Captulo 4 (TEXTO 1)

Controle ExternoS u m r i o : 4.1 Controle externo: o Tribunal de C o n t a s da Unio 4.1.1 Introduo - 4.1.2 Controle da Administrao Pblica: fundamentos, princpios norteadores e tipologia - 4.1.2.1 Controle da A d m i n i s t r a o Pblica: fundamentos - 4 . 1 . 2 . 2 Controle da Administrao Pblica: princpios norteadores - 4.1.2.3 Controle da Administrao Pblica: tipologia - 4 . 1 . 2 . 3 . 1 Controle interno 4 . 1 . 2 . 3 . 2 C o n t r o l e externo - 4 . 1 . 3 C o n t r o l e da A d m i n i s t r a o financeira e oramentria - 4.1.3.1 Modelos de controle externo no direito comparado - 4 . 1 . 4 Controle externo no Brasil - 4 . 1 . 5 A a t u a o do T C U - 4 . 1 . 6 Novas vertentes do controle - 4.1.6.1 Fiscalizao de servios pblicos - 4 . 1 . 6 . 2 Fiscalizao de obras pblicas - 4 . 1 . 7 Consideraes finais - 4 . 2 A melhoria dos servios pblicos c o m o objetivo finai do sistema de controle - 4.2.1 Introd u o - 4 . 2 . 2 Servio pblico: definio e noes gerais - 4 . 2 . 3 Descentralizao de servios pblicos - 4 . 2 . 4 Servios pblicos a c a r g o de e n t i d a d e s da Administrao indireta - 4 . 2 . 5 Servios pblicos descentralizados mediante concesso, permisso e autorizao - 4 . 2 . 6 Descentralizao de servios pblicos no-exclusivos do Estado as Organizaes Sociais - 4 . 2 . 7 Controle dos servios pblicos - 4.2.7.1 Controle da Administrao Pblica: princpios n o r t e a d o r e s - 4 . 2 . 7 . 2 M o d a l i d a d e s d e c o n t r o l e d o s servios pblicos - 4 . 2 . 8 Controle externo exercido pelo TCU - 4 . 2 . 8 . 1 Controle das entidades estatais prestadoras de servio pblico 4 . 2 . 8 . 2 C o n t r o l e da outorga e da e x e c u o do c o n t r a t o de concesso - 4.2.8.3 Controle dos contratos de gesto - 4.2.9 Consideraes finais - 4 . 3 O papel do Tribunal de C o n t a s da Unio no controle das agncias reguladoras - 4.3.1 A prestao de servios pblicos no Estado moderno - 4 . 3 . 2 Natureza jurdica das agncias reguladoras - 4.3.3 O controle exercido pelo Tribunal de C o n t a s da Unio - 4.3.3.1 A evoluo do controle do TCU na prestao de servios p b l i c o s - 4 . 3 . 3 . 2 Estrutura o r g a n i z a c i o n a l do T C U 4 . 3 . 3 . 3 Mecanismos de controle - 4.3.4 A atividade fiscalizadora do Tribunal: exemplos prticos - 4.3.5 Perspectivas de controle 4 . 3 . 6 Consideraes finais - 4.4 A responsabilidade subjetiva dos agentes pblicos no mbito do controle de contas - 4.4.1 Introd u o - 4 . 4 . 2 Dimenses administrativa e civil da responsabilidade do gestor p b l i c o - 4.4.3 Natureza subjetiva da responsabilidade do gestor pblico - 4.4.4 Exame das peculiaridades do ato investigado: pressupostos da imputao de responsabilidade - 4.4.4.1 Existncia da irregularidade - 4.4.4.2 Autoria do ato examinado 4 . 4 . 4 . 3 A c u l p a do agente - 4 . 4 . 4 . 4 O grau de culpa do agente -

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4 . 4 . 5 Responsabilidade de terceiros: necessidade de demonstrao de conluio entre esse terceiro e o administrador pblico - 4 . 4 . 6 Responsabilizao de entes pblicos e congneres - 4.4.7 Responsabilidade de gestores de empresas estatais - 4 . 4 . 8 Responsabilidade do a d v o g a d o pblico - 4 . 4 . 9 Responsabilidade do gestor pblico e motivao do a t o administrativo - 4 . 4 . 1 0 Responsabilidade d o s agentes polticos - 4.4.11 Consideraes finais - 4 . 5 Fiscalizao de obras pblicas exercida pelo Tribunal de Contas da Unio - 4.5.1 Aspecto histrico - 4 . 5 . 2 Sistema Fiscobras - 4.5.3 Metodologia utilizada pelo T C U na seleo de obras fiscalizadas - 4 . 5 . 4 Levant a m e n t o s de auditoria efetuados no exerccio de 2 0 0 4 - 4 . 5 . 5 Levantamentos em obras selecionadas pelo mtodo tradicional (Fiscobras I) em 2 0 0 4 - 4 . 5 . 6 Levantamentos em obras selecionadas pelo mtodo Reforme (Fiscobras I) em 2 0 0 4 - 4 . 5 . 7 Trabalhos de c a m p o - 4.5.8 Classificao das irregularidades - 4.5.9 Resultados d o s levantamentos de 2 0 0 4 sistemtica tradicional (Fiscobras I) - 4 . 5 . 1 0 Resultados dos levantamentos de auditoria sistemtica Reforme - 4.5.11 Resultado consolidado das irregularidades sistemtica tradicional (Fiscobras I) e Reforme (Fiscobras I I ) - 4 . 5 . 1 2 Alocao de recursos oramentrios e b l o q u e i o do fluxo o r a m e n trio: deciso poltica - 4 . 5 . 1 3 Quadro VI da lei oramentria do exercido de 2005 - 4 . 5 . 1 4 Internet - 4 . 5 . 1 5 Concluso

4.1 Controle externo: o Tribunal de Contas da Unio 4 . 1 . 1 IntroduoO p r e s e n t e t p i c o p r e t e n d e o f e r e c e r u m a viso d o s i s t e m a de controle financeiro e o r a m e n t r i o dos recursos pblicos e m n o s s o Pas, c o n f e r i n d o e s p e c i a l n f a s e a t i v i d a d e d e controle e x t e r n o , levada a cabo p e l o P o d e r Legislativo, c o m o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, explicitando as formas e os m o m e n t o s em q u e se exerce a atividade controladora. A ttulo de ilustrao, sero a p r e s e n t a d o s d a d o s quantitativos d a a t i v i d a d e f i s c a l i z a d o r a d o T r i b u n a l , e x t r a d o s d e s e u Relatrio Anual de Atividades, de 2004. Estas informaes so disponibilizadas, a n u a l m e n t e , n o site . N u m a segunda parte, sero abordados temas atuais do controle, notadamente a atuao do Tribunal de Contas da U n i o n a fiscalizao d e o b r a s p b l i c a s , p a r a fins d e a l o c a o de recursos do o r a m e n t o da Unio, e, t a m b m , na fiscalizao

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d a p r e s t a o d e servios pblicos, realizados p o r m e i o d e contratos de concesso, permisso, b e m c o m o de atos de a u t o r i z a o . C u m p r e r e s s a l t a r q u e essas d u a s n o v a s v e r t e n t e s de c o n t r o l e sero objeto de anlises d e t a l h a d a s e especficas, em outras sees deste captulo.

4.1.2 Controle da Administrao Pblica: fundamentos, princpios norteadores e tipologia 4.1.2.1 Controle da Administrao Pblica: fundamentosA m o l d u r a constitucional d a d a ao Estado brasileiro guarda c o m o princpio fundamental a separao dos Poderes do Estado, assentado na forma tripartite consagrada por M o n t e s q u i e u , em s e u Do Esprito das Leis. Em e v o l u o c o n c e p o clssica, a t r i p a r t i o d o s P o d e r e s n o m a i s implica a idia de q u e c a d a P o d e r constitudo cinjase a p e n a s ao desenvolvimento das atividades que lhe sejam p r e c p u a s atividades administrativa, jurisdicional e legislativa , a t r i b u d a s , r e s p e c t i v a m e n t e , a o s P o d e r e s E x e c u t i v o , J u d i c i r i o e Legislativo, de f o r m a exclusiva. A diviso o r g n i c a d o s P o d e r e s , h o d i e r n a m e n t e , f i r m a - s e e m funo d e suas c o m p e tncias predominantes,. C o m o conseqncia disto, tem-se que, a p a r da diviso o r g a n i c i s t a d e f u n e s e n t r e o s rgos dos P o d e r e s d a U n i o , calcado sobretudo na i n d e p e n d n c i a q u e lhes reveste, r e m a nesce um contedo hbrido de competncias comuns nas demais esferas de atuao de cada Poder Estatal. Frise-se, todavia, q u e n e m a diviso de funes e n t r e os rgos do poder, n e m sua i n d e p e n d n c i a so absolutas. C o m o fito d e e v i t a r a e v e n t u a l p r e p o n d e r n c i a d e u m P o d e r s o b r e outro, em d e t r i m e n t o dos governados, e n g e n d r o u - s e no constitucionalismo m o d e r n o u m sistema classicamente d e n o m i n a d o de freios e contrapesos.

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M e d i a n t e essa s i s t e m t i c a , o T e x t o C o n s t i t u c i o n a l d e l e g a aos Poderes do Estado competncias que, finalisticamente, i m p e d e m o exerccio d e s m e d i d a m e n t e arbitrrio e abusivo do p o d e r . E n e s s e c o n t e x t o q u e m e l h o r se visualiza a h a r m o n i z a o e n t r e os Poderes estatais. Essas c o n s i d e r a e s i m p o r t a m n a c o l o c a o d o t e m a , p o i s o m o l d e constitucional a d o t a d o p e l o Estado brasileiro afiguras e c o m o t e r r e n o frtil a o d e s e n v o l v i m e n t o d e m e c a n i s m o s d e controle do Estado, situados n o a p e n a s no mbito do p r p r i o a p a r e l h o e s t a t a l , c o m o t a m b m n o c o r p o social q u e o i n t e g r a , c o m o v e r e m o s a d i a n t e . T u d o isso d e n t r o d e u m a v i s o r e p u b l i c a n a d o E s t a d o b r a s i l e i r o , cuja C o n s t i t u i o e l e g e a p r e s t a o d e c o n t a s d o s a g e n t e s p b l i c o s , q u e c u i d a m d a res publica, c o m o p r i n c p i o s e n s v e l , o u seja, p r i n c p i o cuja v i o l a o e n s e j a a i n t e r v e n o f e d e r a l o u e s t a d u a l (art. 3 4 , V I I , " d " , e a r t . 3 5 , II). 4.1.2.2

Controle da Administrao Pblica: princpios norteadores

C o m p r e e n d e n d o - s e a Administrao Pblica c o m o instrum e n t o de viabilizao de Governo, desejvel q u e se i m p o n h a aos rgos institudos para desincumbirem-se de seus misteres a submisso aos princpios constitucionais insculpidos no art. 37 da C o n s t i t u i o F e d e r a l : legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, p r i n c p i o s e s t e s b a s i l a r e s no E s t a d o Democrtico de Direito, servindo assim c o m o p a r m e t r o atividade de controle. 4.1.2.3

Controle da Administrao Pblica: tipologia

Q u a n t o tipologia dos controles incidentes sobre a A d m i n i s t r a o P b l i c a , p o d e - s e classific-la q u a n t o a o o b j e t o ( c o n t r o l e d e l e g a l i d a d e , controle d e m r i t o e c o n t r o l e d e g e s t o ) , q u a n t o a o m o m e n t o e m que s e realiza (prvio, c o n c o m i t a n t e

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e s u b s e q e n t e o u a posteriori), q u a n t o a o m o d o d e d e s e n c a d e a r s e ( c o n t r o l e d e ofcio e c o n t r o l e p o r p r o v o c a o ) , q u a n t o a o posicionamento do rgo controlador (controle interno e controle externo). exceo desse l t i m o critrio q u a n t o ao posicionam e n t o do rgo controlador, que guarda ntima pertinncia com o objeto deste captulo, a simples enunciao das d e m a i s classificaes tipolgicas j s e afigura b a s t a n t e a o e s c o p o pretendido. T r a t a - s e , n o t p i c o a seguir, d o c o n t r o l e q u a n t o a o p o s i c i o n a m e n t o do rgo controlador.

4.1.2.3.1 Controle internoN e s s e p o n t o , faz-se n e c e s s r i o c a r a c t e r i z a r o c o n t r o l e i n t e r n o c o m o g n e r o do qual constituem espcies o controle administrativo e o sistema de controle interno estatudo no art. 74 da Constituio Federal. O controle administrativo, t a m b m d e n o m i n a d o c o n t r o l e intra-orgnico, controle intra-administrativo, m o d a l i d a d e de controle exercido pela Administrao que tem por objeto a o p o r t u n i d a d e e o m r i t o do ato administrativo. O controle administrativo tem, ainda, por finalidade e s t i m u l a r a a o d o s r g o s , verificar a p r o p o r o c u s t o - b e n e fcio n a r e a l i z a o d a s a t i v i d a d e s e v e r i f i c a r a e f i c c i a d a s medidas, na soluo de problemas. O p o d e r - d e v e r de autotutela da A d m i n i s t r a o ressai da Smula n 473 do S u p r e m o Tribunal Federal, s e g u n d o a qual "A Administrao p o d e anular seus p r p r i o s atos, q u a n d o e i v a d o s d e vcios q u e o s t o r n e m i l e g a i s , p o r q u e d e l e s n o s e o r i g i n a m direitos; ou revog-los, p o r motivos de convenincia ou o p o r t u n i d a d e , r e s p e i t a d o s os direitos a d q u i r i d o s , e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial."

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D o t e o r d a r e f e r i d a S m u l a , verifica-se q u e , d e n t r e o instrumental que a Administrao dispe para proceder ao c o n t r o l e i n t e r n o d e s u a a t u a o , e n c o n t r a - s e a anulao d o s s e u s a t o s c o n t r r i o s l e g a l i d a d e , e a revogao d a q u e l e s cuja a anlise do mrito tenha indicado a convenincia em suprimi-lo. A a u t o t u t e l a a d m i n i s t r a t i v a t e m seu e x e r c c i o p r e v i s t o no art. 53 da Lei n 9 . 7 8 4 / 1 9 9 9 q u e r e g u l a o p r o c e s s o administrativo no m b i t o da A d m i n i s t r a o Pblica federal , e m cujo C a p t u l o X I V e n c o n t r a m - s e d i s c i p l i n a d a s a s h i p t e s e s d e a n u l a o , r e v o g a o e c o n v a l i d a o d o s atos a d m i n i s t r a t i v o s . O Poder Pblico dispe, ainda, de outros meios para e x e r c e r o controle interno de s e u s a t o s . S o e l e s : a fiscalizao hierrquica, os recursos administrativos, as inspees, as audit o r i a s e as c o r r e i e s , a s u p e r v i s o , os p a r e c e r e s v i n c u l a n t e s , o ombudsman etc. Q u a n t o ao c o n t r o l e f i n a n c e i r o e o r a m e n t r i o , o q u a l o art. 74 da Constituio Federal deixou a cargo do Sistema de controle interno, cumpre destacar que, alm do apoio ao controle externo, a este incumbe, t a m b m , a avaliao das m e t a s previstas no p l a n o plurianual, a execuo dos p r o g r a m a s de governo e dos oramentos da Unio; a comprovao da l e g a l i d a d e e avaliao d o s r e s u l t a d o s , q u a n t o eficcia e eficincia, da gesto financeira e p a t r i m o n i a l n o s r g o s e e n t i d a d e s da Administrao federal; o exerccio do controle d a s o p e r a e s d e c r d i t o , avais e g a r a n t i a s , b e m c o m o d o s d i r e i t o s e h a v e r e s da U n i o ; o c o n t r o l e do e n d i v i d a m e n t o federal e a elaborao da p r o g r a m a o financeira do T e s o u r o Nacional. O s i s t e m a d e c o n t r o l e i n t e r n o d o P o d e r E x e c u t i v o , cuja o r g a n i z a o fora e s t a b e l e c i d a p e l a Lei n 1 0 . 1 8 0 / 2 0 0 1 , e r a i n t e g r a d o pela Secretaria Federal de Controle I n t e r n o , c o m o r g o central, e pelos rgos setoriais de controle interno, no m b i t o do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio

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da Defesa, da A d v o c a c i a - G e r a l da U n i o e da Casa Civil, i n c u m b i n d o a este l t i m o a a t u a o j u n t o a todos os r g o s integrantes da Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica. C o m a edio do Decreto n 4.177/2002, a Secretaria F e d e r a l de Controle Interno foi transferida para a estrutura d a C o r r e g e d o r i a - G e r a l d a U n i o . E s t a , p o r s u a v e z , foi transformada em Controladoria-Geral da Unio, passando a i n t e g r a r a e s t r u t u r a da Presidncia da Repblica, p o r fora da Lei n 1 0 . 6 8 3 / 2 0 0 3 . Sem e m b a r g o de reconhecer a relevncia das d e m a i s atribuies constitucionais e legais a t r i b u d a s ao sistema de controle interno, ser enfocada prioritariamente, em pertinncia ao t e m a deste tpico, sua misso de a p o i o ao controle e x t e r n o .

4.1.2.3.2 Controle externoE o controle exercido p o r rgos alheios ao P o d e r Executivo. O controle externo p o d e ser exercido pelo Poder J u d i c i r i o e pelo Poder Legislativo. O controle jurisdicional c o m p r e e n d e a a p r e c i a o de a t o s , processos e contratos administrativos, atividades ou o p e r a e s materiais e, at m e s m o , omisso da Administrao. A p r o t e o j u d i c i r i a a s s e g u r a a i n c o l u m i d a d e do p r i n c p i o da legalidade que orienta a atuao dos Poderes pblicos. Q u a n t o ao alcance desse mecanismo controlador, de destacar a crescente tendncia de ampliao do controle jurisdicional, que vem p r o p i c i a n d o enfocar a ao administrativa n o mais pela tica da legalidade e da constitucionalidade formal a p e n a s . Passam a constituir objeto de apreciao pelo Judicirio os motivos e os fins do ato administrativo, no c o m o consectarios da d i s c r i c i o n a r i e d a d e e m r i t o , m a s sim c o m o e l e m e n t o s integrantes da legalidade.

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O controle e x t e r n o exercido pelo Poder Legislativo d e s d o b r a - s e em d u a s v e r t e n t e s : o controle poltico, r e a l i z a d o p e l a s C a s a s Legislativas, e o controle tcnico, q u e a b r a n g e a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, exercido c o m auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Eis a l g u n s i n s t r u m e n t o s d o s q u a i s d i s p e o C o n g r e s s o N a c i o n a l , p o r suas Casas ou Comisses, p a r a levar a efeito sua funo controladora: a)pedidos escritos de informao: no m b i t o f e d e r a l , p o d e m os p a r l a m e n t a r e s solicitar i n f o r m a e s p o r escrito aos Ministros de Estado, a serem e n c a m i n h a d o s pela Mesa de cada Casa. O n o a t e n d i m e n t o a p e d i d o s dessa natureza, no prazo de 30 dias, importa em crime de responsabilidade; b) convocao para comparecimento: a C o n s t i t u i o F e d e r a l obriga o c o m p a r e c i m e n t o de Ministros de Estado s Casas do Congresso, ou a q u a l q u e r de suas comisses, para prestar, pessoalmente, informaes p r e v i a m e n t e solicitadas. De igual s o r t e , o n o - c o m p a r e c i m e n t o configura crime de responsabilidade; c) comisses parlamentares de inqurito: s o c o m i s s e s c o n s titudas p a r a fiscalizao e controle da Administrao, p o d e n d o ser integradas p o r M e m b r o s da C m a r a , do S e n a d o ou de ambas as Casas; d) fiscalizao direta a que se refere o inciso X do art. 49 da CF: s e g u n d o o c i t a d o dispositivo c o n s t i t u c i o n a l , c o m p e t e p r i v a t i v a m e n t e a o C o n g r e s s o N a c i o n a l "fiscalizar e controlar, d i r e t a m e n t e , ou p o r q u a l q u e r de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta";

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e) aprovaes e autorizaes de atos do Executivo: a l g u m a s d e c i s e s d o E x e c u t i v o t m s u a eficcia c o n d i c i o n a d a aprovao do Congresso Nacional; ) suslao de atos normativos do Puder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (inciso V do art. 49 da CF): i n s t r u m e n t o de c o n t r o l e a d o t a d o nos casos de extrapolao da c o m p e t n c i a r e g u l a m e n t a r o u d e c o m p e t n c i a legislativa d e l e g a d a p e l o Congresso Nacional ao P o d e r Executivo, na f o r m a do art. 68 da Lei Maior.

4.1.3 Controle da Administrao financeira e oramentriaViu-se, a t o momento, o v a s t o i n s t r u m e n t a l de q u e se serve o P o d e r Legislativo p a r a exercitar, de forma g e r a l , o controle e x t e r n o d a Administrao Pblica. C u m p r e a g o r a f o c a l i z a r o c o n t r o l e p a r l a m e n t a r s o b o vis c o n s t i t u c i o n a l d a "fiscalizao c o n t b i l , f i n a n c e i r a e o r a m e n t r i a " , tal c o m o capitulada nos arts. 70 a 75 da Carta de 1988. Corolrio do regime democrtico de governo, o controle d a A d m i n i s t r a o Pblica p e l o Poder Legislativo t e m p r e p o n d e r a d o em boa parte dos Estados m o d e r n o s . Em tese, no C o n g r e s s o Nacional q u e a d e m o c r a c i a representativa aflora c o m o fonte real de poder, u m a vez q u e seus titulares so sufragados c o m o representantes do povo, e em n o m e dele exercem seus m a n d a t o s . E a r e p r e s e n t a t i v i d a d e de interesses de diversos s e g m e n t o s sociais, v e r i f i c a d a n o s P a r l a m e n t o s , e m g e r a l , q u e j u s t i f i c a a l e g i t i m i d a d e do c o n t r o l e p a r l a m e n t a r . A reside seu c o n t e d o poltico, q u e de u m a forma indireta p e r m i t e a ao fiscalizadora do povo, p o r i n t e r m d i o de seus representantes eleitos. Esta v e r t e n t e d o c o n t r o l e p a r l a m e n t a r , d e s e m p e n h a n d o a fiscalizao c o n t b i l , financeira e o r a m e n t r i a , d e n o m i n a se, em s e n t i d o e s t r i t o , controle externo.

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Reconhece-se q u e um dos aspectos de m a i o r relevncia na atribuio do controle externo da administrao financ e i r a e o r a m e n t r i a d o L e g i s l a t i v o d e r i v a d o fato d e s e r e s t e o Poder autorizador das despesas pblicas, p o r meio da a p r o v a o d a Lei O r a m e n t r i a .

4.1.3.1 Modelos de controle externo no direito comparadoNo cenrio ocidental, observa-se a preponderncia de m o d e l o s d e controle e x t e r n o c e n t r a d o s n o Poder Legislativo, exercido, geralmente, com o auxlio de rgo tcnico. E cedio q u e a r e p r e s e n t a t i v i d a d e poltica traz implcita a contraposio de u m a m i r a d e de interesses, de g r u p o s ou corporaes. U m controle e m i n e n t e m e n t e poltico d a execuo o r a m e n t r i a t r a r i a o s m e s m o s e f e i t o s d o e m b a t e d a s foras r e p r e s e n t a d a s na a r e n a poltica, do qual deve resultar s e m p r e a vitria d e u m a m a i o r i a , q u e i m p e o s r u m o s p o l t i c o s d o p a s . Ensina o Professor E d u a r d o L o b o Botelho Gualazzi87

que

o c o n t r o l e e x t e r n o legislativo ou p a r l a m e n t a r corporifica-se e m c i n c o tipos p r i n c i p a i s , a s a b e r : a n g l o - s a x n i c o , latino, g e r m nico, escandinavo e latino-americano. O modelo anglo-saxnico, u t i l i z a d o na G r - B r e t a n h a , n o s E s t a d o s U n i d o s , n a I r l a n d a , e m Israel e e m o u t r o s E s t a d o s a n g l f o n o s d a frica e sia, c o m p e - s e d e u m r g o m o n o c r t i c o ( c o n t r o l a d o r g e r a l ) , a u x i l i a d o p o r u m ofcio r e v i s i o n a l , q u e a ele se s u b o r d i n a h i e r a r q u i c a m e n t e . Este r g o i n d i c a d o p e l o P a r l a m e n t o , d e v e n d o a ele reportar-se em relao aos resultados de sua atuao. O modelo latino compe-se de um rgo colegiado i n c u m b i d o de funes de controle e funes jurisdicionais. Em

"

G U A L A Z Z l . E d u a r d o L o b o B o t e l h o . Regime Jurdico dos Tribunais. 1992. p 28-29.

dos

Tribunais de Contas.

S o Paulo:

Revista

Direito Administrativo e C o n t r o l e

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regra, exerce a p e n a s o controle de l e g i t i m i d a d e . o m o d e l o a d o t a d o n a Itlia, F r a n a , B l g i c a , R o m n i a e v r i o s E s t a d o s f r a n c f o n o s africanos. A q u i , p r i n c p i o e x t r e m a d o d a t r i p a r t i o d o s Poderes, tpica d o constitucionalismo francs, i m p e d e q u e haja u m a c o n e x o direta e n t r e o r g o d e controle d o P o d e r Executivo e o Poder Legislativo. N a R e p b l i c a F e d e r a l d a A l e m a n h a e n a ustria, e n c o n t r a se o modelo germnico. N e s t e m o d e l o , o r g o de c o n t r o l e p o s s u i estrutura colegiada, com garantias de independncia judiciria a s s e g u r a d a s aos seus integrantes. Exerce a p e n a s atribuies de controle e algumas de natureza consultiva, em relao ao P a r l a m e n t o e ao Governo. N o modelo escandinavo, o c o n t r o l e e x e r c e - s e p o r m e i o d e u m a srie de rgos, e n t r e os quais os revisores p a r l a m e n t a r e s e o ofcio d e r e v i s o . O s p r i m e i r o s d e t m f u n e s d e c o n t r o l e sobre a execuo do o r a m e n t o e so n o m e a d o s , n o r m a l m e n t e em nmero de cinco, a c a d a l e g i s l a t u r a . O ofcio de r e v i s o t e m c o m p e t n c i a exclusiva p a r a verificar a eficcia a d m i n i s t r a tiva e p r o p o r m e d i d a s c o r r e t i v a s d o s p r o b l e m a s a p o n t a d o s . D e s t a c a - s e , a i n d a , na Sucia, a figura do ombudsman, q u e e l e i t o em n o m e do Parlamento para supervisionar o m o d o pelo qual t o d o s o s a g e n t e s p b l i c o s a p l i c a m a lei, i n c l u i n d o - s e o s j u z e s e altos funcionrios, r e p r e s e n t a n d o contra os que a g e m de m o d o ilegal o u q u e n e g l i g e n c i e m s e u s d e v e r e s . Em t o d a a Amrica Latina difundiu-se o m o d e l o latinoa m e r i c a n o , e m q u e o controle e x t e r n o e x e r c i d o p e l a s Controladorias-Gerais ou pelos Tribunais de Contas, c o m o o c a s o d o Brasil. D i s t i n t a m e n t e d o m o d e l o l a t i n o , e m q u e o contencioso administrativo proposto perante corpo de magistrados no integrantes do Poder Judicirio, que dizem o d i r e i t o c o m fora d e coisa j u l g a d a , o s T r i b u n a i s d e C o n t a s e a s C o n t r o l a d o i ias n o t m c o m p e t n c i a s j u r i s d i c i o n a i s , c e s t o situadas d e n t r o da rbita do Poder Legislativo.

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Benjamin Zymlcr

4.1.4 Controle externo no BrasilO controle externo exercido pelo C o n g r e s s o Nacional sobre a a d m i n i s t r a o financeira e o r a m e n t r i a assenta suas bases no art. 70 da Constituio Federal, cujo texto, c o m a r e d a o d a d a p e l a E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l n 19, a s s i m prescreve:Art. 7 0 . A fiscalizao contbil, financeira, o r a m e n t r i a , operacional e patrimonial da U n i o e das e n t i d a d e s da administrao direta e indireta, quanto l e g a l i d a d e , legitimidade, e c o n o m i c i d a d e , aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser e x e r c i d a p e l o C o n g r e s s o N a c i o n a l , m e d i a n t e c o n t r o l e e x t e r n o , e p e l o sistema de controle interno de c a d a Poder. P a r g r a f o n i c o . Prestar c o n t a s q u a l q u e r p e s s o a fsica o u j u r d i c a , p b l i c a o u privada, q u e u t i l i z e , a r r e c a d e , g u a r d e , gerencie, ou administre dinheiros, b e n s e valores pblicos ou pelos quais a U n i o responda, ou que, em n o m e desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

A C o n s t i t u i o F e d e r a l c o n s a g r o u a e x p r e s s o controle externo e m r e f e r n c i a q u e l e e f e t u a d o p e l o C o n g r e s s o N a c i o n a l , c o m o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, a teor do art. 71 do T e x t o M a i o r , in verbis: "Art. 7 1 . O c o n t r o l e e x t e r n o , a c a r g o do Congresso Nacional, ser exercido c o m o auxlio do Tribunal de Contas da Unio..." As competncias constitucionais d o T C U dividem-se em parajudiciais e fiscalizadoras. A f u n o p a r a j u d i c i a l d e s e m p e n h a d a q u a n d o o Tribunal julga as contas dos administradores e demais responsveis p o r dinheiros, bens e valores pblicos, nos processos de t o m a d a e prestao de contas a n u a l ou t o m a d a d e c o n t a s e s p e c i a l , b e m assim q u a n d o a p r e c i a a l e g a l i d a d e d o s atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, r e f o r m a s e p e n s e s civis e m i l i t a r e s , p a r a fins de r e g i s t r o . As demais competncias constitucionais d o T C U , de natureza f i s c a l i z a d o r a , a s s i m se r e s u m e m :

Direito Administrativo e Controle

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a) fiscalizar as a p l i c a e s de s u b v e n e s e a r e n n c i a de receitas; b ) r e a l i z a r i n s p e e s e a u d i t o r i a s p o r iniciativa p r p r i a ou p o r solicitao do Congresso Nacional; c ) fiscalizar a s c o n t a s n a c i o n a i s d a s e m p r e s a s s u p r a n a cionais; d) fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados a E s t a d o s , ao D i s t r i t o F e d e r a l ou a M u n i c p i o s ; e) prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes realizadas; f) a p l i c a r s a n e s e d e t e r m i n a r as p r o v i d n c i a s n e c e s s r i a s a o e x a t o c u m p r i m e n t o d a lei, s e v e r i f i c a d a ilegalidade; g) apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, p a r t i d o poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades; h) fixar os coeficientes dos fundos de participao d o s E s t a d o s , do D i s t r i t o F e d e r a l e d o s M u n i c p i o s e fiscalizar a e n t r e g a d o s r e c u r s o s a o s g o v e r n o s e s t a d u a i s e s prefeituras. Dentre as misses institucionais q u e a Constituio c o n f e r e a o T r i b u n a l , d e m e n c i o n a r a q u e l a s d e c u n h o tcnicoopinativo, d a s q u a i s se d e s t a c a m : a a p r e c i a o e e m i s s o de parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica e a e m i s s o de p r o n u n c i a m e n t o c o n c l u s i v o , p o r s o l i c i t a o da C o m i s s o Mista P e r m a n e n t e de S e n a d o r e s e D e p u t a d o s , sobre d e s p e s a s n o autorizadas. Esta comisso, m e n c i o n a d a n o 1 " d o a r t . 166 d a Lei Maior, t e m c o m o a t r i b u i e s e x a m i n a r e e m i t i r p a r e c e r s o b r e o s p r o j e t o s d e leis o r a m e n t r i a s e s o b r e as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, alm de e x e r c e r o a c o m p a n h a m e n t o e a fiscalizao o r a m e n t r i a .

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Benjamin Zymler

Alm desse rol, a legislao infraconstitucional atribui ao T C U outras competncias extravagantes, seno vejamos: a ) a Lei n 8 . 0 3 1 / 1 9 9 0 , r e v o g a d a p e l a Lei n 9 . 4 9 1 / 1 9 9 7 , q u e instituiu o P r o g r a m a Nacional de Desestatizao incumbiu o T C U do a c o m p a n h a m e n t o dos processos de privatizaes e de concesses de servios pblicos; b) o Estatuto J u r d i c o d a s Licitaes e C o n t r a t o s A d m i nistrativos Lei n 8 . 6 6 6 / 1 9 9 3 , possibilitou a representao ao T C U de qualquer irregularidade na sua aplicao; c) a Lei n 8 . 7 3 0 / 1 9 9 3 a t r i b u i u ao T r i b u n a l a c o m p e t n c i a d e verificar a l e g a l i d a d e e l e g i t i m i d a d e d a e v o l u o patrimonial constante nas declaraes de bens e rendas a ele a p r e s e n t a d a s p e l o s o c u p a n t e s d e c a r g o s , e m p r e g o s ou funes nos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio; d ) a Lei n 9 . 4 2 4 / 1 9 9 6 , q u e i n s t i t u i u o F u n d o d e M a n u teno e D e s e n v o l v i m e n t o do Ensino F u n d a m e n t a l e de Valorizao do Magistrio - F U N D E F , d e l e g o u ao T C U , b e m c o m o aos tribunais de contas dos Estados e M u n i c p i o s , a r e s p o n s a b i l i d a d e p e l a fiscalizao do p l e n o c u m p r i m e n t o d o d i s p o s t o n o art. 212 d a Constituio Federal, q u e se refere aplicao d a s receitas de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino, por parte dos Estados e Municpios; e) a Lei n 9 . 4 5 2 / 1 9 9 7 , q u e d e t e r m i n o u a o b r i g a t o r i e d a d e d e q u e sejam notificadas a s c m a r a s m u n i c i p a i s , q u a n d o h o u v e r e m sido liberados recursos federais para os respectivos m u n i c p i o s , facultou s referidas c m a r a s representarem ao T C U sobre o d e s c u m p r i m e n t o da c i t a d a lei;

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0 Lei C o m p l e m e n t a r n 1 0 1 / 2 0 0 0 , Lei d e R e s p o n s a b i l i d a d e Fiscal, q u e i n s t i t u i u n o r m a s n a A d m i n i s t r a o Pblica voltadas p a r a a responsabilidade na gesto Fiscal q u e c o n f e r i u a o s T r i b u n a i s d e C o n t a s p a p e l p r e p o n d e r a n t e n o c o n t r o l e e fiscalizao d a g e s t o fiscal; g ) Lei n 1 0 . 8 6 6 , d e 2 0 0 4 , c o n f e r i u n o v a s a t r i b u i e s a o T C U , ao regulamentar a partilha dos recursos da Cide Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo e seus d e r i v a d o s , g s n a t u r a l e s e u s d e r i v a d o s e lcool etlico c o m b u s t v e l . C o m r e l a o L e i d e R e s p o n s a b i l i d a d e Fiscal, a l g u m a s particularidades m e r e c e m ser destacadas, seno vejamos. Ao r e p e t i r o c o m a n d o c o n s t i t u c i o n a l i n s c u l p i d o n o a r t . 7 1 , 1 , a lei d e t e r m i n o u que as contas do Presidente da Repblica devessem receber p a r e c e r prvio conclusivo d o Tribunal d e C o n t a s d a U n i o para subsidiar o j u l g a m e n t o poltico a cargo do C o n g r e s s o N a c i o n a l . N e s s e p o n t o e s p e c f i c o , a r e f e r i d a norma inovou ao exigir que, a c o m p a n h a n d o as contas do Chefe do Executivo, fossem remetidas as contas dos Chefes do Ministrio Pblico da U n i o , do P o d e r Legislativo Federal e d o s Presidentes dos Tribunais Superiores, devendo o T C U pronunciar-se sobre a r e g u l a r i d a d e destas, sem prejuzo de sua c o m p e t n c i a p a r a j u l g a r as contas destas autoridades, decorrente do art. 7 1 , II, da Constituio Federal. Ao tratar da fiscalizao da gesto fiscal, o art. 59 da Lei d e R e s p o n s a b i l i d a d e Fiscal d e t e r m i n o u q u e c o m p e t e a o P o d e r Legislativo, d i r e t a m e n t e o u c o m auxlio d o Tribunal d e C o n t a s , f i s c a l i z a r o c u m p r i m e n t o d a s r e g r a s fixadas p e l a r e f e r i d a N o r m a . Neste a m p l o espectro de atuao a ele o u t o r g a d a s , sero m e n c i o n a d a s a p e n a s as de m a i o r relevo. Nesse c o n t e x t o , c a b e

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Benjamin Zymler

ao Tribunal de Contas da Unio alertar os Poderes ou rgos respectivos a respeito da possibilidade de q u e a realizao da receita p o d e r n o c o m p o r t a r o c u m p r i m e n t o das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidos no Anexo de M e t a s Fiscais q u e d e v e r i n t e g r a r a lei d e d i r e t r i z e s o r a m e n trias respectiva, p a r a q u e p r o m o v a m as devidas a d e q u a e s em suas despesas. T a m b m incumbe ao Tribunal informar aos rgos competentes s e m p r e q u e o m o n t a n t e da despesa total c o m pessoal u l t r a p a s s e 9 0 % d o limite estabelecido p e l o art. 2 0 d a Lei d e R e s p o n s a b i l i d a d e Fiscal, a f i m d e q u e a d o t e m a s m e d i d a s p e r t i n e n t e s no sentido de evitar q u e os limites sejam ultrapassados. A i n d a c o m relao aos limites c o m despesa de pessoal, c o m p e t e a o T r i b u n a l verificar a c o r r e o d o s clculos d e q u e trata o m e n c i o n a d o art. 20, d e v e n d o advertir os rgos envolv i d o s s e m p r e q u e o s gastos c o m inativos e p e n s i o n i s t a s e s t i v e r e m acima dos lindes legalmente estabelecidos. D e igual s o r t e , a t r i b u i u - s e a o T r i b u n a l d e C o n t a s d a U n i o a incumbncia de alertar aos Poderes, ou rgos respectivos, s e m p r e q u e os m o n t a n t e s das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e da concesso de garantia se encont r e m acima de 9 0 % d o s respectivos limites. Por fim, d e t e r m i n o u o inciso V do 1 do art. 59 da referida N o r m a , que cabe Corte de Contas informar aos P o d e r e s r e s p e c t i v o s a r e s p e i t o d o s fatos q u e c o m p r o m e t a m o s custos ou os resultados dos p r o g r a m a s ou indcios de irregularidades na gesto oramentria.

J O R G E ULISSES JACOBY FERNANDES

BS

7.2.3. controle interno - unidade da administrao (TEXTO 2) Destacada a autotutela, cabe ainda tratar do controle i n t e r n o , c o m o rgo, e da atuao sobre as atividades administrativas dos trs p o d e r e s . De acordo com o Guia de Orientao sobre Auditoria Internacional - n 05 da Federao Internacional de C o n t a d o r e s - IFAC, le i n t e r n o d e p e n d e essencialmente d e : a) superviso administrativa; b) q u a d r o de funcionrios qualificados e honestos; c) estrutura organizacional q u e deve servir c o m o molde, o r i e n t a n d o a direo e controle de suas atividades. No Brasil, o tema g a n h o u t r a t a m e n t o em nvel constitucional e a m a d u r e c i m e n t o de perspectiva com a Constituio Federal de 1988. Algumas regras foram e n t o definitivamente assentadas, c o m o a estruturao sistmica, a obrigatoriedade da instituio do controle interno, a funo de apoio aos Tribunais de Contas e a co-responsabilidade pela omisso. 7.2.3.1. estruturao sistmica159

o a m b i e n t e de contro-

C o m referncia estruturao sistmica, significa q u e o controle i n t e r n o deve atuar de forma conjunta e organizada, a partir da estruturao de regras e n o r m a s , de u n i d a d e s e princpios, c o o r d e n a d o s e n t r e os diversos rgos. Salienta A d h m a r Ghisi que:... um autntico sistema de controle interno constituiria, em sntese, uma verdadeira rede de informaes, capaz de subsidiar o processo de tomada de deciso em nvel governamental, alm de fornecer ao dirigente, a qualquer instante, a exata noo do desempenho de cada um dos rgos subordinados e vinculados.160

B R A S I L . T r i b u n a l d e C o m a s d a U n i o . T o m a d a s d e contas especiais. A c r d o n 87/97- S e g u n d a C m a r a . Processo n T C - 3 9 9 . 0 5 1 / 9 0 - 2 . Relator: Ministro A d h m a r Paladini Ghisi. Braslia, 13 de maro de 1997. D i rio O f i c i a l da U n i o . Braslia. D F , 26 mar. 1997, seo I, p. 6004. ' A Federao Internacional dos C o n t a d o r e s - I F A C (International Federation of Accountants) foi c r b d a em 1997, no C o n g r e s s o Mundial dos Contadores, realizado na cidade de Munique. ' G H I S I , A d h m a r Paladini. O T r i b u n a l de Contas e o sistema de controle interno. In: C o n f e r n c i a realizada em Maputo, 1997. Texto impresso pelo T C U e gentilmente remetido ao autor pelo conferencista em 12 de janeiro de 1999, p. 7.

00

T R I B U N A I S DE C O N T A S DO BRASIL - J U R I S D I O E C O M P E T N C I A

Em Portugal, este tipo de controlo est legalmente e s t r u t u r a d o para ser tecnicamente i n d e p e n d e n t e . C o n t u d o , e p o r q u e se encontra d e p e n d e n t e do Poder Executivo, o qual est c o m p r o m e t i d o , em parte, com a gesto pblica, no sendo p r o p r i a m e n t e i n d e p e n d e n t e p e r a n t e o Estado e a sociedade civil. 7.2.3.2. obrigatoriedade da instituio J foi dito, alhures, que a Constituio Federal n o obriga a instituio de r g o de controle interno, fato absolutamente incorreto. O Estatuto Poltico F u n d a m e n t a l faz mais do q u e isso ao colocar a existncia desse r g o c o m o pressuposto, em artigo de disposio p e r m a n e n t e . Logo, q u e m , em 5 de outubro de 1988, n o o possua teve que se a d e q u a r imediatamente. E, assim, obrigatria a existncia de r g o de controle i n t e r n o nos trs p o d e r e s da Unio, na forma estabelecida na Constituio Federal.162 161

Mais do

que isso: c o m o o art. 75 estende as regras pertinentes ao controle realizado pelos Tribunais de Contas aos Estados e, t e n d o o controle i n t e r n o a funo de apoiar o e x t e r n o , em h o m e n a g e m simetria q u e deve n o r t e a r a estrutura do controle, correto assentar q u e tambm as u n i d a d e s federadas devem possuir sistema de controle interno. No suficiente, p o r m , estatuir. Indispensvel estruturar os rgos de m o d o a que possam c u m p r i r a d e q u a d a m e n t e as funes q u e lhes so reservadas. Alis, n o faria sentido que o constituinte houvesse se p r e o c u p a d o em definir o a m p l o leque de atribuies e responsabilidade se, no cotidiano da Administrao Pblica, n o fosse o m e s m o d o t a d o dos recursos necessrios e suficientes atuao requerida para o c u m p r i m e n t o do elevado mister. Nesse prisma, cabe destacar i m p o r t a n t e esforo que vem s e n d o desenvolvido pelos Tribunais de Contas, no sentido de fazer com q u e os rgos valorizem o controle i n t e r n o , e m b o r a com resultados aqum dos desejveis. O esforo maior deveria provir e x a t a m e n t e das autoridades pblicas q u e pretend e m fazer u m a gesto p r o b a e responsvel. 7.2.3.3. junes constitucionais sistematizar o estudo das funes do controle

Mostra-se recomendvel

interno, no Brasil, a partir do d e l i n e a m e n t o constitucional.1 6 1

T R I B U N A L D E C O N T A S . Apresentao Inslilucion.il. O T r i b u n a l d e Contas n a actualidade. 6 . Relaes institucionais. Disponvel em: www.tcontas.pt/pt/apresenta/actualidade/rap06.shtm. Acesso em 24 out. 2002. B R A S I L Constituio (1988). C o n s t i t u i o d a R e p b l i c a Federativa d o B r a s i l . Braslia. D F : Senado, 11)88. Art. 74: E m b o r a o "ca/ml" refira-se apenas aos trs Poderes, trata-se cie norma dirigida Unio, conforme se depieende do que consta do I" do mesmo artigo.

1 6 2

JORGE ULISSESJAGOBY FERNANDES

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7.2.3.3.1. avaliar o cumprimento de metas e programas A primeira atribuio do controle i n t e r n o tem face a p a r e n t e m e n t e voltada para finanas e o r a m e n t o : na esfera federal, avaliar o c u m p r i m e n t o de metas previstas no plano plurianual, a execuo dos p r o g r a m a s de governo e dos o r a m e n t o s da Unio. Para Estados e Municpios, observar-se- a corresp o n d e n t e simetria. Constitui grave erro, p o r m , p r e s u m i r q u e se trata de m e r a atribuio contbil, sem contedo axiolgico. Ao contrrio, u m a funo q u e visa aferir a relao e n t r e o que foi planejado e o q u e foi realizado, no na pobreza de interpretao das cifras, mas muito alm disso. Nesse sentido, destacou o Ministro-Auditor Lincoln Magalhes da Rocha que a Constituio Federal n o deixa dvidas q u a n d o d e t e r m i n a ao controle i n t e r n o dessa competncia - avaliar o c u m p r i m e n t o de metas e p r o g r a m a s - o carter tcnico poltico dessa avaliao.163

O planejamento inerente atividade administrativa e, no Brasil, h dcadas est e n t r e os princpios legais q u e e s t r u t u r a r a m a reforma administrativa, levada a efeito pelo Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. lizados e n t r e si, e s t r u t u r a n d o o desenvolvimento scio-econmico do pas. A terminologia m u d o u , de plano geral de governo e o r a m e n t o p r o g r a m a anual, para os atuais plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e lei oramentria anual. No , p o r t a n t o , dever novo. Constitui-se o p l a n o plurianual no estabelecimento regionalizado de metas, objetivos e diretrizes, definidos a partir das despesas de capital e outras delas decorrentes. T a m b m deve constar do p l a n o plurianual a previso de despesas para os p r o g r a m a s de durao continuada. A Lei de Responsabilidade Fiscal,165 164

Desde ento, recursos pblicos, o r a m e n t o e gesto deveriam estar compatibi-

em consonncia com a maioria das1

constituies estaduais e leis orgnicas dos Municpios, e s t e n d e a obrigatoried a d e desses instrumentos s demais unidades da federao. "'1 6 3

R O C H A . L i n c o l n Magalhaet. C a r t e r tcnico-poltico das decises dos T r i b u n a i s d e C o n t a s . In: C o n g r e s so da Federao Nacional dos Servidores dos T r i b u n a i s de Contas - F E N A S T C , 8., 1998. Florianpolis. T e x to da palestra gentilmente cedido ao autor. B R A S I L . Decreto-lei n" 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da Administrao Fedei .il. estabelece dii et rizes para .i Rei ia Administrativa t . ai., art. 17. Muitas vezes na lei de diretrizes oramentrias que o Poder Executivo e o Poder Legislativo inserem normas relevantes direcionadas pratica de atos. E x e m p l o disso, na esfera federal, vem sendo a proibio de aquisio de veculos de representao para integrantes do Poder J u d i c i r i o , com exceo apenas dos minktros do S u p r e m o T r i b u n a l Federal e dos T r i b u n a i s Superiores. Nesse sentido, a L e i n" 10.934, de II d e a gosto de 2004, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2 0 0 5 e d outras providncias. D i r i o O f i c i a l da U n i o , Poder Executivo, Braslia, D F , 12 ago, 2004, edio extra, art.29, inc. I I I , c.

' B R A S I L . Constituio (1988). C o n s t i t u i o da R e p b l i c a Federativa do B r a s i l . Braslia, D F : S e n a d o , 1988. Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Art. 35, 2", inc. II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser e n c a m i n h a d o at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do p r i m e i r o perodo da sesso legislativa.

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de cargos, e m p r e g o s e funes ou alterao de estrutura de carreiras, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo; b) em relao elaborao da proposta de o r a m e n t o anual da segurid a d e social, definir as metas e as prioridades para a elaborao da p r o p o s t a de oramento, a ser feita de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social, dos rgos do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, visando garantir a autonomia administrativa e financeira e estabelecer os limites para a elaborao das propostas oramentrias, estipuladas conjunt a m e n t e com os demais poderes, e, finalmente para toda a Administrao Pblica estabelecer as metas e prioridades, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, visando sob r e t u d o orientar a elaborao da lei oramentria a n u a l ;170 171 172 173

c)

em relao matria tributria, dispor sobre as alteraes na respectiva legislao; d) em relao ao fomento, estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais.174 175

Alm de avaliar o c u m p r i m e n t o das metas previstas no p l a n o plurianual, na lei de diretrizes oramentrias e no o r a m e n t o anual, o controle i n t e r n o deve avaliar a execuo de p r o g r a m a s de governo, relativos ao seu m b i t o de atuao. Os p r o g r a m a s de governo p o d e m ou n o estar inseridos em lei. No mbito da boa tcnica administrativa, inafastvel que a repercusso financeira devesse constar do plano plurianual. Nem s e m p r e , contudo, o q u e acontece: no ms de j u n h o de 2000, por exemplo, em resposta crescente manifestao contra a violncia urbana, o Governo federal lanou um p r o g r a m a nacional de combate violncia, r e m a n e j a n d o e melhor c o o r d e n a n d o a aplicao de recursos na rea de segurana pblica. Foi, desse m o d o , um dos primeiros a d e s c u m p r i r a Lei de Responsabilidade Fiscal que saudou com tanto entusiasmo.

Est abrangido por norma equivalente o Poder Legislativo e, apenas ressacadas da necessidade dessa prvia autorizao, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.1 7 1

importante notar que o art. 55, do Ato das Disposies Transitrias Constitucionais da Constituio Federal de 1988, estabelece que, at que seja aprovada a lei de diretrizes oramentrias, trinta |>or cento, no mnimo, do oramento da seguridade social, excludo o seguro-desempiego. sero destinados ao setor de sade. B R A S I L . Constituio (1988). Op. ri/.. Art. 127. 3". B R A S I L . Constituio (1988). C o n s t i t u i o d a R e p b l i c a Federativa d o B r a s i l . Braslia, D F : S e n a d o , 1988. art. 165, 2 " . Ibidem aliitum supra. Ibidem cilalUtH supra.

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1 7 3

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T R I B U N A I S DE C O N T A S DO BRASIL - J U R I S D I O E C O M P E T N C I A

A participao no controle interno p o d e se d a r para alm das fronteiras do p l a n o plurianual e da lei de diretrizes oramentrias, s e g u n d o p r o g r a m a s de governo. Alis, de lege ferenda, deveria ser atribuio do controle tentar estabelecer u m a relao e n t r e as promessas de governo e o q u e foi efetivado pelo eleito. 7.2.3.3.2. avaliar a gesto oramentria, financeira e patrimonial T a m b m dever do controle interno comprovar a legalidade e avaliar os resultados, q u a n t o eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da Administrao Pblica, b e m c o m o da aplicao de recursos pblicos p o r entidades de direito p r i v a d o .176

O s e g u n d o c o m a n d o inserido na funo avaliar. Desse m o d o , inicia-se o a t e n d i m e n t o legalidade, isto , conformidade com a lei, de certo m o d o um reforo parcial da funo anterior, pois implica em verificar se o oramento foi observado no q u e se refere s dotaes, limites de gastos e aplicao das receitas; q u a n t o legalidade da gesto financeira, refere-se n o apenas obedincia dos limites e regras do oramento, mas realizao da receita e da despesa, de q u e so exemplos: o e m p e n h o , a o r d e m de p a g a m e n t o , as vedaes a p a g a m e n t o antecipado, a aferio do c r o n o g r a m a fsico-oramentrio. No q u e tange gesto patrimonial, o controle de bens mveis e imveis, as regras de avaliao, a licitao, a compra, a alienao e a conservao. O s e g u n d o controle, inserto na n o r m a , refere-se ao m r i t o e foi traduzido pelo constituinte c o m o avaliao de resultados, sob o aspecto da eficcia e eficincia.177

Desse m o d o , u m a das funes do controle verificar se as metas

esto sendo atingidas e, em caso afirmativo, se a relao tima de custo, frente aos resultados foi t a m b m alcanada. N o basta agora realizar o servio, preciso alcanar resultados com o m x i m o de eficincia. Da, a conhecida con-

B R A S I L Constituio (1988). C o n s t i t u i o d a R e p b l i c a Federativa d o B r a s i l . Braslia, D F : S e n a d o , 1988. Ai i 74, inc. I I . que utiliza a expresso administrao federal ao invs de Administrao Pblica. A g e n e r a l zao aqui se i m p e porque funo geral de controle interno. Eficcia: medida do hiato que pode existir entre os resultados obtidos e as metas ou djjetivos da qualidade especificados. Relaciona-se com o fazer as coisas certas, com o que deve ser feito, c o m o resultado do que se fez. , em ltima anlise, o grau com que . i s expectativas dos clientes so atendidas, Eficincia: relao entre os recursos humanos, as mquinas e O I apitai investido e os resultados advindos do uso desses recursos u i i l zados para p r o d u z i r bens e servios. Em lermos financeiros, a eficincia quantificada pela relao entre a receita e os custos mais des|>esas. Relaciona-se c o m o lazer certo, c o m a forma t o m o as coisas so leitas, rf: P R A Z E R E S , Paulo Mundin. M i n i d i c i o n r i o de termos da qualidade. So Paulo: Atlas. 1997, p. 79-80. Desse m o d o . enquanto eficcia atingir o objetivo, eficincia atingir o objetivo da melhor mancha possvel.

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ceituao do Ministro Bresser Pereira: eficincia u m a relao tima e n t r e a qualidade e custo dos servios colocados disposio do pblico.178

Por esse motivo, c o m p e t e ao rgo de controle interno desenvolver um sistema de custos das atividades da organizao e de sua p r p r i a atuao. 7.2.3.3.3. controlar as operaes de crdito, aval, garantia, direitos e haveres Tarefa q u e assume especial relevo p a r a os rgos de controle i n t e r n o das instituies financeiras,179

para o Ministrio da f a z e n d a e Secretarias de

Finanas o controle sobre operaes de crdito, avais e garantias. T a m b m os controles internos dos entes descentralizados devem efetivar esse controle em separado. J o controle sobre direitos e haveres c o m p e t e a p r a t i c a m e n t e todos os rgos de controle interno, pois atividade que, de regra, p e r m e i a toda a Administrao Pblica. N o bastando o controle, impe-se a necessidade de q u e a Administrao adote, cm h a v e n d o recalcitrncia na satisfao do crdito, efetivas providncias, com vistas a obrigar o recolhimento. Nesse sentido, cabe destacar q u e a omisso, no caso, p o d e ser causa de d a n o , o b r i g a n d o instaurao de t o m a d a de contas especial.180

Em relao contratao das operaes de crdito, o G o v e r n o federal, com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, imps severos limites, visando ao equilbrio das contas pblicas e ao p a g a m e n t o das dvidas pretritas.'81

7.2.3.3.4. apoiar o controle externo E x e r c e n d o a funo de controle, o r g o de controle i n t e r n o j estar n a t u r a l m e n t e auxiliando os Tribunais de Contas. C) constituinte, p o r m , reforou tal aspecto ao d e t e r m i n a r q u e c o m p e t e ao rgo de controle i n t e r n o

' M O T T A . Carlos Pinto C o e l h o ( C o o r d ) . C u r s o prtico de direito administrativo. Belo Horizonte: Del Rey. 1999. p. 116. ' Sobre controle, instituies financeiras c sigilo bancrio, consultar no C a p t i l o I I I , que trata da competncia dos Tribunais de Contas, o subttulo 2.1.33.2. ' B R A S I L . L e i n" 8.443, de 16 de j u l h o de 1992. Dispe sobre a L e i O r g n i c a do T r i b u n a l de Contas da U i i o c d outras providncias. D i r i o O f i c i a l da U n i o , Braslia, D F , 17 j u l . 1992. Art. 8 , repelida em praticamente todas as leis orgnicas de T r i b u n a i s de Contas.o

' B R A S I L I-ei C o m p l e m e n t a r n" 101, de 4 de maio de 2000 Estabelece i n . i i n . i s de finanas pblicas voltadas |>aia a lespons.ibilidade na gesto 11s< al