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ELEKTRO ELETRICIDADE E SERVIÇOS S.A ENDEREÇO: RUA ARY ANTENOR SOUZA, 321, CAMPINAS, JD NOVA AMÉRICA, CEP 13053-024
CONTRIBUIÇÕES AUDIÊNCIA PÚBLICA 003/2015
ELEKTRO ELETRICIDADE E SERVIÇOS S/A
No presente documento, apresentamos as contribuições da Elektro a respeito
da definição das quotas anuais da Conta de Desenvolvimento Energético –
CDE, com vistas ao ano de 2015, objetos da Audiência Pública nº 003/2015.
1. Proporção de Rateio para Recomposição da CDE
1.1. DISPOSIÇÕES LEGAIS
A Lei nº 10.438/02, cujo artigo 13 dispõe sobre a CDE, contém determinação
generalista sobre o critério de rateio das quotas a cargo das distribuidoras, para
fins de custeio da conta. Diz o texto:
Art. 13. Fica criada a Conta de Desenvolvimento
Energético - CDE visando ao desenvolvimento
energético dos Estados, além dos seguintes
objetivos:
(...)
§ 1º Os recursos da CDE serão provenientes das
quotas anuais pagas por todos os agentes que
comercializem energia com consumidor final,
mediante encargo tarifário incluído nas tarifas de
uso dos sistemas de transmissão ou de
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distribuição, dos pagamentos anuais realizados a
título de uso de bem público, das multas aplicadas
pela Aneel a concessionárias, permissionárias e
autorizadas, e dos créditos da União de que
tratam os arts. 17 e 18 da Medida Provisória nº
579/2012.
§3º As quotas anuais da CDE deverão ser
proporcionais às estipuladas em 2012 aos
agentes que comercializem energia elétrica
com o consumidor final.
A redação dos citados §§ 1º e 3º foi introduzida pela MP nº 579/2012,
convertida na Lei nº 12.783/2013, alterando o texto original, que remetia os
valores às quotas estipuladas em 2001, mediante aplicação do mecanismo
estabelecido no art. 11, § 1º da Lei nº 9.648/1998, deduzidas em 2003,
2004 e 2005, dos valores a serem recolhidos a título da sistemática de
rateio de ônus e vantagens para as usinas termelétricas, situadas nas
regiões atendidas pelos sistemas elétricos interligados (art. 13, § 2º da Lei
nº 10.438/2002 – redação original).
Por conseguinte, o art. 11, § 1º da Lei nº 9.648/1998 estabelece uma
sistemática de rateio de ônus e vantagens decorrentes do consumo de
combustíveis fósseis para a geração de energia elétrica para usinas
termelétricas, situadas nas regiões abrangidas pelos sistemas elétricos
interligados, que iniciarem sua operação a partir de 6 de fevereiro de 1998,
sistemática esta prevista pelo art. 13, III da Lei nº 5.899/1973.
Assim, deve-se transcrever o art. 13, III da Lei nº 5.899/1973:
Art 13. A coordenação operacional, a que se
refere o artigo anterior, terá por objetivo principal
o uso racional das instalações geradoras e de
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transmissão existentes e que vierem a existir nos
sistemas interligados das Regiões Sudeste e Sul,
assegurando ainda:
(...)
III - que os ônus e vantagens decorrentes do
consumo dos combustíveis fósseis, para atender
às necessidades dos sistemas interligados ou por
imposição de interesse nacional, sejam rateados
entre todas as empresas concessionárias
daqueles sistemas, de acordo com critérios que
serão estabelecidos pelo Poder Executivo.
(Grifo nosso)
Por sua vez, o ato regulamentador do dispositivo acima, o Decreto nº
73.102/1973, com redação introduzida pelo Decreto nº 791/1993, prevê em seu
art. 34 que as quotas da CCC do Sistema Interligado serão recolhidas
considerando a proporção da energia elétrica vendida pelas concessionárias
conectadas, em todo ou em parte, ao sistema interligado Sul/Sudeste, que
distribuam energia elétrica diretamente aos seus respectivos consumidores
finais.
Apesar de revogado pelo Decreto nº 2.655/1998, as disposições sobre a
aplicação da sistemática do rateio de ônus e vantagens, decorrentes do
consumo de combustíveis fósseis para geração de energia elétrica, foram
mantidas em vigor, por força do art. 28, deste Decreto.
Assim, o rateio das quotas da CDE seguiu, desde então, a proporção prevista
para rateio aplicável à CCC do Sistema Interligado, qual seja, com tarifas (em
R$/MWh) 4,5 vezes superior nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste, àquelas
nas regiões Norte e Nordeste.
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1.2. DA ALTERAÇÃO DE CRITÉRIOS
A questão a ser enfrentada é a possibilidade, ou não, de serem alterados
critérios de rateio da CDE, diante do que determina o §3º do artigo 13 da Lei nº
10.438/02.
De início, cumpre observar que a CDE sofreu sensível alteração em sua
destinação e custeio desde sua criação, conforme se observa da Tabela 1, a
seguir:
Tabela 1: Itens e critérios de rateios da CDE antes e depois da Lei 12.783.
Item
Critério de Rateio
Original
Itens que
compunham a
CDE antes da
Lei 12.783
Geradores por fontes incentivadas com
consumidor final Tarifas em R$/MWh
4,5 vezes superiores
nas regiões S/S/CO
àquelas cobradas nas
regiões N/NE
Proinfa - 2ª etapa
Carvão mineral
Universalização
Gasodutos
Subvenção baixa renda
Itens que
passaram a
compor a CDE
antes da Lei
12.783
CCC Isolada
Tarifas equânimes em
R$/MWh em todas as
regiões
Indenização pela reversão das concessões Receita de cada
concessionária (RGR)
Descontos tarifários Internalizados em cada
concessão
Itens contidos no Decreto nº 8.221/2014
Tais itens passaram a
existir apenas após a
Lei 12.783, sendo que
seu rateio se dará com
tarifas equânimes em
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R$/MWh em todas as
regiões
Obras Olimpíadas NA (passou a existir
após a Lei)
O Decreto nº 8.221/2014 define que alguns custos serão rateados a partir de
quotas da CDE, pagas por todos os agentes que comercializem energia com
consumidor final, mediante encargo tarifário, proporcional ao mercado cativo
das concessionárias de distribuição, incluído nas tarifas de energia elétrica, e
de repasses feitos pela União, na forma da lei, considerando o saldo de
recursos arrecadados em períodos anteriores.
Este é o caso da CDE analisada a seguir, que versa sobre os seguintes custos
introduzidos pelo Decreto nº 8.221/2014 ao rol de dispêndios da CDE: (i)
relativos à exposição involuntária das distribuidoras no mercado de curto prazo;
(ii) decorrentes do despacho de usinas termelétricas vinculadas a Contratos de
Comercialização de Energia Elétrica no Ambiente Regulado - CCEAR, na
modalidade por disponibilidade de energia elétrica; e (iii) referentes à Conta no
Ambiente de Contratação Regulada - CONTA-ACR, conforme artigo 4º-C:
Art. 4º-C. Poderão ser repassados recursos da CDE
para:
I - cobrir os custos relativos à exposição involuntária
das concessionárias de distribuição no mercado de
curto prazo;
II - cobrir os custos adicionais das concessionárias
de distribuição relativos ao despacho de usinas
termelétricas vinculadas a Contratos de
Comercialização de Energia Elétrica no Ambiente
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Regulado - CCEAR, na modalidade por
disponibilidade de energia elétrica; e
III - cobrir os custos relativos à Conta no Ambiente
de Contratação Regulada - CONTA-ACR, de que
trata o art. 1º do Decreto nº 8.221, de 1º de abril de
2014.
(...)
§6º Os recursos da CDE, para atender às
finalidades definidas no caput, serão provenientes
de quotas pagas por todos os agentes que
comercializem energia com consumidor final
mediante encargo tarifário, proporcional ao
mercado cativo das concessionárias de
distribuição, incluído nas tarifas de energia elétrica, e
de repasses feitos pela União, na forma da lei,
considerando o saldo de recursos arrecadados em
períodos anteriores.
Dessa forma, embora o §3º do artigo 13 da Lei 10.438, na redação dada pela
Lei nº 12.783, determine que se observe, no rateio das quotas,
proporcionalidade às estipuladas em 2012 para os agentes, é fato que a Lei fez
menção a um rateio concreto, que levou em consideração aspectos técnicos
concretos e que, em última análise, teve como fundamento o Decreto nº 73.102
/ 73.
Conclui-se, então, que a estipulação dos critérios possui feição
REGULAMENTAR e não legal em sentido estrito. E tal conclusão é reforçada
pelas disposições do §6º do artigo 4º-C do Decreto nº 8.221, que seria
inconstitucional caso se admitisse uma reserva legal absoluta, o que não nos
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parece razoável. Até porque, diga-se, a proporção original era estipulada em
Regulamento.
Não se deve imaginar que o legislador tenha desejado petrificar uma realidade
de fato, permeada de questões técnicas, e por isso mesmo pertinente à
regulamentação a cargo do executor da lei, ou seja, do Poder Executivo. A Lei
não fixou a proporção ou os critérios, quem o fez foi o regulamento.
Ademais, a possibilidade de alteração dos critérios de rateio inter-regionais se
mostra de rigor, justamente para permitir a plena vigência do artigo 28 da Lei nº
10.848, que é expresso ao exigir do Estado, como Ente Regulador, que
observe, em sua regulamentação “critérios e instrumentos que assegurem
tratamento isonômico quanto aos encargos setoriais entre os consumidores
sujeitos ao fornecimento exclusivo por concessionárias e permissionárias de
distribuição de energia elétrica e demais usuários, observada a legislação em
vigor”.
Dessa forma, e no intuito de propiciar, a um só tempo: (i) o cumprimento
harmônico entre as disposições das Leis n]s 10.438 e 10.848 bem como do
Decreto 8.221; e (ii) que não se perenizem formas de quotização da CDE que
lhe distorçam a real finalidade, acentuando um indesejável subsídio cruzado –
acerca do qual, poder-se-ia dizer, consistiria medida ilegal, frente ao art. 28 da
Lei nº 10.848, cuja eficácia deve ser entendida da forma mais ampla possível,
eis que guardião dos princípios da isonomia e da modicidade tarifária.
Entende-se pela possibilidade de alteração da metodologia de rateio da CDE
por meio de ato do Poder Executivo.
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2. Assimetrias de Custos de Parcela A
Como o próprio conteúdo da NT 14/2014-SGT/SRG/ANEEL dispõe, a definição
das cotas de CDE conforme proposto resulta em impactos desiguais entre as
distribuidoras, tendo em vista a manutenção da razão de 4,53 para 1 do custo
unitário para as regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste com relação ao custo
unitário das regiões Norte e Nordeste. O aumento tarifário médio esperado é de
19,97% para as distribuidoras do primeiro grupo e de 3,89% para as do
segundo.
Existe, contudo, uma série de outros itens de Parcela A que impactam as
distribuidoras de maneira assimétrica e que, quando vistas em conjunto, podem
intensificar tais diferenças.
Um desses itens é o dos custos relacionados à compra de energia de Itaipu.
Arcada somente pelas distribuidoras das regiões Sul e Sudeste, tal despesa
sofreu um incremento substancial em 2015, de forma a ser um dos principais
motivadores das Revisões Tarifárias Extraordinárias solicitadas pelas
distribuidoras neste ano (e cuja metodologia é objeto de discussão da
Audiência Pública nº 007/2015).
Além disso, o próprio portfólio de contratos de compra de energia das
distribuidoras sofreu alterações significativas a partir da Lei 12.783/2013, cujos
efeitos se fizeram perceber de maneira distinta entre distribuidoras diferentes.
A gênese dessa situação se encontra na alocação original das cotas de
garantia física e potência das usinas que aderiram à renovação das
concessões e a realocação de contratos feita concomitantemente. Além da
desproporcionalidade na alocação original das cotas, empresas que receberam
pouco lastro contratual nessa modalidade acabaram aumentando seu montante
de reposição, devido ao recebimento de mais lastro relacionado a contratos de
energia existente. Essas empresas tiveram que comprar bastante energia em
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leilões a preços elevados, tendo em vista a influência dos preços do mercado
de curto prazo, elevados devido à conjuntura hidrológica desfavorável.
Figura 1: Energia comprada nos leilões A-1/2013 e A/2014, em proporção ao mercado de cada
distribuidora.
Boa parte desses custos adicionais de compra de energia já foi incorporada às
tarifas, tendo sido responsáveis por boa parte dos índices de reajuste aplicados
em 2014.
Têm sido feitas algumas tentativas de correção desse tipo de assimetrias, a
exemplo da socialização da devolução dos recursos à Conta-ACR e da
redistribuição de cotas promovida pela Resolução Normativa nº 631/2014
Nesse último exemplo, apesar de ser buscada a proporção do mercado na
alocação a médio prazo, por não ter sido feito o rearranjo imediato das cotas,
as distribuidoras continuarão portando tais assimetrias nas suas tarifas durante
alguns anos.
Todos os custos elencados afetam as distribuidoras diferentemente, seja de
forma semelhante por regiões (CDE e Itaipu), seja de forma mais aleatória
(demais contratos de compra de energia). Esses efeitos podem até se
compensar em alguns casos, mas em outros eles ocorrem simultaneamente.
O que é comum a todos esses itens é a ausência de capacidade de
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
A-1/2013
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
A/2014
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gerenciamento por parte das distribuidoras, sendo que, sem ter dado causa,
uma distribuidora pode ter um valor de Parcela A artificialmente diminuto ou
elevado. Por consequência, de forma também aleatória, os clientes das
diversas áreas de concessão terminam por arcar de maneira assimétrica com
custos que, pela sua natureza, deveriam ser divididos de maneira mais
isonômica.
Tal situação pode ser amenizada com a adoção, no que tange à presente AP,
de alocação proporcional dos custos da CDE entre as distribuidoras
(eliminando-se a razão de 4,53 para 1 entre as regiões). A Figura 2, a seguir,
apresenta os valores unitários da Parcela A (em R$/MWh) para um conjunto de
distribuidoras dos dois grupos de interesse, sendo possível observar que a
adoção da proporção ao mercado conduz a resultados mais equânimes.
Figura 2: Custo médio da Parcela A de conjunto de distribuidoras considerando as diferentes
opções de rateio das cotas da CDE.
Portanto, em nome da redução das assimetrias relacionadas a custos não
gerenciáveis pelas distribuidoras e que ocasionam impactos desiguais para os
consumidores das diferentes áreas de concessão, defendemos que o rateio da
CDE seja feito considerando a igualdade de custos unitários para todas as
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
ELEKTRO D2(S/SE/CO)
D3(S/SE/CO)
D4(S/SE/CO)
D5(S/SE/CO)
D6 (N/NE) D7 (N/NE) D8 (N/NE) D9 (N/NE)
R$
/MW
h
Tarifas Médias (Parcela A)
Tarifa Média Último IRT Tarifa Média com CDE Proposta Tarifa Média com CDE Proporcional ao Mercado
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regiões do país.
3. Pagamentos e Recebimentos da CDE Subsídios Tarifários
Com a edição da Medida Provisória nº 579, de 2012, convertido na Lei 12.783,
de 2013, foi alterado o regime de formação e utilização dos recursos da CDE,
incluindo a partir de então a cobertura dos subsídios tarifários então contidos
nas tarifas de cada empresa.
Durante o ano de 2013 e até meados de 2014, tanto os subsídios tarifários,
incluído os referentes a politica de subvenção da Tarifa Social de energia
elétrica foram cobertos por recursos do Tesouro Nacional diretamente às
concessionárias e nos montantes à elas determinado pela ANEEL por
intermédio de Resoluções e/ou Despachos.
Sob o entendimento, em síntese, de que a subvenção econômica integra o
preço efetivo de circulação da mercadoria, portanto deve sofrer a incidência do
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), alguns Estados
da Federação vêm exigindo o recolhimento do imposto pelas concessionárias
de distribuição de energia elétrica, a saber:
SÃO PAULO - Anteriormente à edição do Decreto nº 7.891/2013, o
Regulamento1 local já continha dispositivo expresso a determinar a incidência
do imposto sobre as subvenções relacionadas à subclasse baixa renda.
Em resposta às consultas formuladas pelas empresas Distribuidoras do
Estado, a Secretaria de Estado da Fazenda (SEFAZ) de São Paulo afirmou
1 Decreto nº 45.490/00, artigo 12 do anexo XVIII (empresas de energia elétrica)
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expressamente ser o caso de incidência do tributo2, bem como sustentou a
adequação da regulamentação vigente para a sua arrecadação.
Mesmo tendo afirmado em momento anterior a suficiência da regulamentação,
o Estado de São Paulo editou, em outubro último, o Decreto nº 59.581, que
alterou a redação do artigo 12 do anexo XVIII do RICMS, aprimorando o
dispositivo para contemplar a arrecadação do imposto incidente sobre os
descontos das várias classes tarifárias.
Por fim, em 31 de janeiro de 2014 foi publicada a Portaria CAT nº 13 /2014,
que cuida de obrigações acessórias relativas ao imposto incidente sobre as
subvenções recebidas.
BAHIA – Em resposta a consulta formulada pela Distribuidora local, o Governo
Estadual emitiu, em 31 de outubro p.p., o Parecer Tributário nº 26.110/2013,
afirmando a incidência do imposto sobre o valor efetivamente recebido pelo
fornecimento de energia, nele incluída a subvenção recebida nos termos do
Decreto nº 7.8913. O referido parecer, além de afirmar a incidência do tributo,
destaca que o imposto é devido desde a primeira incidência dos descontos.
2 ICMS – ENERGIA ELÉTRICA – TARIFAS REDUZIDAS – VALOR REFERENTE À
SUBVENÇÃO TARIFÁRIA.
I. Qualquer valor pago ou creditado pelo poder concedente à concessionária de distribuição de energia
elétrica, decorrente de compensação devida por subvenção tarifária instituída, deve integrar a base de
cálculo do ICMS incidente sobre as respectivas operações relativas à circulação de energia elétrica
destinada aos consumidores atendidos a tarifas reduzidas, pois esse valor integra-se ao preço total da
energia elétrica objeto das correspondentes saídas (artigo 37, inciso I, e § 1º, item 1 do RICMS/2000).
II. Para fins de apuração e recolhimento do ICMS devido sobre o valor recebido a título de subvenção
econômica, deverão ser observados os procedimentos previstos no artigo 12 do Anexo XVIII do
RICMS/2000.
3 Ementa: “ICMS. BASE DE CÁLCULO. OPERAÇÕES COM ENERGIA ELÉTRICA. Subvenção
econômica aos consumidores finais referidos no art. 13 da Lei Federal nº 12.783/2013, e no art. 1º do
Decreto Federal nº 7.891/2013. O valor da operação, para fins de determinação da base de cálculo do
imposto, é o preço efetivamente recebido pelo fornecimento de energia”.
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Em razão de sua objetividade, transcreve-se o seguinte trecho do parecer:
“Nesse contexto, a apuração do ICMS devido pela
Consulente será o valor efetivamente cobrado e recebido
pela venda da mercadoria, isto é, será a soma do valor
cobrado diretamente aos consumidores finais através de
faturamento, e do valor subvencionado aos consumidores
finais e repassado pela ELETROBRÁS (art. 3º do Dec. nº
7.891/13) diretamente para a Distribuidora. Portanto, a
base de cálculo para apuração do imposto devido será o
preço cobrado pela tarifa normal, considerando que esta é
composta por duas parcelas, uma, paga diretamente
pelos consumidores finais integrantes das classes
beneficiadas e outra, representada pela subvenção
econômica, paga pelos cofres públicos diretamente ao
Distribuidor, complementando, assim, o valor da tarifa
normal.”
Anote-se que o Estado ressalvou da incidência do tributo os valores recebidos
a título de subvenção para a subclasse baixa renda.
PERNAMBUCO – Em 5 de junho de 2013 o Governo Estadual editou o
Decreto nº 39.459, que “Dispõe sobre o recolhimento do ICMS relativo ao
montante da subvenção econômica recebida em decorrência da concessão de
descontos incidentes sobre a tarifa de energia elétrica”.
RIO GRANDE DO NORTE – Em resposta a consulta formulada pela
Distribuidora local, o Governo Estadual editou a decisão nº 58/2013 – COJUP,
pela qual afirma a incidência do imposto sobre as subvenções recebidas pela
concessionária. Transcreve-se, por oportuno, o seguinte trecho da decisão:
“Fundamentada na legislação tributária do ICMS,
anteriormente exposta, informa-se a Consulente (sic) que
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o ICMS incide sobre o valor da operação de que decorra o
fornecimento de energia elétrica destinada as (sic)
classes de consumidores beneficiadas com redução de
tarifa, de que trata o Decreto nº 7.891/2013, portanto,
também integra a base de cálculo do imposto o valor
recebido pela Distribuidora a título de subvenção”.
MATO GROSSSO DO SUL – Em resposta a consulta formulada pela
Distribuidora que atende a maioria dos municípios do Estado, a Unidade de
Consulta e Julgamento da Superintendência de Administração Tributária emitiu
o Parecer UCJ nº 262 / 2013, afirmando a incidência do imposto sobre a
subvenção recebida pela Concessionária para reequilíbrio econômico dos
descontos tarifários previstos no Decreto nº 7.891/20134.
Em todos os citados Estados, seja pela solução de consultas ou pela edição de
Decreto, a incidência do ICMS retroagiu ao início da sistemática trazida pelo
Decreto nº 7.891.
As empresas concessionárias de distribuição de energia elétrica, em
consequência da citada exigência, vêm recolhendo aos cofres públicos
estaduais os montantes de ICMS incidentes sobre as subvenções recebidas, e
efetuando o respectivo repasse de tais importes aos consumidores.
Na definição das quatas anuias da CDE para o ano 2015, percebe-se que
todos os subísidios tarifários, inclusive àquele referentes a TSEE estão
considerados, serão recolhidos por cadaditribuidora e serão recuperados com a
aplicação das tarifas ao mercado final de cada conscessionária conforme rateio
previsto na legislação.
4 “(...) A subvenção econômica introduzida pelo Decreto nº 7.891/2013 constitui valor da operação de
energia elétrica com relação à classe de consumidores por ele beneficiados, e, nesse sentido, integra a base de
cálculo do ICMS”
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Nessa formatação, o consumidor ao pagar a sua fatura de energia, com a
inclusão da CDE, estará automaticamente recolhendo os impostos estaduais
pertinentes (ICMS) incidentes sobre a tarifa.
Num segundo momento a Eletrobras, como agente financeiro do conta CDE,
depositará para a distribuidora o montante de subsídios dessa empresa que
integrou a quota total.
As empresas então serão taxadas pelas fazendas estaduais e cobrarão essa
diferença dos consumidores afetados pelos subsídios, inculsive àqueles
enquadrados como “baixa renda”.
Entndemos que ao procedermos isso estamos prejudicando uma parte muito
grande do mercado, mais intensamente aqueles que menos consomem, quais
sejam os cleientes beneficiados pela TSEE.
Dessa forma solicitamos que quando do recolhimento da cota à CDE, seja
excluido o valor a receber relativo aos susídios.