no se les impulse con
apoyo técnico o con los
instrumentos de
información y
conocimiento.
141
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
competencias, ejercer mayor control en el
cumplimiento de las normas.
6) Libre competencia
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS
Con el instrumento, se propende por
generar condiciones de libre competencia
en los sectores de recolección, transporte y
tratamiento de residuos orgánicos, al
impulsar sistemas de información que
reduzcan las asimetrías de información en
este mercado. Es competencia de la
Superintendencia de Industria y Comercio y
de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios vigilar las
condiciones adecuadas en este mercado de
recolección selectiva y tratamiento de
residuos para delimitar el alcance de este
mercado.
Los sectores de la cadena de valor de
alimentos también tendrían incentivos a
establecer mejores prácticas para ganar
competitividad en sus respectivos
mercados, toda vez que tienen la
oportunidad de hacer un uso más eficiente
de sus insumos, es decir, de los alimentos,
y por lo tanto generar mejores prácticas de
planeación, teniendo así la posibilidad de
aumentar su rentabilidad.
No se espera que haya
impactos relevantes
para los prestadores
del servicio público de
aseo, puesto que este
sector, con o sin
instrumento, está
obligado a cumplir la
normatividad vigente
de acuerdo con la CRA.
Un efecto negativo podría
darse para las
comunidades que realizan
actividades informales de
tratamiento de residuos
orgánicos, especialmente
si son microempresas, ya
que el instrumento acoge a
las empresas formales,
además la carencia de
apoyo técnico o el bajo
acceso a instrumentos de
información y
conocimiento, serían
condiciones hostiles para
su supervivencia en el
mercado.
7) Generación de capital humano
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO
Con el posible aumento en el flujo de residuos orgánicos hacia el
tratamiento, será necesario generar competencias laborales para la
operación y puesta en marcha de la operación de empresas en las
diferentes alternativas de tratamiento. Adicionalmente, con mejores
condiciones financieras el sector tenderá a crecer e impulsar iniciativas
de investigación para explorar mejores técnicas y tecnologías que
contribuyan a mejorar el rendimiento de los procesos.
El sector educativo como las universidades y el SENA, además de
centros de capacitación, tendrán un papel relevante para la generación
Con la puesta en marcha de
este instrumento no se
espera que haya impactos
relevantes en la generación
de capital humano en
actores como los
prestadores del servicio
público de aseo, ni en
agremiaciones industriales,
142
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO
de las competencias laborales, de emprendimiento, y de procesos de
investigación necesarios para promover el crecimiento sostenible de
esas industrias en el largo plazo.
En menor medida, las grandes superficies, los establecimientos
mayoristas como las plazas de mercado, así como las manufacturas de
alimentos, posiblemente requerirán conocimientos técnicos para llevar
a cabo mejores procesos de minimización de pérdidas y desperdicios,
así como para la separación en la fuente.
Por su parte, las entidades locales encargadas de la inspección y
vigilancia a estos establecimientos, requerirán de conocimiento
especializado para hacer una correcta evaluación de los procesos.
ya que no representa
esfuerzos técnicos para
llevar a cabo su actividad.
4.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO
ECONÓMICO
Para el desarrollo, diseño e implementación del instrumento de certificación voluntaria
propuesto para ser aplicado a la gestión de residuos orgánicos de grandes generadores, se
han identificado una serie de etapas que se deben seguir, con el fin de recolectar la
información de línea base, proponer los desarrollos normativos requeridos, establecer la
interacciones y sinergias institucionales y hacer el seguimiento y control que posibiliten la
adecuada implementación del instrumento y los complementos requeridos.
A continuación, se relacionan inicialmente los obstáculos que deberán sobrepasarse para la
implementación del instrumento y los complementos requeridos para generar las sinergias
necesarias. Tanto obstáculos como complementos se presentan para seis dimensiones, las
cuales están acordes con los mecanismos y herramientas de política pública. Posteriormente
se define cada una de las etapas que componen la ruta crítica para la implementación del
instrumento y por último se plantea el cronograma de implementación.
4.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento
La definición de los requerimientos para implementar y hacer seguimiento al instrumento fue
apoyada por los aportes de los participantes en el taller que se llevó a cabo en diciembre.
Como se explicó en la metodología para la primera sesión, se indagó a los participantes por
diferentes aspectos que podrían constituirse en obstáculos o complementos para el
instrumento económico, en seis dimensiones: 1) técnica y tecnológica, 2) económica y
143
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
financiera, 3) educativa y cultural, 4) regulación, 5) información y conocimiento y 6)
administrativa e institucional.
Con base en el taller y en las diferentes discusiones llevadas a cabo con el MADS y otros
actores de la cadena, fue posible construir la temporalidad asociada al instrumento,
categorizada en las etapas de implementación y seguimiento, de donde se desprende el
cronograma que se presenta en la siguiente sección. A continuación, se hará una descripción
de los posibles obstáculos y oportunidades que tiene el instrumento en las dimensiones
descritas.
1) Dimensión técnica y tecnológica
Posibles obstáculos: el costo de la inversión para infraestructura de tratamiento
puede ser muy elevado en comparación con los precios de disposición final;
además, las tecnologías necesarias para el tratamiento pueden no ser
adaptables a contextos locales. En la etapa de seguimiento, puede ser una
limitación las diferencias en la calidad de sub-productos del tratamiento,
teniendo en cuenta que para ciertos mercados los estándares exigidos son
altos.
Posibles complementos: el fomento de bancos de proyectos en fondos de
capital semilla, así como el apoyo a la investigación desde las universidades en
trabajo directo con las comunidades, pueden potenciar la transferencia
tecnológica.
2) Dimensión económica y financiera
Posibles obstáculos: los costos que podría tener la certificación en la puesta en
marcha del instrumento pueden ser muy elevados si no se logra el flujo
adecuado de residuos en el mercado que atiende cada gestor, lo que podría
poner en riesgo la operación del esquema de recolección selectiva y
tratamiento.
Posibles complementos: el instrumento puede ser muy bien complementado
con aumentos a la tarifa de disposición final, remuneración vía tarifa a
esquemas de recolección selectiva y facilidades de acceso financiero a los
gestores, ya sea con créditos blandos o los incentivos a inversión en tecnologías
limpias. Respecto a la etapa de seguimiento, elementos como la ley 1715 de
2014 que abren el camino a incentivos tributarios para la generación de energía
a partir de fuentes no convencionales, puede ayudar al cierre financiero de los
gestores.
144
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
3) Dimensión educativa y cultural
Posibles obstáculos: la falta de cultura para la separación en la fuente puede
limitar la implementación del instrumento, ya que implica que los grandes
generadores deben adoptar protocolos de gestión de sus residuos en sus
establecimientos, que sin la información correcta y sin el apoyo de los gestores
o de las autoridades ambientales, pueden entorpecer el proceso.
Posibles complementos: la correcta divulgación de guías técnicas para la
gestión integral de residuos orgánicos, y la promoción adecuada de las ventajas
comerciales de obtener un sello verde, con una norma técnica definida que
estandarice los procesos para la separación en la fuente y con ello el
cumplimiento de la normativa consignada en el Decreto 2981 de 2013, pueden
contribuir a la transformación en el comportamiento de los grandes
generadores. Respecto a la etapa de seguimiento, la divulgación de los
estándares de gestión integral de los residuos orgánicos también es importante
para que el instrumento tenga gradualmente mayor acogida.
4) Dimensión de regulación
Posibles obstáculos: la falta de claridad en la cadena de valor y tratamiento de
los RO puede dificultar la puesta en marcha del instrumento, entendiendo que
no existe actualmente normatividad específica para la clasificación de
orgánicos. Adicionalmente, la regulación sobre estándares para el compost es
demasiado exigente y eso limita su uso inclusive en fines no agrícolas.
Posibles complementos: el CONPES 3874 plantea la directriz para identificar el
flujo de residuos orgánicos, lo cual es un punto de partida indispensable para
entender la corriente y focalizar las acciones de política. Adicionalmente, la
prohibición gradual a la disposición final y la modificación de normas técnicas
para el compost serían medidas que podrían dinamizar aún más el mercado de
tratamiento. Para el seguimiento se requiere, además, de esquemas de
vigilancia local y aforos a los grandes generadores, medidas que deben quedar
consignadas en los PGIRS para viabilizar la operación.
5) Dimensión de información y conocimiento
Posibles obstáculos: la escasez de líneas de base sobre el tratamiento y
aprovechamiento de residuos sólidos (en general) es una amenaza para el
seguimiento al instrumento. También es escaso el conocimiento de los actores
145
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
de la cadena y de otros actores (que podrían ser usuarios de servicios o
consumidores) en cuanto a los usos de los sub-productos del tratamiento.
Posibles complementos: es importante avanzar con diferentes gremios en el
diseño y difusión de campañas de sensibilización en cuanto a los beneficios
económicos, ambientales y sociales que representa allanar el camino a las
alternativas de tratamiento. Además, es indispensable la difusión de
información acerca de los incentivos con que cuentan los diferentes actores de
la corriente. También se necesita la construcción de una base de datos de
gestores formales y licenciados, en los casos que aplique. Durante la fase de
seguimiento, se necesita hacer difusión y replicar buenas prácticas
empresariales respecto a la reducción de pérdidas y desperdicios, así como la
separación adecuada de los RO.
6) Dimensión administrativa e institucional
Posibles obstáculos: en la etapa de implementación del instrumento, las
diferentes competencias institucionales del país no están articuladas
plenamente y esto limita el campo de acción de un instrumento económico
porque representa mayores costos operativos y logísticos. Por su parte, el
alcance de las entidades territoriales a veces es limitado porque la instalación
de infraestructura para el tratamiento requiere que haya POT y PGIRS
actualizados.
Posibles complementos: Uno de los instrumentos que puede complementar y
mejorar la gestión de pérdidas de alimentos, es la promoción de los bancos de
alimentos a través de acuerdos voluntarios con cadenas de restaurantes,
cadenas de hoteles y plazas de mercado; en línea con esto, debe haber
coordinación entre los actores privados para replicar las buenas prácticas
empresariales en la gestión de residuos. Es importante complementar las
medidas de ordenamiento ambiental y territorial para adecuar la
infraestructura de tratamiento requerida, apuntando en lo posible a la
regionalización.
De acuerdo con los posibles obstáculos encontrados y las oportunidades para complementar
el instrumento en las diferentes dimensiones de análisis, se presenta a continuación las
etapas, fases y actividades que constituirían la ruta crítica de la Certificación voluntaria por la
gestión adecuada de residuos orgánicos. Ésta permite visualizar los pasos a seguir para
garantizar la efectividad en la implementación, así como actividades que deben darse
paralelamente para complementar el desempeño del instrumento. Las diferentes actividades
146
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
que constituyen la ruta crítica permitirán cumplir la principal señal del instrumento, que es la
dinamización del mercado de recolección selectiva y tratamiento de residuos orgánicos. A
continuación se describe lo que involucra cada etapa, con sus respectivas fases, lo cual es una
guía “paso a paso” para implementar el instrumento económico:
Primera etapa: prerrequisitos
Esta etapa comprende la fase de implementación de instrumentos complementarios a la
certificación voluntaria, siendo éstos otros instrumentos económicos, de regulación directa, y
de información y conocimiento. Esto se constituye en las acciones necesarias para dar un inicio
a la reglamentación del instrumento económico, de manera que se articule adecuadamente
la garantía de infraestructura para el tratamiento y difusión de buenas prácticas para la
separación de los residuos orgánicos, con los incentivos que brinda la certificación voluntaria
por separar adecuadamente y enviar los residuos a tratamiento.
Segunda etapa: correquisitos
Esta etapa también comprende la fase de implementación de instrumentos complementarios
a la certificación voluntaria, pero como requisitos paralelos a las etapas de implementación y
seguimiento del instrumento. Esto quiere decir que no son instrumentos urgentes, pero su
implementación representa una ventaja para dar mayor realce a la certificación voluntaria.
Estos otros instrumentos son también económicos, de regulación directa, de información y
conocimiento e institucionales.
Tercera etapa: Implementación del instrumento
Esta etapa está comprendida por las fases denominadas 1) alistamiento del instrumento, 2)
Socialización y Negociación, 3) expedición normativa, 4) acciones institucionales y 5)
socialización y difusión. En general, son todas aquellas acciones que conlleva expedir la
normativa para la implementación del instrumento, así como la divulgación del mismo para
que los diferentes actores lo acojan y se involucren. A continuación se describe brevemente
lo que comprende cada fase en esta etapa:
Alistamiento: comprende el levantamiento de líneas de base para el análisis de la
cadena de valor de alimentos, así como la revisión de la normativa vigente para llevar
a cabo los ajustes requeridos, previos a la expedición de la reglamentación para el
instrumento.
Socialización y negociación: en esta fase se llevan a cabo las actividades necesarias
para hacer los ajustes que correspondan, de acuerdo con la socialización que se haga
a los grupos de interés involucrados con el instrumento.
147
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Expedición normativa: Son las actividades de orden nacional, regional y/o local que
correspondan para reglamentar el instrumento y proceder con su puesta en marcha.
Acciones institucionales: comprende las actividades de difusión del instrumento
económico en el nivel local con los actores de la cadena, así como los ajustes a planes
locales de gestión de residuos para abrir el camino a la infraestructura para el
tratamiento de residuos orgánicos, más la creación o ajuste del sistema de
información.
Socialización y difusión: en esta fase, las entidades territoriales serán las encargadas
de llevar a cabo jornadas de socialización del instrumento económico a todos los
grupos de interés de sus respectivas jurisdicciones.
Cuarta etapa: seguimiento
La etapa de seguimiento del instrumento comprende las siguientes actividades:
Monitoreo del instrumento: implica las acciones de seguimiento a indicadores de
disposición final y de tratamiento de residuos, así como iniciar el cargue de
información sobre los gestores al sistema de información.
Mecanismos de reporte y cruce de información: comprende la generación de reportes
sobre disposición final, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos.
Evaluación de los resultados de la implementación: involucra la creación de
indicadores de seguimiento para el desempeño del instrumento, así como la
generación de reportes anuales para evaluar la evolución de dichos indicadores.
Ajustes al instrumento: comprende todas las acciones necesarias para mejorar el
desempeño del instrumento de acuerdo con los reportes periódicos de información, a
parte de las acciones necesarias para mejorar el comportamiento de los mercados
asociados, en el marco de compras públicas sostenibles.
El MADS, como entidad encargada de la propuesta normativa para la puesta en marcha del
instrumento económico, debe hacer seguimiento a los procedimientos establecidos en la ruta
crítica, así como coordinar con las demás entidades participantes para que asuman sus roles,
responsabilidades y acciones. A continuación, en la Tabla 20 se presenta con mayor detalle
cada uno de los procedimientos requeridos para la puesta en marcha de la figura de
Certificación voluntaria, en línea con varias de las actividades formuladas en el Plan de Acción
y Seguimiento al CONPES 3874 de 2016:
148
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 20. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de Certificación
voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos
ETAPA FASE ACTIVIDADES
Prerrequisitos
Implementación de
instrumentos
complementarios
Ajuste tarifario incluyendo obligatoriedad de sistemas de
extracción, captura activa y pasiva para manejo de gases en
rellenos sanitarios
Expedir norma sobre estándares de desempeño para manejo de
infraestructura de la gestión integral de residuos orgánicos, con
incentivos a empresas que usen los estándares
Expedir norma con los lineamientos para la separación,
recolección selectiva, tratamiento y aprovechamiento de residuos
orgánicos
Crear guías de difusión de los lineamientos para la separación,
recolección, selectiva, tratamiento y aprovechamiento de
residuos orgánicos
Expedir lineamientos para articular los instrumentos de
planificación sectoriales y territoriales, para promover esquemas
asociativos en proyectos de gestión integral de residuos sólidos
Correquisitos
Implementación de
instrumentos
complementarios
Reglamentar la prohibición de disposición final de residuos
orgánicos en rellenos sanitarios, de forma gradual
Incluir criterios para fortalecer la compra de sub-productos del
tratamiento de orgánicos en el programa de compras verdes
Realizar campañas de difusión sobre el uso de sellos verdes como
un diferencial de mercado que visible las buenas prácticas en la
gestión integral de residuos
Ajuste tarifario para incorporar costos ambientales y en salud, así
como el ajuste a tarifa de aprovechamiento y tratamiento
Promover la implementación de por lo menos tres técnicas
complementarias o alternativas a rellenos sanitarios de
tratamiento de residuos orgánicos
Diseñar e implementar campañas de educación ambiental para la
población, con enfoque en la gestión adecuada de residuos
orgánicos
149
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETAPA FASE ACTIVIDADES
Implementación
Alistamiento
Realizar estudios de línea de base, identificando el flujo de los
residuos orgánicos a partir de las fuentes generadoras
Revisión del marco institucional y normativo que actualmente
aplican a la corriente de residuos orgánicos (identificación de
modificaciones requeridas)
Socialización y
Negociación
Llevar a cabo talleres con los actores involucrados en la cadena de
gestión de residuos orgánicos, para socializar el instrumento
económico
Realizar un estudio de síntesis con los resultados de los talleres de
socialización del instrumento económico
Realizar los ajustes necesarios al instrumento, con base en las
recomendaciones del estudio síntesis
Expedición
normativa
Ajuste y expedición de Decreto que reglamentará el instrumento
económico
Expedición de actos administrativos en la escala municipal y
regional para la puesta en marcha del instrumento
Acciones
institucionales
Realizar campañas para la difusión de los lineamientos para la
separación, recolección, selectiva, tratamiento y
aprovechamiento de residuos orgánicos, a través de las guías
creadas
Revisión/Actualización de PGIRS con líneas de acción estratégicas
para las actividades de tratamiento de residuos orgánicos
Crear o ajustar plataforma web para la puesta en marcha del
instrumento
Socialización y
difusión
Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios
y empresarios que potencialmente se acojan al instrumento
Iniciar el cargue de información a la plataforma web dispuesta
para el instrumento
Seguimiento Monitoreo del
instrumento
Promover el uso del SUI para hacer seguimiento a la disposición
final y el tratamiento de orgánicos.
150
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETAPA FASE ACTIVIDADES
Llevar a cabo el registro de los gestores dedicados al tratamiento
de residuos orgánicos en las páginas oficiales dispuestas para ello.
Mecanismos de
reporte y cruce de
información
Elaboración y publicación anual del informe sobre
aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo.
Evaluación de los
resultados de la
implementación
Crear indicadores de seguimiento al instrumento
A partir del primer año de implementación, llevar a cabo reportes
en los cuales se analice la evolución de los indicadores de
seguimiento
Ajustes al
instrumento
Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el
desempeño del instrumento, específicamente en el número de
certificaciones entregadas por los gestores, y el número de sellos
verdes adquiridos
Hacer un seguimiento al programa de compras públicas
sostenibles, en lo referente a la inclusión de criterios el uso de
insumos derivados del tratamiento de residuos orgánicos
Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades
para la gestión de residuos orgánicos
Hacer los ajustes pertinentes a la normatividad que enmarca el
instrumento
Fuente: presente estudio
4.4.2. Cronograma para la implementación del
Instrumento Económico
En la Tabla 21 se relaciona, para cada etapa y fase de la ruta crítica del instrumento, los
tiempos para los cuales deberán llevarse a cabo las diferentes actividades propuestas y las
entidades encargadas. Estas temporalidades obedecen a todos los requerimientos que
señalaron diferentes actores del sector público, como las entidades territoriales, el MVCT y el
MADS; también se plantean en correspondencia con el Plan de Acción y Seguimiento del
CONPES 3874 de 2016.
151
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 21. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de certificación voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos ET
AP
A
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
VIGENCIAS (AÑOS)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Pre
rreq
uis
ito
s
Implementación de instrumentos complementarios
Ajuste tarifario incluyendo obligatoriedad de sistemas de extracción, captura activa y pasiva para manejo de gases en rellenos sanitarios
CRA
Expedir norma sobre estándares de desempeño para manejo de infraestructura de la gestión integral de residuos orgánicos, con incentivos a empresas que usen los estándares
DAASU - MADS
Expedir norma con los lineamientos para la separación, recolección selectiva, tratamiento y aprovechamiento de residuos orgánicos
Dirección de Desarrollo Sectorial - MVCT
Crear guías de difusión de los lineamientos para la separación, recolección, selectiva, tratamiento y aprovechamiento de residuos orgánicos
MADS - MinEducación
Expedir lineamientos para articular los instrumentos de planificación sectoriales y territoriales, para
Dirección de Desarrollo Urbano - DNP
152
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
VIGENCIAS (AÑOS)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
promover esquemas asociativos en proyectos de gestión integral de residuos sólidos
Co
rreq
uis
ito
s
Implementación de instrumentos complementarios
Reglamentar la prohibición de disposición final de residuos orgánicos en rellenos sanitarios, de forma gradual
DAASU - MADS
Incluir criterios para fortalecer la compra de sub-productos del tratamiento de orgánicos en el programa de compras verdes
DAASU - MADS
Realizar campañas de difusión sobre el uso de sellos verdes como un diferencial de mercado que visible las buenas prácticas en la gestión integral de residuos
DAASU - MADS
Ajuste tarifario para incorporar costos ambientales y en salud, así como el ajuste a tarifa de aprovechamiento y tratamiento
CRA
Promover la implementación de por lo menos tres técnicas complementarias o
MVCT
153
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
VIGENCIAS (AÑOS)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
alternativas a rellenos sanitarios de tratamiento de residuos orgánicos
Diseñar e implementar campañas de educación ambiental para la población, con enfoque en la gestión adecuada de residuos orgánicos
MADS - MinEducación
Imp
lem
enta
ció
n
Alistamiento
Realizar estudios de línea de base, identificando el flujo de los residuos orgánicos a partir de las fuentes generadoras
DAASU - MADS
Revisión del marco institucional y normativo que actualmente aplican a la corriente de residuos orgánicos (identificación de modificaciones requeridas)
DAASU - MADS
Socialización y Negociación
Llevar a cabo talleres con los actores involucrados en la cadena de gestión de residuos orgánicos, para socializar el instrumento económico
DAASU - MADS
Realizar un estudio de síntesis con los resultados de los talleres de socialización del instrumento económico
DAASU - MADS
154
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
VIGENCIAS (AÑOS)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Realizar los ajustes necesarios al instrumento, con base en las recomendaciones del estudio síntesis
DAASU - MADS
Expedición normativa
Ajuste y expedición de Decreto que reglamentará el instrumento económico
DAASU - MADS
Expedición de actos administrativos en la escala municipal y regional para la puesta en marcha del instrumento
Entidades Territoriales
Acciones institucionales
Realizar campañas para la difusión de los lineamientos para la separación, recolección, selectiva, tratamiento y aprovechamiento de residuos orgánicos, a través de las guías creadas
Entidades Territoriales
Revisión/Actualización de PGIRS con líneas de acción estratégicas para las actividades de tratamiento de residuos orgánicos
Entidades Territoriales
Crear o ajustar plataforma web para la puesta en marcha del instrumento
MADS - MVCT
Socialización y difusión
Realizar jornadas de socialización del instrumento con los
Entidades Territoriales
155
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
VIGENCIAS (AÑOS)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
gremios y empresarios de la cadena de valor de alimentos (distribución, manufacturas, servicios, etc)
Iniciar el cargue de información a la plataforma web dispuesta para el instrumento
Autoridades Ambientales
Segu
imie
nto
Monitoreo del instrumento
Promover el uso del SUI para hacer seguimiento a la disposición final y el tratamiento de orgánicos.
SSPD
Llevar a cabo el registro de los gestores dedicados al tratamiento de residuos orgánicos en la plataforma web definida.
Autoridades Ambientales
Mecanismos de reporte y cruce de información
Elaboración y publicación anual del informe sobre aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo.
SSPD
Evaluación de los resultados de la implementación
Crear indicadores de seguimiento al instrumento
Autoridades Ambientales
A partir del primer año de implementación, llevar a cabo reportes en los cuales se analice la evolución de los indicadores de seguimiento
Autoridades Ambientales
156
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
VIGENCIAS (AÑOS)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Ajustes al instrumento
Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el desempeño del instrumento, específicamente en el número de certificaciones entregadas por los gestores, y el número de sellos verdes adquiridos
Autoridades Ambientales
Hacer un seguimiento al programa de compras públicas sostenibles, en lo referente a la inclusión de criterios el uso de insumos derivados del tratamiento de residuos orgánicos
DAASU - Negocios Verdes - MADS
Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades para la gestión de residuos orgánicos
MVCT
Hacer los ajustes pertinentes a la normatividad que enmarca el instrumento
DAASU - MADS
Fuente. Presente estudio.
157
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
4.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Para la presentación de las conclusiones y recomendaciones del análisis y evaluación de la
internalización de los costos ambientales y sanitarios en la corriente de residuos orgánicos,
primero se ofrecen las de tipo general y posteriormente se relacionan las conclusiones y
recomendaciones para la implementación, seguimiento y ajuste del instrumento propuesto
para esta corriente. Cabe señalar, como se ha mencionado a lo largo del documento, que la
presente propuesta es tan solo una de las iniciativas que aportarían a la solución de la
problemática de la gestión de los residuos orgánicos, teniendo en cuenta que solo a través de
cambios educativos y culturales profundos, los cuales requieren periodos de no menos de 10
años, se podrán obtener resultados satisfactorios, es decir, abogando a la sensibilidad,
voluntad y altruismo de los individuos.
En la gestión de los residuos orgánicos, los aspectos ambientales más significativos
fueron la generación de lixiviados, las emisiones no derivadas de combustión, el
consumo de combustibles fósiles, las emisiones de combustión y la emisión de olores
ofensivos. Para prevenir, corregir y mitigar estos aspectos ambientales -y sus impactos
asociados-, se debe fomentar una adecuada separación que permita limitar la mezcla
con residuos reciclables o que presenten características peligrosas; estimular el
aprovechamiento de los materiales orgánicos y los gases (como el metano) que son
generados en su proceso de descomposición. De esta forma se limitará la emisión de
sustancias peligrosas que generen impactos ambientales y en salud a largo plazo.
Teniendo en cuenta las características del residuo orgánico, el cual induce una
proliferación de vectores, roedores y animales habitantes de calle o potencialmente
transmisores de la rabia (especialmente en los lugares de almacenamiento y
tratamiento cuando estos se realizan de forma inadecuada), y un subsecuente
incremento de enfermedades transmitidas por vectores, leptospirosis y agresiones con
animales potencialmente transmisores de rabia; se hace necesario que se fortalezcan
las intervenciones de control de vectores y plagas, así como la gestión adecuada de los
residuos.
Oportunidades de crecimiento verde desde los objetivos de política económica: es
necesario establecer un diálogo permanente entre ministerios, en especial con el
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, puesto que la apertura de caminos para
realizar procesos de tratamiento y aprovechamiento para mejorar la gestión de los
residuos sólidos, a la vez que redunda en beneficios ambientales y en salud, también
repercute en el crecimiento económico de nuevos sectores, en términos de
sostenibilidad.
158
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Crecimiento verde hacia adentro: es necesario dar una mirada al crecimiento del
sector de gestión de residuos orgánicos como un conductor de crecimiento que puede
escalarse a los niveles regional y local, repercutiendo en crecimiento interno. En el
mediano plazo, con el avance paralelo en la implementación de otros instrumentos de
política, se requiere analizar la masa crítica que el instrumento puede generar y que
puede contribuir al cumplimiento de las metas de la Política nacional de producción y
consumo sostenible.
Los pasos que se han dado desde la formulación de política ambiental tienen que ser
fortalecidos desde la creación de instrumentos económicos que viabilicen el cierre del
ciclo productivo. El instrumento de Certificación voluntaria que aquí se propone,
contribuye a fortalecer la cadena de valor de alimentos desde la etapa de poscosecha
y permite también que se reincorpore al metabolismo social, la energía y los sub-
productos del tratamiento y aprovechamiento de biomasa.
4.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación
del instrumento
A lo largo de la consultoría se hizo reiterado énfasis en la necesidad de medidas coordinadas
para lograr las metas de gestión de residuos orgánicos. A partir de las experiencias
internacionales revisadas, es claro que se necesita una mirada integral y un diálogo
interinstitucional para aportar a la transformación del comportamiento de los agentes a lo
largo de la cadena de valor de los alimentos.
En este orden de ideas, los esfuerzos desde la formulación de otros instrumentos económicos
como la tasa a la disposición final y la tarifa a las actividades de tratamiento de residuos
orgánicos, así como los ajustes tarifarios para lograr una internalización de los costos
ambientales y a la salud en la gestión de residuos, son complementos indispensables para
enviar señales de mercado más efectivas.
Como base fundamental para la correcta implementación y resultados efectivos de los
instrumentos económicos y en especial de la propuesta del presente estudio, se
recomienda realizar, en conjunto con el sector público y privado, campañas de
sensibilización y de implementación de mejores prácticas en la gestión de alimentos,
independientemente de la posición en la cadena de suministros y de consumo.
Puntualmente la guía de mejores prácticas para prevenir el desperdicio de alimentos
y reducir la generación de residuos en establecimientos gastronómicos (MADS &
PNUMA, 2017) es un esfuerzo importante en la reorientación de productores y
159
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
consumidores hacia la reducción en la generación de desperdicios y disminución de la
presión sobre rellenos sanitarios. En tal sentido, se considera necesario el desarrollo e
implementación de más guías orientadoras de este tipo.
En cuanto a los instrumentos de comando y control, se propuso como correquisito la
formulación de prohibiciones graduales directas a la disposición final en rellenos
sanitarios, entendiendo que esta no es una medida inmediata si no se cuenta aún con
la capacidad instalada para recibir los crecientes flujos de residuos aprovechables.
Reglamentar la prohibición de disposición final de residuos orgánicos en rellenos
sanitarios tiene que atender a una gradualidad, con metas porcentuales año a año
hasta llegar al 100%, lo cual debería cumplirse en su totalidad hacia 2030 o años
posteriores, en línea con las metas del CONPES 3874.
Se debe recalcar que no se contempló la obligatoriedad en el instrumento propuesto,
debido a que por lo menos para los próximos años, persisten incertidumbres en el
ordenamiento territorial para la instalación de infraestructura de tratamiento, así
como para la financiación a la inversión en diferentes alternativas. Es indispensable la
intervención del Estado en estos mercados que están emergiendo, para garantizar una
transferencia tecnológica adecuada a los diferentes contextos regionales y a las
diversas necesidades de desarrollo en el país.
Se recomienda también contemplar el uso de los sistemas de información que ya
existen, tales como el Sistema Único de Información (SUI), el Registro Único Ambiental
(RUA), o promover iniciativas privadas como la BORSI, a cargo del Centro Nacional de
Producción más Limpia. Esto permitirá reducir costos de implementación del
instrumento, a la vez que centralizar los flujos de información hacia todas las
autoridades que tengan competencias en el instrumento y, en general, en la corriente
de residuos orgánicos.
4.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del
instrumento
Es indispensable que se priorice la intervención del Estado mediante el
robustecimiento de los sistemas de información y conocimiento. Para ello, es
necesario hacer uso de medios de comunicación masiva y redes sociales, exigir
también a los dueños de estos medios que hagan su aporte para lograr una educación
ambiental más efectiva.
160
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Para fortalecer los esquemas de recolección selectiva y tratamiento, también será
necesario hacer ajustes a la ley de formulación de PGIRS, entendiendo que debe
contemplarse la visión de ciclo de vida en el largo plazo.
Entre las acciones paralelas al instrumento, está el diálogo permanente con entidades
que formulan estándares de calidad de productos que incluyen los generados por el
tratamiento de biomasa. Se requiere, por ejemplo, que entidades como el ICA y la
UPME modifiquen la regulación directa sobre productos como el compost y la energía
de fuentes no convencionales, respectivamente, atendiendo las necesidades de
comercialización para mejorar las condiciones de mercado de los gestores. Los
diferentes actores del sector público y privado señalaron reiteradamente la necesidad
de reconsiderar dichos estándares, especialmente los que maneja el ICA.
Se requiere continuar con el apoyo técnico en la formulación de criterios para la
incorporación de insumos de actividades de aprovechamiento y tratamiento en el
programa de compras públicas sostenibles. El sector público tiene que ser la primera
muestra de consumo y gestión responsable, entendiendo que es el mayor consumidor
de muchos sectores de manufacturas de alimentos y servicios de catering, entre otros.
El cumplimiento normativo y la acogida de los instrumentos económicos requieren que
exista una unidad que centralice la toma de decisiones en la gestión integral de
residuos sólidos. Se espera, por lo tanto, que en el largo plazo la entidad encargada de
administrar los instrumentos y de capturar los fondos para invertirlos en las líneas de
acción contempladas por la política nacional, sea una dependencia adscrita al
Ministerio de Ambiente, en permanente comunicación con las demás entidades del
poder ejecutivo.
4.5.3. Conclusiones y recomendaciones para el ajuste o
modificación del instrumento económico (en caso de
requerirse)
Es posible que, a medida que los mercados respondan adecuadamente a los estímulos
previstos, este instrumento ya no sea necesario. Sin embargo, su implementación
sentará un precedente sui generis para emprender acciones urgentes ante las
necesidades que presenta la gestión de residuos, en especial, por la atención que se
está prestando a un mercado que puede operar en condiciones de libre competencia,
siempre y cuando se ejerza la intervención adecuada para lograr una reducción de
161
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
brechas en la información, tanto entre grandes generadores y gestores, como para los
consumidores.
162
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
5. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO
ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE APARATOS
ELÉCTRICOS Y ELECTRÓNICOS.
A partir de los análisis y diagnósticos realizados para la corriente de residuos de aparatos
eléctricos y electrónicos (subcorrientes 2 y 6 de la Política nacional de RAEE) en el presente
estudio, los cuales partieron de: evaluar los principales problemas de la gestión incorporando
el enfoque de ciclo de vida; identificar y evaluar los principales impactos ambientales y riesgos
a la salud que se generan por las malas prácticas en las diferentes etapas de gestión; identificar
las medidas de manejo disponibles en el país para prevenir o mitigar los impactos ambientales
y riesgos a la salud identificados; y, a través de la identificación de las alternativas de
instrumentos que brindan las experiencias internacionales y las referencias bibliográficas, su
caracterización, priorización y validación por actores que tienen algún gradeo de participación
en la corriente, se llega al presente numeral que contiene la descripción y el diseño del
instrumento de política más idóneo para la corriente de RAEE, el cual busca atender, de
manera oportuna y de acuerdo al contexto actual, las recomendaciones de la OCDE frente a
la implementación de instrumentos que fomenten y fortalezcan mercados como apoyo y
complemento a la gestión.
A continuación se desarrollan los aspectos concernientes a los procedimientos y metodologías
utilizadas para el diseño del instrumento priorizado en la corriente de RAEE.
5.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO
La formulación del diseño del instrumento económico utiliza como punto de partida los
análisis y diagnósticos realizados en el segundo producto de la presente consultoría para la
corriente de RAEE, concretamente para las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la
Unión Europea. Los análisis y diagnósticos realizados contienen:
(i) La evaluación de los principales problemas de la gestión incorporando el enfoque
de ciclo de vida.
(ii) La identificación y evaluación de los principales impactos ambientales y riesgos a
la salud que se generan por las malas prácticas en las diferentes etapas de gestión.
(iii) La Identificación de las medidas de manejo disponibles en el país para prevenir o
mitigar los impactos ambientales y riesgos a la salud identificados.
163
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Además, también se usa como punto de partida la identificación de las alternativas de
instrumentos económicos identificados a través de la revisión en literatura especializada de
experiencias internacionales, junto con la posterior caracterización, priorización y validación
por actores que participan en la corriente de RAEE. En este producto se presenta la descripción
y diseño del instrumento económico más idóneo para la corriente de RAEE, el cual busca ser
un apoyo y complemento a la gestión de los RAEE en el país, esto partiendo del contexto actual
y las recomendaciones de la OCDE frente a la implementación de instrumentos económicos.
La siguiente sección contiene la descripción los elementos de contexto que soportan la
elección del instrumento junto con los objetivos propuestos tanto de gestión como
ambientales y sanitarios. Así mismo, se presenta la estructura de funcionamiento del
instrumento, junto con las etapas de la gestión abordadas, los actores involucrados en el
instrumento, la estructura tarifaria y los cálculos que la soportan con el alcance de la aplicación
del instrumento. Por último, se presenta el sistema y método del instrumento y la información
de contexto o línea base requerida para la implementación del mismo.
5.1.1. Contexto que justifica la implementación del Instrumento
Los patrones actuales de consumo y el continuo avance de las tecnologías de la información
en la vida diaria han generado que cada vez sea más frecuente el descarte de Aparatos
Eléctricos y Electrónicos (AEE) como RAEE, esto aplica tanto a nivel mundial como a nivel de
Latinoamérica. Según datos de GSMA & United Nations University (2015), a nivel mundial se
generaron 41.800 kilo toneladas de RAEE, mientras que en Latinoamérica durante 2014 se
descartaron como RAEE cerca de 3.904 kilo toneladas, además se espera un aumento para
2018 de 4.800 kilo toneladas, lo que representa un 22% de aumento respecto a 2014.
A nivel internacional la gestión de los RAEE se basa principalmente en los esquemas de
Responsabilidad Extendida del Productor (REP) los cuales definen responsabilidades
especificadas para los productores, distribuidores y consumidores de AEE al final del ciclo de
vida de los AEE. De esta forma, las políticas nacionales y locales exigen que los RAEE sean
recolectados por organizaciones de productores, importadores o por las autoridades locales,
esto sucede a través de los minoristas de productos eléctricos y electrónicos, quienes tienen
puntos de recolección específicos para los RAEE. La disposición final de los RAEE se realiza en
instalaciones con infraestructura y tecnología adecuada para el pre procesamiento y
procesamiento final de los residuos lo que permite la recuperación de materiales valiosos. En
la Unión Europea, aproximadamente el 40% de los RAEE son gestionados de esta forma, en
los Estados Unidos aproximadamente un 12% y en China y Japón cerca de un 24% y 30%
respectivamente (Baldé, et al., 2015).
164
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Además de los esquemas de REP la gestión de los RAEE es complementada con diferentes
instrumentos económicos dirigidos a diferentes puntos de la gestión de los RAEE, lo que
permite corregir fallas que los esquemas REP no logran remediar. Entre los instrumentos
económicos evidenciados en los países de la OCDE se encuentran las subvenciones para el
establecimiento de proyectos de aprovechamiento de RAEE, impuestos al consumo o la
importación de AEE, sistemas deposito reembolso (SDR) para AEE, o estímulos al consumidor
para el recambio de RAEE por AEE nuevos.
Aunque los esquemas de REP permiten mejorar la gestión de los RAEE, un punto crítico en la
gestión es el retorno de los RAEE por sus poseedores a los esquemas REP. Aunque, los
esquemas REP incluyen instrumentos de comando y control que definen que la
responsabilidad de los poseedores de los RAEE es entregarlos a los gestores, diferentes
estudios revelan que los poseedores de los RAEE son adversos a retornar los RAEE, por
diferentes factores culturales, económicos y sociales Tanskanen, (2013). Esta situación es
bastante particular de los RAEE incluidos en las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012, ya
que el retorno de estos tiene desafíos particulares respecto a la baja devolución, puesto que
los poseedores de los RAEE de estas categorías tienden a acumularlos en cajones, áticos, etc.
(Baldé, et al., 2015).
Para superar esta dificultad se han propuesto diferentes instrumentos que incentivan a los
poseedores de los RAEE para la entrega de estos. Parte de estos estímulos incluyen el aceptar
un RAEE como porcentaje de pago de un AEE nuevo, o la imposición de un sistema depósito
reembolso para AEE nuevos.
Conceptualmente, los instrumentos económicos enfocados para los poseedores de los RAEE
consisten en lograr que estos entreguen los RAEE de forma tal que logren un beneficio para
ellos, ya sea un beneficio económico o un reconocimiento de su acción. En el caso de Los
sistemas de recambio de RAEE por AEE nuevos, los RAEE se reciben como parte de pago de un
AEE nuevo. En este tipo de esquemas Sabbaghi, et al., (2016), afirma que la disponibilidad del
poseedor del RAEE a entregarlo dependerá del valor de recambio del RAEE, la facilidad de
entregarlo y la conciencia de los poseedores respecto a la apropiada gestión de los RAEE
influye sobre la disponibilidad de entrega de los RAEE.
En la literatura también hay evidencia sobre como la percepción de un beneficio social
derivado de las actividades de gestión y aprovechamiento de los RAEE influye en la intención
de entrega de los poseedores de los RAEE (Jena & Sarmah, 2015). Así mismo, existe evidencia
sobre la influencia del tiempo de uso del AEE en la disponibilidad de entrega, entre más tiempo
un AEE haya sido usado, mayor será la disponibilidad del poseedor a entregarlo como RAEE
(Sabbaghi, et al., (2015).
165
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
En la revisión de experiencias internacionales, se consultó la información del programa de
recambio “old for new” del gobierno de China impulsada desde 2009 hasta 2011, este
programa se diseñó para incentivar la entrega de cinco tipos de RAEE, neveras, televisores,
lavadoras aires acondicionados y computadores portátiles y de escritorio por AEE nuevos del
mismo tipo, de forma tal que se impulsara la recolección de RAEE por gestores formales y se
incentivara la industria de AEE (Cao et al., 2016).
El programa “old for new” subsidio a los consumidores que entregaron su RAEE y adquirieron
un AEE nuevo, de esta forma los distribuidores y productores de AEE no tuvieron que hacer
descuentos respecto al valor de venta de los AEE. El valor de recambio de los RAEE, es decir el
valor del subsidio entregado por el gobierno chino, fue del 10% en el precio de venta de un
AEE nuevo con un precio techo por cada tipo de AEE, por ejemplo, el precio techo para un
televisor nuevo fue de 400 yuanes chinos, mientras que para in computador portatil fue de
300 yuanes chinos (Cao et al., 2016).
El programa se implementó inicialmente en nueve ciudades incluyendo las principales
ciudades de China Beijing, Shanghái, Jiangsu and Zhejiang, y posteriormente se expandió a
nivel nacional. El programa logro impulsar exitosamente la entrega de RAEE a gestores
formales, lo que permito el aumento de la industria de reciclaje y las inversiones necesarias
para realizar procesos más estandarizados y tecnológicos de las actividades de
aprovechamiento. Sin embargo, una vez finalizada la política, las tasas de recolección cayeron
drásticamente y los gestores formales tuvieron problemas en el cierre financiero de su
actividad comercial (Cao et al., 2016).
En el caso de los depósitos reembolso, estos son una forma de incentivo a los consumidores
en la que se impone un valor extra del precio del bien y a su vez este valor será retenido para
ser entregado posteriormente una vez devuelto el producto sobre el que se impuso el
depósito, de esta forma el consumidor tendrá el incentivo de retornar el producto para
obtener el depósito. Este instrumento se usa ampliamente en botellas de vidrio para bebidas,
de esta forma, los productores cargan un depósito a los distribuidores quienes a su vez lo
cargan a los consumidores; una vez el consumidor retorna el empaque, el distribuidor retorna
el depósito y este a su vez retorna los empaques a los productores, cerrando el ciclo del
empaque. Si bien, algunos empaques no son devueltos, por lo que el dinero del depósito
queda con los productores, en el caso de los estados de Michigan y Massachusetts en los EE.
UU. El dinero de los depósitos que no fue devuelto debe ir a la administración pública (Walls,
2011).
En el caso de los RAEE el uso de (SDR) han sido criticado principalmente por los productores
de AEE, ya que para ellos los depósitos aumentarían el precio de los AEE nuevos, lo que
afectaría la demanda. Sin embargo, para (Bhuie et al., 2004) este argumento no es válido, ya
166
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
que en primera mediada el deposito debe ser igual para todos los productores, puesto que
todos deben participar en la internalización de los posibles costos ambientales y en salud, y
segundo, el consumido recibe su depósito una vez devuelva el RAEE, por lo que su impacto
sería neutro para el consumidor.
Ylä-Mella et al. (2015), usando una encuesta a consumidores de AEE en Finlandia, sobre
disponibilidad a reciclar RAEE, específicamente celulares; encuentra que la imposición de un
sistema deposito reembolso, con un valor aproximado de cinco euros, es una medida que
podría incentivar la devolución de los RAEE a los puntos autorizados, esto soportado con una
campaña sobre la necesidad de reciclar los RAEE que aumente la conciencia de los poseedores
de los RAEE.
En el caso específico de Colombia, GSMA & United Nations University (2015) señalan que en
2014 se generaron 252 kilo toneladas de RAEE y se espera un aumento del 35.31% en la
generación de residuos para 2018, es decir se espera una generación de 341 kilo toneladas de
RAEE en 2018. Respecto a las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la Unión Europea,
según datos del MADS (2017), basados únicamente en flujos de RAEE de procedencia
doméstica en Colombia, se estima que para el año 2014 se generaron aproximadamente 127
kilo toneladas de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, es decir, alrededor de 2,6
kg/año de RAEE per cápita; de los cuales el 20% de los residuos son de televisores, el 14% son
de computadores y el 2% corresponde a teléfonos celulares.
La gestión de los RAEE en Colombia se da de acuerdo la ley 1672 de 2013 “por la cual se
establecen los lineamientos para la adopción de una política pública de gestión integral de
residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) y se dictan otras disposiciones”. La ley
tiene por objeto, según el artículo 1, de la misma, establecer los lineamientos para la política
pública de gestión integral de los RAEE generados en el territorio nacional, de forma tal que
los RAEE son residuos de manejo diferenciado que deben gestionarse de acuerdo con las
directrices que para el efecto establezca el MADS.
Derivado de la ley 1672 de 2013 surge la Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos
de Aparatos Eléctricos y Electrónicos, la cual busca promover la gestión integral de los RAEE,
armonizando las acciones de los diferentes actores involucrados, las políticas sectoriales y
fortaleciendo los espacios de coordinación interinstitucional y de participación ciudadana,
para contribuir al desarrollo sostenible.
Es necesario señalar que previo a la ley y a la política, se expidió la resolución 1512 de 2010,
la cual estableció los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de
Computadores o Periféricos. Este es un instrumento de control y manejo ambiental que
contiene los requisitos y condiciones para garantizar la recolección selectiva y gestión
167
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ambiental de los residuos de computadores o periféricos por parte de los productores o
importadores. Sin embargo, en el caso de los AEE pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la
directiva RAEE 2012 de la Unión Europea, el sistema de recolección selectiva y gestión
ambiental de los residuos de computadores o periféricos no abarcan la totalidad de los AEE
pertenecientes a estas corrientes, razón por la cual muchos RAEE no cuentan con la logística
necesaria para su correcta gestión (Tabla 22).
Tabla 22. Comparación de RAEE pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la directiva RAEE 2012
de la Unión Europea
RESIDUOS DE LA RESOLUCIÓN 1512 DE 2010 RESIDUOS SIN REGLAMENTACIÓN ESPECÍFICA
Monitores, computadores portátiles, notebook,
ordenadores personales, encaminadores (router), e
impresoras.
Pantallas, televisores, marcos digitales para fotos con
tecnología LCD, tabletas, teléfonos móviles, GPS,
calculadoras de bolsillo, teléfonos.
Fuente: Presente estudio.
El análisis desarrollado en el segundo producto de la presente consultoría recoge esta
debilidad de la normatividad como uno de los problemas de gestión de los RAEE en el país,
esto junto a otros seis problemas identificados. Los problemas identificados para esta
corriente se presentan en la Tabla 23, cabe señalar que estos problemas se priorizaron
utilizando la metodología de la matriz de Vester, lo que resulto en dos problemas activos, los
cuales se relacionan en el árbol de problemas de la Figura 16, el cual relaciona la importancia
de los problemas y los clasifica en cada uno de los grupos de problemas resultantes de la
implementación de la metodología de Vester.
Tabla 23. Problemas centrales identificados para la corriente de RAEE
ID PROBLEMA CENTRAL PRIORIZACIÓN
P1RAEE Bajas tasas de retorno de los residuos de aparatos eléctricos y
electrónicos a los Sistemas de Recolección Selectiva o los gestores. Activo
P2RAEE La reglamentación específica para la responsabilidad extendida de
los productores no es obligatoria para todos las corrientes de RAEE. Activo
P3RAEE La cultura de consumo no contribuye a prevenir la generación de
residuos. Indiferente
P4RAEE
Prácticas inadecuadas en la recolección selectiva y el
aprovechamiento de los residuos de aparatos eléctricos y
electrónicos
Pasivo
P5RAEE No hay suficientes alternativas para el tratamiento de la totalidad
de los RAEE generados Pasivo
P6RAEE Dificultades para realizar la logística inversa en regiones o
poblaciones apartadas Pasivo
168
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Fuente: Presente estudio.
A continuación, se muestra el árbol de problemas, el cual relaciona la importancia de los
problemas y los clasifica en cada uno de los grupos de problemas centrales identificados para
la corriente de RAEE.
Figura 16. Árbol de problemas asociados a la gestión de los AEE
Fuente: Presente estudio.
A la fecha de elaboración del segundo producto de esta consultoría no se contaba con una
resolución vigente que amplié o modifiqué el plan pos consumo de computadores y periféricos
definido en la resolución 1512 de 2010. Sin embargo, con el apoyo del MADS, específicamente
del grupo de residuos peligrosos se conoció la propuesta de modificación de la resolución la
cual reglamentará los sistemas de recolección selectiva para la mayoría de los RAEE por lo que
se daría solución a la problemática de gestión priorizada en la presente consultoría, razón por
la cual se trabajó de manera conjunta con el grupo de residuos peligrosos para la priorización
de una problemática de gestión y por ende el desarrollo de un instrumento económico que
aporte a su solución.
De acuerdo con los resultados obtenidos en la priorización de las alternativas de los
instrumentos económicos, las altas necesidades de retorno de los RAEE a los gestores
formales hacen necesario en primera instancia consolidar un incentivo, en términos de
instrumentos económicos, para que los poseedores de los RAEE los retornen a los gestores
formales, en ese orden de ideas el sistema deposito reembolso para AEE nuevos es el
mecanismo idóneo para realizarlo. Como justificación de este resultado se plantea que la
169
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
apropiada devolución de los RAEE sería el primer paso para mejorar la totalidad de la cadena
de gestión de RAEE en el país.
Por último, en la revisión de experiencias nacionales, se conoció la experiencia de Samsung de
Colombia y el incentivo que generaron para el recambio de RAEE por AEE nuevos en los años
2016 y 2017. La iniciativa ‘Re-Cambio’, operó en 14 ciudades del país, e incentivó el cambio
de RAEE por bonos de hasta 1.800.000 de pesos colombianos, para la compra de AEE nuevos,
en referencias seleccionadas. Los bonos de compra se dieron para cualquier RAEE, televisores,
y radios que se entregará como cambio sin importar la tecnología, el modelo o estado. Cabe
señalar que el bono no era acumulable, es decir, solo se podrá redimir un solo bono por cada
compra de un AEE nuevo y la disponibilidad de los AEE nuevo estaba sujeta al inventario del
punto de venta. (Dinero, 14 julio 2017).
5.1.2. Definición del instrumento económico
Partiendo del marco conceptual propuesto por los instrumentos de incentivos al consumidor,
la presente consultoría propone dos instrumentos para incentivar a los consumidores para
que retornen los RAEE que poseen, de esta forma se espera aumentar la tasa de recolección
de RAEE y en consecuencia aumentar las cantidades de RAEE aprovechados de manera formal
y ambientalmente segura, reduciendo los posibles impactos a la salud y al ambiente.
El primer instrumento es un incentivo, dado por los productores o importadores de AEE, a los
consumidores que entreguen los RAEE que poseen, de las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE
2012 de la Unión Europea, a cambio de un descuento en la compra de un AEE nuevo. Este
instrumento se propone como una iniciativa de carácter voluntario por los importadores o
productores de RAEE, de forma tal que incentiven en los consumidores el retorno de RAEE
para adquirir AEE nuevos. Este instrumento tiene el objetivo de incentivar a los consumidores
a realizar una apropiada gestión de los RAEE, incentivando la entrega en los puntos
autorizados de gestión y el manejo ambientalmente responsable de estos.
El segundo instrumento propuesto para incentivar a los consumidores es un SDR, este es un
valor extra que los consumidores pagan al momento de la compra de un AEE nuevo, este valor
extra es reembolsado al consumidor una vez este retorna el AEE como residuo al final del ciclo
de vida del AEE. Específicamente, el sistema deposito reembolso tiene el objetivo de
incentivar a los consumidores al retorno de los RAEE a los planes pos consumo para que estos
puedan ser gestionados de forma adecuada.
Los SDR se pueden definir como un impuesto por unidad de producto vendida, del tipo
propuesto por Pigou, combinados con un subsidio por unidad retornada (Walls, 2011). En
170
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
otras palabras, los SDR imponen un cargo por los daños potenciales causados por el
inapropiado manejo de los residuos, pero premian a los consumidores que realizan un
adecuado manejo de los residuos con el retorno del depósito, es decir el costo de los daños
potenciales es asumido por quien realiza un inadecuado manejo de los residuos (Kulshreshtha
& Sarangi, 2001).
El SDR propuesto en la presente consultoría, pretende cargar un valor adicional en la venta de
cada AEE nuevo perteneciente a las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la Unión
Europea, este valor adicional seria explícito en la factura de venta de los AEE y seria la
evidencia para que los consumidores posteriormente pudieran hacer el reembolso del valor
adicional depositado. Para la implementación de este esquema, se propone una
implementación de dos etapas, una primera etapa como un esquema voluntario articulado
directamente con los planes pos consumo y los cargos financieros que los productores e
importadores de AEE pagan para la administración de los planes; y una segunda etapa como
un esquema obligatorio donde los depósitos serian directamente recolectados y
reembolsados por la DIAN.
El detalle de la estructura y funcionamiento de los instrumentos se presenta en la sección
5.1.3. de la presente consultoría.
5.1.2.1. Objetivos de Gestión
El objetivo general de los instrumentos propuestos es el de generar los incentivos suficientes
para que los consumidores retornen los RAEE que poseen a los correspondientes esquemas
pos consumo, de esta forma aumentando la tasa de retorno de RAEE. De esta forma, ambos
instrumentos se centran en la etapa de la generación de los RAEE, además de otras etapas de
la gestión.
Como se mostró anteriormente en este producto y en el segundo producto de la presente
consultoría, a la fecha de elaboración del presente documento la totalidad de los AEE
pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la directiva RAEE 2012 de la Unión Europea no tienen
programas pos consumo definidos, por esta razón, no se cuenta con una línea base sobre la
recolección y aprovechamiento de los RAEE. Respecto a los AEE que cuentan con un plan pos
consumo definido por la resolución 1512, Sistema de Recolección Selectiva y Gestión
Ambiental de Residuos de Computadores o Periféricos, tampoco se cuenta con información
actualizada respecto al cumplimiento de las metas de gestión de los planes pos consumo en
el país y de aprovechamiento de los RAEE.
171
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
A pesar de estas limitaciones, tanto los incentivos al consumidor para el retorno de los RAEE,
como los SDR tienen el objetivo de constituirse en instrumentos para incentivar el retorno de
los RAEE a los futuros planes pos consumo, de esta forma se espera aumentar la tasa de
entrega de RAEE para una apropiada gestión y aprovechamiento de sus componentes.
Al aumentar la tasa de recolección de RAEE para los planes pos consumo, se espera aumentar
el volumen de materiales entregados a gestores autorizados y aprovechados por estos; en
consecuencia, se espera que los gestores mejoren su actividad y fortalezcan la viabilidad
financiera de las actividades de aprovechamiento. Además, el aumento de la tasa de
recolección reduciría la cantidad de RAEE que llegan a los gestores informales, chatarrerías,
esto generaría que una menor cantidad de RAEE sean aprovechados por medio de métodos
de calidad inferior, lo que puede causar graves daños al medio ambiente y la salud.
El objetivo de gestión de los incentivos al consumidor para el retorno de los RAEE, como del
SDR se articula con el objetivo propuesto para la etapa de aprovechamiento en la Política
Nacional RAEE 2017, objetivo específico 4.2.2.2 Promover la gestión integral de los residuos de
aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), con el fin de minimizar los riesgos sobre la salud y el
ambiente. Ambos instrumentos propuestos incentivan la separación en la fuente, la correcta
entrega de los RAEE a los programas pos consumo, sirviendo de soporte para los sistemas de
recolección y gestión diferenciada esto junto con la participación de los consumidores para la
recolección y manejo ambientalmente seguro de los RAEE.
5.1.2.2. Objetivos ambientales y sanitarios
De acuerdo con los resultados de las evaluaciones ambiental y sanitaria presentadas en el
entregable 2, los resultados de la evaluación indican que las emisiones de combustión son el
aspecto ambiental más significativo de esta corriente de residuos. Aunque están asociadas al
trasporte, estas emisiones son importantes para los esquemas de gestión informal, en donde
se llevan a cabo prácticas inadecuadas como la quema de los residuos para la separación o
extracción de componentes. Al respecto cabe resaltar que la combustión en condiciones no
controladas permite la liberación de sustancias altamente tóxicas, con efectos cancerígenos
(como cadmio), teratógenicos (como arsénico) y mutagénicos (como cromo hexavalente).
Un segundo aspecto prioritario para los RAEE es el consumo de combustibles fósiles asociado
al transporte. Este es un aspecto importante ya que, aunque en las ciudades capitales se
cuenta con gestores para la disposición de estos residuos, a nivel nacional se presentan
deficiencias en la cadena logística, por lo que en pequeñas poblaciones o municipios apartados
no se cuentan con alternativas para su gestión; siendo necesario trasportar los residuos hasta
172
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
centros poblados más grandes, incrementando la demanda de combustibles y las emisiones
de combustión.
También son importantes las emisiones no derivadas de combustión, generadas por la
liberación de gases como los presentes en pantallas y sistemas de refrigeración, que pueden
tener efectos importantes en salud o en fenómenos atmosféricos, como la destrucción de la
capa de ozono, el calentamiento local y global, y el cambio climático.
En cuanto al consumo de energía eléctrica, la evaluación indicó que este es el cuarto aspecto
ambiental a priorizar, siendo importante en la etapa de tratamiento. Este consumo está
asociado a la operación de maquinaria empleada para la separación, desensamble y
recuperación de componentes; el triturado de plásticos, la separación de materiales ferrosos
por electromagnetismo, el uso de cintas trasportadoras, iluminación, etc.
El quinto aspecto ambiental a priorizar en esta corriente corresponde a la generación de
residuos sólidos reciclables, este es un aspecto positivo en el sentido que reduce la presión
sobre los sitios de disposición final, prolongando su vida útil, permite la reincorporación de
materiales al sistema de producción y la implementación de una economía circular en la que
se optimiza el uso de los recursos naturales.
De acuerdo con los objetivos de gestión que se plantean para el instrumento, la
implementación de este tendría fundamental influencia en los impactos ambientales y riesgos
a la salud que se derivan principalmente en la cadena de transporte y en el tratamiento, por
cuanto se espera lograr mayores niveles de eficiencia en la recolección y en las frecuencias de
transporte hacia los puntos de almacenamiento, tratamiento o para exportación.
Por tal motivo, a continuación se plantean los objetivos ambientales y sanitarios que se
lograrán con el instrumento, asociado a los alcances en la gestión del numeral anterior y con
los resultados de los análisis ambientales y sanitarios del entregable 2, que en síntesis apuntan
a la misma finalidad de optimizar la logística inversa.
Disminución en el consumo de combustibles fósiles y de las emisiones de combustión:
Asociado principalmente a las actividades de transporte de residuos a lugares de
tratamiento y sitios de disposición final, al promover mayores cantidades de RAEE
separados y devueltos a los sistemas de posconsumo se lograran mejores procesos de
planificación del transporte, que por ende disminuirán el uso intensivo de transporte
con gasto de combustibles fósiles, puntualmente, disminución en las emisiones de GEI
como el dióxido y monóxido de carbono, óxido nitroso y óxidos de azufre, asociados al
consumo de combustibles de fuentes fósiles como el diésel y la gasolina.
173
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Disminución de las emisiones no derivadas de combustión: corresponde a sustancias
volátiles como los gases contenidos en pantallas y equipos de refrigeración, y material
particulado que puede generarse por ejemplo, en procesos de trituración, durante la
etapa de tratamiento. La optimización en el transporte y el fomento de actividades
formales de tratamiento a través de los programas posconsumo permitirán disminuir
los impactos y riesgos asociados.
Mediante la implementación del instrumento propuesto para la corriente de RAEE se
promueve la internalización de los costos ambientales y sanitarios asociados a las
externalidades que causa el transporte ineficiente y el tratamiento informal de estos residuos,
vía prevención, mitigación o corrección de las afectaciones que puedan generarse.
Si bien determinar los costos ambientales y sanitarios generados por la mala gestión de los
RAEE es difícil de calcular, se plantea que la internalización se logra a partir de los costos que
componen el costo social de las externalidades, que se componen de tres tipos diferentes de
costos: costos privados, costos de oportunidad y el costos de las externalidades propiamente
dichas. Los costos enunciados a internalizar por la implementación del instrumento para la
corriente de RAEE se relacionan en la Tabla 24.
Tabla 24. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del
instrumento económico para la corriente de RAEE
CATEGORÍA DEL COSTO
(AMBIENTAL Y SOCIAL)
COSTOS A INTERNALIZAR CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
Costos privados: Costos evitados por la ineficiencia en el uso de recursos como
combustibles fósiles para el transporte de RAEE.
Costos o gastos defensivos de personas o empresas para la
mitigación o control de los impactos que genera el transporte
ineficiente de los RAEE.
Costos de oportunidad Costo de oportunidad de suelos utilizados para la construcción de
más sitios de disposición final en celdas de seguridad y que pueden
ser productivos en otras actividades económicas o sociales.
Costos de externalidades Costos asociados a la salud de la población ocupacionalmente
expuesta, costos de morbilidad y mortalidad, así como los costos de
pérdida de individuos laboralmente activos.
Costos en el deterioro de sitios de valor escénico o estético que
puedan ser contaminados con material particulado causado por el
transporte.
Costos evitados por pérdida de valores de uso y no uso de capital
natural asociado principalmente al recurso atmosférico, afectados
174
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
CATEGORÍA DEL COSTO
(AMBIENTAL Y SOCIAL)
COSTOS A INTERNALIZAR CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
por el transporte ineficiente o la informalidad en el tratamiento de
los RAEE.
Costos por generación de GEI que promueven el cambio climático y
los costos en la productividad, costos ecológicos y sus
consecuencias.
Fuente. Presente estudio.
5.1.3. Estructura y funcionamiento del Instrumento Económico
El incentivo al consumidor para el retorno de los RAEE funcionaria en una etapa que sería
voluntaria para los distribuidores y productores de AEE y funcionaria de acuerdo con los
siguientes momentos (Figura 17):
i) Los compradores de AEE nuevos pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la
Directiva RAEE 2012 y que posean un RAEE perteneciente a la misma categoría,
pueden recambiar el RAEE como un bono para la compra de un AEE nuevo. La
definición de la equivalencia de los RAEE por bonos debe ser fijada por los
importadores y distribuidores de AEE nuevos.
ii) Los RAEE entregados son enviados a los gestores de RAEE para su apropiada
gestión
iii) Por último el MADS vigila el cumplimiento de las metas y resultados del
instrumento.
175
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 17 Esquema de funcionamiento incentivos directos al consumidor para el retorno de RAEE
Fuente: Presente estudio
176
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
El SDR para AEE funcionaria en dos etapas, la primera etapa del SDR tendría carácter
voluntario y funcionaria de acuerdo con los siguientes momentos (Figura 18):
i) Los compradores que adquieran un AEE nuevo perteneciente a las categorías 2 y 6 de
la Directiva RAEE 2012 de la Unión Europea, pagan un valor adicional al precio, este
valor corresponde al depósito. El valor del depósito es explícito en la factura de venta
de los AEE y a su vez la factura es la evidencia para retornar el depósito el cual será
mantenido por los centros de distribución.
ii) Cuando el consumidor descarta el AEE como un RAEE, este lo entrega nuevamente en
los puntos autorizados de acopio de RAE establecidos por los planes pos consumo
ubicados en los centros de distribución, ahí mismo el consumidor recibe el reembolso
del depósito que había entregado al momento de la compra.
iii) Los planes pos consumo entregan los RAEE a los gestores para su apropiada gestión
iv) El MADS vigila el reporte de depósitos y reembolsos efectuado por los centros de
distribución
v) Además, el MADS vigila los resultados de aprovechamiento de RAEE en el país
Cabe señalar que la primera etapa del SDR permitiría que los consumidores de AEE se
familiaricen con el esquema de depósito reembolso y a su vez que se generé conciencia
respecto a la correcta gestión que deben hacer los consumidores de los RAEE.
Posteriormente, durante la segunda etapa, la cual sería de carácter normativo para todos los
importadores o productores de RAEE en el país, se desarrollarían los siguientes momentos
(Figura 19):
i) Los compradores que adquieran un AEE nuevo perteneciente a las categorías 2 y 6 de
la Directiva RAEE 2012 de la Unión Europea, pagan un valor adicional al precio, este
valor corresponde al depósito. El valor del depósito es explícito en la factura de venta
de los AEE y a su vez la factura es la evidencia para retornar el depósito
ii) Los importadores o productores de AEE traspasaran los depósitos de los AEE nuevos a
la DIAN junto con la declaración de IVA
iii) Cuando el consumidor descarta el AEE como un RAEE, este lo entrega nuevamente en
los puntos autorizados de acopio de RAE establecidos por los planes pos consumo
ubicados en los centros de distribución, ahí mismo el consumidor recibe el reembolso
del depósito que había entregado al momento de la compra.
177
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
iv) Los distribuidores reportan las devoluciones de depósitos junto con la declaración de
IVA, los depósitos son señalados como deducciones del valor total del IVA a reportar a
la DIAN.
v) Los planes pos consumo entregan los RAEE a los gestores para su apropiada gestión.
vi) La DIAN reporta la información de los depósitos y los retornos al MADS.
vii) El MADS monitorea los resultados en materia de aprovechamiento derivados del
instrumento.
178
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 18 Sistema Depósito-Reembolso para AEE primer momento.
Fuente: Presente estudio
179
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 19 Sistema Depósito-Reembolso para AEE segundo momento.
Fuente: Presente estudio
180
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
5.1.3.1. Etapas de la gestión abordadas por el IE
Con base en los objetivos propuestos para el SDR de AEE el mayor impacto se daría en las
etapas de generación y de aprovechamiento. Sin embargo, el instrumento afecta
positivamente otras etapas de la gestión de los RAEE, éste numeral muestra cómo sería el
impacto en las diferentes etapas de gestión del residuo.
Generación
La generación de los RAEE se da de acuerdo con el criterio de percepción del propietario sobre
la utilidad de los AEE que tiene en su posesión, una vez descartado el AEE como RAEE, los
consumidores buscan obtener un valor por el RAEE, por lo que en algunas ocasiones lo
entregan a gestores informales que pagan por el RAEE. Sin embargo, con el incentivo al
consumidor para el retorno de RAEE y con el SDR el consumidor tendrá el incentivo económico
para retornar el RAEE, a un punto adecuado su gestión, con el fin de obtener el incentivo
financiero, ya sea el descuento en un AEE nuevo o el depósito consignado en la compra de un
AEE nuevo-
De esta forma se espera que los consumidores entreguen los RAEE a los esquemas específicos
de recolección, puesto que, si no lo hacen, no podrán reclamar ningún incentivo. En
Consecuencia, la tasa de devolución de RAEE a los planes pos consumo y gestores autorizados
aumentaría, reduciendo los riesgos ambientales y en salud generados por las actividades
informales de aprovechamiento.
Acopio temporal y transporte
Como se mencionó anteriormente, una vez que se considera que el AEE ha finalizado su vida
útil y se convierte en RAEE, se lleva a cabo un acopio temporal de los mismos; en muchas
ocasiones este almacenamiento se realiza por un largo periodo de tiempo en los hogares
esperando a que el RAEE pueda ser reparado o vendido, actividad que pocas veces ocurre.
Una vez devuelto los RAEE a los planes pos consumo, se lleva a cabo un acopio temporal en
los puntos donde sucede la recolección, cabe señalar que el acopio temporal no requiere el
trámite de una licencia ambiental, ya que el artículo 11 de la Resolución 1512 de 2010
menciona que si se acopian menos de 50 m3 no le aplican las normas ambientales establecidas
para esta actividad. Al aumentar la tasa de retorno de RAEE, impulsada por el retorno de los
depósitos entregados por los consumidores, se generaría un aumento en las cantidades de
RAEE que requerirían un acopio temporal.
Esto repercutiría positivamente en el transporte de los RAEE hacia los gestores autorizados,
ya que al transportarse un mayor número de RAEE por viaje, los costos de transporte se
181
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
reducirían, de esta forma la logística inversa de recolección sería más costo eficiente. Es
importante señalar que la mejora en el costo eficiencia del transporte de los RAEE puede ser
complementado con el soporte normativo para que se defina la característica de los RAEE
como residuo de manejo diferenciado, de forma tal que no deba aplicarse la resolución 1609
de 2006 que define el transporte de residuos peligrosos.
Aprovechamiento
Una consecuencia directa tanto del incentivo al consumidor para el retorno de RAEE como del
SDR, es el aumento de los RAEE que llegaran para aprovechamiento de los gestores por medio
de los planes pos consumo. No es errado llegar a esta afirmación, puesto que como se
evidencio anteriormente, Los RAEE han aumentado y seguirán aumentando constante,
especialmente los relacionados con las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la UE.
Es importante señalar que con de las actividades de aprovechamiento o tratamiento de los
RAEE se pueden generar opciones de tratamiento para los RAEE que no cuentan con planes
pos consumo, además que también generaría un impacto positivo en la generación de empleo
y oportunidades empresariales en el aprovechamiento y la valorización de los RAEE.
5.1.3.2. Actores involucrados en el desarrollo del IE
Con base en las entrevistas realizadas, la información secundaria recolectada y los talleres
realizados durante el desarrollo del presente estudio, se pudo establecer los siguientes
actores involucrados en los incentivos a los consumidores para el retorno de los RAEE y los
SDR.
El primer actor y más importante dentro de los instrumentos propuestos son los consumidores
de AEE nuevos, quienes aceptan o rechazan los incentivos propuestos para la devolución de
los RAEE, ya sea para conseguir un bono para un AEE nuevo o reclamar el depósito entregado
en la compra de un AEE. El segundo actor, son los productores o importadores que proponen
el valor del incentivo para el recambio de RAEE por AEE nuevos, de forma tal que incentive el
recambio de un RAEE por un AEE nuevo.
El tercer actor son los distribuidores mayoristas y minoristas quienes realizan la transacción
con los consumidores, en el caso del SDR propuesto son ellos quienes reciben el depósito y lo
entregan devuelta. Por último, están las autoridades ambientales quienes realizan el
seguimiento de los instrumentos propuestos y la medición de los resultados en la gestión de
los RAEE.
182
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 25. Actores, roles y responsabilidades en el incentivo al consumidor en la corriente de
RAEE
ACTOR ROL RESPONSABILIDAD EN EL IE EJEMPLO
Consumidores
Compra AEE
nuevos y genera los
RAEE de acuerdo
con su percepción
de unos del mismo.
Además, retiene
los RAEE en espera
de un incentivo
para su devolución
Acepta o rechaza los incentivos
propuestos, esto para el retorno de los
RAEE a cambio de un AEE nuevo.
Paga el depósito en la compra de un AEE
nuevos, así mismo, lo reclama al entregar
el RAEE en los puntos adecuados para tal
fin
-Hogares
-Individuos
Instituciones
Productores
importadores
Importa AEE
nuevos al país
En los incentivos a los consumidores para
la devolución de RAEE, propone los
descuentos para el recambio de RAEE por
AEE nuevos.
Propone el depósito para los AEE nuevos
en la iniciativa de carácter voluntaria
Samsung
LG
Apple
Distribuidores
Vende AEE nuevos
y recibe los RAEE de
los consumidores
Participa de las ofertas para la devolución
de RAEE, recibiendo los RAEE y haciendo
efectivos los descuentos.
Recibe y retorna los depósitos dejados
por los consumidores de AEE nuevos
Alkosto
Éxito
Falabella
Pos consumo
Gestiona los RAEE
recibidos de los
esquemas de
incentivos a los
consumidores
Acopia y transporta los RAEE dejados por
los consumidores, recolectados a través
de los esquemas propuestos.
Eco Computo
MADS
Examina los instrumentos de incentivos
para los consumidores y vigila los
resultados en la gestión de los RAEE
entregados
DIAN
Administra
depósitos en el
esquema
obligatorio
En el esquema de SDR obligatorio
administra los depósitos y las
devoluciones de los mismos
Fuente. Presente estudio.
183
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
5.1.3.3. Estructura tarifaria y cálculos económicos para la
implementación del IE
Dado el carácter voluntario del incentivo a los consumidores para la devolución de los RAEE y
del SDR durante su primera etapa, el valor del incentivo debe ser fijado por los importadores
y distribuidores de AEE. No obstante, durante el presente producto se propone el valor que
dichos incentivos deberían tener para que logren el objetivo propuesto de incentivar la
devolución de los RAEE para la correcta gestión de estos.
El valor tanto del incentivo a los consumidores para el retorno de los RAEE como del sistema
deposito reembolso, debe ser al menos igual al valor de lo que sería el costo de la gestión del
RAEE más el costo de las medidas de manejo, que permitan internalizar los costos de los
impactos ambientales y afectaciones a la salud derivadas de la gestión de los RAEE.
En el caso del sistema deposito reembolso, que el valor del depósito sea igual a los costos de
gestión más las medidas de manejo permitiría que el valor del depósito internalice los costos
de la gestión y los costos ambientales y en salud, de forma tal que en el caso de no generarse
el retorno del RAEE el valor del depósito permita internalizar estos costos. Para el incentivo a
los consumidores para el retorno de los RAEE, que el valor del incentivo sea al menos igual a
las medidas de manejo, permitiría que se internalicen los costos de lo que sería un esquema
pos consumo, además de internalizar los costos de los impactos ambientales y en salud que
el poseedor de los RAEE está evitando con la entrega a los gestores autorizados.
Asimismo, el valor del incentivo incluye el costo de transporte en el que incurriría el poseedor
del RAEE para llevarlo hasta un punto de acopio ubicado en los distribuidores de AEE, más el
costo de oportunidad del tiempo que tardaría en devolver el RAEE, este valor se propone en
horas del salario mínimo legal vigente. De esta forma se propone un valor para que el
poseedor del RAEE internalice sus costos de transporte y de oportunidad, de forma tal que
aumente su disponibilidad a aceptar el valor propuesto o depositado a cambio del RAEE que
posee.
Es importante aclarar que este ejercicio de cálculo del valor del incentivo parte del supuesto
que los usuarios entregarán un RAEE por un AEE nuevo o para reclamar el depósito, es decir,
de acuerdo con el criterio del usuario, el AEE se considera como RAEE puesto que este ya no
le genera ninguna utilidad. De esta forma, se evita entrar en la valoración del RAEE por el
estado estético, operativo o funcional en el que se encuentra; si no se hiciera de esta forma,
encontrar el valor de incentivo sería un ejercicio de valoración individual para cada RAEE, lo
que no sería practico, además de costoso.
184
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Usando la estimación de los costos de las etapas de gestión desarrollada en el anterior
producto del presente estudio, los costos de gestión se suponen como los costos en los que
se incurre durante las etapas de generación, acopio temporal, transporte, almacenamiento y
aprovechamiento, expresados por tonelada de RAEE aprovechado.
El ejercicio de costos del capítulo tres, de la presente consultoría, se realizó teniendo en
cuenta una planta para el procesamiento de RAEE con una capacidad de aprovechamiento de
RAEE de 25 toneladas mensuales. Se encontró que los costos de operación, que incluyen las
etapas anteriormente mencionadas, para una planta que aprovecha 25 toneladas mensuales,
son de aproximadamente 628.992 millones anuales, lo que al dividirse por la capacidad
mensual de aprovechamiento revela el costo de aprovechamiento por tonelada de 2.096.640,
es decir, 2.097 pesos por kilogramo.
Adicionalmente, en el capítulo tres, se expusieron los costos las medidas de manejo, que
permitan internalizar los costos de los impactos ambientales y afectaciones a la salud
derivadas de la gestión de los RAEE. Para este ejercicio se tuvieron en cuenta aquellos costos
que podían expresarse por tonelada de RAEE, de esta forma se obtuvo que el costo total de
las medidas de manejo para una tonelada de RAEE, es de 89.711.711, es decir, 89.712 pesos
por kilogramo de RAEE.
Además de los costos de gestión y de los costos de las medidas ambientales, el valor del
incentivo incluye el costo de transporte en el que incurriría el poseedor del RAEE, además del
costo de oportunidad de llevar el residuo hasta un distribuidor, esto se realiza con el propósito
de que el poseedor del RAEE internalice sus costos, de forma tal que aumente su
disponibilidad a aceptar el valor propuesto o depositado a cambio del RAEE que posee. El valor
del transporte se definió teniendo en cuenta la distancia promedio que el poseedor del RAEE
necesitaría para llevar el RAEE hasta el punto de distribución, este se fijó en 6.000 pesos13. El
costo de oportunidad de llevar el residuo al centro de distribución se fijó teniendo en cuenta
el posible tiempo que requeriría el re cambio de un RAEE o el reclamar el depósito, el depósito,
siendo este de aproximadamente dos horas, las cuales se compensan con el valor de la hora
del salario mínimo legal vigente, es decir 6.148 pesos por las dos horas14.
A modo de ejemplo, agregando los valores para un celular con una pantalla de 5” cuyo peso
promedio es de 120 gramos, se obtiene que el valor mínimo del depósito o incentivo que
13 Para este cálculo se utilizó el precio promedio del desplazamiento a un distribuidor mayorista o un hipermercado
en la ciudad de Bogotá 14 El salario mínimo legal vigente en Colombia es de 737.717 pesos, siendo el salario por día en una jornada diurna
ordinaria de 8 horas diarias de 24.591 pesos, de forma tal que el valor por hora en jornada diurna ordinaria de 6am
a 10pm es de 3.074 pesos
185
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
debería darse es de 23.165 pesos. Este valor internaliza los costos de gestión, los costos de las
medidas ambientales y el costo de oportunidad del poseedor del RAEE (Tabla 26).
Tabla 26 Valor del incentivo y del SDR para el incentivo del retorno de los RAEE
CONCEPTO VR UNITARIO TOTAL
Costos de gestión por kg $ 2,097
Costos medidas ambientales por kg $ 89,712
Celular 120 GR (0.12 kg) $ 11,017
SMLV 2017 por hora (2Hr) $3.074 $ 6,148
Costo Transporte $ 6,000
Total $ 23,165
Fuente: Presente estudio
El anterior valor refleja el lado de la oferta, es decir un valor que se le podría ofrecer por parte
de los importadores y distribuidores a los poseedores de RAEE para incentivar la entrega, cabe
señalar que este valor puede ser complementado con un ejercicio del lado de la demanda, es
decir conocer el valor que un consumidor estaría dispuesto a aceptar por su RAEE. Estos
ejercicios requieren de la elaboración de encuestas especificas a una muestra representativa
de consumidores, de esta forma se lograría conocer el valor que los poseedores de los RAEE
estarían dispuestos a aceptar, (Park & Ha, 2014) y (Echegaray & Hansstein, 2016).
La captura de la información de la disponibilidad a aceptar el incentivo es un ejercicio que
debe desarrollarse de manera complementaria al desarrollo de la línea de acción 1.7 “Levantar
información estadística sobre los hábitos de consumo de aparatos eléctricos y electrónicos
por parte de los colombianos, que permita realizar estimaciones sobre la generación de RAEE
en el país.” Que pertenece al objetivo específico 1 de la Política Nacional RAEE, Prevenir y
minimizar la generación de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) promoviendo
en la sociedad colombiana un cambio hacia la producción y el consumo responsable de los
aparatos eléctricos y electrónicos.
Como se mencionó en la estructura y funcionamiento del instrumento de incentivos al
consumidor para el retorno de los RAEE y el SDR, se propone que durante la segunda etapa
del SDR o etapa normativa del SDR, este se haga de carácter obligatorio un 5% del precio de
venta del aparato, como valor del depósito para los AEE nuevos pertenecientes a las partidas
arancelarias:
186
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
8471.30.00.00, Máquinas automáticas para tratamiento o procesamiento de datos,
portátiles, de peso inferior o igual a 10 kg, que estén constituidas, al menos, por una
unidad central de proceso, un teclado y un visualizador
8528.72.00.00, Aparatos receptores de televisión, incluso con aparato receptor de
radiodifusión o grabación o reproducción de sonido o imagen incorporado - Los demás,
en colores
8528.51.00.00, Monitores y proyectores, que no incorporen aparato receptor de
televisión; aparatos receptores de televisión, incluso con aparato receptor de
radiodifusión o grabación o reproducción de sonido o imagen incorporado. - De los
tipos utilizados exclusiva o principalmente en un sistema automático para tratamiento
o procesamiento de datos de la partida 84.71
8517.12.00.00, Teléfonos, incluidos los teléfonos móviles (celulares) y los de otras
redes inalámbricas; los demás aparatos para emisión, transmisión o recepción de voz,
imagen u otros datos, incluidos los de comunicación en red con o sin cable (tales como
redes locales (LAN) o extendidas (WAN)), distintos de los aparatos de transmisión o
recepción de las partidas 84.43, 85.25, 85.27 u 85.28. - Teléfonos móviles (celulares) y
los de otras redes inalámbricas
De acuerdo con los análisis realizados respecto al precio de venta de los AEE nuevos en el país,
de las partidas arancelarias mencionadas anteriormente, el 5% de venta de un AEE permite
internalizar los costos de gestión y los costos de las medidas ambientales, en caso de que el
poseedor del RAEE no lo devuelva, además de ser un valor que incentivaría el retorno por los
poseedores de los RAEE a los puntos de gestión autorizados.
Para este punto solicito que se haga una reunión virtual mañana jueves para orientar y
ponernos de acuerdo que se tendrá en cuenta para los cálculos del depósito. Se deben utilizar
las cifras del entregable 3 sobre los costos de la gestión y las medidas ambientales y sanitarias
relacionadas.
5.1.4. Sistema y Método para la implementación del IE
La discusión sobre el sistema y método desde el punto de vista normativo hace referencia a la
reserva de Ley existente para la creación de tributos. Así tal como lo ha destacado la Corte
Constitucional el Congreso de la Republica debe fijar los elementos esenciales de estos, la
distinción ocurre al diferenciar los elementos esenciales de los denominados impuestos de los
elementos esenciales de las tasas y las contribuciones.
187
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
En efecto, para los impuestos los elementos esenciales son a) el sujeto activo, b) el sujeto
pasivo, c) el Hecho generador, d) la base gravable y e) la tarifa. Así en el caso de los impuestos
la Ley que los crea debe fijar de manera taxativa estos elementos. En contraste en el caso de
las tasas y contribuciones no es necesario que la Ley que los cree fije directamente la tarifa,
sino que basta con que se indique el sistema y método para su cálculo; en ese orden de ideas
los elementos esenciales (que tienen reserva de Ley) en el caso de las tasas y contribuciones
son: a) el sujeto activo, b) el sujeto pasivo, c) el Hecho generador, d) la base gravable y e) el
Sistema y Método.
Frente a la conceptualización del sistema y método la Corte Constitucional ha indicado que la
Corte Constitucional que al respecto manifestó que el sistema:
“se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por
constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre
sus partes”. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices
necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma
de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que
deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así,
constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de
la obligación tributaria (Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-243 del 2005)”
De lo anterior podemos extraer dos conclusiones a) la discusión sobre el sistema y método
solo es relevante en dos instrumentos tributarios, a saber, las tasas y las contribuciones y b)
si bien el instrumento propuesto hace referencia un instrumento tributario por ser este un
impuesto la tarifa debe fijarse en la ley que lo crea por esta razón no es necesario fijar un
sistema o método de manera diferenciada.
Tabla 27. Detalle del sistema y método del instrumento para RAEE
INSTRUMENTO ECONÓMICO:
Sujeto activo: El Estado, pero lo administra la DIAN por sus competencias.
Sujeto pasivo: el importador como usuario final, el vendedor de los bienes sujetos al impuesto al
consumo (Como responsables del tributo) Consumidores (Como contribuyentes)
Hecho Generados: venta al consumidor final o la importación por parte del consumidor final, de los
bienes clasificados bajo las siguientes partidas aduaneras: 8528.72; 8471.30.00.00; 8517.12.00.00
188
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
INSTRUMENTO ECONÓMICO:
Base Gravable: Valor del bien antes del IVA
Tarifa: 5%
Fuente. Presente estudio.
5.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la
implementación del IE
Para lograr una correcta implementación de los instrumentos propuestos se requiere contar
con información actualizada respecto a la venta de AEE nuevos en el país, así como de
información de recolección y aprovechamiento de los RAEE en el país. Para esto es necesario
movilizar diferentes sectores que aporten en la construcción y alimentación constante de los
sistemas de información. A continuación, se presenta los diferentes tipos de información
requerida, las posibles fuentes de información y los encargados (Tabla 28).
Tabla 28. Tipo de información requerida y posibles fuentes de información para el instrumento
de incentivo al consumidor en la gestión adecuada de RAEE
TIPO DE
INFORMACIÓN
REQUERIDA
DESCRIPCIÓN POSIBLES FUENTES DE
INFORMACIÓN
Importación de AEE
nuevos al país
Registro nacional de importadores y
comercializadores de AEE para conocer la
cantidad de AEE que son importados y
vendidos en el país. Además de identificar
los que participan de los esquemas de
recolección selectiva.
Ministerio de Industria y Comercio,
DIAN, asociaciones gremiales
Generación de RAEE
en el país
Se requiere conocer la cantidad de RAEE
generados en el país a nivel municipal para
definir prioridades de aprovechamiento
Encuestas de consumo
DANE, Asociaciones gremiales,
Autoridades ambientales, Planes pos
consumo
Estrategias de
educación ambiental
y sensibilización
Es necesario conocer cómo se han
difundido los incentivos generados y que
estrategias que se han usado para mejorar
Ministerio de Educación Nacional,
secretarias de educación, ONG,
189
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
TIPO DE
INFORMACIÓN
REQUERIDA
DESCRIPCIÓN POSIBLES FUENTES DE
INFORMACIÓN
sobre la entrega de
los RAEE
la sensibilización del manejo de los RAEE en
el país
productores, Autoridades
ambientales, Planes pos consumo.
Información técnica
sobre las
características de los
AEE que entran al
país
Información detallada del tipo de
componentes presentes en los AEE
importados y sus posibles impactos al
medio ambiente
ANLA, MADS, productores,
Importadores y comercializadores de
AEE
Seguimiento a las
cantidades de RAEE
aprovechadas
Línea base de la cantidad de RAEE
aprovechados por los gestores en el país, así
como el seguimiento al indicador
ANLA, MADS, Planes pos consumo
Identificación de los
gestores que realizan
actividades de
aprovechamiento
con licencia
Línea base de gestores que realizan
aprovechamiento licenciado de RAEE ANLA MADS, planes pos consumo
Fuente. Presente estudio.
5.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
La puesta en marcha del instrumento requiere de su incorporación al mundo jurídico en orden
a lograr su obligatoriedad, tanto para las instituciones públicas, en la medida que ellas solo
pueden hacer aquellos a lo que les autoriza la normatividad, y a los particulares dado el
carácter coercitivo que reviste el derecho. Sin perjuicio de lo anterior en la medida en que el
derecho funciona en buena medida como un sistema autorreferente en la medida que regula
las formalidades y limites materiales que deben cumplirse para la incorporación de nuevas
normas al sistema jurídico, en ese orden de ideas este apartado tiene al menos dos grandes
objetivos, por una parte establecer los límites formales (procedimientos, reservas de
competencia etc.) y materiales (principios y derechos que debe respetar el instrumento
económico transformado en instrumento normativo, y por otro formular una propuesta de
redacción de norma para la incorporación del instrumento económico dentro del mundo
jurídico
190
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
En ese sentido se desarrolla el marco normativo que soporta el instrumento al menos desde
cuatro ejes de discusión a) las competencias constitucionales y legales para la implementación
del instrumento b) los fundamentos constitucionales y legales que soportan la
implementación del instrumento, c) las necesidades de modificación, adición o derogatoria de
normas y d) la revisión de jurisprudencia relacionada y otros elementos normativos
relevantes.
5.2.1. Marco normativo que soporta el Instrumento Económico y
propuesta de instrumento normativo para la adopción del
instrumento económico
En este apartado se desarrollan los elementos enunciados en el sentido de indicar primero los
fundamentos referidos a la competencia, es decir las normas que habilitan a las distintas
instituciones para la expedición del documento dependiendo del tipo de instrumento
normativo que se requiere para la incorporación del instrumento económico, en segundo
lugar se referencia a las normas constitucionales y legales que se desarrollarían con el
instrumento normativo, en ese sentido se indican los fundamentos constitucionales y legales
referidos a los fines, derechos y principios que deben orientar el accionar del Estado, en un
tercer apartado se exponen las necesidades de adición, modificación o derogación de las
normas, en este punto se presenta la propuesta de redacción de la norma respectiva y su
articulación con el resto del sistema jurídico, finalmente se presentan algunos desarrollos
jurisprudenciales relacionados con el tema y elementos adicionales para complementar desde
el punto de vista jurídico la implementación del instrumento.
5.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan
la competencia para la expedición del correspondiente
acto.
Como se ha desarrollado más arriba la implementación del instrumento asumiría dos
alternativas por un lado bajo la perspectiva de que los productores, importadores y
comercializadores obligados a implementar un sistema de recolección y gestión de RAEE
implementen de manera voluntaria esquemas de incentivos para los consumidores finales de
AEE en orden a que estos devuelvan de manera voluntaria los residuos generados. El MADS
incentivaría este ejercicio al incorporar criterios de evaluación de metas que permita valorar
estas acciones (esta fórmula se denominara opción voluntaria).
191
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
En esta dimensión el instrumento se fundamenta en las siguientes competencias del MADS de
acuerdo a la Ley 99 de 1993: regular las condiciones generales para el saneamiento del medio
ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de
los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades
contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;
determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre
medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y
las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que
pueda generar directa o indirectamente daños ambientales; dictar regulaciones de carácter
general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones geosférica, hídrica, del paisaje,
sonora y atmosférica, en todo el territorio nacional; definir y regular los instrumentos
administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de
deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo
ambientales de las actividades económicas competencias que debe desarrollar entre otros en
el marco de los artículos 34, 35 y 38 del Decreto 2811 de 1974.
Además de lo establecido en la ley 1672 de 2013 que pone en cabeza del MADS establecer los
lineamientos y requisitos que deberán tener los sistemas de recolección y gestión de residuos
de aparatos eléctricos y eléctricos (RAEE), en especial para aquellos residuos que contienen
sustancias o materiales que puedan afectar la salud o el ambiente; establecer indicadores de
gestión por resultados que permitan evaluar y monitorear los diferentes sistemas de
recolección y gestión que se desarrollen a nivel nacional para una gestión integral de los
Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE) y hacer seguimiento a la Ley 1672 de
2013.
En la segunda vertiente del instrumento se plantea la creación de un esquema de depósito
reembolso que funcionaría como un impuesto redimible, en esta segunda dimensión el
fundamente frente a las competencias estaría dado por las competencias asignadas al
Congreso de la República, a quien se le ha confiado la tarea de “Establecer contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones
que establezca la ley” adicionalmente, esta es una de las facultades que no puede ser delegada
por el Congreso (Art. 150 No 12 y 10). Esta regla es reiterada por el art. 338 de la Constitución
Política. En ese orden de ideas el Congreso de la República es el único ente competente para
imponer tributos siendo su deber determinar los elementos básicos del mismo (Sujeto pasivo,
Sujeto activo, hecho generador, base gravable, tarifa y sistema y método en el caso de las
tasas). A esta segunda opción del instrumento la denominaremos como la “opción obligatoria”
192
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
5.2.1.2. La vigencia de la ley o norma reglamentada o
desarrollada
En la opción voluntaria como se ha indicado se desarrollaría la ley 1672 de 2013, norma que
no ha sufrido ninguna modificación ni ajuste desde su expedición y solo hasta el 2017 empezó
a desarrollar con la expedición de la policía pública respectiva y se espera la expedición de un
decreto reglamentario que se encargue de regular algunos de los elementos establecidos en
la ley especialmente referidos a os sistemas de selección y gestión de los RAEE, las demás
normas pertinentes del Código Nacional de los Recursos Naturales y del Ambiente (Decreto
Ley 2811 de 1974) y la Ley 99 de 1993 que resultan aplicables a la gestión de los residuos y la
aplicación de los principios generales del derecho ambiental continúan vigentes.
En el caso de la versión obligatoria (impuesto redimible) al tratarse de un impuesto por
requerir una creación legal no nos encontramos ante la reglamentación o desarrollo de
ninguna ley. Sin embargo, la creación de un impuesto de esta naturaleza puede verse como el
desarrollo de las obligaciones que el Estado tiene en materia de protección ambiental, en
efecto como ha señalado la Corte Constitucional la defensa del ambiente sano constituye un
objetivo de principio dentro de la actual estructura del Estado social de derecho. Bien jurídico
constitucional que presenta una triple dimensión, toda vez que: es un principio que irradia
todo el orden jurídico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación;
es un derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través
de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los
particulares, al implicar deberes calificados de protección. Además, la Constitución contempla
el “saneamiento ambiental” como servicio público y propósito fundamental de la actividad
estatal (arts. 49 y 366 de la Constitución) (Corte Constitucional, sentencia C 449 de 2015).
5.2.1.3. Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas,
adicionadas o sustituidas, si alguno estos efectos se
producen con la expedición del respectivo acto
En la versión voluntaria la autoridad ambiental desarrolla un esquema de puntuación para el
cumplimiento de las metas definidas por la misma autoridad ambiental y dentro de este
esquema de puntuación desarrolla un ponderado para aquellas acciones que impliquen la
generación de beneficios directos para los consumidores, ahora bien la autoridad ambiental
no tiene la competencia para definir qué tipo de incentivos directos debe otorgársele a los
consumidores (pues esto hace parte de la autonomía de los productores e importadores en el
marco de la libre competencia), ahora bien estos estímulos pueden consistir en descuentos,
bonos redimibles etc.
193
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Desde el punto de vista normativo puede seguirse como modelo el desarrollado por la
resolución 2246 de 2017 que precisamente modifico la metodología para el cálculo de las
metas y evaluación de la gestión en el marco del programa de recolección selectiva y gestión
diferenciada de pilas y acumuladores. En el mencionado esquema se determinan 5
indicadores que en su conjunto suman 100 puntos, estos indicadores son; Recolección y
gestión (60 puntos), información y sensibilización a los consumidores (20 puntos),
incrementos de cobertura geográfica (10 puntos)), estímulos directos al consumidor (5
puntos), investigación aplicada y desarrollo experimental en el aprovechamiento de residuos
(5 puntos).
En lo referente a los estímulos directos al consumidor son definidos como relación entre los
recursos financieros invertidos anualmente en estímulos directos al consumidor respecto a
los recursos financieros torales invertidos para el funcionamiento del sistema de recolección
selectiva y gestión en el año de evaluación. Se entiende por estímulos directos al consumidor
aquellos ofrecidos por el sistema con el fin de incidir en el comportamiento de los
consumidores para persuadir o motivar la devolución de los residuos.
𝐼𝐸𝐷𝐶 = 𝑅𝐹𝐸𝐶
𝑅𝐹𝑇𝑥 100
Donde:
IEDC= Indicador de estímulos directos al consumidor.
RFEC= Recursos financieros invertidos anualmente en estímulos directos al consumidor.
RFT= Recursos financieros invertidos totales para el funcionamiento del sistema.
De tal forma se asigna el puntaje de 5 puntos al sistema de recolección selectiva y gestión
ambiental de pilas y/o acumuladores que obtenga un valor mayor o igual al 5% y 0 puntos al
que obtenga menos del 5%. En global los sistemas de recolección debe sumar mínimo 70
puntos y a partir de 2021 un total de 75.
En Ese orden de ideas podrían incluirse clausulas similares en las resoluciones específicas que
a futuro regularan los sistemas de recolección específicos de cada corriente de RAEE.
En la opción obligatoria debería podría plantearse un ajuste al Estatuto Tributario en el
siguiente sentido. Se propone la adición de un artículo al Estatuto tributario de las siguientes
características:
194
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ARTÍCULO 512-4. BIENES GRAVADOS A LA TARIFA DEL 5%.: De acuerdo con la
nomenclatura arancelaria andina vigente los bienes gravados a la tarifa del cinco por
ciento (5%) son:
NÚMERO
ARANCELARIO DESCRIPCIÓN
8471.30.00.00
Máquinas automáticas para tratamiento o procesamiento de datos, portátiles, de
peso inferior o igual a 10 kg, que estén constituidas, al menos, por una unidad central
de proceso, un teclado y un visualizador
8528.72 Aparatos receptores de televisión, incluso con aparato receptor de radiodifusión o
grabación o reproducción de sonido o imagen incorporado
8517.12.00.00 Teléfonos móviles (celulares) y los de otras redes inalámbricas
PARÁGRAFO 1o.: El consumidor final podrá exonerarse del pago del impuesto regulado
en este artículo, si en el momento en el que se causa el impuesto entrega al responsable
del mismo, bienes usados clasificados bajo la categoría arancelaria gravada en el
presente artículo en cantidades y características equivalentes a aquellos que pretende
adquirir. El responsable del impuesto reportará todas las transacciones en las que se
aplique esta exención.
PARÁGRAFO 2o. Para efectos del parágrafo anterior el Ministerio de Ambiente adoptara
la respectiva clasificación de acuerdo a las características de los bienes bajo la categoría
la categoría arancelaria gravada en el presente artículo y los criterios para evaluar la
equivalencia.
PARÁGRAFO 3o. El responsable del impuesto además de disponer de un espacio
adecuado para la recolección de los bienes la categoría arancelaria gravada en el
presente artículo que sean devueltos, deberá entregárselos sin costo a un Sistemas de
Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores. Para
efectos de control, el responsable del impuesto deberá enviar junto con la información
relacionada en el artículo 512 – 6 copia del documento en el que conste la entrega de
las pilas y acumuladores devueltas al Sistema de Recolección Selectiva y Gestión
Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores.
PARÁGRAFO 4o. Salvo lo establecido en el parágrafo primero de este articulo este
impuesto no podrá tratarse como costo, deducción o impuesto descontable.
195
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
PARÁGRAFO 5o. En todos los casos, en la factura de compra o documento equivalente
deberá constar expresamente el número de bienes devueltos y su tipología de acuerdo
a la clasificación que establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Este artículo requiere un complemento en el siguiente artículo del Estatuto Tributario
ARTÍCULO 512-1. IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO. El impuesto nacional al
consumo tiene como hecho generador la prestación o la venta al consumidor final o la
importación por parte del consumidor final, de los siguientes servicios y bienes:
1. La prestación de los servicios de telefonía móvil, internet y navegación móvil, y
servicio de datos según lo dispuesto en el artículo 512-2 de este Estatuto.
2. Las ventas de algunos bienes corporales muebles, de producción doméstica o
importados, según lo dispuesto en los artículos 512-3, 512-4, 512 – 4A y 512-5 de
este Estatuto. El impuesto al consumo no se aplicará a las ventas de los bienes
mencionados en los artículos 512-3 y 512-4 si son activos fijos para el vendedor,
salvo de que se trate de los automotores y demás activos fijos que se vendan a
nombre y por cuenta de terceros y para los aerodinos.
3. El servicio de expendio de comidas y bebidas preparadas en restaurantes,
cafeterías, autoservicios, heladerías, fruterías, pastelerías y panaderías para
consumo en el lugar, para ser llevadas por el comprador o entregadas a
domicilio, los servicios de alimentación bajo contrato, y el servicio de expendio de
comidas y bebidas alcohólicas para consumo dentro de bares, tabernas y
discotecas; según lo dispuesto en los artículos 512-8, 512-9, 512-10, 512-11, 512-
12 y 512-13 de este Estatuto, ya sea que involucren o no actividades bajo franquicia,
concesión, regalía, autorización o cualquier otro sistema que implique la
explotación de intangibles.
El impuesto se causará al momento del desaduanamiento del bien importado por el
consumidor final, la entrega material del bien, de la prestación del servicio o de la
expedición de la cuenta de cobro, tiquete de registradora, factura o documento
equivalente por parte del responsable al consumidor final.
Son responsables del impuesto al consumo el prestador del servicio de telefonía móvil,
datos y/o internet y navegación móvil, el prestador del servicio de expendio de comidas
y bebidas, el importador como usuario final, el vendedor de los bienes sujetos al
impuesto al consumo y en la venta de vehículos usados el intermediario profesional.
El impuesto nacional al consumo de qué trata el presente artículo constituye para el
comprador un costo deducible del impuesto sobre la renta como mayor valor del bien o
servicio adquirido.
196
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
El impuesto nacional al consumo no genera impuestos descontables en el impuesto
sobre las ventas (IVA).
El no cumplimiento de las obligaciones que consagra este artículo dará lugar a las
sanciones aplicables al impuesto sobre las ventas (IVA).
PARÁGRAFO 1o. El período gravable para la declaración y pago del impuesto nacional
al consumo será bimestral. Los períodos bimestrales son: enero-febrero; marzo-abril;
mayo-junio; julio-agosto; septiembre-octubre; noviembre-diciembre.
En el caso de liquidación o terminación de actividades durante el ejercicio, el período
gravable se contará desde su iniciación hasta las fechas señaladas en el artículo 595 de
este Estatuto.
Cuando se inicien actividades durante el ejercicio, el período gravable será el
comprendido entre la fecha de iniciación de actividades y la fecha de finalización del
respectivo período.
PARÁGRAFO 2o. Facúltese al Gobierno nacional para realizar las incorporaciones y
sustituciones al Presupuesto General de la Nación que sean necesarias para adecuar las
rentas y apropiaciones presupuestales a lo dispuesto en el presente artículo, sin que con
ello se modifique el monto total aprobado por el Congreso de la República.
PARÁGRAFO 3o. Excluir del Impuesto Nacional al Consumo al departamento del
Amazonas y al Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con excepción
de lo dispuesto en el artículo 512-7 del Estatuto Tributario.
5.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los
órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran
tener impacto o ser relevantes para la expedición de la
norma.
En ese orden de ideas se tiene que para la creación de un instrumento que asuma una forma
tributaria como las tasas, las contribuciones o los impuestos requiere un fundamento legal en
el que se definan sus elementos básicos (sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así
como los hechos, las bases gravables y las tarifas). Y vía reglamentación puede definirse (i) la
competencia para el recaudo, liquidación, determinación, discusión y administración del
impuesto, (ii) el momento en el que debe recaudarse, y (iii) el procedimiento para el efecto.
En el caso de las tasas debe definirse el sistema y método de cálculo de la tarifa y en las
197
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
contribuciones el fin al que está destinada. En la Tabla 29 se sintetizan las características de
los instrumentos económicos con cargo tributario o gravamen.
Tabla 29. Características de los instrumentos económicos basados en el recaudo de recursos
INSTRUMENTO
ECONÓMICO CARACTERÍSTICAS
Impuesto
(i) prestación de naturaleza unilateral, por lo cual el contribuyente no recibe ninguna
contraprestación por parte del Estado;
(ii) hecho generador que lo sustenta, que observa la capacidad económica del
contribuyente, como valoración del principio de justicia y equidad, sin que por ello
pierda su vocación de carácter general;
(iii) al ser de carácter general, se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el
hecho generador;
(iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar
su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva;
(v) en cuanto se recaude, conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede
disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos
nacionales, por lo cual la disposición del recurso se hace con base en prioridades
distintas a las del contribuyente; y
(vi) no guarda una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado
para el contribuyente.
Tasa
(i) el hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio
particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable; y
(ii) tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio
público, deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para
prestar dicho servicio; y
(iii) se cobran cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio, siendo el
cobro de forma general proporcional, pero en ciertos casos admite criterios
distributivos.
Contribución
Especial
(i) la compensación atribuible a una persona, por el beneficio directo que se obtiene
como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública;
(ii) manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o actividades
económicas del contribuyente;
198
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
INSTRUMENTO
ECONÓMICO CARACTERÍSTICAS
(iii) se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas
patrimoniales, que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes
del sujeto pasivo, o en un beneficio potencial como, por ejemplo, seguridad.
Contribución
Parafiscal
El hecho generador son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos
organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de dichas
entidades de manera autónoma. En este mismo sentido, se pueden extraer tres rasgos
definitorios:
(i) Obligatoriedad (el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la
contribución); (ii) singularidad (recae sobre un específico grupo de la sociedad); y (iii)
destinación sectorial (se ha de revertir en el sector del cual fue extraída).
Fuente: Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2016
5.2.1.5. Otras circunstancias jurídicas que pueda ser relevante
para la expedición del acto.
A lo largo de los talleres se identificaron algunos marcos regulatorios complementarios al
instrumento económico que podrían ser revisados en orden a desarrollar procesos de gestión
y manejo más integral de las pilas y acumuladores, dentro de las sugerencias de los
participantes de los diversos ejercicios participativos se encuentran:
1. La lucha contra el contrabando
2. Mejoramiento en los procesos de aplicación de los beneficios tributarios establecidos
en el art 225 y 428 del Estatuto tributario.
3. La realización de campañas educativas y de concientización.
199
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
5.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE
IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA
La metodología para obtener los insumos de apoyo en la determinación de los impactos
sociales y económicos que podría generar el instrumento se desarrolló usando como base una
metodología participativa con base en las recomendaciones propuestas por Mitchell &
Moletsane (2017) y Red CIMAS (2015), donde se especifica el uso de ayudas visuales y
preguntas orientadoras para la definición de los elementos de interés de los investigadores.,
donde.
Durante la actividad diferentes actores involucrados en la gestión de los RAEE expresaron
como el instrumento podría beneficiarse o ser perjudicados, en diferentes magnitudes los
actores involucrados en la gestión de los RAEE en siete dimensiones establecidas previamente.
Para esto, cada grupo ubicó diferentes agentes y dimensiones en una matriz que contenía una
escala de medición cualitativa sobre el beneficio o perjuicio que podría recibir cada actor por
dimensión.
1) Generación de Empleo
Los instrumentos propuestos al tener un efecto directo en la cantidad de RAEE que llegan a
los gestores formales generará mayor necesidad de mano de obra en el país, esto debido no
solo al aumento de RAEE que llega a los gestores formales, si no que el sector de
aprovechamiento de RAEE actualmente es un sector intensivo en mano de obra, puesto que
la mayoría de los procesos de separación de componentes valiosos se hacen de forma manual.
2) Crecimiento del sector
Los instrumentos propuestos al impulsar un aumento en la cantidad de RAEE que llegan a los
gestores formales generarán altos beneficios para el crecimiento de la industria de
aprovechamiento en el país. Además, se espera que las actividades complementarias al
aprovechamiento de los RAEE también tengan un crecimiento, como lo son los servicios de
recolección, entre otros.
Respecto a otros actores como los importadores, gremios industriales y programas pos
consumo, el incentivo al consumidor para el retorno de RAEE generaría un impacto
moderadamente positivo, puesto que se generará beneficios respecto a su marca y productos
que venden gracias a los incentivos otorgados, respecto al SDR el impacto de este instrumento
será neutro puesto que no se generan recursos adicionales, pero tampoco se generará una
disminución de sus ventas, puesto que la demanda por AEE nuevos es constante.
3) Distribución del ingreso y 4) Inclusión social
200
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Los instrumentos no generarían una reducción o ampliación de las brechas en la distribución
del ingreso para ninguno de los agentes propuestos. De manera similar a la distribución del
ingreso no se identificaron grupos vulnerables que por medio del instrumento tendrían un
aumento en la generación de capacidades para su desarrollo. Así mismo tampoco que se
identificó que los instrumentos generarán un mayor rezago en la escala social para algún
grupo en condición de vulnerabilidad.
5) Cumplimiento normativo
Los instrumentos propuestos, generarían beneficios para Los programas pos consumo, puesto
que estos se beneficiarían de del mayor número de RAEE devueltos, lo que les ayudaría para
cumplimiento normativo de las metas definidas por el ANLA y el MADS
Igualmente, las autoridades ambientales tendrán beneficios, ya que la implementación de los
incentivos mejoraría la apropiada gestión de los RAEE que harían los poseedores de estos. Así
mismo el MADS también se beneficia de la implementación por la facilidad en el control y
seguimiento del instrumento. Por último, para la DIAN si se generarían perjuicios, puesto que
la implementación obligatoria del instrumento de SDR, demandaría una mayor capacidad
logística, así como de los sistemas de información que se requeriría integrar para su correcto
funcionamiento.
6) Libre competencia
Los instrumentos propuestos podrían favorecer la libre competencia entre los gestores de
RAEE puesto que el aumento de los volúmenes de RAEE, generaría señales para los gestores
que quieren iniciar o ampliar las actividades de aprovechamiento. Sin embargo, esto estaría
limitado por los altos costos del inicio de las actividades de aprovechamiento, tales como la
licencia ambiental.
7) Capital humano
Los instrumentos propuestos, al generar un mayor volumen de residuos de RAEE permitirá
que los gestores generen capacidades técnicas para mejorar las actividades de
aprovechamiento, como se mencionó anteriormente, al ser este un sector intensivo en mano
de obra se espera que aumenten las capacidades de los operarios. Además, los centros de
investigación y Universidades del país pueden generar beneficios en este competente, al ser
incentivadas a la generación de investigación de medidas de desarrollo e innovación para la
gestión de los RAEE (principalmente el aprovechamiento) esto generado al ser una corriente
con mayor visibilizarían, gracias al aumento de los RAEE gestionados.
201
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
5.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO
ECONÓMICO
Para el desarrollo, diseño e implementación del instrumento de incentivos directos al
consumidor propuesto para ser aplicado a la gestión de RAEE, se han identificado una serie de
etapas que se deben seguir, con el fin de recolectar la información de línea base, proponer los
desarrollos normativos requeridos, establecer la interacciones y sinergias institucionales y
hacer el seguimiento y control que posibiliten la adecuada implementación del instrumento y
los complementos requeridos.
A continuación, se relacionan inicialmente los obstáculos que deberán sobrepasarse para la
implementación del instrumento y los complementos requeridos para generar las sinergias
necesarias. Tanto obstáculos como complementos se presentan para seis dimensiones, las
cuales están acordes con los mecanismos y herramientas de política pública. Posteriormente
se define cada una de las etapas que componen la ruta crítica para la implementación del
instrumento y por último se plantea el cronograma de implementación.
5.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento
económico
La definición de los requerimientos para implementar y hacer seguimiento al instrumento
económico fue apoyada por los aportes de los participantes en el taller que se llevó a cabo en
diciembre. Durante el taller se indagó a los participantes por diferentes aspectos que podrían
constituirse en obstáculos o complementos para el instrumento económico, en seis
dimensiones: 1) técnica y tecnológica, 2) económica y financiera, 3) educativa y cultural, 4)
regulación, 5) información y conocimiento y 6) administrativa e institucional.
Con base en el taller y en las diferentes discusiones llevadas a cabo con el MADS y otros
actores de la cadena, fue posible construir la temporalidad asociada al instrumento,
categorizada en las etapas de implementación y seguimiento, de donde se desprende el
cronograma que se presenta en la siguiente sección. A continuación, se hará una descripción
de los posibles obstáculos y oportunidades que tiene el instrumento en las dimensiones
descritas.
1) Dimensión técnica y tecnológica
Posibles obstáculos: Ya que el implementar los instrumentos es en primera
mediada una medida voluntaria que dependerá de las capacidades de los
202
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
distribuidores, no todos los distribuidores y productores tienen las capacidades
para hacer un seguimiento a los SDR que generen.
Posible complemento: Al integrarse el SDR como un instrumentos obligatorio,
la trazabilidad de los depósitos se hará por medio de la estructura tributaria,
que en el caso de los AEE está suficientemente desarrollada, puesto que los
distribuidores son fácilmente identificables.
2) Dimensión económica y financiera
Posibles obstáculos: Los costos administrativos que podría tener el SDR en la
puesta en marcha del instrumento pueden ser muy elevados, especialmente
para la DIAN quien es la encargada de la vigilancia y control del sistema.
Posibles complementos: Se planteó que el SDR puede ser implementado
mediante dos fases, la primera fase como un SDR impulsado por los
distribuidores de AEE nuevos de forma voluntaria, lo que permitiría a la DIAN
ajustar sus procedimientos logísticos a las necesidades logísticas que demanda
un SDR.
3) Dimensión educativa y cultural
Posibles obstáculos: Los instrumentos propuestos para la devolución de los
RAEE podrían disminuir la necesidad de gestionar adecuadamente los RAEE,
además podría invisibilizar el efecto que la mala gestione de los RAEE tendría
en la salud y el ambiente. Además, los instrumentos propuestos no podrían
aplicarse en todo el país debido a los altos costos en llegar a las regiones
alejadas del país puesto que la inversión en estas áreas no logra el volumen de
recolección esperado.
Posibles complementos: la correcta divulgación en campañas masivas a los
consumidores sobre los efectos adversos de estos residuos que muchas veces
se quedan guardados en los hogares, El uso de redes sociales es más efectivo
en la recepción de la información en los consumidores.
4) Dimensión de comando y control
Posibles obstáculos: puesto que los incentivos son en primer lugar voluntarios
se dificultaría vincular a todos los agentes que deberían participar del
instrumento, lo que dificultaría la generación de un acuerdo voluntario. En el
caso del SDR una vez impuesto de manera obligatoria se podría generar el
aumento de la evasión tributaria de los AEE.
203
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Posibles complementos: En el caso del SDR la base de funcionamiento del
instrumento son los centros de distribución, ya que es en estos donde se da el
hecho generador por lo tanto es con los distribuidores con quienes se debe dar
el mayor trabajo, de evidenciar los beneficios que tendría participar del SDR en
la etapa voluntaria.
5) Dimensión de información y conocimiento
Posibles obstáculos: la escasez de líneas de base para la implementación del
instrumento, principalmente para la autoridad tributaria (DIAN).
Posibles complementos: La Política Nacional de RAEE incluye el Comité
Nacional de RAEE por lo que se podría trabajar desde este comité en la creación
de mesas de trabajo interinstitucionales para homogenizar, comprender los
conceptos y analizar las necesidades para la implementación del instrumento.
6) Dimensión administrativa e institucional
Posibles obstáculos: en la primera etapa de implementación del instrumento
propuesta por los actores el esquema voluntario del SDR, los participantes del
acuerdo pueden llegar a competir con los gestores del residuo. También, las
diferentes competencias institucionales del país no están articuladas
plenamente y esto limita el campo de acción de un instrumento económico
porque representa mayores costos operativos y logísticos.
Posibles complementos: la participación del MADS y las autoridades
ambientales en la regulación de quienes pueden participar del acuerdo, esto
visto como un piloto de las necesidades logísticas para la fase voluntaria.
De acuerdo con los posibles obstáculos encontrados y las oportunidades para complementar
el instrumento en las diferentes dimensiones de análisis, se presenta a continuación las
etapas, fases y actividades que constituirían la ruta crítica tanto de los incentivos al
consumidor para el retorno de los RAEE, como del SDR. Ésta permite visualizar los pasos a
seguir para garantizar la efectividad en la implementación, así como actividades que deben
darse paralelamente para complementar el desempeño del instrumento. Las diferentes
actividades que constituyen la ruta crítica permitirán cumplir la principal señal de los
instrumentos, que es el retorno de los RAEE a los puntos de acopio temporal. A continuación,
se describe lo que involucra cada etapa, con sus respectivas fases, lo cual puede verse como
una hoja de ruta para implementar el instrumento económico:
Primera etapa: prerrequisitos
204
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Esta etapa comprende la fase de implementación de los instrumentos complementarios a los
incentivos al consumidor para el retorno de RAEE y el SDR, siendo éstos otros instrumentos
económicos, de regulación directa, y de información y conocimiento. Esto se constituye en las
acciones necesarias para dar un inicio a la reglamentación del instrumento económico, de
manera que se articule adecuadamente con la Ley existente sobre la gestión de los RAEE y los
esquemas de REP
Segunda etapa: co-requisitos
Esta etapa también comprende la fase de implementación de instrumentos complementarios
a los incentivos al consumidor para el retorno de RAEE y el SDR, pero como requisitos paralelos
a las etapas de implementación y seguimiento del instrumento. Esto quiere decir que no son
instrumentos urgentes, pero su implementación representa una ventaja para dar mayor
realce a los instrumentos propuestos. Estos otros instrumentos son también económicos, de
regulación directa, de información y conocimiento e institucionales.
Tercera etapa: Implementación del instrumento
Esta etapa está comprendida por las fases denominadas 1) alistamiento del instrumento, 2)
Socialización y Negociación, 3) expedición normativa, 4) acciones institucionales y 5)
socialización y difusión. En general, son todas aquellas acciones que conlleva expedir la
normativa para la implementación del instrumento, así como la divulgación del mismo para
que los diferentes actores lo acojan y se involucren. A continuación, se describe brevemente
lo que comprende cada fase en esta etapa:
Alistamiento: comprende el levantamiento de líneas de base para el análisis de la
cadena de valor los AEE, así como la revisión de la normativa vigente para llevar a cabo
los ajustes requeridos, previos a la expedición de la reglamentación para el
instrumento.
Socialización y negociación: en esta fase se llevan a cabo las actividades necesarias
para hacer los ajustes que correspondan, de acuerdo con la socialización que se haga
a los grupos de interés involucrados con el instrumento.
Expedición normativa: Son las actividades de orden nacional, regional o local que
correspondan para reglamentar el instrumento y proceder con su puesta en marcha.
Acciones institucionales: comprende las actividades de difusión del instrumento
económico en el nivel local con los actores de la cadena, así como los ajustes a planes
locales de gestión de residuos, más la creación o ajuste del sistema de información.
205
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Socialización y difusión: en esta fase, las entidades territoriales serán las encargadas
de llevar a cabo jornadas de socialización del instrumento económico a todos los
grupos de interés de sus respectivas jurisdicciones.
Cuarta etapa: seguimiento
Monitoreo del instrumento: implica las acciones de seguimiento a indicadores de
aprovechamiento de RAEE, devolución de RAEE a puntos autorizado y depósitos
hechos por los consumidores de AEE
Mecanismos de reporte y cruce de información: comprende la generación de reportes
sobre el aprovechamiento de los RAEE y los depósitos hechos.
Evaluación de los resultados de la implementación: involucra la creación de
indicadores de seguimiento para el desempeño del instrumento, así como la
generación de reportes anuales para evaluar la evolución de dichos indicadores.
Ajustes al instrumento: comprende todas las acciones necesarias para mejorar el
desempeño del instrumento de acuerdo con los reportes periódicos de información, a
parte de las acciones necesarias para mejorar el comportamiento de los mercados
asociados.
El MADS, como entidad encargada de la propuesta normativa para la puesta en marcha del
instrumento económico, debe hacer seguimiento a los procedimientos establecidos en la ruta
crítica, así como coordinar con las demás entidades participantes para que asuman sus roles,
responsabilidades y acciones. A continuación, en la Tabla 30 se presenta con mayor detalle
cada uno de los procedimientos requeridos para la puesta en marcha de los incentivos al
consumidor para el retorno de los RAEE, como del SDR, en línea con varias de las actividades
formuladas en la Política Nacional RAEE de 2017.
Tabla 30. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de incentivo al
consumidor para la gestión adecuada de RAEE
ETAPA FASE ACTIVIDAD
Pre
rreq
uis
ito
s
Implementación de
instrumentos
complementarios
Reglamentación de la Ley 1672 de 2013, sobre la gestión integral
de RAEE
Implementación de la REP para la recolección y gestión de los RAEE
Desarrollo de criterios o requisitos técnicos sobre la información
que deben suministrar los productores a los usuarios o
206
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETAPA FASE ACTIVIDAD
consumidores de aparatos eléctricos y electrónicos, para el
consumo responsable de AEE C
o-r
equ
isit
os
Implementación de
instrumentos
complementarios
Diseñar un programa nacional para manejo adecuado de residuos
en entidades públicas del país, incluyendo RAEE
Incluir criterios para fortalecer el programa de compras públicas
sostenibles, en lo relativo a adquisición de AEE
Elaboración o actualización de reglamentos técnicos de aparatos
eléctricos y electrónicos, para la incorporación de estándares
ambientales teniendo en cuenta los estándares internacionales y
la elaboración o actualización de normas técnicas colombianas
Desarrollo de una aplicación para dispositivos móviles para la
difusión de información sobre la gestión de los residuos
posconsumo
Diseñar e implementar campañas de educación ambiental para la
población, con enfoque en la gestión adecuada de RAEE
Apoyo a proyectos de investigación, proyectos piloto y de
innovación tecnológica para el aprovechamiento de los RAEE
Crear sinergias para fortalecer el consumo responsable de AEE, y la
difusión de conocimiento sobre la gestión adecuada de RAEE
Priorización de proyectos de I+D+I en la gestión de RAEE en el
marco de los lineamientos de política para estimular la inversión
privada en ciencia, tecnología e innovación a través de deducciones
tributarias
Imp
lem
enta
ció
n
Alistamiento Realizar estudios de línea de base, identificando el flujo de los AEE
a partir de los procesos de producción/importación
Socialización y
Negociación
Llevar a cabo talleres con los actores involucrados en la cadena de
valor de los AEE, para socializar el instrumento económico
Realizar un estudio de síntesis con los resultados de los talleres de
socialización del instrumento económico
Realizar los ajustes necesarios al instrumento, con base en las
recomendaciones del estudio síntesis
207
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETAPA FASE ACTIVIDAD
Expedición
normativa
Ajuste y expedición de Decreto que reglamentará el instrumento
económico
Expedición de actos administrativos en la escala municipal y
regional para la puesta en marcha del instrumento
Acciones
institucionales
Realizar campañas para la difusión de estrategias de educación
ambiental, sensibilización y participación para promover la
apropiación de la Política nacional de RAEE
Revisión/Actualización de PGIRS con líneas de acción estratégicas
para las actividades de tratamiento de residuos orgánicos
Socialización y
difusión
Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios
y empresarios de la cadena de valor AEE (distribución,
manufacturas, comercio, servicios, etc.)
Desarrollo de estrategias, campañas informativas y de
sensibilización a los usuarios y consumidores de aparatos eléctricos
y electrónicos, sobre los mecanismos de retoma y devolución de
los RAEE
Segu
imie
nto
Monitoreo del
instrumento
Diseño e implementación del Registro Nacional de Productores y
Comercializadores de AEE permanentes o esporádicos como una
de las principales herramientas de seguimiento y control de la
gestión integral de RAEE
Establecer los procedimientos para el control del movimiento
transfronterizo de residuos sólidos no peligrosos destinados a
tratamiento y aprovechamiento
Evaluación de los
resultados de la
implementación
Crear indicadores de seguimiento al instrumento
A partir del primer año de implementación, llevar a cabo reportes
en los cuales se analice la evolución de los indicadores de
seguimiento
Ajustes al
instrumento
Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el
desempeño del instrumento, específicamente en el flujo de
materiales desde su introducción en el mercado hasta la gestión en
los programas posconsumo, el tratamiento y aprovechamiento
208
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETAPA FASE ACTIVIDAD
Hacer un seguimiento al programa de compras públicas
sostenibles, en lo referente a la inclusión de criterios para la
compra de AEE en instituciones públicas
Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades
para la gestión de RAEE
Hacer los ajustes pertinentes a la normatividad que enmarca el
instrumento
Fuente. Presente estudio.
5.4.2. Cronograma para la implementación del
Instrumento Económico
En la Tabla 31 se relaciona, para cada etapa y fase de la ruta crítica del instrumento, los
tiempos para los cuales deberán llevarse a cabo las diferentes actividades propuestas y las
entidades encargadas. Estas temporalidades obedecen a todos los requerimientos que
señalaron diferentes actores del sector público, como las entidades territoriales, el MVCT y el
MADS; también se plantean en correspondencia con la Política Nacional RAEE de 2017.
209
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 31. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de incentivos directos al consumidor para la separación en la fuente de RAEE ET
AP
A
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
Pre
rreq
uis
ito
s
Implementación de instrumentos complementarios
Reglamentación de la Ley 1672 de 2013, sobre la gestión integral de RAEE
DAASU (MADS) Y MINCIT
Implementación de la REP para la recolección y gestión de los RAEE
Productores y comercializadores de AEE
Desarrollo de criterios o requisitos técnicos sobre la información que deben suministrar los productores a los usuarios o consumidores de aparatos eléctricos y electrónicos, para el consumo responsable de AEE
MADS, MINCIT, MSPS
Co
rreq
uis
ito
s
Implementación de instrumentos complementarios
Diseñar un programa nacional para manejo adecuado de residuos en entidades públicas del país, incluyendo RAEE
DNP
210
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
Incluir criterios para fortalecer el programa de compras públicas sostenibles, en lo relativo a adquisición de AEE
MADS, MinMinas, MinTIC, MinCIT, COLOMBIA COMPRA EFICIENTE
Elaboración o actualización de reglamentos técnicos de aparatos eléctricos y electrónicos, para la incorporación de estándares ambientales teniendo en cuenta los estándares internacionales y la elaboración o actualización de normas técnicas colombianas
Minambiente, MinCIT, MinSalud, MinMinas, MinTIC, (según el sector que corresponda) e Icontec.
Desarrollo de una aplicación para dispositivos móviles para la difusión de información sobre la gestión de los residuos posconsumo
MinTIC, autoridades ambientales, miembros del Comité Nacional de Residuos de Aparatos Eléctricos y
211
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
Electrónicos (RAEE), las ONG, otros.
Diseñar e implementar campañas de educación ambiental para la población, con enfoque en la gestión adecuada de RAEE
DAASU (MADS)
Apoyo a proyectos de investigación, proyectos piloto y de innovación tecnológica para el aprovechamiento de los RAEE
Miembros del Comité Nacional de Residuos de Aparatos Eléctricos y electrónicos (RAEE) y Colciencias.
Crear sinergias para fortalecer el consumo responsable de AEE, y la difusión de conocimiento sobre
Minambiente, Confederación Colombiana de Consumidores, ligas de consumidores
212
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
la gestión adecuada de RAEE
regionales, otros.
Priorización de proyectos de I+D+I en la gestión de RAEE en el marco de los lineamientos de política para estimular la inversión privada en ciencia, tecnología e innovación a través de deducciones tributarias
Colciencias, miembros del Comité Nacional de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE).
Imp
lem
enta
ció
n
Alistamiento
Realizar estudios de línea de base, identificando el flujo de los AEE a partir de los procesos de producción/importación
DANE
Socialización y Negociación
Llevar a cabo talleres con los actores involucrados en la cadena de valor de
DAASU - (MADS)
213
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
los AEE, para socializar el instrumento económico
Realizar un estudio de síntesis con los resultados de los talleres de socialización del instrumento económico
DAASU - (MADS)
Realizar los ajustes necesarios al instrumento, con base en las recomendaciones del estudio síntesis
DAASU - (MADS)
Expedición normativa
Ajuste y expedición de Decreto que reglamentará el instrumento económico
DAASU - (MADS)
Expedición de actos administrativos en la escala municipal y regional para la puesta en marcha del instrumento
Entidades territoriales
214
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
Acciones institucionales
Realizar campañas para la difusión de estrategias de educación ambiental, sensibilización y participación para promover la apropiación de la Política nacional de RAEE
Autoridades ambientales, entidades territoriales, miembros del Comité Nacional de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE).
Revisión/Actualización de PGIRS con líneas de acción estratégicas para las actividades de tratamiento de residuos orgánicos
Entidades territoriales
Socialización y difusión
Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios y empresarios de la cadena de valor AEE (distribución, manufacturas, comercio, servicios, etc)
Entidades territoriales, Autoridades Ambientales
215
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
Desarrollo de estrategias, campañas informativas y de sensibilización a los usuarios y consumidores de aparatos eléctricos y electrónicos, sobre los mecanismos de retoma y devolución de los RAEE
Productores y comercializadores de AEE
Segu
imie
nto
Monitoreo del instrumento
Diseño e implementación del Registro Nacional de Productores y Comercializadores de AEE permanentes o esporádicos como una de las principales herramientas de seguimiento y control de la gestión integral de RAEE
MinCIT
Establecer los procedimientos para el control del movimiento
DAASU (MADS)
216
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
transfronterizo de residuos sólidos no peligrosos destinados a tratamiento y aprovechamiento
Evaluación de los resultados de la implementación
Crear indicadores de seguimiento al instrumento
DAASU (MADS)
A partir del primer año de implementación, llevar a cabo reportes en los cuales se analice la evolución de los indicadores de seguimiento
DAASU (MADS)
Ajustes al instrumento
Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el desempeño del instrumento, específicamente en el flujo de materiales desde su introducción en el mercado hasta la gestión en los programas posconsumo, el
DAASU (MADS)
217
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETA
PA
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
Año 11
Año 12
Año 13
tratamiento y aprovechamiento
Hacer un seguimiento al programa de compras públicas sostenibles, en lo referente a la inclusión de criterios para la compra de AEE en instituciones públicas
DAASU (MADS)
Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades para la gestión de RAEE
DAASU (MADS)
Hacer los ajustes pertinentes a la normatividad que enmarca el instrumento
DAASU (MADS)
Fuente. Presente estudio.
218
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
5.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Para la presentación de las conclusiones y recomendaciones del análisis y evaluación de la
internalización de los costos ambientales y sanitarios en la corriente de RAEE, primero se
ofrecen las de tipo general y posteriormente se relacionan las conclusiones y
recomendaciones para la implementación, seguimiento y ajuste del instrumento propuesto
para esta corriente. Cabe señalar, como se ha mencionado a lo largo del documento, que la
presente propuesta es tan solo una de las iniciativas que aportarían a la solución de la
problemática de la gestión de los residuos, teniendo en cuenta que solo a través de cambios
educativos y culturales profundos, los cuales requieren periodos de no menos de 10 años, se
podrán obtener resultados satisfactorios, es decir, abogando a la sensibilidad, voluntad y
altruismo de los individuos.
Con base en los análisis realizados durante este producto y los anteriores productos de esta
consultoría se puede concluir que el diseño de instrumentos económicos que permitan
internalizar los costos en gestión y en salud para la corriente de RAEE, específicamente
aquellos pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la unión europea,
deben estar enfocados en las etapas de generación y de aprovechamiento, esto basado en las
problemáticas de gestión identificadas.
Basados en las problemáticas de gestión se concluye que es necesario que los esquemas de
recolección selectiva o pos consumos sean extendidos para la totalidad o la mayoría de los
RAEE que se dan en el país, puesto que uno de los puntos críticos de la gestión se da debido a
la falta de opciones que tiene el poseedor de los RAEE para su entrega, razón por la cual, las
ofertas que le realizan los gestores informales son suficientes para entregar los RAEE. Así
mismo, se encontró que el alto costo de las actividades de aprovechamiento dificulta la
generación de alternativas para aprovechar los residuos y cerrar el ciclo de estos productos
en el país.
Gracias al trabajo conjunto con el MADS se conoció la propuesta de modificación de los
esquemas de recolección selectiva o pos consumos, por lo que se decidió que se propondrían
instrumentos que fortalezcan la gestión de recolección de los RAEE en el país.
La siguiente consultoría propone dos instrumentos económicos que tienen el objetivo de
generar incentivos a los consumidores para el retorno de los RAEE, específicamente de los
pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la unión europea. Se
encontró que teniendo en cuenta el costo de la gestión de los RAEE, el costo de las medidas
de manejo para mitigar los impactos ambientales y el costo de oportunidad de los poseedores
de los RAEE, un incentivo para que un consumidor retorne un celular como residuo debe ser
de al menos 23.165 pesos.
219
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Así mismo, este valor puede ser usado para la implementación de un sistema deposito
rembolso (SDR), sin embargo, se concluye que por facilidad de implementación como un
esquema obligatorio el valor del depósito debe ser aproximadamente el 5% del precio de
venta de un AEE nuevo.
Frente a los aspectos ambientales más importantes en la gestión de los Residuos
Eléctricos y Electrónicos se identificaron como los más importantes a intervenir las
emisiones de combustión, el consumo de combustibles fósiles y las emisiones no
derivadas de combustión. De estos aspectos tienen especial relevancia las emisiones
(derivadas y no derivadas de combustión) ya que pueden conllevar al aumento de los
niveles en el aire de metales pesados, hidrocarburos aromáticos policiclicos, dioxinas
y furanos, teniendo como resultado un aumento de la exposición ocupacional o
ambiental de estas sustancias, las cuales en algunos casos tienen reconocidos efectos
a la salud principalmente de tipo crónico. Por lo anterior, se requiere prevenir,
controlar, corregir y mitigar estos aspectos ambientales -y sus impactos asociados-, a
través de medidas de intervención de desensamble seguro de los RAEEs, prevención
de la incineración no controlada, y la implementación de sistemas de vigilancia
epidemiológica ocupacional de las personas que laboran en esta actividad.
En el caso de la gestión de las pilas y acumuladores, se identifica que al igual a los
RAEEs los principales aspectos se relacionan como las emisiones derivadas y no
derivadas de la combustión, y la generación de residuos químicos. En donde se resalta
que, al tener estos residuos un alto grado de sustancias químicas, las emisiones
resultantes pueden aumentar los niveles de sustancias químicas altamente toxicas al
aire conllevando a exposiciones ocupacionales o ambiental a la población que se
relaciona con la gestión de estos residuos. Esto hace que las intervenciones se deban
centrar en la prevención de la combustión de estos residuos, así como al desarrollo y
utilización de sistemas de control que eviten la emisión de sustancias químicas en el
aire, el agua o el suelo.
Con respecto a los RAEEs y los residuos de las pilas y acumuladores, se identifica que
existe un desconocimiento frente a los riesgos potenciales en salud que pueden
generarse al hacerse una gestión inadecuada de estos residuos, lo cual puede deberse
a que los signos y síntomas de la exposición a las sustancias o mezclas de las mismas
de estos residuos, se presentan a largo plazo y de forma inespecífica, por lo que las
personas no lo relacionan con la gestión de estos residuos. Por lo tanto, se hace
necesario el desarrollo de campañas de sensibilización que permitan visibilizar los
efectos en salud asociados a la gestión inadecuada de los residuos y la importancia de
contar con sistemas de control ambiental y planes de salud ocupacional.
220
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Los incentivos para que los consumidores retornen los RAEE no pueden reemplazar los
planes pos consumo, puesto que la logística inversa en regiones apartadas es costosa
y debe ser asegurada por la REP
Los SDR son costosos de implementar, la implementación voluntaria de SDR puede ser
una solución para conocer como operaria el esquema antes de hacerlo obligatorio.
Es necesario contar con la información actualizada de los importadores de AEE además
de información relacionada con los patrones de consumo de los colombianos, puesto
que la disposición como RAEE, específicamente de los señalados en los grupos 2 y 6 de
la UE, depende directamente del criterio de utilidad del poseedor del RAEE lo que
muchas veces obedece a patrones culturales.
5.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación
del instrumento económico
Basado en la información recolectada sobre la implementación de los SDR, se encontró que
los SDR son costosos de implementar, por lo que se concluye que la implementación de un
SDR debe ser primero por medio de un esquema voluntario que sirva para como experiencia
previa y a su vez para que los consumidores se familiaricen con el funcionamiento del SDR.
Cabe señalar que los incentivos para que los consumidores retornen los RAEE no pueden
reemplazar los planes pos consumo, puesto que la logística inversa en regiones apartadas es
costosa y esta debe ser asegurada por la REP de los productores.
Así mismo, se concluye que para la implementación del instrumento es necesario contar con
la información actualizada de los importadores de AEE además de información relacionada
con los patrones de consumo de los colombianos, puesto que la disposición como RAEE,
específicamente de los señalados en los grupos 2 y 6 de la UE, depende directamente del
criterio de utilidad del poseedor del RAEE lo que muchas veces obedece a patrones culturales.
Esta consultoría también concluye que es necesario ampliar los planes pos consumo para que
se tengan los esquemas de recolección selectiva para todos los RAEE generados en el país, sin
los planes pos consumo los incentivos al consumidor no pueden darse, puesto que haría falta
una parte importante de la logística inversa. Así mismo, es necesario complementar los
instrumentos propuestos con un análisis de disponibilidad, esto para encontrar un valor que
refleje mejor las expectativas de los poseedores de los RAEE respecto a la disponibilidad de
entregarlo
221
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Es necesario ampliar los planes pos consumo para que se tengan los esquemas de
recolección selectiva para todos los RAEE generados en el país, sin los planes pos
consumo los incentivos al consumidor no pueden darse, puesto que haría falta una
parte importante de la logística inversa
Es necesario realizar un análisis de disponibilidad a aceptar para que se complementen
los incentivos propuestos
5.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del
instrumento económico
Para el seguimiento de los incentivos propuestos es necesario contar con información
actualizada y de fácil acceso de la gestión realizad por los planes pos consumo y del
aprovechamiento realizado por los gestores de RAEE, puesto que se espera que los incentivos
propuestos aumenten considerablemente la cantidad de RAEE recibidos en los centros de
acopio temporal. Por lo que conocer la información de gestión será fundamental para juzgar
la efectividad del instrumento.
Ya que se propone que el SDR sea implementado de manera voluntaria durante la primera
fase, es necesario que se cuente con los sistemas de información de los importadores de AEE
para que se pueda conocer la totalidad de actores que participan de la gestión de los RAEE y
que serán tenidos en cuenta para la implementación obligatoria del SDR.
Si bien puede que los niveles recolección de RAEE aumenten con los incentivos propuestos,
no es garantía que se van a generar más gestores, puesto que como se evidencio en el tercer
producto de esta consultoría los costos de operación de los gestores son bastantes elevados,
por lo que podrían volverse barreras para la entrada. Por lo que se propone que se consideren
estímulos para que los actuales aprovechadores de RAEE, decidan ampliar su capacidad
instalada o puedan entrar nuevos aprovechadores al mercado
5.5.3. Conclusiones y recomendaciones para el ajuste o
modificación del instrumento económico
Si debido a cambios estructurales en los patrones de consumo de AEE nuevos, el SDR no
funcionará, es decir no se retornan los RAEE, se puede pensar en generar un impuesto, pues
222
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
como se expresó el SDR es en sí un impuesto, solo que puede ser redimible. En este caso, el
cobro de un impuesto podría ser mucho más bajo que el cobro de un SDR y gravar la totalidad
de los AEE nuevos en el país, lo que generaría los recursos financieros para generar proyectos
que solucionen las problemáticas de gestión de los RAEE en el país.
223
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
6. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO
ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE PILAS Y
ACUMULADORES.
Entendiendo el concepto de gestión ambiental como el conjunto de acciones de la sociedad
encaminadas a lograr un modelo de desarrollo sustentable, se plantea este capítulo como el
derrotero de las acciones que promuevan la solución de la problemática y limitaciones
diagnosticadas para la gestión de los residuos pilas y acumuladores.
Más detalladamente, podría afirmarse que las acciones de gestión requeridas para la solución
de problemas ambientales o sanitarios pueden considerarse como un conjunto integral de
decisiones, pautas, técnicas, instrumentos o mecanismos que coadyuvan a la gestión de un
problema. Estas acciones pueden ir desde la necesidad de la modificación del marco
regulatorio, el establecimiento de reglamentos, el planteamiento de mecanismos de
financiación, hasta la necesidad de realizar alianzas o acuerdos de gestión.
De esta forma, es necesario comprender que la formulación de un único instrumento de
gestión, específicamente de un instrumento económico para la gestión de los residuos de
pilas, no resulta suficiente para la solución de problemas de gestión complejos en los que
intervienen más de un agente y presentan más de una causa y varias consecuencias. Más allá
de la identificación de la ruta crítica del instrumento seleccionado, la complementariedad de
acciones busca fortalecer o potenciar los resultados que se podrían obtener en relación con
la implementación de instrumentos o acciones aisladas.
Para el análisis de las alternativas de los instrumentos económicos y de gestión disponibles en
la gestión de pilas y acumuladores, se partió de la comprensión del estado general del ciclo de
vida del producto o material, el cual contiene a su vez el sistema de gestión que se realiza para
este, análisis que fue presentado en el capítulo 8.1 del entregable 2, en donde se identificó la
articulación de los agentes, los procesos y etapas de la gestión. Posteriormente, se realizó la
identificación de cuáles son los problemas centrales dentro de la corriente, que no permiten
que se cumplan con las metas de la política ambiental y de residuos, como por ejemplo
aquellas que no permiten que se cierre el ciclo de forma suficiente ni adecuada, ejercicio que
fue alimentado con los resultados de los talleres realizados en las ciudades de Bogotá, Cali,
Medellín y barranquilla, así como con las consultas realizadas a expertos en los diferentes
temas.
224
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
6.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO
El diseño del instrumento económico de Sistema Depósito Reembolso para la gestión
adecuada de residuos de pilas y acumuladores comprende diferentes elementos, es un
instrumento que se dirige al principal problema y es la no entrega del residuo por parte de los
consumidores a los gestores, ya sea por desconocimiento sobre los puntos de acopio o las
consecuencias en la salud y ambiente que conlleva la no separación en la fuente. El potencial
de esta medida en el largo plazo es crear conciencia y cultura ambiental en la ciudadanía.
En la primera parte de este capítulo se retomará la identificación de las oportunidades e
incertidumbres que caracterizan la corriente de residuos de pilas y acumuladores en
Colombia, las cuales derivan en la necesidad del instrumento propuesto en combinación con
otros instrumentos económicos y de comando y control que, de implementarse, pueden
armonizar adecuadamente la gestión de esta corriente. Posteriormente, se puntualizan las
experiencias internacionales en las que ha habido sobre los depósitos reembolsos para
promover una mejor gestión, lo cual es una evidencia que refuerza la necesidad de seguir la
ruta crítica que se plantea en la última sección del capítulo, para la implementación y
seguimiento del instrumento económico seleccionado.
En segundo lugar, se presenta la descripción detallada del instrumento, su soporte conceptual
y teórico, así como los objetivos de gestión, ambientales y en salud que se busca lograr con la
puesta en funcionamiento. En tercer lugar, se presenta la estructura y funcionamiento del
instrumento con el máximo detalle, las etapas de gestión abordadas, los actores involucrados
en el desarrollo del instrumento, los cálculos económicos para su implementación y el alcance
de su aplicación. En cuarto lugar, el sistema y método, entendiendo que la particularidad de
este instrumento no sigue estrictamente este requerimiento, puesto que no es un tributo; en
la quinta parte se presenta la información de contexto y línea de base requeridas para la
implementación.
6.1.1. Contexto que justifica la implementación del Instrumento
Económico
La gestión de residuos de pilas y acumuladores representa una problemática ambiental de
difícil abordaje, en el mundo los esfuerzos por mitigar los efectos de la mala disposición de
estas unidades es relativamente nueva, países como Estados Unidos y algunos países
miembros de la Unión Europea comenzaron sus esfuerzos hace menos de 15 años mediante
instrumentos de comando y control para evitar la producción y consumo de pilas con cierto
porcentaje de metales pesados como el mercurio, plomo, manganeso, zinc entre otros.
225
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
En Colombia, el consumo de pilas y acumuladores se ha mantenido en un promedio de más
de 165 millones en los último cinco años, de las cuales el 80% son pilas primarias según el
estudio “El análisis de impacto normativo para las pilas tipo zinc carbón y alcalinas” elaborado
por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (2016). Adicionalmente, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) estimó que el volumen de pilas que son desechadas
al año es de 11.000 toneladas, donde el 20% terminan en botaderos o sitios de disposición
final no autorizados o botaderos y el 80% restante en rellenos sanitarios (Recopila, 2015).
Las anteriores cifras encienden las alarmas sobre las consecuencias que pueden tener este
tipo de residuo clasificado como peligroso en el medio ambiente, tales como la degradación
del suelo y la contaminación de fuentes hídricas, que a pesar de no ser un residuo con alta
exposición si tiene graves efectos. Una pila puede contaminar 600 mil litros de agua y afectar
la salud por el contenido de metales pesados como el mercurio, litio, cadmio, plomo que en
una mala manipulación de las pilas usadas son sumamente tóxicos.
Por esta razón, desde el año 2010 el MADS creó la resolución 1297, la cual estipula la
Responsabilidad Extendida del Productor (REP) a los importadores, productores y
comercializadores de pilas y acumuladores mediante la creación de los Sistemas de
Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y Acumuladores (SRSGRA), los
cuales son un instrumento de control y manejo ambiental que contiene los requisitos y
condiciones para garantizar la recolección selectiva y la gestión ambiental de los residuos de
pilas y acumuladores por parte de los productores (resolución 1297 del año 2010).
A pesar de la creación de un programa pos consumo exclusivo para esta corriente que permitió
visibilizar el problema de este tipo de residuos e incluir en el mercado a operadores para el
transporte, el acopio, la separación, el aprovechamiento, entre otros; el alcance del decreto
se quedó corto en la realidad respecto a las metas constituidas. Por ejemplo, el articulo 10
estableció que para el 2016 los SRSGRA debían alcanzar metas de recolección del 45% como
mínimo, sin embargo para ese año solo lograron la recolección del 20% de todas la pilas
puestas en el mercado; igualmente en el artículo 13 prohibió la destinación de este residuo a
celdas de seguridad y solo permitió la gestión a través de actividades de aprovechamiento y/o
valorización con miras al reciclaje de los mismos, en instalaciones dentro o fuera del país, pero
en la gestión del residuo todavía participan operadores de celdas de seguridad.
Lo anterior genero la necesidad de incluir medidas complementarias a los instrumentos de
comando y control implementados, como los instrumentos económicos. La propuesta
presentada es un instrumento económico que está alineado en ayudar a contrarrestar las
dificultades que hay actualmente en la gestión y no busca reñir con las acciones y funciones
que desarrollan los programas pos consumo.
226
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Para esto, se partió de la identificación de los problemas de gestión del residuo en esta
corriente mediante un diagnostico preliminar elaborado por el equipo de gestión15, que fue
ajustado, complementado y validado a lo largo de las entrevistas realizadas en las salidas de
campo en Barranquilla, Bogotá, Cali y Medellín, también el primer taller realizado en Bogotá
con diferentes actores relevantes en la gestión del residuo.
El resultado fue la identificación de seis problemas principales que limitan la correcta gestión
de los residuos de pilas y acumuladores, estos son: bajas tasas de retorno del residuo a los
puntos de acopio temporal, falta de responsabilidad de todos los actores que colocan pilas y
acumuladores en el mercado, hábitos de consumo de estas unidades, prácticas inadecuadas
en la gestión del residuo, falta de alternativas para el aprovechamiento y dificultad en la
logística inversa para la zonas de la periferia.
Para la priorización de problemas se utilizó la metodología de la matriz de Vester, del cual se
deriva el árbol de problemas. Este permite clasificar el listado de problemas en diferentes
categorías de priorización: activos, críticos, pasivos e indiferentes. La Figura 20 presenta un
semáforo de los problemas de gestión, los señalados en color rojo son los problemas sobre el
cual el instrumento económico debe estar direccionado a dar respuesta, ya que estos son
problemas con alta influencia y no son causa de los demás.
Los problemas activos fueron:
Bajas tasas de retorno de los residuos de pilas y acumuladores a los Sistemas de
Recolección Selectiva o los gestores (P1PyA)
A pesar que en Colombia los sistemas de recolección selectiva y gestión ambiental o
programas posconsumo de residuos de pilas y acumuladores promueven la gestión
adecuada de los residuos, se identificó que hay debilidad en la difusión de los
programas posconsumo y que los colombianos del común no tienen la conciencia ni el
conocimiento de la importancia de realizar la separación en la fuente y una disposición
diferenciada de este tipo de residuos, por lo tanto, están siendo mezclados con los
residuos convencionales los cuales son llevados a los rellenos sanitarios o son
entregados a actores de la cadena como los recolectores informales quienes pueden
hacer un mal manejo de este tipo de residuos, afectando su salud y la calidad del medio
ambiente.
Así mismo, no los ciudadanos no tienen conocimiento de los puntos disponibles para
la entrega de los residuos de pilas y acumuladores y no hay disponibilidad en todo el
15 Presentado en el producto 2 capítulo 8 del presente estudio.
227
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
territorio nacional de puntos de recolección que le facilite a los consumidores de
regiones apartadas hacer una disposición adecuada y diferenciada de los residuos; por
lo cual, así el generador realice la separación en la fuente y conozca la importancia de
la disposición adecuada de las pilas y acumuladores que finalizaron su vida útil, no hay
mecanismos o herramientas que eviten que estos sean dispuestos en el relleno
sanitario o mezclados con la chatarra.
Lo anterior, generando que los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental
o programas posconsumo tengan dificultades para llevar a cabo la recolección y
gestión adecuada de los residuos de pilas y acumuladores generados en el país y
obstaculizando el cumplimiento de la meta de recolección establecida en la Resolución
1297 de 2010, la cual, para el año 2017 es del 25%.
Figura 20. Árbol de problemas en la gestión de los residuos de pilas y acumuladores
Fuente: Presente estudio.
No todos los productores e importadores hacen parte de algún Sistema de Recolección
Selectiva (P2PyA)
Una de las actividades que dificultan que haya un control sobre el total de las pilas y
acumuladores que se encuentran en el mercado es que se presentan fallas en el control
y seguimiento estatal a la importación de pilas y acumuladores, por lo cual, al país
ingresan pilas de contrabando; así mismo, las pilas que vienen instaladas al interior de
los juguetes y los aparatos que requieren de esta fuente de energía no están siendo
contabilizadas por parte de las autoridades aduaneras, lo anterior, hace que no se
conozca la disponibilidad de pilas en el mercado y que las cantidades requeridas para
228
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
cumplir la meta de recolección de los residuos establecida por la Resolución 1297 de
2010, sea inferior y que una mayor cantidad de pilas sean dispuestas
inadecuadamente.
Teniendo en cuenta lo anterior, se presenta una evasión de la responsabilidad
extendida del productor y las obligaciones establecidas en la Resolución 1297 de 2010,
ya que los agentes que ingresan al país pilas y acumuladores de contrabando no están
siendo controlados por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y no
hacen parte algún sistema de recolección selectiva y gestión ambiental.
Adicionalmente, el artículo 2 de la Resolución 1297 de 2010 menciona que la
implementación de un sistema de recolección selectiva aplica únicamente para
productores de 3.000 o más unidades de pilas y/o acumuladores al año, por lo tanto,
hay unidades de pilas que no están siendo incluidas en los sistemas de recolección
selectiva.
Por lo tanto, hay productores e importadores de pilas y acumuladores que participan
en el mercado y no financian a los Sistemas de Recolección Selectiva y estos últimos
no cuentan con la financiación necesaria para la totalidad de pilas puestas en mercado.
El instrumento propuesto con mayor potencial de implementación para la gestión de residuos
de pilas y acumuladores también se articula con los instrumentos de política recientes, estos
tienen un papel importante en el diseño. La reglamentación consultada fue:
a) Resolución 1297 de 2010: Establece los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión
Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores; es un instrumento de control y
manejo ambiental que contiene los requisitos y condiciones para garantizar la
recolección selectiva y gestión ambiental de los residuos de pilas y/o acumuladores
por parte de los productores.
b) Plan para promover la gestión integral de residuos o desechos peligrosos:
Contiene un conjunto ordenado de objetivos, metas, programas, proyectos,
actividades y recursos definidos por la autoridad ambiental en orden a incentivar la
gestión integral de los residuos peligrosos; teniendo en cuenta que las pilas y
acumuladores pueden considerarse residuos peligrosos, estarían dentro del ámbito
de acción de este plan por lo que algunas actividades podrían apoyarse en los
programas y proyectos que lo componen.
c) Licencia Ambiental – Decreto 2041 de 2014: Es la autorización que otorga la
autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o
229
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro
grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje; en el caso las pilas y
acumuladores se requiere de este instrumento de política Construcción y operación
de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento,
aprovechamiento (recuperación, reciclado) o disposición final de los residuos.
A continuación, se explica la selección del instrumento propuesto, su definición,
características, implementación en otros países y objetivos.
6.1.2. Definición del instrumento económico
El proceso de selección del instrumento contó con la evaluación de tres diferentes alternativas
de instrumentos económicos que se justifican en términos de su aplicación para dar solución
a los problemas ambientales, salud y gestión identificados en el producto 2 del presente
estudio. Para esto, se realizó una valoración cuantitativa y cualitativa en el producto 3 sección
6.1.2.1 de seis criterios que debe tener en cuenta cualquier política pública, estos fueron:
legales y normativos, económicos, sociales, técnicos, administrativos, ambientales y
sanitarios.
A partir de lo anterior, se priorizo el instrumento Sistema Depósito Reembolso para la
corriente de residuos de pilas y acumuladores. El funcionamiento de este sistema parte del
pago cuando se adquiere algún producto que contenga o que implique la generación de
residuos que, a su vez, al regresar del residuo generado en un centro habilitado para ello, el
consumidor recibe el depósito que pagó cuando lo adquirió. Para esto, se combinan dos
instrumentos económicos, por un lado, un impuesto de depósito sobre el producto, y por otro
un subsidio por la gestión apropiada del residuo por parte del generador.
A nivel mundial la aplicación de este tipo de instrumento ha funcionado principalmente para
corrientes de residuos que se caracterizan por mantener la integridad física del producto
después de su uso, como: baterías de plomo y acido en México, empaques y botellas de
bebidas en Alemania y Reino Unido, entre otros (Walls , 2011). Igualmente, los SDR son
exitosos porque fomentan la separación en la fuente, generan cambios en el comportamiento
de los consumidores y contribuyen a la resolución de los problemas relacionados con las bajas
tasas de recepción de estos residuos.
El alcance de los SDR en la corriente de pilas y acumuladores es baja, solo se conoce la
implementación en Malta a través de la legislación S.L.549.54 y España con el Real Decreto
106/2008, los cuales están en línea con las directrices dispuestas por la Comunidad Europea
230
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
en el acto legislativo 2006/66/CE sobre la gestión del residuo. Particularmente, del caso
español se destaca que la normativa estableció la REP en la gestión final del residuo mediante
la creación de sistemas de recogida, donde los productores, importadores y comercializadores
deben participar en alguna de las siguientes opciones: contribuyendo económicamente a los
sistemas públicos de gestión, estableciendo su propio sistema de gestión individual,
participando en un sistema de gestión integrado de gestión, o estableciendo un sistema de
depósito, devolución y retorno de pilas y acumuladores usadas (ECOPILAS, 2010).
Sobre este último, la aprobación para implementarlo es competencia de la autoridad
ambiental de la comunidad autónoma y al ser una iniciativa privada para mejorar la gestión
se puede establecerse individualmente o como parte de un sistema integrado bajo la figura
de un acuerdo voluntario entre los actores. El valor de la cuantía del depósito es fijado bajo la
orden del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente -MAPAMA –; este
“importe” no puede incluir de ninguna manera costos asociados en la gestión y el reembolso
debe ser el 100% del depósito (Real Decreto 106/2008, Artículo 9).
Adicionalmente, el control y vigilancia del instrumento es responsabilidad exclusiva de la
autoridad ambiental de las comunidades autónomas, las cuales anualmente realizan
auditorias sobre la evolución y efectividad del instrumento respecto a las metas de
recolección; la vigencia de este instrumento es de solo cinco años.
6.1.2.1. Objetivos de Gestión
En general, la efectividad y buenas prácticas en los procesos de gestión pueden entenderse
como acciones de tipo preventivo en lo ambiental y lo sanitario, razón por la que a
continuación se expone los objetivos del instrumento para mejorar la gestión del residuo:
Aumentar la tasa de devolución de pilas y acumuladores para mitigar la contaminación
ambiental.
Aumento de los niveles de aprovechamiento de las pilas y acumuladores, de manera
gradual y hasta donde se presenten límites tecnológicos o legales, para disminuir los
procesos de destino final en celdas de seguridad, incineración y relleno sanitario.
Promover la concientización, educación y capacitación, en el uso de pilas y
acumuladores, así como en el buen manejo de al final de su vida útil, para que exista
una mejor conciencia ambiental y se disminuyan los casos de contaminación ambiental
y de intoxicaciones
231
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
6.1.2.2. Objetivos ambientales y sanitarios
De acuerdo a los diagnósticos de los impactos ambientales y los riesgos a la salud expuestos
en el entregable 2, los resultados de la evaluación de los aspectos ambientales indican que las
emisiones no derivadas de combustión, es decir aquellas asociadas a la volatilización de las
sustancias o compuestos presentes en las pilas y baterías (acumuladores); y las emisiones de
combustión, asociadas a la quema de los residuos como método de tratamiento o disposición
final en la gestión informal, son los aspectos ambientales más significativos.
Le siguen en orden de importancia la generación de residuos químicos y el consumo de
combustibles fósiles. El primero derivado de los componentes constitutivos de las pilas y
acumuladores, y los productos empleados en su tratamiento; mientras que el segundo está
asociado al trasporte de los residuos. Al respecto es necesario aclarar que debido a la alta
demanda de pilas y acumuladores, y su amplia distribución en el territorio, el combustible
necesario para trasportar los residuos desde su lugar de generación hasta los sitios de
tratamiento y disposición final, es significativo.
El consumo de energía es el quinto aspecto ambiental priorizado para esta corriente de
residuos. Al respecto diversos autores como McManus (2012), Morrow (2001), Parsons
(2007), Peters et al. (2017) y Tian et al. (2017); señalan “el incremento en la demanda de
energía” como uno de los impactos ambientales de mayor significancia, derivado del uso de
pilas y baterías (acumuladores). Adicionalmente es importante considerar que el consumo de
pilas y baterías se potencializa con el uso -cada vez más frecuente- de dispositivos electrónicos
como teléfonos móviles, tabletas, computadores portátiles, GPS, relojes inteligentes, etc. que
presentan una vida útil corta o son remplazados por cambios tecnológicos en periodos cortos
de tiempo.
La generación de olores ofensivos y lixiviados, son otros aspectos ambientales a priorizar en
esta corriente. Estos se asocian principalmente con las etapas de almacenamiento y
disposición final, donde por el volumen de residuos se pueden presentar efectos acumulativos
significativos. Si bien éstos aspectos pueden no ser muy frecuentes, tienen un alto potencial
de generar afectaciones debido a la presencia de sustancias toxicas, que pueden migrar al aire,
suelo o agua, y desde allí introducirse en la cadena trófica o incrementar el riesgo de las
comunidades aledañas a estos sitios, al aumentar su exposición a este tipo de sustancias.
Sin embargo, como se ha mencionado en diferentes partes del estudio, identificar las
repercusiones de la implementación de instrumentos económicos en los indicadores de
calidad ambiental o en los indicadores de salud resulta difícil dadas las limitaciones de los
sistemas de información actuales y especialmente en el enlace entre los sistemas de
información de la gestión del residuo y los sistemas de información ambiental y sanitaria. No
232
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
obstante, asociados a los objetivos de gestión que persigue el instrumento, se considera que
el éxito en este campo tendrá repercusión en la prevención de los impactos ambientales y los
riesgos en la salud que generan los residuos de pilas y acumuladores. Por tal motivo, a
continuación se plantean los objetivos ambientales y sanitarios que se lograrán con el
instrumento, asociado a los alcances en la gestión del numeral anterior.
Aumentar la tasa de devolución de pilas y acumuladores para mitigar la contaminación
ambiental a nivel nacional.
Prevención en la generación de lixiviados: Con la puesta en marcha de la
medida económica del depósito y el reembolso de las pilas se previene la
interacción del residuo con aguas lluvias o superficiales, que producen un
residuos liquido de carácter peligroso. Esto se puede presentar en las etapas
de almacenamiento temporal, recolección, almacenamiento y disposición final.
Prevención en la generación de residuos químicos: asociados a la mala
disposición y/o tratamiento de pilas y acumuladores que liberan los químicos
peligrosos de su interior. Al reducir las cantidades dispuestas en rellenos
sanitarios y promover el canal de recuperación en los programas posconsumo
se garantiza la prevención de los impactos y riesgos asociados.
Aumento de los niveles de aprovechamiento de las pilas y acumuladores, de manera
gradual y hasta donde se presenten límites tecnológicos o legales, para disminuir los
procesos de destino final en celdas de seguridad, incineración y relleno sanitario.
Disminución en las emisiones de combustión: Limitar las cantidades de pilas y
acumuladores que se van a tratamientos como la incineración permite la
prevención de generación de emisiones derivadas de la quema del residuo, con
las consecuentes generación de gases de efecto invernadero y la
contaminación con sustancias volátiles.
Prevención en la generación de lixiviados: La limitación en acciones de
disposición final en celda de seguridad o en rellenos sanitarios previene el
riesgo de interacción del residuo contenido en el envase con aguas lluvias o
superficiales, que producen un residuos liquido de carácter peligroso.
Disminución en la emisión de olores ofensivos: Así como las emisiones de gases
por la combustión, al evitar este tipo de prácticas se reduce la posibilidad de
generar olores desagradables relacionados con la característica toxica de la
sustancia que contenía la pila en procesos de quema del residuo.
233
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Promover la concientización, educación y capacitación, en el uso de pilas y
acumuladores, así como en el buen manejo de al final de su vida útil, para que exista
una mejor conciencia ambiental y se disminuyan los casos de contaminación ambiental
y de intoxicaciones
Mediante la implementación del instrumento económico propuesto para la corriente de
residuos de pilas y acumuladores se promueve la internalización de los costos ambientales y
sanitarios generados principalmente en los rellenos sanitarios, vía prevención de las
afectaciones que puedan generarse, al incentivar en el comportamiento de los consumidores
para que realicen una adecuada separación en la fuente y la devolución de este tipo de
residuos peligrosos a los programas posconsumo por intermedio de los distribuidores de
nuevas pilas acumuladores.
Si bien determinar los costos ambientales y sanitarios generados por la mala gestión de las
pilas y acumuladores es difícil de calcular, se plantea que la internalización se logra a partir de
los costos que componen el costo social de las externalidades de los rellenos sanitarios, que
se componen de tres tipos diferentes de costos: costos privados, costos de oportunidad y el
costos de las externalidades propiamente dichas. Los costos enunciados a internalizar por la
implementación del instrumento para al corriente de residuos de pilas y acumuladores se
relacionan en la Tabla 32.
Tabla 32. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del
instrumento económico para la corriente de residuos de pilas y acumuladores
CATEGORÍA DEL COSTO
(AMBIENTAL Y SOCIAL)
COSTOS A INTERNALIZAR CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
Costos privados: Costos o gastos defensivos de personas o empresas para la
mitigación o control de los impactos que genera la disposición final
de residuos de pilas y acumuladores.
Costos de oportunidad Costo de oportunidad de suelos utilizados para la construcción de
más sitios de disposición final o de celdas de seguridad y que
pueden ser productivos en otras actividades económicas o sociales.
Costos de oportunidad de residuos potencialmente valorizables y
que se llevan a disposición final, pudiendo ser reutilizados o
aprovechados por la industria.
Costos de externalidades Costos asociados a la salud de la población ocupacionalmente
expuesta, costos de morbilidad y mortalidad, así como los costos de
pérdida de individuos laboralmente activos.
234
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
CATEGORÍA DEL COSTO
(AMBIENTAL Y SOCIAL)
COSTOS A INTERNALIZAR CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
Costos evitados por pérdida de valores de uso y no uso de capital
natural asociado principalmente al recurso hídrico, recurso edáfico
o recursos de la biodiversidad, afectados por la disposición final en
rellenos sanitarios de las pilas y acumuladores.
Fuente. Presente estudio.
6.1.3. Estructura y funcionamiento del Instrumento Económico
El SDR planteado es una medida dirigida principalmente a: i) Crear un estímulo económico
para que los consumidores realicen la separación en la fuente y la entrega de los residuos de
pilas y acumuladores en los puntos de acopio temporal en los puntos de venta, ii) Mejorar la
tasa de recolección del residuo de pilas y acumuladores para el cumplimiento de las metas de
recolección selectiva y mejorar el costo efectividad del gestor en el tratamiento y/o
exportación de estas unidades, iii) Generar sensibilidad y cultura ambiental en los
consumidores sobre la importancia en el manejo adecuado de las pilas y acumuladores para
la correcta disposición del residuo de pilas y acumuladores, iv) Promover la mejora en los
programas de recolección selectiva frente al manejo logístico y alternativas de acopio
temporal para atender el aumento en las pilas y acumuladores separados.
Tras las entrevistas realizadas en las salidas de campo en Barranquilla, Bogotá, Cali y Medellín,
y los talleres elaborados en Bogotá con los diferentes actores de la corriente se validó y
complementó los diagnósticos y resultados a los ha llegado el equipo en el desarrollo del
proyecto sobre la gestión de los residuos de pilas y acumuladores, para el caso particular de
la implementación de este Sistema Depósito Reembolso se debe tener en cuenta que:
1) El 75% de las pilas puestas en el mercado son vendidas en pequeños negocios como:
tiendas de barrios, papelerías, misceláneas, entre otros. Algunos de estos negocios
tiende a la venta informal de estas unidades (Beltrán & Franco, 2016).
2) Es necesaria una medida de mitigación para el contrabando en la colocación del
mercado de estas unidades.
3) La autoridad tributaria debe tener un tiempo para la integración de nuevas
competencias y logística respecto a la vigilancia y control del instrumento económico
(Taller Bogotá 5 de diciembre de 2017).
Por lo anterior, la estructura y funcionamiento del instrumento debe realizarse en dos fases.
La primera, es la elaboración de un SDR bajo un esquema de acuerdo voluntario, es decir, dada
235
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
la responsabilidad de los importadores, productores y comercializadores principalmente de
las grandes superficies que ponen en el mercado pilas y acumuladores deben ayudar a los
SRSGRA y garantizar el retorno del residuo; para esto los actores pueden vincularse a un
acuerdo entre privados en la fijación de un depósito y reembolso total o parcial del producto,
ya sea mediante la devolución monetaria o un descuento en la próxima unidad adquirida
como se ha visto en el caso de Barranquilla.
Esta primera fase de implementación es indispensable para calibrar el instrumento
inicialmente para la implementación de todos los segmentos de ventas (grandes y pequeños)
que son responsables de la venta de estas unidades, especialmente los pequeños
comerciantes, tenderos, papelerías, misceláneas, entre otras. El garante del control del
instrumento en esta fase es el MADS y las autoridades ambientales locales, que mediante
auditorias anuales pueden revisar los avances en las metas de recolección.
La segunda fase es el SDR bajo un esquema de impuesto redimible, es decir, una vez todos los
actores pequeños y grandes son incluidos, la autoridad ambiental y el MADS tienen un control
de las metas alcanzadas y avances en esta primera fase y tiene un trabajo con la autoridad
tributaria (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN) sobre el registro total de
puntos de venta y comercializadoras de pilas y acumuladores, y se han desarrollado las
competencias y logísticas para hacer el seguimiento del instrumento; se propone el siguiente
paso a paso para la implementación (Figura 21):
236
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Figura 21. Esquema de funcionamiento del sistema depósito reembolso para pilas y acumuladores
Fuente. Presente estudio.
237
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
El sistema de depósito reembolso tendría la siguiente mecánica de funcionamiento:
a. El consumidor adquiere las pilas nuevas (primarias o secundarias), momento
en el cual debe pagar un depósito que jurídicamente funciona como un
impuesto redimible al consumo. Este es recaudado por el comercializador del
centro de distribución mayorista o minorista.
b. El comercializador reporta y transfiere a la DIAN los recursos generados por el
impuesto redimible.
c. Se monitorea el recaudo del impuesto redimible por parte de la DIAN y se
genera la información estadística que se pone a disposición de las autoridades
pertinentes –entre ellas el MADS-.
d. Una vez termina la vida útil de las pilas y acumuladores, el consumidor genera
el residuo, este es llevado a los sitios de redención de dinero, los cuales se
encuentran ubicados en los puntos donde se adquirió las pilas y acumuladores
nuevos, o en sitios autorizados para su recolección.
e. Por la devolución del residuo, para ser puesto en el almacenamiento temporal,
se produce el reembolso al consumidor del impuesto redimible retornando al
paso I. El valor de los reembolsos pagados por el comercializador puede
descontarse del valor que el ismo debe enviar a la DIAN como recaudo del
impuesto, aunque eventualmente se necesitará un trámite de devolución de
los excedentes o en el caso de los recaudadores que tienen la condición de
responsables del impuesto.
f. El centro de distribución liquida los impuestos cobrados y el impuesto
redimible, de donde se tiene el diferencial entre lo recaudado y lo redimido, y
traslada a la DIAN la carga tributaria.
6.1.3.1. Etapas de la gestión abordadas por el IE
De acuerdo a los objetivos que se plantean con la formulación de los instrumentos económicos
para la corriente de pilas y acumuladores, el mayor impacto en la gestión se busca que se de
en las etapas de generación, acopio temporal y recolección, y disposición final (está muy
relacionada con el aprovechamiento). En este numeral se describe el funcionamiento de las
etapas de la gestión para la corriente con base en las vistas e información secundaría
recolectada durante el desarrollo del presente estudio. Además, se desarrolla la forma en la
que se impactará cada una de estas etapas con la implementación del Sistema Depósito
Reembolso y se incorpora la infraestructura requerida (Figura 22).
238
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Generación
Una vez el producto haya sido consumido, el generador de residuos peligrosos será quien este
en posesión de estos. El instrumento económico aplicado en esta etapa genera un cambio en
el comportamiento de los generadores residenciales, comerciales e industriales de pilas y
acumuladores y su aumento en la responsabilidad de la correcta gestión de los mismos. Es así
como se propone el sistema depósito reembolso, como instrumento que promueve la cultura
de consumo responsable mejorando la gestión de las pilas y acumuladores (Figura 22).
Acopio temporal y recolección
Esta etapa corresponde a la acumulación temporal de los residuos peligrosos al final de su
vida útil, generados por los consumidores, y que están sujetos a planes de gestión de
devolución de productos pos consumo, a fin de facilitar la recolección para su posterior
manejo. Con el Sistema Depósito Reembolso se logra aumentar los sitios para el acopio
temporal y con ello se garantiza que el poseedor del residuo lo retorne.
Así mismo, los residuos peligrosos generados y acopiados de forma temporal, son recogidos y
transportados en forma sanitaria, segura y ambientalmente adecuada, sin poner en riesgo la
salud humana, y se transporta hacia la unidad de almacenamiento.
Disposición final
El Sistema Depósito Reembolso está orientado principalmente a la minimización en la
disposición final del residuo, por lo cual el instrumento económico permite la mejora en la
gestión del residuo.
Figura 22. Etapas de la gestión abordadas y su impacto en los residuos de pilas y acumuladores
Fuente: Presente estudio.
239
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
6.1.3.2. Actores involucrados en el desarrollo del IE
Con base en las entrevistas realizadas, la información secundaria recolectada y los talleres
realizados durante el desarrollo del presente estudio, se pudo establecer 4 actores
involucrados, con roles definidos dentro del flujo del residuo. En primera instancia se
encuentran los comercializadores o distribuidores tanto de pequeñas como grandes
superficies pertenecientes al sector de importados o productor de pilas y/o acumuladores;
por otra parte los consumidores finales y generadores del residuo, la autoridad tributaria que
se encargar de la vigilancia y control del instrumento, el MADS que vigila la implementación
del instrumento y evalúa la efectividad del instrumento; y por último los programas pos
consumo que se encargan de la recolección, transporte y tratamiento del residuo.
En la Tabla 33 se identifican los actores que deberán participar directa o indirectamente en la
implementación del instrumento del Sistema Depósito Reembolso (impuesto redimible) para
la gestión de residuos de pilas y acumuladores, así como los roles y responsabilidades en el
ejercicio.
Tabla 33. Agentes participantes en el Sistema Depósito Reembolso para la gestión de los residuos de pilas y acumuladores
ACTOR ROL RESPONSABILIDAD EN EL IE EJEMPLO
Consumidores del pilas
Consume y genera el residuo
Paga el impuesto redimible al consumo de pilas y acumuladores.
Hogares
Comercializador o distribuidor de grandes superficies
Vender pilas nuevas a los consumidores
Es el responsable del impuesto redimible al consumo y se lo transfiere a la DIAN, aparte de las funciones en los sistemas de recolección selectiva de acopiar residuos de pilas y acumuladores.
Alkosto
Éxito
Comercializador de pequeñas superficies
Vender pilas nuevas a los consumidores
Es el responsable del impuesto redimible al consumo y se lo transfiere a la DIAN, aparte de las funciones en los sistemas de recolección selectiva de acopiar residuos de pilas y acumuladores.
Tiendas de barrio
Papelerías
Misceláneas
240
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ACTOR ROL RESPONSABILIDAD EN EL IE EJEMPLO
Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO
Representa el gremio de los comerciantes y es el que fomenta el desarrollo del comercio
Brindar apoyo en la implementación del SDR principalmente con los pequeños comerciantes.
DIAN Coordina todas las actividades tributarias
Administra el impuesto y remide la carga tributaria.
Ministerio de Ambiente
Controla las metas de los programas pos consumo
Vigila el cumplimiento de las metas de recolección del residuo y la eficiencia del instrumento.
Pos consumo Gestores del residuo. Mejorar la logística de los puntos de acopio.
Pilas con el ambiente.
Recopila
Fuente: Presente estudio.
6.1.3.3. Estructura tarifaria y cálculos económicos para la
implementación del IE
El Sistema Depósito Reembolso es la combinación de dos tipos de instrumentos económicos:
en el depósito se debe pagar un impuesto por la adquisición del nuevo producto y en el
reembolso un incentivo por la devolución del residuo a un punto de recolección o acopio
temporal para realizar la correcta gestión. Para la estimación del impuesto se tomó el valor
total de la gestión y la internalización de los costos ambientales y en salud presentados en el
producto 3 de la presente consultoría, secciones 8.3.1 y 8.3.2 respectivamente.
El costeo de la gestión tiene en cuenta todas la etapas (generación, acopio temporal,
recolección y transporte y tratamiento) para esto se tuvo en cuenta la información
suministrada en la licencia ambiental aprobado por la CVC en la resolución 100 número 895
(2016) otorgada a la empresa ECOTEC Tecnologías Ecológicas S.A.S. El documento detalla los
costos asociados a inversión y operación para la implementación de una empresa que trata
1.104 toneladas16 de residuos de pilas y acumuladores por año (Tabla 34).
16 1.104 toneladas de residuos equivale a 1.104.0000 kilogramos de residuos y esto es igual 29.060.454 pilas y
acumuladores usadas (solo se tuvo en cuenta las pilas AA y AAA)
241
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 34. Costo total de la gestión de residuos de pilas y acumuladores (precios corrientes 2016)
COSTO ETAPA ITEM RUBRO UNIDAD CANTIDAD VALOR UNITARIO
VALOR TOTAL VALOR AMORTIZADO
INVERSIÓN GENERACIÓN CAMPAÑAS PUBLICIDAD Y EDUCACIÓN (material educativo) Campañas 1 $1,605,000 $1,605,000 $1,605,000
INVERSIÓN ACOPIO TEMP. INFRAESTRUCTURA CONTENEDORES PLASTICOS PARA RECOLECTAR LAS PILAS
Unidades 1000 $18,750 $18,750,000 $18,750,000
INVERSIÓN RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE MAQUINARIA Y EQUIPO
VEHICULO Unidades 2 $33,750,000 $67,500,000 $9,382,499
INVERSIÓN TRATAMIENTO INFRAESTRUCTURA INSTALACIÓN BODEGA Unidades 473.9 $2,189,280 $1,037,500,000 $144,212,499
INVERSIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO
INFRAESTRUCTURA PREDIO M2 540 $875,000 $472,500,000 $65,677,499
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
BANDA TRANSPORTADORA HORIZONTAL +INCLINADA
Unidades 4 $3,875,000 $15,500,000 $2,154,499
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
MOLINO DE CUCHILLAS PARA PILAS Y BATERIAS DE Zn/Mn
Unidades 5 $24,375,000 $121,875,000 $16,940,624
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
HORNO DE SECADO Unidades 1 $112,500,000 $112,500,000 $15,637,499
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
SISTEMA DE CONTROL DEL AIRE Unidades 1 $28,750,000 $28,750,000 $3,996,249
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
TORNILLO TRANSPORTADOR Unidades 4 $7,500,000 $30,000,000 $4,169,999
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
CRIBADORA VIBRATORIA Unidades 2 $5,625,000 $11,250,000 $1,563,749
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
RECIPIENTE (BIG-BAG) CON SU RESPECTIVO SOPORTE
Unidades 3 $37,125 $111,375 $15,480
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
CICLON VIBRATORIO (EXTRACCIÓN DE POLVO) Unidades 1 $11,250,000 $11,250,000 $1,563,749
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
BANDA TRANSPORTADORA CON SEPARADOR MAGNETICO
Unidades 1 $11,250,000 $11,250,000 $1,563,749
242
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
COSTO ETAPA ITEM RUBRO UNIDAD CANTIDAD VALOR UNITARIO
VALOR TOTAL VALOR AMORTIZADO
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
MOLINO DE DOS RODILLOS Unidades 1 $21,000,000 $21,000,000 $2,918,999
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
FILTRO DE MANGAS, FILTRO DE CARBÓN ACTIVADO, CHIMENEA
Unidades 1 $28,750,000 $28,750,000 $3,996,249
INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO
GENERADOR DE NITROGENO Unidades 1 $37,500,000 $37,500,000 $5,212,499
INVERSIÓN TRATAMIENTO INFRAESTRUCTURA SISTEMA DE INFORMACIÓN Y TECNOLOGÍA Unidades 1 $296,640,625 $296,640,625 $41,233,046
Subtotal $340,593,887
COSTO ETAPA ITEM RUBRO UNIDAD CANTIDAD Valor Unitario Valor Total Valor total anual
OPERACIÓN RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE MANO DE OBRA CONDUCTOR Salario 1 $1,200,000 $1,200,000 $14,400,000
OPERACIÓN RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE GASTO OPERATIVO COMBUSTIBLE KM 30 $8,000 $240,000 $2,880,000
OPERACIÓN SEPARACIÓN EN LA FUENTE MANO DE OBRA AUXILIAR DE SEPARACIÓN MANUAL Salario 2 $1,584,000 $3,168,000 $38,016,000
OPERACIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO
MANO DE OBRA OPERARIO DE MAQUINARIA Salario 5 $1,584,000 $7,920,000 $95,040,000
OPERACIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO
MANO DE OBRA OPERARIO MANTENIMIENTO Salario 1 $1,584,000 $1,584,000 $19,008,000
OPERACIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO
MANO DE OBRA GERENTE DEL PROYECTO Salario 1 $6,476,000 $6,476,000 $77,712,000
OPERACIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO
MANO DE OBRA AUXILIAR ADMINISTRATIVO Salario 2 $1,584,000 $3,168,000 $38,016,000
OPERACIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO
MANO DE OBRA INGENIERO QUÍMICO Salario 1 $2,700,000 $2,700,000 $32,400,000
OPERACIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO
MANO DE OBRA INGENIERO DE SISTEMAS Salario 1 $2,700,000 $2,700,000 $32,400,000
OPERACIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO
MANO DE OBRA COORDINADOR DE CALIDAD Salario 1 $2,500,000 $2,500,000 $30,000,000
243
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
COSTO ETAPA ITEM RUBRO UNIDAD CANTIDAD VALOR UNITARIO
VALOR TOTAL VALOR AMORTIZADO
OPERACIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO
GASTO ADMINISTRATIVO
SERVICIOS PÚBLICOS Promedio mensual
1 $5,000,000 $5,000,000 $60,000,000
Subtotal $439,872,000
TOTAL ANUAL GESTIÓN $780,465,887
TOTAL ANUAL INTERNALIZACIÓN $32,534,412
TOTAL $813,000,299
Fuente. Presente estudio.
244
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
La colocación de pilas y acumuladores en el mercado es otra variable importante a tener en
cuenta en esta estimación, la Tabla 35 muestra las importaciones para las subpartidas
arancelarias de pilas primarias 8506101100, 8506101900, 8506109110, 850609190 y
8506109900; y las subpartidas arancelarias de los acumuladores 8507300000, 8507400000,
8507800010, 8507800020 y 8507800090 que son las unidades referenciadas para las gestión
del residuo en la resolución 1297 del año 2010. También se incluyó la producción nacional17
de pilas, tomando como referencia el estudio Análisis de impacto normativo para pilas tipo
zinc carbón y alcalinas elaborado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2016).
Tabla 35. Número de pilas y acumuladores puestas en el mercado
REFERENCIA 2012 2013 2014 2015 2016
8506101100 75,060,285 58,991,072 54,258,852 56,109,428 52,985,732
8506101900 1,897,542 1,148,883 1,127,149 676,924 968,064
8506109110 66,193,110 74,425,681 86,654,329 56,255,001 42,776,708
8506109190 1,832,675 1,477,586 3,259,962 3,294,959 3,187,302
8506109900 1,202,137 818,719 939,561 787,930 868,710
8507300000 36,732 40,468 65,395 16,668 11,806
8507400000 169 3,235 26,196 148 58
8507800010 1,156,628 1,026,777 1,353,645 1,183,166 1,040,254
8507800020 1,328,804 898,962 2,099,017 2,669,192 2,276,867
8507800090 1,269,551 608,690 823,561 398,165 709,526
P.NAL 25,000,000 25,000,000 25,000,000 25,000,000 25,000,000
TOTAL 174,977,633 164,440,073 175,607,667 146,391,581 129,825,027
Fuente: Presente estudio y Sistema Estadístico de Comercio Exterior (SIEX- DIAN)
Para la estimación del instrumento solo se trabajó con los valores del año 2016, ya que la
información de costos y capacidad técnica fue realizada para ese año. También se tuvo en
17 La producción nacional de pilas está orientada exclusivamente a las primarias.
245
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
cuenta la capacidad industrial que debería tener el país para cumplir con el tratamiento de
toda la oferta de residuos de pilas y acumuladores generados en el 2016, realizando:
129.825.027𝑃𝑐𝑐 𝑁𝑎𝑙 2016
29.060.454𝑐𝑎𝑝𝑎𝑐𝑖𝑑𝑎𝑑 𝑖𝑛𝑑𝑢𝑠𝑡𝑟𝑖𝑎𝑙 2016= 4,47
Por lo tanto, las necesidades industriales que tiene el país en el establecimiento de plantas de
tratamiento que logre capturar todos los residuos de pilas y acumuladores es 4 veces la planta
con las características presentadas inicialmente. Es decir, que el valor de la gestión del residuo
que internaliza los costos en salud, ambiente y gestión por pila es:
$813.000.229𝑐𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑔𝑒𝑠𝑡𝑖ó𝑛,𝑎𝑚𝑏𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑦 𝑠𝑎𝑙𝑢𝑑 2016 × 4,47𝐹𝑎𝑐𝑡𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝑛𝑒𝑐𝑒𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑𝑒𝑠
129. 825.027𝑢𝑛𝑖𝑑𝑎𝑑𝑒𝑠 𝑐𝑜𝑙𝑜𝑐𝑎𝑑𝑎𝑠 𝑒𝑛 𝑒𝑙 𝑚𝑒𝑟𝑐𝑎𝑑𝑜 2016= $28𝑝𝑒𝑠𝑜𝑠/𝑔𝑒𝑠𝑡𝑖ó𝑛
Sin embargo, es necesario realizar una diferenciación entre el depósito que deben pagar los
consumidores por una pila primaria respecto a un acumulador. Sea porque las primeras
generan mayores presiones perjudiciales sobre el ambiente en la generación de residuos o
por el tamaño de la participación en el mercado de pilas, donde las pilas primarias representan
el 98% de todas las pilas colocadas en el mercado (Tabla 36).
Tabla 36. Total de unidades de pilas primarias y acumuladores puestos en el mercado y % de
participación
TIPO DE PILA 2012 2013 2014 2015 2016
Pilas primarias (UND) 171,185,749 161,861,941 171,239,853 142,124,242 125,786,516
Pilas secundarias (UND) 3,791,884 2,578,132 4,367,814 4,267,339 4,038,511
% de pilas primarias 97.8% 98.4% 97.5% 97.1% 96.9%
% de pilas secundarias 2.2% 1.6% 2.5% 2.9% 3.1%
Fuente: Presente estudio y Sistema Estadístico de Comercio Exterior (SIEX- DIAN)
246
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Por consiguiente, para la estimación final del depósito se imputó el porcentaje de
participación del mercado a través de una variación para cada tipo de unidad, obteniendo
como resultado:
Acumuladores
$28𝑐𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝑔𝑒𝑠𝑡𝑖ó𝑛 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑖𝑙𝑎𝑠 × (1 + 2%) = $28,2𝐷𝑒𝑝ó𝑠𝑖𝑡𝑜 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑙 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑎𝑐𝑢𝑚𝑢𝑙𝑎𝑑𝑜𝑟𝑒𝑠
Pilas primarias
$28𝑐𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝑔𝑒𝑠𝑡𝑖ó𝑛 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑖𝑙𝑎𝑠 × (1 + 98%) = $55,7𝐷𝑒𝑝ó𝑠𝑖𝑡𝑜 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑙 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑝.𝑝𝑟𝑖𝑚𝑎𝑟𝑖𝑎𝑠
A manera ilustrativa el valor del depósito que debe pagar un consumidor por un paquete de
4, 6 y 12 unidades para pilas AA y AAA es (Tabla 37):
Tabla 37. Costo final del depósito por paquete para pilas y acumuladores
Tipo Blister 4 UND Blister 6 UND Blister 12 UND
Acumuladores $113 $169 $339
Primarias $223 $334 $668
Fuente: Presente estudio
6.1.4. Sistema y Método para la implementación del IE
La discusión sobre el sistema y método desde el punto de vista normativo hace referencia a la
reserva de Ley existente para la creación de tributos. Así tal como lo ha destacado la Corte
Constitucional el Congreso de la Republica debe fijar los elementos esenciales de estos, la
distinción ocurre al diferenciar los elementos esenciales de los denominados impuestos de los
elementos esenciales de las tasas y las contribuciones.
En efecto, para los impuestos los elementos esenciales son a) el sujeto activo, b) el sujeto
pasivo, c) el Hecho generador, d) la base gravable y e) la tarifa. Así en el caso de los impuestos
la Ley que los crea debe fijar de manera taxativa estos elementos. En contraste en el caso de
las tasas y contribuciones no es necesario que la Ley que los cree fije directamente la tarifa,
sino que basta con que se indique el sistema y método para su cálculo; en ese orden de ideas
los elementos esenciales (que tienen reserva de Ley) en el caso de las tasas y contribuciones
247
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
son: a) el sujeto activo, b) el sujeto pasivo, c) el Hecho generador, d) la base gravable y e) el
Sistema y Método.
Frente a la conceptualización del sistema y método la Corte Constitucional ha indicado que la
Corte Constitucional que al respecto manifestó que el sistema:
“se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino
por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica
entre sus partes”. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes
de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así
como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos
o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten
extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar
en concreto el monto de la obligación tributaria (Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia C-243 del 2005)
De lo anterior podemos extraer dos conclusiones a) la discusión sobre el sistema y método
solo es relevante en dos instrumentos tributarios, a saber, las tasas y las contribuciones y b)
si bien el instrumento propuesto hace referencia un instrumento tributario por ser este un
impuesto la tarifa debe fijarse en la ley que lo crea por esta razón no es necesario fijar un
sistema o método de manera diferenciada (Tabla 38).
Tabla 38. Detalle del sistema y método del instrumento económico
INSTRUMENTO ECONÓMICO:
Sujeto activo: El Estado, pero lo administra la DIAN por sus competencias.
Sujeto pasivo: el importador como usuario final, el vendedor de los bienes sujetos al impuesto al consumo
(Como responsables del tributo) Consumidores (Como contribuyentes)
Hecho Generados: venta al consumidor final o la importación por parte del consumidor final, de los bienes
clasificados bajo las siguientes partidas aduaneras: 8506; 85.07.30.00.00; 85.07.40.00.00; 85.07.80.00.10;
85.07.80.00.20; 85.07.80.00.90
Base Gravable: Como la tarifa se fija en una cifra estable (no depende de un valor del bien) no es necesario
fijarla de manera diferenciada.
Tarifa: 28 pesos para bienes clasificados como 8506; 85.07.30.00.00; 85.07.40.00.00; 85.07.80.00.10;
85.07.80.00.20; 85.07.80.00.90 y 60 pesos para bienes clasificados como 8506
Fuente: Presente estudio
248
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
6.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la
implementación del IE
Uno de los aspectos más importantes para una adecuada gestión de los residuos en Colombia
tiene que ver con la disponibilidad de información para construir una línea base que permita
tener un punto de partida claro a partir del cual hacer monitoreo y seguimiento a los objetivos,
metas y resultados de la que se esperan alcanzar con la implementación del instrumento.
Es importante resaltar que la implementación del SDR se realizará en dos fases, el primero
mediante el esquema de acuerdo voluntario de las grandes superficies y el segundo la
integración de todos los actores bajo un esquema de impuesto redimible. Por lo tanto, la
información requerida para la implementación es:
I. Información base de todos los programas pos consumo por parte del Ministerio de
Ambiente para abrir mesas de trabajo y lograr vincular al mayor número del SDR bajo
el acuerdo voluntario.
II. La Autoridad Nacional de la Licencias Ambientales también es importante, en la
medida que es el ente garante del control y revisión de metas de recolección, según la
resolución 1297 del año 2010. Para esto es necesario que el aplicativo Ventanilla
Integral de Trámites Ambientales en Línea –VITAL, mantenga la información
actualizada y sea de fácil consulta para los actores participantes del acuerdo.
III. La Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO) es la institución competente en
mantener el registro de sus afiliados, esta tiene una trayectoria de mas 20 años donde
vinculan al gremio tendero. Por lo tanto la línea base que tienen sobre la localización
de los puntos de ventas es importante para la implementación de la segunda fase del
SDR bajo el esquema redimible, adicional a que la entidad juega un rol de integrados y
promotor de nuevas iniciativas en el mercado para mejorar la calidad del medio
ambiente en el país.
IV. Para completar el registro de todos los tenderos a nivel nacional que son responsables
de la colocación de pilas y acumuladores en el mercado, se sugirió en el taller del
pasado 5 de diciembre realizado en Bogotá donde varios actores sugirieron el uso de
bases de datos de los canales de distribución como bebidas o alimentos, que llegan a
los puntos de la periferia del país.
V. Una vez analizado la muestra de comercializadores (grandes y pequeños) la DIAN ya
puede incluir el personal de logística necesario para hacer la vigilancia del instrumento
249
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
vía el Impuesto de Valor Agregado (IVA), este requerirá realizar un ajuste al formulario
tributario de recaudación para las personas jurídicas18.
La Figura 23 muestra el resumen de la información de línea base requerida para la implementación del instrumento económico para cada una de las etapas de desarrollo.
Figura 23. Resumen información de línea base requerida para la implementación de un SDR para la gestión de residuos de pilas y acumuladores
Fuente: Presente estudio.
6.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL
INSTRUMENTO ECONÓMICO
La puesta en marcha del instrumento requiere de su incorporación al mundo jurídico en orden
a lograr su obligatoriedad, tanto para las instituciones públicas, en la medida que ellas solo
pueden hacer aquellos a lo que les autoriza la normatividad, y a los particulares dado el
carácter coercitivo que reviste el derecho. Sin perjuicio de lo anterior en la medida en que el
derecho funciona en buena medida como un sistema autorreferente en la medida que regula
las formalidades y limites materiales que deben cumplirse para la incorporación de nuevas
normas al sistema jurídico, en ese orden de ideas este apartado tiene al menos dos grandes
objetivos, por una parte establecer los límites formales (procedimientos, reservas de
competencia etc.) y materiales (principios y derechos que debe respetar el instrumento
económico transformado en instrumento normativo, y por otro formular una propuesta de
18 Para el ajuste del recaudo y vigilancia de la DIAN al instrumento es necesario que en el estatuto tributario se incluya las pilas y acumuladores como una mercancía de riesgo ambiental (información suministrada en los grupos de trabajo del taller del 5 de diciembre de 2017)
Program
aspos
consumo Información
suministradaporelMADS, paraconcertar unaprimera mesa detrabajo sobre elSDR bajo elesquemavoluntario
Basedemetasde
recolección
La ANLA es laentidadresponsable devigilar elcumplimiento delas metas derecolección deacuerdo a lanormativavigente
Registrodetenderos
afiliad
os Uso de la base de
datos de afiliados aFENALCO, como unprimer registro deen las capitales ymunicipios dondetiene cobertura
Inform
acióndecentros
dedistribución Para
complementar lainformacióndelospuntosdeventadelas pequeñassuperficies sepuede utilizarbasesdedatosdelocalizacióndeloscentros dedistribucióncomo:bebidas yalimentos
Recau
doyfu
ncionam
ientodel
SDR Ajuste del
formulario derecaudo del IVApor parte de laDIAN
SDR- Acuerdovoluntario SDR- Impuestoredimible
250
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
redacción de norma para la incorporación del instrumento económico dentro del mundo
jurídico
En ese sentido se desarrolla el marco normativo que soporta el instrumento al menos desde
cuatro ejes de discusión a) las competencias constitucionales y legales para la implementación
del instrumento b) los fundamentos constitucionales y legales que soportan la
implementación del instrumento, c) las necesidades de modificación, adición o derogatoria de
normas y d) la revisión de jurisprudencia relacionada y otros elementos normativos
relevantes.
6.2.1. Marco normativo que soporta el Instrumento Económico y
propuesta del instrumento normativo para la adopción del
instrumento económico
En este apartado se desarrollan los elementos enunciados en el sentido de indicar primero los
fundamentos referidos a la competencia, es decir las normas que habilitan a las distintas
instituciones para la expedición del documento dependiendo del tipo de instrumento
normativo que se requiere para la incorporación del instrumento económico, en segundo
lugar se referencia a las normas constitucionales y legales que se desarrollarían con el
instrumento normativo, en ese sentido se indican los fundamentos constitucionales y legales
referidos a los fines, derechos y principios que deben orientar el accionar del Estado, en un
tercer apartado se exponen las necesidades de adición, modificación o derogación de las
normas, en este punto se presenta la propuesta de redacción de la norma respectiva y su
articulación con el resto del sistema jurídico, finalmente se presentan algunos desarrollos
jurisprudenciales relacionados con el tema y elementos adicionales para complementar desde
el punto de vista jurídico la implementación del instrumento.
6.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan
la competencia para la expedición del correspondiente
acto
De acuerdo a la Constitución Política corresponde al Congreso de la República “Establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo
las condiciones que establezca la ley” adicionalmente, esta es una de las facultades que no
puede ser delegada por el Congreso (Art. 150 No 12 y 10). Esta regla es reiterada por el art.
338 de la Constitución Política. En ese orden de ideas el Congreso de la República es el único
ente competente para imponer tributos siendo su deber determinar los elementos básicos del
251
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
mismo (Sujeto pasivo, Sujeto activo, hecho generador, base gravable, tarifa y sistema y
método en el caso de las tasas).
Por su parte a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
le competen las funciones de Administración de los impuestos de renta y complementarios de
timbre nacional y sobre las ventas; los derechos de Aduana y los demás impuestos internos
del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se
trate de impuestos internos o al comercio exterior. La administración de impuestos
comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y
todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
Le compete igualmente actuar como autoridad doctrinaria y estadística en materia tributaria,
aduanera, y de control de cambios en relación con los asuntos de su competencia. La Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales desarrollará todas las
actuaciones administrativas necesarias para cumplir con las funciones de su competencia.
6.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales y análisis de
vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada
En el caso del establecimiento de un impuesto por requerir una creación legal no nos
encontramos ante la reglamentación o desarrollo de ninguna ley. Sin embargo, la creación de
un impuesto de esta naturaleza puede verse como el desarrollo de las obligaciones que el
Estado tiene en materia de protección ambiental, en efecto como ha señalado la Corte
Constitucional la defensa del ambiente sano constituye un objetivo de principio dentro de la
actual estructura del Estado social de derecho. Bien jurídico constitucional que presenta una
triple dimensión, toda vez que: es un principio que irradia todo el orden jurídico
correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un derecho
constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través de diversas
vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares,
al implicar deberes calificados de protección. Además, la Constitución contempla
el “saneamiento ambiental” como servicio público y propósito fundamental de la actividad
estatal (arts. 49 y 366 de la Constitución) (Corte Constitucional, sentencia C 449 de 2015).
En la sentencia C-123 de 2014 la Corte Constitucional refirió a los deberes que surgen para el
Estado, a partir de la consagración del ambiente como principio y como derecho: “Mientras
por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares
todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que
puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los
deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas
252
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar
la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6)
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y
exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”-
En ese sentido, la utilización por parte del Estado de instrumentos económicos de carácter
tributario para promover comportamientos adecuados de protección ambiental debe
comprenderse como una estrategia válida para cumplir con los objetivos de protección y
conservación ambiental.
6.2.1.3. Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas,
adicionadas o sustituidas, para la expedición de la
norma
En este caso nos encontramos ante la reforma al Estatuto tributario en la medida que se
introduce un nuevo bien a ser gravado con el impuesto al consumo se precisa modificar el
Estatuto tributario de la siguiente manera:
ARTÍCULO 512-1. IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO. El impuesto nacional al
consumo tiene como hecho generador la prestación o la venta al consumidor final o la
importación por parte del consumidor final, de los siguientes servicios y bienes:
1. La prestación de los servicios de telefonía móvil, internet y navegación móvil, y
servicio de datos según lo dispuesto en el artículo 512-2 de este Estatuto.
2. Las ventas de algunos bienes corporales muebles, de producción doméstica o
importados, según lo dispuesto en los artículos 512-3, 512-4, 512 – 4A y 512-5 de este
Estatuto. El impuesto al consumo no se aplicará a las ventas de los bienes mencionados
en los artículos 512-3 y 512-4 si son activos fijos para el vendedor, salvo de que se trate
de los automotores y demás activos fijos que se vendan a nombre y por cuenta de
terceros y para los aerodinos.
3. El servicio de expendio de comidas y bebidas preparadas en restaurantes, cafeterías,
autoservicios, heladerías, fruterías, pastelerías y panaderías para consumo en el lugar,
para ser llevadas por el comprador o entregadas a domicilio, los servicios de
alimentación bajo contrato, y el servicio de expendio de comidas y bebidas alcohólicas
para consumo dentro de bares, tabernas y discotecas; según lo dispuesto en los
artículos 512-8, 512-9, 512-10, 512-11, 512-12 y 512-13 de este Estatuto, ya sea que
253
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
involucren o no actividades bajo franquicia, concesión, regalía, autorización o cualquier
otro sistema que implique la explotación de intangibles.
El impuesto se causará al momento del desaduanamiento del bien importado por el
consumidor final, la entrega material del bien, de la prestación del servicio o de la
expedición de la cuenta de cobro, tiquete de registradora, factura o documento
equivalente por parte del responsable al consumidor final.
Son responsables del impuesto al consumo el prestador del servicio de telefonía móvil,
datos y/o internet y navegación móvil, el prestador del servicio de expendio de comidas
y bebidas, el importador como usuario final, el vendedor de los bienes sujetos al
impuesto al consumo y en la venta de vehículos usados el intermediario profesional.
El impuesto nacional al consumo de qué trata el presente artículo constituye para el
comprador un costo deducible del impuesto sobre la renta como mayor valor del bien o
servicio adquirido.
El impuesto nacional al consumo no genera impuestos descontables en el impuesto
sobre las ventas (IVA).
El no cumplimiento de las obligaciones que consagra este artículo dará lugar a las
sanciones aplicables al impuesto sobre las ventas (IVA).
PARÁGRAFO 1o. El período gravable para la declaración y pago del impuesto nacional
al consumo será bimestral. Los períodos bimestrales son: enero-febrero; marzo-abril;
mayo-junio; julio-agosto; septiembre-octubre; noviembre-diciembre.
En el caso de liquidación o terminación de actividades durante el ejercicio, el período
gravable se contará desde su iniciación hasta las fechas señaladas en el artículo 595 de
este Estatuto.
Cuando se inicien actividades durante el ejercicio, el período gravable será el
comprendido entre la fecha de iniciación de actividades y la fecha de finalización del
respectivo período.
PARÁGRAFO 2o. Facúltese al Gobierno nacional para realizar las incorporaciones y
sustituciones al Presupuesto General de la Nación que sean necesarias para adecuar las
rentas y apropiaciones presupuestales a lo dispuesto en el presente artículo, sin que con
ello se modifique el monto total aprobado por el Congreso de la República.
254
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
PARÁGRAFO 3o. Excluir del Impuesto Nacional al Consumo al departamento del
Amazonas y al Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con excepción
de lo dispuesto en el artículo 512-7 del Estatuto Tributario.
Así mismo se propone la adición de un artículo al Estatuto tributario de las siguientes
características:
ARTÍCULO 512-4. BIENES GRAVADOS A LA TARIFA DEL 3%.: De acuerdo con la
nomenclatura arancelaria andina vigente los bienes gravados a la tarifa del tres por
ciento (3%) son:
NÚMERO ARANCELARIO DESCRIPCIÓN
8506 Pilas y baterías de pilas, eléctricas.
85.07.30.00.00
85.07.40.00.00
85.07.80.00.10
85.07.80.00.20
85.07.80.00.90
Acumuladores eléctricos, incluidos sus separadores, aunque sean
cuadrados o rectangulares
PARÁGRAFO 1o.: El consumidor final podrá exonerarse del pago del impuesto
regulado en este artículo, si en el momento en el que se causa el impuesto entrega al
responsable del mismo, bienes usados clasificados bajo la categoría arancelaria
gravada en el presente artículo en cantidades y características iguales a aquellos que
pretende adquirir. El responsable del impuesto reportará todas las transacciones en
las que se aplique esta exención.
PARÁGRAFO 2o. Para efectos del parágrafo anterior el Ministerio de Ambiente
adoptara la respectiva clasificación de acuerdo a las características de los bienes bajo
la categoría la categoría arancelaria gravada en el presente artículo. Los acumuladores
o baterías industriales o de vehículos no se encuentran gravados con el impuesto
establecido en el presente artículo.
PARÁGRAFO 3o. El responsable del impuesto además de disponer de un espacio
adecuado para la recolección de los bienes la categoría arancelaria gravada en el
presente artículo que sean devueltos, deberá entregárselos sin costo a un Sistemas de
Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores.
Para efectos de control, el responsable del impuesto deberá enviar junto con la
255
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
información relacionada en el artículo 512 – 6 deberá enviar copia del documento en
el que conste la entrega de las pilas y acumuladores devueltas al Sistema de
Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores.
PARÁGRAFO 4o. Salvo lo establecido en el parágrafo primero de este articulo este
impuesto no podrá tratarse como costo, deducción o impuesto descontable.
PARÁGRAFO 5o. En todos los casos, en la factura de compra o documento equivalente
deberá constar expresamente el número de pilas, baterías o acumuladores devueltos
y su tipología de acuerdo a la clasificación que establezca el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible.
6.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los
órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran
tener impacto o ser relevantes para la expedición del
acto.
La Corte Constitucional Colombiana ha precisado el alcance del principio de legalidad
tributaria19, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este
principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular
en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los
eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de
representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las
contribuciones fiscales y parafiscales20 (CP art. 338). De otro lado, la Constitución consagra el
19 Otros principios aplicables al esquema tributario son los siguientes: el principio de equidad tributaria, que es
una manifestación específica del principio de igualdad, se concreta en la proscripción de tratos legales tributarios
diferentes injustificados, sea porque no hay razón para el trato desigual o sea porque se dé un mismo trato pese a
existir razones para dar un trato desigual. El principio de equidad puede ser considerado en términos horizontales
o verticales. La equidad horizontal implica que el sistema tributario debe dar un mismo trato a las personas que,
antes de tributar, tienen la misma capacidad económica, de manera tal que mantengan su paridad luego de pagar
sus tributos. La equidad vertical, relacionada con la exigencia de progresividad, implica que la carga tributaria se
debe distribuir de tal manera que quienes tienen una mayor capacidad económica deben soportar una mayor parte
del impuesto.
El principio de eficiencia tributaria se define a partir de la relación costo beneficio. Esta relación tiene dos aspectos
a considerar: el económico, en tanto la eficiencia alude a un recurso técnico del sistema tributario encaminado a
lograr el mayor recaudo de tributos con el menor costo de operación; y el social, en tanto la eficiencia alude al
mecanismo conforme al cual la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento
de su deber fiscal. La ineficiencia en el recaudo de los tributos puede generar una injusta distribución de la carga
fiscal, pues el incumplimiento de algunos contribuyentes conduce a que los gastos e inversiones públicas se hagan
a costa de los contribuyentes que sí cumplen con sus obligaciones (Corte Constitucional, sentencia C 743 de 2015). 20 cuando el Legislador establece tributos del orden nacional debe señalar todos los componentes, de manera clara
e inequívoca. No obstante, no opera la misma exigencia para los del orden territorial, frente a los cuales el Congreso
deberá crearlos o autorizar su creación, pudiendo asumir además esa Corporación Legislativa una de tres
256
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe
contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena
que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los
hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a
las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la
Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su
autonomía, pueden establecer contribuciones, pero siempre y cuando respeten los marcos
establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos
y municipios no gozan de soberanía fiscal (Corte Constitucional, sentencia C 304 de 2012)21.
Un aspecto importante a tener en cuenta es que mientras en todo tributo la ley debe definir
el hecho generador, los sujetos y la base gravable, solo en los impuestos debe definir
directamente la tarifa, pues en las tasas y contribuciones puede delegar esa función mientras
prevea el sistema y el método para ello (Corte Constitucional Sentencia C 585 de 2015). La
Constitución no impone al Legislador la obligación de prever directamente los elementos para
la efectividad del tributo tale como: (i) la competencia para el recaudo, liquidación,
determinación, discusión y administración del impuesto, (ii) el momento en el que debe
recaudarse, y (iii) el procedimiento para el efecto. Como se explicó anteriormente, los
mecanismos de pago y recaudo (lo cual incluye la definición de la autoridad competente), así
como otros aspectos de la administración del tributo, sin desconocer su importancia para la
realización del principio de eficiencia, son asuntos que es posible delegar al reglamento sin
desconocer el principio de reserva de ley. Adicionalmente, la Constitución se ubica entonces
en un punto intermedio de dos extremos, pues por una parte no admite que se entregue la
competencia exclusiva del Congreso de predeterminar con claridad los elementos esenciales
del tributo, pero tampoco impide que se delegue en el Gobierno la reglamentación de
aspectos técnicos, fluctuantes, que requieren actualidad y detalle, sin desconocer que inciden
alternativas para la determinación de los elementos constitutivos del tributo: i) que señale los elementos del tributo;
ii) que fije algunos de los elementos del tributo y permita que asambleas y concejos señalen los restantes, y iii)
que deje a las corporaciones públicas territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel ha creado (Corte
Constitucional, Sentencia C 1043 de 2003). 21 La unidad económica y coordinación en materia tributaria, la Corte reitera que, si bien las entidades territoriales
no gozan de soberanía fiscal, pues el ejercicio de su autonomía está sujeto a la Constitución y la ley, de todas
maneras, disponen de un margen amplio de actuación para decidir sobre el establecimiento o supresión de un
impuesto de carácter local y sobre la administración de los tributos que hagan parte de sus recursos propios.
Así entonces, cuando el Legislador establece tributos del orden nacional debe señalar todos los componentes, de
manera clara e inequívoca. No obstante, no opera la misma exigencia para los del orden territorial, frente a los
cuales el Congreso deberá crearlos o autorizar su creación, pudiendo asumir además esa Corporación Legislativa
una de tres alternativas para la determinación de los elementos constitutivos del tributo: i) que señale los elementos
del tributo; ii) que fije algunos de los elementos del tributo y permita que asambleas y concejos señalen los
restantes, y iii) que deje a las corporaciones públicas territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel
ha creado (Corte Constitucional, Sentencia C 1043 de 2003)
257
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
en la base gravable (Corte Constitucional Sentencia C 585 de 2015). La jurisprudencia
constitucional ha señalado que la potestad estatal de imponer tributos se concreta en tres
tipos distintos de cargas o gravámenes. Los impuestos, las tasas y las contribuciones (Corte
Constitucional Sentencia C 178 de 2016).
Los impuestos se caracterizan por ser exigibles a todos los ciudadanos (son generales y
obligatorios), aunque la forma de liquidarlos puede variar según la capacidad de pago de cada
uno. Las sumas ingresan al erario y son utilizadas para la satisfacción de los derechos y la
prestación de los servicios a cargo del Estado, bajo criterios definidos por las autoridades, no
mediante la entrega de bienes específicos, en proporción a la cantidad de dinero percibido
(Corte Constitucional Sentencia C 178 de 2016).
Los impuestos, ha dicho la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-040 de 1993,
presentan los siguientes rasgos. Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un
grupo social, profesional o económico determinado. No guardan relación directa e inmediata
con un beneficio derivado por el contribuyente. Una vez pagado el impuesto, el Estado
dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. Su pago
no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. Aunque se
tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta
y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte
social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. Y finalmente, el recaudo no se
destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales del Estado, para atender
todos los servicios y necesidades que resulten precisos (Corte Constitucional, sentencia C-155
de 2016).
Los impuestos configuran una categoría de tributo que se caracteriza por: i) ser una prestación
de naturaleza unilateral, es decir, expresan un poder de imperio en cabeza del Estado ejercido
a través de su establecimiento legal; ii) el hecho generador que lo sustenta refleja la capacidad
económica del contribuyente; iii) se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo
social; iv) no incorpora una prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del Estado;
v) su pago es obligatorio, no es opcional ni discrecional; y vi) el Estado dispone de él con base
en prioridades distintas a las del obligado con la carga impositiva (Corte Constitucional,
sentencia C-155 de 2016).
Las rentas de destinación específica consisten en la técnica presupuestal de asignar una
determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad
gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto. La técnica hacendítisca, en
términos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto
nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al detraer del mismo los dineros
correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de
258
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto (Corte Constitucional sentencia,
Sentencia No. C-590/92).
Sin perjuicio de lo anterior la Constitución consagra, empero, casos especiales de rentas de
destinación específica, así (Corte Constitucional sentencia, Sentencia No. C-590/92):
a. Artículo 359.
La participación prevista en la Carta en favor de los departamentos, distritos y municipios.
Las destinadas a inversión social22.
Las rentas que, con base en leyes anteriores, asigna la Nación a entidades de previsión social
y a las antiguas intendencias y comisarías.
b. Artículo 336 inciso 4o.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores estarán destinadas
preferencialmente a los servicios de salud y educación.
c. Artículo 356, incisos 1o. y 2o..
Destinación específica de los recursos del situado fiscal para atender servicios de educación y
de salud.
d. Artículo 361.
Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos
para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para
su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia,
tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la
exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las
condiciones sociales de la población.
e. Artículo 131.
22 La inversión social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de
inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades mínimas vitales del hombre como ser social,
bien sea a través de la prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases más necesitadas o
marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realización de aquellas obras que por su
importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la población. El bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental
de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de
agua potable. Para tales efectos en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto
público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". (Corte Constitucional sentencia, Sentencia No.
C-590/92)
259
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
La tributación especial de las notarías, de los ingresos percibidos por los servicios que prestan,
a favor de la administración de justicia, según la reglamentación de la ley.
f. Contribuciones fiscales y parafiscales:
En relación con las cuales se faculta a las autoridades para fijar la tarifa que cobren a los
contribuyentes para recuperar los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen.
Lo anterior significa que la prohibición que consagra la destinación de rentas específicas, no
es absoluta porque las excepciones que señala las normas precedentemente transcritas, así
lo determinan. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado identificado las
siguientes características de las rentas de destinación específica (Corte Constitucional,
Sentencia C 009 de 2002):
i. La prohibición consagrada en el artículo 359 (prohibición de rentas con destinación
específica) de la Carta Política recae sobre rentas tributarias del orden nacional y no
territorial, es decir sobre impuestos nacionales.
ii. Las rentas de destinación específica proceden únicamente con carácter excepcional y
siempre que se den los presupuestos señalados en el artículo 359 de la Constitución.
iii. La consagración de rentas de destinación específica no puede darse simplemente por
el objeto del ente beneficiario.
iv. La prohibición de las rentas nacionales de destinación específica se justifica como un
instrumento de significación política y de cumplimiento del plan de desarrollo.
v. La prohibición constitucional de las rentas de destinación específica tiene como
finalidad consolidar las funciones del presupuesto como instrumento democrático de
política fiscal, de promoción del desarrollo económico y de asignación eficiente y justa
de los recursos
Para la aplicación del tributo hay que tener en cuenta que los bienes gravados pueden
clasificarse en gravados, excluidos y exentos. Los bienes gravados son aquellos bienes
sometidos al gravamen en cuya importación o comercialización se aplica el impuesto a la tarifa
general o a las diferenciales vigentes. Los bienes excluidos son aquellos bienes que por expresa
disposición de la Ley no causan el impuesto; por consiguiente, quien comercializa con ellos,
no se convierte en responsable ni tiene obligación alguna en relación con el gravamen.
Finalmente, los bienes exentos son aquellos bienes que, atendiendo tanto a la naturaleza
260
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
como a su destinación, la Ley ha calificado como tales. Estos bienes tienen un tratamiento
especial y se encuentran gravados a la tarifa 0% (DIAN, 2015).
En ese orden de ideas, la diferencia entre bienes exentos y excluidos consiste en que los bienes
exentos sí están sometidos al impuesto, aunque a la tarifa 0%, mientras los excluidos
simplemente no son objeto de imposición.
6.2.1.5. Advertencia de otras circunstancias jurídica que pueda
ser relevantes
A lo largo de los talleres se identificaron algunos marcos regulatorios complementarios al
instrumento económico que podrían ser revisados en orden a desarrollar procesos de gestión
y manejo más integral de las pilas y acumuladores, dentro de las sugerencias de los
participantes de los diversos ejercicios participativos se encuentran:
I. La lucha contra el contrabando
II. Mejoramiento en los procesos de aplicación de los beneficios tributarios establecidos
en el art 225 y 428 del Estatuto tributario.
III. La ampliación u articulación de los sistemas de recolección selectiva de otros
productores o importadores que en la actualidad no se encuentran cubiertos por la
Resolución 1297 de 2010.
IV. La realización de campañas educativas y de concientización.
261
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
6.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE
IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO
La metodología para obtener los insumos de apoyo en la determinación de los impactos
sociales y económicos que puede generar el instrumento se tomó como base la metodología
participativa con las recomendaciones propuestas por Mitchell & Moletsane (2017) y Red
CIMAS (2015)23, donde se especifica el uso de ayudas visuales y preguntas orientadoras para
la definición de los elementos de interés de los investigadores.
La sesión desarrollada para la corriente de residuos de pilas y acumuladores buscó identificar
cómo diversos actores podrían beneficiarse o ser perjudicados, en diferentes magnitudes por
el instrumento económico priorizado en diferentes dimensiones socioeconómicas, estas son:
empleo, crecimiento del sector, distribución del ingreso, inclusión social, cumplimiento
normativo, libre competencia y capital humano.
Para esto, cada grupo ubicó diferentes agentes y dimensiones en una matriz que contenía una
escala de medición cualitativa sobre el beneficio o perjuicio que podría recibir cada actor por
dimensión. Los resultados obtenidos del taller fueron por dimensión:
Empleo
Los operadores logísticos son parte de la contratación de los programas pos consumo que se
verían beneficiados por el aumento de residuos que son dejados por los consumidores en los
puntos de acopio temporal. Por lo tanto, necesitarán mayor capacidad de mano de obra en
actividades como: frecuencia en la recolección, clasificación de las pilas, entre otros.
Igualmente, las organizaciones de recicladores se podrían ver beneficiados en cierto grado
siempre y cuando se generen incentivos como el pago por la separación del residuo24 para ser
incluidos en la gestión del residuo; y los gestores del residuo.
Crecimiento del sector
23 Mitchell, C., De Lange, N., & Moletsane, R. (2017). Participatory Visual Methodologies: Social Change, Community and Policy. SAGE.
Red CIMAS. (2015). Metodologías participativas: sociopraxis para la creatividad social. Madrid: Dextra Editorial.
24 Actualmente la UAESP y el programa posconsumo RECOPILA están desarrollando un programa piloto que que
busca integrar a las asociaciones de recicladores en la gestión del residuo mediante un estímulo económico por
kilo del residuo recolectado.
262
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Los operadores logísticos son los que generan mayor presión en el crecimiento del sector por
el aumento en la demanda en los servicios de recolección, separación, transporte entre otros.
En menor proporción los gestores de los residuos de pilas y acumuladores influyen en el
crecimiento del sector, pues si es cierto que el volumen de residuos de pilas y acumuladores
crecería con la implementación del instrumento el musculo financiero para la implementación
de nuevas plantas de tratamiento es muy alto y esto se vería en un mayor plazo.
Otros actores como los importadores, gremios industriales y programas pos consumo que
fueron evaluados en esta dimensión no generan beneficios o perjuicios por la implementación
del instrumento.
Distribución del ingreso
Los operadores logísticos y las organizaciones de los recicladores apoyados por programas que
ayuden, promuevan e integren las autoridades locales mediante la implementación del
instrumento económico genera beneficios en la distribución del ingreso en la medida en que
la brecha del ingreso puede disminuir, especialmente en la población vulnerable.
Inclusión social
Los operadores logísticos y las organizaciones de los recicladores con la implementación del
instrumento puede contribuir a la inclusión de grupos vulnerables como desplazados,
desmovilizados, entre otros mediante la vinculación de mayor fuerza laboral y capacitación de
actividades como: empleo inclusivo, educación, emprendimiento productivo, entre otros.
Cumplimiento normativo
Los programas posconsumo serían beneficiados con la entrada en marcha del instrumento
económico respecto al cumplimiento normativo porque sería más fácil lograr a las metas de
recolección del residuo, que si bien en el momento se encuentra alrededor del 20% puede
llegar en el corto tiempo al 45% que es lo que establece la norma y generar un
aprovechamiento del residuo a un menor precio.
Igualmente, las autoridades ambientales se benefician en alto grado porque la
implementación del instrumento ayuda a tener de forma veraz el registro y comportamiento
de los programas posconsumo, operadores logísticos y gestores del residuo. El MADS también
se beneficia de la implementación por la facilidad en el control y seguimiento.
Sin embargo, para la DIAN si genera un grado menor de perjuicios la implementación del
instrumento en un primer momento por la capacidad logística y los sistemas de información
que requiere integrar para su correcto funcionamiento.
263
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Libre competencia
Los gestores de residuos y las organizaciones de recicladores con la implementación del
instrumento pueden llegar a beneficiar la llegada de nuevas empresas por el valor de mercado
del residuo y el volumen recolectado, siendo un incentivo para la llegada de nuevos
competidores adicionalmente no existen barreras de mercado.
Sin embargo, los programas posconsumo si generaría perjuicios en la libre competencia por la
necesidad de financiamiento (en una primera etapa) para la implementación del instrumento
económico, lo cual podría dificultar la entrada de competidores.
Capital humano
Al recibir mayor volumen de residuos de pilas y acumuladores y el cumplimiento de la
resolución 1297 que establece la prohibición en la disposición final en celdas de seguridad, los
operadores de residuos deben generar capacidades técnicas en el personal. Así mismo, los
recicladores en la medida que sean integrados a la cadena de gestión del residuo.
Por otra parte, los centros de investigación y Universidades del país pueden generar beneficios
en este competente, al ser incentivadas a la generación de investigación de medidas de
desarrollo e innovación para la gestión del residuo (principalmente el aprovechamiento) al ser
una corriente con mayor visibilización. En esta línea, las Organizaciones no Gubernamentales
(ONG) pueden ayudar en el financiamiento de estas iniciativas.
6.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO
ECONÓMICO
Para el desarrollo, diseño e implementación del instrumento de depósito reembolso
propuesto para ser aplicado a la gestión de residuos de pilas y acumuladores, se han
identificado una serie de etapas que se deben seguir, con el fin de recolectar la información
de línea base, proponer los desarrollos normativos requeridos, establecer la interacciones y
sinergias institucionales y hacer el seguimiento y control que posibiliten la adecuada
implementación del instrumento y los complementos requeridos.
A continuación, se relacionan inicialmente los obstáculos que deberán sobrepasarse para la
implementación del instrumento y los complementos requeridos para generar las sinergias
necesarias. Tanto obstáculos como complementos se presentan para seis dimensiones, las
cuales están acordes con los mecanismos y herramientas de política pública. Posteriormente
264
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
se define cada una de las etapas que componen la ruta crítica para la implementación del
instrumento y por último se plantea el cronograma de implementación.
6.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento
económico
La definición de los requerimientos para implementar y hacer seguimiento al instrumento
económico fue apoyada por los aportes de los participantes en el taller que se llevó a cabo en
diciembre. Como se explicó en la metodología para la primera sesión, se indagó a los
participantes por diferentes aspectos que podrían constituirse en obstáculos o complementos
para el instrumento económico, en seis dimensiones: 1) técnica y tecnológica, 2) económica y
financiera, 3) educativa y cultural, 4) regulación, 5) información y conocimiento y 6)
administrativa e institucional.
Con base en el taller y en las diferentes discusiones llevadas a cabo con el MADS y otros
actores de la cadena, fue posible construir la temporalidad asociada al instrumento,
categorizada en las etapas de implementación y seguimiento, de donde se desprende el
cronograma que se presenta en la siguiente sección. A continuación, se hará una descripción
de los posibles obstáculos y oportunidades que tiene el instrumento en las dimensiones
descritas.
1) Dimensión técnica y tecnológica
Posibles obstáculos: el costo de la trazabilidad del instrumento sobre todo para
la inclusión de todos los actores que no participan en ningún programa
posconsumo, como los tenderos que no están registrados en cámara de
comercio o como afiliados en FENALCO y que en algunos casos colocan al
mercado pilas primarias (principalmente) que no son registradas por la DIAN.
Adicional, la nula posibilidad de visibilizar las pilas mediante un etiquetado que
muestre al consumidor que hace parte de un programa posconsumo, ya que la
demanda de pilas en Colombia es baja respecto a otros y el costo desde la
fábrica es elevado.
2) Dimensión económica y financiera
Posibles obstáculos: los costos que podría tener el SDR en la puesta en marcha
del instrumento pueden ser muy elevados, especialmente para la autoridad
tributaria quien es la encargada de la vigilancia y control del sistema.
265
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Posibles complementos: el instrumento puede ser implementado mediante
dos fases, la primera es un SDR bajo un esquema voluntario que permita a la
DIAN ser observador sobre las necesidades logísticas que necesita para su
desarrollo, sobre todo en la inclusión de los puntos de venta no registradas por
la cámara de comercio.
3) Dimensión educativa y cultural
Posibles obstáculos: la falta de visibilización de campañas de información
masivas a los consumidores sobre el efecto del residuo en la salud y el
ambiente, que es una de las causas por las cuales los consumidores no realizan
una correcta separación en la fuente. Igualmente, los altos costos en llegar a la
periferia del país donde muchas veces la inversión no logra el volumen de
recolección esperado.
Posibles complementos: la correcta divulgación en campañas masivas a los
consumidores sobre los efectos adversos de estos residuos que muchas veces
se quedan guardados en los hogares o se envían mezclados con otro tipo de
residuo, muchas veces el uso de medios masivos es más efectivo en la
recepción de la información en los consumidores.
4) Dimensión de comando y control
Posibles obstáculos: existen vacíos normativos en el registro de pilas y
acumuladores que entran al país a través de equipos eléctricos y juguetes, así
mismo el número de unidades que llegan a través del contrabando. Por otra
parte, la informalidad de los pequeños comercios como tiendas, misceláneas,
papelerías, entre otros son los mayores responsables de la colocación de pilas
primarias en el país, aproximadamente el 75% de las ventas es generado por
estos actores y gran parte de ellos no están registrados, especialmente en las
zonas rurales.
Posibles complementos: la base de funcionamiento del instrumento son los
puntos de ventas, ya que ahí donde se genera el hecho generador por lo tanto
para el control de estos puntos es necesario realizar el asocio con otros actores
como los de bebidas para que apoyen en el reconocimiento de todos estos
puntos.
5) Dimensión de información y conocimiento
266
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Posibles obstáculos: la escasez de líneas de base para la implementación del
instrumento, sobre todo para la autoridad tributaria (DIAN).
Posibles complementos: la modificación del estatuto tributario en línea de
incluir a las pilas y acumuladores como mercancías de riesgo ambiental y así
facilitar la integración del SDR al esquema tributario del recaudo. Igualmente,
es necesario la creación de mesas de trabajo interinstitucionales para
homogenizar, comprender los conceptos y analizar las necesidades para la
implementación del instrumento.
6) Dimensión administrativa e institucional
Posibles obstáculos: en la primera etapa de implementación del instrumento
propuesta por los actores el esquema voluntario del SDR, los participantes del
acuerdo pueden llegar a competir con los gestores del residuo. También, las
diferentes competencias institucionales del país no están articuladas
plenamente y esto limita el campo de acción de un instrumento económico
porque representa mayores costos operativos y logísticos.
Posibles complementos: la participación activa del MADS y las autoridades
ambientales en la regulación de quienes pueden participar del acuerdo, esto
visto como un piloto de las necesidades logísticas para la fase voluntaria.
De acuerdo con los posibles obstáculos encontrados y las oportunidades para complementar
el instrumento en las diferentes dimensiones de análisis, se presenta a continuación las
etapas, fases y actividades que constituirían la ruta crítica de la Certificación voluntaria por la
gestión adecuada de residuos orgánicos. Ésta permite visualizar los pasos a seguir para
garantizar la efectividad en la implementación, así como actividades que deben darse
paralelamente para complementar el desempeño del instrumento. Las diferentes actividades
que constituyen la ruta crítica permitirán cumplir la principal señal del instrumento, que es la
dinamización del mercado de recolección selectiva y tratamiento de residuos orgánicos.
El MADS, como entidad encargada de la propuesta normativa para la puesta en marcha del
instrumento económico, debe hacer seguimiento a los procedimientos establecidos en la ruta
crítica, así como coordinar con las demás entidades participantes para que asuman sus roles,
responsabilidades y acciones. A continuación, en la Tabla 39 se hará mención de cada uno de
los procedimientos requeridos para la implementación del Sistema Depósito Reembolso:
Tabla 39. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de Sistema Depósito
Reembolso para la adecuada gestión de residuos de pilas y acumuladores
267
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETAPA FASE ACTIVIDADES P
RER
EQU
ISIT
OS
Otros instrumentos u obstáculos
Incluir en el estatuto tributario a las pilas y acumuladores como mercancías de riesgo ambiental
Desarrollar mesas de trabajo interinstitucional para comprender conceptos en la gestión del residuo
Modificar la actual norma sobre la gestión de los residuos de pilas y acumuladores (resolución 1297 del año 2010) sobre la inclusión de unidades que no son registradas como las que entran a través de aparatos eléctricos
IMP
LEM
ENTA
CIÓ
N
Alistamiento (I FASE) Desarrollo y presentación de propuesta del SDR bajo el esquema de acuerdo voluntario
Selección de las grandes superficies y programas posconsumo que participarían en la prueba piloto del SDR bajo el esquema de acuerdo voluntario
Socialización y Negociación (I FASE)
Definición del valor del impuesto y el porcentaje total o parcial del reembolso con el aval de los comercializadores de grandes superficies, productores, programas posconsumo y el MADS
Acciones institucionales (I FASE)
Apoyar a las empresas privadas que son parte del acuerdo voluntario con la vigilancia del instrumento en esta fase
Socialización y difusión (I FASE)
Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios y empresarios que potencialmente se acojan al instrumento
Iniciar el cargue de información a la plataforma web dispuesta para el instrumento
Alistamiento (II FASE) Revisión de todos los puntos de venta utilizando sistemas de información complementarios como: puntos de ventas de bebidas
Implementación de mayores puntos de recolección y generar campañas educativas en medios masivos para explicarle al consumidor la responsabilidad que tienen en la gestión del residuo y la ubicación de los puntos de recolección
Socialización y Negociación (II FASE)
Participación en la selección del valor del impuesto y el porcentaje de reembolso con base en los resultados de la I fase con todos los actores: comercializadores de grandes superficies, productores, asociaciones de tenderos, programas posconsumo, autoridades ambientales, DIAN y el MADS
Expedición normativa (II FASE)
Ajuste y expedición de Decreto que reglamentará el instrumento económico
Expedición de actos administrativos en la escala municipal y regional para la puesta en marcha del instrumento
Acciones institucionales (II FASE)
Generar las competencias administrativas y logísticas (documentación y personal) en las entidades que participan directamente en la implementación del instrumento económico (principalmente la DIAN)
268
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
ETAPA FASE ACTIVIDADES
Crear o ajustar plataforma web para la puesta en marcha del instrumento
Socialización y difusión (II FASE)
Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios y empresarios
Iniciar el cargue de información a la plataforma web dispuesta para el instrumento
SEG
UIM
IEN
TO
Monitoreo del instrumento
Modificar el formulario de recaudación y agregar al sistema tributario actual el sistema depósito reembolso
Mecanismos de reporte y cruce de información
Elaboración y publicación anual del informe sobre el valor recolectado por el depósito y el número de reembolsos realizados por parte de la autoridad tributaria, así mismo el Ministerio debe apoyar estas cifras con la tasa de recolección hecha por los gestores.
Evaluación de los resultados de la implementación
Crear indicadores de seguimiento al instrumento
A partir del primer año de implementación, llevar a cabo reportes en los cuales se analice la evolución de los indicadores de seguimiento
Ajustes al instrumento Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el desempeño del instrumento, específicamente en la tasa de recolección entregadas por los gestores
Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades para la logística inversa
Hacer los ajustes pertinentes a la normatividad que enmarca el instrumento
Fuente: presente estudio
6.4.2. Cronograma para la implementación del
Instrumento Económico
En la Tabla 40 se relaciona, para cada etapa y fase de la ruta crítica del instrumento, los
tiempos para los cuales deberán llevarse a cabo las diferentes actividades propuestas y las
entidades encargadas. Estas temporalidades obedecen a todos los requerimientos que
señalaron diferentes actores del sector público, como las entidades territoriales y el MADS.
269
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 40. Cronograma de la ruta crítica del instrumento Sistema Depósito Reembolso para la gestión adecuada de residuos de pilas y
acumuladores
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Otros instrumentos u obstáculos
Incluir en el estatuto tributario a las pilas y acumuladores como mercancías de riesgo ambiental
DIAN-MHCP
Desarrollar mesas de trabajo interinstucional para comprender conceptos en la gestión del residuo
DIAN-ANLA-MADS-AA
Modificar la actual norma sobre la gestión de los residuos de pilas y acumuladores (resolución 1297 del año 2010) sobre la inclusión de unidades que no son registradas como las que entran a través de aparatos eléctricos
MADS-AA
Alistamiento (I FASE)
Desarrollo y presentación de propuesta del SDR bajo el esquema de acuerdo voluntario
MADS
Selección de las grandes superficies y programas posconsumo que participarían en la prueba piloto del SDR bajo el esquema de acuerdo voluntario
MADS
Socialización y Negociación (I FASE)
Definición del valor del impuesto y el porcentaje total o parcial del reembolso con el aval de los comercializadores de grandes superficies, productores, programas posconsumo y el MADS
MADS- Comercializadores de grandes superficies
270
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Acciones institucionales (I FASE)
Apoyar a las empresas privadas que son parte del acuerdo voluntario con la vigilancia del instrumento en esta fase
MADS
Socialización y difusión (I FASE)
Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios y empresarios que potencialmente se acojan al instrumento
MADS
Iniciar el cargue de información a la plataforma web dispuesta para el instrumento
MADS
Alistamiento (II FASE)
Revisión de todos los puntos de venta utilizando sistemas de información complementarios como: puntos de ventas de bebidas
MADS-FENALCO-CÁMARA DE COMERCIO
Implementación de mayores puntos de recolección y generar campañas educativas en medios masivos para explicarle al consumidor la responsabilidad que tienen en la gestión del residuo y la ubicación de los puntos de recolección
PROGRAMAS POSCONSUMO
Socialización y Negociación (II FASE)
Participación en la selección del valor del impuesto y el porcentaje de reembolso con base en los resultados de la I fase con todos los actores: comercializadores de grandes superficies, productores, asociaciones de
MADS- Comercializadores de pequeñas y grandes superficies
271
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
tenderos, programas posconsumo, autoridades ambientales, DIAN y el MADS
Expedición normativa (II FASE)
Ajuste y expedición de Decreto que reglamentará el instrumento económico
MADS
Expedición de actos administrativos en la escala municipal y regional para la puesta en marcha del instrumento
AA
Acciones institucionales (II FASE)
Generar las competencias administrativas y logísticas (documentación y personal) en las entidades que participan directamente en la implementación del instrumento económico (principalmente la DIAN)
DIAN
Crear o ajustar plataforma web para la puesta en marcha del instrumento
DIAN
Socialización y difusión (II FASE)
Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios y empresarios
MADS
Iniciar el cargue de información a la plataforma web dispuesta para el instrumento
DIAN-MADS
Monitoreo del instrumento
Modificar el formulario de recaudación y agregar al sistema tributario actual el sistema depósito reembolso
DIAN
272
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE
Vigencias (Años)
Año 0
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Mecanismos de reporte y cruce de información
Elaboración y publicación anual del informe sobre el valor recolectado por el depósito y el número de reembolsos realizados por parte de la autoridad tributaria, así mismo el Ministerio debe apoyar estas cifras con la tasa de recolección hecha por los gestores.
DIAN-MADS
Evaluación de los resultados de la implementación
Crear indicadores de seguimiento al instrumento
MADS
A partir del primer año de implementación, llevar a cabo reportes en los cuales se analice la evolución de los indicadores de seguimiento
DIAN-MADS
Ajustes al instrumento
Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el desempeño del instrumento, específicamente en la tasa de recolección entregadas por los gestores
MADS-ANLA
Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades para la logística inversa
MADS
Hacer los ajustes pertinentes a la normatividad que enmarca el instrumento
MADS
Fuente. Presente estudio.
273
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
6.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Para la presentación de las conclusiones y recomendaciones del análisis y evaluación de la
internalización de los costos ambientales y sanitarios en la corriente de residuos de pilas y
acumuladores, primero se ofrecen las de tipo general y posteriormente se relacionan las
conclusiones y recomendaciones para la implementación, seguimiento y ajuste del
instrumento propuesto para esta corriente. Cabe señalar, como se ha mencionado a lo largo
del documento, que la presente propuesta es tan solo una de las iniciativas que aportarían a
la solución de la problemática de la gestión de los residuos, teniendo en cuenta que solo a
través de cambios educativos y culturales profundos, los cuales requieren periodos de no
menos de 10 años, se podrán obtener resultados satisfactorios, es decir, abogando a la
sensibilidad, voluntad y altruismo de los individuos.
En el caso de la gestión de las pilas y acumuladores, se identifica que al igual a los
RAEEs los principales aspectos se relacionan como las emisiones derivadas y no
derivadas de la combustión, y la generación de residuos químicos. En donde se resalta
que, al tener estos residuos un alto grado de sustancias químicas, las emisiones
resultantes pueden aumentar los niveles de sustancias químicas altamente toxicas al
aire conllevando a exposiciones ocupacionales o ambiental a la población que se
relaciona con la gestión de estos residuos. Esto hace que las intervenciones se deban
centrar en la prevención de la combustión de estos residuos, así como al desarrollo y
utilización de sistemas de control que eviten la emisión de sustancias químicas en el
aire, el agua o el suelo.
Con respecto a los RAEEs y los residuos de las pilas y acumuladores, se identifica que
existe un desconocimiento frente a los riesgos potenciales en salud que pueden
generarse al hacerse una gestión inadecuada de estos residuos, lo cual puede deberse
a que los signos y síntomas de la exposición a las sustancias o mezclas de las mismas
de estos residuos, se presentan a largo plazo y de forma inespecífica, por lo que las
personas no lo relacionan con la gestión de estos residuos. Por lo tanto, se hace
necesario el desarrollo de campañas de sensibilización que permitan visibilizar los
efectos en salud asociados a la gestión inadecuada de los residuos y la importancia de
contar con sistemas de control ambiental y planes de salud ocupacional.
La política de gestión de los residuos de pilas y acumuladores deja por fuera a actores
importantes que tienen relevancia en la colocación de pilas y acumuladores al
mercado, como los importadores de aparatos eléctricos que traen baterías integradas
y los tenderos. En las experiencias internacionales la mayoría de los países tienen una
274
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
política donde responsabiliza a todos los actores sin importar el volumen de pilas que
vendan.
Es importante que en un primer momento se aborde la problemática de las bajas tasas
de retorno de pilas y acumuladores usados a los puntos de acopio temporal, sin
embargo es también se debe pensar en las oportunidades de aprovechamiento de
estos residuos, ya sea fomentando I+D+i en los centros de investigación o con el
establecimiento de nuevos gestores en el tratamiento que permitan precios
competitivos en el mercado.
Se debe visibilizar la problemática de residuos que existe en las zonas más a apartadas
del país y lograr integrar el instrumento en estas zonas, mediante el aumento de
puntos de acopio temporal por los canales de recolección como el institucional y
educativo.
6.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación
del instrumento económico
La implementación del instrumento económico no es sencillo en la parte logística y
administrativa principalmente para la autoridad tributaria, por lo tanto es necesario el
escalonamiento del instrumento en dos fases, la primera un SDR bajo un esquema
voluntario en el cual participen los distribuidores y las grandes superficies, y en la
segunda etapa, la integración de todos los actores de las pequeñas superficies que son
responsables del consumo del 75% de las pilas puestas en el mercado.
Para la segunda fase se debe contar con otras fuentes de información en la
identificación de los pequeños y medianos tenderos, ya que en muchos casos estos no
se encuentran registrados en las cámaras de comercio.
Es necesario analizar la posibilidad de abrir un fondo para incentivar la investigación y
desarrollo en el aprovechamiento de esta corriente con los recursos de las pilas que
no fueron reembolsadas y por ende no retornaron.
275
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
6.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del
instrumento económico
El cumplimiento normativo y la acogida de los instrumentos económicos requieren que
exista una unidad que centralice la toma de decisiones en la gestión integral de
residuos sólidos. Se espera, por lo tanto, que en el largo plazo la entidad encargada de
administrar los instrumentos y de capturar los fondos para invertirlos en las líneas de
acción contempladas por la política nacional, sea una dependencia adscrita al
Ministerio de Ambiente, en permanente comunicación con las demás entidades del
poder ejecutivo.
Es indispensable el dialogo permanente entre el MADS quien cumple el rol de la
vigilancia en la correcta implementación del instrumento y la DIAN quien se encarga
del funcionamiento. Para esto es necesario la modificación del formato de recaudación
de las empresas y el acuerdo de generación de reportes periódicos para evaluar la
implementación.
276
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
7. BIBLIOGRAFÍA
Acosta, D. (2002). Reducción y gestión de residuos de la construcción y demolición (RCD).
"Tecnología y Construcción”.
Alcaldía mayor de Bogotá. (2014). Guía para la elaboración del Plan de Gestión Integral de
Residuos de Construcción y Demolición (RCD) en obra. Bogotá, Colombia. 52 pp.
Akahoshi, E., Yoshimura, S., & Ishihara, M. (2006). “Overexpression of AhR (aryl hydrocarbon
receptor) induces neural differentiation of Neuro2a cells: neurotoxicology study. Environ
Health , 5- 24.
Asociación Española de Gestores de Residuos de Construcción y Demolición (GRCD). (2010).
Control de los Residuos de Construcción y Demolición - RCD, en los Ayuntamientos. 32 pp.
Asociación en Participación MAG CONSULTORIA - DNV.GL. (2016). Informe final consolidado
Estudio de técnicas alternativas de tratamiento, disposición final y/o aprovechamiento de
residuos sólidos, propuesta de ajuste al decreto 1077 de 2015. Bogotá.
Bauman, Z. (2002). La hermeneutica de las Ciencias Sociales. Buenos Aires: Nueva Visión.
Beltrán, J., & Franco, S. (2016). Análisis de impacto normativo para pilas tipo zinc carbón y
alcalinas . Ministerio de Comercio, Industria y Turismo .
Bhuie, A. K., Ogunseitan, O. A., Saphores, J. D., & Shapiro, A. A. (2004, May). Environmental
and economic trade-offs in consumer electronic products recycling: a case study of cell phones
and computers. In Electronics and the Environment, 2004. Conference Record. 2004 IEEE
International Symposium on (pp. 74-79). IEEE.
ECOPILAS. (2010). Fundación para la Gestión Medioambiental de Pilas. Obtenido de
http://www.ecopilas.es/objetivos-y-procesos/legislacion/
CAMACOL. (2017). El sector de la construcción en Colombia: hechos estilizados y principales
determinantes del nivel de actividad. Bogotá, Colombia. Departamento de Estudios
Económicos de la Chamara Colombiana de la Construcción. Disponible en https://camacol.co/
Chavez, A., Mejia, A., & Bernal, O. (2012). Análisis de información sobre el manejo y gestión
de escombros a nivel nacional e internacional. Bogotá.
CVC. (2016). Licencia Ambiental ECOTEC (Resolución 100 No. 895). Valle del Cauca .
277
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Davis, M., & Wunder, S. (2013). DYNAMIX policy mix evaluation. Retrieved from
http://dynamix-project.eu/sites/default/files/Food waste_UK.pdf
DEFRA. (2013). Waste prevention programme for England: Call for evidence. London.
Departamento Nacional de estadística (DANE). (2017). Estadísticas de Licencias de
Construcción -ELIC-. Recuperado de http://www.dane.gov.co
Díaz, B. (2015). Tesis. Proyecto para la instalación de una planta de tratamiento de residuos
de construcción y demolición en la comunidad de Madrid. Escuela Técnica superior de
ingenieros de Minas. Madrid, España.
Dinero. (14 de julio 2017) Samsung comprará televisores y radios en desuso o dañados en
Colombia. Recuperado de: http://www.dinero.com/empresas/articulo/samsung-comprara-
televisores-y-radios-usados-a-colombianos/247545
DNP. (2016). Pérdida y desperdicio de alimentos en Colombia. Ri (Vol. 39). Retrieved from
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Publicaciones/Pérdida y desperdicio de
alimentos en colombia.pdf
Echegaray, F., & Hansstein, F. V. (2016). Assessing the intention-behavior gap in electronic
waste recycling: the case of Brazil.
European Environment Agency. (2009). Diverting waste from landfill, effectiveness of waste-
management policies in the European Union. Retrieved from
https://www.eea.europa.eu/publications/diverting-waste-from-landfill-effectiveness-of-
waste-management-policies-in-the-european-union/download
FAO. (2012). Pérdidas y desperdicio de alimentos en el mundo – Alcance, causas y prevención.
Roma. Roma: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.
http://doi.org/10.3738/1982.2278.562
Green Budget Germany. (2010). Instrumentos económicos en el sector de la gestión de
residuos: experiencias de países de la OCDE y de América Latina. Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ). 83 pp.
http://eng.me.go.kr/eng/web/board/read.do?menuId=456&boardMasterId=522&boardId=4
82&boardCategoryId=
http://www.paho.org/hq/index.php?option=com_content&view=article&id=12571%3Aman
ual-monitoreo-desigualdadessalud-paises-ingresos-medianos-
bajos&catid=8896%3Apublications&Itemid=42134&lang=es
278
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
INSPQ. (13 de Julio de 2017). Instituto Nacional de Salud Pública de Quebec. Obtenido de
Instituto Nacional de Salud Pública de Quebec:
http://campusvirtuel.inspq.qc.ca/moodle/mod/page/view.php?id=4261
Jena, S.K., Sarmah, S.P. (2015. Measurement of consumers' return intention index towards
returning the used products. J. Clean. Prod. 108, 818–829
Kulshreshtha, P., & Sarangi, S. (2001). “No return, no refund”: an analysis of deposit-refund
systems. Journal of Economic Behavior & Organization, 46(4), 379-394.
Lawerys, R. (1994). Cánceres de Origen Profesional. En Toxicología Industrial e Intoxicaciones
Profesionales. Barcelona (págs. 536-576). Madrid: Masson S.A.
Mastandrea, C., Chichizola, C., Ludueña, B., Sánchez, H., Álvarez, H., & Gutiérrez, A. (2005).
Hidrocarburos aromáticos policíclicos.Riesgos para la salud y marcadores biológicos. Acta
bioquím. clín. latinoam .
Mejia Quintana, O. (2014). Elementos para una hermeneutica critica: una introducción al
problema del método en la ciencias sociales y el derecho texto inédito. Pensamiento Jurídico,
No. 39, Enero - Junio, Bogotá , 15 - 53.
MADS, & PNUMA. (2017). Cocinando sin desperdicios - Guía de mejores prácticas para la
prevención del desperdicio de alimentos y la reducción en la generación de residuos en
establecimientos gastronómicos. Bogotá D.C., Colombia.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). (2017). Manejo y disposición de
residuos de construcción y escombros. Disponible en http://www.minambiente.gov.co/
Ministry of Environment. (2010). Hotels and bufet restaurants join food waste reduction
campaign. Retrieved from
http://eng.me.go.kr/eng/web/board/read.do?menuId=456&boardMasterId=522&boardId=4
82&boardCategoryId=
Mitchell, C., De Lange, N., & Moletsane, R. (2017). Participatory Visual Methodologies: Social
Change, Community and Policy. SAGE.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. (2016). Análisis de impacto normativo para las
pilas tipo zinc carbón y alcalinas. Bogotá.
Ministerio de la Presidencia . (2008 ). Real Decreto 106.
MSPS- UNAL. (2008). Guías para el manejo de urgencias toxicológicas. Bogotá: Ministerio de
Salud y Protección Social.
279
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
OECD. (2017). OECD environmental performance reviews, Korea. Retrieved from
http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/environment/oecd-
environmental-performance-reviews-korea-2017_9789264268265-en#page3
Ochoa Miranda, M. (2016). Gestión integral de residuos. Análisis normativo y herramientas
para su implementación. Bogotá: Universidad del Rosario.
OMS. (1998). International Programme on Chemical Safety (IPCS): Environmental Criteria 202.
Selected non-heterocyclic PAHs. Geneva: Organización Mundial de la Salud.
OMS. (2000). Organización Mundial de la Salud. Obtenido de Organización Mundial de la
Salud: http://www.who.int/hia/examples/en/HIA_londonHealth.pdf
OMS. (2013). Organización Mundial de la Salud. Obtenido de Organización Mundial de la
Salud:
Park, J., & Ha, S. (2014). Understanding consumer recycling behavior: Combining the theory
of planned behavior and the norm activation model. Family and Consumer Sciences Research
Journal, 42(3), 278-291.
Park, J. W. (n.d.). 3R policies of Korea. Retrieved from
http://eng.me.go.kr/eng/file/readDownloadFile.do;jsessionid=q3Miiy9Vb6BVST13yiCTSWPX
zlwPVumA2HaOBGw0eJRO1an92TQpRtf20dRngEej.meweb1vhost_servlet_engine3?fileId=92
571&fileSeq=1
PROCOLOMBIA. (2017). Inversión en materiales de construcción en Colombia. Bogotá,
Colombia. Disponible en www.procolombia.co
Red CIMAS. (2015). Metodologías participativas: sociopraxis para la creatividad social. Madrid:
Dextra Editorial
Sabbaghi, M., Esmaeilian, B., Raihanian Mashhadi, A., Cade, W., Behdad, S. (2015). Reusability
assessment of lithium-ion laptop batteries based on consumers actual usage behavior. J.
Mech. D
Sabbaghi, M., Behdad, S., & Zhuang, J. (2016). Managing consumer behavior toward on-time
return of the waste electrical and electronic equipment: A game theoretic approach.
International Journal of Production Economics, 182, 545-563.
Secretaria Distrital de Ambiente. (2009). Guía Ambiental para el Manejo de Escombros en la
ciudad de Bogotá D.C. Bogota: Alcaldía Mayor de Bogotá.
280
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Secretaría de Ambiente de Bogotá (2013). Línea base de información de residuos de
construcción y demolición en Bogotá. Grupo de trabajo RCD.
Stellman, J., & McCan, M. (1998). Hidrocarburos poliaromáticos. En M. d.-S. Publicaciones,
Enciclopedia de Salud y Seguridad en el Trabajo. 3ª edición. Madrid: Organización
Internacional del Trabajo (págs. 310-319). Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales -
Subdirección General de Publicaciones.
Walls, M. (2011). Deposit-refund systems in practice and theory.
Walls , M. (noviembre de 2011). Deposit-Refund Systems in Practice and Theory. Washington
: Resources for the future .
Wrap. (2014). The hospitality and food service agreement. Retrieved from
http://www.wrap.org.uk/sites/files/wrap/HaFSA_signatory_pack_SEPT_2014.pdf
Ylä-Mella, J., Keiski, R. L., & Pongrácz, E. (2015). Electronic waste recovery in Finland:
Consumers’ perceptions towards recycling and re-use of mobile phones. Waste Management,
45, 374-384.
281
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
8. ANEXOS
8.1. MEMORIAS DEL SEGUNDO TALLER DE SOCIALIZACIÓN Y
RETROALIMENTACIÓN DE RESULTADOS DE LAS CUATRO
CORRIENTES SELECCIONADAS
Durante la segunda parte de cada uno de los talleres de las cuatro corrientes seleccionadas,
se realizaron talleres con participación de cada uno de los actores invitados, en donde se
cuestionaban aspectos sobre los impactos socioeconómicos del instrumento económico y las
necesidades de implementación del instrumento económico.
Al presentar cada uno de los instrumentos económicos, por parte de los participantes hubo
intervenciones para el cuestionamiento de los instrumentos propuestos, desde el punto de
vista de cada uno de los actores participantes, lo cual ayudó a retroalimentar el producto final.
A continuación se entrega las memorias de cada uno de los talleres realizados:
8.1.1. Memorias de socialización del IE para RCD
Durante los talleres de Residuos de Construcción y Demolición, surgieron varios comentarios
por parte de los participantes, como los de los representantes del grupo ambiental de la DIAN,
quienes recomiendan revisar la certificación ISO 14001 sobre la certificación de impuestos
ambientales. TECNIAMNSA como empresa privada de aprovechamiento, comentan la
necesidad de presión en educación y apoyo del esto para el buen aprovechamiento de los
RCD, además, la problemática de las distancias tan largas que debía tomar los actores de
aprovechamiento de disposición, ya que la mayoría de las escombreras en Bogotá quedan en
el norte de la ciudad.
Otra de las dificultades son a nivel distrital y que no existe educación ni exigencias para que
se realicen separación en la fuente de éstos RCD, lo que hace que se vuelva costoso la
separación de los pétreos con los demás materiales.
Es importante que se revise el Decreto 586 sobre el aprovechamiento por volumen y la
resolución 1105, sugerencia de la Secretaria Distrital de Ambiente.
La medición de los impactos ambientales de la generación de RCD, son conceptos con poca
lógica, ya que algunos son difusos y es necesario la revisión y aclaración de éstos.
Fotografía 1Registro fotográfico del Taller de socialización y participativo de los Instrumentos
Económicos para RCD
282
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Explicación de la segunda parte del taller
participativo
Actividades con cada uno de los grupos
conformados
Actividad de Taller participativo Explicación del instrumento económico
seleccionado
283
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Listado de participantes del Taller de Residuos de Construcción y Demolición
8.1.2. Memorias de socialización del IE para Residuos Orgánicos
En el componente técnico y tecnológico los participantes definieron como elementos que
podrían limitar la implementación del instrumento, el costo de los procesos de certificación y
que las tecnologías necesarias para el aprovechamiento no se adapten al contexto local. Sin
embargo, estos pueden ser complementados con bancos de proyectos y el apoyo de
investigación desde las universidades. Respecto a la etapa de seguimiento posibles elementos
limitantes serían las diferencias en la calidad de los productos finales.
En el componente económico y financiero, los participantes definieron como elementos que
podrían limitar la implementación los costos que podría tener la certificación, lo que podría
retrasar los procesos de certificación de los grandes generadores. Sin embargo, el instrumento
puede ser complementado con aumentos a la tarifa de disposición final, esquemas selectivos
y facilidades de acceso financiero a los gestores. Respecto a la etapa de seguimiento, se señaló
que elementos como la ley 1715 para incentivos tributarios puede ayudar al cierre financiero
de los gestores.
284
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
En el componente educativo y cultural, los participantes definieron como elementos que
podrían limitar la implementación, la separación en la fuente, puesto que pueden generarse
protocolos extensos de separación, que sin la información correcta y sin el apoyo de los
gestores pueden limitar el instrumento. Sin embargo, el instrumento podría ser
complementado con la correcta divulgación de los sellos verdes, con una norma técnica
definida que facilite la separación en la fuente. Respecto a etapa de seguimiento, elementos
cono la implementación de regulación específica para la separación en la fuente
complementarían el instrumento.
En el componente de comando y control, los participantes definieron como elementos que
complementan el instrumento, el COMPES 3874, el establecimiento de la línea base, la
prohibición a la disposición final y la modificación de normas técnicas para el compost. Sin
embargo, señalaron que la falta de claridad en la cadena de valor y tratamiento de los RO
puede dificultar el IE, además que no existe actualmente normatividad específica para la
clasificación. Respecto al seguimiento señalaron que el seguimiento a los gestores, con
esquemas de vigilancia local y aforos a los grandes generadores son elementos necesarios
para complementar el instrumento.
En el componente sistemas de información y conocimiento los participantes definieron como
elementos que podrían complementar el instrumento, si los gremios participaran activamente
en las sensibilizaciones de las alternativas de tratamiento y la difusión de la información de
los incentivos, además de tener una base de datos de gestores certificados. Sin embargo, un
elemento limitante es la escasa información del uso de los productos del aprovechamiento.
Respecto a la etapa de seguimiento, se señala que un elemento para complementar el
instrumento es la información adecuada para replicar buenas prácticas empresariales
respecto a la separación de los RO.
Por último, en el componente administrativo e institucional, se señaló como elementos que
podrían ser limitantes en la etapa de implementación del instrumento, las diferentes
competencias institucionales del país, esto haciendo referencia a la implementación ya sea
nacional o local del instrumento, por lo que resulta necesario definir la escala de
implementación del instrumento.
Técnico y tecnológico
Implementación
Limitan: Costos de los procesos, restricciones ICA
Tecnologías no se adaptan a procesos locales
285
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Complementan: Bancos de proyectos universidades
Monitoreo
Limitante: Costos de la tecnología para ampliación
Diferencias en la calidad de los productos finales
Económico y financiero
Implementación
Limitan: Costos de certificación retrasan procesos
Complementan: Cierre financiero de los gestores
Tarifa de disposición final, tarifas para esquemas selectivos
Facilidades de acceso financiero a gestores.
Seguimiento
Complementan: Cierre financiero de los gestores
Incentivos tributarios para inversiones Ley 1715
Educativo y cultural
Implementación
Limitantes: Necesidades de información y la pobre separación en la fuente
Hay gremios que no aportan a la educación
Protocolos extensos de clasificación
Necesidades de sensibilización
Complementan: Divulgación de los sellos verdes, el valor agregado del sello
La REP de grandes generadores para hacer campañas
Seguimiento
Complementan: Regulación para separación en la fuente
286
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Certificación a programas de sensibilización voluntarias
Comando y control
Implementación
Complementan: COMPES 3874 información de línea base, prohibición disposición final
Modificación normas para compost
Limitan: Limites no claros en la cadena de valor y tratamiento
No existe normatividad específica de clasificación
Seguimiento
Complementan: seguimiento a los gestores
Esquemas de vigilancia local
Aforos a los grandes generadores
Sistemas de información y conocimiento
Implementación
Complementan: Gremios difundan la información y los incentivos existentes
Sensibilizaciones sobre alternativas de tratamiento
Base de datos de gestores certificados, ayuda a la trazabilidad
Limitan: Uso de los subproductos
Administrativo e institucional
Implementación
Limitante: competencias institucionales, sinergias institucionales alcance de las alcaldías
Definir las escalar de implementación, nacional local
Cambios de administración no permiten continuidad
Complementa: Fortalecer los bancos de alimentos
Seguimiento
287
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Replicar buenas prácticas sectoriales
Fotografía 2 Actividades y resultados del Taller de Residuos Orgánicos
Resultados de la matriz de impactos socioeconomicos
288
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Resultado de la matriz de Necesidades de implementación del IE
Resultados de la matriz de Necesidades de
implementación del IE
Actividades de particpiación del taller de
residuos orgánicos
289
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Explicación de las actividades del taller Resultados de la matriz de impactos
socioeconómicos
290
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Listado de asistencia de taller de residuos orgánicos
8.1.3. Memorias de socialización del IE para RAEE
Los participantes del taller de Residuos Eléctricos y Electrónicos RAEE, sugieren revisar la
matriz causa y efecto de la política de RAEE ya que no se encuentra de acuerdo con los
problemas priorizados.
Se sugiere también revisar la Ley 1672.
Hay un vacío en el envío de dineros al MADS, lo cual debe ser claro en la destinación puntual
en cuanto al Instrumento Económico.
Se debe revisar la legalidad del impuesto sobre la destinación específica ya que la Tasa
modifica la Ley y la Contribución, crearía un nuevo fondo. Además, se menciona que el diseño
del Instrumento Económico está muy ligado al esquema de contribución por valorización
indirecta.
El MADS recomienda que se debe ampliar el espectro de la internalización, no solo en vía
precios., también, que el Instrumento es más financiero que económico. También, que el resto
de la gestión que va en mano de los productores no está visible en los resultados, ya que no
se incluye un economía circular; la percepción de la valorización de los residuos se invierte; no
se puede generalizar el aprovechamiento de los consumidores.
Para el aprovechamiento, no se deben dar recursos a privados; el punto de la gestión crítica
es la segregación, y la recolección no hace parte del aprovechamiento. Se hace a observación
de que el gestor tiene beneficios por ambos lados, por lo tanto no es necesaria la doble
tributación al consumidor.
Con respecto a los demás instrumentos económicos propuestos para los RAEE:
-Por qué no se incluye el impuesto al importador.
-El PND está enfocado en el análisis de ciclo de vida circular con incentivos tributarios, la idea
no es generar mayor tributación.
-La corporación está conformada por productores que son los que pagan toda la gestión pero
es gestor es quien se beneficia de todo el aprovechamiento (especialmente para pilas).
-La Ley parte que el productor e importador deben montar los sistemas de recolección y
gestión.
291
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
-El MADS sugiere que el objetivo no es claro, ya que según la normativa, el MADS no debe
estar ahí:
1. Facilitar los sistemas de recolección
2. Recoger recursos para fomentar una de las etapas
-El consumidor todavía está cargando con toda la gestión (algunos productores).
-El MADS están de acuerdo con el IE de depósito reembolso, el problema es la recolección.
-La valorización está en ciertos componentes RESPEL, lo que conlleva a que el
aprovechamiento se debe acotar y aclarar a qué tipo de aprovechamiento.
-Se pone como ejemplo el caso de Suiza, donde sólo existen 2 sistemas, la tasa nunca va al
estado y el gestor tiene todo el manejo monolítico de los recursos.
-No se está teniendo en cuenta la característica del gran número de gestores que están en la
pugna y no traer el modelo suizo por que no se parece.
-Los IE son vía Ley si es competencia del MADS. Se debe revisar que no compita con la ley
actual y en este caso la ley protege al productor de que implementar.
Fotografía 3 Taller se socialización y partición del instrumento económico para Residuos de
Aparatos Eléctricos y Electrónicos RAEE
Taller participativo Explicación del Taller participativo
292
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Taller participativo Asistentes al Taller de RAEE
Asistencia del taller de RAEE
293
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Resultados matriz de necesidades de implementación del IE
Resultados de la matriz de impactos socioeconomicos de RAEE
294
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
8.1.4. Memorias de socialización del IE para residuos de Pilas y
Acumuladores
-Una de las organizaciones que trabaja en Colombia con éste tipo de residuos, es Pilas con el
ambiente, quienes están funcionando desde el 2013, y han trabajado con 129 millones de
pilas.
Sugieren que esto debe ser obligatoriedad del SDR.; el sello o etiquetas que muestra la
pertenencia al programa; además la práctica del SDR es necesaria para sensibilizar al
consumidor.
-Al revisar el producto importado sobre el punto de acopio, surge los siguientes comentarios:
-La administración desde una tienda ¿cómo se podría realizar?
-El sistema utiliza desde un primer momento la logística.
-¿Cómo se realizaría en todos los puntos de recolección?
-El sistema no busca pelear con el sistema actual pero mejorarlo.
-El costo fiscal puede ser neutro pero no administrativamente, lo que cuestiona:
-¿Cuánto se puede costear a la DIAN?
-Los costos administrativos son muy grandes, ya que se necesita más personal
-Se debe revisar la cantidad de puntos de ventas y centros de distribución.
-La DIAN propone que en un principio sea voluntaria, que se debe ir a la causa en la producción
más limpia y que se debe tener en cuenta el lobby para la implementación.
-Los posconsumos no tienen apoyo, por lo que literalmente se encuentran solos.
-El estatuto tributario y la identificación de mercancías de riesgo ambiental, es un ejercicio de
comprensión de las definiciones entre DIAN-ANLA y MADS.
-¿Quién va a desarrollar el sistema a los tenderos?: Es positivo porque se recibe mucha
información; Es negativo porque el problema es la recolección
-Asocio de campañas de sensibilización., como por ejemplo Medellín (128 millones de pesos)
campaña piloto. Por medios virtuales como redes sociales: 63 millones.
-Se debe revisar como es la minimización de costo del control.
295
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
3 Sistemas tributarios:
1. Bogotá
2. Municipios cercanos a las grandes ciudades.
3. El resto del país
-Los anales de distribución si recoge muchos puntos de venta para articular los sistemas de
información, como los corresponsales bancarios.
-Se sugiere buscar que mercados si llegan a todos los puntos de Colombia: bebidas, cerveza,
corresponsales bancarios.
-Canales de recolección: Institucional, centros comerciales, residencial, formativos.
-uno de los inconvenientes que surge es que los tenderos son régimen simplificado (no es la
información).
-el 50% de los tenderos no están registrados en la cámara de comercio
-Hay mucha volatilidad en el registro único tributario
-El instrumento tiene que ser Escalante (los costos son muy elevados para la DIAN, quienes
deben hacer control y vigilancia).
-Implementación del SDR voluntario bajo unos parámetros, sobre lo que se debe cobrar: el
estímulo debe ser voluntario más no económico.
-¿Qué pasa con los recursos que no se retornan? Se sugiere enviarlo a 𝐼 + 𝐷 + 𝑖
-El 75% está en los tenderos: ¿cómo se debe hacer con ellos?
Fotografía 4 Taller de socialización y participación de residuos de pilas y acumuladores
296
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Resultado de la matriz de necesidades del IE
Resultado de la matriz de necesidades de IE
297
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Resultados de la matriz de impactos socioeconomicos
Taller de pilas y acumuladores Participantes del taller de pilas y
acumuladores
298
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Lista de asistencia del taller de resiudos de pilas y acumuladores
8.2. INFORME DE PARTICIPACIÓN EN MEDIO VIRTUAL
Por medio de la página web del Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional
IDEA http://www.idea.unal.edu.co, se publicaron los documentos de los resultados obtenidos
de la internalización de costos de los cuatro residuos priorizados; éste enlace fue enviado a
todos los actores tanto públicos como privados por medio del correo electrónico, para que
fueran revisados y comentarios, según sus experiencias.
299
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Fuente: página oficial IDEA-UNAL 2017
300
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Tabla 41Matriz de respuesta de comentarios para los documentos RCD
Marca
temporal
Nombre
del Actor
o Entidad
Document
o
consultad
o
Número
de
capítulo
o sección
Página,
numera
l,
literal,
párrafo
o línea
dentro
del
texto
Comentario,
observación o
cambio
sugerido
Propuesta
de
redacción o
de ajuste de
acuerdo al
comentario
Escriba sus
comentari
os en el
siguiente
espacio:
*Por favor
sea claro y
concreto
E-mail: Celular:
10/11/20
17
15:01:35
CEMEX
COLOMB
IA S.A
Residuos
de
construcci
ón y
demolició
n RCD
2.3.
Evaluaci
ón de los
riesgos a
la salud 68-83
Si bien todos los
riesgos
identificados
tienen un
sustento
técnico y
académico, los
resultados de la
caracterización
y priorización
pueden generar
una mala
interpretación
por parte de los
lectores. La
Es
importante
resaltar en
el
documento
la
probabilida
d de que
estas
enfermedad
es ocurran
en una
comunidad
aledaña, por
ejemplo a
- Ya que se
evaluó el
peor
escenario
posible es
importante
que esto
quede
claro en la
identificaci
ón y
valoración
de
impactos.
No debe
ninajohana.roa@cemex.
com
31882161
83
301
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Marca
temporal
Nombre
del Actor
o Entidad
Document
o
consultad
o
Número
de
capítulo
o sección
Página,
numera
l,
literal,
párrafo
o línea
dentro
del
texto
Comentario,
observación o
cambio
sugerido
Propuesta
de
redacción o
de ajuste de
acuerdo al
comentario
Escriba sus
comentari
os en el
siguiente
espacio:
*Por favor
sea claro y
concreto
E-mail: Celular:
existencia de
cromo
hexavalente,
asbesto
crisotilo,
infecciones
respiratorias,
entre otros; se
encuentra
relacionado
directamente
con la cantidad
de materiales
pétreos que se
generan,
teniendo en
un sitio de
disposición
final. Ya que
depende de
diversos
factores su
aparición,
por ejem:
rigurosidad
en los
materiales
que
ingresan a
los sitios de
disposición,
proporción
ser el
rasero para
los
manejos
que
actualment
e se llevan
a cabo en
Colombia.
302
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Marca
temporal
Nombre
del Actor
o Entidad
Document
o
consultad
o
Número
de
capítulo
o sección
Página,
numera
l,
literal,
párrafo
o línea
dentro
del
texto
Comentario,
observación o
cambio
sugerido
Propuesta
de
redacción o
de ajuste de
acuerdo al
comentario
Escriba sus
comentari
os en el
siguiente
espacio:
*Por favor
sea claro y
concreto
E-mail: Celular:
cuenta que en
el documento
se presenta que
aproximadame
nte el 80% de
los RCD
corresponden a
materiales de
excavación, los
cuales tienen
diferencias
importantes
con los pétreos.
de los
mismos en
el relleno,
etc.
Leyendo el
documento,
y
entendiend
o que es un
documento
muy amplio,
la
evaluación
se limita al
peor de los
303
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Marca
temporal
Nombre
del Actor
o Entidad
Document
o
consultad
o
Número
de
capítulo
o sección
Página,
numera
l,
literal,
párrafo
o línea
dentro
del
texto
Comentario,
observación o
cambio
sugerido
Propuesta
de
redacción o
de ajuste de
acuerdo al
comentario
Escriba sus
comentari
os en el
siguiente
espacio:
*Por favor
sea claro y
concreto
E-mail: Celular:
casos; y esto
debería
verse
reflejado en
la
explicación
de que tipo
de zona de
disposición
se evaluó,
por ejem:
legal, ilegal,
área virgen,
área en
recuperació
n por
304
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Marca
temporal
Nombre
del Actor
o Entidad
Document
o
consultad
o
Número
de
capítulo
o sección
Página,
numera
l,
literal,
párrafo
o línea
dentro
del
texto
Comentario,
observación o
cambio
sugerido
Propuesta
de
redacción o
de ajuste de
acuerdo al
comentario
Escriba sus
comentari
os en el
siguiente
espacio:
*Por favor
sea claro y
concreto
E-mail: Celular:
actividad
minera, etc.
Fuente: Página oficial IDEA-UNAL 2017
305
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Por otro lado, se recibieron comentarios del Grupo de Sustancias Químicas, RESPEL y UTO a la
propuesta socializada mediante el taller sobre el “desarrollo de un análisis y evaluación de la
situación actual de la internalización de costos ambientales y de salud por la gestión de
residuos en Colombia y propuesta en forma participativa los instrumentos técnicos, los
procedimientos y las metodologías para su implementación” según el Contrato
interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible y el Instituto de Estudios Ambientales.
De acuerdo con el taller de socialización de los resultados del estudio en mención
realizado el pasado 5 de diciembre en las instalaciones de la Universidad Nacional y de
los documentos allegados posteriormente correspondientes al producto 2 titulado
“Análisis y Evaluación Especifica de las corrientes priorizadas” y al producto 3 titulado
“Evaluación de alternativas de instrumentos, procedimientos y metodologías”,
realizamos los siguientes comentarios respecto de los Residuos de Aparatos Eléctricos
y Electrónicos (RAEE).
Tabla 42Matriz de respuesta y comentarios para RAEE
En el análisis del marco normativo actual para la gestión de Residuos de Aparatos Eléctricos
y Electrónicos se ha equiparado el carácter de la gestión diferenciada de los RAEE con la de
residuo especial por cuenta de que no hay una regulación específica para todas las
corrientes de RAEE, y por ende se ha señalado dentro de los instrumentos de planificación
y manejo de RAEE los PGIRS y los Programas para la Prestación del Servicio de Aseo, lo cual
a la luz de la reglamentación actual de tales planes y programas no es posible.
De lo anterior también se deriva que a pesar de que la reglamentación de la gestión de los
RAEE a través de Sistemas de Reelección y Gestión de RAEE solo aplica particularmente a 3
corrientes o subcategorías: computadores e impresoras, lámparas con mercurio y pilas y
acumuladores, la responsabilidad extendida del productor de AEE y su obligación de
desarrollar sistemas de recolección y gestión de RAEE está establecida en la Ley 1672 de
2013 de formar universal para todos los AEE puestos en el mercado colombiano. De hecho
hay productores de teléfonos móviles celulares que de tiempo atrás han hecho campañas
de recolección y gestionados su residuos y actualmente existe un sistema de recolección de
equipos de refrigeración (neveras y acondicionadores de aire) voluntario (RED VERDE) con
miras a extenderse a otras subcategorías de AEE de electrodomésticos. La regulación que
está en proceso de formulación (resolución del MADS) abarcará cerca del 60% de todos los
306
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
AEE importados o fabricados en Colombia y se espera sea promulgada a mediados del año
2019.
En el análisis de la situación actual de la gestión de los RAEE (diagnóstico) se parte de hechos
o problemas que no están formuladas con total certeza o que pueden llevar a un efecto
equivocado para justificar el tipo de instrumento económico planteado. Lo anterior en
correspondencia con los siguientes problemas priorizados:
1. P1RAEE: No hay suficientes herramientas para que los consumidores realicen
una adecuada gestión de los RAEE
2. P2RAES: La reglamentación específica para la responsabilidad extendida de
los productores no es obligatoria para todas las corrientes de RAEE.
P5RAES No hay suficientes alternativas para el tratamiento de la totalidad de los RAEE
generados
Respecto al instrumento
económico propuesto y que
resultó priorizado del análisis y
correspondiente al Impuesto al
consumo de AEE para el fomento
de actividades de
aprovechamiento, se tiene las
siguientes inquietudes:
1. Este corresponde a todas las corrientes de
RAEE o solo aquellas que por sus
características de peligrosidad o baja o
nula valorización de los materiales
recuperados en los mercados nacionales
o internacionales, representan un costo
para el gestor de RAEE, el cual traslada al
productor de AEE o desequilibra el
balance económico respecto a las
corrientes valorizables. Hay que tener en
cuenta que los gestores de RAEE le cobran
a los SRyG de RAEE (Sistemas de
recolección y gestión de RAEE) -
conformados y financiados por los
productores de AEE- por la gestión de los
RAEE recolectados.
307
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
2. Dado que la financiación de los SRyG de
RAEE está a cargo totalmente de los
productores de AEE (importadores y
fabricantes), estos deben internalizar los
costos de la gestión de sus residuos bien
sea desde el diseño y fabricación del AEE
para disminuir la carga por el manejo final
o el aprovechamiento de materiales
recuperados (eliminación de sustancias
tóxicas, desensamble fácil,
aprovechamiento de equipos o partes (-
reutilización, remanufactura-,
aprovechamiento de materiales para la
fabricación de aparatos nuevos (economía
circular), o disminuyendo su utilidad
operativa, o trasladando el costo total de
manejo final o parte de este al precio del
AEE. En este último caso – el cual se
considera que aplica a los importadores
de los AEE- implicaría que el consumidor
además de pagar la internalización del
costo de la gestión en el precio del
producto tendría que pagar un impuesto
adicional para financiar el
aprovechamiento del mismo. ¿No sería
una doble tributación al consumo que
termina desincentivando precisamente el
consumo? Frente a esto, el consumidor
podría decidir no entregar a título de
gratuidad su residuo, pues buscaría una
forma de valorizarlo el mismo – a través
del mercado formal o informal- para
poder compensar tal sobreprecio.
3. La recuperación y aprovechamiento de los
materiales incorporados en los AEE, en
especial los aparatos o componentes de
baja valorización o con contenido de
308
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
sustancias peligrosas, reviste de gran
importancia toda vez que pueden
representar un costo de gestión final –
bien sea en rellenos de seguridad,
tratamiento en el país o en el exterior- que
desbalancea la relación costo-beneficio
del manejo para algunas corrientes de
RAEE, lo cual debe asumir el productor de
AEE. Asimismo, la posible insuficiente
vigilancia y control de parte de las
autoridades ambientales a las empresas
de gestión formal y por su puesto a las
actividades informales, puede permitir
que no se estén asumiendo
adecuadamente la gestión de estos
componentes y por ello se estén
generando sendos e cuantificados
impactos al ambiente y la salud humana.
4. El estudio plantea otro tipo de
instrumentos económicos como los
subsidios que podrían considerarse más
apropiados para esta problemática, toda
vez que dada la naturaleza de poca
industrialización de Colombia en materia
de producción de los AEE, los materiales
recuperados de los AEE no son
introducidos al circuito industrial propio
(economía circular) y donde existe
industria nacional fuerte como en el caso
de los electrodomésticos de línea blanca,
los fabricantes nacionales no están
interesados en aprovechar estos
materiales o partes recuperadas. Además,
no hay incentivos económicos para
motivar la generación de industrias
conexas o transformaciones productivas
de las industrias actuales para que
309
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
aproveche este tipo de materiales
recuperados, como es el caso de los
termoplásticos, la cual es una corriente
crítica de altos volúmenes de generación y
que podrían ser reciclados totalmente en
el país para la fabricación de sinnúmero de
partes (carcasas, accesorios) tanto en la
insudaría de los AEE como en otras
aplicaciones (autopartes, accesorios de
aseo, madera plástica).
1. Análisis de la situación actual de la gestión de los RAEE (diagnóstico)
No hay suficientes alternativas para el tratamiento de la totalidad de los RAEE
generados (P5RAEE).
Que no exista la infraestructura necesaria para realizar el tratamiento o el
aprovechamiento de los RAEE.
El aprovechamiento de los RAEE en Colombia está enmarcado principalmente en la
recuperación por desensamble manual y su posterior valorización de partes y materiales
que son exportador a los mercados principalmente de oriente y Europa. La gran mayoría se
los RAEE en su conjunto son valorizables por la recuperación de materiales reciclables como
los metales ferrosos (hierros y aceros) y no ferrosos (aluminio y cobre), y en particular, por
las tarjetas de circuito impreso que poseen muy alta valorización en los mercados
extranjeros donde se fabrican los AEE, recuperación y alistamiento de materiales que no
requiere de tecnologías de punta o de alto costo para realizarla.
El problema del balance económico de la gestión está en los componentes o materiales de
baja valorización por cuenta del contenido de sustancias o mezclas peligrosas o porque no
hay mercados locales o internacionales para su reciclaje, o que por su características físicas
requieren de un alistamiento costoso para su aprovechamiento. Es calor que los RAEE o sus
componentes peligrosos como las lámparas con mercurio, las pilas y acumuladores, los
tubos de rayos catódicos, las pantallas con LCD acarrean un costo de tratamiento o gestión
que afectan el balance de la valorización de los materiales recuperables de tal forma que el
310
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
gestor debe adicionar al costo general de su gestión el costos de manejo de estas corrientes,
cosa que los productores hoy día asumen.
En efecto, hoy día gracias a la regulación que prohíbe la disposición final de algunas de estas
corrientes peligrosas se ha incentivado la inversión en infraestructura tecnológica apra el
tratamiento de lámparas con mercurio y pilas y acumuladores. El problema que están
teniendo estas empresas gestoras es que los volúmenes de recolección no son suficientes
inclusive para alcanzar el punto de equilibrio económico de la inversión y operación de las
plantas, además porque el costo de tratamiento para dicho punto de equilibrio puede estar
por encima de alternativas de tratamiento en el exterior.
Otro caso paradigmático de las corrientes de baja valorización son los termoplásticos que
pos su alto volumen de generación acarrean de entrada altos costos de almacenamiento
para los gestores de RAEE. Además, no hay alternativas de reciclaje local pese al uso de
diversas corrientes de plásticos mezclados para la manufactura de productos de con
acabados burdos (maderas plástica, estibas, cercas accesorios de aseo, etc.), así que la
demanda es muy baja para el mercado local. Algunos gestores han encontrado mercados
del reciclaje en el exterior, especialmente en China, pero los costos de alistamiento
(trituración) o de transporte y el bajo precio de compra no conlleva a utilidades sino a
equilibrar los costos de gestión.
De otra parte, el contenido de retardantes de llama con sustancias peligrosas como el
Bromo, dificultad la gestión adecuada, bien sea en un aprovechamiento en forma de
reciclaje o para tratamiento en hornos. En este punto hay que decir, que precisamente no
hay una industria local de los AEE u otros productos que puedan aprovechar los
termoplásticos de los RAEE como materias primas ni tampoco hay los incentivos
económicos y los mercados para generar tal industria.
Finalmente, hay que señalar que el problema no es de falta de tecnologías de
aprovechamiento o tratamiento en general, sino de los mercados que posibiliten tales
inversiones en razón de que no hay los suficientes flujos de RAEE recolectados que
justifiquen en muchos caso altas inversiones en plantas que tienen la capacidad de procesar
en un solo día la recolección que se puede dar en un año de recolección, como es el caso de
311
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
las plantas automatizadas para el manejo de equipos de refrigeración (neveras y equipos
de acondicionamiento de aire) que la UTO ha analizado. Oro ejemplo, es el caso de una
planta para el manejo de pilas primarias con capacidad de 1.000 toneladas año, cuando la
recolección de las pilas en Colombia no llega aún al 50% de tal capacidad.
Página 346
En Colombia no hay suficientes alternativas de tratamiento y aprovechamiento para hacer
una gestión adecuada de todos los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, debido a
la falta de disponibilidad de tecnologías y a la escasez de iniciativas de investigación,
innovación y desarrollo por falta de estímulos por parte del estado para promover este tipo
de actividades o iniciativas; por lo cual, la mayor cantidad de partes y componentes
recuperados de los RAEE sean exportadas y tratadas en otros países y que los costos de la
gestión de los mismos sean muy altos.
Que los AEE que no están cobijados expresamente por las resoluciones que establecen
los SRyG deben ser gestionado como residuos especiales o peligrosos.
Se ha desconocido o interpretado erróneamente el ámbito de aplicación de la Ley 1672 de
2013, en el sentido de que esta es universal y aplica a todos los AEE y sus residuos, de tal
forma que se consideran estos de gestión diferenciada y sujetos a la REP a través de SRyG
de RAEE provistos por los respectivos productores de los AEE. Sin embargo, la ausencia de
una regulación específica que reglamente el mecanismo de recolección y gestión a través
de un SRyG de RAEE u otro (BtoB) no eximiría a los RAEE de su carácter de gestión
diferenciada y bajo la responsabilidad del productor, ni implicaría que sea tratado como un
“residuo especial” – en caso que no sea RESPEL- que pueda estar incluido para su gestión
en un plan de los PGIRS municipales o ser manejado por empresas prestadoras del servicio
de aseo público.
En Colombia, existe la Ley 1762 de 2013 para los Residuos de Aparatos Eléctricos y
electrónicos, pero ésta no ha sido reglamentada, por lo que no existe una clasificación legal
para poder realizar la gestión diferenciada que pretende dicha Ley. Actualmente los residuos
de aparatos eléctricos y electrónicos se consideran en general, como peligrosos. Como
consecuencia de la falta de normatividad, la gestión se rige por la normatividad existente
para RESPEL (Titulo 6, Decreto 1076 de 2015), ya que estos residuos contienen dentro de sus
312
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
componentes plomo, mercurio, berilio, arsénico, cadmio, selenio, cromo hexavalente,
sustancias halogenadas, clorofluocarbonos, bifenilos policlorados, policloruros de vinilo,
retardantes de llama, entre otros25.En este sentido, la evaluación realizada para determinar
las corrientes que se van tener en cuenta para este estudio, arroja calificaciones altas en lo
relacionado a Evaluación ambiental, dificultades en la gestión y afectaciones a la salud para
los RAEE y que estos residuos queden clasificados dentro de los cuatro seleccionados.
Por lo anterior, no se pueden establecer – por ahora - como instrumentos de planificación
y manejo de RAEE: los PGIRS, Programa para la Prestación del Servicio de Aseo (Tabla 28,
informe 2)
Programa para la Prestación del Servicio de Aseo: “En el caso de los RAEE no cubiertos por
el sistema de recolección selectiva y que no revistan carácter de peligroso deberían ser
tratados como residuos especiales –dada la falta de regulación específica-, en este caso el
usuario que solicite este servicio será́ quien asuma los costos asociados con el mismo. Este
servicio podrá́ ser suministrado por la persona prestadora del servicio público de aseo de
conformidad con la normatividad vigente” (página 67, informe 2)
Es erróneo interpretar o asociar que la falta de una clasificación o categorización de los AEE
y sus residuos en Colombia conduce a que no sea posible su gestión diferenciada – de la de
los residuos sólidos ordinarios o de los RESPEL- o a categorizar en general todos los RAEE
como RESPEL. Precisamente la Ley 1672 de 2013, considera los RAEE como no RESPEL a
menos que por sus características intrínsecas de peligrosidad lo sean.
Asimismo, aunque lo consideran el análisis, la reglamentación que extenderá la
implementación de SRyG de RAEE a la mayoría de las subcategorías de electrodomésticos,
electrónica de consumo y equipos de las TIC está en proceso de formulación y será una
realidad en un plazo de 2 años.
2. En cuanto a la clasificación y categorización de los AEE y sus residuos, en el documento
de la política nacional para le gestión integral de los RAEE, se menciona que en la
directivas RAEE 2002 de la UE se estableció una clasificación desde el punto de vista del
25 Borrador Política Nacional de Gestión Integral de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos, Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible.
313
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
aparato (AEE), mientras que en la del 2012 se hizo más desde el punto de vista de la
gestión del residuo (RAEE); y que Colombia podría adoptar uno u otro enfoque para su
clasificación o realizar una categorización propia de acuerdo con la dinámica del país y
con el aparato productivo colombiano. De esta forma, la condición de “RAEE nuevos,
Históricos o Huérfanos” que están definidos en la Ley 1672 de 2013 no es apropiada
tomarla como una clasificación para efectos de regulación.
Al respecto, el MADS ha venido adelantado estudios de caracterización de los AEE que se
introducen en el mercado colombiano, tanto importados como manufacturados en el país,
para conocer su tipología, categorías, flujos y cantidades puestas en el mercado para su
utilización y disfrute por parte del usuario o consumidor.
Estos estudios y revisiones posteriores han identificado los AEE importados a Colombia con
base en el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, comúnmente
denominado Sistema Armonizado (SA), el cual brinda una clasificación única, un lenguaje
común y unas estadísticas confiables para caracterización de los AEE introducidos en el
mercado. Asimismo, se han identificado los AEE manufacturados en Colombia según la
Clasificación Central de Productos (CPC) adaptada para Colombia.
Este proceso de identificación llevó a obtener un listado indicativo de AEE identificados por
subpartidas arancelarias a 10 dígitos vigentes actualmente en el arancel aduanero
colombiano. Asimismo se realizó una clasificación en categorías y subcategorías aplicando
una metodología de caracterización del sistema productivo colombiano con base en la
agrupación por “eslabón y cadena productiva”, el cual es un concepto adoptado por el
Departamento Nacional de Planeación de Colombia (DNP) de la literatura moderna sobre
economía industrial.
De otra parte, desde el punto de vista de su forma de gestión, bien sea a través de sistemas
de recolección y gestión de RAEE o de mecanismos (BtoB), se introducirá una clasificación
que dé cuenta del tipo de uso del AEE o procedencia del RAEE así: AEE de consumo masivo
(o uso doméstico), AEE de uso especializado o industrial, RAEE de procedencia doméstica,
RAEE de procedencia industrial.
314
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Por lo anterior, con esta identificación y enumeración de los AEE por subpartida arancelaria
y código CPC y la clasificación en categorías y subcategorías, será posteriormente
desarrollada en la resolución que reglamentará esta clasificación junto con los lineamientos
y requisitos de los Sistemas de Recolección y Gestión de RAEE y la evaluación y seguimiento
a los Sistema de Recolección y Gestión de RAEE.
Informe 2, página 38:
(…) Finalmente, existe un cuarto gran grupo de residuos, que por contener materiales no
peligrosos y materiales con características peligrosas en su composición se les asigna un
manejo diferenciado, estos son los Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE),
que han sido definidos por el artículo 4 de la Ley 1672 del 19 de julio de 2013. A la luz de las
normas, principalmente la Ley 1672 de 2013, los RAEE se clasifican de acuerdo a su aparición
en el mercado en Nuevos, Históricos o Huérfanos, sin embargo (Ochoa Miranda, 2016) la
Política Nacional de Gestión Integral de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos
(2017) en su marco conceptual sigue la clasificación de aparatos eléctricos y electrónicos
que la Unión Europea ha establecido de los aparatos eléctricos y electrónicos para definir el
ámbito de aplicación de las regulaciones en materia de la gestión de los RAEE de acuerdo a
dos categorizaciones. La primera corresponde a la vigente desde el 2003 y definida por la
Directiva 2002/96/ CE (Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, 2003) que
clasifica los AEE en 10 categorías de acuerdo con su tipología y la segunda, definida por la
Directiva de la Unión Europea 2012/19/UE, que comenzará a regir a partir del 15 de agosto
de 2018 y clasifica los AEE en seis categorías considerando las posibles fracciones de
recolección y separación de los RAEE. Ahora bien, actualmente se encuentra en proceso de
consulta la expedición de un decreto que tendrá por objetivo regular “la gestión integral de
los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), y en desarrollo de lo dispuesto en
la Ley 1672 de 2013” y en donde se regularían aspectos como las obligaciones de los
vendedores, distribuidores, compradores gestores etc., y donde se habilita al MADS para
adoptar una clasificación definitiva de este tipo de residuos (…)
3. El acopio de RAEE es un almacenamiento limitado en tiempo y volumen que se da en el
marco de un SRyG de RAEE como resultado de la recolección –acción de reunir en un
lugar físico los RAEE de diversa procedencia (usuarios)- de los RAEE, de tal forma que no
se puede considerar como una operación acopio en la cadena de gestión la tenencia que
315
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
hacen los usuarios –residenciales o institucionales-, pues aun los AEE no han sido
descartados por sus dueños y no se ha efectuado la operación de recolección por parte
de los SRyG de RAEE.
Página 339 – informe 2
Como se menciona anteriormente, una vez generado que se considera que el aparato
eléctrico y electrónico ha finalizado su vida útil y se convierte en RAEE, se lleva a cabo un
acopio temporal de los mismos; en muchas ocasiones este almacenamiento se realiza por
un largo periodo de tiempo en los hogares esperando a que el RAEE pueda ser reparada o
vendido, actividad que pocas veces ocurre, y en las instituciones, esperando a acumular una
importante cantidad de residuos para solicitar o contratar al gestor para hacer una
disposición de los mismos.
En el caso de los residuos de computadores y periféricos, los programas posconsumo tienen
a disposición de los ciudadanos contenedores donde se puede realizar la disposición final de
este tipo de residuos o realizan la recolección directa en las instituciones públicas y privadas
para realizar la gestión adecuada de los mismos.
El acopio temporal no requiere el trámite de una licencia ambiental, ya que el artículo 11 de
la Resolución 1512 de 2010 menciona que si se acopian menos de 50 m3 no le aplican las
normas ambientales establecidas para esta actividad; así mismo, en los puntos de acopio no
se podrá realizar actividades de desensamblaje, tratamiento, aprovechamiento y/o
valorización del residuo.
Tabla 43Comentarios y respuesta a los documentos de Pilas y Acumuladores
En el análisis de la situación actual de la gestión de los RAEE (diagnóstico) se parte
de hechos o problemas que no están formuladas con total certeza o que pueden
llevar a un efecto equivocado para justificar el tipo de instrumento económico
planteado. Lo anterior en correspondencia con los siguientes problemas priorizados:
a. La meta de recolección de los programas posconsumo no abarcan todos los
residuos de pilas y acumuladores generados (P2PyA).
316
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Informe 2, página 425. (…) Una de las actividades que dificultan que haya un control sobre
el total de las pilas y acumuladores que se encuentran en el mercado es que se presentan
fallas en el control y seguimiento estatal a la importación de pilas y acumuladores, por lo
cual, al país ingresan pilas de contrabando; así mismo, las pilas que vienen instaladas al
interior de los juguetes y los aparatos que requieren de esta fuente de energía no están
siendo contabilizadas por parte de las autoridades aduaneras, lo anterior, hace que no se
conozca la disponibilidad de pilas en el mercado y que las cantidades requeridas para
cumplir la meta de recolección de los residuos establecida por la Resolución 1297 de 2010,
sea inferior y que una mayor cantidad de pilas sean dispuestas inadecuadamente.
Adicionalmente, la Resolución 1297 de 2010 establece un tope como meta de recolección de
residuos de pilas y acumuladores de un 45%, para el año 2017 la meta de recolección es del
25% y va aumentando 5% hasta llegar a un mínimo de 45%; por lo tanto, si en Colombia se
generan anualmente más de 163 millones de unidades de residuos de pilas y acumuladores,
controladas, la normatividad vigente asegura que únicamente, un poco más de 40 millones
de unidades (para el año 2017, con meta de recolección 25%) sean gestionados
adecuadamente; provocando que los residuos restantes se dispongan sin control alguno (...)
El problema del contrabando abierto o técnico de pilas y acumuladores se sale del
resorte de la regulación y el control ambiental. En cuanto a los importadores que no
cumplen con establecer sus SRyG de pilas y acumuladores, la ANLA puede y debe
ejercer control requiriéndolos a partir de la información que se obtiene de los
registros de importación donde se identifican los importadores y las cantidades
introducidas al territorio nacional. Asimismo, la ANLA cuenta con los instrumentos y
procedimientos sancionatorios (Ley 1333 de 2009) para motivar el cumplimiento de
la regulación en materia de gestión de residuos de pilas y acumuladores.
Las metas de recolección es en sí un instrumento regulatorio que incentiva a los
productores a enfocar sus esfuerzos en recolectar y gestionar sus residuos de pilas
y acumuladores. Hay que tener en cuenta que en el mundo no hay norma que lleve
a recolectar el 100% de los RAEE generados – se considera que las pilas y
acumuladores son un tipo de RAEE - y que tampoco se conoce a ciencia cierta cuál
es la generación real de los RAEE. Por ello en la UE por ejemplo se establecen bases
de cálculo basadas en la puesta en el mercado e índices de recolección aplicados a
dicha base que no superan el 65% como se ve en al siguiente gráfica:
317
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Para el caso de pilas y acumuladores, tal como se muestra en la siguiente gráfica,
el índice de recolección está establecido en el 45% a partir del 2016.
Como también se puede apreciar en las anteriores gráficas comparativas, en Colombia
estamos adoptando índices de recolección graduales en el tiempo pero que tienden a los
índices de la UE, dado que ellos no llevan casi dos décadas de experiencia en la gestión de
318
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
los RAEE y que por sus condiciones socio-económicas y culturales pues también tienen un
gran nivel de educación y sensibilización ambiental de los ciudadanos que facilita la gestión
adecuada de los RAEE. Sin embargo, según el informe dela UNU en el 2014 se generaron
cerca de 42 millones de toneladas de RAEE en el mundo y sed recogieron 6,5 millones de
toneladas por los sistemas take-back regulados, es decir, un índice del 15,5%, lo cual
significa que en Colombia para el 2014 estábamos igual que la media mundial y hoy día
estamos por encima de ella. Es de anotar, que la base de cálculo usad en Colombia para
calcular las metas de recolección es la misma que la usada en la UE.
Por todo lo anterior, si bien las metas de recolección aún no llegan a cubrir la generación, si
están creciendo hacia este objetivo, pero el problema no está ahí, sino en que los SRyG de
pilas y acumuladores no están pudiendo cumplir las metas actuales porque según
argumentan ellos, los usuarios no retornan los residuos. De esta forma, la causa es otra
distinta a la formulación de la meta y por ello creemos que la situación problemática es la
que se plantea.
b. No hay suficientes alternativas para el tratamiento de los residuos de pilas y
acumuladores generados (P5PyA).
En la actualidad existe oferta de plantas de tratamiento y aprovechamiento de residuos de
pilas y acumuladores distintos a su disposición final en rellenos de seguridad –lo cual está
prohibido por la resolución 1297 actualmente. Se tiene conocimiento de una planta situada
en Cali, que tiene capacidad de procesar alrededor de 1.000 toneladas anuales de pilas
primarias con lo cual se cubriría la recolección actual si se cumplieran las metas de
reelección de los SRyG que operan hoy día. Además, se tiene conocimiento de otro gestor
de RAEE ofreciendo también procesamiento de residuos de pilas en Antioquia, cuya
capacidad se desconoce.
De otra parte, se acaba de publicar la resolución 2246 de octubre 31 de 2017 “Por la cual se
modifica el artículo 10 de la Resolución 1297 de 2010 y se dictan otras disposiciones” con el
fin de incluir nuevos indicadores de gestión (diferentes y adicionales al de la meta de
recolección “cuantitativa”) y desarrolla una metodología de evaluación integral de los
resultados de los sistemas de recolección y gestión (SRyG) de pilas y acumuladores basado
en 5 indicadores de gestión.
Esta metodología tiene como finalidad motivar la articulación armónica de estrategias de
parte del productor de pilas o acumuladores y dirigidas hacia los consumidores, para que se
319
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
incrementen los volúmenes de recolección y gestión ambientalmente adecuada de sus
residuos. Además, esta metodología es innovadora al incorporar:
Un indicador combinado de incremento de la cobertura geográfica que tiene en
cuenta tanto los nuevos municipios a donde llega el SRyG como la cantidad de
puntos de recolección permanentes instalados en todo el país, lo cual incentiva
el cubrimiento de los pequeños y medianos municipios en donde igualmente se
generan éste tipo de residuos.
Un indicador que evalúa las inversiones que los SRyG realicen en proyectos de
investigación aplicada y desarrollo experimental en el aprovechamiento de los
residuos recolectados, lo cual incentiva el quehacer de los centros de
investigación y las universidades, así como del mismo sector privado gestor de
RAEE.
Un indicador que reconoce o incentiva los estímulos directos que los SRyG
realizan para motivar a los consumidores a revolver sus residuos.
Un indicador que reconoce las inversiones de los SRyG en mecanismos de
información y sensibilización a los consumidores.
Por lo anterior es conveniente revaluar la situación problemática planteada a la luz de lo
dicho y de lo establecido en la resolución 2246 de 2017.
c. Prácticas inadecuadas en la recolección selectiva y el aprovechamiento de los
residuos de pilas y acumuladores (P4PyA).
Informe 2, página 425. (…) Los recicladores o recuperadores informales llevan a cabo la
recolección selectiva de residuos de las pilas y acumuladores de los hogares o que están
dispuestos en espacio público, estos residuos son manipulados y vendidos como chatarra en
los establecimientos que tienen como actividad principal la fundición de metales para su
posterior venta; el hecho que los residuos de pilas y acumuladores sean mezclados e
incinerados con otros metales, provoca contaminación del medio ambiente y afectación en
la salud de las personas que manipulan este residuos ya que tienen contacto con sustancias
tóxicas como Níquel, Cadmio, Plomo, Mercurio, entre otros.
320
Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el Instituto de Estudios Ambientales
Sería importante conocer el soporte para la identificación de esta situación problemática,
pues se tiene la idea que es precisamente la pobre percepción de valor que tiene estos
residuos lo que hace las personas en los hogares las desechen junto con los residuos sólidos,
por lo que no se tiene conocimiento de que sea un residuo de manejo del sector informal
(distinto al de la baterías de plomo ácido de vehículos que están por fuera de esta corriente).