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Amnistía Internacional
CORTE PENAL INTERNACIONAL
La elección de las opciones correctas
PARTE IV
Marzo de 1998 RESUMEN ÍNDICE AI: IOR 40/04/98/s DISTR: SC/CC (12/98)
Este es el cuarto de los documentos de opinión elaborados por Amnistía Internacional en apoyo
del establecimiento de una Corte Penal Internacional justa, imparcial y eficaz. Se abordan en él algunas
de las cuestiones que está previsto tratar en el último periodo de sesiones del Comité Preparatorio de la
Organización de las Naciones Unidas sobre el Establecimiento de una Corte Penal Internacional (del 16
de marzo al 3 de abril de 1998), entre ellas los métodos para el establecimiento de la Corte Penal
Internacional, su financiación, las cláusulas finales y la organización de la conferencia diplomática. El
examen de algunos de los asuntos que ahora está previsto debatir en el último periodo de sesiones
comenzó en periodos anteriores, como en el caso de las cuestiones de procedimiento, o se pensaba haber
iniciado en periodos anteriores, como ocurrió con el asunto de la organización de la Corte; por
consiguiente, para conocer la postura de Amnistía Internacional sobre tales cuestiones es preciso
consultar los documentos de opinión previos. Para facilitar su consulta, a continuación se indican los
asuntos tratados en cada uno de los cuatro documentos de opinión:
Complementariedad, definición de los crimenes fundamentales, principios generales de derecho
penal, eximentes permisibles y penas. Corte Penal Internacional. La elección de las opciones
correctas - Parte I: Sobre los delitos y las eximentes permisibles y el inicio de actuaciones
judiciales (Índice AI: IOR 40/01/97/s) (Parte I).
Organización de la Corte, protección de las víctimas y testigos, y garantías del derecho a un
juicio justo. Corte Penal Internacional. La elección de las opciones correctas - Parte II: Sobre la
organización de la Corte y las garantías de un juicio justo (Índice AI: IOR 40/11/97/s) (Parte
II).
Cooperación estatal con la Corte Penal Internacional. Corte Penal Internacional. La elección de
las opciones correctas - Parte III: Garantizar la efectiva colaboración estatal (Índice AI: IOR
40/13/97/s) (Parte III).
Establecimiento y financiación de la Corte, cláusulas finales y organización de la conferencia
diplomática. Corte Penal Internacional. La elección de las opciones correctas - Parte IV:
Establecimiento y financiación de la Corte y cláusulas finales (Índice AI: IOR 40/04/98/s) (Parte
IV).
Nota: Se enviaron ya copias de este documento a los coordinadores de organizaciones
intergubernamentales (OIG), los Grupos de abogados y las Secciones sin coordinadores de OIG o
sin Grupos de abogados durante la semana que comenzó el 2 de marzo de 1998 para que tuvieran
tiempo de preparar actividades con miras al periodo de sesiones de marzo y abril de 1998 del
Comité Preparatorio de las Naciones Unidas sobre el Establecimiento de una Corte Penal
Internacional. No obstante, el documento no es válido únicamente para este periodo de sesiones,
sino que puede resultar también de utilidad para actividades de captación de apoyos hasta que
acabe la conferencia diplomática que está previsto celebrar en Roma del 15 de junio al 17 de julio
de 1998.
PALABRAS CLAVE: CPI1 / ONU1 / INSTRUMENTOS DE DERECHOS HUMANOS
Este texto resume el documento Corte Penal Internacional. La elección de las opciones
correctas - Parte IV: Establecimiento y financiación de la Corte y cláusulas finales (Índice AI: IOR
40/04/98/s), publicado por Amnistía Internacional en marzo de 1998. Si desean más información o
emprender acciones sobre este asunto, consulten el documento completo.
SECRETARIADO INTERNACIONAL, 1 EASTON STREET, LONDRES WC1X 8DJ, REINO UNIDO
TRADUCCIÓN DE EDITORIAL AMNISTÍA INTERNACIONAL (EDAI), ESPAÑA
Marzo de 1998
Índice AI: IOR 40/04/98/s
Distr: SC/PG/PO
SECRETARIADO INTERNACIONAL, 1 EASTON STREET, LONDRES WC1X 8DJ, REINO UNIDO
TRADUCCIÓN DE EDITORIAL AMNISTÍA INTERNACIONAL (EDAI), ESPAÑA
Amnistía Internacional
CORTE PENAL INTERNACIONAL
La elección de las opciones correctas
Parte IV
Establecimiento y financiación de la Corte y cláusulas finales
Creo que una Corte Penal permanente será la anhelada consecución de los objetivos
expresados ya en la Convención sobre el Genocidio de 1949... No obstante, tal Corte debe
ser fuerte y estar bien equipada... si acaba siendo una institución débil y sin autoridad, no
sólo carecerá de legitimidad, sino que también tracionará los mismos ideales de derechos
humanos que animan su creación. En tal caso, e independientemente de cuál fuera el
número de ratificaciones, la Corte sería considerada una creación retrógrada, ya que no
sólo no administraría justicia imparcialmente, sino que podría exacerbar el sentimiento
de tener un motivo legítimo de queja de quienes se ven privados de sus derechos.
Louise Arbour, fiscal de los Tribunales Penales Internacionales para la ex Yugoslavia y
Ruanda, declaración ante el Comité Preparatorio de la ONU sobre el Establecimiento
de una Corte Penal Internacional, 8 de diciembre de 1997.
Marzo de 1998
Índice AI: IOR 40/04/98/s
Distr: SC/PG/PO
SECRETARIADO INTERNACIONAL, 1 EASTON STREET, LONDRES WC1X 8DJ, REINO UNIDO
TRADUCCIÓN DE EDITORIAL AMNISTÍA INTERNACIONAL (EDAI), ESPAÑA
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................... 1 PRINCIPIOS BÁSICOS PARA EL ESTABLECIMIENTO Y LA FINANCIACIÓN DE LA
CORTE Y CLÁUSULAS FINALES ............................................................................................................. 5
I. MEJOR MÉTODO DE ESTABLECIMIENTO DE LA CORTE ............................................ 6
A. Creación de la Corte ........................................................................................................ 6 1. Creación en virtud de un tratato multilateral ......................................... 6 2. Enmienda de la Carta de las Naciones Unidas ......................................... 7 3. Establecimiento en calidad de órgano subsidiario del Consejo de
Seguridad ................................................................................................................ 9 4. Establecimiento en calidad de órgano subsidiario de la Asamblea
General .................................................................................................................. 11 B. Relación de la Corte con las Naciones Unidas ..................................................... 13 C. Reunión de Estados Partes ......................................................................................... 14
II. MEJOR FORMA DE FINANCIAR LA CORTE .................................................................... 15
A. Presupuesto ordinario de las Naciones Unidas .................................................... 16 B. Presupuesto para el mantenimiento de la paz ................................................... 17 C. Fondo fiduciario voluntario y otras contribuciones voluntarias .................... 18 D. Otros métodos de financiación de la Corte .......................................................... 19
1. Estados Partes ................................................................................................... 19 2. Estados denunciantes o «interesados» ..................................................... 21 3. Confiscación de bienes o multas .................................................................. 22 4. Impuestos especiales ......................................................................................... 23
III. CLÁUSULAS FINALES ............................................................................................................... 24
A. Entrada en vigor ............................................................................................................ 24 B. Prohibición de formular reservas ............................................................................. 26 C. Retirada del Estatuto ................................................................................................... 29 D. Otras cláusulas ................................................................................................................ 33
1. Solución de controversias ............................................................................... 33 2. Firma, ratificación, aceptación y adhesión ............................................. 34
E. Revisión del Estatuto y enmiendas .......................................................................... 37 F. Preparación para la entrada en vigor del Estatuto ......................................... 42
1. Establecimiento sin demora. ......................................................................... 43 2. Continuación de la participación esencial de los tribunales y las
organizaciones no gubernamentales. ........................................................................................ 43
3. Programa de trabajo ....................................................................................... 45 4. Privilegios e inmunidades .................................................................. 48
5. Otras cuestiones................................................................................................. 54 IV. PREPARATIVOS PARA LA CONFERENCIA DIPLOMÁTICA ....................................... 56
A. Función de las organizaciones no gubernamentales y de los tribunales penales internacionales .............................................................................................................. 56
B. Votación y otros requisitos ......................................................................................... 57
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
CORTE PENAL INTERNACIONAL
La elección de las opciones correctas
Parte IV
Establecimiento y financiación de la Corte y cláusulas finales
La Corte Penal Internacional que se establecerá dentro de poco es el símbolo de la aspiración más
noble que hay, a saber: ver la justicia y el respeto de la ley imperar en todo el mundo. Con la Corte,
la comunidad internacional dispondrá por fin de un mecanismo judicial permanente que la
Asamblea General reconoció ya como necesario hace casi cincuenta años.
Kofi Annan, secretario general de las Naciones Unidas, mensaje dirigido a la Conferencia
Africana sobre la Corte Penal Internacional, Dakar, 5 de febrero de 1998.
INTRODUCCIÓN
Este es el cuarto documento de opinión de la serie elaborada por Amnistía Internacional en
apoyo del establecimiento de una Corte Penal Internacional justa, imparcial y eficaz. Estos documentos
se han concebido como manuales de fácil manejo para quienes se encargan de tomar decisiones, y se
abordan en ellos las cuestiones que está previsto debatir en los cuatro periodos de sesiones de 1997 y
1998 del Comité Preparatorio de la Organización de Naciones Unidas (ONU) sobre el Establecimiento de
una Corte Penal Internacional (Comité Preparatorio). En los diversos capítulos de este documento se
analizan la legislación, normas y prácticas internacionales pertinentes, para determinar los aspectos
positivos y deficientes del proyecto de Estatuto de 1994 de la Comisión de Derecho Internacional (CDI) y
formular recomendaciones para su mejora (en letra negrita).
En este cuarto documento de opinión se tratan algunos de los asuntos que está previsto abordar
en el último periodo de sesiones del Comité Preparatorio (del 16 de marzo al 3 de abril de 1998), entre
ellos los métodos para el establecimiento de la Corte Penal Internacional, su financiación, las cláusulas
finales y la organización de la conferencia diplomática. El examen de algunos de los asuntos que se
piensan debatir ahora en el último periodo de sesiones comenzó en periodos anteriores, como en el caso
de las cuestiones de procedimiento, o se pensaba haber iniciado en periodos anteriores, como ocurrió
con el asunto de la organización de la Corte; por consiguiente, para conocer la postura de Amnistía
Internacional sobre tales cuestiones es preciso consultar los documentos de opinión previos. Para
facilitar su consulta, a continuación se indican los asuntos tratados en cada uno de los cuatro
documentos de opinión:
Complementariedad, definición de los crimenes fundamentales, principios generales del derecho
penal, eximentes permisibles y penas. Corte Penal Internacional. La elección de las opciones
correctas - Parte I: Sobre los delitos y las eximentes permisibles y el inicio de actuaciones
judiciales (Índice AI: IOR 40/01/97/s) (Parte I).
Organización de la Corte, protección de las víctimas y testigos, y garantías del derecho a un
juicio justo. Corte Penal Internacional. La elección de las opciones correctas - Parte II: Sobre
la organización de la Corte y las garantías de un juicio justo (Índice AI: IOR 40/11/97/s) (Parte
II).
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Cooperación estatal con la Corte Penal Internacional. Corte Penal Internacional. La elección de
las opciones correctas - Parte III: Garantizar la efectiva colaboración estatal (Índice AI: IOR
40/13/97/s) (Parte III).
Establecimiento y financiación de la Corte, cláusulas finales y organización de la conferencia
diplomática. Corte Penal Internacional. La elección de las opciones correctas - Parte IV:
Establecimiento y financiación de la Corte y cláusulas finales (Índice AI: IOR 40/04/98/s)
(Parte IV).
Novedades importantes que se han producido desde el periodo de sesiones de diciembre del
Comité Preparatorio.
(1) Adopción del texto de Zutphen. Los presidentes de los Grupos de Trabajo y los
coordinadores de los grupos informales de redacción se reunieron en Zutphen, Países Bajos, del 19 al 30
de enero de 1998 para realizar las revisiones técnicas requeridas en los textos refundidos provisionales
adoptados en los periodos de sesiones de febrero, agosto y diciembre de 1997 del Comité Preparatorio.
En este texto revisado (texto de Zutphen) se ha reorganizado el orden y numeración de los artículos de
un modo más lógico. Para comodidad del lector, en el presente documento, que está basado en el nuevo
texto, se cita también la numeración antigua.
(2) Declaración de Dakar de organizaciones no gubernamentales (ONG). Los días 3 y 4 de
febrero de 1998 se reunieron en la ciudad de Dakar, Senegal, representantes de organizaciones no
gubernamentales de varios países de África y adoptaron la denominada Declaración del Foro
Internacional de ONG. En la reunión participaron también representantes de organizaciones no
gubernamentales internacionales, como el Comité Internacional de la Cruz Roja, Human Rights Watch y
Amnistía Internacional. En la Declaración se pide el inmediato establecimiento de una Corte Penal
Internacional; el reconocimiento del derecho de reparación de las víctimas, especialmente de las mujeres
y niños; la designación de un Fiscal independiente capaz de iniciar investigaciones por iniciativa propia;
la asunción de competencia sobre el genocidio, los crímenes contra la humanidad, las violaciones graves
del derecho humanitario y la agresión; la inadmisibilidad de reservas; la firme cooperación entre los
Estados y la Corte; el respeto de los derechos humanos en todas y cada una de las fases de los
procedimientos; jurisdicción universal; una financiación que garantice un funcionamiento eficaz, y un
procedimiento sencillo de enmienda.
(3) Declaración de Dakar de gobiernos y ONG. Los días 5 y 6 de febrero de 1998 se celebró
en Dakar, Senegal, una conferencia en la que participaron los gobiernos de 24 países de África, junto
con ONG africanas e internacionales. La Declaración de Dakar sobre el Establecimiento de la Corte
Penal Internacional que adoptaron los participantes en la conferencia afirma, entre otras cosas, que la
Corte Penal Internacional permanente debe ser «independiente, permanente, imparcial, justa y eficaz»,
que debe ser «juez de su propia competencia», que debe «actuar sin verse perjudicada por las
actuaciones del Consejo de Seguridad», que «deben garantizarse la independencia del Fiscal y sus
funciones», que «la cooperación de todos los Estados es crucial para garantizar la eficacia de la Corte
Penal Internacional», que el Estatuto de la Corte «debe asegurar el respeto de los derechos humanos en
todas las fases de los procedimientos», que el eficaz funcionamiento de la Corte «requiere, de forma
ordinaria y permanente, recursos económicos, humanos y técnicos», y que la independencia e
imparcialidad de la Corte «no deben verse afectadas por el método que se adopte para su financiación».
Asimismo, se instó al Comité Preparatorio a que «intensifique sus esfuerzos para lograr un consenso en
relación con la cuestión de las compensaciones a las víctimas».
(4) Resolución del Consejo de Ministros de la OUA. El 27 de febrero de 1998, el Consejo de
Ministros de la Organización de la Unidad Africana (OUA), en consonancia con la Conferencia de
Dakar, adoptó una resolución en la que se felicitaba al presidente y al gobierno de Senegal «por su
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 3
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
encomiable iniciativa y por los esfuerzos realizados en la organización de la Conferencia Africana sobre
el Establecimiento de la Corte Penal Internacional». Asimismo, en la resolución se «APOYA
FIRMEMENTE el propuesto establecimiento de una Corte Penal Internacional» y se «INSTA a todos los
Estados Miembros de la OUA a que participen masivamente en la Conferencia Diplomática».1
(5) Resolución de la Asociación de Abogados de los Estados Unidos. El 2 de febrero de 1998,
la Cámara de Delegados de la mayor asociación nacional de abogados del mundo, la Asociación de
Abogados de los Estados Unidos (American Bar Association), adoptó una resolución con la que
respaldaba enérgicamente las que había aprobado ya en 1992 y 1994 en apoyo del establecimiento de
una Corte Penal Internacional permanente. En ella:
«RESUELVE, que la Asociación de Abogados de los Estados Unidos recomiende el
establecimiento de una Corte Penal Internacional (CPI) permanente mediante tratado multilateral
para procesar y sancionar a los individuos que cometan los más graves crímenes tipificados en el
derecho internacional; y
RESUELVE ADEMÁS, que la Asociación de Abogados de los Estados Unidos recomiende que
el gobierno de los Estados Unidos siga desempeñando una función activa en el proceso de
negociación y redacción del tratado para el establecimiento de la CPI, y que éste incluya los
siguientes principios:
A. (1) que en la competencia inicial de la CPI se incluyan los delitos de genocidio, crímenes de
guerra y crímenes de lesa humanidad;
(2) que la CPI ejerza su jurisdicción automática sobre estos crímenes, y que no se exija
declaración adicional alguna de consentimiento por parte de los Estados Partes para ejercerla;
B. que la jurisdicción de la CPI sea complementaria de la de los sistemas nacionales de justicia
penal;
C. que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, los Estados Partes del tratado para el
establecimiento de la CPI y, conforme a las apropiadas salvaguardias, el Fiscal de la CPI estén
autorizados a emprender actuaciones judiciales cuando se presuma que se ha cometido un
crimen de la competencia de la CPI, y
D. que en las disposiciones pertinentes de los instrumentos constituyentes y reglamentos sobre
procedimiento y sobre prueba de la CPI se protejan los derechos de las personas inculpadas y
procesadas en aplicación de las normas internacionalmente reconocidas de justicia y proceso
debido.»
1 Consejo de Ministros de la OUA, informe de los relatores del 67º periodo ordinario de sesiones del
Consejo de Ministros, CM/Plen/Draft/Rapt/Rpt (LXVII) , 25-27 de febrero de 1998, párr. 97. [La traducción de esta
cita, así como las de la declaración de Dakar de gobiernos y ONG y la resolución de la Asociación de Abogados de
Estados Unidos (véase infra), es de EDAI]
En la página Web de la Sección Italiana de Amnistía Internacional (http://www.amnesty.it)
encontrarán las Partes I, II, III y IV en versión inglesa, donde se pueden consultar además, a
través de los enlaces pertinentes, las correspondientes versiones en español, así como en la
4 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
página Web de EDAI (http://www.edai.org). Están también en la página Web de la Coalición de
ONG para el Establecimiento de una Corte Penal Internacional (http://www.igc.apc.org/icc).
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 5
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
PRINCIPIOS BÁSICOS PARA EL ESTABLECIMIENTO Y LA FINANCIACIÓN DE LA CORTE
Y CLÁUSULAS FINALES
Para garantizar el establecimiento efectivo y sin demora de una Corte Penal Internacional
permanente se debe crear primeramente en virtud de un tratado multilateral que facilite la mayor
participación posible.
Una vez establecida, la Corte Penal Internacional permanente se debe convertir lo antes posible en
órgano judicial principal de las Naciones Unidas mediante la modificación de la Carta de las
Naciones Unidas.
La Corte debe estar estrechamente vinculada a las Naciones Unidas, pero en todo acuerdo con ellas
se debe proteger la independencia de la Corte.
Las reuniones de Estados Partes con arreglo al Estatuto deber ser abiertas y permitir la
participación de la Corte y de organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales.
La Corte se debe financiar con cargo al presupuesto ordinario de las Naciones Unidas y,
estableciendo las debidas salvaguardias, con contribuciones complementarias del presupuesto para
el mantenimiento de la paz, en las remisiones realizadas por el Consejo de Seguridad en virtud del
Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, y con aportaciones a un fondo fiduciario
voluntario.
La Corte no debe ser financiada por los Estados Partes ni por los Estados que presenten las
denuncias.
La Corte y sus funcionarios deben gozar de todos los privilegios e inmunidades necesarios para
garantizar su independencia a la hora de administrar justicia.
A fin de establecer la Corte con prontitud, el número de ratificaciones necesario para su entrada en
vigor debe ser bajo.
No se deben admitir reservas.
Si se permite a los Estados Parte retirarse del Estatuto, los que vayan a hacerlo deben notificarlo
con suficiente antelación y cumplir todas las obligaciones existentes, incluida la de cooperar con la
Corte en relación con cualquier delito cometido con anterioridad a la notificación de la retirada.
El proceso de modificación del Estatuto debe permitir la mayor consulta posible con la Corte, con
organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, con expertos independientes y con el
público en general.
Las organizaciones no gubernamentales y los dos tribunales penales internacionales especiales han
de poder participar en las sesiones de la comisión preparatoria en la medida en que la Asamblea
General les autoriza a participar en la conferencia diplomática.
6 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
I. MEJOR MÉTODO DE ESTABLECIMIENTO DE LA CORTE
A. Creación de la Corte
La Corte Penal Internacional se debe establecer sin demora en virtud de un tratado multilateral
mientras se modifica la Carta de las Naciones Unidas. A la larga se debe modificar la Carta a fin de que
la Corte sea un órgano judicial principal de las Naciones Unidas. La creación en virtud de un tratado
multilateral es preferible al establecimiento en calidad de órgano subsidiario del Consejo de Seguridad o
de la Asamblea General.
1. Creación en virtud de un tratato multilateral
A corto plazo, el mejor método para crear la Corte consiste en aprobar el Estatuto en forma de
tratado. 2 Algunos miembros de la CDI creían que «un tratado daría una firme base jurídica a las
sentencias dictadas contra los autores de crímenes internacionales». 3 El secretario general de las
Naciones Unidas, en su informe sobre el establecimiento del Tribunal de Yugoslavia, explicó las ventajas
de establecer los tribunales penales internacionales en virtud de un tratato.4 Como se explica en el
apartado I.B, el tratato debería disponer que la Corte mantenga estrechos vínculos con las Naciones
Unidas, pero también que se protega la independencia de la Corte. Un tratado debe imponer la
obligación jurídica, vinculante para todos los Estados Partes, de colaborar plenamente con la Corte Penal
Internacional. El tratado multilateral se debe adoptar por medio de un conferencia diplomática abierta a
la participación de todos los Estados, sean o no Miembros de las Naciones Unidas, y debe constituir, por
tanto, una declaración firme por parte de la comunidad internacional de que se van a tomar medidas
serias para garantizar que los autores de los peores crímenes imaginables serán enjuiciados. Para reforzar
aún más este mensaje, la conferencia diplomática debe pedir a la Asamblea General, la cual ha
expresado repetidas veces su aprobación al establecimiento de la Corte,5 que apruebe el Estatuto y se lo
envíe a todos los Estados pidiéndoles que lo ratifiquen o se adhieran a él con prontitud para garantizar su
2 Cabe la posibilidad de que la conferencia diplomática decida convertir el Estatuto en anexo de un tratado,
de modo similar al Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, que figura como anexo en la Carta de las Naciones
Unidas, pero es más probable que el documento completo que se adopte sea lo que se conocerá como Estatuto,
incluidas, como en otros tratados, las cláusulas finales. La Secretaría ha preparado las cláusulas finales basándose en
esta solución. Cualquiera que sea el método utilizado, su importancia jurídica es escasa. En este documento se da por
sentado que si la conferencia diplomática decide establecer la Corte en virtud de un tratado, adoptará el Estatuto como
documento independiente.
3 Informe de la Comisión de Derecho Internacional sobre la labor realizada en su 46º periodo de sesiones,
2 de mayo a 22 de julio de 1994, Asamblea General, Documentos Oficiales, 49º periodo de sesiones, Suplemento núm.
10, Documento de la ONU A/49/10, 1994. (Informe de 1994 de la CDI), párr. 51.
4 «Ese método tendría la ventaja de permitir el examen y elaboración detallados de todas las cuestiones
relativas al establecimiento del Tribunal Internacional. También permitiría que los Estados participantes en la
negociación y concertación del tratado ejercieran plenamente sus derechos soberanos, especialmente el de decidir ser o
no partes en el tratado». Informe presentado por el secretario general de conformidad con el párrafo 2 de la resolución
808 (1993) del Consejo de Seguridad, documento de la ONU S/25704, 3 de mayo de 1993, y corrigendo, documento de
la ONU S/25704/Corr.1, 30 de julio de 1993, párr. 19.
5 Véanse, por ejemplo, las resoluciones de la Asamblea General 260 B (III), del 9 de diciembre de 1948;
48/31, del 9 de diciembre de 1993; 45/41, del 28 de noviembre de 1990; 50/46, del 11 de diciembre de 1995; 51/207,
del 17 de diciembre de 1996, y 52/160, del 15 de diciembre de 1997.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 7
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
aceptación universal final y que todos los Estados cooperan con la Corte. La Asamblea General ya ha
pedido a los Estados que ratifiquen o se adhieran a otros tratados importantes, adoptados por ella6 o por
conferencias diplomáticas.7 En este caso, la conferencia diplomática debe pedir también a la Asamblea
General que invite al secretario general a animar a los Estados a hacerse partes en el Estatuto y, mediante
el programa de cooperación técnica o por algún otro método, ayudarlos, si lo solicitan, en la ratificación
o adhesión al Estatuto, incluida la promulgación de cualquier ley necesaria para su aplicación (véase,
infra, el apartado III.F.3, donde se examina la necesidad urgente de establecer directrices sobre
legislación nacional para la aplicación).8
La Corte Penal Internacional permanente se debe establecer al principio en virtud de un
tratato multilateral. La conferencia diplomática debe pedir a la Asamblea General que solicite de
los Estados la ratificación del Estatuto lo antes posible y que les proporcione ayuda técnica para
facilitar la ratificación y la promulgación de leyes para su aplicación.
2. Enmienda de la Carta de las Naciones Unidas
6 La Asamblea General pidió a todos los Estados que ratificaran o se adhirieran a la Convención para la
Prevención y Sanción del Delito de Genocidio, en las resoluciones de la Asamblea General 260 A (III),del 9 de
diciembre de 1948, y 795 (VIII), del 3 de noviembre de 1953. Asimismo, pide con regularidad a todos los Estados que
ratifiquen o se adhieran al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y a sus Protocolos, y al Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como por ejemplo en la resolución 50/171 de la
Asamblea General, del 22 de diciembre de 1995 («Encarece a todos los Estados que aún no lo hayan hecho a que se
hagan partes en los Pactos internacionales de derechos humanos y a que se adhieran a los Protocolos Facultativos del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y formulen la declaración prevista en el artículo 41 del Pacto»); a la
Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (Convención contra la
Discriminación Racial), en la resolución 51/80 de la Asamblea General, del 12 de diciembre de 1996 («Pide a los
Estados que aún no son partes en la Convención que la ratifiquen o se adhieran a ella»); a la Convención sobre Todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer (Convención sobre la Mujer), en la resolución 51/68 de la Asamblea
General («Insta a todos los Estados que aún no hayan ratificado la Convención [...] o que no se hayan adherido a ella a
que lo hagan cuanteo antes, a fin de lograr la ratificación universal de la Convención para el año 2000»); a la
Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Convención contra la
Tortura), en la resolución 51/86 de la Asamblea General, del 12 de diciembre de 1996 («Insta a todos los Estados que
todavía no lo hayan hecho a que, con carácter de prioridad, se hagan partes de la Convención»), y a la Convención
sobre los Derechos del Niño, en la resolución 51/77 de la Asamblea General, del 12 de diciembre de 1966 («Insta a
todos los Estados que no lo hayan hecho a que, como cuestión prioritaria, firmen y ratifiquen la Convención o se
adhieran a ella, a fin de lograr el objetivo de la adhesión universal.»).
7 La Asamblea General ha hecho «un llamamiento a todos los Estados partes en los Convenios de Ginebra
de 1949 que todavía no lo hayan hecho para que consideren la posibilidad de hacerse partes en los Protocolos
adicionales a la brevedad posible», en la resolución 51/155 de la Asamblea General, del 16 de diciembre de 1996.
8 La Asamblea General ha invitado «al Secretario General a intensificar una acción sistemática encaminada
a alentar a los Etados a que se hagan partes en los Pactos internacionales de derechos humanos y, por conducto del
programa de servicios de asesoramiento en materia de derechos humanos, a prestar asistencia a esos Estados, cuando lo
soliciten, para ratificar los Pactos y Protocolos Facultativos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos», en
la resolución 50/171 de la Asamblea General, del 22 de diciembre de 1995.
8 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Como creían algunos miembros de la CDI, 9 a la larga será mejor que la Corte Penal
Internacional se establezca como órgano judicial independiente de las Naciones Unidas, por medio de
una modificación de la Carta de las Naciones Unidas y de modo legalmente vinculante para todos los
Miembros de las Naciones Unidas. La Corte Penal Internacional debe tener la misma independencia que
la Corte Internacional de Justicia. Una de las ventajas de establecerla como órgano judicial de las
Naciones Unidas en virtud de una modificación de la Carta es que, con arreglo al artículo 108 de la
Carta, toda modificación es vinculante para todos los Miembros de las Naciones Unidas.10 Tal condición
reforzaría la permanencia, legitimidad, autoridad, universalidad y aceptación de la Corte, del mismo
modo que lo ha hecho en el caso de la Corte Internacional de Justicia durante los últimos cincuenta años.
Asimismo, como señalaron algunos miembros de la CDI partidarios de convertir la Corte en un órgano
judicial de las Naciones Unidas mediante la modificación de la Carta, «la Corte sería la expresión del
interés y del deseo de la comunidad internacional organizada de reprimir ciertos crímenes gravísimos.
Era lógico que la Corte estuviera vinculada orgánicamente con las Naciones Unidas en cuanto
manifestación de esa comunidad».11
No obstante, la enmienda de la Carta de las Naciones Unidas para establecer una institución
completamente nueva como órgano permanente de las Naciones Unidas sería, probablemente, un
proceso largo y complicado. Los artículos 108 y 109 hacen necesaria, para cualquier modificación, la
aprobación de las dos terceras partes de los 186 Miembros, incluidos los cinco miembros permanentes
del Consejo de Seguridad, por lo que cualquiera de éstos podría vetar, de hecho, la modificación. La
Carta de las Naciones Unidas se ha modificado sólo tres veces en los últimos cincuenta años. En todos
estos casos, la modificación se adoptó con relativa rapidez (en dos o tres años), pero era una
modificación de carácter técnico, relativa al aumento del número de miembros de los órganos principales
existentes y que no suponía añadir un órgano permanente completamente nuevo, ni imponer nuevas
obligaciones a los Miembros ni hacer importantes cambios estructurales en la organización. 12 No
obstante, toda modificación de la Carta dirigida a convertir la Corte en un órgano de las Naciones
Unidas debería garantizar que el Estatuto se puede modificar sin tantas complicaciones como en el caso
del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Como ya dijimos, las modificaciones del Estatuto, al
igual que las de la Carta, sólo son posibles si cuentan con la aprobación de las dos terceras partes de los
9 Informe de 1994 de la CDI, supra, n. 3, párr. 51.
10 En el artículo 108 de la Carta de las Naciones Unidas se estipula:
«Las reformas a la presente Carta entrarán en vigor para todos los Miembros de las Naciones Unidas cuando
hayan sido adoptadas por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General y
ratificadas, de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales, por las dos terceras partes de
los Miembros de las Naciones Unidas, incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de
Seguridad».
11 Informe de 1994 de la CDI, supra, n. 3, comentario al artículo 2.
12 Jean-Pierre Cot y Alain Pellet, ed., La charte des Nations Unies, Economica , 2ª ed., París, 1991, pp.
1433-1435; Bruno Simma, ed., The Charter of the United Nations: A Commentary, Oxford University Press, Oxford,
1995, pp. 1177-1178 [La traducción de las citas de estas obras es de EDAI]. A lo largo del tiempo han sido muchas las
propuestas de enmienda que no han recibido apoyo suficiente. Véase también Simma, pp. 1184-1189. Los actuales
intentos de modificar la Carta de las Naciones Unidas avanzan muy despacio. Véase la Resolución 51/209 de la
Asamblea General, del 17 de diciembre de 1996, relativa al informe del Comité Especial sobre la Carta de las Naciones
Unidas y al fortalecimiento de la función de la organización.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 9
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Miembros, inlcuidos los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, cualquiera de los
cuales puede, por tanto, vetar la modificación por inacción (véase también infra,apartado III. E).13
13
Simma, supra, n. 12, p. 1166; Egon Schwelb, “The Amending Procedure of Constitutions of
International Organizations”, 31 Brit. Y.B. Int’l L., 1954, pp. 89-90 [La traducción de las citas de esta obra es de
EDAI].
Si, como parece probable, la Corte se establece en virtud de un tratado multilateral, una
vez establecida se debe modificar lo antes posible la Carta de las Naciones Unidas para convertir
la Corte en un órgano judicial principal de las Naciones Unidas.
3. Establecimiento en calidad de órgano subsidiario del Consejo de Seguridad
10 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
El establecimiento de la Corte Penal Internacional permanente como órgano subsidiario del
Consejo de Seguridad de conformidad con el artículo 29 de la Carta de las Naciones Unidas14 sería, sin
duda, una solución más rápida que la de modificar la Carta o concertar un tratado multilateral aun
cuando, en este caso, sólo se necesitara la ratificación de un pequéño número de Estados para que el
Estatuto entrara en vigor. El Consejo de Seguridad ha establecido dos tribunales penales internacionales,
y la Sala de Apelaciones del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (Tribunal de
Yugoslavia), tras examinar detenidamente las atribuciones del Consejo de Seguridad, determinó que, en
virtud de los artículos 39 y 41 del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, estaba facultado para
establecer un tribunal penal como órgano subsidiario en tanto que medida «para mantener o restablecer
la paz y la seguridad internacionales».15 El 23 de junio de 1997, Hans Corell, secretario general adjunto
de las Naciones Unidas para asuntos jurídicos y asesoramiento jurídico, aseguró al secretario general
que el Consejo de Seguridad tenía competencia para crear un tribunal penal internacional encargado de
enjuiciar a los responsables de los crímenes contra la humanidad y demás delitos tipificados en el
derecho internacional cometidos en Camboya entre 1975 y 1979.16
14
En el artículo 29 se estipula: «El Consejo de Seguridad podrá establecer los organismos subsidiarios que
estime necesarios para el desempeño de sus funciones».
15 El Fiscal contra Tadi, Decisión sobre la petición de la defensa relativa a un recurso interlocutorio de
apelación sobre la competencia, Causa núm. IT-94-1-AR72, Sala de Apelaciones, 2 de octubre de 1995, párr. 37 y 40.
[La traducción de la cita es de EDAI]. El Consejo de Seguridad ha establecido también la Comisión de Compensación
de las Naciones Unidas, institución cuasijudicial encargada de resolver las demandas presentadas contra Iraq a raíz de
la ocupación de Kuwait. Veánse las resoluciones del Consejo de Seguridad 687 (1991), del 3 de abril de 1991, y 692
(1991), del 20 de mayo de 1991.
16 ONU, nota de prensa, Daily Press Briefing of Office of Spokesman for Secretary-General, 24 de junio de
1997, p. 1.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 11
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Aunque quepa afirmar que entre tales atribuciones del Consejo de Seguridad está la de
establecer una corte penal internacional, un experto en estos asuntos ha manifestado que la «creación por
el Consejo de Seguridad de una institución permanente con amplia competencia en cuanto a la materia y
con substancial alcance en cuanto a la iniciativa de procesamiento supondría ampliar las atribuciones del
Consejo hasta casi el límite o más allá de él».17 Puesto que es inconcebible que el Consejo de Seguridad,
en virtud de la Carta de las Naciones Unidas, deba o pueda permitir a un fiscal determinar si una
situación ha contituido una amenaza para la paz y la seguridad internacionales, es más probable que tal
corte sea, como ha sugerido el citado experto, «una estructura “ad hoc permanente”, con un fiscal
pasivo, preparada para que el Consejo mismo haga uso de ella en casos concretos en los que decida
tomar medidas, como en el de Ruanda o el de la ex Yugoslavia».18
17
Roger S. Clark, The proposed international criminal court: Its establishment and its relationship with
the United Nations, versión revisada de un documento expuesto en la conferencia de la Sociedad para la Reforma del
Derecho Penal (Society for the Reform of Criminal Law) celebrada en Londres del 27 de julio al 1 de agosto de 1997, p.
7. [La traducción de las citas de esta obra es de EDAI].
18 Ibid. (Citando el modelo de la comisión de investigación y conciliación para asuntos de libertad de
asociación establecida conjuntamente por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Consejo Económico y
Social). Esta idea de un tribunal ad hoc permanente recuerda la primera propuesta seria de establecer una corte penal
internacional permanente, formulada hace más de ciento veinticinco años por Gustave Moynier, uno de los fundadores
del Comité Internacional de la Cruz Roja. Véase Gustave Moynier, Note sur la création d’une Institution judicaire
internationale propre à prévenir et à réprimer les infractions à la Convention de Genève, Bulletin International des
Sociétés de secours aux militaires blessés, núm.. 11, 1872, p. 122. No obstante, esa corte habría sido convocada
automáticamente por el presidente de la Confederación Suiza al estallar una guerra entre dos o más Estados Partes.
12 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Los requirimientos y órdenes de una corte creada por el Consejo de Seguridad de conformidad
con el Capítulo VII serían, como en el caso de los Tribunales de la ex Yugoslavia y Ruanda, vinculantes
para todos los Miembros, pero también los serían los de una corte penal internacional permanente creada
en virtud de un tratado cuando obrase conforme a una remisión del Consejo de Seguridad realizada con
arreglo al Capítulo VII. Además, una corte ad hoc permanente tendría inconvenientes graves. Una corte
creada por una resolución del Consejo de Seguridad podría ser abolida en cualquier momento por
decisión de unos cuantos Estados poderosos, incluso si se opusieran a ello la inmensa mayoría de los
Miembros de las Naciones Unidas, lo cual amenazaría la independencia de la corte y limitaría aún más
su valor disuasorio. Su competencia estaría restringida a los crímenes cometidos en situaciones
consideradas en el Capítulo VII y a ninguno más, y el Consejo de Seguridad, que es un organo político,
tendría completo poder discrecional para decidir cuáles de esas situaciones harían necesaria la actuación
judicial internacional y cuáles no. Como se explica en un documento anterior, tal selección política sería
incompatible con la independencia de la Corte y provocaría una aplicación desigual de la ley, ya que, en
ciertas situaciones, los autores de genocido, otros crímenes contra la humanidad y violaciones graves del
derecho humanitario eludirían la responsabilidad penal internacional. 19 En realidad, desde mayo de
1993 el Consejo de Seguridad sólo ha establecido tribunales ad hoc en dos situaciones. El Consejo de
Seguridad podría perfectamente negarse a convocar la Corte incluso en casos de genocido, crímenes
contra la humanidad o violaciones graves del derecho humanitario durante un conflicto armado tanto
con el pretexto de que tales crímenes graves, aun siendo violaciones del derecho internacional de la
competencia de la Corte, no constituyeron en sí mismos amenazas o quebrantamientos de la paz y la
seguridad inernacionales, como por falta de voluntad política. 20 Además, convocar una corte penal
19
Similares problemas surgirían si el Fiscal no tuviera más forma de iniciar una investigación que esperar a
que el Consejo de Seguridad o un Estado Parte actuaran. Véase Parte I, pp. 108-109.
20 Por ejemplo, el Consejo de Seguridad se ha negado a establecer nuevos tribunales penales
internacionales ad hoc o a ampliar la competencia de los existentes para incluir delitos como los cometidos en Burundi
y en Camboya a pesar de las solicitudes presentadas oficialmente por los gobiernos de esos países. El 14 de junio de
1997, el presidente Buyoya de Burundi pidió públicamente el establecimiento de un tribunal penal internacional con
competencia sobre el genocidio cometido en su país desde octubre de 1993. El secretario general informó
posteriormente de que, en respuesta a una solicitud oficial dirigida a él por el gobierno de Burundi, había manifestado
que:
Dadas las circunstancias existentes todavía en Burundi, no me encontraba en condiciones de recomendar al
Consejo de Seguridad el establecimeinto de tal tribunal en ese momento. No obstante, es mi intención seguir
ocupándome del asunto y examinar la cuestión del establecimiento de tal tribunal en fecha posterior. Por
supuesto, mantendré al Consejo de Seguridad completamente informado de las novedades al respecto.
Informe del secretario general sobre la situación en Burundi, documento de la ONU S/1997/547, 15 de julio de 1997,
párr. 18. [La traducción de esta cita es de EDAI]
Los dos primeros ministros de Camboya enviaron al secretario general una carta, con fecha de 21 de junio de
1997, en la que pedían a las Naciones Unidas ayuda para poner a disposición judicial a los responsables de los crímenes
contra la humanidad y el genocidio cometidos en ese país entre 1975 y 1979. El secretario general envió la carta a los
presidentes de la Asamblea General y el Consejo de Seguridad el 24 de junio de 1997 (véase el documento de la ONU
A/51/930 - S/1997/488 (1997). El representante especial del secretario general sobre Derechos Humanos en Camboya
apoyó esta iniciativa (declaración ante el Tercer Comité del 13 de noviembre de 1997), y la Asamblea General instó al
secretario a designar a un grupo de expertos para estudiar la cuestión y recomendar nuevas medidas (véase el
documento de la ONU A/C.3/52/L.68, del 20 de noviembre de 1997; texto del Tercer Comité).
El Consejo de Seguridad ha examinado ambas propuestas, pero el 2 de marzo de 1998 no había adoptado aún
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 13
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
internacional temporalmente sería muy costoso, y la institucion carecería de continuidad y de memoria
institucional. El hecho de que la corte no tuviera una existencia constante, sumado a la invitable demora
con que se reuniría, menoscabaría considerablemente una de sus funciones más importantes, a saber:
contribuir a que no se cometan los delitos más graves tipificados en el derecho internacional.
La Corte Penal Internacional permanente no se debe establecer como organismo
subsidiario del Consejo de Seguridad.
4. Establecimiento en calidad de órgano subsidiario de la Asamblea General
ninguna medida al respecto.
14 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
La Asamblea General también podría establecer la Corte Penal Internacional con más rapidez
que si se hiciera en virtud de un tratado.21 Tiene atribuciones para establecer tribunales en calidad de
órganismos subsidiarios. El artículo 22 de la Carta de las Naciones Unidas estipula que «la Asamblea
General podrá establecer los organismos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus
funciones». La Corte Internacional de Justicia consideró que la Asamblea General estaba facultada para
establecer un tribunal administrativo encargado de resolver disputas acerca del personal de las Naciones
Unidas en virtud no sólo del artículo 22, sino también del artículo 101, que le permitía establecer
reglamentos relativos al personal, y que las decisiones de ese tribunal eran vinculantes para la Asamblea
General.22 El 23 de junio de 1997, Hans Corell, secretario general adjunto de las Naciones Unidas para
asuntos jurídicos y asesoramiento jurídico, aseguró al secretario general que la Asamblea General tenía
competencia para crear una tribunal penal internacional encargado de enjuiciar a los reponsables de
crimenes contra la humanidad y de otros delitos tipificados en el derecho internacional cometidos en
Camboya entre 1975 y 1979.23 No obstante, tal tribunal subsidiario, al igual que los creados con arreglo
a una resolución del Consejo de Seguridad, podría ser abolido o sufrir una modificación de su mandato
en cualquier momento, 24 lo que suscitaría similares preocupaciones acerca de su permanencia,
independencia e imparcialidad. Una ventaja mencionada por los defensores del establecimiento por
medio de la Asamblea General, que tiene ahora 186 miembros, es que la aceptación de la Corte sería más
universal que en el caso del establecimiento por medio del Consejo de Seguridad, si bien la ratificación
generalizada de un tratado consituiría un compromiso mucho más firme por parte de la comunidad
internacional.
21
El Consejo Económico y Social ha establecido organismos subsidiarios en virtud del artículo 68 de la
Carta de las Naciones Unidas, en el que se le pide expresamente establecer «comisiones de orden económico y social y
para la promoción de los derechos humanos, así como las demás comisiones necesarias para el desempeño de sus
funciones». Dos de esos organismos son la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer y la Comisión de
Derechos Humanos. La facultad expresa de establecer comisiones indica que el Consejo Económico y Social podría no
tener atribuciones para crear una corte penal internacional permanente.
22 Documento de la Corte Internacional de Justicia Effect of Awards of Compensation Made by the United
Nations Administrative Tribunal, 1954 ICJ Rep., pp. 47, 53 y 61; resolución 351A (IV) de la Asamblea General, del 24
de noviembre de 1949. Además del Tribunal Administrativo, la Asamblea General estableció dos tribunales de breve
funcionamiento encargados de resolver todas las disputas surgidas durante el traspaso de autoridad de Italia al recién
creado Estado independiente de Libia (Tribunal de las Naciones Unidas para Libia, establecido por la resolución 388
(V) de la Asamblea General, del 15 de diciembre de 1950) y al territorio autónomo de Eritrea (Tribunal de las Naciones
Unidas para Eritrea, establecido por la resolución 530 (VI) de la Asamblea General, del 29 de enero de 1952). La
Asamblea General no mencionó el artículo 22 como base de su autoridad para establer estos tribunales; dijo que estaba
actuando en virtud de una petición formulada por las cuatro potencias aliadas de conformidad con el Tratado de Paz
con Italia.
23 ONU, nota de prensa, Daily Press Briefing of Office of Spokesman for Secretary-General, 24 de junio de
1997, p. 1.
24 La Corte Internacional de Justicia observó que el Tribunal Administrativo estaba «subordinado en el
sentido de que la Asamblea General puede abolir el Tribunal al rechazar el Estatuto, de que puede modificar el Estatuto
y de que puede modificar el Reglamento sobre Personal y hacer uno nuevo», en Effect of Awards of Compensation
Made by the United Nations Administrative Tribunal, supra, n. 22, p. 61 [Traducción de EDAI]. Un observador ha
señalado que este peligro se ha «exagerado», porque podría resultar difícil conseguir la mayoría necesaria para cambiar
o rechazar la resolución (véase Clark, supra, n. 17, pp. 11-12). No obstante, el peligro político para la permanencia de
la Corte seguiría existiendo.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 15
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Asimismo, las resoluciones de la Asamblea General imponen obligaciones vinculantes a los
Miembros de las Naciones Unidas y a los no Miembros sólo en un número limitado de situaciones,
ninguna de las cuales parece aplicable en el caso de los requerimientos y órdenes de la Corte Penal
Internacional.25 De hecho, los miembros de la CDI que se oponían al establecimeinto de la Corte por
medio una resolución de la Asamblea General expresaron las mismas preocupaciones:
25
Algunas de estas materias son la suspensión de derechos y privilegios de que se disfruta como Miembro,
la expulsión de las Naciones Unidas, cuestiones presupuestarias, la organización de fuerzas para el mantenimiento de la
paz y la terminación de fideicomisos y mandatos. Véanse Jennings y Watts, Oppenheim’s International Law, vol. I,
Longman, 9ª ed., Londres 1996, pp. 45-46, n. 1, y los documentos de la Corte Internacional de Justicia Certain
Expenses of the United Nations, 1962 ICJ Rep., pp. 162-163; Namibia (South West Africa) Legal Consequences Case,
1971 ICJ Rep., pp. 47-50, y Case Concerning the Northern Cameroons, 1963 ICJ Rep., p. 32.
16 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Las resoluciones de la Asamblea General no imponen a los Estados obligaciones legales
imperativas en relación con conductas externas al funcionamiento de las propias Naciones
Unidas. En el presente caso obligaciones importantes —por ejemplo, la obligación de un Estado
de entregar a una persona acusada que tenga bajo su custodia para ponerla bajo la custodia de la
Corte— que son esenciales para el funcionamiento de la Corte no pueden imponerse mediante
una resolución. Es indispensable a tal efecto la adhesión a un tratado. Además, un tratado
aceptado por un Estado de conformidad con sus procedimientos constitucionales normalmente
tendrá fuerza de ley dentro de ese Estado, a diferencia de una resolución, y ello puede ser
necesario si ese Estado tiene que tomar medias frente a personas sometidas a su jurisdicción en
cumplimiento del Estatuto. Y, finalmente, las resoluciones pueden modificarse fácilmente o
incluso revocarse: ello difícilmente sería compatible con el concepto de órgano judicial
permanente.26
Un experto en estas materias ha señalado que la falta de efecto jurídico vinculante de las
resoluciones de la Asamblea General no constituye una deficiencia grave con respecto a llevarlas a
efecto en el ámbito nacional y que, aunque los tratados y las resoluciones del Consejo de Seguridad sean
jurídicamente vinculantes, en muchos Estados, como Australia, Canadá, Estados Unidos, Islas Salomón,
Nueva Zelanda, Reino Unido y Samoa, no se ejecutan por sí solas.27 No obstante, es más importante que
sea el propio Estado el que esté jurídicamente obligado, para que sea responsable internacionalmente
ante todos los demás Estados Partes, así como ante la Corte, y cumpla por ello las órdenes y
requerimientos de la Corte. Esta obligación jurídica internacional hará necesario que los Estados adopten
de buena fe medidas efectivas para aplicar el Estatuto, ya sea a través de su legislación o por medio de
poder ejecutivo o judicial.
La Corte Penal Internacional permanente no se debe establecer como organismo
subsidiario de la Asamblea General.
B. Relación de la Corte con las Naciones Unidas
En la Comisión de Derecho Internacional «hubo acuerdo general sobre la importancia de
establecer una estrecha relación entre las Naciones Unidas y el tribunal, para garantizar el carácter
internacional y la autoridad moral de éste».28 Se acordó que la Corte «sólo podría funcionar eficazmente
si establecía una estrecha relación con las Naciones Unidas, tanto a los efectos administrativos, para
asentar mejor su universalidad, autoridad y permanencia, como porque el ejercicio de la competencia de
la Corte podía derivar en parte de las decisiones del Consejo de Seguridad».29
26
Informe de 1994 de la CDI, supra, n. 3, comentario al artículo 2 del proyecto de Estatuto.
27 Véase Clark, supra, n.17, pp. 10-11.
28 Informe de 1994 de la CDI, supra, n. 3, párr. 53.
29 Ibid., comentario al artículo 2 del proyecto de Estatuto.
La necesidad de establecer estrechos vínculos es evidente, pero esos vínculos deben garantizar la
independencia de la Corte Penal Internacional permanente y de sus funcionarios, como exigen normas
como el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 14 (1) del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), los Principios Básicos Relativos a la
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 17
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Independencia de la Judicatura y las Directrices de las Naciones Unidas sobre la Función de los Fiscales.
Una forma de garantizar esa independencia consiste en disponer que la relación entre las Naciones
Unidas y la Corte se negocie entre ambas instituciones con prontitud una vez establecida la Corte.
Incluso si la comisión preparatoria elabora un proyecto de acuerdo o un acuerdo provisional entre las
Naciones Unidas y la Corte (véase el apartado III.F.3 infra) sujeto a la aprobación de la reunión de
Estados Partes, la Corte debe tener libertad para modificar ese acuerdo a la luz de la experiencia. El
acuerdo ha de garantizar que la Corte goza de libertad para organizarse a sí misma y contratar a personal
experto y no está sujeta a procedimientos de las Naciones Unidas inadecuados para una corte penal.
La Corte debe estár estrechamente relacionada con las Naciones Unidas, pero todo
acuerdo entre ellas debe proteger la independencia de la Corte.
C. Reunión de Estados Partes
Las reuniones de Estados Partes en virtud de tratados de derechos humanos desempeñan en
general una función secundaria, pero importante, en la aplicación de esos tratados. En la mayoría de los
casos, su única función estipulada expresamente es elegir a los miembros de los comités de vigilancia.30
Asimismo, se convocan también reuniones especiales o conferencias de los Estados Partes para
considerar enmiendas al tratado.31 Esta función limitada de las reuniones de Estados Partes tiene sus
ventajas, pues ayuda a aislar al organismo de vigilancia de intromisiones y presiones políticas cuando
adopta decisiones poco populares. Será esencial garantizar que la reunión de Estados Partes propuesta
no menoscaba la independencia de la Corte.
30
Véanse, por ejemplo, PIDCP, artículo 30 (1) - (4); Convención sobre la Mujer, artículo 17 (1) - (4) y (6);
Convención contra la Tortura, artículo 17 (1) - (4) y (6); Convención contra la Discriminación Racial, artículo 8 (2) -
(4), y Convención sobre los Derechos del Niño, artículo 43 (3) - (5).
31 Véanse, por ejemplo, PIDCP, artículo 51 (1) (sobre la adopción de propuestas de enmienda para
someterlas a la aprobación de la Asamblea General y presentarlas a los Estados Partes para su aceptación); Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 29 (1) (lo mismo); Convención contra la Tortura,
artículo 29 (1) (sobre la adopción de propuestas de enmienda para someterlas a la aceptación de los Estados Partes);
Convención sobre los Derechos del Niño, artículo 50 (1) (sobre la adopctión de propuestas de enmienda para
someterlas a la aprobación de la Asamblea General y presentarlas a los Estados Partes para su aceptación).
18 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
No obstante, hay un número limitado de tareas que la conferencia podría realizar sin perjuicio de
la independencia de la Corte, siempre que se establezcan las debidas salvaguardias en el Estatuto. La
conferencia revisaría las candidaturas a magistrados, fiscal y fiscal adjunto; los eligiría y, si fuera
necesario, los destituiría, de acuerdo con los principios expuestos en un documento anterior para
garantizar que se selecciona a los candidatos más capacitados y no se producen destituciones por
motivos políticos.32 La conferencia puede desempeñar una importante función a la hora de examinar y
aprobar enmiendas al Estatuto y al Reglamento propuestas por la Corte, por los Estados Partes, por
organizaciones intergubernamentales o por organizaciones no gubernamentales (véase el apartado III.E
infra, donde se examinan los métodos para modificar el Estatuto). 33 Un modo de fomentar el
cumplimiento de los requerimientos y órdenes de la Corte sería estipular que ningún Estado que a juicio
de la Corte haya incumplido una órden suya podrá participar en la reunión de Estados Partes convocada
para determinar el presupuesto, ni tampoco en asuntos relativos a candidaturas, elecciones o
destituciones o de cualquier otra índole, hasta que haya cumplido la órden. No obstante, la conferencia
no debe ocuparse de preparar ni revisar solicitudes de presupuesto preparadas por la Corte; es ésta la que
tiene que preparar el presupuesto, y las decisiones acerca de él ha de tomarlas la Asamblea General sin
intromisiones políticas.
La reunión de Estados Partes debe tener ciertas atribuciones limitadas, como la de la
elección y destitución de los magistrados, el fiscal y los fiscales adjuntos, y la aprobación de
enmiendas al Estatuto o de reglas propuestas por la Corte o un Estado Parte. Estas atribuciones
han de estar sujetas a las debidas salvaguardias para garantizar la independencia de la Corte.
Ningún Estado Parte que a juicio de la Corte no haya cumplido una orden o requerimiento suyo
podrá participar en la reunión de Estados Partes hasta que la cumpla.
Por las mismas razones garantizadas por la Asamblea General en el caso de la conferencia
diplomática, la Corte, las organizaciones intergubernamentales y las organizaciones no
gubernamentales deben poder participar en las reuniones de los Estados Partes; asimismo, se
deben publicar con prontitud informes sobre las reuniones.
II. MEJOR FORMA DE FINANCIAR LA CORTE
Aunque el interés de los Estados por el contenido del Estatuto de la Corte Penal Internacional se
centra en cuestiones jurídicas y políticas, uno de los factores más importantes para el éxito o
fracaso de una Corte Penal Internacional será la cantidad e independencia de sus recursos
económicos. Una Corte en la que el fiscal no pueda investigar debidamente, los magistrados no
puedan ocuparse con eficacia de la información que se les presente y los encausados no puedan
defenderse por falta de recursos económicos podría constituir un retroceso en la mejora del respeto
de la ley.
Daniel Mac Sweeney, “Prospects for the Financing of an International Criminal Court”, World
32
Parte II, pp. 11 - 16 (sobre el fiscal y el fiscal adjunto) y 32 - 36 (sobre los magistrados).
33 Las propuestas de enmienda a las Reglas de los dos tribunales penales internacionales formuladas por
organizaciones no gubernamentales han tenido importantes efectos en la revisión posterior de las Reglas. Véase, por
ejemplo, Virginia Morris y Michael Scharf, An Insider’s Guide to the International Criminal Tribunal for the Former
Yugoslavia, Transnational Publishers, Inc., Irvington-on-Hudson, Nueva York, 1994, pp. 263-264 (sobre las reglas
relativas a las pruebas de violación y agresión sexual). [La traducción de las citas de esta obra es de EDAI].
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 19
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Federalist Movement/Institute for Global Policy Discussion Paper, agosto de 1996, p. 1.
Será esencial que la Corte Penal Internacional permanente tenga garantizada a largo plazo una
financiación adecuada que no ponga en peligro su independencia. La forma más eficaz de garantizar tal
financiación es que se haga con cargo al presupuesto ordinario de las Naciones Unidas y con
aportaciones complementarias de otras fuentes, como el presupuesto para mantenimiento de la paz, si la
Corte considera una situación remitida por el Consejo de Seguridad con arreglo al Capítulo VII de la
Carta de las Naciones Unidas, y un fondo de contribuciones voluntarias. Por supuesto, tienen que
establecerse salvaguradias apropiadas para proteger la independencia judicial si la Corte recibe fondos
de fuentes complementarias. La financiación a cargo de los Estados Partes o de los Estados denunciantes
impediría la adhesión universal al Estatuto (porque disuadiría a los Estados de ratificarlo) y
menoscabaría la independencia de la Corte. La financiación por medio de multas y de confiscación de
bienes de personas condenadas privaría a las víctimas y a sus familias de unos recursos que deberían
estar destinados a ellas y sería incompatible con el requisito de la imparcialidad. Más adelante se podrían
aprovechar otras fuentes disponibles, como los impuestos sobre la venta de armas, para complementar la
financiacion con cargo al presupuesto ordinario de las Naciones Unidas.
El coste de las investigaciones y procesamientos internacionales por genocidio, otros crímenes
contra la humanidad y violaciones graves del derecho humanitario es insignificante en comparación con
el de las operaciones de mantenimiento de la paz y la reparación de los daños causados a las sociedades
víctimas de tales crímenes, que asciende siempre a miles de millones de dólares. Poner fin a la
impunidad por medio de investigaciones y procesamientos por tales crimenes emprendidos con prontitud
e imparcialidad ayudará a impedir que se cometan las graves violaciones de derechos humanos causantes
de tantos conflictos armados y, al evitar así el gasto que supondrían esa destrucción y las operaciones de
mantenimiento de la paz, justificará con creces su coste. Además, la actuación rápida y eficaz de la Corte
Penal Internacional animaría a la mayoría de las autoridades nacionales a cumplir con su obligación
primordial de poner a diposición judicial a los responsables de tales crímenes, lo que a la larga reduciría
el número de casos sometidos a la competencia de la Corte. No obstante, las investigaciones y
procesamientos de la Corte, en su mayoría causas complejas y con múltiples encausados, harán necesaria
una cantidad considerable de fondos. La experiencia de los dos tribunales ad hoc demuestra que, aunque
gran parte de los gastos de los primeros años se deben al proceso de puesta en funcionamiento, los
tribunales penales internacionales son más costosos que los tribunales internacionales y los tribunales de
arbitraje, en los que los Estados Partes corren con gran parte de los gastos de los casos individuales. Por
tanto, los métodos de financiación de estas instituciones juidicales y cuasijudiciales tienen un interés
limitado como modelos para la Corte Penal Internacional permanente.
A. Presupuesto ordinario de las Naciones Unidas
La eficacia de la Corte Penal Internacional requiere, de forma ordinaria y permanente, recursos
económicos, humanos y técnicos para sus funcionamiento... La independencia e imparcialidad de
la Corte no deben verse afectadas por el método que se adopte para su financiación.
Declaración de Dakar sobre el establecimiento de la Corte Penal Internacional, 6 de febrero de
1998.
Es esencial para el éxito de la Corte Penal Internacional que tenga garantizada a largo plazo una
financiación plenamente compatible con el requisito de ser independiente e imparcial. La forma más
20 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
eficaz de garantizar esa financiación a largo plazo es hacerla con cargo al presupuesto ordinario de las
Naciones Unidas. Este método de financiación de la Corte reforzaría además su caracter universal,
porque la convertiría en parte integrante del sistema de las Naciones Unidas en la misma medida en que
lo es la Corte Internacional de Justicia. Además, lo lógico es que la Asamblea General financie la Corte
con cargo al presupuesto ordinario, pues la Corte va a actuar en nombre de toda la comundidad
internacional. Aunque las Naciones Unidas se enfrentan en este momento a varios problemas
económicos graves, el método del presupuesto ordinario sigue siendo más adecuado que otros para
proporcionar a la Corte los debidos recursos económicos a largo plazo.34 La experiencia de la Corte
Internacional de Justicia demuestra que este método de financiación es menos sensible a la presión
política que algunas de las demás posibilidades.35 A modo de complemento de los fondos recibidos del
presupuesto ordinario de las Naciones Unidas se podrían utilizar otros métodos de financiación, como la
financiación de parte de los gastos en los procedimientos relacionados con la remisión de situaciones por
el Consejo de Seguridad en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas y las
contribuciones voluntarias a un fondo fiduciario. No obstante, tal financiación complementaria tendría
que hacerse de manera que aumentara, no mermara, la independencia, imparcialidad y eficacia de la
Corte
Al igual que con la Corte Internacional de Justicia, la Corte Penal Internacional permanente debe
elaborar el presupuesto para someterlo a la aprobación de la Asamblea General sin interferencias
políticas de los Estados Partes. De este modo habría menos posibilidades de que las decisiones sobre el
presupuesto se vieran afectadas por consideraciones políticas.
El método primario de financiación de la Corte Penal Internacional permanente debe ser
la financiación con cargo al presupuesto ordinario de las Naciones Undas, si bien se podrían
utilizar otros métodos a modo de complemento de este, siempre que no menoscabasen la
independencia, imparcialidad y eficacia de la Corte.
B. Presupuesto para el mantenimiento de la paz
Muchas de las investigaciones y procesamientos por crímenes de la competencia de la Corte se
referirán a situaciones que supongan una amenaza para la paz y la seguridad internacionales o su
quebrantamiento. En algunos casos, el Consejo de Seguridad habrá remitido la situación al fiscal para su
investigación; entonces, la financiación de las investigaciones, procesamientos y demás actuaciones
judiciales con cargo al presupuesto de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz podría ser
un complemento de la financiación con cargo al presupuesto ordinario, siempre que tal financiación
complementaria no alterase las prioridades del fiscal ni menoscabe las independencia, imparcialidad y
eficacia de la Corte.
34
El actual sistema de aportaciones al presupuesto ordinario de las Naciones Unidas depende
desproporcionadamente de ciertos Estados, y el hecho de que uno o más de estos Estados se retrase en el pago afecta a
los recursos presupuestarios globales de las Naciones Unidas, pero no modifica la asignación de tales recursos a
partidas presupuestarias concretas. Los retrasos en la aprobación por la Asamblea General de los presupuestos de los
Tribunales de Yugoslavia y Ruanda en sus primeros años parecen guardar relación con ciertas diferencias entre la
Asamblea General y el Consejo de Seguridad respecto de en qué medida los tribunales deben ser financiados con cargo
al presupuesto ordinario y al presupuesto para el mantenimiento de la paz.
35 Por supuesto, los actuales problemas económicos del conjunto de las Naciones Unidas han limitado hasta
cierto punto la eficacia de la Corte Internacional de Justicia, pero los debates sobre el presupuesto entablados en la
Asamblea General no han supuesto, en general, un ataque a la independencia de la Corte.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 21
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Algunas de las posibles formas de evitar estas consecuencias serían garantizar que la
financiación complementaria con cargo al presupuesto para el mantenimiento de la paz no superará
cierto porcentaje del presupuesto total de la Corte, exigir que tal financiación se asignase por varios años
y conceder a la Corte libertad para destinar estos fondos adicionales a cualquiera de los procedimientos
pendientes iniciados en virtud de las remisiones basándose únicamente en las necesidades existentes.
Existe el riesgo de que el Consejo de Seguridad, que es un organismo político, determine que ciertas
situaciones remitidas al fiscal constituyen una amenaza para la paz y la seguridad internacionales en
mayor medida que otras y, por tanto, asigne a esas situaciones más recursos que a otras en las que el
número de crímenes cometidos es mayor.
Parte de la financiación de la Corte Penal Internacional permanente podría hacerse con
cargo al presupuesto de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, siempre que no se
menoscabara con ello la independencia, imparcialidad y eficacia de la Corte.
C. Fondo fiduciario voluntario y otras contribuciones voluntarias
Los dos fondos fiduciarios voluntarios establecidos para ayudar a los Tribunales de Yugoslavia y
Ruanda han sido sumamente valiosos. El 15 de julio de 1997, el del Tribunal de Yugoslavia había
recibido 8,6 millones de dólares estadounidenses. 36 Todos los Estados, tanto los Miembros de las
Naciones Unidas como los Observadores, han podido hacer aportaciones a estos fondos. La capacidad
de las Naciones Unidas para aceptar contribuciones voluntarias de particulares, además de
contribuciones de Estatos, ha sido de gran valor de cara a los recientes problemas económicos de la
organización. El secretario general ha establecido un fondo fiduciario voluntario para ayudar a los
Estados a presentar denuncias ante la Corte Internacional de Justicia que puede aceptar contribuciones
de Estados, corporaciones, fundaciones, organizaciones jurídicas y otra fuentes.37 Con objeto de ayudar
36
Informe de 1997 del Tribunal de Yugoslavia: Report of the International Tribunal for the Prosecution of
Persons Responsible for Serious Violations of International Humanitarian Law in the former Yugoslavia, documento
de la ONU A/52/375-S/1997/729, del 18 de septiembre de 1997, párr. 163 (sobre contribuciones de 8,6 millones de
dólares estadounidenses a 15 de julio de 1997 de Suiza y 21 Estados Miembros: Austria, Camboya, Canadá, Chile,
Dinamarca, Eslovenia, España, Estados Unidos, Hungría, Irlanda, Israel, Italia, Liechtenstein, Malasia, Malta, Namibia,
Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Pakistán y Suecia). Informe de 1997 del Tribunal de Ruanda: Report of the
International Criminal Tribunal for the Prosecution of Persons Responsible for Genocide and Other Serious Violations
of International Humanitarian Law Committed in the Territory of Rwanda and Rwandan Citizens Responsible for
Genocide and Other Such Violations Committed in the Territory of Neighbouring States between 1 January and 31
December 1994, documento de la ONU A/52/582-S/1997/868 (1997), párr. 67 (desde que se estableció el Tribunal de
Ruanda, la Santa Sede, Suiza y 17 Estados Miembros, entre ellos Bélgica, Canadá, Chile, Dinamarca, Egipto, España,
Estados Unidos, Grecia, Irlanda, Israel, Líbano, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Reino Unido y Suecia, han
aportado dinero, personal y material, incluidos 7.388.996,77 millones de dólares estadounidenses al fondo voluntario).
Para más información sobre los fondos fiduciarios voluntarios y el modo en que los Estados pueden hacer
contribuciones voluntarias a esos fondos, véase la publicación de Amnistía Internacional Tribunales Penales
Internacionales: Manual sobre cooperación de los gobiernos (índice AI: IOR 40/07/96/s), pp. 42-46.
37 Véanse Mac Sweeney, “Prospects for the Financing of an International Criminal Court”, Documento de
debate del World Federalist Movement/Institute for Global Policy, agosto de 1996, p. 15 [la traducción de las citas de
esta obra es de EDAI]; documento de la ONU A/44/PV.43; Cesare P.R. Romano, Paying for Essentials - The Cost of
International Justice, documento de información general preparado para su debate en una reunión sobre el uso y la
financiación de los tribunales internacionales y los organismos de arreglo de disputas, celebrada en Londres del 31 de
enero al 1 de febrero de 1997 con el patrociciono de la Foundation for International Environmental Law Development
y el Center on International Cooperation at New York University, 21 de enero de 1997 (borrador; el documento final se
22 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
a los Estados a sufragar los gastos del arbitraje, el Consejo Administrativo de la Corte Permanente de
Arbitraje creó en 1994 un fondo similar, el Fondo de Ayuda Económica para el Arreglo de
Controversias, que podía aceptar donaciones de Estados, organizaciones intergubernamentales,
instituciones nacionales y personas físicas y jurídicas.38 El más notable de los ejemplos recientes de
financiación voluntaria ha sido la donación de mil millones de dólares estadounidenses hecha por Ted
Turner a una fundación con el objeto de que las Naciones Unidas lo destinen a proyectos de desarrollo
no financiados por medio de su presupuesto ordinario. En cualquier caso, cuando una organización
intergubernamental o uno de sus organismos acepta contribuciones voluntarias, es esencial aplicar
medidas para garantizar que tales contribuciones no alteran las prioridades de la organización u
organismo ni menoscaban su independencia, imparcialidad y eficacia.
Además, la posibilidad de que los dos tribunales puedan aceptar personal y equipo donado por
Estados ha sido inestimable.39 Los Estados que acogen a los dos tribunales internacionales y más de 20
Estados más han aportado considerables cantidades de recursos a ambos; el Reino Unido, por ejemplo,
se ha comprometido a proporcionar los suficientes para construir una sala provisional para el Tribunal de
Yugoslavia. 40 Asimismo, la aportación de instalaciones para la Corte Internacional de Justicia
permanente y el Tribunal Internacional del Derecho del Mar ayudó a agilizar el establecimiento de estos
dos tribunales penales internacionales.41
La Corte Penal Internacional debe poder aceptar contribuciones económicas voluntarias,
así como de personal y equipo, de Estados, organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales, particulares y otras fuentes, si existen las debidas salvaguardias para garantizar
que estas contribuciones no menoscaban la independencia, imparcialidad y eficacia de la Corte.
D. Otros métodos de financiación de la Corte
publicará en 1998 en el Commonwealth Law Bulletin), pp. 9-10, y M.E. O’Connell, “International legal aid: The
Secretary-General’s trust fund to assist states in the settlement of disputes through the International Court of Justice”, en
M.W. Janis, ed., International Courts for the Twenty-First Century,Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1992, p.
236.
38 95º informe anual de la Corte Permanente de Arbitraje: 95th Annual Report, Annex 5, Financial
Assistance Fund for Settlement of International Disputes, Terms of Reference and Guidelines; Romano, supra, n. 37,
pp. 44-45.
39 Informe de 1997 del Tribunal de Yugoslavia, supra, n. 36, párrs. 164-170. Para más información sobre la
aportación voluntaria de personal y material a los dos tribunales sobre el modo en que los Estados pueden hacerla,
véase la publicación de Amnistía Internacional, Tribunales penales internacionales: Manual sobre cooperación con los
gobiernos (índice AI: IOR 40/07/96/s), pp. 32-42. Para una examen más detallado de la importancia del personal
donado para la Corte Penal Internacional permanente, véase Parte II, p. 15.
40 Informe de 1997 del Tribunal de Yugoslavia, supra, n. 36, párr. 166.
41 El filántropo escoces Andrew Carnegie donó los fondos necesarios para construir el Palacio de la Paz,
sede de la Corte Internacional de Justicia permanente, y Alemania donó el edificio del Tribunal Internacional del
Derecho del Mar. Véanse Clark, supra, n. 17, p. 19, n. 46, y el documento de la ONU LOS/OCN/52, Vol. I, pp.
155-157.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 23
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
La mayoría de las demás formas de financiar de la Corte que se han propuesto son métodos que
menoscabarían su independencia, imparcialidad y eficacia o que, probablemente, no estarán aún
disponibles en un futuro próximo.
1. Estados Partes
La financiación de la Corte con cargo a los Estados Partes en vez de al presupuesto ordinario de
las Naciones Unidas sería poco eficaz, ya que algunos Estados Partes no pagarían sus cuotas y
disuadirían a los países menos desarrollados de convertirse en partes en el Estatuto.
El breve experimento de financiar el Comité contra la Tortura y el Comité para la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación con cargo a los Estados Partes en vez de al presupuesto ordinario
de las Naciones Unidas fue un fracaso. A diferencia de otros organismos internacionales de derechos
humanos establecidos por tratado cuya financiación es directa, anteriormente el Comité contra la Tortura
era financiado completamente por los Estados Partes, y el Comité para la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación Racial lo financiaban también los Estados Partes, si bien sólo parcialmente.42
Sin embargo, este sistema de finación no funcionaba. Según un experto, «las cantidades en sí eran
insignifiantes para cada Estado afectado, pero en conjunto provocaban una crisis económica que
agudizaba las crisis periódicas de las Naciones Unidas por falta de pago».43 Este fracaso hizo que los
Estados Partes aprobaran modificaciones de la Convención contra la Tortura y la Convención contra la
Discriminación Racial con el fin de financiar ambos comités por medio del presupuesto ordinario de las
Naciones Unidas. El 20 de febrero de 1998, esas modificaciones no habían entrado aún en vigor, pero la
Asamblea General ha acordado sufragar los gastos de los dos organismos mediante el presupuesto
ordinario de las Naciones Unidas.44
El sistema de financiación por los Estados Partes pudo también contribuir a disuadir a los
Estados de ratificar la Convención contra la Tortura y la Convención contra la Discriminación Racial. A
diferencia de ciertas instituciones judiciales internacionales, como la Corte Permanente de Arbitraje, que
tienen por objeto resolver disputas entre Estados y están relacionadas directamente con cuestiones de
soberanía de los Estados e intereses estatales básicos, la Corte Penal Internacional sería considerada por
algunos Estados como una institución creada fundamentalmente en bien de terceras partes (las víctimas
y sus familias), más que para el beneficio directo de los Estados, por lo que les parecería menos
merecedora de los limitados recursos estatales. Por supuesto, sería una apreciación erronea —porque la
justicia internacional favorece directamente el interés de los Estados en gozar de paz al contribuir a
42
El artículo 17 (7) de la Convención contra la Tortura estipula que «los Estados Partes sufragarán los
gastos de los miembros del Comité mientras éstos desempeñen sus funciones». En virtud del artículo 18 (5) de esa
Convención, los Estados Partes serán también responsables de los gastos que se efectúen en relación con la celebración
de reuniones suyas y del Comité, incluyendo el reembolso de los gastos de personal y de servicio que hagan las
Naciones Unidas para esas reuniones. El artículo 8 (6) de la Convención contra la Discriminación Racial estipula que
«los Estados Partes sufragarán los gastos de los miembros del Comité mientras éstos desempeñen sus funciones».
Asimismo, según el artículo 12, los Estados Partes en una controversia sometida a la Comisión Especial de Conciliación
«compartirán por igual todos los gastos de los miembros de la Comisión, de acuerdo con una estimación que hará el
Secretario General de las Naciones Unidas».
43 Clark, supra, n.17, p. 17 n. 43.
44 Resolución 47/111 de la Asamblea General, del 16 de diciembre de 1992.
24 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
eliminar una causa de conflicto—, pero podría impedir la ratificación del Estatuto. Además, el coste de
estas otras instituciones judiciales internacionales, que no necesitan fiscales, asesoramiento jurídico,
unidades de protección de las víctimas y los testigos ni instalaciones de detención, es muy inferior a los
presupuestos de las cortes penales internacionales (véase infra). Por lo que la cuotas de cada Estado son
relativamente bajas.45
45
Por ejemplo, los gastos anuales de la Corte Permanente de Arbitraje ascendencieron en 1996 a 557.260
florines holandeses (316.822 dólares estadounidenses). Anexo 9 del 95º informe anual de la Corte Permanente de
Artibraje y Romana, supra, n. 37, p. 35.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 25
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
2. Estados denunciantes o «interesados»
Al menos un Estado ha sugerido que el coste de las investigaciones y procesamientos lo
financien los Estados denunciantes o los «interesados». En uno u otro caso, este método de financiar la
Corte Penal Internacional permanente sería incompatible con el mismo concepto de corte independiente,
imparcial y verdaderamente internacional.
Estados denunciantes. Como ha señalado un especialista en estas cuestiones, «cobrar a los
Estados que avisan a un fiscal de una situación preocupante es lo mismo que cobrar a un ciudadano que
avisa a la policía de un robo en casa de un vecino».46 Una destacada organización no gubernamental ha
identificado el peligro que entrañaría para la integridad y universalidad de la Corte hacerla depender de
la financiación de los Estados denunciantes:
En las actuaciones judiciales financiadas por Estados ricos se investigaría exhaustivamente y se
litigaría bien, mientras que en los entablados por Estados pobres podrían no seguirse los mismos
criterios. Por consiguente, la riqueza y la capacidad para pagar del Estado denunciante tendrían
una importancia decisiva. En tales circunstancias, la Corte podría ser tachada de instrumento
accesible únicamente a los ricos. Para que la Corte sea verdaderamente internacional, todos los
Estados deberán tener el mismo acceso a ella, independientemente de su capacidad para apoyarla
económicamente. Hay que hacer hincapié en que la Corte tiene que ser un tribunal penal, no
civil, y en que, como tal, no debe ser financiado por las partes.47
La posibilidad de que el dejar la financiación en manos de los Estados denunciantes disuada a
muchos Estados de presentar denuncias, incluso si las víctimas son ciudadanos suyos, es muy real. De
hecho, en el caso de las denuncias que afectan a los propios intereses estatales directos que cabe llevar
ante la Corte Internacional de Justicia, el coste de presentarlas tiende a disuadir de hacerlo a los Estados
pequeños, en vías de desarrollo o menos desarrollados. Debido a ello, el secretario general de las
Naciones Unidas ha establecido un fondo fiduciario voluntario para ayudar a tales Estados a financiar
sus denuncias ante la Corte Internacional de Justicia (véase el apartado II.C supra). A causa de
problemas similares, el Consejo Administrativo de la Corte Permanente de Arbitraje estableció el Fondo
de Ayuda Económica para el Arreglo de Controversias, que tiene por objeto ayudar a los Estados a
sufragar los gastos del arbitraje (véase el apartado II.C supra). No obstante, incluso si para la Corte
Penal Internacional se estableciera un fondo así, tal solución sería una forma poco satisfactoria de
garantizar que todos los casos dignos de ser considerados por la Corte se investigan y que, si las pruebas
lo justifican, se inician los correspondientes procesamientos. Aunque la financiación voluntaria será
siempre un complemento útil (véase el apartado II.C supra), no puede servir nunca como apropiado
sustitutivo de un sistema verdaderamente internacional de justicia sustentado en principios de obligación
de toda la comunidad internacional y no en la indulgencia de unos cuantos Estados ricos. La Corte no
debe depender de la financiación voluntaria más que de la obediencia voluntaria. Además, en cualquier
caso, los Estados serán más reacios a presentar denuncias en bien de terceras partes, incluso si se trata de
ciudadanos suyos, que a presentar denuncias relacionadas directamente con estrechos intereses estatales.
46
Mac Sweeney, supra, n. 37, p. 5.
47 Comisión Internacional de Juristas: International Commission of Jurists, The International Criminal
Court: Third Position Paper on the ICC, agosto de 1995, p. 62-63 [Traducción de EDAI]
26 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Estados interesados. Asimismo, pedir a los Estados «interesados» que financien las
investigaciones y procesamientos sería incompatible con el concepto de una corte penal verdaderamente
internacional. En los debates de la Comisión de Derecho Internacional, del Comité Especial y del
Comité Preparatorio, el término «interesados» se ha aplicado con frecuencia sólo a un pequeño grupo de
Estados, formado normalmente por el Estado en cuyo territorio se ha cometido el crimen, el Estado en el
que el sospechoso o acusado se encuentra bajo custodia, el Estado del que el sospechoso o acusado es
ciudadano y el Estado del que son ciudadanos las víctimas. En muchos casos, estos Estados tendrán
sistemas judiciales que no querrán o no podrán investigar o procesar a los responsables del crímen, por
lo que, como será poco probable que financien en el ámbito internacional lo que no financian en el
ámbito nacional, se convertirán en realidad en refugios para los sospechosos de los peores crímenes
posibles. No obstante, mucho más importante es la idea de que todos los Estados son Estados
interesados. Los crímenes fundamentales de genocidio, otros crímenes contra la humanidad y
violaciones graves del derecho humanitario son de incumbencia internacional. De hecho, son crímenes
de jurisdicción universal, que implican obligaciones erga omnes (para con la comunidad internacional
en su conjunto) y que todos los Estados tienen interés en reprimir.48
3. Confiscación de bienes o multas
48
Véase, en general, Parte I, pp. 15-21.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 27
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Financiar la Corte Penal Internacional permanente por medio de la confiscación de bienes de
personas condenadas o de multas sería incompatible con el requisito de que la Corte no sólo sea
imparcial, sino que también sea considerada imparcial.49 Los jueces deben resolver «los asuntos de que
conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción
alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o
indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo».50 Si la Corte se financiara de esta forma,
aunque sólo fuera parcialmente, se correría el riesgo de que el público pensara que un factor
determinante de la decisión de investigar, procesar o condenar es la posiblidad de confiscar bienes para
financiar la Corte. Muchos países cuyos tribunales nacionales se financiaban en parte por medio de la
confiscación de bienes o por medio de multas han renunciado ya a estos métodos para evitar toda
apariencia de parcialidad. De todos modos, la confiscación de bienes y las multas tienen pocas
posibilidades de ser fuentes seguras de ingresos o de proporcionar cantidades considerables de dinero.
Además, sería mucho mejor que los bienes confiscados o las multas se destinaran a las víctimas y a sus
familias a modo de reparación (que supone ofrecerles restitución, compensación y rehabilitación), en vez
de entregárselos a la Secretaría, para pagar con ellos las costas procesales, o al Estado del que la víctima
es ciudadano. 51 En todos los casos en que no pueda determinarse plenamente la identidad de las
49
En el proyecto de Estatuto de la CDI no se prevé la confiscación de bienes, aunque el proyecto de texto
refundido aprobado por el Grupo de Trabajo sobre las penas en diciembre de 1997 contiene disposiciones sobre
confiscación de instrumentos de delito, beneficios, propiedades y bienes de la persona declarada culpable —documento
de la ONU A/AC.249/1997/WG.6/CRP.8 (1997), párr. A (c) (ii) (texto de Zutphen, artículo 68)— y de personas
jurídicas —documento de la ONU A/AC.249/1997/WG.6/CRP.11 (1997), párr. F (nuevo artículo 47 bis (v)) (texto de
Zutphen, artículo. 69 (v))—. El artículo 47 del proyecto de Estatuto de la CDI estipula el pago de multas por
individuos, y el proyecto de texto refundido incluye el pago de multas por personas jurídicas —documento de la ONU
A/AC.249/WG.6/CRP.11 (1997), párr. F (nuevo artículo 47 bis (v)) (texto de Zutphen, artículo 69)—.
50 Principios Básicos de las Naciones Unidas Relativos a la Independencia de la Judicatura, Principio 2.
51 El artículo 47 del proyecto de Estatuto de la CDI estipula:
Las multas satisfechas podrán ser transferidas, por orden de la Corte, conjunta o separadamente:
(a) Al Secretario, para sufragar las costas procesales;
(b) Al Estado cuyos nacionales hayan sido víctimas del crimen;
(c) A un fondo fiduciario establecido por el Secretario General de las Naciones Unidas para resarcir a las
víctimas de crímenes.
El proyecto de texto refundido adoptado en diciembre de 1997 por el Grupo de Trabajo sobre las penas prevé un
orden distinto de prioridades, pero sigue permitiendo a la Corte asignar las multas al Secretario para sufragar las costas
procesarles o al Estado del que las víctimas son ciudadanos:
[Las multas [y bienes] recaudadas por la Corte podrán ser transferidas, por orden de la Corte, conjunta o
separadamente:
[(a) [con prioridad,] a un fondo fiduciario [establecido por el Secretario General de las Naciones Unidas] o
[administrado por la Corte] para resarcir a las víctimas del crimen [y a sus familias];]
[(b) al Estado cuyos nacionales hayan sido víctimas del crímen;]
[(c) al Secretario, para sufragar las costas procesales.]].
28 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
víctimas y sus familias, el dinero confiscado debería ingresarse en un fondo general para reparaciones a
víctimas.52
Todo dinero u otros bienes confiscados a personas condenadas debe destinarse a las
víctimas o a sus familias directamente a modo de reparación o, si no estas no pueden ser
identificadas, a un fondo de apoyo a todas las víctimas en general.
4. Impuestos especiales
Documento de la ONU A/AC.249/1997/WG.6/CRP.12 (1997), párr. G (nuevo artículo 47 ter) (artículo 72 del texto
de Zutphen). [La traducción de las citas de este documento es de EDAI].
52 Véase Parte II, pp. 49-51.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 29
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
El Movimiento Federalista Mundial (World Federalist Movement) y el Instituto de Política
Mundial (Institute for Global Policy) han sugerido que «debe haber cabida para formas innovadoras de
proporcionar ingresos a la Corte Penal Internacional y otros organos judiciales internacionales de fuentes
como impuestos, el uso de bienes comunes de la humanidad o, por ejemplo, las propuestas de impuestos
sobre el cambio internacional de moneda (Tobin Tax)». 53 El Movimiento Federalista Mundial ha
señalado que, si el registro voluntario de las Naciones Unidas sobre el comercio de armas se hiciera
obligatorio, se podría imponer un impuesto para financiar el trabajo de los organinismos de vigilancia y
de la Corte Penal Internacional. Dos expertos en las Naciones Unidas han sugerido que la organización
recaude fondos mediante un impuesto mundial sobre las venta de armas.54 Una destacada organización
de la Coalición de ONG para el Establecimiento de una Corte Penal Internacional está estudiando la
posibilidad de que parte de los fondos pertenecientes a víctimas (o herederos suyos) ilocalizables de
crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra cometidos en la Segunda Guerra Mundial se le
asignen a la Corte Penal Internacional a modo de primera medida concreta para impedir que se repitan
esos crímenes. Otras instituciones judiciales y de vigilancia del cumplimiento de tratados se han
financiado con fuentes independientes de ingresos, pero tales fuentes no serían adecuadas ni apropiadas
para financiar una corte penal internacional cuya financiación ha de ser segura y regular a fin de permitir
en todo momento a la corte iniciar con prontitud investigaciones y procesamientos (véase el apartado
II.D.3 supra). Por ejemplo, la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos va a recibir ingresos de un
canon anual fijo por las autorizaciones de extracción de recursos de los fondos marinos, de un derecho
sobre los contratos y, en ciertas circunstancias, de un gravamen por concepto de producción más una
parte de los ingresos netos.55 Aunque algunas de estas fuentes alternativas de ingresos podrían satisfacer
parte de las necesidades presupuestarias de la Corte, no parecen contar con suficiente apoyo como para
considerar realista la posibilidad de que en la conferencia diplomática se recurra a ellas. No obstante,
algunas de estas posibles fuentes complementarias quizá estén a disposición de las Naciones Unidas más
adelante, en el marco del actual proceso de reforma presupuestaria de la organización. III. CLÁUSULAS FINALES
Debido en gran medida a la falta de acuerdo sobre el método de creación de la Corte Penal
Internacional permanente, las cláusulas finales del Estatuto de la Corte apenas fueron consideradas por
la Comisión de Derecho Internacional, y el Comité Especial y el Comité Preparatorio tampoco se
ocuparon mucho de ellas. Sin embargo, tales cláusulas son de vital importancia y tienen que redactarse
con sumo cuidado a fin de garantizar que la Corte se puede establecer sin demora y es un complemento
eficaz de los sistemas nacionales de justicia penal. La Secretaría de las Naciones Unidas ha preparado un
proyecto de cláusulas finales para someterlo a la consideración del Comité Preparatorio. Como se
explica más adelante, es preciso mejorarlo de diversas maneras.
A. Entrada en vigor
53
Mac Sweeney, supra, n. 37, p. 10.
54 E. Childers y Brian Urquhart, Renewing the United Nations System, Uppsala, Suecia, Dag Hammarskjold
Foundation, 1994, p. 153. Véase también “The Report of the Commission on Global Governance”, Our Global
Neighbourhood, Oxford, Oxford University Press, 1995, p. 220. Para un breve examen de estas propuestas y para la
formulación de creativas propuestas sobre financiación , véase Mac Sweeney, supra, n. 37, pp. 10 y 14.
55 Convención sobre el Derecho del Mar, de las Naciones Unidas, anexo III, artículo 13.
30 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Si la Corte Penal Internacional permanente se establece por medio de un tratado, el número de
ratificaciones necesarias para que ese tratado entre en vigor debe ser lo suficientemente bajo como para
se produzca rápidamente, como en el caso de tratados que establecen organismos de vigilancia tales
como el PIDCP (35 Estados), la Convención contra la Discriminación Racial (27), la Convención sobre
la Mujer (20), la Convención contra la Tortura (20) y la Convención sobre los Derechos del Niño (20).56
Exigir, como ha sugerido un Estado, la ratificación de la mitad de los Miembros retrasaría la entrada en
vigor del Estatuto posiblemente una década o más,57 lo que impediría a los Estados dispuestos a cumplir
con las obligaciones que les impone el derecho internacional aprovechar la oportunidad de crear un
mecanismo que les permita hacerlo colectivamente cuando no pueden hacerlo de manera individual. Los
Estados pueden decidir si quieren ratificar el tratado y, por tanto, no deben poner obstáculos a los que
están dispuestos a hacerlo. El artículo G de texto provisional de la Secretaría (artículo 97 del texto de
Zutphen) debe establecer un número bajo de ratificaciones necesarias para que el Estatuto entre en vigor.
La entrada en vigor sin demora garantizaría que la Corte se establece rápidamente, lo cual se
reconoce en general como una necesidad urgente que hay que satisfacer antes de que acabe el siglo XX,
que ha estado plagado de atrocidades cometidas a una escala sin precedentes históricos. Incluso con la
imprescindible ayuda de una comisión preparatoria, llevará algún tiempo establecer la Corte, adoptar las
reglas de procedimiento, prueba, asistencia jurídica y detención, designar a los magistrados, fiscales y
demás personal, y comenzar las primeras investigaciones (véase el apartado III. F infra). La posibilidad
de que la entrada en vigor sea rápida animaría a muchos Estados a convertirse en partes lo antes posible
para asegurarse de que pueden desempeñar una función como miembros de la propuesta reunión de
Estados Partes en la presentación de candidaturas y selección de los magistrados y el fiscal, la
aprobación del Reglamento de la Corte y la formulación de propuestas de enmienda al Estatuto o de
ampliación de los crímenes de la competencia de la Corte. Asimismo, les animaría a aprobar la
legislación necesaria para la aplicación lo antes posible. El rápido establecimiento de la Corte permitiría
a ésta demostrar su eficacia, lo que animaría a su vez a otros Estados a ratificar el Estatuto. Un Estatuto
que otorga a la Corte la misma competencia universal sobre los crímenes que la que tiene cada uno de
56
En 1966, cuando se adoptó el PIDCP, 35 Estados representaban aproximadamente el 29 por ciento de los
121 Miembros de las Naciones Unidas; en 1965, cuando se adoptó la Convención contra la Discriminación Racial, 27
Estados representaban aproximadamente el 23 por ciento de los 116 Miembros de las Naciones Unidas; en 1979,
cuando se adoptó la Convención sobre la mujer, 20 Estados representaban aproximadamente el 13 por ciento de los 148
Miembros; en 1984, cuando se adoptó la Convención contra la Tortura, 20 Estados representaban aproximadamente el
13 por ciento de los 157 Miembros, y en 1989, cuando se adoptó la Convención sobre los Derechos del Niño, 20
Estados representaban aproximadamente el 13 por ciento de los 157 Miembros.
57 De todos modos, el número de ratificaciones necesarias para que el Estatuto entre en vigor no debe ser
tan alto como en el caso de la Convención sobre Armas Químicas, en la que, como se establecían nuevas normas y un
complejo sistema nuevo de vigilancia, se exigió la ratificación de aproximadamente la tercera parte de los Miembros de
las Naciones Unidas (Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción. el Almacenamiento y el Uso de
Armas Químicas y sobre su Destrucción, ONU, E.95.IX.2 (1994), artículo XXI (1); 65 Estados). La extensión y
complejidad de la Convención sobre el Derecho del Mar, por la que se establecía un régimen jurídico completamente
nuevo, así como el Tribunal Internacional del Derecho del Mar, exigían, lógicamente, gran número de ratificaciones (60
Estados) para la entrada en vigor (documento de la ONU A/CONF.62/122; abierta a la firma el 10 de diciembre de
1982, Montego Bay, Jamaica; entró en vigor el 16 de noviembre de 1994; reimpreso en Int’l Leg. Mat. (1982), p. 1261,
artículo XXI). En el caso de la Corte Penal Internacional, en cambio, se establecerá simplemente un tribunal
internacional con competencia concurrente sobre violaciones del derecho consuetudinario y del derecho de los tratados
que son ya de la competencia universal de los tribunales nacionales y de los dos tribunales internacionales con
jurisdicción regional.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 31
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
sus Estados Partes en virtud del derecho internacional contemporáneo sin los onerosos requisitos sobre
consentimiento propuestos por ciertos Estados no necesitará gran número de Estados Partes para
comenzar a ser efectivo.
En el Estatuto se debe estipular que entrará en vigor el día en que el último instrumento de
ratificación requerido quede depositado en poder del secretario general de las Naciones Unidas. En
general, las disposiciones existentes en otros tratados sobre una demora en la entrada en vigor una vez
recibido el último instrumento de ratificación requerido parecen tener por objeto permitir que se tomen
las medidas preliminares necesarias para la presentación de candidaturas y la elección de los cargos, la
asignación de oficinas en la sede de las Naciones Unidas o en un Estado pertinente, la elaboración de un
presupuesto provisional y la contratación de personal temporal. Si en el Estatuto se estipula la existencia
de una comisión preparatoria que comience a ocuparse de todo esto mucho antes de la entrada en vigor,
tal demora no sólo es innecesaria, sino también contraproducente. El artículo G del texto provisional de
la Secretaría (artículo 97 del texto de Zutphen) estipula que el Estatuto entrará en vigor el sexagésimo
día posterior a la fecha de depósito en poder del secretario general de las Naciones Unidas del último
instrumento requerido de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión y que entrará en vigor para
cada Estado después de su entrada en vigor el sexagésimo día posterior al depósito de tal instrumento.
Este artículo provisional se debe modificar como hemos indicado anteriormente.
La conferencia diplomática debe disponer que, tan pronto como el tratado esté abierto a la firma,
se envíe a la Asamblea General con la solicitud formal de que lo remita, a su vez, a todos los Estados
pidiéndoles que lo ratifiquen en seguida. La Asamblea General ha pedido a menudo a los Miembros, a
Estados Observadores y a otros Estados que ratifiquen con prontitud importantes tratados (véase el
apartado I.A.1 supra). Tales peticiones ayudarán al secretario general de las Naciones Unidas y al Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos a darles continuidad en las reuniones
con representantes de los Estados en la sede de las Naciones Unidas y en su viajes.
En el Estatuto se debe estipular que para su entrada en vigor sólo será necesario un
pequeño número de ratificaciones y que entrará en vigor inmediatamente después de haber
quedado depositado el último instrumento de ratificación requerido.
B. Prohibición de formular reservas
Al igual que en el artículo B del texto provisional de la Secretaría (artículo 92 del texto de
Zutphen), que establece que no se pueden formular reservas, en el Estatuto se debe prohibir
expresamente la formulación de reservas. Tal disposición es propia de una Corte Penal Internacional que
debe garantizar que todos los Estados Partes asumen las mismas obligaciones y que estas obligaciones
son perfectamente conocidas por todos los Estados Partes y por el público en general. Permitir formular
reservas sería incompatible con el objeto y fin de la Corte, a saber: enjuiciar a los responsables de los
peores crímenes del mundo. En particular, menoscabaría la competencia inherente a la Corte respecto de
los crímenes fundamentales de genocidio, otros crímenes contra la humanidad y violaciones graves del
derecho humanitario al permitir a los Estados definir de nuevo los crímenes, añadir eximentes que no se
ajusten al derecho internacional o incumplir la obligación de colaborar con la Corte.58 Podría generar un
58
Aunque el artículo 21.1.a del proyecto de Estatuto de la CDI estipula que la Corte tendrá competencia
inherente sólo respecto del crimen de genocidio, los Estados reconocen cada vez más que, para que la Corte sea eficaz,
es esencial que tenga competencia inherente respecto de los demás crímenes fundamentales —otros crímenes contra la
humanidad, las violaciones graves del derecho humanitario y, posiblemente, la agresión— . A la luz de los
impedimentos y problemas administrativos que plantearía en la práctica un sistema desigual de competencia respecto de
32 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
sistema de difícil manejo, en el que el Fiscal y la Corte tendrían que examinar las reservas de todos los
Estados pertinentes para determinar hasta qué punto cada uno de esos Estados ha asumido obligaciones.
Sólo por razones administrativas prácticas, la sencillez sería mejor que la complejidad. 59
Asimismo, si únicamente se supiera hasta qué punto había asumido cada Estado obligaciones
examinando la lista de reservas depositada en poder del secretario general de las Naciones Unidas, el
valor disuasorio y educativo de la Corte se vería seriamente menoscabado, ya que los miembros del
público, tanto en el Estado como en el resto del mundo, no sabrían cuáles son los compromisos
adquiridos por cada Estado en virtud del Estatuto. Aunque la Corte Internacional de Justicia tiene por
objeto resolver conflictos entre Estados más que administrar justicia en causas penales individuales, los
problemas del sistema de declaraciones voluntarias de aceptación de la competencia obligatoria de la
Corte y el gran número de reservas, muchas de las cuales limitan seriamente el alcance de la aceptación
de la competencia, ponen de manifiesto el peligro de permitir formular reservas al Estatuto de la Corte
Penal Internacional permanente.60
Las mismas razones por las que el Comité de Derechos Humanos llegó a la conclusión de que
toda reserva al Protocolo Facultativo del PIDCP era incompatible con ese tratado porque iba en contra
de su objeto y propósito se aplican, incluso en mayor medida, al Estatuto de la Corte Penal Internacional
permanente, que, al igual que el Comité de Derechos Humanos, es un mecanismo para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones jurídicas substantivas de los Estados, concebido de manera que
funcione como un todo coherente. Tales razones son:
estos otros crímenes si se mantuviera el enfoque de la aceptación facultativa o «a la carta» expuesto en el artículo 22 del
proyecto de Estatuto de la CDI, la mayoría de los Estados son partidarios de que la Corte tenga competencia inherente
respecto de todos los crímenes sin el requisito del consentimiento también de los Estados. Además, la competencia de la
Corte no debe verse limitada por reservas al Estatuto de Estados Partes que sean también partes en tratados donde se
definan algunos de los crímenes de la competencia de la Corte, porque la Corte tendrá competencia respecto de tales
crímenes, no como crímenes definidos en tratados, sino como crímenes tipificados en el derecho consuetudinario o
como principios generales del derecho.
59 La Comisión de Derecho Internacional explicó así por qué las reservas al Estatuto no serían apropiadas:
El proyecto de Estatuto está pensado como un plan global, que contiene importantes contrapesos y condiciones
en relación con el funcionamiento de la Corte: está destinado a funcionar como un todo. Estas consideraciones
tienden a abonar la opinión de que las reservas al Estatuto y al tratado del que forme parte no deberán
permitirse o deberán ser de alcance limitado.
Informe de 1994 de la CDI, apéndice I, parr. e.
60 Véanse, en general, Shabtai Rosenne, The World Court: What it is and how it works, Martinus Nijhoff
Publishers, 5ª ed., Dordrecht 1995, pp. 85-93, y Rosalyn Higgins, Problems and Process: International Law and How
We Use it, Clarendon Press, Oxford, 1994, pp. 189-190.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 33
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Dado que el objeto y fin del Primer Protocolo Facultativo es el de permitir que el Comité
compruebe si el Estado respeta los derechos por los que se ha comprometido a velar, toda
reserva que trate de impedir esto sería contraria al objeto y fin del Primer Protocolo Facultativo,
cuando no del Pacto. La reserva a una obligación sustantiva formulada por primera vez en
relación con el Primer Protocolo Facultativo parecería reflejar la intención del Estado de impedir
que el Comité exprese sus opiniones acerca de un determinado artículo del Pacto en un caso
individual.61
La Carta de las Naciones Unidas, aunque no contenga ninguna disposición en la que se prohíba
expresamente formular reservas, se adoptó en una época en que era opinión de la mayoría el que no se
debían admitir reservas a los tratados multilaterales si no contaban con el consentimiento unánime de los
demás Estados Partes. Además, los delegados presentes en la conferencia de San Francisco dieron por
sentado que no se permitiría formular ninguna reserva.62 Sin embargo, en 1951, la Corte Internacional
de Justicia señaló, en el caso de las reservas a la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de
Genocidio, que a falta de una prohibición expresa se daba por supuesto que las reservas a un tratado
multilateral resultaban admisibles siempre que no fueran en contra del objeto y propósito del tratado,63 y
en 1969, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados codificó esta nueva norma.64 Aunque
parece claro que cualquier reserva al Estatuto de la Corte Penal Internacional permanente sería contraría
a su objeto y propósito,65 para que no hubiera lugar a dudas sería preferible incluir una disposición en la
que se prohibiera expresamente formular reservas.
En el Estatuto se debe establecer expresamente que no se permitirá formular reservas.
61
Observación general núm. 24 del Comité de Derechos Humanos, documento de la ONU E/1995/49
(1995), parr. 13
62 Simma, supra, n. 12, p. 164 («...en general se daba por supuesto que las solicitudes tenían que ser
incondicionales y sin reservas»); Schwelb, supra, n. 13, p. 94.
63 Informe de 1951 de la CDI, pp. 22-24 del texto inglés.
64 Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (documento de la ONU A/CONF.39/27), hecha
en Viena el 23 de mayo de 1969, puesta en vigor el 27 de enero de 1980. En el artículo 19 (Formulación de reservas)
estipula:
Un Estado podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o de
adherirse al mismo, a menos:
a) que la reserva esté prohibida por el tratado;
b) que el tratado disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas, enre las cuales no
figure la reserva de que se trate; o
c) que, en los casos no previstos en los apartados a) y b), la reserva sea incompatible con el objeto y el
fin del tratado.
65 Como ha señalado una destacada autoridad en relación con la Carta de las Naciones Unidas, «cuesta
imaginar un regla viable que admita las reservas y que se pueda elaborar sin desbaratar la estructura entera de la Carta».
Véase Schwelb, supra, n. 13, p. 95.
34 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
C. Retirada del Estatuto
Cabe esperar que ningún Estado consideré nunca necesario retirarse del Estatuto. De hecho, es
rarísimo que los Estados abandonen las organizaciones intergubernamentales de las que son miembros.
No obstante, si se decidiera permitir la retirada en circunstancias extraordinarias, el Estatuto debería
incluir una disposición al respecto en la que, para evitar ambigüedades, se especifiquen el procedimiento
de retirada y las obligaciones del Estado que se retira.66 Una razón muy pragmática que se ha presentado
en favor de la inclusión de una disposición sobre la retirada del Estatuto es que tal disposición será
considerada una válvula de seguridad que hará que a algunos cuerpos legislativos nacionales les resulte
más fácil aprobar la ratificación. Si las disposiciones sobre enmiendas al Estatuto estipulan, al igual que
la Carta de las Naciones Unidas y que muchos instrumentos constituyentes de otras organizaciones
intergubernamentales, que las enmiendas adoptadas en virtud del requisito de la gran mayoría son
vinculantes para todos los Estados Partes, a éstos les interesará que haya una disposición en la que ser
reconozca expresamente su derecho a retirarse del Estatuto en ciertas circunstancias extremas y
extraordinarias que modifiquen significativamente la naturaleza de sus obligaciones.
66
Según el artículo 54 (Terminación de un tratado o retiro de él en virtud de sus disposiciones o por
consentimiento de las partes) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados:
La terminación de un tratado o el retiro de una parte podrán tener lugar:
a) conforme a las disposiciones del tratado, o
b) en cualquier momento, por consentimiento de todas las partes después de consultar a los demás
Estados contratantes.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 35
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
En realidad, quizá no sea necesario un artículo en el que se proteja expresamente el derecho de
un Estado a retirarse del Estatuto, ya que se podría hacer por medio de un memorándum de los
redactores.67 En la Carta de las Naciones Unidas no hay ninguna disposición de este tipo, pero quienes
se ocuparon de redactarla reconocieron expresamente «que las “circunstancias excepcionales”
justificarían la retirada». 68 Entre tales circunstancias excepcionales figuraría una enmienda que
impusiera nuevas obligaciones importantes a los Estados Partes. Para justificar la retirada, la enmienda
«ha de ser de naturaleza tal que infrinja sustancialmente los derechos y obligaciones de los Estados
como miembros, y ellos no deben estar dispuestos a aceptarla. Un simple cambio organizativo o de otro
orden menor en las disposiciones no justificaría la retirada». 69 No obstante, la ausencia de una
disposición expresa hace que las circunstancias en las que la retirada sería admisible queden poco claras,
por lo que su determinación es en gran medida una cuestión política, más que jurídica,70 en la que no se
especifica tampoco con claridad con cuánta antelación está obligado el Estado que se retire a notificar su
retirada ni qué efecto tiene la retirada en las obligaciones ya existentes.71
67
El artículo 56 (1) (Denuncia o retiro en el caso de que el tratado no contenga disposiciones sobre la
terminación, la denuncia o el retiro) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados estipula:
Un tratado que no contenga disposiciones sobre su terminación ni prevea la denuncia o el retiro del mismo, no
podrá ser objeto de denuncia o de retiro a menos:
a) que conste que fue intención de las partes admitir la posibilidad de denuncia o de retiro; o
b) que el derecho de denuncia o de retiro pueda inferirse de la naturaleza del tratado.
68 Simma, supra, n. 12, p. 1176. El pleno de la Conferencia de San Francisco aprobó una declaración
interpretativa en la que se manifestaba que ningún Miembro de la ONU sería obligado a permanecer en la organización
«si sus derechos y obligaciones como Miembro fueran modificados por una reforma de la Carta con la que no esté de
acuerdo y que le parezca que no puede aceptar»; citado en ibid. Según un destacado comentario sobre la Carta de la
ONU, «aunque el alcance jurídico de esta declaración es controvertido, en general se considera autoritativo», ibid.
69 Simma, supra, n. 12, p. 1176; vése también Schwelb, supra, n. 13, pp. 72-73.
70 Simma, supra, n. 12, p. 1176.
71 Según algunos comentaristas, «parece que la retirada no está sujeta a su notificación con una antelación
específica, sino que puede hacerse efectiva inmediatamente después de notificarse. Por el contrario, el derecho a
retirarse no puede seguir existiendo indefinidamente, sino que se debe ejercer en un plazo razonable», Simma, supra, n.
12, p. 1176. Véase también D.W. Bowett, The Law of International Institutions, Stevens & Sons, 4ª ed., Londres, 1982,
p. 391, que señala los problemas causados por la ausencia de una cláusula de retirada. [La traducción de las citas de
esta obra es de EDAI].
36 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Sería mejor que el Estatuto siguiera el ejemplo de otras organizaciones intergubernamentales en
las que se especifica en qué circunstancias la retirada es admisible, con qué antelación se debe notificar y
cuáles son las obligaciones del Estado Parte antes y depués de la fecha efectiva de la retirada. En las
cláusulas sobre retirada se imponen al menos cuatro tipos de condiciones, algunos de los cuales se
deberían incluir en la disposición que se añada a este respecto en el Estatuto. Las instituciones
económicas internacionales exigen una notificación por escrito, pero permiten que la retirada tenga lugar
inmediatamente,72 lo que sería inaceptable en el caso del estatuto de una corte penal internacional.
Algunas organizaciones intergubernamentales no permiten la retirada «durante un periodo inicial a fin de
dar tiempo a la organización para establecerse»,73 lo que constituiría una útil restricción del derecho a
retirarse del Estatuto. Un tercer tipo de condición es que transcurra determinado tiempo entre la
notificación y la fecha en que la retirada se haga efectiva. Tal demora tiene por objeto, entre otras cosas,
hacer posible «una especie de periodo de “enfriamiento” que permita una reconsideración (y
posiblemente un cambio de gobierno) o incluso los reajustes presupuestarios necesarios».74 Según el
artículo 56 (2) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, a falta de un disposición
expresa en el tratado, será necesario notificar la retirada con un año de antelación.75 Esta convención
refleja el derecho consuetudinario, pero no está del todo claro en qué medida lo hace exactamente, y
además, no todos los Estados son partes en ella; por consiguiente, para que no haya lugar a dudas el
Estatuto debería contener una disposición expresa sobre la retirada, en la que se indique un plazo para la
notificación. Una cuarta condición que se debería incluir también en toda disposición sobre retirada es
que se cumplan todas las obligaciones pendientes antes de que la retirada se haga efectiva.76 Entre tales
72
Bowett, supra, n. 71, p. 390.
73 Bowett, supra, n. 71, p. 390, señala un periodo que varía entre cuatro años en el caso de la Organización
para la Agricultura y la Alimentación (artículo 19) y cincuenta en el de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero
(artículo 97). En otros tratados que establecen organismos judiciales o de vigilancia de la aplicación de los tratados se
imponen restricciones similares a la retirada durante un periodo inicial; por ejemplo, el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Convenio Europeo de Derechos Humanos)
estipula cinco años (artículo. 65 (1)), y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también cinco años
(artítulo 78 (1)).
74 Bowett, supra, n. 71, p. 390, donde menciona la notificación con un año de antelación de la
Organización Meteorológica Mundial (OMM) y de dos años de antelación de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), así como el requisito de que la notificación de la retirada del Consejo de Europa surta efecto sólo al final del
ejercicio económico (artículo 7). Estos plazos de notificación se exigen en numerosos tratados multilaterales que
establecen instituciones judiciales u organismos de vigilancia de la aplicación de los tratados; por ejemplo, la
Convención contra la Discriminación Racial estipula un año (artículo. 21); la Convención Internacional sobre la
Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid (resolución 3068 (XXVIII) de la Asamblea General, del 30 de
noviembre de 1973), un año (artículo XVI), y la Convención sobre los Derechos del Niño, un año (artículo 52);
asimismo, el Convenio Europeo de Derecho Humanos, estipula en su artículo 65 (1) que, tras el periodo inicial de cinco
años durante el cual no se puede denunciar el Convenio, será necesario notificar la denuncia con seis meses de
antelación, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos estipula en su artículo 78 (1) que, tras el periodo
inicial de cinco años, será necesario notificar la denuncia con un año de antelación.
75 El artículo 56 (2) estipula: «Una parte deberá notificar con doce meses por lo menos de antelación su
intención de denunciar un tratado o de retirarse de él conforme al párrafo 1 [del artículo 56]».
76 El artículo 70 (Consecuencias de la terminación de un tratado) de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados establece el principio general de que el Estado que se retira de un tratado multilateral sigue
teniendo las obligaciones asumidas con anterioridad a la fecha efectiva de la retirada:
1. Salvo que el tratado disponga o las partes convengan otra cosa al respecto, la terminación de un
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 37
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
obligaciones han de figurar no sólo las de índole económica, 77 que pueden ser mínimas si, como
Amnistía Internacional recomienda, la Corte se financia directamente con cargo al presupuesto ordinario
de las Naciones Unidas (véase el apartado II.A supra), sino también la obligación de cooperar con la
Corte Penal Internacional permanente en todas las actuaciones judiciales relacionadas con delitos
cometidos antes de la fecha de la notificación de la retirada. Asimismo, otra de estas obligaciones podría
ser la de pagar las indemnizaciones concedidas con cargo a un ciudadano o un residente de un Estado
Parte, como un funcionario del Estado o un miembro de las fuerzas armadas, si, por ejemplo, esa
persona no puede pagar la cantidad especificada en la sentencia.78 Los tratados en los que se establecen
organismos judiciales o de vigilancia de la aplicación de los tratados contienen a menudo cláusulas en
las que se estipula que la denuncia del tratado se hará sin perjuicio de las obligaciones adquiridas con
respecto a actuaciones judiciales pendientes. 79 Los tratados sobre derecho humanitario tienen
disposiciones similares que exigen el cumplimiento de las obligaciones asumidas en virtud del tratado
antes de que la denuncia surta efecto.80
tratado en virtud de sus disposiciones o conforme a la presente Convención:
a) eximirá a las partes de la obligación de seguir cumpliendo el tratado;
b) no afectará a ningún derecho, obligación o situación jurídica de las partes creados por la
ejecución del tratado antes de su terminación.
2. Si un Estado denuncia un tratado multilateral o se retira de él, se aplicará el párrafo 1 a las relaciones
entre ese Estado y cada una de las demás partes en el tratado desde la fecha en que surta efectos tal
denuncia o retiro.
77 Véanse Bowett, supra, n. 71, pp. 390-391, y Schwelb, supra, n. 13, p. 68, para breves descripciones de
algunas de estas cláusulas.
78 La primera propuesta de creacion de una corte penal internacional permanente, formulada por Gustave
Moynier en 1872, imponía tal obligación a los Estados si los miembros de su fuerzas armadas a los que se había
ordenado pagar una indemnización a las víctimas carecían de recursos económicos para hacerlo. Véase Moynier, supra,
n. 18, p. 122. Moynier explicaba que se debería imponer esta obligación a los Estados Partes en el estatuto, ya que a
todos ellos les interesaba garantizar que se respetaba el Convenio de Ginebra de 1864.
79 Véase, por ejemplo, el Protocolo Facultativo del PIDCP, artículo 12. 2 («La denuncia se hará sin
perjuicio de que las disposiciones del presente Protocolo sigan aplicándose a cualquier comunicación presentada, en
virtud del artículo 2 [del Protocolo], antes de la fecha de efectividad de la denuncia».); el Convenio Europeo de
Derechos Humanos, artíclulo 65. 2. («Esta denuncia no podrá tener por efecto desvincular a la Alta Parte Contratante
interesada de las obligaciones contenidas en el presente Convenio en lo que se refiere a todo hecho que, pudiendo
constituir una violación de estas obligaciones, hubiera sido realizado por dicha Parte con anterioridad a la fecha en que
la denuncia produzca efecto.»); y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 78.2. («Dicha denuncia
no tendrá por efecto desligar al Estado Parte interesado de las obligaciones contenidas en esta Convención en lo que
concierne a todo hecho que, pudiendo constituir una violación de esas obligaciones, haya sido cumplido por él
antriormente a la fecha en la cual la dnuncia produce efecto.»).
80 Por ejemplo, los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 contienen disposiciones idénticas en las que se
exigen la notificación con un año de antelación y, si el Estado Parte se halla envuelto en un conflicto, el cumplimiento
de todas las obligaciones adquiridas en virtud de los Convenios hasta el final del conflicto y la repatriación: «La
denuncia surtirá efecto un año después de su notificación al Consejo Federal Suizo. Sin embargo, la denuncia notificada
cuando la Potencia denunciante esté implicada en un conflicto no surtirá efecto alguno mientras no se haya concertado
la paz y, en todo caso, mientras no hayan terminado las operaciones de liberación y de repatriación de las personas
protegidas por el presente Convenio.» Véanse el Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los
38 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
enfermos de las fuerzas armadas en campaña, 12 de agosto de 1949, ONU, Serie Tratados, 75 UNTS 31, artículo 63; el
Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas
en el mar, 12 de agosto de 1949, ONU, Serie Tratados, 75 UNTS 85, artículo 62; l Convenio de Ginebra relativo al
trato debido a los prisioneros de guerra, 12 de agosto de 1949, ONU, Serie Tratados, 75 UNTS 135, artículo 142, y el
Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra, 12 de agosto de 1949,
ONU, Serie Tratados, 75 UNTS 287, artículo 158.
Los Protocolos Adicionales contienen restricciones similares en relación con la denuncia, pero el periodo de
notificación es de seis meses en el Protocolo Adicional II. El Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra de 12 de
agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I), estipula
en su artículo 99: «En el caso de que una Alta Parte contratante denuncie el presente Protocolo, la denuncia sólo surtirá
efecto un año después de haberse recibido el instrumento de denuncia. No obstante, si al expirar el año la Parte
denunciante se halla en una de las situaciones previstas en el artículo 1 [un conflicto armado internacional tal como se
define en ese artículo], los efectos de la denuncia quedarán en suspenso hasta el final del conflicto armado o de la
ocupación y, en todo caso, mientras no terminen las operaciones de liberación definitiva, repatriación o reasentamiento
de las personas protegidas por los Convenios o por el presente Protocolo». ); el Protocolo Adicional a los Convenios de
Ginebra de 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional (Protocolo II), estipula en su artículo 25 (1): «En el caso de que una Alta Parte contratante denuncie el
presente Protocolo, la denuncia sólo surtirá efecto seis meses después de haberse recibido el instrumento de denuncia.
No obstante, si al expirar los seis meses la Parte denunciante se halla en la situación prevista en el artículo 1 [un
conflicto armado no internacional tal como se define en ese artículo], la denuncia no surtirá efecto antes del fin del
conflicto armado. Las personas que hayan sido objeto de privación o de una restricción de libertad por motivos
relacionados con ese conflicto seguirán no obstante beneficiándose de las disposiciones del presente Protocolo hasta su
liberación definitiva».
El párrafo 1 del artículo H del texto provisional de la Secretaría (artículo 98 del texto de
Zutphen) exige hacer notificación por escrito al secretario general de la intención de retirarse, y el
párrafo 2 estipula en parte que la retirada se hará efectiva transcurrido un año a partir de la fecha en que
la notificación sea recibida por el secretario general de las Naciones Unidas. Se podría ampliar el
artículo H de manera que exigiera un periodo inicial de varios años antes de poder hacer una
notificación de retirada del Estatuto. Asimismo, en el párrafo 2 se estipula también que la retirada no
afectará a ninguna de las obligaciones adquiridas en virtud del Estatuto por el Estado que se retira. Esta
disposición se podría mejorar especificando claramente que el Estado que se retira seguirá teniendo la
obligación de colaborar con la Corte Penal Internacional permanente con respecto a todo delito cometido
antes de la fecha de la notificación, y no sólo en los procesamientos pendientes, sino también en toda
investigación o procesamiento iniciados posteriormente en relación con ese delito. Este requisito
disminuiría la tentación de denunicar el Estatuto para evitar investigaciones sobre delitos encubiertos
que estén a punto de descubrirse.
Si se permite a los Estados Partes retirarse del Estatuto, se debe incluir en él una
diposición que admita la retirada sólo al cabo de un periodo inicial de varios años, tras haberla
notificado con al menos un año de antelación y siempre que tal retirada no surta efecto con
respecto a ningún delito de la competencia de la Corte Penal Internacional permanente que se
haya cometido antes de la fecha de la notificación y que el Estado que se retira continúe obligado a
colaborar con la Corte en relación con las investigaciones y procesamientos sobre tales delitos en
todo momento después de la fecha de la notificación, sin importar cuándo se inicien.
D. Otras cláusulas
1. Solución de controversias
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 39
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Las controversias entre Estados Partes en relación con la interpretación o la aplicación del
Estatuto deben ser resueltas por la propia Corte Penal Internacional permanente en casos concretos, no,
como se estipula en el artículo A del texto provisional de la Secretaría (artículo 91 del texto de Zutphen),
mediante arbitraje o recurriendo a otro tribunal, como la Corte Internacional de Justicia. En ciertas
circunstancias perfectamente definidas, la Corte Penal Internacional permanente podría, quizá, dar una
opinión consultiva. No obstante, permitir que otro organismo judicial o tribunal de arbitraje resolviera
tales cuestiones resultaría ineficaz, entrañaría el riesgo de que se hicieran interpretaciones contrapuestas
del Estatuto y menoscabaría la autoridad de la Corte Penal Internacional permanente.
Las disposiciones de ciertos tratados de derechos humanos en que se remiten las controversias
entre Estados Partes a la Corte Internacional de Justicia no sirven como modelos. En general, los
organismos de vigilancia de la aplicación de tratados establecidos en virtud de esos tratatos no son
instituciones judiciales con capacidad para tomar decisiones judiciales de cumplimiento obligado,81 si
bien pueden hacer interpretaciones autoritarivas del significado de las disposiciones del tratado.82 No
habría sido apropiado convertir a la Corte Internacional de Justicia en el organismo encargado de
interpretar los tratados por los que se establecieron instituciones judiciales internacionales como la Corte
Permanente de Arbitraje, la Corte Europea de Justicia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos o la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, ni tampoco lo habría sido asignar a ese organismo la
responsabilidad de interpretar la propuesta de enmienda a la Carta Africana de Derechos Humanos y de
los Pueblos por la que se establece una Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.83
Es comprensible que el artículo IX de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito
de Genocidio (Convención sobre el Genocidio) estipule la remisión de las controversias entre Estados
Partes a la Corte Internacional de Justicia.84 Debido a la derrota de la iniciativa, promovida por Francia,
de establecer una Corte Penal Internacional en el contexto de la Convención sobre el Genocidio,85 el
81
Entre las dispocisiones de tratados que establecen organismos no judiciales de vigilancia de la aplicación
del tratado que permiten a los Estados remitir controversias relativas a su interpretación al arbitraje de la Corte
Internacional de Justicia o a otros procedimientos judiciales internacionales figuran: el artículo 44 del PIDCP, el
artíclulo 22 de la Convención contra la Discriminación Racial, el artículo XII de la Convención sobre el Apartheid, el
artículo 29 de la Convención sobre la Mujer y el artículo 30 de la Convención contra la Tortura.
82 Por ejemplo, tanto el Comité de Derechos Humanos como el Comité para la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer (Comité sobre la Mujer) han hecho una serie de comentarios generales en los
que se ofrecen interpretaciones autoritativas del PIDCP y de la Convención sobre la Mujer.
83 Proyecto de protocolo de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos sobre el
establecimiento de una Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (OAU/LEG/EXP/AFCHPR/PROT(III)),
aprobado por el primer Consejo de Ministros de Justicia y Derechos Humanos y de fiscales generales de la
Organización de la Unidad Africana (OUA), celebrado del 12 al 13 de diciembre de 1997 en Addis Abeba, Etiopía. El
Consejo de Ministros ha recomendado la adopción del proyecto de protocolo en la 34º reunión de jefes de Estado y de
gobierno de la OUA, que se celebrará en julio de 1998 en Uagadugu, Burkina Faso (Draft Rapporteur’s Report of the
Sixty-Seventh Ordinary Session of the Council of Ministers, CM/Plen/Draft/Rapt/Rpt (LXVII), 25-27 de febrero de
1998).
84 Convención sobre el Genocidio, ONU, Serie Tratados, 78 UNTS 277, 9 de diciembre de 1948, artículo
IX.
85 En mayo de 1947, Francia propuso el establecimiendo de una corte penal internacional permanente con
competencia sobre los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra. Véase el proyecto de propuesta de
40 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
artículo VI de ese tratado estipula simplemente que las personas acusadas de genocidio o de delitos
conexos pueden ser juzgadas «ante la corte penal internacional que sea competente respecto a aquellas
de las Partes contratantes que hayan reconocido su jurisdicción». En este caso no había, por tanto,
ningún organismo judicial internacional que pudiera ofrecer una interpretación autoritativa de la
Convención sobre el Genocidio aparte de la Corte Internacional de Justicia. Ahora bien, existen ya dos
tribunales internacionales ad hoc que pueden hacerlo en el contexto de causas penales, y la Corte Penal
Internacional permanente también podrá.86
Se debe estipular en el Estatuto que toda controversia entre Estados Partes sobre
interpretación o aplicación del Estatuto será resuelta por la Corte Penal Internacional
permanente.
2. Firma, ratificación, aceptación y adhesión
establecimiento de una corte penal internacional del memorándum presentado al comité para el desarrollo progresivo
del derecho internacional y su codificación por Henri Donnedieu de Vabres, representante de Francia, en el documento
de la ONU A/AC.10/21, del 15 de mayo de 1947, reimpreso en Historical Survey of the Question of International
Criminal Jurisdiction, memorándum presentado por el secretario general, documento de la ONU A/CN.4/7/Rev.1, p.
119, apéndice 11 (1949). Un mes más tarde, en junio de 1947, Henri Donnedieu de Vabres y Vespasian Pella,
presidente de la Asociación Internacional de Derecho Penal, en calidad de miembros del grupo de trabajo establecido
por el secretario general, en virtud de la resolución 47 (IV) del Consejo Económico y Social , del 28 de marzo de 1947,
para preparar un proyecto de convención sobre el genocidio, propusieron que se creara una corte penal internacional
con competencia sobre este crimen. Véase en general Historical Survey, supra, pp. 30-31.
86 Ha habido solicitudes de interpretacion de la Convención sobre el Genocidio presentadas por Estados
Partes antes del establecimiento de estos tribunales. Application of the Convention on the Prevention and Punishment
of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Yugoslavia (Serbia and Montenegro)), presentada el 20 de marzo
de 1993, y Case Concerning Trial of Pakistani Prisoners of War (Pakistan v. India), solicitud de indicación de medidas
provisionales de protección, orden, informe de 1973 de la Corte Internacional de Justicia , 328.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 41
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
El artículo F del texto provisional de la Secretaría (artículo 96 del texto de Zutphen) especifica el
procedimiento de firma, ratificación, aceptación, aprobación o ahesión de manera similar a como se hace
en otros tratados multilaterales modernos.87 La fecha del 20 de julio de 1998 escogida en el artículo F
(1) para abrir el Estatuto a la firma deja tres días de plazo para corregir cualquier error del texto que se
habrá adoptado el 17 de julio de 1998, pero la conferencia diplomática podría modificar esa fecha si
fuera necesario. Lo ideal sería que el tratado quedara abierto a la firma el último día, cuando estén
presentes aún todos los plenipotenciarios, porque se obtendría el máximo efecto público; pero, de todos
modos, tendrá que ser en una fecha lo más próxima posible al final de la conferencia diplomática a fin
de conseguir el mayor número posible de firmas antes de que la Asamblea General comience a redactar
una resolución en su 53 periodo de sesiones de septiembre de 1998 para pedir a los Estados que
ratifiquen cuanto antes el Estatuto. Estipular en el articulo F (2) y (3) que el secretario general de las
Naciones Unidas será el depositario de los instrumentos de ratifiación, aceptación, aprobación y
adhesión se ajusta a la práctica seguida en los tratados contemporáneos y establece otro vínculo con las
Naciones Unidas.
Traducciones. También se ajusta a la práctica actual el párrafo 2 del artículo H del texto
provisional de la Secretaría (artículo 99 del texto de Zutphen), en el que se estipula que el texto original
del Estatuto, cuyas versiones árabe, china, española, francesa, inglesa y rusa son igualmente auténticas,
será depositado en poder del secretario general de las Naciones Unidas, quien enviará copias certificadas
a todos los Estados.88 La disponibilidad del texto en las seis lenguas oficiales de las Naciones Unidas
permitirá que el Estatuto y el trabajo de la Corte se conozcan más ampliamente. No obstante, para
aumentar el valor educativo y disuasorio de la nueva Corte, el Estatuto debe estipular que los Estados
Partes, en colaboración con la Corte, traduzcan cuanto antes el Estatuto a las demás lenguas importantes
del mundo,89 emulando el programa emprendido bajo los auspicios del Centro de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas (ahora la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos) para traducir
la Declaración Universal de Derechos Humanos a más de 100 lenguas. Aunque, por razones prácticas, se
deba conceder prioridad a los idiomas de los Estados Partes, cuanto más se pueda disponer del Estatuto
en los Estados no partes, mayor será la probabilidad de que esos Estados lo ratifiquen y de que el
Estatuto sirva para disuadir de cometer crímenes.
87
Véanse, por ejemplo, el PIDCP, artículo 48; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, artículo 26; la Convención contra la Discriminación Racial, artículos 17 y 18; la Covención sobre la Mujer,
artículo 25; la Convención contra la Tortura, artículos 25 y 26, y la Convención sobre los Derechos del Niño, artículos
47 y 48. Hay algunas diferencias, pero de escasa importancia.
88 Véanse, por ejemplo, la Convención sobre la Mujer, artículo. XI, y la Convención contra la Tortura,
artículo 33. En algunos casos, como el de la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 54), se omite el requisito
del envío de copias certificadas del tratado a todos los Estados.
89 Según cierta fuente, entre las lenguas no oficiales en las Naciones Unidas habladas hoy día en el mundo
por más de 50 millones de personas figuran: el hindi (437 millones), el bengalí (200 millones), el malayoindonesio (159
millones), el japonés (126 millones), el alemán (123 millones), el urdu (103 millones), el panjabi (95 millones), el
coreano (76 millones), el telugo (74 millones), el tamil (71 millones), el marathi (71 millonés), el vietnamita (66
millones), el javanés (64 millones), el italiano (63 millones), el turco (60 millones), el tagalo (55 millones) y el thai (51
millones). Dominque y Michèle Frémy, ed., Quid 1997, Paris, Robert Lafont, 1997, p. 126. Según la misma fuente, hay
más de 200 lenguas más no oficiales en las Naciones Unidas, habladas por más de un millón de personas. Ibid.
42 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Se debe estipular en el Estatuto que los Estados Partes, en colaboración con la Corte,
traduzcan primeramente el Estatuto a las lenguas habladas en su territorio y ayuden a la Corte a
traducirlo lo antes posible a las demás lenguas importantes no oficiales de las Naciones Unidas.
Garantizar una relación completa del proceso. En la parte II del texto provisional de la
Secretaría (parte III.A del texto de Zutphen) se describe el contenido de un acta final que no formará
parte del Estatuto, pero que contendrá un resumen de los antecedentes y el desarrollo de la conferencia
diplomática. Ya sea en el texto principal o en anexos, ese resumen constará de una introducción en la
que se expondrán los hechos que han dado lugar a la conferencia diplomática; una lista de los
participantes; una relación de los funcionarios y de la estructura de la conferencia; un resumen de su
organización, de las reglas de procedimiento y de los debates, y, posiblemente, cualquier otra resolución
o decisión de la conferencia. Para ser consecuente con la decisión de la Asamblea General de garantizar
una función importante a las personas que no sean representantes de gobiernos, la lista de participantes
debe ampliarse para que incluya también a todos los observadores de organizaciones
intergubernamentales como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, UNICEF y los dos tribunales penales
internacionales, así como a los representantes de organizaciones no gubernamentales.90
Para garantizar que se emprenden con facilidad y rapidez los trabajos preparatorios necesarios
para ayudar a los Estados durante los debates nacionales sobre la ratificación, la conferencia debe incluir
a modo de anexos del acta final los siguientes elementos:
1. Resúmenes de los debates de la conferencia diplomática;
2. Todos los documentos de trabajo presentados en la conferencia diplomática por los gobiernos
y las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales;
3. Todas las actas del Comité Especial de 1995 sobre el Establecimiento de una Corte Penal
Internacional y del Comité Preparatorio del 1996-1998 sobre el Establecimiento de una Corte Penal
Internacional, incluidos todos los informes de los grupos de trabajo y los documentos de trabajo, así
como todas las publicaciones de organizaciones no gubernamentales distribuidas durante los periodos de
sesiones de estos dos comités.
Este material no supondrá un gran gasto, ya que los resúmenes de lo debatido en la conferencia
diplomática y los documentos de trabajo presentados en ella serán documentos oficiales de la
conferencia disponibles en las seis lenguas de trabajo de las Naciones Unidas. La mayoría de las actas,
informes de los grupos de trabajo y documentos de trabajo del Comité Especial y del Comité
Preparatorio estarán disponibles en las seis lenguas oficiales de las Naciones Unidas. Además, el
Instituto Internacional de Estudios Superiores en Ciencias Penales se ha ofrecido a publicar las actas de
estos dos comités, incluidos los informes presentados durante sus periodos de sesiones por
organizaciones no gubernamentales.
El acta final de la conferencia diplomática debe ser lo más exhaustiva posible e incluir a
modo de anexos todos los informes y los documentos de trabajo, así como las publicaciones
pertinentes de organizaciones no gubernamentales.
90 Resolución 52/160 de la Asamblea General, del 15 de diciembre de 1997 (véase el análisis del apartado
IV.A).
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 43
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
E. Revisión del Estatuto y enmiendas El objetivo fundamental que se debe buscar al concebir tal constitución es combinar la flexibilidad respecto de las variables, en particular respecto de las cuestiones de estructura y procedimiento, con la rigidez respecto de las atribuciones conferidas y las obligaciones aceptadas por los Estados, de manera que se proporcione un base para el desarrollo de instituciones capaces de adquirir autoridad real y de adaptarse al cambio de las circunstancias a medida que se produce. C. Wilfred Jenks, «Some Constitutional Problems of International Organizations», 22 Brit. Y.B. Int’l L., 1945, p. 16.
La Corte Penal Internacional será una institución permanente, pero es
esencial proporcionarle medios que le permitan adaptarse a los cambios cuando sea necesario.
El instrumento constitutivo de una organización internacional proporciona el marco constitucional y orgánico que gobierna el despliegue ordenado de sus actividades. Normalmente, estas disposiciones dejan libertad suficiente para el desarrollo y el cambio. No obstante, a veces el instrumento constitutivo se transforma en una camisa de fuerza que impide nuevos progresos y hace imposible tener en cuenta requisitos imprevistos o ideas nuevas. Inevitablemente, la necesidad de adaptación del instrumento constitutivo se hará sentir tarde o temprano.91
Al determinar los métodos de enmienda del Estatuto será esencial equilibrar
cuidadosamente los requisitos de estabilidad y flexibilidad de una institución judicial.
Se supone que las cláusulas de enmienda concilian las exigencias contrapuestas de flexibilidad y estabilidad. Por un lado, ha de ser posible aprobar las enmiendas necesarias o deseables incluso en contra de la voluntad de algunos Estados Miembros; por el otro, se debe evitar el riesgo de que la constitución de una organización sea presa de mayorías accidentales e inconstantes.92
91
Simma, supra, n. 12, p. 1164. Véase también Bowett, supra, n. 71, p. 408 («El carácter esencialmente
dinámico de un texto constitucional, frente al tratado multilateral normal, ha generado el reconocimiento general de la
necesidad de una cláusula específica en la que se prevea la revisión o enmienda del texto.»).
92 Simma, supra, n. 12, p. 1165.
44 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Para garantizar un cuidadoso equilibrio de las necesidades contrapuestas de estabilidad y flexibilidad será de gran ayuda permitir que, además de los Estados, la propia Corte, que como intérprete de sus atribuciones en virtud del Estatuto es la que en mejor situación está para determinar cuándo es necesaria una modificación, presente propuestas de enmienda. Podrían presentar tales propuestas cualquiera de los órganos de la Corte (las Salas judiciales, la Fiscalía o la Secretaría) o el presidente en nombre de la totalidad de la Corte tras consultarlo con todos los órganos. La Corte Internacional de Justicia está facultada para presentar propuestas de enmienda a su Estatuto.93 Las secretarías y los órganos y organismos integrantes de muchas organizaciones intergubernamentales, así como los Estados Miembros, pueden proponer enmiendas a los instrumentos constituyentes.94 En gran número de casos de organismos relacionados con las Naciones Unidas, el pleno pide al consejo y al director que redacten enmiendas sobre asuntos concretos. 95 Asimismo, para garantizar la consideración plena de las enmiendas propuestas por otros organismos aparte de la Corte se debe exigir en el Estatuto que todas esas propuestas sean examinadas por la Corte a la luz de su experiencia antes del someterlas a consideración y que se tengan en cuenta los comentarios de la Corte antes de aprobarlas. Los presidentes de los Tribunales de Yugoslavia y Ruanda propusieron enmiendas a los estatutos con objeto de aumentar la flexibilidad de la asignación de los jueces de los Tribunales y hacer frente al creciente número de causas.96 Al menos uno de los organismos especializados de las Naciones Unidas permite a las instituciones nacionales presentar propuestas de enmienda. 97
93 Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, artículo 70; «La Corte estará facultada para proponer las
reformas que juzgue necesarias al presente Estatuto, comunicándolas por escrito al Secretario General de las Naciones
Unidas a fin de que sean consideradas de conformidad con las disposiciones del Artículo 69.». En el artículo 69 se
estipula que el procedimiento de enmienda al Estatuto será esencialmente el mismo que el utilizado en el caso de la
Carta de las Naciones Unidas, pero que la Asamblea General podrá aprobar procedimientos que permitan participar a
Estados no Miembros de las Naciones Unidas.
94 El secretario general de las Naciones Unidas y cualquiera de los órganos de la organización puede
proponer enmiendas a la Carta . Regla 13 (c), (d), (e) y (g) de la Asamblea Genera; Simma, supra, n. 12, p. 1168. Por
ejemplo, el Consejo de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el gobernador o el director
ejecutivo de los cuatro organismos económicos de las Naciones Unidas (el Banco Internacional para la Reconstrucción
y el Desarrollo —Banco Mundial—, la Asociación Internacional de Desarrollo, la Corporación Financiera Internacional
y el Fondo Monetario Internacional —FMI—) pueden proponer enmiendas. Lester H. Phillips, “Constitutional Revision
in the Specialized Agencies”, 62 Am. J. Int’l L., 1968, p. 663 [la traducción de las citas de esta obra es de EDAI]. El
director general y el Consejo Ejecutivo de la OIT y el Consejo Ejecutivo de la Organización Mundial de la Salud
(OMS) han propuesto enmiendas a las constituciones de estos organismos. Ibíd., p. 664.
95 Entre tales organismos relacionados con las Naciones Unidas figuran el Organismo Internacional para la
Energía Atómica (OIEA), la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), la OMS y la OMM. Phillips,
supra, n. 94, pp. 663-664.
96 Carta con fecha del 13 de febrero de 1996, enviada por los presidentes de los tribunales de Yugoslavia y
Ruanda al presidente del Consejo de Seguridad. documento de la ONU S/1996/475 (1996).
97 La Constitución de la Unión Postal Universal permite a las administraciones postales de cualquier Estado
Miembro, algunas de las cuales son ahora privadas, proponer enmiendas a ese instrumento. Phillips, supra, n. 94, p.
663.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 45
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Asimismo, como hemos sugerido anteriormente en el caso de las propuestas de enmienda al Reglamento (véase el apartado I.C. supra), la reunión de Estados Partes debe adoptar un procedimiento para considerar las enmiendas al Estatuto propuestas por organismos de organizaciones intergubernamentales y por organizaciones no gubernamentales. Otra importante forma de garantizar la existencia en el Estatuto del debido equilibrio entre estabilidad y flexibilidad es asegurarse de que las cuestiones relativas a principios fundamentales figuran en el Estatuto y de que los métodos para aplicarlas se dejan en gran medida para el Reglamento de la Corte.
En el Estatuto se deben proporcionar tres métodos de enmienda: un sistema rápido para modificaciones técnicas y de poca importancia que no alteren las obligaciones básicas de los Estados Partes, un sistema con el requisito de la aprobación por gran mayoría para las enmiendas importantes y una conferencia de revisión u otro procedimiento parecido para proponer cambios significativos en el Estatuto. En los artículos C a E del texto provisional de la Secretaría (artículos 93-95 del texto de Zutphen) están estipulados los tres métodos, pero, como se explica más adelante, cada uno de esos artículos podría mejorarse. En particular, los métodos han de ser transparentes, permitir plenamente la consulta con expertos y con el público y proporcionar tiempo suficiente para la deliberación pero sin que se produzcan largas demoras.
Procedimiento de enmienda de vía rápida. La ausencia de un sistema rápido para realizar enmiendas de poca importancia a la Carta de las Naciones Unidas ha hecho que ésta sea «bastante rígida».98 En cambio, varios organismos de las Naciones Unidas disponen de procedimientos rápidos para hacer modificaciones técnicas poco importantes que no alteran
las obligaciones básicas de los Estados Partes. Hay una necesidad acuciante de incluir en el Estatuto un
procedimiento similar que permita las enmiendas de vía rápida en cuestiones como la ampliación
temporal del número de magistrados o de salas para hacer frente a un aumento inesperado de la cantidad
de causas debido, por ejemplo, a la remisión por el Consejo de Seguridad de una situación que suponga
una amenaza para la paz y la seguridad internacional.
En el artículo D (a) y (b) del texto provisional de la Secretaría (artículo 94 (a) y (b) del texto de
Zutphen) se estipula que un Estado Parte o el presidente de la Corte Penal Internacional permanente
podrán presentar a la Secretaría de la Corte propuestas para modificar ciertos artículos o partes del
Estatuto a fin de que las difunda entre todos los Estados Partes para su consideración. A continuación se
exponen dos opciones de aprobación. La primera, recogida en el artículo D (c) del texto provisional de
la Secretaría (artículo 94 (c) del texto de Zutphen), consiste en que, transcurrido determinado periodo (la
duración propuesta oscila entre cinco y diez meses) desde la difusión de las modificaciones propuestas,
se considerará que éstas han sido aprobadas y se procederá a modificar en consecuencia las
disposiciones a menos que durante ese periodo se hayan manifestado contrarios a ellas un tercio de los
Estados Partes. Si se aprueban, las propuestas entrarán en vigor a los 30 días. Esta primera opción tiene
varios fallos. No hace necesaria la revisión y comentario por parte de la Corte de las propuestas de los
Estados; ni tampoco establece que las propuestas de enmienda habrán de ser sometidas a examen por los
Estados Partes, por organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, por expertos
98
Simma, supra, n. 12, p. 1165.
46 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
independientes y por el público en general. Tal examen podría servir para encontrar problemas en las
propuestas y buscar formas de resolverlos.
Sería mejor establecer que las propuestas quedaran completamente a disposición del público en
general (y de la Corte si son propuestas de Estados) para que se comenten. El hecho de que la mayoría
de los Estados Partes en tratados de derechos humanos no redacten y formulen objeciones a reservas a
esos tratados que son claramente contrarias a su objeto y fin (reservas que, aunque públicas, no son
ampliamente conocidas) indica que no muchos Estados redactarían y formularían objeciones a las
enmiendas que fuesen contrarias al objeto y fin del Estatuto.99 Para abordar este problema se debe
estipular en el Estatuto que, tras difundirlas oficialmente, las propuestas se deben someter a examen en
la reunión de Estados Partes en un plazo de 30 días y que no se deben aprobar si un tercio de los Estados
Partes se oponen a ella en esa reunión. De este modo se garantizaría una deliberación cuidadosa y
todavía expeditiva, en consulta con organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y
expertos independientes. No obstante, tal propuesta de cambio deberá evitar todavía el peligro de no
realizar modificaciones técnicas que serían esenciales para la eficacia de la Corte, pero no una prioridad
para los Estados, por falta de interés político suficiente, como ha ocurrido con propuestas de enmienda a
la Convención contra la Tortura y a la Convención contra la Discriminación Racial (véase el apartado II.
D supra). La limitación del procedimiento de vía rápida a ciertos artículos o a ciertas partes del Estatuto
no impediría la aprobación sin la debida deliberación pública de enmiendas de gran alcance que podrían
modificar de manera fundamental la naturaleza del Estatuto y las obligaciones de los Estados Partes.
Sería mejor adoptar un enfoque funcional que limitara el procedimiento de vía rápida a las enmiendas
que no modificasen la naturaleza fundamental del Estatuto, no añadieran nuevos crímenes y no
aumentaran las obligaciones de los Estados Partes.
La segunda opción, recogida en el artículo D (c) del texto provisional de la Secretaría (artículo
94 (c) del texto de Zutphen) aborda sólo en parte las preocupaciones mencionadas anteriormente. De
acuerdo con ella, las propuestas de un Estado Parte o del presidente serán remitidas a un comité
permanente de la reunión de Estados Partes compuesto sólo de cinco Estados para que formule una
recomendación después de haberlas considerado. La recomendación será entonces transmitida por la
Secretaría a todos los Estados Partes, y cinco o diez meses después se considerarán aprobadas las
propuestas y, según proceda, se modificarán las disposiciones, a menos que durante ese periodo un
tercio de los Estados Partes se hayan opuesto a ellas. Esta opción garantiza al menos cierto examen
previo, pero adolece de la misma falta de transparencia y de participación de la Corte (si se trata de la
propuesta de un Estado), de organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, de expertos
independientes y del público en general. A diferencia del artículo 108 de la Carta de las Naciones Unidas
y de las disposiciones de varios organismos especializados de la organización,100 ninguna de las dos
opciones estipula que las enmiendas serán vinculantes para todos los Estados, y si no se exige que toda
enmienda sea vinculante para todos los Estados Partes, el Estatuto tendrá un ineficaz sistema de dos
niveles con dos o más tipos de obligaciones. Los Estados Partes en el Estatuto tendrían así la opción de
retirarse si la enmienda infringe substancialmente sus derechos y obligaciones (véase el apartado III.C
99
En 1959, tras un vano intento de aprobar enmiendas mediante votación por correo, el Congreso de la
OMM decidió que este método no era «admisible ni deseable». Phillips, supra, n. 94, p. 669.
100 Por ejemplo, los artículos de acuerdo del Banco Mundial, la Asociación Internacional de Desarrollo, la
Corporación Financiera Internacional y el Fondo Monetario Internacional; las constituciones de la OMS, la OIT (por
implicación) y la FAO, y la convención de la OMM estipulan que las enmiendas son vinculantes para todos los Estados
Miembros. Phillips, supra, n. 94, p. 671.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 47
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
supra). La experiencia demuestra que es poco probable que los Estados obliguen a adoptar enmiendas
que podrían provocar la retirada de un número significativo de Estados contrarios a ellas,
particularmente de Estados poderosos, y debilitar considerablemente, por tanto, a la institución.101
101
Phillips, supra, n. 94, pp. 677-678.
Procedimiento normal de enmienda. Para las enmiendas que modifiquen la naturaleza
fundamental del Estatuto, añadan crímenes completamente nuevos o cambien las obligaciones básicas de
los Estados Partes, el método utilizado debería requerir la aprobación de la gran mayoría de los Estados,
formada, quizá, por dos tercios del total. La aprobación podría realizarse en dos etapas: primeramente,
en la reunión de Estados Partes y, después, mediante la ratificación individual de los Estados Partes,
como se estipula en las constituciones de muchas organizaciones internacionales. Tales enmiendas
deberían ser vinculantes para todos los Estados Partes a menos que éstos ejercieran su opción a retirarse.
La posibilidad que se retiraran un número considerable de Estados Partes o uno o dos de los más
grandes sería una eficaz medida disuasoria contra las enmiendas que no contaran con un apoyo
abrumador.
48 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
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El artículo C (1)- (3) del texto provisional de la Secretaría (artículo 92 (1)-(3) del texto de
Zutphen) estipula que cualquier Estado Parte puede proponer una enmienda presentándola en la
Secretaría a fin de que la difunda con prontitud entre todos los Estados Partes para su consideración en
una reunión de Estados Partes al menos tres meses después y su aprobación por dos terceras partes o tres
cuartas partes de todos los Estados Partes o de los que estén presentes y voten. El artículo C (4) - (5) del
texto provisional de la Secretaría (artículo 92 (4) - (5) del texto de Zutphen) estipula que, tras la
aprobación, la Secretaría de la Corte transmitirá la enmienda al secretario general de las Naciones
Unidas para que la difunda entre todos los Estados Partes y que la enmienda entrará en vigor para todos
los Estados Partes sesenta días (según una propuesta) después de haber sido depositados en poder del
secretario general de las Naciones Unidas los instrumentos de aceptación por dos terceras partes o tres
cuartas partes de todos los Estados Partes o de los que estén presentes y voten. Si la enmienda impusiera
obligaciones fundamentalmente nuevas, las constituciones de ciertos Estados harían necesaria una
segunda etapa de aprobación por ratificación de los Estados tras la aprobación por votación en el seno de
la organización.102 El aumento poco importante de los gastos causado por la ampliación de uno de los
organismos de una organización intergubernamental o un cambio estructural en uno de esos organismos
no supondría una nueva obligación para los Estados Miembros ni comportaría un cambio fundamental
en los fines de la organización.103
El procedimiento normal de enmienda propuesto no prevé que la Corte y las organizaciones
intergubernamentales y no gubernamentales propongan enmiendas. Tiene la ventaja de exigir un examen
por parte de los Estados, pero no permite la difusión y la consulta con la Corte, con organizaciones
intergubernamentales y no gubernamentales, con expertos independientes y con el público en general.
Las tres cuartas partes exigibles por la opción de la gran mayoría tanto para la aprobación en la reunión
de Estados Partes como con respecto a las ratificaciones, resultan excesivas, pues normalmente la
cantidad necesaria para la enmienda de los instrumentos constituyentes de organizaciones
intergubernamentales es de dos tercios. No obstante, el requisito de que sean la gran mayoría de los
Estados Partes (como en las enmiendas de la Carta de las Naciones Unidad) y no de los Estados que
estén presentes y voten (como ocurre en casi todos los organismos especializados de las Naciones
Unidas)104 garantiza que la enmienda contará con apoyo suficiente. Mantener la misma mayoría en cada
etapa del proceso tiene sus ventajas. Como ha señalado un experto en la materia en relación con las
enmiendas a la Carta de las Naciones Unidas, cuanto mayor sea la cantidad requerida en la primera
etapa, «más probabilidad habrá de que la enmienda se haga finalmente efectiva por haber obtenido la
cantidad de ratificaciones requeridas», y este enfoque «refuerza la integridad de la Carta y proporciona a
las enmiendas mayor legitimación democrática que si no se aplicara».105
102
Este fue el motivo por el que el presidente estadounidense Woodrow Wilson insistió en que en el pacto
de la Sociedad de Naciones se exigiera la ratificación por parte de los miembros de la Sociedad de las enmiendas
aprobadas por el Consejo y la Asamblea. Véase Schwelb, supra, n. 13, p. 83.
103 Schwelb, supra, n. 13, pp. 56-57.
104 Véase Phillips, supra, n. 94, p. 666.
105 Simma, supra, n. 12, p. 1169.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 49
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Conferencia de revisión. Asimismo, la inclusión en el Estatuto de una disposición en la que,
como han sugerido Dinamarca y otros Estados, se pida una conferencia de revisión o un procedimiento
similar para revisar el Estatuto en general o añadir crímenes completamente nuevos al cabo de
determinado número de años sería deseable, tanto por razones prácticas como para facilitar la
aprobación y ratificación de Estados que deseen incluir ciertos crímenes o disposiciones pero no puedan
reunir el numero suficiente de votos en favor de estas propuestas. El artículo 109 (3) de la Carta de las
Naciones Unidas estipulaba que se propusiera celebrar tal conferencia de revisión ni no se había
convocado antes de la décima reunión anual de la Asamblea General, pero jamás llegó a celebrarse.106
En cierto modo, las funciones de una conferencia de revisión se cumplirían mejor mediante frecuentes
reuniones periódicas de los Estados Partes. Se podría nombrar una comisión especial (como el comité ad
hoc sobre la Carta de las Naciones Unidas y el fortalecimiento de la función de la organización) que, con
la condición de que actuase de conformidad con los principios de la transparencia y la consulta general
expuestos anteriormente, se encargara de someter el Estatuto a revisión constante.
El artículo E del texto provisional de la Secretaría (artículo 95 del texto de Zutphen) estipula
que, en cualquier momento después de la entrada en vigor del Estatuto, la reunión de Estados Partes
podrá decidir, por una mayoría de dos tercios de los que estén presentes y voten, convocar una reunión
especial de Estados Partes para revisar el Estatuto, y que toda enmienda propuesta en esa reunión
especial deberá atenerse a los párrafos 3 a 5 del artículo C del texto provisional de la Secretaría (artículo
93 del texto de Zutphen). Este artículo provisional ha de modificarse tal como se ha indicado
anteriormente para permitir que la Corte y las organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales propongan a la reunión de Estados Partes que convoque una reunión especial para
revisar el Estatuto.
El Estatuto ha de permitir a cada uno de los órganos de la Corte, así como a los Estados
Partes y a las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, proponer enmiendas al
Estatuto. Debe haber un método rápido para llevar a cabo modificaciones de poca importancia
que no alteren fundamentalmente las obligaciones de los Estados, no añadan nuevos crímenes y no
cambien la naturaleza fundamental de la Corte Penal Internacional permanente. En el caso de
otras enmiendas será necesaria la ratificación de una gran mayoría de Estados Partes para que
entren en vigor. En cada método, las enmiendas serán vinculantes para todos los Estados Partes.
F. Preparación para la entrada en vigor del Estatuto
La forma más eficaz de garantizar el establecimiento de la Corte Penal Internacional permanente
lo más rápidamente posible tras la entrada en vigor del Estatuto quizá sea comenzar con los trabajos
preliminares en cuanto el Estatuto quede abierto a la firma. Un modo de hacerlo sería establecer una
comisión preparatoria cuando determinado numero de Estados hubiesen firmado o se hubieran adherido
al Estatuto. La propuesta formulada en la parte III del texto provisional de la Secretaría (parte III. B del
texto de Zutphen), según la cual el acta final debería incluir una resolución en la que se pida el
establecimiento de una comisión preparatoria, es un paso positivo, pero se puede mejorar en varios
aspectos.
106
Ibid., p. 1180.
50 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
1. Establecimiento sin demora.
En el preámbulo del proyecto de acta final se establece que la conferencia diplomática adoptará
todas las medidas posibles para garantizar la puesta en marcha de la Corte Penal Internacional sin
demoras indebidas y dispondrá todo lo necesario para el inicio de sus funciones, y también que se creará
una comisión preparatoria con este fin. Como el primer párrafo operativo estipula que el secretario
general de las Naciones Unidas convocará a la comisión preparatoria tan pronto como 40 Estados hayan
firmado o se hayan adherido al Estatuto, la comisión preparatoria podría comenzar a trabajar casi
inmediatamente. Si la conferencia diplomática consigue aprobar una estatuto justo, imparcial y eficaz, es
probable que la mayoría de los Estados participantes en la conferencia lo firmen el mismo día en que
quede abierto a la firma.
2. Continuación de la participación esencial de los tribunales y las organizaciones no
gubernamentales.
En el segundo párrafo operativo se estipula que la comisión preparatoria estará formada por
representantes de Estados que hayan firmado el Estatuto o se hayan adherido a él y que los
representantes de otros signatarios del acta final podrán participar plenamente en las deliberaciones de la
Comisión en calidad de observadores. Este párrafo resulta muy decepcionante, porque debido al modo
en que está redactado, algunos de los principales participantes en la redacción del Estatuto no tienen
garantizado que, como se asegura en las resoluciones pertinentes de la Asamblea General, continuarán
desempeñando oficialmente una función importante en el proceso.
Salvo en contadas excepciones, durante más de un siglo, en la redacción del Estatuto de la Corte
Penal Internacional permanente han desempeñado una función clave no sólo los Estados, sino también
las organizaciones no gubernamentales y los expertos independientes.107 Además, desde la aprobación
del proyecto de Estatuto de la Comisión de Derecho Internacional en 1994, más de 316 organizaciones
no gubernamentales (pertenecientes a la Coalición de ONG para el Establecimiento de una Corte Penal
Internacional) y expertos independientes, junto con representants de los dos tribunales ad hoc, han
desempeñado una función decisiva en los periodos de sesiones del Sexto Comité, el Comité Especial y el
Comité Preparatorio. 108 Esta aportación demuestra la necesidad de que continúen participando. De
107
Para una información detallada sobre la importante función que han desempeñado las organizaciones no
gubernamentales y los expertos independientes en la redacción del Estatuto de la Corte Penal Internacional desde 1872,
véanse M. Cherif Bassiouni, Draft Statute: International Criminal Tribunal, 1983; Benjamin Ferencz, An International
Criminal Court: A Step Toward World Peace - A Documentary History and Analysis, 1980; Christopher Keith Hall,
«The first proposal for a permanent international criminal court», Int’l Rev. Red Cross, 1998 (de próxima publicación);
Timothy L.H. McCormack, «From Sun Tzu to the Sixth Committee: The Evolution of an International Criminal Law
Regime», en Timothy L.H. McCormack y Gerry J. Simpson, ed., The Law of War Crimes: National and International
Approaches, 1997, pp. 31-63; Memorandum by the Secretary-General, Historical Survey of the Question of
International Criminal Jurisdiction, documento de la ONU A/CN.4/7/Rev.1, 1949, y Vespasian Pella, «Towards an
International Criminal Court», 44 Am. J. Int’l L., 1950, p. 37.
108 Para información periódica sobre la función de las organizaciones no gubernamentales, véase The
Monitor, publicación de la Coalición de ONG para el Establecimiento de una Corte Penal Internacional disponible en
su página Web (http: // www.igc.apc.org/icc). En los últimos tres años y medio, las organizaciones no gubernamentales
han distribuido decenas de detallados y exhaustivos comentarios sobre diversos aspectos del proyecto de Estatuto de la
CDI. Además del primer comentario público de Amnistía Internacional sobre el proyecto de Estatuto de la CDI,
publicado en octubre de 1994 (para actualizar un memorándum anterior dirigido a la CDI) con el título Creación de una
Corte Penal Internacional justa, imparcial y eficaz (Índice AI: IOR 40/05/94/s), la organización ha publicado el
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 51
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
hecho, la Asamblea General ha reconocido repetidas veces la contribución de los dos tribunales ad hoc y
de las organizaciones no gubernamentales. En diciembre de1997 solicitó expresamente al secretario
general:
documento resumido Challenges ahead for the United Nations Preparatory Committee drafting a statute for a
permanent international criminal court (Índice AI: IOR 40/03/96), la presente serie de cuatro documentos presentados
al Comité Preparatorio y varios documentos más breves para el público en general. Entre las publicaciones de otras
organizaciones no gubernamentales figuran: Association of the Bar of the City of New York, Committees on
International Law and Human Rights, Report on the Proposed International Criminal Court A.B.N.Y.C. Record, enero
y febrero de 1997, p. 79; Association Internationale de Droit Pénal et al, 1994 ILC Draft Statute for an International
Criminal Court with Suggested Modifications (Updated Siracusa Draft) (1996); Human Rights Watch, Commentary for
the Preparatory Committee on the Establishment of an International Criminal Court (1996), Commentary for the
February 1997 Preparatory Committee on the Establishment of an International Criminal Court (1997), Human Rights
Watch Commentary for the December 1997 Preparatory Committee Meeting on the Establishment of an International
Criminal Court (1997) y Non-Governmental Organization Action Alert (No. 3) (Febrero de 1998); Comisión
Internacional de Juristas, ICJ Campaign for the Establishment of the International Criminal Court: Update (febrero de
1995) y The International Criminal Court: Third ICJ Position Paper (1995); Federación Internacional de Ligas de
Derechos Humanos, Justice for Humanity: Towards the Creation of a Permanent International Criminal Court, La
Lettre Hebdomadaire de la FIDH, número especial, Federación Internacional de Derechos Humanos, París (Noviembre
de 1995); Lawyers Committee for Human Rights, Establishing an International Criminal Court (1996), Fairness to
Defendants at the International Criminal Court (1996), Establishing an International Criminal Court: Major
Unresolved Issues in the Draft Statute (agosto de 1996), Crimes within the ICC’s Jurisdiction and Essential Elements
of their Definitions (1997), The International Criminal Court Trigger Mechanism and the Need for an Independent
Prosecutor (Julio de 1997), Compliance with ICC Decisions (1997) y The Accountability of an Ex-Officio Prosecutor
(Febrero de 1998); Redress, Promoting the Right to Reparation for Survivors of Torture: What Role for a Permanent
International Criminal Court? (1997); Women’s Caucus for Gender Justice in the International Criminal Court,
Recommendations and Commentary for August 1997 PrepCom on the Establishment of an International Criminal
Court (1997) y Recommendations and Commentary for December 1997 PrepCom on the Establishment of an
International Criminal Court (1997), y World Federalist Association, Recommendations and Commentary for
December 1997 Preparatory Committee on the Establishment of an International Criminal Court (1997).
52 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
invitar a la Conferencia a representantes de organizaciones y otras entidades que han recibido un
invitación de la Asamblea General de conformidad con sus resoluciones pertinentes a participar,
en calidad de observadores, en sus sesiones y trabajo, con la condición de que esos
representantes participen en la Conferencia en tal calidad, e invitar como observadores a la
Conferencia a representantes de organizaciones intergubernamentales regionales interesadas y de
otros organismos internacionales interesados, incluidos los Tribunales Internacionales para la ex
Yugoslavia y Ruanda.109
En la misma resolución, la Asamblea General pidió también al secretario general:
invitar a organizaciones no gubernamentales, acreditadas por el Comité Preparatorio con la
debida consideración a las disposiciones del apartado VII de la resolución 1996/31 del Consejo
Económico y Social, del 25 de julio de 1996, y en particular a la importancia de sus actividades
para el trabajo de la Conferencia, a participar en la Conferencia, como se hacía en el Comité
Preparatorio, entendiendo que tal participación supone asistir a las sesiones plenarias y, a menos
que la Conferencia decida lo contrario en situaciones específicas, a las sesiones formales de sus
organismos subsidiarios, excepto el grupo de redacción; recibir copias de los documentos
oficiales; poner su material a disposición de los delegados, y tomar la palabra a través de un
número limitado de sus representantes en su sesión inaugural, en su sesión de clausura o en
ambas, cuando sea apropiado, de acuerdo con las reglas de procedimiento adoptadas por la
Conferencia.110
La resolución del acta final debe incluir una disposición en la que se garantice que las
organizaciones no gubernamentales y las organizaciones intergubernamentales, incluidos los dos
tribunales ad hoc, que tanto han aportado al proceso hasta ahora, pueden continuar participando
del mismo modo que han podido participar en el Comité Preparatorio y que tienen garantizada su
participación en la conferencia diplomática. Asimismo, en la resolución se debe invitar a
organizaciones intergubernamentales (incluidos los dos tribunales ad hoc), organizaciones no
gubernamentales y expertos independientes a presentar propuestas sobre cuestiones preliminares
y proyectos de textos a la comisión preliminar tan pronto como ésta se establezca.
3. Programa de trabajo
109
Resolución 52/160 de la Asamblea General, del 15 de diciembre de 1997 [traducción de EDAI]. En una
nota a pie de página omitida en esta cita se enumeran las resoluciones pertinentes de la Asamblea General, a saber: 253
(III), 477 (V), 2011 (XX), 3208 (XXIX), 3209 (XXIX), 3237 (XXIX), 3369 (XXX), 31/3, 31/152, 33/18, 35/2, 35/3,
36/4, 42/10, 43/6, 43/177, 44/6, 45/6, 46/8, 47/4, 48/2, 48/3, 48/4, 48/5, 48/237, 48/265, 49/1, 49/2, 50/2, 51/6 y
51/204. Véanse también la resolución 50/46 de la Asamblea General, del 11 de diciembre de 1995 (donde se decide que
el trabajo del Comité Preparatorio debe tener en cuenta si resulta apropiado las aportaciones de organizaciones
pertinentes), y la resolución 51/207 de la Asamblea General, del 16 de diciembre de 1996 (donde se recuerda esta
observación).
110 Ibid., párr. 9 [traducción de EDAI]
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 53
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
En el tercer párrafo operativo se estipula que la comisión preparatoria elegirá a su presidente y
demás miembros, adoptará sus reglas de procedimiento y decidirá su programa de trabajo. Como parte
de éste, la comisión preparatoria, en colaboración con el Estado anfitrión y con el Instituto Internacional
de Estudios Superiores en Ciencias Penales, de Siracusa, Italia, que tan importante función ha
desempeñado en la redacción del Estatuto a lo largo de las dos últimas décadas,111 podría organizar una
conferencia internacional en la que participen Estados y organizaciones intergubernamentales (incluidos
los dos tribunales ad hoc), posiblemente en el contexto de la serie de reuniones gubernamentales y no
gubernamentales que se celebrarán para debatir estas ideas y que constituirán, de hecho, la Tercera
Conferencia de Paz de La Haya, de 1999.112
En el cuarto párrafo operativo se estipula que la comisión preparatoria deberá:
(a) hacer arreglos prácticos para el establecimiento y puesta en funcionamiento de la Corte;
(b) preparar un acuerdo de relación entre la Corte y las Naciones Unidas;
(c) preparar un acuerdo de sede;
(d) preparar reglas provisionales de procedimiento de la Corte;
111
Esta función ha consistido, entre otras cosas, en la organización en Siracusa de conferencias, seminarios
y talleres sobre los siguientes asuntos: proyecto de código penal internacional y proyecto de estatuto para la creación de
una corte penal internacional, 17-23 de mayo de 1981; política penal internacional para la prevención y el control de la
delincuencia transnacional e internacional y para el establecimiento de una corte penal internacional, 24-28 de junio de
1990; cuestiones relativas al proyecto de código de crímenes contra la paz y la seguridad de la humanidad y a la
naturaleza y estructura de una corte penal internacional, 26-28 de marzo de 1992; establecimiento de una corte penal
internacional para hacer respetar el derecho penal internacional y los derechos humanos, 2-5 de diciembre de 1992;
perspectivas históricas y contemporáneas de la justicia penal internacional, 4-8 de diciembre de 1994; primera reunión
del Comité de Expertos sobre la Corte Penal Internacional, junio de 1995; segunda reunión del Comité de Expertos
sobre la Corte Penal Internacional, 3-8 de diciembre de 1995; reunión de expertos sobre el establecimiento de una Corte
Penal Internacional permanente, 10-14 de julio de 1996; reunión informal entre periodos de sesiones del Grupo de
Expertos sobre Reglas de Procedimiento y Prueba, 29 de mayo-4 de junio de 1997, y debate informal entre periodos de
sesiones sobre la Corte Penal Internacional y la cooperación internacional, 17-22 de noviembre de 1997.
112 Estos actos de 1999 serán, en efecto, la continuación de las Conferencias de Paz de La Haya de 1899 y
1907, en las que se codificaron las leyes de la guerra en los Convenios de la Haya e hicieron posible el establecimiento
de la Corte Permanente de Arbitraje. Se había previsto celebrar una tercera conferencia en 1915, pero el estallido de la
Primera Guerra Mundial obligó a aplazarla indefinidamente. Los actos de 1999 estarán dedicados a tres asuntos: los
derechos humanos y el derecho humanitario, la solución pacífica de controversias internacionales y el desarme. Se
celebrarán varias reuniones a lo largo del año, empezando con una conferencia de organizaciones no gubernamentales
que, encabezadas por The Hague Appeal for Peace 1999, se reunirán durante una semana en La Haya en mayo. Esta
conferencia ira seguida de la celebración, del 17 al 19 de mayo en La Haya, de los actos de conmemoración del
centenario de la conferencia de 1899, en los que se organizarán debates de asesores jurídicos de los ministros de
Exteriores de todos los Estados con miras a formular recomendaciones para emprender acciones; la organización en San
Petersburgo de una conferencia sobre la aplicación del derecho internacional creado desde la conferencia de 1899; la
celebración en Ginebra en agosto del 50 aniversario de los Convenios de Ginebra de 1949; la organización, también en
Ginebra, en noviembre, de la 27 Conferencia Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, y por ultimo, la
celebración de una ceremonia en la sede de la Asamblea General en Nueva York para marcar el fin de la década
dedicada por las Naciones Unidas al derecho internacional.
54 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
(e) preparar reglas de personal;
(f) preparar reglas económicas;
(g) preparar un acuerdo sobre los privilegios e inmunidades de la Corte;
(h) preparar un presupuesto para el primer año o años;
(i) preparar las reglas de procedimiento de la Asamblea de Estados Partes y de cualquier otro
órgano establecido por el Estatuto.
Cada una de estas actividades es, por supuesto, importante, pero hay varios aspectos de este
programa de trabajo que se deberían modificar. Los puntos (b), (c), (e), (f), (g) y (h) parecen indicar que
la comisión preparatoria preparará instrumentos que serán vinculantes para la nueva Corte, mientras que
el punto (d) exige la preparación de reglas provisionales de procedimiento de la Corte. Un importante
aspecto omitido en esta lista es la preparación de directrices provisionales sobre legislación nacional de
aplicación, las cuales ayudarían a acelerar la ratificación al ofrecer a los legisladores ciertas indicaciones
con respecto a cuáles son los elementos esenciales de tal legislación. Tales directrices han sido de gran
ayuda para los Estados cuando han tenido que elaborar una legislación nacional sobre cooperación con
los Tribunales de Yugoslavia y Ruanda, y las directrices preparadas por el presidente del Tribunal de
Yugoslavia podrían servir de base a la comisión preparatoria para la elaboración de tales directrices
provisionales.113
En el acta final se debe explicar claramente que cada uno de estos instrumentos será provisional
o, si fuera necesario, será sometido a revisión por la Corte tan pronto como ésta se establezca. El
Consejo de Seguridad aplicó un enfoque similar en el artículo 14 del Estatuto del Tribunal de Ruanda,
en el que se establece que los jueces de este tribunal adoptarán las reglas de procedimiento y prueba del
Tribunal de Yugoslavia con los cambios que consideren necesarios. Cada uno de estos instrumentos se
deberá modificar a la luz de la experiencia, por lo que se adoptarán sólo provisionalmente en espera de
que la Corte misma realice la revisión necesaria.
113
Tentative Guidelines for National Implementing Legislation of United Nations Security Council
resolution 827 of 25 May 1993, sent by the President of the Yugoslavia Tribunal to Members of the United Nations on
15 February 1995, reimpreso en el documento de Amnistía Internacional Tribunales penales internacionales:
Manual sobre cooperación de los gobiernos: suplemento 1 (Índice AI: IOR 40/08/96/s), parte V (Directrices para la
legislación).
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 55
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
Además, cada uno de estos instrumentos provisionales estará, por fuerza, inspirado en gran
medida en la experiencia de los dos tribunales ad hoc, que han tenido que adoptar instrumentos para los
mismos asuntos. Por tanto, la comisión preparatoria deberá consultar considerablemente con personal de
todos los órganos de ambos tribunales ad hoc, con abogados que hayan ejercido ante ellos y con
organizaciones no gubernamentales y expertos independientes a fin de asegurarse de que, al preparar
estos instrumentos provisionales, incluye en ellos los mejores aspectos de los instrumentos adoptados
por los tribunales ad hoc y resuelve algunos de los problemas que han planteado. Por ejemplo, la
experiencia de los dos tribunales ad hoc respecto de sus acuerdos con los Estados que los acogen
resultará particularmente importante para la preparación de un acuerdo provisional de sede. Será
esencial dejar que la Corte elabore por sí sola un reglamento de personal que permita la rápida selección
del personal más cualificado de todas las regiones del mundo y facilite la presentación de candidaturas
de mujeres y su nombramiento a fin de alcanzar un equilibrio entre hombres y mujeres en todos los
órganos y en todos los niveles de la Corte.114 La mala experiencia de los dos tribunales ad hoc, con los
largos y enrevesados procedimientos de contratación de personal de las Naciones Unidas, demuestra que
el actual reglamento de personal de las Naciones Unidas no es apropiado para esta tarea.115 Será también
esencial para que la Corte realice su trabajo tener un reglamento económico que incluya una eficaz y
continua supervisión económica interna y externa y que sea más eficaz que el reglamento económico de
las Naciones Unidas aplicable a los dos tribunales ad hoc.116
Es esencial que el acuerdo de relación entre las Naciones Unidas y la Corte Penal Internacional
permanente elaborado por la comisión preparatoria sea sólo provisional. Los vínculos entre ambas
organizaciones tendrán que ser revisados a la luz de la experiencia y sobre la base de la igualdad a fin de
garantizar que la Corte mantiene su independencia, como se especifica en los Principios Básicos
Relativos a la Independencia de la Judicatura, de las Naciones Unidas.
Todos los instrumentos elaborados por la comisión preparatoria deberán ser sólo
provisionales y estar sujetos a revisión por parte de la Corte. La comisión preparatoria deberá
incluir la consulta con organizaciones intergubernamentales (incluidos los dos tribunales
internacionales), organizaciones no gubernamentales y expertos independientes como parte
integrante de su programa de trabajo.
4. Privilegios e inmunidades
A la luz de la experiencia, parece deseable que las constituciones de todas las organizaciones
internacionales nuevas incluyan principios generales que garanticen eficazmente la independencia
de la organización y sus organismos, mediante la concesión de las debidas inmunidades, y
114
Para más detalles sobre la competencia necesaria y la política de contratación de personal de los tres
órganos de la Corte Penal Internacional permanente, véase Parte II, apartado II.B.1.a., C.2. y D.
115 Financing of the International Criminal Tribunal for the Prosecution of Persons Responsible for
Genocide and Other Serious Violations of International Humanitarian Law Committed in the Territory of Rwanda and
Rwandan Citizens Responsible for Genocide and Other Such Violations Committed in the Territory of Neighbouring
States between 1 January and 31 December 1994, informe del secretario general sobre las actividades de supervisión
interna, documento de la ONU a/51/789 (1997) (copia previa), párr. 52 (donde se pone de relieve lo mucho que dura el
proceso de contratación de las Naciones Unidas).
116 Ibid.
56 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
garanticen que la organización cuente con todos los medios con respecto a las comunicaciones,
facilidades de cambio, facilidades de viaje y medidas similares que los gobiernos se conceden
comúnmente unos a otros para facilitar la tramitación de asuntos oficiales.
C. Wilfred Jenks, «Some Constitutional Problems of International Organizations», 22 Brit. Y.B.
Int’l L., 1945, p. 11.
Aunque los privilegios e inmunidades de la Corte Penal Internacional permanente apenas han
sido hasta ahora objeto de debate, será decisivo para el éxito de la Corte que se protejan debidamente. La
estructura y el ámbito actuales del artículo 40 del texto de Zutphen (basado en el artículo 16 del proyecto
de Estatuto de la CDI) se deben revisar antes de que la comisión preparatoria elabore acuerdos
adecuados sobre privilegios e inmunidades, ya sea en forma de acuerdos con los Estados anfitriones
sobre la sede, de convenio complementario sobre privilegios e inmunidades o de arreglos ad hoc con
Estados Partes y Estados no Partes. El régimen de privilegios e inmunidades que garantizará el
funcionamiento eficaz de la Corte deberá proteger cuatro categorías de instituciones y personas: (1) la
Corte misma, (2) los magistrados, los Fiscales y Fiscales Adjuntos y el Secretario y Secretario Adjunto,
(3) el personal de la Corte y (4) otras personas, incluidas las víctimas y sus familias, los testigos , los
sospechosos, los acusados y los abogados. Si bien estas cuestiones se abordarán hasta cierto punto en el
acuerdo con el Estado anfitrión (véase supra), tal acuerdo tendrá un alcance geográfico limitado, por lo
que serán necesarios otros sistemas de protección. De hecho, el fiscal de los Tribunales de Yugoslavia y
Ruanda tiene oficinas fuera de los respectivos Estados anfitriones, y el Tribunal de Yugoslavia celebra
vistas fuera del Estado anfitrión mediante vídeoconferencias.
El actual sistema de protección del artículo 40 del texto de Zutphen tiene grandes fallos y debe
ser mejorado considerablemente a fin de que la Corte Penal Internacional permanente sea un
complemento eficaz de los sistemas nacionales de justicia penal. Este artículo no protege los privilegios
e inmunidades de la Corte. En este aspecto, es distinto del artículo 19 del Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia y del artículo 30 del Estatuto del Tribunal de Yugoslavia, en los que parece estar
basado. 117 Los privilegios e inmunidades de la Corte Internacional de Justicia y del Tribunal de
Yugoslavia son los de las mismas Naciones Unidas y se hallan expuestos en el artículo 105 de la Carta
de la organización y en la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas.118
Como principal órgano judicial de las Naciones Unidas,119 la Corte Internacional de Justicia disfruta de
las mismas inmunidades que ellas. Asimismo, los Tribunales de Yugoslavia y Ruanda disfrutan, como
órganos subsidiarios del Consejo de Seguridad, de las mismas inmunidades que las Naciones Unidas.120
117
Informe de 1994 de la CDI, supra, n. 3, p. 62.
118 21 UST 1418, TIAS No. 6900, ONU, Serie Tratados, 1 UNTS 15 (1946).
119 Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, artículo 1.
120 Morris y Scharf, supra, n. 33, p. 317; Simma, supra, n. 12, p. 1140. El artículo 30 (1) del Estatuto del
Tribunal de Yugoslavia estipula expresamente: «La Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones
Unidas, de 13 de febrero de 1946, se aplicará al Tribunal Internacional, a los magistrados, al Fiscal y sus funcionarios y
al Secretario y los funcionarios de las Secretaría del Tribunal». El artículo 29 (1) del Estatuto del Tribunal de Ruanda es
casi idéntico.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 57
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
La Corte. El artículo 105 (1) de la Carta de las Naciones Unidas estipula que «la organización
gozará, en el territorio de cada uno de sus Miembros, de los privilegios e inmunidades necesarios para la
realización de sus propósitos.» Como se explica en un notable comentario sobre la Carta, «a fin de crear
un equilibrio razonable de intereses opuestos, el artículo 105 de la Carta estableció el principio de la
necesidad funcional de privilegios e inmunidades, que posteriormente se introdujo en todos los
convenios sobre condición importantes y se ha convertido desde entonces en una norma fundamental del
todo el sistema de privilegios e inmunidades internacionales».121 Estos privilegios e inmunidades se
hallan expuestos con más detenimiento en la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las
Naciones Unidas, acuerdo adoptado de conformidad con el artículo 105 (3) de la Carta de las Naciones
Unidas y que ha adquirido la condición de derecho consuetudinario.122 Estas inmunidades, esenciales
para el funcionamiento eficaz de las Naciones Unidas, son considerables. Entre ellas figuran la
inmunidad absoluta respecto de las actuaciones judiciales nacionales; la inviolabilidad de los edificios,
en propiedad o alquilados, de las Naciones Unidas y de sus bienes; la inviolabilidad también de sus
archivos y documentos; la exención fiscal y la franquicia aduanera; el derecho a utilizar códigos y a
enviar su correspondencia y documentos con mensajeros especiales y por valija diplomática, y la
exención de censura.123 Como se explica en un notable comentario sobre la Carta de las Naciones
Unidas, la inviolabilidad de los edificios de las Naciones Unidas es esencial y no admite excepciones,
aparte de su revocación por la propia organización; «... toda excepción a la inviolabilidad permitiría a los
Estados de acogida ejercer presión sobre las organizaciones y comprometer, por tanto, su
independencia».124
El Estatuto de la Corte Penal Internacional permanente debe estipular expresamente que
la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas del 13 de febrero de
1946 es aplicable a la Corte.
121
Simma, supra, n. 12, p. 1139.
122 Declaración del 6 de diciembre de 1967 hecha por el asesor jurídico de las Naciones Unidas ante el
Sexto Comité, AJNU, 1967, p. 346, citado en Cot y Pellet, supra, n. 12, p. 1398.
123 Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas, 21 UST 1418, TIAS 6900,
ONU, Serie Tratados, 1 UNTS 15 (1946), artículos II y III; Cot y Pellet, supra, n. 12, pp, 1398-1402; Simma, supra, n.
12, pp. 1140-1142.
124 Cot y Pellet, supra, n. 12, p. 1399.
58 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Los magistrados, el Fiscal y los Fiscales Adjuntos, y el Secretario y el Secretario Adjunto.
Los jueces, el Fiscal y los Fiscales Adjuntos y el Secretario y el Secretario Adjunto deben disfrutar de los
privilegios e inmunidades de los agentes diplomáticos. Como se afirma en el comentario de la CDI sobre
el artículo 16 del proyecto de Estatuto, «el ejercicio de las funciones exige una amplísima libertad». La
primera disposición alternativa del artículo 40 (1) del texto de Zutphen, que no figura entre corchetes y
reproduce el artículo 16 (1) del proyecto de Estatuto de la CDI, estipula que «los magistrados, el Fiscal,
los Fiscales Adjuntos y el personal de la Fiscalía, el Secretario y el Secretario Adjunto gozarán de los
privilegios, inmunidades y facilidades de un agente diplomático en el sentido de la Convención de Viena
sobre Relaciones Diplomáticas, del 18 de abril de 1961». El artículo 40 (1) estipula un ámbito de
protección mayor que el que se establece en la disposición equivalente de los Tribunales de Yugoslavia y
Ruanda al incluir a los Fiscales Adjuntos y al personal de la Fiscalía, lo cual quizá no sea necesario. La
protección concedida a los agentes diplomáticos incluye la inmunidad absoluta para ellos y sus familias,
tanto si actúan en el desempeño de su cargo como a título privado, respecto de la detención y el
procesamiento penal, así como la inviolabilidad absoluta de sus residencias.125 Esta protección se debe
ampliar conforme a lo estipulado en la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones
Unidas, puesto que la protección es aplicable no sólo a las instalaciones materiales de las Naciones
Unidas, sino también a sus funcionarios. Esta Convención no sólo proporciona inmunidad funcional a
casi todo el personal de las Naciones Unidas (véase, infra, el examen de los privilegios e inmunidades
del personal de la Corte), sino que también estipula que los altos cargos de la organización, incluido el
secretario general, los subsecretarios generales y los secretarios generales adjuntos y sus esposas e hijos
menores de edad disfrutarán de los privilegios e inmunidades diplomáticas.126 No obstante, un fallo
importante de esta protección, al que se debería poner remedio en el Estatuto de la Corte Penal
Internacional permanente, es que algunos Estados no reconocen que estos privilegios e inmunidades se
aplican a sus propios ciudadanos cuando, siendo funcionarios de las Naciones Unidas, vuelven a entrar
al Estado del que son ciudadanos.127
El texto entre corchetes alternativo del artículo 40 (1), que está basado en el artículo 19 del
Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, es inaceptable. Aplica la protección sólo a los magistrados
de la Corte y únicamente cuando actúen en el desempeño de su cargo. El ámbito de las actividades de los
magistrados (que probablemente trabajarán con dedicación plena durante las primeras etapas de la
Corte), el Fiscal y los Fiscales Adjuntos, el Secretario y el Secretario Adjunto y el personal de la Corte
será, sin duda, más amplio y comportará más viajes, así como mayor riesgo de desacuerdo y
malentendidos con las autoridades nacionales sobre una amplia variedad de cuestiones, que el trabajo de
la Corte Internacional de Justicia.
Los magistrados, el Fiscal y los Fiscales Adjuntos y el Secretario y el Secretario Adjunto
deben disfrutar de los privilegios e inmunidades de los agentes diplomáticos, mejorados con la
protección que ofrece la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas.
Esta protección se ha de aplicar independientemente de la nacionalidad y en la misma medida en
125
Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, ONU, Serie Tratados, 500 UNTS 95, TIAS 7502,
23 UST 3227 (1961), artículos 29-37.
126 Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas, artículo. V (19); Simma, supra,
n. 12, p. 1143.
127 Véase Simma, supra, n. 12, p. 1143.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 59
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
que se aplique a otros funcionarios de la Corte en el Estado del que los funcionarios sean
ciudadanos.
El personal de la Corte. Todos los miembros del personal de la Corte, tanto si trabajan para los
magistrados como si lo hacen en la Fiscalía o en la Secretaría, y tanto si son asesores o empleados
temporales como si son fijos, deben disfrutar al menos de los privilegios e inmunidades funcionales
garantizados por los artículos V y VII de la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las
Naciones Unidas. El texto del artículo 40 (2) del documento de Zutphen, que no figura entre corchetes y
se basa en el artículo 16 (2) del proyecto de Estatuto de la CDI, estipula inmunidad funcional sólo al
personal de la Secretaría y no lo hace pormenorizadamente. Se limita a decir que este personal «gozará
de los privilegios, inmunidades y facilidades necesarios para el desempeño [independiente] de sus
funciones». Si se mantiene el artículo 40 (1) del texto de Zutphen, que prevé privilegios e inmunidades
diplomáticos para el personal de la Fiscalía, es probable que no sea necesario modificar el artículo 40 (2)
para abarcar al personal de la Fiscalía, ya que la protección diplomática es en general más amplia que la
inmunidad funcional. Sin embargo, si se modifica el artículo 40 (1) para retirar la protección diplomática
al personal de la Fiscalía, el artículo 40 (2) tendrá que ampliarse (como en la alternativa que figura entre
corchetes) para ofrecer a este personal inmunidad funcional. Asimismo, se debe estipular expresamente
que los privilegios e inmunidades funcionales definidos en la Convención sobre Prerrogativas e
Inmunidades de las Naciones Unidas (expuestos más adelante), que forman ya parte del derecho
consuetudinario, son aplicables al personal. De todos modos, el personal de los magistrados, que puede
tener información delicada sobre el estado de las causas presentadas ante la Corte, debe recibir tal
protección.128
Entre tales privilegios e inmunidades funcionales figura la inmunidad respecto de la detención y
las actuaciones judiciales por actos realizados en ejercicio de un cargo oficial. 129 No obstante, es
necesario reforzarlos para que sean aplicables a todo el personal, independientemente de su nacionalidad
e incluido el contratado localmente. En casos concretos ha de ser la Corte, no los Estados, la que decida
si se aplican tales privilegios e inmunidades. Como se señala en un destacado comentario sobre la Carta
de las Naciones Unidas, «la inmunidad de las Naciones Unidas correría peligro si el examen y la
decisión se dejase en manos de los tribunales nacionales».130
128
El hecho de que los estatutos de los Tribunales de Yugoslavia y Ruanda no ofrezcan tal protección
constituye un fallo grave. Dos destacados comentaristas sostienen que el artículo 30 (3) del Estatuto del Tribunal de
Yugoslavia «es lo suficientemente amplio como para abarcar a todos los miembros del personal del Tribunal
Internacional, incluidos funcionarios judiciales, como los miembros del personal de la Secretaría o las Salas. Además,
no hay razón para distinguir entre los miembros del personal de los diversos órganos del Tribunal Internacional a este
respecto». Morris y Scharf, supra, n. 33, p. 318. No obstante, esta interpretación nunca ha sido sometida a prueba, y
sería mejor evitar ambigüedades ofreciendo expresamente tal protección. Todo el personal del Tribunal del Yugoslavia
podría estar también protegido en virtud del artículo 30 (1) del Estatuto de este tribunal, que estipula que la Convención
sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas se aplicará al tribunal, aunque sólo se mencione
expresamente al personal de la Fiscalía y la Secretaría, ya que esta lista podría ser sólo ilustrativa. Los apartados (1) y
(3) del artículo 29 del Estatuto del Tribunal de Ruanda son idénticos a la disposiciones correspondientes del Estatuto
del Tribunal de Yugoslavia.
129 Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas, artículo V (18). Tal protección
es aplicable también a todo el personal de las Naciones Unidas, con excepción del contratado por horas localmente.
Resolución 76 (I) de la Asamblea General, del 7 de diciembre de 1946.
130 Simma, supra, n. 12, p. 1142.
60 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
Todo el personal de la Corte debe disfrutar, como mínimo, de los privilegios e inmunidades
de que goza el personal de las Naciones Unidas en virtud de la Convención sobre Prerrogativas e
Inmunidades de las Naciones Unidas.
Otras personas. Las demás personas que deban comparecer ante la Corte Penal Internacional
permanente, entre ellas las víctimas y sus familias, los testigos, los sospechosos, los acusados y sus
abogados deben disfrutar de la inmunidad necesaria para el debido funcionamiento de la Corte a fin de
que pueda administrar justicia. El artículo 40 (3) del texto de Zutphen (basado en el artículo 16 (3) del
proyecto de Estatuto de la CDI) no cumple este requisito, ya que sólo estipula expresamente que «los
abogados, los peritos y los testigos ante la Corte gozarán de los privilegios e inmunidades necesarios
para que puedan cumplir sus obligaciones con total independencia». Esta disposición amplía ligeramente
la lista de categorías de personas que disfrutan de tales privilegios e inmunidades al comparecer ante la
Corte Internacional de Justicia.131 Sin embargo, la lista del artículo 40 (3) no ofrece protección a otras
personas que tienen que comparecer ante una corte penal, como los sospechosos y acusados. Para poder
garantizar justicia, la Corte Penal Internacional permanente deber proteger a los sospechosos y acusados,
además de a los testigos y a los abogados.
Para garantizar tal protección sería mejor modificar el artículo 40 (3) conforme al artículo 30 (4)
del Estatuto del Tribunal de Yugoslavia y el artículo 29 (4) del Estatuto del Tribunal de Ruanda, que
protegen a las personas cuya presencia ante el tribunal se solicite, al estipular: «A otras personas, entre
ellas los acusados, requeridas en la sede del Tribunal Internacional se les dispensará el trato necesario
para que el Tribunal Internacional pueda ejercer debidamente sus funciones».132 Como han explicado
notables expertos en relación con el trabajo de los dos tribunales, el artículo 30 (4)
exigiría, por ejemplo, que un Estado permitiera transportar al acusado por su territorio para su
juicio en el Tribunal Internacional independientemente de que hubiera una orden de detención
dictada por las autoridades nacionales. Lo mismo ocurriría en el caso de un testigo (que podría
ser llamado por las autoridades nacionales para un interrogatorio, una declaración en un proceso
nacional o un juicio) cuando viajase a La Haya para declarar ante el Tribunal Internacional.
Podría ser también necesario que un Estado hiciera arreglos especiales de seguridad para
garantizar el tránsito seguro de tales personas. Debido a su prioridad, las actuaciones del
Tribunal Internacional no se retrasarían porque un testigo o un acusado fuera detenido para su
interrogatorio en relación con un proceso penal nacional en un Estado de tránsito».133
131
El artículo 42 (3) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia ofrece protección sólo a los agentes
de los Estados que comparecen ante esa Corte y a los abogados de esos Estados: «Los agentes, los consejeros y los
abogados de las partes ante la Corte gozarán de los privilegios e inmunidades necesarios para el libre desempeño de sus
funciones». No hay protección expresa para los testigos. Los privilegios e inmunidades de las personas que comparecen
ante esa Corte se regularon también mediante unas notas que intercambiaron el presidente de la Corte Internacional de
Justicia y el ministro de Asuntos Exteriores de los Países Bajos el 26 de junio de 1946 y que se aprobaron y
modificaron ligeramente con el consentimiento de los Países Bajos en la resolución 90 (I) de la Asamblea General, del
11 de diciembre de 1946. Véase Rosenne, supra, n. XXX, p. 77.
132 Estatuto del Tribunal de Yugoslavia, artículo 30 (4). El artículo 29 (4) del Estatuto del Tribunal de
Ruanda es muy similar.
133 Morris y Scharf, supra, n. 33, p. 319.
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 61
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
En el Estatuto se debe estipular que a las demás personas, entre ellas las víctimas y sus
familias, los testigos, los sospechosos, los acusados y los abogados, se les dispensará el trato
necesario para el debido funcionamiento de la Corte.
Revocación. Para garantizar que no se abusará de los privilegios e inmunidades, la Corte ha de
poder revocarlos por iniciativa propia. No obstante, a fin de proteger la independencia de la Corte
respecto de las presiones políticas, sólo ella ha de poder revocar sus privilegios e inmunidades. La
primera de las opciones expuestas entre corchetes en el artículo 40 (4) del texto de Zutphen, que
reproduce el artículo 16 (4) del proyecto de Estatuto de la CDI, estipula que, por mayoría absoluta, los
magistrados podrán revocar un privilegio o levantar una inmunidad si no se trata de la inmunidad de un
magistrado, del Fiscal o del Secretario «como tales», lo que, según el comentario de la CDI sobre este
artículo, significa que la revocación «no se aplica a las acciones u omisiones de un magistrado, del Fiscal
o del Secretario como tales, es decir mientras actúan en el desempeño de su cargo». Tal inmunidad
absoluta exclusiva contribuirá a garantizar que la Corte no está sometida a presiones políticas indebidas.
El primer párrafo entre corchetes protege también al personal al garantizar que ni siquiera por mayoría
puede la Corte levantar la inmunidad de un miembro del personal de la Fiscalía o la Secretaría sin el
consentimiento de éstas.
La segunda de las opciones expuestas entre corchetes en el artículo 40 (4) del texto de Zutphen,
que es nueva, eliminaría algunas de estas formas de protección al permitir que, por mayoría, la asamblea
general de magistrados revocase privilegios o levantara inmunidades del personal de la Secretaría sin el
consentimiento del Secretario. El personal del Fiscal tendría inmunidad absoluta, lo que quizá no fuera
necesario. Esta segunda opción expuesta entre corchetes hace necesaria una votación secreta, medida
que podría servir para aislar a los magistrados de presiones políticas o populares.
La Corte ha de poder revocar privilegios y levantar inmunidades de su personal, con el
consentimiento del Fiscal o del Secretario si se trata del personal de éstos, pero los magistrados, el
Fiscal y el Fiscal Adjunto y el Secretario y el Secretario Adjunto deben seguir gozando de
inmunidad absoluta en el desempeño de su cargo.
5. Otras cuestiones
Preparación de los primeros presupuestos de la Corte. Uno de los principales problemas que
se le plantearon al Tribunal de Yugoslavia cuando se estableció fue que los presupuestos iniciales habían
sido elaborados por personas que tenían muy poca o ninguna experiencia en la administración de
grandes sistemas de justicia penal. Debido a esta falta de experiencia se hizo una estimación demasiado
baja de las cantidades necesarias para la investigación, documentación, protección de las victimas y los
testigos y asistencia jurídica para procuradores. 134 Este problema se podría haber evitado en parte
134
Thomas S. Warrick, «Organization of the International Criminal Court: Administrative and Financial
Issues», en The International Criminal Court: Observations and Issues Before the 1997-98 Preparatory Committee;
and Administrative and Financial Implications, International Human Rights Law Institute, DePaul University, Chicago,
1996, pp. 43-44 («En los presupuestos iniciales del Tribunal Internacional de Yugoslavia elaborados en la sede las
Naciones Unidas se asignaba la mayor parte —alrededor de dos tercios— a los magistrados, a administración y a gastos
generales, y sólo 562.300 dólares estadounidenses a los gastos de las investigaciones durante un periodo de dos años.
Este reparto se debió, en parte, a la falta de experiencia en la gestión de una empresa como un tribunal. En presupuestos
posteriores elaborados en La Haya se equilibraron mejor la cantidades destinadas al coste de las investigaciones, los
sueldos y los demás gastos de funcionamiento de un tribunal») [traducción de EDAI]. Este estudio, aunque está basado
en necesidades de un tribunal completamente distinto del que se refleja en el texto de Zutphen, contiene varias ideas
62 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
mediante una consulta más amplia y abierta con expertos en justicia penal y con organizaciones no
gubernamentales. Será necesario también asegurarse de que la Corte dispone de los fondos precisos para
comenzar inmediatamente su trabajo, aunque sea en instalaciones provisionales, y de que se ejerce el
debido control presupuestario interno y externo.
Al elaborar los presupuestos iniciales de la Corte, la comisión preparatoria debe consultar
con los dos tribunales internacionales ad hoc, con abogados defensores que hayan ejercido en ellos,
con organizaciones no gubernamentales (en particular con las que tengan experiencia en el
trabajo con víctimas y testigos y con abogados defensores) y con el público en general. Los
presupuestos deber ser sometidos a revisión en cuanto la Corte se haya establecido.
interesantes sobre el modo de establecer rápidamente una corte penal internacional.
Elaboración de las reglas de procedimiento de la reunión de Estados Partes. Las reglas de
procedimiento elaboradas por la comisión preparatoria para la reunión de Estados Partes han de ser sólo
provisionales y estar sujetas a revisión por la reunión. Como indicamos anteriormente al examinar el
procedimiento de reforma del Estatuto, para conseguir que este importante organismo sea eficaz, el
procedimiento debe ser transparente y garantizar que las organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales puedan participar del mismo modo que la Asamblea General garantiza su participación
en la conferencia diplomática. Asimismo, en la reunión deben poder participar sin voto representantes de
la Corte, y al preparar el orden del día de cada sesión se debe consultar con la Corte.
Las reglas de procedimiento de la reunión de Estados Partes han de hacer posible convocar
rápidamente reuniones en caso necesario. La Corte podrá participar. Las reglas deben
proporcionar a las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales el mismo grado de
acceso que les ofrece la Asamblea General en el caso de la conferencia diplomática. Se deben
presentar con prontitud informes públicos de las sesiones.
Lugar de celebración de las reuniones, servicios de secretaría y presentación de informes
públicos. El quinto párrafo operativo establece que la comisión preparatoria se reunirá en la sede de las
Naciones Unidas. Aunque hacer que las reuniones tengan lugar en Nueva York tiene la ventaja de que la
comisión podrá utilizar los medios de la Secretaría, incluida la oficina de asuntos jurídicos, sería mejor
conceder a la comisión flexibilidad para reunirse, en caso necesario, en el Estado anfitrión o en cualquier
otra parte donde mejor pueda hacer los arreglos precisos. Los demás párrafos operativos sobre la
terminación de la comisión preparatoria, presentación de un informe, ofrecimiento de servicios de
secretaría e información a la Asamblea General abordan cuestiones esenciales. La comisión preparatoria
debería publicar informes provisionales frecuentes sobre su trabajo para garantizar la transparencia y
facilitar una consulta lo más amplia posible sobre cuestiones que son de la mayor importancia para toda
la comunidad internacional.
La comisión preparatoria deberá tener la flexibilidad necesaria para reunirse en el Estado
anfitrión o en otros lugares, tales como la sede de los dos tribunales penales internacionales ad hoc.
Deberá publicar informes provisionales frecuentes sobre su trabajo.
IV. PREPARATIVOS PARA LA CONFERENCIA DIPLOMÁTICA
Durante los tres últimos años una asociación mundial de agentes progresistas —organizaciones no
gubernamentales, dirigidas por la Coalición de ONG para una Corte Penal Internacional,
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 63
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
gobiernos con intereses comunes y representantes de organizaciones internacionales y regionales,
como los Tribunales Internacionales ad hoc, la Comunidad del Caribe, la Unión Europea, el
Grupo de Rio en Latinoamérica, la Comunidad de Desarrollo Económico del África Austral y, más
recientemente, la Liga de Estados Árabes— han impulsado tranquilamente, pero con
determinación, un intento de crear una corte penal internacional permanente.
Si esta asociación progresista, a la que el ministro canadiense de exteriores calificó de «nueva
diplomacia» en los actos de firma de la convención sobre la prohibición de las minas terrestres,
tiene éxito en el intento de conseguir que durante el próximo año se apruebe el estatuto de una
corte penal internacional, la nueva corte mundial será la última gran organización internacional
que se establezca en el siglo XX, considerado por los historiadores el más sangriento y el más
afectado por las guerras, y podría ser una de las más importantes de la historia.
William Pace, jefe de la delegación de la Coalición de ONG para el Establecimiento de una
Corte Penal Internacional, 2 de marzo de 1998
A. Función de las organizaciones no gubernamentales y de los tribunales penales
internacionales
Como ya dijimos, la Asamblea General ha reconocido en diversas resoluciones (véase el
apartado III.F.2. supra) la función esencial desempeñada por las organizaciones no gubernamentales en
los esfuerzos por establecer una Corte Penal Internacional permanente y ha expuesto detalladas normas
para garantizar su participación en la conferencia diplomática. Por tanto, resulta decepcionante que en el
proyecto de reglas provisionales de procedimiento para la conferencia diplomática135 no se cumplan
plenamente y con rigor las resoluciones de la Asamblea General. En la de 1997 se estipulaba
expresamente que ciertas organizaciones no gubernamentales podrían «participar en la Conferencia,
como se hacía en el Comité Preparatorio, entendiendo que tal participación supone asistir a las sesiones
plenarias y, a menos que la Conferencia decida lo contrario en situaciones específicas, a las sesiones
formales de sus organismos subsidiarios, excepto el grupo de redacción». 136 Por tanto, las
organizaciones no gubernamentales tienen derecho a asistir a las sesiones del pleno, del comité de
credenciales (regla 4), del comité de conjunto (regla 48), del comité general (reglas 11 a 13) y de los
grupos de trabajo (regla 50) «a menos que la Conferencia decida lo contrario en situaciones específicas».
135
Draft Provisional Rules of Procedure for the United Nations Diplomatic Conference of
Plenipotentiaries on the Establishment of an International Criminal Court , versión preliminar, 3 de febrero de 1998
(sin número de documento de la ONU).
136 Resolución 52/160 de la Asamblea General, del 15 de diciembre de 1997, supra, n. 109.
Aunque la regla 63 (a) estipula que las organizaciones no gubernamentales podrán asistir a las
sesiones plenarias de la conferencia diplomática y, a menos que ésta decida lo contrario en situaciones
específicas, a las reuniones formales del comité de conjunto, establece también que podrán asistir a las
de otros organismos subsidiarios sólo cuando resulte apropiado. Tal disposición se podría interpretar
restrictivamente y hacer posible una exclusión general de las reuniones de organismos subsidiarios como
el comité de credenciales, el comité general y los grupos de trabajo, en vez de una determinación caso
por caso por parte de toda la conferencia..
64 Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV
Índice AI: IOR 40/04/98/s Amnistía Internacional, marzo de 1998
La resolución de la Asamblea General estipula también que las organizaciones no
gubernamentales podrán participar en la conferencia diplomática poniendo su material a disposición de
los delegados.137 La regla 64 establece que
las declaraciones escritas presentadas por los representantes designados a que se hace referencia
en las reglas 60 a 63 serán puestas por la Secretaria a disposición de las delegaciones en la
cantidad y en el idioma o idiomas en que esas declaraciones sean puestas a disposición de ella en
el lugar de la conferencia, siempre que una declaración presentada en nombre de una
organización no gubernamental guarde relación con el trabajo de la conferencia y trate de un
asunto en el que la organización tenga competencia especial. Las declaraciones escritas no se
harán a expensas de las Naciones Unidas ni se publicarán como documentos oficiales.
Esta regla es similar a las normas de distribución de declaraciones escritas en la Comisión de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, excepto con respecto a las traducciones.138 No obstante,
dado el valor de los detallados y exhaustivos comentarios sobre el proyecto de Estatuto de la CDI
presentados por organizaciones no gubernamentales y por organizaciones intergubernamentales al
Comité Especial y al Comité Preparatorio, sería útil distribuir todos esos documentos en la conferencia
diplomática, enumerarlos en el acta final, y conservarlos después de la conferencia en un lugar central,
como la sede de la corte cuando se establezca, como parte de las actas de la conferencia.
Las reglas de la conferencia diplomática deben garantizar a las organizaciones no
gubernamentales la participación establecida por la Asamblea General.
B. Votación y otros requisitos
Dado que la conferencia diplomática dispondrá sólo de cinco semanas para reducir las 175
páginas del texto de Zutphen a un volumen manejable para un estatuto, las reglas relativas a la votación
han de permitir tomar decisiones con rapidez. Aunque el método de tomar decisiones por consenso tiene
algunas ventajas, como que el texto resultante goce de amplio apoyo, existe el peligro de que, en algunos
casos, dé lugar a un texto que encarne el mínimo común denominador, en vez de la solución más
eficaz.139 Además, para evitar demoras interminables, si no un verdadero estancamiento, será necesario
un procedimiento rápido para obligar, si es preciso, a realizar una votación a fin de tomar decisiones.
137
Ibid.
138 Véase la resolución 1296 (XLIV) de la Comisión de Derechos Humanos, del 23 de mayo de 1968,
modificada por res. 1996/31 y dic. 1996/297.
139 Para un análisis de los crecientes problemas que se plantean al redactar tratados y otros instrumentos de
derechos humanos por consenso, véase Nicholas Howen, «International Human Rights Law-Making - Keeping the
Spirit Alive», Eur. Hum. Rts L. Rev., 1997, pp. 566-584.
Aunque el apoyo a la idea de una Corte eficaz es ya general, el proyecto de reglas provisionales
de procedimiento para la conferencia diplomática puede impedir que se tomen decisiones rápidamente
cuando resulte difícil alcanzar un consenso sobre disposiciones eficaces, incluso si tales disposiciones
gozan por abrumadora mayoría del apoyo de los Estados. La regla 34 (1) estipula que la conferencia
diplomática no escatimará esfuerzos para garantizar que su trabajo se lleva a cabo por acuerdo general,
es decir, por consenso. Si a pesar de todos los esfuerzos no es posible tomar una decisión por consenso
Corte Penal Internacional: La elección de las opciones correctas - Parte IV 65
Amnistía Internacional, marzo de 1998 Índice AI: IOR 40/04/98/s
con respecto a una cuestión de importancia, la regla 43 (2) establece que el presidente de la conferencia
informará entonces al comité general de que los esfuerzos por obtener el acuerdo general han sido en
vano, para que el comité general considere la cuestión y recomiende qué medidas tomar. No obstante, el
comité general no está obligado a someter la cuestión a votación, por lo que se corre el peligro de que un
pequeño número de Estados impidan la aprobación de disposiciones que han recibido el apoyo general
de la conferencia diplomática.
Las reglas de la conferencia diplomática deben tener un mecanismo para garantizar que se
toman decisiones con rapidez, mediante votación si es necesario, a fin de impedir que un pequeño
numero de Estados puedan impedir la aprobación de propuestas que cuenten con el apoyo
general.