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Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado
Victor Branco de Holanda,
Fernando Lattman-Weltman,
Fabrícia Guimarãeso r g a n i z a d o r e s
Ministério da Fazenda
VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con-
tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e mem-
bro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para
o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fa-
zenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para
o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal. E-mail: [email protected].
FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor
em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro
de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).
FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual-
mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda
políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do
grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de
Transformações.
A pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas,
o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-
mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-
lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte
das demais nações.
Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida traje-
tória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição
política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pa cíficas, ambas
dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara-
mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico susten-
tável e institucionalização da democracia – têm permitido o avanço
no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,
o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de
graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez
em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente re-
gulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é
usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e im-
perfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há
muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo
do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos ne-
cessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
O Sistema de Informação de Custos
do Governo Federal é um
importante instrumento de apoio a
decisão, que permite a gestão eficiente,
eficaz e efetiva de políticas públicas.
Ao mesmo tempo, torna transparente para
os cidadãos a forma como seus impostos
estão sendo aplicados. Este livro descreve
a criação e implementação desse sistema.
Victor Branco de H
olanda, Fernando Lattman-W
eltman, Fabrícia G
uimarães
or
gs
.Sistem
a de informação de custos na adm
inistração pública federal
InformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM Page 1
Sistema de informação de custos na administração pública federal
Olho-rosto:Layout 1 9/8/10 5:05 PM Page 1
Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado
Victor Branco de Holanda,
Fernando Lattman-Weltman,
Fabrícia Guimarãeso r g a n i z a d o r e s
Ministério da Fazenda
VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con-
tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e mem-
bro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para
o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fa-
zenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para
o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal. E-mail: [email protected].
FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor
em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro
de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).
FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual-
mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda
políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do
grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de
Transformações.
A pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas,
o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-
mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-
lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte
das demais nações.
Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida traje-
tória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição
política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pa cíficas, ambas
dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara-
mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico susten-
tável e institucionalização da democracia – têm permitido o avanço
no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,
o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de
graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez
em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente re-
gulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é
usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e im-
perfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há
muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo
do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos ne-
cessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
O Sistema de Informação de Custos
do Governo Federal é um
importante instrumento de apoio a
decisão, que permite a gestão eficiente,
eficaz e efetiva de políticas públicas.
Ao mesmo tempo, torna transparente para
os cidadãos a forma como seus impostos
estão sendo aplicados. Este livro descreve
a criação e implementação desse sistema.
Victor Branco de H
olanda, Fernando Lattman-W
eltman, Fabrícia G
uimarães
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.Sistem
a de informação de custos na adm
inistração pública federal
InformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM Page 1
Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado
Victor Branco de Holanda,
Fernando Lattman-Weltman,
Fabrícia Guimarãeso r g a n i z a d o r e s
Ministério da Fazenda
VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con-
tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e mem-
bro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para
o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fa-
zenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para
o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal. E-mail: [email protected].
FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor
em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro
de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).
FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual-
mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda
políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do
grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de
Transformações.
A pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas,
o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-
mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-
lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte
das demais nações.
Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida traje-
tória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição
política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pa cíficas, ambas
dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara-
mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico susten-
tável e institucionalização da democracia – têm permitido o avanço
no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,
o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de
graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez
em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente re-
gulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é
usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e im-
perfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há
muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo
do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos ne-
cessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
O Sistema de Informação de Custos
do Governo Federal é um
importante instrumento de apoio a
decisão, que permite a gestão eficiente,
eficaz e efetiva de políticas públicas.
Ao mesmo tempo, torna transparente para
os cidadãos a forma como seus impostos
estão sendo aplicados. Este livro descreve
a criação e implementação desse sistema.
Victor Branco de H
olanda, Fernando Lattman-W
eltman, Fabrícia G
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inistração pública federal
InformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM Page 1
Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado
Victor Branco de Holanda,
Fernando Lattman-Weltman,
Fabrícia Guimarãeso r g a n i z a d o r e s
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copyright © 2010 Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães
direitos desta edição reservados à editoRa FGV Rua Jornalista orlando dantas, 37 22231-010 — Rio de Janeiro, RJ — Brasil tels.: 0800-021-7777 — 21-3799-4427 Fax: 21-3799-4430 e-mail: [email protected] — [email protected] www.fgv.br/editora
impresso no Brasil/Printed in Brazil
todos os direitos reservados. a reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte, constitui violação do copyright (lei no 9.610/98).
os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade do autor.
1a edição — 2010Preparação de originais: sandra maciel Frank
Projeto gráfico e editoração eletrônica: Fa editoração eletrônica
Revisão: marco antonio corrêa, Fatima caroni e tathyana Viana
Capa: adriana moreno
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen
sistema de informação de custos na administração pública federal : uma política de estado / Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães (orgs.). — Rio de Janeiro : editora FGV, 2010.
160 p.
inclui bibliografia. isBN: 978-85-225-0838-9 1. sistemas de informação gerencial — Brasil. 2. sistemas de recuperação da informação — administração pública — Brasil. 3. despesa pública — Brasil. i. Holanda, Victor Branco de. ii. lattman-Weltman, Fernando. iii. Guimarães, Fabrícia. iV. Fundação Getulio Vargas.
cdd — 029.935
3A PROVA - Sist. de inform. de c4 4 8/9/2010 17:03:41
S u m á r i o
7 apresentação
11 os participantes no processo de concepção e implantação do
sistema de informação de custos do Governo Federal
17 introdução
23 1 Reformas e gestão pública
41 2 Formação do marco regulatório
53 3 da concepção do sistema à sua implementação
69 4 conceito de custo na administração pública e estratégia
geral de implementação do sistema
101 5 Recepção do sistema pelos órgãos controladores e pela
sociedade civil
115 6 Uma nova cultura gerencial pública
133 7 sistema de custos como política de estado
141 Bibliografia
145 anexo — Questionário sobre custos na administração pública
federal
3A PROVA - Sist. de inform. de c5 5 8/9/2010 17:03:42
3A PROVA - Sist. de inform. de c6 6 8/9/2010 17:03:42
a P r e S e n t a ç ã o
Informação de custos e qualidade do gasto no governo federal: avanços
na administração dos recursos públicos
O ponto central das propostas de reforma do Estado tem sido a
mudança do padrão burocrático de gestão para um padrão gerencial
proativo.Essaspropostasaliam-seaosanseiossociaisporumEstadocada
vezmaistransparente,noqualasinformaçõessobreosgastospúblicoseos
benefícioscorrespondentesestejamdisponíveis,permitindoaparticipação
dos cidadãos no controle dos dispêndios do Estado e possibilitando, no
decorrerdesseprocesso,ainclusãodenovosatoressociaisnaformulação
daspolíticaspúblicas.
Convémressaltarquegovernarnãoécomomexernoscontrolesde
umamáquinaeobterresultadosprevisíveis.Alémdadefiniçãodasáreas
deatuaçãodogovernoesuas funções,surgemparalelamentedúvidas
quantoà formadeatuação.Sãoexemplosdestas indagaçõesquestões
como: com que recursos? Fazer diretamente ou mediante delegação?
Comqueprioridade?
Nãosedeveperderdevistaque,nocasobrasileiro,odesafioédu-
plo:abuscadacompetitividadeeconômicafomentadaporumEstado
eficaz e a diminuição das desigualdades sociais. O Estado deve prio-
3A PROVA - Sist. de inform. de c7 7 8/9/2010 17:03:42
� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
rizarauniversalizaçãodaspolíticaspúblicas. Issonãoé, anossover,
incompatívelcomaeficiênciadaaçãogovernamental.Comoexemplo
podemoscitarodesempenhodosbancospúblicos,que,mesmotendo
cumpridofunçõesaltamenterelevantesnaretomadadocréditodurante
acriseeconômicamundial,apresentamlucroseresultadosmuitasvezes
superioresaosdosetorprivado.
Osadministradoresdosetorpúbliconecessitamdeumconjuntode
informaçõesgerenciaisparacumprircomeficiência,eficáciaeefetividade
aspolíticaspúblicas.Dessaforma,impõe-seanecessidadedeumsistemade
informaçãodecustoscapazdeauxiliardecisõestípicas,taiscomocomprar
ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado serviço ou
atividade.Ou,ainda,permitircomparaçõesentreoscustosdeatividades
ou serviços iguais produzidos por unidades organizacionais diferentes,
objetivando conhecer e estimular a melhoria da performance de seus
dirigentes.Alémdisso,asinformaçõesdecustos,associadasaosbenefícios
daspolíticaspúblicas,deveriamserabaseparaaformulaçãodaproposta
orçamentária,sendooorçamentoofiocondutorquepermiteexecutaras
despesaseprestarosserviçospúblicosplanejados.
Muitodestaperspectivadeevoluçãodageraçãoeusodainformação
decustosnosetorpúblico(comoacontecehojenogovernofederal)deve-
seaoaprendizadoacumuladoeàcontribuiçãodediversosprofissionais
técnicos e pesquisadores. Nesta breve apresentação — e no caso
específicodogovernofederal—destacoa importânciadaabordagem
3A PROVA - Sist. de inform. de c8 8 8/9/2010 17:03:42
�a P r e S e n ta ç ã o
resultantedasreflexões,tantopráticasquantoacadêmicas,dosestudos
Sistema de informação de custo: diretrizes para integração ao orçamento
e à contabilidade governamental, de Nelson Machado, e Controladoria
governamental no contexto do governo eletrônico: uma modelagem utilizando
o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de Controle Interno
da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo,deVictorHolanda,ambos
defendidosnaFEA/USPem2002.Destes trabalhos foramtranspostos
e experimentados diretrizes e princípios metodológicos dos quais se
destacamosajustescontábeis,enfoquesistêmico,complementaridade,
gradualismo, intervenção participativa e concomitância, todos de
fundamental importânciaparao sucessodoprocessode concepçãoe
implantação do Sistema de Informação de Custos (SIC) do Governo
Federal.
Assim,emmarçode2010—depoisde46anosdaLeino4.320
e10 anosdaLeideResponsabilidadeFiscal—finalmenteo SICdo
GovernoFederalsetornourealidade.Fatorelevante?Sim.Masainda
nãoéhoradecomemorar.Avalorosaequipecompostaportécnicos
dosministériosdaFazendaedoPlanejamento,doSerproedediversos
outrosórgãosdaadministraçãopúblicafederal,lideradospelosecre-
tárioexecutivodoMF,NelsonMachado,ecoordenadostecnicamente
pelodiretordeGestãoEstratégica,VictorHolanda,atuaintensamente
paraestabelecereconsolidarosprimeirosníveisdeinstitucionaliza-
3A PROVA - Sist. de inform. de c9 9 8/9/2010 17:03:42
10 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
çãodeumaculturadeutilizaçãode informaçãodecustosparafins
gerenciaisnosetorpúblico.
Nummodelodegestãomodernoembasesgerenciais,nãosepode(ou
melhor,nãosedeve)tomardecisãosemconhecerasdiferentesalternativas
deação,seuscustoseseusbenefícios.ApartirdaefetivaçãodoSistemade
InformaçãodeCustosdoGovernoFederalascondiçõesparaamudança
foramefetivamentepotencializadas.Asimplesexistênciadosistemamostra
queumaetapa importante foivencida;agorase faznecessárioaumentar
o debate sobre mensuração de custos e destacar sua importância para a
melhoriadaqualidadedogastonosetorpúblico,qualificandoadiscussãodas
perspectivasedesafiosnagestãodainformaçãodecustosnaadministração
pública.Paratanto,foiidealizado,emparceriacomdiversasentidadesda
sociedade — acadêmicos, pesquisadores, profissionais de diversas áreas,
gestoreseestudantes—,oICongressodeInformaçãodeCustoseQualidade
doGastonoSetorPúblico,eventoinovadoredefundamentalimportância
paraaconcretizaçãodosavançosnaadministraçãodosrecursospúblicos
brasileiros.
Guido Mantega
MinistrodeEstadodaFazenda
3A PROVA - Sist. de inform. de c10 10 8/9/2010 17:03:42
o S P a r t i C i P a n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P ç ã o e i m P l a n t a ç ã o d o S i S t e m a d e i n f o r m a ç ã o d e C u S t o S d o g o v e r n o f e d e r a l
As recentes crises internacionais intensificaram ainda mais as pressões
sobregovernosparaaumentaraeficiêncianaadministraçãodosrecursos
aplicadosnosetorpúblico.Estaeficiência,anossover,precisaseralcança-
dasemdesconsideraraqualidadedosbenseserviçospúblicosfornecidos
à sociedade. A complexidade do ambiente econômico atual exige pro-
cessosadministrativosmaisflexíveiseintegrados,cujodesenvolvimento
dependedainteraçãodepessoasdediversascapacidadeseinstituições.
Dessaforma,adotamosumafilosofiadegestãopormacroprocessos,em
últimainstânciaembriãodeumagestãoemredes.Grandepartedosuces-
sodoprocessodeconcepçãoeimplantaçãodoSistemadeInformaçãode
CustosdoGovernoFederaldecorredessacompreensão,eesperamosque
elacontinueainspiraraagendadousodainformaçãodecustosparaa
qualidadedogastopúblico.
Cabe registrar aqui os créditos de todos os que trabalharam para
que o sistema fosse hoje uma realidade. Vale salientar que a lista dos
nomes foi compilada a partir da indicação dos líderes de cada entida-
de: Ministério da Fazenda (Secretaria Executiva e Secretaria do Tesouro
3A PROVA - Sist. de inform. de c11 11 8/9/2010 17:03:42
12 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Nacional); Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Secretaria
Executiva,SecretariadeOrçamentoFederal,SecretariadePlanejamento
eInvestimentosEstratégicoseSecretariadeRecursosHumanos),Serviço
FederaldeProcessamentodeDados,EscoladeAdministraçãoFazendáriae
FundaçãoGetulioVargas.Amimcompeteagradecerasequipes,naspessoas
doslíderes:JoãoBernardodeAzevedoBringel,ArnoHugoAugustinFilho,
FranciscodeAssisLemeFranco,FranciscoGaetani,CleberUbiratande
Oliveira,CéliaCorrêa,AfonsoOliveiradeAlmeida,DuvanierPaivaFerreira,
MarcosViníciusFerreiraMazoni,MauroSérgioBogéaSoares,PauloMotta
eocoordenador-geraldoprojeto,VictorBrancodeHolanda.Porúltimo,
soliciteiaosrepresentantesquerelacionassemaspessoasquemuitocontri-
buíramparaqueoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal
fossehojeumarealidade.
Nelson Machado
SecretárioExecutivo/MF
Secretaria executiva do Ministério da Fazenda
MarileneFerrariLucasAlvesFilha
AlexChristianKamber
AngeloJoséMont’AlverneDuarte
ChristianeCabralCastro
ClaudiadaCostaMartinelliWehbe
DanieleCardoso
3A PROVA - Sist. de inform. de c12 12 8/9/2010 17:03:42
13o S Pa r t I C I Pa n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P ç ã o e I M P L a n ta ç ã o
ElisângelaCarvalhodaSilva
OdilonNevesJunior
RubenBauer
Secretaria do tesouro nacional
GilvandaSilvaDantas
PauloHenriqueFeijó
FranciscoWayneMoreira
RosileneOliveiradeSouza
WelintonVitordosSantos
BentoRodrigoPereiraMonteiro
AndréLuizSant’AnaFerrari
ArthurRobertoPereiraPinto
JeanCacioQuirinodeQueiroz
MariaBetâniaGonçalvesXavier
AnaCristinaBittardeOliveira
OlavoCorrêaPereiraJunior
FabianaMagalhãesA.Rodopoulos
FelipePalmeiraBardella
MariaClaraEstevamPereira
Serviço Federal de Processamento de dados
MiyukiAbe
RicardoCézardeMouraJucá
3A PROVA - Sist. de inform. de c13 13 8/9/2010 17:03:42
14 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
BárbaraMariaPassosLima
AdrianaPereiraLacerda
AnderssomBatistadeSouza
AndréDuartedeFreitas
GilvandroAssisdaSilvaNeivaJunior
CassiusMazzoLaprano
GilverlanPessoaPereira
GustavoBaldoinoSantosMenezes
MariaElizabeteVazdeOliveira
MayraMendonçaTeles
OnildoRodriguesSoares
PauloCésardoNascimentoSalgueiro
RodrigoGonçalvesVirgínio
escola de administração Fazendária
IvoneBugesteLuciano
SolangeSilvaGuimarãesMandarino
SebastiãoRuiOliveiradeSouza
AvelinoBatistaLeiteNeto
AloisioFlavioFerreiradeAlmeida
VivianeHenderson
AvelinoBatistaLeiteNeto
3A PROVA - Sist. de inform. de c14 14 8/9/2010 17:03:42
15o S Pa r t I C I Pa n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P ç ã o e I M P L a n ta ç ã o
Ministério do Planejamento, orçamento e Gestão
ClaudianoManoeldeAlbuquerque
DéboraNogueiraBeserra
CarlosEduardoLacerdaVeiga
CilairRodriguesdeAbreu
RafaelFerreiraRochaMonteiro
GabrielPennaFirmedeMelo
AndreiaRodriguesdosSantos
HaroldoCesarSant’anaAreal
LuizRobertoMoselli
SamuelFariasMilanez
JoséPereiradeSousaFilho
Fundação Getulio Vargas
AlexandreDubrowski
ArmandoS.M.daCunha
EduardoGnisci
PatriciaNachard
FernandoLattman-Weltman
FernandoRezende
GustavoPeresCapelaPereira
JoseCezarCastanhar
LidiceMeirelesPicolin
3A PROVA - Sist. de inform. de c15 15 8/9/2010 17:03:42
16 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
MarcoAurélioSáRibeiro
MariadoCarmoFialhoLicio
PauloRobertoMendonçaMotta
ReginadeAlencarRosa
RicardoLopesCardoso
SidicleiAlvesSiqueiraCampos
StavrosP.Xanthopoylos
outras instituições de ensino superior
AndréCarlosBusanellideAquino
JoséFranciscoRibeiroFilho
LinoMartinsdaSilva
JoseAlexandreMagriniPigatto
3A PROVA - Sist. de inform. de c16 16 8/9/2010 17:03:42
i n t r o d u ç ã o
Vivemos hoje, no Brasil, um momento histórico que, visto a distância,
peloshistoriadoresfuturos,poderábemserconsideradocomoefetivamente
privilegiado.
Apósdécadasdeestagnaçãoedesequilíbriodascontaspúblicas,opaís
reordenou-se,retomousuatrajetóriaanteriordecrescimentoeconômicoe
seveminserindonaordemmundialcomcrescentevisibilidade,aceitação
eexpectativaspositivasporpartedasdemaisnações,quenosobservam,
cadavezmais,comoimportanteparceirocomercialediplomático,ecomo
mercadoatraenteparainvestimentoseprojetos.
Tudoissorefleteerealimentaumaigualmentebem-sucedidatrajetória
deinstitucionalizaçãodemocráticadopaís,marcadapelacompetiçãopolítica
legítima,comalternânciasdepoderefetivasepacíficas,ambasdinamizadas
porcrescenteparticipaçãopolíticapopular,emníveisraramenteigualados
pornossosvizinhoseinterlocutoresinternacionais.
Essesdoisprocessosvirtuosos—crescimentoeconômicosustentável
einstitucionalizaçãodademocracia—têmpermitidooavançonocampo
talvezmaisurgentedasnecessidadesbrasileiras,asaber,odoresgateda
imensa dívida social legada por nosso passado de graves desigualdades
regionais,sociaisepolíticasacumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez em
nossahistória,paraoEstadobrasileiro,comoprincipalagentereguladore
3A PROVA - Sist. de inform. de c17 17 8/9/2010 17:03:42
1� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
coordenadordosrecursoseesforçosnacionais.Ecomoéusualemnossa
culturapolítica,sãoassuaslacunas,disfunçõeseimperfeiçõesofocodas
análiseseprojetosdereforma.
Sementrarnosméritosepropriedadesdessascobranças,éevidente,
contudo, que há muito ainda por fazer no sentido de tornar o aparelho
administrativodoEstadobrasileiromaiseficiente,dotando-odos instru-
mentosnecessáriosàefetivaçãodasmuitasefundamentaistarefasquedele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
InformaçãodeCustosdoGovernoFederal.
Veremosaquicomosedeuaintroduçãodademandaporestesistema
emnossahistóriarepublicana,comofoipreciso,porassimdizer,aguardar
quasemeio séculoparaque talprojeto se tornasse realidade, e como se
criouajaneladeoportunidadequehojeéaproveitadapeloMinistérioda
Fazenda (MF) para apresentar esse poderoso instrumento de gestão aos
diversossetoresdaadministraçãopúblicaeàsociedadecivilbrasileira.
Nas palavras do patrocinador do sistema, o secretário executivo do
MinistériodaFazenda,dr.NelsonMachado,oobjetivodestaobraédescre-
veroprocessodeimplementaçãode
umconjuntodediretrizesparaaconstruçãodeumsistemadeinformação
decustointegrado,sistêmicaeconceitualmente,aoorçamentopúblicoeà
3A PROVA - Sist. de inform. de c18 18 8/9/2010 17:03:42
1�I n t r o d u ç ã o
contabilidadegovernamentalqueatendaàsexigênciaslegaiseauxilienaava-
liaçãoderesultadosedesempenhosdosgestoresdosetorpúblico.
(Machado,2005:26)
Assim,oque se segueé adescriçãonão somentedeuma iniciativa
governamentalcircunscrita,massimodelineamentodeumainovadorapo-
líticadeEstadoque,emboracertamenteinspiradaefavorecidaporesforços
parciaisanteriores—levadosacabonãosomentenoBrasil,mastambém
emoutrosEstadoscontemporâneos—,aindanãoparecetersidoobjetode
umaestratégiatãoabrangenteeambiciosaquantoaqueseestarárelatando
aseguir.
Dessemodoolivrosegueaseguinteestrutura:emprimeirolugarforne-
cemosumabrevecontextualizaçãohistóricamaisampla,quecircunscrevea
iniciativaatual,emsuasvariáveisecondicionantesbásicas.Nasequênciades-
crevemosaformaçãodomarcoregulatórioque,porassimdizer,deuformaà
demandadifusaporumsistemadecustos,e,logodepois,relatamosasetapas
cumpridaspelaatualadministraçãonosentidodeviabilizá-lo.
Naparteseguinteédescritaaestratégiaconceitualeoperacionalem
tornodaqualseestruturaapropostadoSistemadeInformaçãodeCustos
doGovernoFederaleseuaprimoramento.Nelaéenfatizadaaopçãoprag-
máticapelousodossistemasestruturantesjádesenvolvidospelosórgãos
centraisdoEstadoeinspiradosnafilosofiagradualista,incrementalesistê-
micaquevempresidindoaconfecçãodoinstrumento.
3A PROVA - Sist. de inform. de c19 19 8/9/2010 17:03:42
20 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Otrabalhoéfinalizadoemtrêscapítulosqueprocuramdarcontadas
expectativascomrelaçãoa:
q recepçãodo sistemapelos chamadosórgãos controladoresdo setor
públicoeagentesdasociedadecivil;
q seusimpactospotenciaiseefetivossobreaculturagerencialpredomi-
nantenoEstado;e,finalmente,
q aconstruçãodeumnecessárioconsensoacercadocaráterestratégi-
codoSistemade InformaçãodeCustosdoGovernoFederal como
políticadeEstado,destinadaaenvolversucessivasadministraçõese
mandatáriosdopoderpúblico.
Foramincluídos,porfim,importantesilustraçõeseanexosaotexto-
base,demodoamelhoresclareceroprojetoeinformaroleitoracercada
incorporaçãodosistemajuntoaosgestoresdosváriosministériosdoPoder
Executivo,sobaformadeumquestionário.
Tal como o próprio Sistema de Informação de Custos do Governo
Federal,estetrabalhosópoderáatenderàssuasprincipaisdestinaçõesse
efetivamentelidoerecebidocomadevidaposturacríticaeconstrutivaque
devemarcartodainiciativapolíticaembenefíciodasoberaniaedegover-
noscomprometidosprioritariamentecomointeressepúblico.
Parasuaefetivação,contamoscomacolaboraçãoinestimáveldosnos-
sosentrevistadosnoMinistériodaFazenda;noMinistériodoPlanejamento,
Orçamento e Gestão; no Serviço Federal de Processamento de Dados
3A PROVA - Sist. de inform. de c20 20 8/9/2010 17:03:42
21I n t r o d u ç ã o
(Serpro);noTribunaldeContasdaUnião(TCU);naControladoria-Geral
daUnião(CGU),etambémnomeioacadêmico,napessoadoprof.Lino
MartinsdaSilva(arelaçãocompletadosentrevistadosseencontranofinal,
logoapósabibliografia).Aelesonossomuitoobrigado.
Agradecemos também aos imprescindíveis apoios logísticos dos co-
legas da FGV Projetos, unidade de extensão e pesquisa da Fundação
Getulio Vargas, e da Secretaria Administrativa do Centro de Pesquisa e
DocumentaçãodeHistóriaContemporâneadoBrasil(Cpdoc),nossauni-
dadenaFundaçãoGetulioVargas.
3A PROVA - Sist. de inform. de c21 21 8/9/2010 17:03:43
3A PROVA - Sist. de inform. de c22 22 8/9/2010 17:03:43
1 r e f o r m a S e g e S t ã o P ú b l i C a
Paraentenderossignificadosadministrativosepolíticosmaisamplosen-
volvidosnoprojetodeconstruçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdo
GovernoFederaléprecisoinseriroseuprocessodecriaçãonumcontexto
históricodemaiorenvergadura.
Nãoénovaademandaporprofissionalismoeeficiêncianaadminis-
traçãopúblicabrasileira.Seasnecessidadesdeorganizaçãoburocráticanos
quadrosdaadministraçãomodernaseimpuseramdesdeocomeçodopro-
cessodeconstruçãodenossoEstado—tendopossivelmentecomomarco
característicooconjuntode inovações trazidasem1808,comachegada
daFamíliaRealaoBrasil—,écomaIndependência(1822),masacimade
tudoapósaaboliçãodaescravatura,comaRepública(1889),queocres-
cimentoeconômico,adiversificaçãodaestruturasociale,porúltimo,mas
nãomenos importante,oavançomesmoque inconstantee tempestuoso
da institucionalização da democracia no país — com o acirramento das
demandasedisputaspelocontroledoEstado—queaquestãodaeficácia
governamentalganhounovosconteúdosemotivações.
Sejacomofor,emqualquerrecuperaçãohistóricadoprocessodecons-
tituiçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,épreciso
partirdaLeino4.320,de17demarçode1964.Adespeito,inclusive,de
3A PROVA - Sist. de inform. de c23 23 8/9/2010 17:03:43
24 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
todasassuaslimitações,hojeclarasemfunçãodanecessáriaperspectiva
temporal,equeseriamobjetodemudançasposteriormente,
é a 4.320. [...] um marco relevante nessa área. Organizou o orçamento, definiu re-
gras claras, definiu o plano de conta, definiu uma contabilidade. Claro, tinha uma
classificação funcional programática amarrada, que eu acho que era uma coisa muito
dura, e não funcionou, porque, claro, obviamente, cada estado, cada município deve
ter os programas e as atividades adequadas a seus problemas. Então eu acho que
isso foi um exagero ali. Tanto que, no final da década de 90, o próprio Ministério do
Planejamento abriu mão dessa classificação. Acho que esse foi um marco importante,
o momento em que o governo federal, o Ministério do Planejamento, especificamente,
abre mão da padronização da classificação funcional programática, dando a cada
ente federativo a possibilidade de construir os seus programas e as suas atividades,
a sua classificação de acordo com os problemas que ela precisava resolver. Acho que
isso é um caso importante e é um avanço na discussão do orçamento enquanto um
instrumento para resolver problemas e alterar a realidade na sociedade.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Apesardasdificuldadesparasuaimplementação,ademandaporefici-
ência—característicaessencialdoanseioporumsistemadecustos—se
fezsentir,deummodooudeoutro,emuitomaistarde,emoutrasiniciati-
vasimportantescujoimpactoeinovaçãodecertomodo“desaguaram”na
realizaçãoatual.
3A PROVA - Sist. de inform. de c24 24 8/9/2010 17:03:43
25r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a
O outro marco importante, do ponto de vista
tecnológico, é a construção do Siafi.1A cons-
trução do Siafi é um outro marco importante,
quer dizer, do ponto de vista aí da tecnologia
da informação. Depois nós temos um outro marco importante na legislação,
que é a Lei de Responsabilidade Fiscal; que vem e define regras importantes
para a gestão pública, atualizando uma série de conceitos da 4.320, impondo
penalidades para o não cumprimento de metas; colocando metas de responsa-
bilidade para os entes federativos: meta de receita nominal, metas de despesa
de pessoal.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Masporque,então,foiprecisoquasemetadedeumséculoparaque
aquelaformulaçãoexemplardoimperativodeconstruçãodeumsistemade
custosnaadministraçãopúblicafederal,talcomoexpressanaleide1964,
pudesseserefetivamenteatendida?
Emborasejadifícilimaginaraefetivaçãodetaldemandasemosrecur-
sostecnológicosqueainformatizaçãohojenosfaculta,acreditamosqueas
principaisvariáveisapermitir,somentehoje,aimplantaçãodeumsistema
decustossãodeordemhistórica,econômica,políticaecultural.
Defato,aprimeiradificuldadejásecolocavanopróprionívelteóri-
co,nomodocomocustos eramdefinidos conceitualmentenadisciplina
contábil e no questionamento acerca da pertinência de sua aplicação ao
1 sistema integrado de administração Financeira do Governo Federal.
3A PROVA - Sist. de inform. de c25 25 8/9/2010 17:03:43
26 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
universodasatividadespúblicas.Sendooprópriotermoeaproblemática
dos“custos”origináriosambosdamodernaatividadeempresarialprivada
capitalista,centradananoçãodeprodutoenabuscadolucro,paramuitos
autorestalconceitonãopoderia,arigor,seraplicadoàpráticadacontabi-
lidadegovernamental.
Não surpreende, portanto, que a própria aplicação demandada pela
Leino4.320sereferisseàsatividades“industriais”daadministração.
Masosfatoresmaisdecisivosapostergararealizaçãodeiniciativatão
importanteforamdenaturezaeminentementeprática.
Emprimeiro lugar,pode-seapontaradecertomodonaturalpriori-
zaçãodada,noBrasileaolongodasúltimasdécadas,àsdimensõesorça-
mentáriasefiscaisnaexecuçãodaspolíticaseconômicaedeplanejamen-
to,porinteresseeiniciativadosórgãoscentraisdaadministraçãopública
—naconfiguraçãoatualdogovernofederal,osministériosdaFazendae
doPlanejamento,OrçamentoeGestão—eaconsequentereproduçãode
taisprioridadesedaculturadegestãoaelasassociadanasdemaispastas
encarregadasdasdiversasfinalidadeseencargosdogoverno.
Sempre, na área de contabilidade, sempre nós reclamávamos muito — eu mesmo
tenho trabalhos escritos, publicados em congressos —, aí no final dos anos 80,
nós reclamávamos muito, em pesquisas e em estudos, do sistema de contabilidade
pública brasileiro. O sistema brasileiro de contabilidade pública é um sistema que
dá uma ênfase muito grande ao processo orçamentário e dá uma ênfase zero, ou
3A PROVA - Sist. de inform. de c26 26 8/9/2010 17:03:43
27r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a
quase zero para o processo do patrimônio. O patrimônio, a administração pública
brasileira só se importava com o patrimônio financeiro, aquele gerado de fluxo de
caixa, e o patrimônio permanente e o patrimônio de dívidas, as obrigações nor-
malmente ficavam relegados a segundo plano. E há muito tempo nós vínhamos
trabalhando nisso.
(EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)
Mesmoemperíodosdeautoritarismo—comonointervalode1964
a1985—,ovastoecomplexoconjuntodedemandaspostasàspolíticas
públicasdoEstadobrasileiro,deparcomosconstantesdesafiosmacroe-
conômicosaenfrentarnosentidodemanterasnecessáriastaxasdecresci-
mentoeresolvergravesproblemassociais,tornavaimperativososesforços
nosentidode:garantirasolvênciadoEstadoeonecessárioequilíbriodas
finançaspúblicas,demodoapermitir,também,amelhoremaisracional
alocaçãodosrecursosfinanceirosaumamáquinaadministrativacujasfun-
ções e responsabilidades tão dramaticamente se expandiram na segunda
metadedoséculoXX.Umeoutrodesafiosópoderiamserenfrentadosa
contentomediante,éclaro,aconjunçãoeficazearticuladadagestãoma-
croeconômicaedoplanejamento.
Assim,seocontextohistóricoimediatoàpromulgaçãodaLeino4.320,
naprimeirametadedosanos1960,era,comosabemos,odeumaprofunda
crisenosfundamentosdaeconomianacional—criseestaqueseseguira
aoêxitodoprocessodedesenvolvimentoaceleradoherdadodadécadaan-
3A PROVA - Sist. de inform. de c27 27 8/9/2010 17:03:43
2� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
terior—,àcrisepolíticaeinstitucionalconsequente,quenoscustouosa-
crifíciodeimportantesinstituiçõesdemocráticasem31demarçode1964,
seguiram-se,embasespolíticasautoritárias,aestabilizaçãoeconômicaea
retomadadodesenvolvimento,marcadaspeloadventodetaxasrecordesde
crescimento,desacompanhadas,contudo,dosdesejáveiscomplementosde
distribuiçãomaisequitativadarendaedereduçãodasgrandesdesigualda-
dessocioeconômicaseregionaisbrasileiras.
Comagravecrisedaprimeirametadedadécadade1970—quepôs
fimàchamadaerado“milagreeconômico”—,mas,acimadetudo,como
agravamentodenossasituaçãonoiníciodosanos1980,mergulhamosem
longoperíododedesestabilizaçãoeestagnação.Acapacidadede investi-
mentodoEstadoreduziu-sedrasticamente,fazendodoequilíbriofiscala
prioridadequasequeexclusivadaadministraçãocentral,numárduoesfor-
çoqueconsumiriaaindamaisdeumadécadaparaseefetivar.
Seaestabilizaçãofinanceirafoifinalmentelograda,apartirdaefe-
tivaçãodoPlanoReal,iniciadoem1994,seriamprecisosaindamais10
anos—eumasériedeoutrasinovaçõesinstitucionais—paraque,uma
vezfinalmente retomadoocrescimentoeconômiconaprimeirametade
daprimeiradécadadonovoséculo,ocaminhoseencontrasselivre,por
assimdizer,paraoaperfeiçoamentodasferramentasdegestãodosrecur-
sospúblicos.
Atrajetóriahistóricaficaevidentenavisãodeumdosparticipantesdo
processodeconstruçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGoverno
3A PROVA - Sist. de inform. de c28 28 8/9/2010 17:03:43
2�r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a
Federal,ocoordenador-geraldenormasdecontabilidadeaplicadasàfede-
raçãodaSecretariadoTesouroNacional,PauloHenriqueFeijó.
E é muito claro, quando você começa a estudar o processo histórico do país, você
pega ali a década de 80, que é quando, ao mesmo tempo, tem o caos e nasce o
reordenamento, você consegue verificar isso. O Brasil, quando vai ao fundo do
poço, tem a sua primeira crise, ali na década de 80, com a diminuição dos fluxos
externos; um resumo bem breve da história do país é: você tem um país que cresce,
com um endividamento, na década de 70, final da década de 60 para 70, e quan-
do chega na década de 80, o cara que te financia diz que não tem mais dinheiro
para financiar. Aí você para e olha para a tua casa e diz assim: “Caramba! Não
dá para eu viver com o que eu ganho. E mais do que isso, eu nem sei o quanto eu
ganho, e nem sei o quanto eu gasto. Espera aí. Eu tenho que implementar, mini-
mamente, mecanismos de controle do meu fluxo. E aí nascem os controles desses
que nós vamos conhecer, de forma mais abrangente, no país todo [...]. Como o
implantado em 1982, sobre um indicador básico de o país não saber nem o quanto
ele se endividara em cada período. Os economistas diziam: “Você gasta mais do
que você arrecada?”. “Não sei.” “A dívida pública está aumentando porque você
gasta mais. Quanto?” “Não sei.” Não tinha informação nenhuma. Então, a pri-
meira ideia é essa ideia de controlar fluxo, e aí controla o fluxo, e vem todo um
sistema para apoiar isso, vem a parte institucional, um único orçamento, todo o
dinheiro na conta única, um sistema contábil para controlar isso. Aí começa o re-
ordenamento, ao lado daquele caos que foi a década de 80, com moratória, vários
3A PROVA - Sist. de inform. de c29 29 8/9/2010 17:03:43
30 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
planos, inflação elevada e tal. Todo esse processo de reordenamento vai cair lá na
década de 90, no final da década de 90, com a LRF. A década de 90 é a década do
ajuste, é a década em que você arruma a casa, em que você organiza aquela casa,
para dizer assim: “Agora, meu amigo, eu estou vivendo dentro do que eu ganho,
a casinha está arrumada; agora as coisas são diferentes, eu controlo o quanto eu
ganho e o quanto eu gasto”. Então, esse é um cenário em que fica muito claro que
eu precisei primeiro de instrumentos de fluxo. Não dava para pensar em contabi-
lidade patrimonial com inflação de 2 mil porcento. A informação patrimonial não
vale nada, com inflação de 2 mil porcento. Vale para o âmbito social. Mas não
adianta eu me preocupar com tantos problemas sociais se eu nem controlo o valor
da moeda. Então, quando a gente desloca o foco de inflação para esses outros
problemas é um passo: eu resolvi problemas estruturais básicos, agora eu tenho
outros. Eu posso me dar ao luxo, entre aspas, de fazer contabilidade patrimonial,
de pensar no sistema de custos, porque aquele passado já foi. Então, já estou em
outro patamar.
(EntrevistacomPauloHenriqueFeijó,15mar.2010)
Naspalavrasdoprof.LinoMartinsdaSilva,
oqueseobservanaatualidadeéqueapósaediçãodaConstituiçãode1988,
osadministradoresestaduaisemunicipaistiveramumrelativoaumentodas
receitaseumaconsequenteaceleraçãodasdespesaspúblicas,principalmente
asvoltadasparaoatendimentodocidadão.Entretanto,apartirdaedição,em
3A PROVA - Sist. de inform. de c30 30 8/9/2010 17:03:43
31r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a
1994,dasmedidaseconômicasvoltadasparaocontroledainflação,passaram
agerirocaixaporintermédiodoingressodereceitassemaindexaçãoante-
rioreosdesembolsospassaramater,emmuitoscasos,atualizaçãomonetária
apartirdadatadaliquidaçãodasdespesas.Essesfatostêmsidosbalizadores
paraqueosresponsáveispelaContabilidadePúblicaouGovernamentalse-
jamconvocadospara implementar sistemasde informaçõesgerenciaisque
introduzamconceitodecentrodecustosporprogramas,permitindoassim
queosusuáriosatuemnareduçãodecustosedesperdícios,comoumdos
critériosdeavaliaçãodedesempenho.
(Silva,2009:16)
Nãosetrata,porém,apenasdeumamudançagerada,endogenamente,
apartirdaevoluçãoprópriadaconsciênciagerencial.Háoutrasdemandas
maiores,eexteriores,quecadavezmaissefazemouvirsobreaadministra-
çãopública:
Simultaneamente,osrelatóriosextraídosdaContabilidadepodemserdispo-
nibilizadosaocidadão,permitindo-lheoacompanhamentorotineirodosatos
praticadospelosadministradores,dosrecursosarrecadadosedesuaaplica-
çãocomomeioparaatingirosresultados.
(Silva,2009:16)
Principalmenteporque,emritmoparaleloaodoconturbadoproces-
sohistóricodecriseereordenaçãodosfundamentosmacroeconômicosde
3A PROVA - Sist. de inform. de c31 31 8/9/2010 17:03:43
32 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
nossasociedade,transcorreram,nãosemsobressaltos,mascertamentede
modomaiscontínuoeascendente,astransiçõespolíticasdaliberalização
edemocratizaçãodoEstadobrasileiro.Defato,enquantoopaísmergulha-
vanascriseseconômicasdasdécadasde1970e1980,aagendapolítica
e institucional avançava sem interrupções: da abertura política, “lenta e
gradual”,promovidapelo regimemilitarapartirde1974,chegamos,no
finaldaqueladécada,àsuperaçãododiscricionárioAtoInstitucionalno5,
àLeideAnistiaeaofimdobipartidarismo,comoiníciodareorganização
donossosistemarepresentativo.Em1982voltamosaelegerdiretamente
nossosgovernadorese, logoemseguida,osprefeitosdecapitais.Masos
fatospolíticosmaisimportantesdoperíodo—deparcomareconquistada
plenaliberdadedeexpressãoeoavançodanossasociedadecivil—foram
ainstalaçãodaAssembleiaNacionalConstituinte,em1987,apromulgação
danovaCartaMagna,noanoseguinte,e,finalmente,em1989,aprimeira
eleiçãodiretaparaapresidênciadaRepúblicaemquase30anos.
Éestanovasociedade,dinâmicaeatuante—capazinclusivedede-
mandarefazerredigirparasiumadasconstituiçõesmaismodernasede-
mocráticasdoplaneta,edeelegereemseguidaexigir, legalmente,ade-
posição de um presidente eleito —, que sustenta com seus impostos as
atividadesdoEstadoe,cadavezmais,desejaverseusrecursosaplicadosde
formatransparenteeeficientenaproduçãodaquelesbenspúblicosessen-
ciaisàsuaqualidadedevidaesoberania.
3A PROVA - Sist. de inform. de c32 32 8/9/2010 17:03:43
33r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a
Comaredemocratizaçãodopaís,tambémagestãogovernamentalse
reinserenaretomadadocontextohistóricoseculargeraldeaperfeiçoamen-
todocontrolepopulardacoisapública.
Eu diria que, na perspectiva histórica, cada vez mais os governos têm limites, es-
tão sendo estabelecidos mais limites. Porque, na antiguidade, o governante emitia
dinheiro sem qualquer controle. Não existiam bancos centrais. Então, precisava de
dinheiro, ele emitia, sem nenhum problema. Aliás, a própria origem do orçamen-
to já mostra isso, quando o João Sem Terra,2 o
Parlamento obrigou que ele, para lançar im-
postos, e portanto receita, precisava do aval do
Parlamento inglês. E aí você teve [no Brasil]
um estresse fiscal grande, aí nos anos 1970 e 80, quer dizer, uma dificuldade de
receita, de arrecadação. Essa crise fiscal acabou levando os governos a quererem
fazer mais controle sobre as finanças públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal,
na verdade, ela culmina nisso. Porque antes, por exemplo, na época da fusão [dos
antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro], você tinha autorização para
emitir títulos. Os estados e os municípios que queriam, eles emitiam títulos. O es-
tado do Rio de Janeiro emitia títulos, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro. E aí
acabaram se endividando de maneira assustadora. [...] E eram emissões de títulos
que não eram para fazer investimentos; eram emissões de títulos para pagar a
folha de pagamento. Eu conheço casos no estado do Rio assim. O pessoal estava de
greve. Como é que vai acabar a greve? Dando o aumento. Como é que dá aumento
2 João sem terra, ou João i da inglaterra, que reinou de 1166 a 1216.
3A PROVA - Sist. de inform. de c33 33 8/9/2010 17:03:43
34 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
se não tem receita? Emitia títulos e pagava o salário. Ora, isso é uma coisa desas-
trosa [...] E isso ia rolando, rolando, rolando, essa dívida. A partir do momento
da Constituição de 1988, quer dizer, dessas questões todas, os governos acabaram
sendo mais monitorados a respeito disso. Então, você não pode mais emitir títulos;
a tua receita tem uma elasticidade que vai até um determinado nível; não tem como
você fazer mais lançamento de impostos ou de taxas, porque [...] quando você faz,
é um problema, a população acaba prejudicada. Aí, qual é a solução para isso? A
solução é você olhar pelo lado do custo.
(EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)
Chegadosentãoaomomentoatualeaosimperativosdamudançade
mentalidadeadministrativaeaperfeiçoamentodasferramentasparaages-
tãoeocontrole...
Eu vejo, do ponto de vista histórico, isso, que você não tem mais margem, no âm-
bito da receita. O Brasil já paga uma carga tributária, segundo aquele Instituto
[Brasileiro] de Planejamento Tributário,3 de 38% do PIB, ou uma coisa assim.
Então, você não tem mais margem. Aí, como é que você
resolve isso? Resolve através de um sistema de custos,
quer dizer, você vai tentar fazer mais com menos, fazer
mais coisas com menos recursos. Eu vejo, na perspectiva
histórica, que seria uma solução para esse problema da
crise fiscal. Eu acho que essa mudança está ocorrendo. Porque até o final da déca-
da de 90, por exemplo, se você chegasse no Banco Mundial, na Caixa Econômica
3 iBpt (instituto Brasileiro de planejamen-to tributário).
3A PROVA - Sist. de inform. de c34 34 8/9/2010 17:03:43
35r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a
e no BNDES4 e dissesse assim: “Eu quero um
empréstimo para fazer uma racionalização
na minha secretaria, no meu ministério, na
minha prefeitura, eu quero recursos para
fazer isso”, eles diriam: “Não tem recurso”. Só tinha recurso para aumentar a
receita. Quando você fazia esse PNAFM, o Pnafe,5 são todos projetos [...] para re-
ceita. Eles agora já mudaram: eles já come-
çam a investir na parte de organização, na
parte de infraestrutura, quer dizer, como é
que você muda. Então, acho que, do ponto de
vista histórico, é isso que vai acabar ficando,
quer dizer, essa mudança de ótica. O tempo
que vai levar, não sei. Entre João Sem Terra,
receita, e controlar a despesa, nós estamos falando de 1200 e não sei quanto a
1789, a Revolução Francesa. Portanto, levaram 500 anos.
(EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)
Todo este processo de mudanças sociais, econômicas e políticas no
Brasil foi também acompanhado, no contexto internacional do último
quartodeséculo,porimportantesmutaçõesnocampodaculturagerencial.
Acrisedochamado“Estadodebem-estar”nasprincipaisdemocraciasdo
Ocidenteaofinaldadécadade1970,seguidapelocolapsodaexperiência
soviéticanoLesteeuropeunatransiçãodosanos1980paraos1990,mas
4 Banco Nacional de desenvolvimento econômico e social.
5 pNaFm (programa Nacional de apoio à Gestão administrativa e Fiscal dos municí-pios Brasileiros) pnafe (programa Nacional de apoio à administração Fiscal para os es-tados Brasileiros).
3A PROVA - Sist. de inform. de c35 35 8/9/2010 17:03:44
36 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
tambématransformaçãoglobaldosfluxoseconômicosinternacionaisace-
leradospelachamadarevoluçãoinformacional,quesedeuemparaleloa
taiseventos—equesegueemplenocurso—deram,etêmdado,ensejoa
umabuscareiteradapelaprodutividade,emqueparadigmasdegestãosão
permanentementerenovadosesujeitosaotestedaexperiência,numqua-
drodegrandecompetitividadeeinovação.
A década de 90, ela vai trazer uma nova visão de custos no mundo. Custo não
era mais para definir preço de venda. Com a complexidade da produção, a gente
chega num momento em que os custos indiretos são tão grandes, em alguns seto-
res, que os modelos não servem para mais nada. Porque antes era assim: matéria-
prima, mão de obra, produtos básicos, e mais um pedacinho de custos indiretos,
que eu dava um jeito de distribuir de alguma maneira, e depois, já tinha o custo
e... pronto, chegava lá.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Dagestãoprivadaàgestãopública,asnovasmudançasnãosefizeram
esperar.
AindadeacordocomNelsonMachado,
nofinaldosanos80einíciodos90,ospaíses-membrosdaOrganizaçãopara
CooperaçãoeDesenvolvimentoEconômico(OCDE)passaramporumaonda
dereformasdagestãopública,frequentementeinspiradas,segundoOrmond
3A PROVA - Sist. de inform. de c36 36 8/9/2010 17:03:44
37r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a
eLoffler (1999:68), peloparadigmadaNovaGestãoPública (NewPublic
Management—NPM).OsparadigmasdaNPMdecorrembasicamentede
duas vertentes teóricas: a nova economia institucional e o gerencialismo.
Paraosnovoseconomistas institucionais,ossistemasorçamentários tradi-
cionaisproduzemalocaçãodedespesassubotimizadas,namedidaemqueo
custodosprogramas,cadavezmaisnumerosos,podeserexternalizado,acar-
retandodéficits,endividamentoouaumentodeimpostosindesejáveis.Como
osbenefíciossãoconcentradoseoscustospagosportodaapopulação,“as
açõescoletivasdeatoresorçamentáriosindividuais,comportando-sedefor-
maracionalnoprocessoorçamentário,resultarãoemníveistotaisdedespe-
sasmaisaltosdoqueaquelesconsideradoscomoresultadocoletivoótimo”.6
(Machado,2005:51)
Éaprópriadimensãodocontroleque
se impõe,porassimdizer,comopartees-
sencial da busca pela eficiência na gestão
eque,comoveremos,setornaráelementoestratégiconaimplantaçãodo
atualSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal.
Apalavra-chavedanova arteda administraçãopública, emcontex-
tosdemocráticos,derevoluçãoinformacionaledeaumentodacompetição
econômicaglobalizada,éantiga:chama-seresponsabilidade.Comefeito,
assimprossegueemseuraciocínioa tesedosecretárioexecutivoNelson
Machado:
6 Referência a Kelly e Wanna, 2001.
3A PROVA - Sist. de inform. de c37 37 8/9/2010 17:03:44
3� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Emdecorrênciadessavisão,asreformasorçamentáriasdeveriamcriarregras
einstituiçõesqueestimulassem,naformulaçãoorçamentária,abuscadeob-
jetivos coletivos racionais. Assim,“os níveis totais de despesas deveriam ser
centralmentedeterminadosedepoisusadosparadisciplinaremasnegociações
orçamentáriassubsequentes”(KellyeWanna,2001:59).Porsuavez,ogeren-
cialismo identificou,nosvalores,nas regrasenaspráticasdaadministração
pública,afontedaineficiênciagovernamental,jáqueenfatizavaaprobidadee
acondescendência,emdetrimentodaeficiência.Consequentemente,“osbu-
rocratasdeambasasagências,gastadoraseguardiãs,‘administravam’regrase
regulamentosaoinvésde‘gerenciar’seuprogramaeseusrecursosdepolítica”
(Ibid.,p.61).Assoluçõespropostasforamaadoçãodastécnicasdegerencia-
mentodosetorprivado,amelhoriadaqualidadedosserviçosprestadoseo
fortalecimento da responsabilização do gerenciamento operacional, além da
articulaçãoentreosprogramaseseusobjetivosealigaçãoentreaavaliaçãodo
programaeasalocaçõesorçamentárias.
(Machado,2005:51)
DeacordocomClaudianoManoeldeAlbuquerque,secretárioadjun-
to de orçamento federal, da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do
MinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestão(MPOG),atendênciaé,
defato,internacional.
Basicamente, o que nós temos em outros países do mundo? Nós temos alguns
países que já avançaram no sentido de ter uma avaliação um pouco mais técnica
3A PROVA - Sist. de inform. de c38 38 8/9/2010 17:03:44
3�r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a
no processo de alocação. E, basicamente, o que é isso? É você introduzir práti-
cas de governança, governança das instituições sobre os seus processos, os seus
servidores, mas governança também da sociedade sobre as instituições públicas.
Quando nós tivermos esse nível de governança, da sociedade sobre as instituições,
o que nós vamos ter que mostrar para a sociedade? Vamos ter que mostrar exata-
mente o custo e o benefício das políticas públicas.
(EntrevistacomClaudianoManoeldeAlbuquerque,15mar.2010)
figura 1
Sistema de Informação de Custos do Governo FederalRelacionamento: políticas públicas, recursos, atividades e objetos de custo
PoLítICaS PúBLICaSdeterminam os programas, as atividades e os recursos para
executá-las
oBjetoS de CuSto
Classificação funcional
Classificação institucional
(centros de responsabilidade)
Produtos/Serviços
Funções e subfunções
Poder ÓrgãouGouGe
q PPa
q Ldo
q Loa
q recursos necessários
q Pessoalq Material e
serviçosq equipamentos
Fonte: machado, 2005.
ProGraMaS
ProjetoS
atIVIdadeS
3A PROVA - Sist. de inform. de c39 39 8/9/2010 17:03:44
40 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Finalmente,háquesemencionar,noconjuntodasvariáveishistóricas
quetornamhojepossívelarealizaçãodolongamenteacalentadoprojetode
constituiçãodeumsistemadecustos,ocitadoavançotecnológico,tradu-
zidonaesferaespecíficadagestãopúblicabrasileirapelapossibilidadede
articulação,nummesmobancodedados,nummesmodata warehouse,de
umasériededadoseinformações,separadosporfunçõeseórgãosdistintos
daadministraçãocentral.
Combase,portanto,nestecenáriohistóricobrasileirodasúltimascin-
codécadas,passamosagoraadescrever,emdetalhes,atrajetóriaderealiza-
ção,afinal,doSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,esta
ferramentadegestãoecontroletãoansiada.
3A PROVA - Sist. de inform. de c40 40 8/9/2010 17:03:44
2 f o r m a ç ã o d o m a r C o r e g u l a t ó r i o
Osantecedentesdaconstruçãodosistemadecustosserãoapresentadosa
seguiratravésdeummapeamentodomarcoregulatóriosobreotema,cuja
cronologiaestáresumidanoquadroaofinaldestecapítulo.
Apreocupaçãocomacontabilidadedecustosnaadministraçãopúbli-
catemcomomarcoinicialaLeino4.320,de1964,emvigoraindahoje,e
queestatuinormasgeraisdedireitofinanceiroparaaelaboraçãoeocon-
troledosorçamentosebalançosdaUnião,dosestados,dosmunicípiosedo
DistritoFederal.Noseuart.85,eladetermina:
Art.85—Osserviçosdecontabilidadeserãoorganizadosde formaaper-
mitiremoacompanhamentodaexecuçãoorçamentária,oconhecimentoda
composiçãopatrimonial,adeterminaçãodoscustosdosserviçosindustriais,
olevantamentodosbalançosgerais,aanáliseeainterpretaçãodosresultados
econômicosefinanceiros.
Os serviços industriais especificadosnoartigo referiam-seao forne-
cimentodeágua,coletaetratamentodeesgoto,geraçãoedistribuiçãode
energia.Aleideterminavaaindaacriaçãodeumacontabilidadeespecial
paradeterminaçãodoscustosdosserviçospúblicosindustriais.Ainclusão
donovosistemadecontas,dosistemadecustosindustrialnãointerferiria
3A PROVA - Sist. de inform. de c41 41 8/9/2010 17:03:44
42 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
nossistemasdeescrituraçãojáexistentes:orçamentário,financeiro,patri-
monialedecompensação(Machado,2005).
Em 1967, a administração pública passou por uma ampla refor-
ma administrativa capitaneada por Roberto Campos, então ministro do
PlanejamentonogovernoCastelloBranco(1964-1967), comumcaráter
descentralizadorebuscandoreestruturaragestãopública,criandoparaisso
entidades, como fundações, empresas públicas, sociedades de economia
mistaeautarquias.Interessadestacarqueentreosprincípiosfundamentais
daadministraçãofederaldefinidosnanormaestavaocontrole,aoladode
planejamento,coordenação,descentralizaçãoedelegaçãodecompetência.
Aindatendocomofocoaquestãodoscustos,edemonstrandoaatençãodo
legisladorparaesteponto,oDecreto-leino200,quedispôssobreestanova
organizaçãodaadministraçãopública,tambémtratoudotemanoseuart.
79,aoestabelecerquea“contabilidadedeveráapuraroscustosdosserviços
deformaaevidenciarosresultadosdagestão”.7
Emboraosistemadecustosnãosetenhadisseminado,algunsminis-
térios adotaram a apuração de custos dos servi-
çospúblicos,comofoiocasodosministériosda
AeronáuticaedaEducação,bemcomodoBanco
Central.
Durante os anos 1980 o Brasil atravessou
umacrisefiscalcomsériasconsequênciaseconômicasesociais;doponto
devistapolítico,destacaram-searedemocratizaçãoeostrabalhosemtorno
7 decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967.
3A PROVA - Sist. de inform. de c42 42 8/9/2010 17:03:44
43F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o
daelaboraçãodanovaConstituiçãoque,entreasváriasinovações,ampliou
opapeldoCongressoNacionalemrelaçãoaoprocessoorçamentário.
Nessecontextofoicriada,em1986,aSecretariadoTesouroNacional
(STN),8 unificando a antiga Comissão de
Programação Financeira e a Secretaria de
ControleInterno,comoobjetivodeauxi-
liar o Ministério da Fazenda na execução
deumorçamentounificado.Constituiram-
seosórgãoscentraisdoSistemadeAdministraçãoFinanceiraFederaledo
SistemadeContabilidadeFederal.Umadesuasações foia implantação,
noanoseguinte,doSistemaIntegradodeAdministraçãoFinanceiradogo-
verno federal (Siafi)—um instrumentodeacompanhamentoecontrole
dosgastospúblicosquemarcouacontabilidadepúblicafederal.Deacor-
docomositedosistema(www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/objetivos.asp),
o“Siafiéoprincipalinstrumentoutilizadopararegistro,acompanhamento
econtroledaexecuçãoorçamentária,financeiraepatrimonialdoGoverno
Federal”.
O que ocasionou foi que, no processo histórico, teve uma evolução forte da con-
tabilidade no âmbito federal, com a implantação do Siafi (Sistema Integrado de
Administração Financeira) em 1987, que tem uma base contábil e que adota um
plano de contas que, para aquela época, em 1987, foi um plano de contas inovador,
um plano de contas que já incorporava uma mudança, inclusive um pouco de mis-
8 decreto no 92.452, de 10 de março de 1986.
3A PROVA - Sist. de inform. de c43 43 8/9/2010 17:03:44
44 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
tura de contabilidade do setor público com contabilidade societária, já pensando
numa consolidação da União, que tem as empresas e tal. Naquele momento, então,
a contabilidade dá um forte passo no governo federal, para ser instrumento também
de informações, e aí se estrutura o Tesouro, que nasce em 1986.
(EntrevistacomPauloHenriqueFeijó,15mar.2010)
ComaSTNeoSiafi,ogoverno federalpassoua ter condiçõesde
acompanhardeformacentralizadaeuniformeaexecuçãoorçamentária
de todososórgãosdaadministraçãodiretaedegrandepartedaadmi-
nistração indireta.OSiafipode serutilizadonomodo totalouparcial,
sendoqueoperamnomodototaloExecutivo,aadministraçãodireta,o
LegislativoeoJudiciário.NãofazempartedosistemaoBancoNacional
deDesenvolvimentoEconômicoeSocial(BNDES)easempresasgover-
namentaisdeeconomiamista.
OSiafirealizatrêstarefasbásicasdagestãopúblicaderecursosar-
recadados,quesão:aexecuçãoorçamentária,aexecuçãofinanceiraea
elaboraçãodasdemonstraçõescontábeis,consolidadasnobalançogeral
daUnião.Nessesentido,apresentaumimportantepapelnocontroledas
contaspúblicas.Valeapontar,noentanto,queestesistemaestruturanteé
voltadoparaocontroledosrecursos,nãosendocapazdeinformarsobre
arelaçãoentredespesaeoresultadoobtido.Éjustamentedesteaspecto
queosistemadecustostrata,priorizandoaanálisedaeficiêncianaalo-
caçãoderecursos.
3A PROVA - Sist. de inform. de c44 44 8/9/2010 17:03:44
45F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o
Nofinalde1998foiaprovadooDecretono2.829,queestabeleceunormas
paraaelaboraçãoeexecuçãodoPlanoPlurianual(PPA)edosorçamentosda
União,fortalecendoanecessidadedogovernodeplanejarsuasaçõeseorça-
mento.OPPAestabeleceosprojetoseosprogramasdelongaduraçãodogo-
verno,definindoobjetivosemetasdaaçãopúblicaparaumperíododequatro
anos.Emconsequência,oministrodoPlanejamentoeOrçamentoeditouuma
sériedeportariasatualizandoaclassificaçãodascontaspúblicas.
A classificação funcional-programática representou um grande avanço na
técnicadeapresentaçãoorçamentária.Elapermitiuavinculaçãodasdotações
orçamentárias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados
pelosprogramasdegoverno.Esseenfoquepermitiuumavisãodo“queogo-
vernofaz”,oquetinhasignificadobastantediferentedocritérioanteriorque
visualizavao“queogovernocomprava”.Apartirdoorçamentodoano2000,
diversasmodificaçõesforamestabelecidasnaclassificaçãovigente,procuran-
do-seprivilegiaroaspectogerencialdoorçamento,comadoçãodepráticas
simplificadorasedescentralizadoras.
(Classificaçõesorçamentárias.PortalSOF/MPOG)9
Nessesentido,estamodernizaçãovai
aoencontrodoquepreconizaosistemade
custos,umavezqueseuspressupostosvol-
tam-separacobrançaderesultadosereali-
9 <www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/estudos/Relatorio_Final_da_comissao_de_custos.pdf>.
3A PROVA - Sist. de inform. de c45 45 8/9/2010 17:03:44
46 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
dadeproblematizada.Aprimeiraentendidacomoavaliaçãodasociedade
emrelaçãoaresultadosouprodutos,easegundacomoumaabordagem
ondeos“problemas”sãoosestruturadoresdoplano.Umdosaspectosque
tambémvaleapenaressaltaréapossibilidadedeoadministradorassumir
aresponsabilidade,diretamente,porumprograma.Deformageral,trata-se
deumanovaabordagemdagestãopúblicacomumimpactopositivosobre
aformaçãodosistemadecustos.
Outrograndemarcoregulatóriodasfinançaspúblicasfoiainstituição
daLeiComplementarno101,de4demaiode2000,ou,comoémaisco-
nhecida,LeideResponsabilidadeFiscal(LRF).ALRFestávoltadaparaa
responsabilidadenagestãofiscal,enfatizandoemgeraloplanejamentoe
atransparêncianaadministraçãopública.OobjetivodaLRFéfortalecer
avinculaçãoentreasatividadesdeplanejamentoedeexecuçãodogasto
público,garantindoassimumaatuaçãomaisgerencialdosgestores,além
depreverainstituiçãodemecanismosqueasseguremmaiortransparência
paraasociedade.
Emboraabordeasnormasdefinançaspúblicas,anovanormanãore-
vogouaLeino4.320/1964,oquenãoquerdizerqueelanãotenhasofrido
alterações, como podemos ver nos conceitos de dívida fundada, empresa
estatal dependente,operações de crédito,bemcomonotratamentodadoaos
restos a pagar.
Deacordocomofocodestetrabalho,ressalta-sequeaLRFimpõele-
galmenteanecessidadedeumsistemadecustos,conformeseuart.50:
3A PROVA - Sist. de inform. de c46 46 8/9/2010 17:03:44
47F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o
§3oAAdministraçãoPúblicamanterásistemadecustosquepermitaaavalia-
çãoeoacompanhamentodagestãoorçamentária,financeiraepatrimonial.
Nessesentido,elaavançaemrelaçãoàLeino4.320/1964,quelimitava
osistemadecustosaosserviçospúblicosindustriais.Alémdisso,
nãosetratamaisdedeterminarcustosparaauxiliarnaprecificaçãodosser-
viços,masaLRFrequeraconstrução,aimplantaçãoeamanutençãodeum
sistemadecustosquepermitaaavaliaçãoderesultados,dedesempenhoseo
acompanhamentodasgestõesorçamentária,financeiraepatrimonial.
(Machado,2005:22)
Em2001,aLeino10.180veioorganizaranovafinançapública,como
objetivodeorganizaredisciplinarossistemasdeplanejamentoedeorça-
mentofederal,deadministraçãofinanceirafederal,decontabilidadefederal
edecontroleinternodoPoderExecutivofederal.Entresuasdeterminações
estáaevidenciaçãodecustosdosprogramasedasunidadesdaadministra-
çãopúblicafederal.
Recentemente,em2004,oTribunaldeContasdaUnião(TCU),atra-
vésdeacórdão,tambémsemanifestouarespeitodosistemadecustosde-
terminandoaadoçãode
providênciasparaqueaadministraçãopública federalpossadisporcoma
maiorbrevidadepossíveldesistemasdecustos,quepermitam,entreoutros,a
3A PROVA - Sist. de inform. de c47 47 8/9/2010 17:03:45
4� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
avaliaçãoeacompanhamentodagestãoorçamentáriaefinanceiraderespon-
sáveis,anteodispostonaLeideResponsabilidadeFiscal(LeiComplementar
101/2000,art.50,§3o),naLDOpara2003(Leino10.524/2002,art.21)ena
LDOpara2004(Leino10.707/2003,art.20,§2o).
(AcórdãoTCUno1.078/2004)
Em2005foicriadaaComissãoInterministerialdeCustos,através
daPortariaInterministerialno945,comoobjetivode“elaborarestudos
epropordiretrizes,métodoseprocedimentosparasubsidiaraimplan-
taçãodeSistemasdeCustosnaAdministraçãoPúblicaFederal”(Brasil,
2005).Fizerampartedacomissãoservidoresdediferentesáreas,como
planejamento,orçamento,administração,financeira,contabilidadepú-
blica,controleinterno,gestãoderecursoshumanosegestãodecustos.
Otrabalhomencionaalgumasexperiênciascomsistemasdecustosrea-
lizadasemórgãosespecíficos,taiscomooComandodaAeronáutica;as
organizaçõesmilitaresprestadorasdeserviços(Omps)doComandoda
Marinha;oSiscustos,doComandodoExército;oLaboratórioNacional
deLuzSíncrotron(Síncrotron-CNPq);aSecretariadeEducaçãoSuperior
(Sesu),doMinistériodaEducação(MEC);oBancoCentral;oInstituto
NacionaldeMetrologia,NormalizaçãoeQualidadeIndustrial(Inmetro);
eaEmpresaBrasileiradePesquisaAgropecuária(Embrapa).
Orelatóriofinaldestacomissão,divulgadoemjunhode2006,con-
cluiu-sedoseguintemodo:
3A PROVA - Sist. de inform. de c48 48 8/9/2010 17:03:45
4�F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o
AprincipalconclusãodaComissãodizrespeitoaocaráterimprescindívelda
definiçãodeumaPolíticadeCustosparaaAdministraçãoPúblicaFederal,
dadaadimensãoculturaldoproblema.Nessesentido,aPolíticadeCustos
devedeixarclaroquemdevefazeroquêecomodeveserfeito.[...]adificulda-
decomeçanadefinição“doquefazer”e“dequemvaifazer”.Reconhecendo
taisdificuldades,aPolíticadeCustosrespondecomasdiretrizesdegradua-
lismoedeabrangência.Essasdiretrizesestabelecemqueasprópriasorgani-
zaçõesfederaisserãoasresponsáveispelaapuraçãodeseusindicadoresde
custos num primeiro momento, bem como pelo desenvolvimento de seus
sistemasdecustosemmomentosubsequente.Porconseguinte,todasasor-
ganizaçõesfederaiscumprirãoasnormasprescritaspelalegislação.Porém,
sugere-sequeamensuraçãodecustossejaimplementadadeformagradual.
EsteéoreconhecimentodaComissãodequeacapacidadedasorganizações
deconstruirsistemasdecustosébastantedesigual.
(ComissãoInterministerialdeCustos.Relatóriofinal[Brasil,2006])
Orelatóriotambémrealçavaoproblemade“comofazer”osistemade
custoseadimensãoculturaldoproblema.Porfim,identificavafatorescríti-
cosdecurtoemédioprazoalertandoparaosdesafiosdestaempreitada.
Apósasrelevantescontribuiçõesdacomissãointerministerial,oproble-
macentralaindapersistia:comoconstruir,implantare“fazeracontecer”o
SistemadeInformaçãodeCustosnoGovernoFederal?Nosegundosemes-
trede2008,apartirdeformulaçãoconjuntadosecretárioexecutivodoMF,
3A PROVA - Sist. de inform. de c49 49 8/9/2010 17:03:45
50 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
NelsonMachado,comoentãodiretordeGestãoEstratégica,VictorHolanda,
reforçou-seaaplicaçãodaabordagemsistêmicaaoconjuntodeproblemas
enfrentadosnoMinistériodaFazenda,oqueculminou,naprática,numa
“abordagempormacroprocessos”.10
Noiníciode2009,sintetizandoasdiscus-
sõesanteriores,VictorHolandapropôsomode-
lodeimplantaçãoem13componentes,modelo
esteque,pelasuaconformaçãoesquemática,foi
apelidadopelosecretáriodoTesouroNacional
de “rodoviária”. Em seguida formou-se en-
tão o grupo técnico na Secretaria do Tesouro
NacionaldoMinistériodaFazenda,comointuitodeproduziraversãoini-
cialdoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,emparceria
comoServiçoFederaldeProcessamentodeDados(Serpro).
Ascontribuiçõesdacomissãointerministerial foram,emsuamaioria,
aceitas,sendofeitosapenasalgunsajustesnaconcepçãodomodelogeralem
que,porexemplo,seoptouporumaimplantaçãoemduasdimensõesconco-
mitantes:a)umamacro,sistêmica,generalizante;eb)outramicro,específica,
particular,querespeitavaaespecificidadefísicaoperacionaldecadaórgãoou
entidade.Comoditoanteriormente,omodelogeral,pelasuacaracterística
deencontro,recebeuoapelidode“rodoviária”,decorrentedasuacaracterís-
ticabásicafundamentaldejuntarasduasdimensões,osdois“mundos”.De
umlado,oprocessodedutivodealocaçãodosgastosaosobjetosdecustosa
10 o tema da abordagem por macropro-cesso, tanto o “orçamentário e financeiro” quanto o do “crédito tributário” inspirados no enfoque sistêmico, foi amplamente documentado.
3A PROVA - Sist. de inform. de c50 50 8/9/2010 17:03:45
51F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o
partirdavisãodosórgãoscentrais;dooutro,oprocessoindutivo,doparti-
cularparaogeral,dasnecessidadesfísico-operacionaisdosórgãossetoriais
finalísticos(saúde,educação,segurança,infraestruturaetc.).
Estamodelagemdefatopossibilitouqueoprocessoavançasse,poisper-
mitiuconciliarasváriasvisõesdoproblemae,acimadetudo,rompercoma
inérciaquantoàsuaconstruçãotecnológica.
Cronologia do marco regulatório
Lei no 4.320 17 mar. 1�64 estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da união, dos estados, dos municípios e do distrito Federal.
decreto-lei no 200 25 fev. 1�67 art. 7�: estabelece que a “contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão”.
decreto no �2.452 10 mar. 1��6 Cria a Secretaria do tesouro nacional.
decreto no 2.�2� 2� out. 1��� estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos orçamentos da união, e dá outras providências.
Lei Complementar no 101
4 maio 2000 Lei de responsabilidade Fiscal.
decreto no 3.5�� 6 set. 2000 dispõe sobre o sistema de contabilidade federal (revogado pelo decreto no 6.�76/200�).
Lei no 10.1�0 6 fev. 2001 nova Finança Pública.
acórdão no 1.07�, do tCu
2004 determina a adoção de providências para que a administração pública federal possa dispor, com a maior brevidade possível, de sistemas de custos.
Portaria Interministerial no �45
26 out. 2005 Cria a Comissão Interministerial de Custos.
decreto no 6.�76 7 out. 200� dispõe sobre o sistema de contabilidade federal.
3A PROVA - Sist. de inform. de c51 51 8/9/2010 17:03:45
3A PROVA - Sist. de inform. de c52 52 8/9/2010 17:03:45
3 d a C o n C e P ç ã o d o S i S t e m a à S u a i m P l e m e n t a ç ã o
OSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederaltemsidodesen-
volvido no âmbito do Ministério da Fazenda, por iniciativa do secretá-
rioexecutivoNelsonMachado,esobacoordenaçãotécnicadeVictorde
Holanda,professordaUniversidadeFederaldoRioGrandedoNorte,di-
retordeGestãoEstratégicadoministério.Osdoisseconheceramnapós-
graduaçãonaFaculdadedeEconomia,AdministraçãoeContabilidadeda
UniversidadedeSãoPaulo(FEA/USP),ondedesenvolveramsuastesesna
áreadecontroladoriaecontabilidade,tendoMachadoestudado,especifica-
mente,asdiretrizesparaumsistemadeinformaçãodecustos.
NelsonMachado foidiretordaEscolaFazendáriadoEstadodeSão
PauloecoordenadordoProgramadeModernizaçãodoControleInterno
e Administração Financeira (Promociaf), conduzido pela Secretaria de
FazendadoEstadodeSãoPaulode1997a1998,quandoconvidouHolanda
pararealizarumaconsultoriasobreesteprojetodemodernização.
AparceriafoiretomadanogovernofederalquandoMachadoassumiu,
noprimeirogovernoLuiz InácioLuladaSilva(2003-2007),aSecretaria
ExecutivadoMinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestão(MPOG),
sobgestãodoentãoministroGuidoMantega.NessemomentoMachado
3A PROVA - Sist. de inform. de c53 53 8/9/2010 17:03:45
54 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
e Holanda começaram a desenvolver o projeto da “agenda da eficiência
daqualidadedogasto”.Nofinalde2004,Mantega saiudoministério e
assumiu o cargo de presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento
EconômicoeSocial(BNDES).MachadopermaneceunoMPOGtornando-
se,inclusive,ministrointerinoporumperíodo.
Em2006MantegafoinomeadoministrodaFazendae,poucotem-
podepois,voltouaconvidarMachadoparaserseusecretárioexecutivo.
JuntocomHolanda,queemagostode2007veioparaaFazenda,conti-
nuouadiscutiraelaboraçãodeumsistemadeinformaçãodecustospara
aadministraçãopúblicafederalemgeral,considerandoanecessidadees-
tabelecida tantona legislaçãoquantonacobrançaporpartedosórgãos
controladores.
Essa questão (do sistema de custo) sempre esteve colocada. O Ministério da
Fazenda estava preocupado com isso, o Ministério do Planejamento, também,
sempre esteve preocupado com isso, Tesouro, STN e tal. Quando eu vim para a
Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda, nós passamos a trabalhar, aqui
no ministério, pensando o ministério em termos dos macroprocessos. [...] E no
macroprocesso orçamentário-financeiro nós identificamos, juntamente com o
Ministério do Planejamento, um conjunto de projetos que eram importantes para
que a gente diminuísse a fragmentação que tem nesse processo de construção do
orçamento, execução da despesa e o controle. [...] E, dentro desses itens desses
projetos, um deles é custo do setor público. Então, nesse sentido é que esse pro-
3A PROVA - Sist. de inform. de c54 54 8/9/2010 17:03:45
55d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o
jeto, ele começa a ter corpo aqui no Ministério da Fazenda e no Ministério do
Planejamento.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
O processo de concepção, desenvolvimento e implantação do SIC
vemsendosustentado,portanto,em adequadasbasesteóricasconceituais,
naabordagemsistêmica,naflexibilidadeadaptativa,nogradualismoena
concomitância.Noque tange àsdiretrizes teóricas conceituais, aprinci-
palreferênciaéotrabalhodetesedeMachado(2002)intitulado:Sistema
de informação de custos: diretrizes para integração ao orçamento público e à
contabilidade governamental.Napartedametodologiadedesenvolvimen-
toeimplantaçãovaleu-se,fundamentalmente,datesedeHolanda(2002):
Controladoria governamental no contexto do governo eletrônico — uma mo-
delagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de
Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo.Ambasas
tesesdedoutoradoforamdefendidasnaFEA/USPe,nãoobstanteoriundas
dereflexãoteóricaacadêmica,contaramcomelevadaaderênciaaomundo
prático,decorrentesquesãodeexperiênciasvividasporseusautoresno
governodoestadodeSãoPauloentreosanosde1996e2002.11
Para Machado, embora o tema fos-
se uma preocupação presente há muito
tempo, ele ganhou organicidade quando
Holandacomeçouadesenharomacropro-
11 para mais informação sobre os traba-lhos de custos, acessar: <www.socialiris.org/custosnosetorpublico>.
3A PROVA - Sist. de inform. de c55 55 8/9/2010 17:03:45
56 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
cessoorçamentário-financeiro,culminandocomapropostadeimplantação
em13componentes,conformeanteriormentereferido:
A partir desse momento é que começa a ter um projeto de custos de verdade,
um projeto para fazer a implantação do sistema de custos, com recursos aloca-
dos, com especificadores, com contrato com o Serpro,12 com o apoio da Fundação
Getulio Vargas, que praticamente apoia esse macroprocesso desde o primeiro mo-
mento.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Foramrealizadasalgumasfasesatéqueosis-
temaatingisseostatusatual.Noprojetobásico,
por exemplo, a versão inicial estava focada em
dois sistemas estruturantes: o Siafi e o Siape.13
Estes sistemas não foram alterados para a in-
clusãodedados,permanecendocomonívelde
detalhamentorestritoàmenorunidade forneci-
dapeloSiape.Comestaversãofoipossívelgerarrelatóriosgerenciaisque
enfatizassemaqualidadedogastopúblico,planejarasetapasposteriores
combaseemestimativasdetamanho,prazoerecursosnecessáriosaoaper-
feiçoamentodosistema.14
AconcepçãodoMinistériodaFazendabaseava-setambémnanecessi-
dadedeumsistemadecustosquenãolevassemuitotempoparacomeçara
12 serviço Federal de processamento de dados.
13 sistema integrado de administração de Recursos Humanos.
14 projeto básico apresentado pela stN no ii seminário do sistema de custos da administração pública.
3A PROVA - Sist. de inform. de c56 56 8/9/2010 17:03:45
57d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o
serimplantado.Paraissofoiessencial(apósamodelagemconceitual)aatu-
açãodoTesouroNacionalnaimplementaçãodomodelodeajustecontábil,
oriundodareflexão teórica formuladanas tesesanteriormentecitadas.Os
ajustescontábeisbasicamentetransformamem“custo”osdadosdisponíveis
noSiafinumaaproximaçãomaisadequadaaosistema.Arealizaçãodosse-
mináriosfoiimportanteparaaapresentaçãodasdiferentesfasesdoprocesso
de elaboração, propiciando a visualização de seus avanços e discussão de
propostasempontosespecíficosdosistema,conformemostraacoordena-
dora-geraldeSistemaseTecnologiadeInformaçãodaSecretariadoTesouro
Nacional,MariaBetâniaGonçalvesXavier:
São muitos gestores e o nível de discernimento deles com relação a custo é muito
díspar. Então, houve uma ação, comandada pela própria Secretaria Executiva,
de se iniciar a discussão de custos dentro da administração; então houve se-
minários específicos para tratar isso, tentando construir esse modelo de o que
seria o sistema de custos. Então, o desafio foi: compatibilizar essas estruturas
do que nós identificamos que é essencial para um sistema de custos, que é um
centro de custos.
(EntrevistacomMariaBetâniaGonçalvesXavier,15mar.2010)
Oespaçoparaosdebatessobreoprojetodesistemadecustosfoiaber-
to,principalmente,atravésdarealizaçãodesemináriosaolongode2009.
Foram realizados três seminários em Brasília, sendo um internacional.
3A PROVA - Sist. de inform. de c57 57 8/9/2010 17:03:45
5� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Alémdisso,foicontratadaaconsultoria
da FGV Projetos,15 com o objetivo de
mapearasexperiênciasdeutilizaçãode
umsistemadecustosnacional e inter-
nacionalmente.Comisso,abriu-seespaçoparaodebatedeopiniões,coma
participaçãodediferentessetoresdogoverno,contadoreseacademia.
Aimportânciadodebateedoenvolvimentodediversosatorespode
servisualizadanafigura2.
figura 2
15 Fundação Getulio Vargas projetos.
Fonte: Victor Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
CidadãoSociedade
Legislativo
judi
ciár
ioexecutivo
Custos
eficiência Qualidade do gasto
academia Pesquisa
adm. pública
uFPe
uSP
FGVoutras
uerj Stn
outros CGu
SoF
Spoas
efetividade eficácia
3A PROVA - Sist. de inform. de c58 58 8/9/2010 17:03:46
5�d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o
Oprimeirosemináriosobreosistemadecustosfoirealizadoemabril
de2009econtoucomaparticipaçãodediversasáreasdogovernoetam-
bémdeestudiosos.Aseguirsepodemconferirasprincipaisinformaçõese
palestrasapresentadasduranteoevento,quedemonstramoenvolvimento
eparticipaçãodediferentesáreasdaadministraçãopúblicaedaacademia.
I Seminário de Informação de Custos na administração Pública Federal
objetivos
Geral
q discutir o projeto de implantação do sistema de informação de custos da administração pública
Federal, à luz das experiências (internacional e nacional).
Específicos
q discutir modelo conceitual e estratégia de implantação para sistemas de custos no setor público;
q apresentar o atual estágio e os próximos passos de desenvolvimento dos componentes do projeto;
q acordar metas e prazos de implantação do sistema.
Palestras
Abertura
secretaria executiva do ministério da Fazenda
secretaria executiva do ministério do planejamento, orçamento e Gestão
secretaria do tesouro Nacional
secretaria de orçamento Federal
diretoria de Gestão estratégica do ministério da Fazenda
escola de administração Fazendária
Fundação Getulio Vargas
Projeto de implantação do Sistema de Custos da Administração Pública Federal
Victor Holanda — diretor de Gestão estratégica do ministério da Fazenda
cleber Ubiratan oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional
3A PROVA - Sist. de inform. de c59 59 8/9/2010 17:03:46
60 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Experiência internacional na modelagem e implantação de sistemas de custos no setor público
expositor: prof. Ricardo lopes (FGV), coordenador do estudo comparado internacional de sistemas de
custos
comentadores: prof. Francisco Ribeiro (UFpe), prof. lino martins (Uerj), prof. Wellington Rocha (Usp)
Relator: prof. andré aquino (Usp)
Ajustes contábeis
Gilvan dantas — coordenador-geral substituto de contabilidade da stN
Modelo de mensuração de unidades físicas
cleber oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional
Modelagem de dados e compatibilidade de estruturas
maria Betânia Xavier — coordenadora-geral de sistemas e tecnologia da informação da stN
carlos Felício afonso — coordenador-geral de integração de sistemas de informação da diges/mF
miyuki abe — superintendente de Relacionamento com clientes do serpro
Metas e prazos para o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
Nelson machado — secretário executivo do ministério da Fazenda
cleber oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional
Victor Holanda — diretor de Gestão estratégica do ministério da Fazenda
Gilberto paganotto — diretor-superintendente do serpro
Foramidentificadosseispúblicos-alvoparaosistemadecustos,com
perfiseinteressesdistintos:
q subsecretariasdeplanejamento,orçamentoeadministração(Spoas)
dosministériosedemaisórgãossetoriais(usuáriosdosistemaSiafi);
q gestoresdeprogramas(usuáriosdosistemaSigplan);
3A PROVA - Sist. de inform. de c60 60 8/9/2010 17:03:46
61d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o
q altasautoridades;
q ógãoscentrais(SPI,16SOFeSTN);
q ógãosdecontrole(CGUeTCU);
q sociedadeemgeral.
Entreaspremissasediretrizesaponta-
dasdestacava-seadefesadequeaexistência
deplataformaseprocedimentosdiferentes
não invalidaria o modelo. “Quanto mais
padronizadosforemosInfraSIGs,17menos
necessidadedeajustenacamadaintermediária(‘rodoviária’)”eaestratégia
deimplantaçãoemparaleloeconcomitantecomoutrasmelhorias.
Nessesemináriofoidestacadaaimportânciadopatrocíniodaaltaad-
ministraçãonoprocessodemudançadaculturaemrelaçãoaocusto,en-
fatizandosuaimportânciaeconsiderandoprioridadeousodomodelona
análisederesultadosedesempenho.
Cumpre destacar que nesse seminário percebia-se ainda alguma re-
sistênciaemrelaçãoaosistemadecustosquefoiapresentado.Umareação
esperada,tendoemvistaasdiferentesvisõessobreocustoesobreaimpor-
tânciadotipodeinformaçãogerencial.
Osegundoseminárioocorreunodia11desetembrodomesmoano,e
jáfoipossívelconstatarumamudançapositivanamedidaemqueosistema
começouaficarmaisclaroparatodos.Duranteoeventoforamapresenta-
16 secretaria de planejamento e investi-mento estratégico.
17 sistemas internos de informações gerenciais das instituições.
3A PROVA - Sist. de inform. de c61 61 8/9/2010 17:03:46
62 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
dosdiversosaspectosdoprojetodeimplementaçãodeumsistemanacional
deinformaçãodecustosaplicadoaogovernofederal,alémdoestudocom-
parativo internacionalsobrecustosnosetorpúblico,realizadopelaFGV
Projetos,porsugestãoeorientaçãodeVictorHolanda.Oeventofoitrans-
mitidopormeiodetecnologia streamingesistemadevideoconferência,per-
mitindooacompanhamentoremotopelosparticipantes.18
Finalmente,oSeminárioInternacionalInfor-
maçãodeCustosnoSetorPúblicoaconteceunos
dias3e4dedezembrode2009,comorealização
do Ministério da Fazenda e do MPOG, com as
seguintes instituiçõespatrocinadoras:Fundação
Getulio Vargas, Escola de Administração Fazendária (Esaf), Conselho
Federal de Contabilidade, Instituto Social Íris e embaixada britânica no
Brasil.Seusobjetivoseram:
q objetivo geral—promoveradiscussãosobremensuraçãodecustos
e destacar sua importância para a melhoria da qualidade do gasto
no setorpúblico, tendoemvistaodesenvolvimentodoSistemade
InformaçãodeCustosdoGovernoFederal.
q objetivos específicos—apresentarresultadodapesquisasobreexpec-
tativasdospotenciaisusuáriosdas informaçõesdecustosnaadmi-
nistraçãopública federal;apresentaroconceito,estruturae funcio-
nalidadesdoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal;
18 cf. site do instituto social íris: <www.socialiris.org/forum/viewtopic.php?f=24&t=62>. acesso em: jun. 2010.
3A PROVA - Sist. de inform. de c62 62 8/9/2010 17:03:46
63d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o
analisaraexperiênciainternacionalrecentenamensuraçãodecustos
nosetorpúblico;eidentificarpropostasquesubsidiassemoproces-
sodeimplantaçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGoverno
Federal.
Conformeoprogramaaseguirdemonstra,19estesemináriodesenvolveu
uma forte dinâmica em torno das oficinas
detrabalhocomafinalidadedeaprofundar
cadaumdeseuselementos.ParaHolanda,a
importânciadossemináriosfoiclara.
Se temos um modelo teórico, então precisa-
mos de um envolvimento dos diversos atores
no processo; assim criamos um negócio chamado ponto de reflexão de alto nível,
que são os seminários. A gente chama todo mundo e diz: olha, o nosso modelo é
esse aqui. Você está se enxergando aqui dentro? Você quer contribuir, você quer
discordar? Então a gente discutia tudo. Não tem nenhum problema. Está gra-
vado. Ninguém está isento aqui ou então está impedido de dizer o que pensa. A
gente chama a comunidade internacional para ver o que a gente está fazendo,
o mundo está fazendo. Totalmente transparente e aberto. Agora nós queremos
fazer. Enquanto você não tiver algo melhor, nós vamos fazer o que a gente está
enxergando.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
19 elaborado a partir de informações dispo- níveis em: <www.joaomarcelo.net/index.php? option=com_content&view=article&id=18:seminario-internacional-informacao-de-custos-no-setor-publico&catid=3:posts&itemid=10. acesso em: jun. 2010.
3A PROVA - Sist. de inform. de c63 63 8/9/2010 17:03:47
64 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Seminário internacional — Programação
Quinta-feira, 3 de dezembro de 200�
Cerimônia de abertura
Nelson machado — secretário executivo do ministério da Fazenda
João Bernardo Bringel — secretário executivo do ministério do planejamento, orçamento e Gestão
arno Hugo augustin Filho — secretário do tesouro Nacional
mauro sérgio Bogéa soares — diretor-geral da escola de administração Fazendária
luiz augusto Navarro Filho — secretário executivo da controladoria-Geral da União
Ubiratan aguiar — presidente do tribunal de contas da União
marcos Vinícius mazoni — presidente do serpro
carlos ivan simonsen leal — presidente da Fundação Getulio Vargas
Sessão I: Expectativas dos usuários sobre informações de custos: resultados da pesquisa aplicada na
administração pública
diretoria de Gestão estratégica da secretaria executiva, ministério da Fazenda
Sessão II: A implantação do Sistema de Informações de Custos do Governo Federal: uma base ampliada
de apropriação de informações
Victor Holanda — diretoria de Gestão estratégica/se/mF
Gilvan dantas — secretaria do tesouro Nacional
Sessão III: Experiências e perspectivas da utilização da informação de custos na administração pública
internacional
Klaus lüeder — Universidade de Frankfurt (fundador da pesquisa internacional comparativa em
contabilidade Governamental — cigar)
debatedores: Fundação Getulio Vargas e instituições acadêmicas
Sexta-feira, 4 de dezembro de 200�
Reunião das oficinas de trabalho
oficina 1: apropriação da informação de custo para a melhoria do processo de planejamento, orçamento
e execução financeira
3A PROVA - Sist. de inform. de c64 64 8/9/2010 17:03:47
65d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o
oficina 2: apropriação da informação de custo para a gestão e sua interação com os atuais sistemas
gerenciais exclusivos dos órgãos setoriais (finalísticos)
oficina 3: desafios na integração dos sistemas governamentais e harmonização das estruturas
administrativas com foco da geração da informação de custos
oficina 4: experiências internacionais de utilização de informações de custos na gestão pública
oficina 5: diretrizes da stN para a adoção do regime de competência na contabilidade pública brasileira:
estágio atual, perspectivas e principais desafios
Apresentação das conclusões das oficinas em plenário
Relatores de cada oficina de trabalho
Resumo de lições para o Brasil
especialistas da Fundação Getulio Vargas e instituições acadêmicas
Cerimônia de encerramento
Nelson machado — secretário executivo do ministério da Fazenda
Oresultadopodeservistoaseguir:
Quando nós chegamos no terceiro seminário e nós mostramos o sistema, foi
uma surpresa, as pessoas se surpreenderam. E foi uma surpresa positiva, não
é? E as pessoas têm visto que o sistema está trazendo informação, a informação
estratégica, a informação relevante, que é a informação que vai retroalimentar o
sistema deles, e isso tem aberto portas.
(EntrevistacomGilvandaSilvaDantas,15mar.2010)
Comisso,épossívelconstatarosavançosnaformulaçãoeelaboração
dosistemadecustosnãoapenasemtermosdosistemaemsi,mas tam-
3A PROVA - Sist. de inform. de c65 65 8/9/2010 17:03:47
66 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
bémemrelaçãoaoposicionamentoeexpectativadosseusfuturosusuários.
Estes,porsuavez,foramconsultadosmaisdetalhadamenteatravésdeuma
pesquisarealizadanosegundosemestrede2009,combaseemquestioná-
rios(veranexo,nofinaldestelivro).
Os questionários foram respondidos por cerca de 1.648 servidores,
sendo1.447doPoderExecutivo, 51doPoder Judiciário e13doPoder
Legislativo,sendoque,entreosdoPoderExecutivo,51%eramservidores
daadministraçãodiretae39%deautarquiasefundações.Valedestacarque
grandepartedosrespondentesvemdesempenhandoatividadesdeadminis-
traçãofinanceira,orçamentoefinanças.
Asexpectativasdosrespondentesemrelaçãoaosistemadecustos,que,
comovimos,estãoemsuamaiorianoPoderExecutivo,obedecemàseguinte
ordem: acreditam que informação de custos seria importante, em primei-
ro lugar, para melhorar o planejamento das atividades; em segundo, para
controlaregerenciarasatividades;emseguida,parapromovermelhorianos
processose,apenasnaquartaequintaposições,estariaareduçãodoscus-
tosdasatividadeseprodutos,bemcomodosinsumosutilizados.Informara
sociedadeestariaemsextolugare,porúltimo,ainformaçãodecustoseria
importanteparafixarpreçosderecuperaçãodeserviçosedevenda.
Paraamaioriadosqueresponderamàsquestões,estáclaroqueain-
formaçãodecustosrefere-secommaisforçaàeficiênciadoqueàeficácia
ouefetividade.Aindaemtermosdecompreensãoconceitual,demonstra-se
apreocupaçãocomoníveldeentendimentoconceitual,técnicoeoperacio-
3A PROVA - Sist. de inform. de c66 66 8/9/2010 17:03:47
67d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o
naldosusuáriosparaosucessodosistema,apontandoparaaimportância
dotrabalhodetreinamentoaserdesenvolvido.
Além dos dados sobre o sistema de
custos,apesquisatambémmostrouqueo
SiafieoSiasg20sãoossistemasestruturan-
tes mais utilizados nas unidades dos res-
pondentes,sendooSiafimuitobem-avalia-
do,aoladodoSiapeeSCDP21emtermosde
facilidadedeuso.
20 sistema integrado de administração de serviços Gerais.
21 sistema de concessão de diárias e passagens.
3A PROVA - Sist. de inform. de c67 67 8/9/2010 17:03:47
3A PROVA - Sist. de inform. de c68 68 8/9/2010 17:03:47
4 C o n C e i t o d e C u S t o n a a d m i n i S t r a ç ã o P ú b l i C a e e S t r a t é g i a g e r a l d e i m P l e m e n t a ç ã o d o S i S t e m a
Então, toda a concepção é de um modelo, que a gente chamou de
gradualismo, mas que preserva a visão do todo. É você enxergar o
todo e dizer o seguinte: o que é essencial aqui para a gente começar
um processo de mudança comportamental, cultural?
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,diretordeGestãoEstratégicado
MinistériodaFazendaecoordenadordoprocessodeimplantaçãodo
SistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,26fev.2010)
Comovimosanteriormente,umadasmaioresdificuldadesdoprocessode
constituiçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederalera
deordemconceitual:comodefinirprodutosparaesseramodeatividades
tãodistintodainiciativaprivada,deondeprovinhamosmodelosteóricos
deformaçãodecustosemcontabilidade?
Paraalémdecertosserviçospúblicosquemaisfacilmentepoderiam
serassimiladosànoçãodeproduto—comoosdefornecimentodeenergia,
saneamentobásicoetc.—umaalternativaseriaadadefiniçãodoscustosa
3A PROVA - Sist. de inform. de c69 69 8/9/2010 17:03:47
70 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
partirnãoapenasdeprodutos,massimdirecionadosaoutrosobjetos.Mas
estaopçãoteriasuasprópriasdificuldadesespecíficas,navisãoestratégica
dosformuladoresdoatualsistema:
Eu acho que a questão, mesmo, era de ter uma definição conceitual, e os di-
rigentes aceitarem aquela direção conceitual. Esse é o
ponto. Então... por exemplo, há uma discussão acadêmi-
ca clássica aqui: gestão estratégica de custo associada
a activitybasedcosting.22 Então, custo por atividade;
você tem que desenhar as atividades, ver os direciona-
dores de custos... etc. Bom. Se você vai e coloca essa
formulação teórica como o teu norte, você vai gastar rios de tinta e rios de
dinheiro para definição das atividades, do caderno de atividade... É como diz
o Brimson:23 “as atividades não têm fim”, porque você pode ir quebrando todas
as atividades até onde você quiser, até o mínimo detalhe da atividade. Bom.
Quando você terminar de fazer isso terminou o governo; e vai ter outro cama-
rada que vai ser o secretário da Fazenda, e provavelmente, talvez, ele terá uma
outra ideia que não é aquela...
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Certamente,aoportunidadedeseaplicarasferramentasdagestãoes-
tratégicaABCaoscustosdaadministraçãopública,alémdedesejável,poderá
22 conhecido também pela sigla aBc.
23 James Brimson, autor de Contabilidade por atividades.
3A PROVA - Sist. de inform. de c70 70 8/9/2010 17:03:47
71C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
sercontempladanumfuturopróximo.24Mas,nocontextoatual,o impor-
tanteéqueocompromissoestratégicopri-
mordialcomadisponibilizaçãoimediatado
sistemaparaseususuáriosecontroladores,
eixocentraldoprojetoatual,pôdeserviabi-
lizado—adespeitodasdificuldadesrecor-
rentes—medianteumareconceituaçãoda
noçãodecustos,particularmenteadequada
não somente à realidade da administração
pública brasileira, mas apta a incorporar,
paraanovatarefa,todoocapitaldetrabalho
e informaçãoacumuladosnos sistemases-
truturantesjáemuso.Adiretrizconceitual
fora,inclusive,objetodareflexãodosecre-
tárioNelsonMachadoemsuatese:
E essa eu acho que é a contribuição teórica que a gente acabou dando. Se a
gente entender que essas classificações [já utilizadas nos sistemas estruturan-
tes], elas podem ser tomadas como objetos de custo, juntamente com produto
— quando houver produto, porque o setor público tem muito pouco produto,
físico, concreto, [...], e muitas vezes não dá para identificar. Mas se eu identifico
o custo do órgão, o custo do programa, o custo da função, o custo do projeto, o
24 com efeito, de acordo com o prof. lino martins da silva, eu tenho que ver como é que aqueles recursos são alo-cados às atividades. E se tiver produto, aos produtos. Então, na área pública, quer dizer, ao fazer essa reflexão, nós chegamos naturalmente à metodologia do ABC. Agora, essa metodologia tem que ser feita em duas etapas. O governo federal está tratando ainda da primeira etapa. Porque a primeira etapa é você saber onde os recursos estão alocados. Isso é uma primeira fase. A segunda fase é você ver as atividades. (entrevista com lino martins da silva, 4 mar. 2010.)
3A PROVA - Sist. de inform. de c71 71 8/9/2010 17:03:47
72 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
custo da atividade, eu já estou com meio caminho andado. Então... E utilizando
a contabilidade existente... [...] Com o sistema de contabilidade que nós temos,
que pega milhões de lançamentos, que tem milhares de pessoas conectadas de
maneira eletrônica, e eu desprezar isso e tentar catar informação nos órgãos?!
Gente! É uma insanidade. Então, qual é a proposta? A proposta é a coisa mais
óbvia. [...]. Se você pega a contabilidade que tem hoje, o orçamento que tem
hoje e trabalha as categorias orçamentárias como os seus objetos de custo,
trabalha a contabilidade que registra as despesas no conceito de despesa, e
pega a despesa liquidada como proxy do custo e faz os ajustes contábeis neces-
sários para transformá-la em custo... pronto! Você tem meio caminho andado.
A outra parte é você conseguir trazer, pelo sistema já existente também, as
unidades físicas. Aí o teu sistema... é só juntar: a despesa ajustada para custo,
nos objetos que já estão na cultura e no programa orçamentário, e as unidades
físicas, que geralmente estão em sistemas já paralelos de todos os ministérios
de Planejamento ou secretarias de Planejamento. Então, basicamente, eu acho
que essa era a linha que faltava.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Arigor,estratégiasemelhantejáforadesenvolvidaantes,pelopróprio
NelsonMachadoemsuapassagempelaSecretariadeFazendadeSãoPaulo,
e, emoutrascircunstâncias,naexperiênciadeLinoMartinsdaSilva,na
Controladoriadacapitalfluminense:
3A PROVA - Sist. de inform. de c72 72 8/9/2010 17:03:47
73C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
Uma das coisas que nós fizemos na Controladoria do município do Rio foi exa-
tamente... que [...] nós aproveitamos uma tecnologia e fizemos o que o Serpro
vem estudando para fazer; na verdade, nós pegamos as estruturas já existentes.
Não tivemos que desenvolver um sistema de custos. Então, “já tem uma área de
pessoal?”. “Tem.” “Qual é o sistema que roda a folha de pagamento?” “É esse.”
“Já tem uma área de orçamento?” “Tem.” “Qual é o sistema?” “Já tem uma área
de manutenção de frota e essa coisa?” Então, nós fomos pegando esses sistemas
e fomos, na realidade, integrando os sistemas, através de uma estrutura multidi-
mensional...
(EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)
Trata-se, pois, em primeiro lugar, de utilizar as informações orça-
mentárias disponibilizadas pelo Sistema Integrado de Administração
FinanceiradoGovernoFederal(Siafi),asinformaçõesfísicas,constantes
doSistemadeInformaçõesGerenciaisedePlanejamento(Sigplan),eas
informaçõesdepessoal,queconformamoconteúdodoSistemaIntegrado
de Administração de Recursos Humanos (Siape), articulando-as todas
nummesmobanco,nummesmodata warehouse,dandoaelas,porém,o
necessáriotratamentocontábile,dessemodo,convertendo-aseminfor-
maçõesdecusto.
Estaideiaficamaisvisívelnafigura3.
3A PROVA - Sist. de inform. de c73 73 8/9/2010 17:03:47
74 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
figura 3
Fonte: odilon Neves Júnior (2009), seminário de informação de custos da administração pública Federal.
Outro sistema já instalado, que tem desempenhado uma função
importantenoprocesso, éoSistemade InformaçõesOrganizacionaisdo
GovernoFederal(Siorg),doMinistériodoPlanejamento:
Siorg é um sistema da estrutura institucional de toda a administração pública.
Ele tem uma tabela única. Então, o que acontece? A nossa estratégia é usar essa
tabela do Siorg para uniformizar as estruturas dos sistemas estruturantes. O
que nós ganhamos com isso? Eu tenho uma tabela única que é o Siorg, e dentro
do Siafi eu tenho a tabela do Siafi. Só que, dentro do Siafi, eu já tenho, dentro
Sigplan
Modelo de convergência
SiestSidor
Siop
Siafi
Siorg
SiapeSCdP
Siasg
Sidor
Custos
Órgão, Uo
UG, Uo, Órgão
Órgão, Uorg
ÓrgãoÓrgão, Uasg
Órgão, Uo
3A PROVA - Sist. de inform. de c74 74 8/9/2010 17:03:48
75C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
da unidade gestora, o campo do Siorg. Então, vamos supor: essa unidade, aqui
no Siafi, é o código 25.101; no Siorg é o 17.101. Então eu já tenho um de/para
dentro do Siafi. Esse órgão 25.101 do Siafi, lá no pessoal, ele é 30.101. Mas, lá
nesse 30.101, ele tem o código do Siorg também, que é 17.101. Então, na verdade,
eu não vou mexer no Siape e nem vou mexer no Siafi; eu já tenho uma tabela
única em que já está o de/para dentro dos sistemas estruturantes. Então eu vou
aproveitar ela. E aí eu faço o link.
(EntrevistacomGilvandaSilvaDantas,15mar.2010)
Assim,aprimeiravantagemdaabordagempreconizadaéconstituída
pelo fato de que toda a informação utilizada já se encontra disponível
e é permanentemente atualizada em sistemas estruturantes que já se
encontramemoperação—operaçãoestaque,inclusive,nãosofrequalquer
interferência por conta da nova apropriação de seus dados pelo sistema
decustos—,ecujosprocessosdealimentação tambémjáseencontram
perfeitamente incorporados à rotina dos órgãos públicos e funcionários
envolvidos.Ouseja:nãohánecessidadedenenhumanovaalimentação,
nemmuitomenosaduplicaçãodeesforços.
Comefeito,
a visão desse modelo, também, não é gerar um retrabalho, aumentar a carga de
trabalho do gestor público. Então, qual foi a estratégia? Foi buscar as informações
dentro dos sistemas estruturantes. Então, nós temos um grande sistema, que é o
3A PROVA - Sist. de inform. de c75 75 8/9/2010 17:03:48
76 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Sistema de Administração Financeira e Orçamentária do Governo Federal, que
é Siafi, e aí eu tenho a informação financeira, orçamentária e patrimonial, e eu
tenho o Sigplan, em que eu tenho a informação do planejamento e da execução
desse planejamento. Então, eu tenho lá qual é a ação e qual é o programa, qual
é a ação e qual é o produto dessa ação. E eu tenho, por exemplo, o Siape, que é o
sistema de recursos humanos, onde eu tenho a informação tanto financeira como
física: em determinado órgão, quantos servidores têm? Esses servidores estão
lotados no órgão? Estão trabalhando no órgão ou estão cedidos para outro órgão?
Qual é a remuneração desse servidor? Então, lá no Siape eu tenho essa informação.
Assim como eu tenho outros sistemas estruturantes: eu tenho o Siasg, em que eu
tenho a informação das contratações. [...] Não era gerar um sistema que o gestor
tivesse que entrar lá para colocar a informação para gerar custo. Eu vou buscar a
informação onde ela está, que é no sistema estruturante. [...] Então, eu vou pegar
uma determinada ação orçamentária, vou no Sigplan para buscar o produto dessa
ação e vou fazer o cruzamento, e aí eu vou saber qual foi o custo dessa ação e o que
produziu essa ação de governo. Quando eu quero saber o custo de um órgão, então
eu vou pegar a informação financeira do Siafi, da execução orçamentária, e vou
pegar também a informação do Siape, quanto foi a folha de pessoal.
(EntrevistacomGilvandaSilvaDantas,15mar.2010)
Asegundavantageméque todooajuste contábilnecessárioparaa
conversãodosdiferentes insumos informacionaisemdadossobrecustos
éprocessadoúnicaeexclusivamentepelaequipedaSecretariadoTesouro
3A PROVA - Sist. de inform. de c76 76 8/9/2010 17:03:48
77C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
Nacional,capacitadaealocadaespecificamenteparaestafinalidade.Trata-
sedesefazeruso,naspalavrasdeVictorBrancodeHolanda,da
proximidade com o Tesouro, com a contabilidade financeira e a contabilidade
propriamente dita, ou seja, que é uma função que está no Tesouro, na Secretaria
do Tesouro Nacional, que é a programação financeira e o controle da execução
orçamentária e financeira.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
Ouainda,comonoslembraosecretárioexecutivo:
Como o modelo de custos é feito na confluência da contabilidade e do orçamento,
então, necessariamente, o grande elemento do sistema de custos é o sistema de
contabilidade. O sistema orçamentário é fundamental, mas ele já está na con-
tabilidade, que faz a contabilidade orçamentária. Então era muito natural que
transformar o conceito de despesa em custo fosse um ajuste contábil. Então esse
ajuste contábil é que permite que a gente tenha, rapidamente, a dimensão custo
já estabelecida e definida.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
O processo é descrito com maior detalhamento por Gilvan da Silva
Dantas.
3A PROVA - Sist. de inform. de c77 77 8/9/2010 17:03:48
7� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Sobre isso, é importante realmente falar que você tem a informação financeira do
Siafi, [...] a despesa orçamentária executada, aquela despesa liquidada. Só que nós
temos algumas situações em que é uma despesa orçamentária, mas não é uma des-
pesa contábil, não é um custo, como o caso da compra da ambulância citado aqui.
A compra da ambulância, na contabilidade pública, é uma despesa orçamentária,
porque é um dispêndio, tem que ter autorização legislativa. Então, é uma despesa
orçamentária, está correto, é uma despesa de capital. Porém, isso não é custo. Então,
eu tenho que pegar a despesa orçamentária do Siafi e dar um tratamento, para levar
para o sistema de custos. Então, eu pego a despesa orçamentária pelo valor total e
vou fazer os ajustes contábeis. Eu vou verificar: essa despesa orçamentária é custo?
Se sim, vai para o sistema de custos; se não, aí eu faço a redução. Então, nós temos
uma despesa, por exemplo, que é a compra de material para almoxarifado: eu com-
prei mil resmas de papel para distribuir para as minhas unidades. Essa compra é
uma despesa orçamentária, mas não é custo ainda, porque ela não foi consumida
ainda lá na minha unidade. Mas ela está dentro da despesa orçamentária. Então, eu
busco essa informação no Siafi e, aqui no sistema de custos, faço o ajuste contábil.
Então, eu verifico lá: despesa orçamentária, valor total, mil. Aí eu vejo: desses mil,
200 são compra de material para estoque. Aí eu retiro esses 200. Então, a despesa
orçamentária fica ajustada para 800. Mas além de eu retirar aquilo que foi a com-
pra para estoque, eu tenho que somar, dessa parte, quanto que já foi consumido, já
foi requisitado pelas unidades. “Ah, foram consumidos 100.” Aí eu somo 100, e aí
a minha despesa orçamentária ajustada passa a ser 900. Opa! Então, essa é uma
informação boa para custo. O que eu vou trabalhar em custo não vão ser os mil, que
3A PROVA - Sist. de inform. de c78 78 8/9/2010 17:03:48
7�C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
foram a despesa executada; vão ser os 900: mil menos 200, que foram a compra para
estoque, mais os 100, que foram o estoque consumido. Esses são os ajustes contábeis.
Então, nós retiramos da despesa orçamentária: a despesa de capital, investimento,
inversão financeira, amortização da dívida, e retiramos também essa compra de ma-
terial para estoque. E o que nós incluímos como custo? A depreciação dos bens, que
nós temos aqui. As empresas já fazem depreciação. Alguns órgãos, a partir de 2010,
estão começando a fazer depreciação. Então, nós retiramos a compra daquele bem,
retiramos o investimento e a inversão financeira, mas incluímos a depreciação daque-
le bem. Assim como nós retiramos a compra do material para estoque, nós incluímos
o consumo daquele material, por aquilo que foi requisitado pelas unidades. A questão,
por exemplo, das férias, férias e décimo terceiro: quando você paga as férias, isso é o
dispêndio financeiro, mas não é custo. O décimo terceiro, quando você paga o décimo
terceiro, a antecipação lá em junho, ou em dezembro, o valor total, isso também não é
custo. Quando que vai ser custo? Cada um doze avos que o servidor trabalhou. Então,
nós começamos a fazer a provisão de férias, a provisão de décimo terceiro, quer dizer,
cada um doze avos. Janeiro: eu calculo um doze avos, pego essa informação e levo
para o sistema de custos, e quando eu pagar as férias dele, isso não vai ser custo, vai
ser simplesmente a saída de caixa. Foi custo cada mês que ele trabalhou. Tudo isso
nós fazemos através desses ajustes contábeis.
(EntrevistacomGilvandaSilvaDantas,15mar.2010)
Afigura4apresentaarelaçãoentreoajustecontábileaproduçãoda
informaçãodecusto.
3A PROVA - Sist. de inform. de c79 79 8/9/2010 17:03:48
�0 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
figura 4
Fonte: Feijó (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal, adaptado de machado (2005).
Comrelação,especificamente,aoprocessodealimentação,
o que é que nós fazemos? No Siafi, nós colocamos as rotinas. Por exemplo, a folha de
pagamento: a folha de pagamento, nós criamos lá um módulo de provisão. Ele vai e
faz a provisão. Quando ele faz a provisão no Siafi, ele gera a informação numa conta
contábil. Aí eu pego essa informação e levo para o sistema de custos. Para o gestor, não
está alterando. Ele não vai alimentar o sistema de custos; ele vai trabalhar no sistema
Qual o papel dos ajustes contábeis no processo de geração da informação de custos?
despesa orçamentária executada
ajustes orçamentários
ajustes patrimoniais
despesa orçamentária após ajustes Patrim.
despesa orçamentária ajustada
(despesa líquida + inscrição em Rp não proc.)
Custos (ideal)
(–) despesa executada por inscrição em Rp não processados(+) Restos a pagar liquidados no exercício(–) despesas de exercícios anteriores(–) Formação de estoques(–) concessão de adiantamentos(–) investimentos/inversões financeiras/ amortização da dívida
(+) consumo de estoques(+) despesa incorrida de adiantamentos(+) depreciação/exaustão/amortização
3A PROVA - Sist. de inform. de c80 80 8/9/2010 17:03:49
�1C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
estruturante dele lá. Só que aí eu pego e levo essa informação. Tem que depreciar, vai fa-
zer depreciação. À medida que ele faz a depreciação, isso alimenta uma conta contábil
que é levada para o sistema de custos. E, no sistema de custos, nós temos uma fórmula
do ajuste, e aí faz a alimentação automática. O que nós trabalhamos é: melhorar a in-
formação dentro do sistema de origem, que é o sistema estruturante. [...]. Então, à me-
dida que o órgão vai melhorando a sua contabilidade patrimonial, ele gera uma melhor
informação no Siafi, que é levada para o sistema de custos. Ele não vai melhorar dentro
do sistema de custos; ele melhora lá e isso alimenta direto o sistema de custos.
(EntrevistacomGilvandaSilvaDantas,15mar.2010)
Comesseprocedimentonãoapenasfoipossívelsuperarasdificulda-
desdeordemteórica,mastambémasdeordemprática,caracterizadasexa-
tamentepeladificuldadedeseobteraadequadainformaçãoempíricade
custos.Certamenteessasegundadificuldadeera—econtinuasendo—o
principaldesafioaservencidopeloSistemadeInformaçãodeCustosdo
GovernoFederal.Istoporque,obviamente,nãosomenteainformaçãodis-
ponibilizadanossistemasestruturantesatuaisnãofoioriginalmenteprodu-
zidaparasertransformadaemdadossobrecustos,comotambémenvolve
forçosamentetodaadiversidadedecaracterísticastípicasdasatividadesde
cadaórgãofinalístico.
Holanda,emsuaapresentaçãoemsemináriosobresistemasdecustos,
mostrouasdimensõesorganizacionaisetecnológicas,quesejuntampara
produzirasinformaçõesnecessáriasparaosistema(figuras5,6e7).
3A PROVA - Sist. de inform. de c81 81 8/9/2010 17:03:49
�2 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
figura 5
Fonte: Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
figura 6
Fonte: Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
estrutura organizacional
sigplan
dimensão tecnológicaGrupo de usuários
Plataforma baixaBanco de dados
Grupo de informações
sidor siafi siape siasg siorg
Web services
7
infrasigs
setoriaisdimensão física operacional
de ... Para(estruturas)
Web services
sigplan sidor siafi siape siasg siorg
sieg
sieg
infrasigs
setoriais dimensão física operacional
6
9
dimensão organizacional
3A PROVA - Sist. de inform. de c82 82 8/9/2010 17:03:50
�3C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
figura 7
Fonte: Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
Defato,comonoslembraMariaBetâniaXavier,ograndedesafiotécni-
coestavajustamentenacompatibilizaçãodossistemasestruturantes:
Nós partimos de uma premissa de que não iríamos onerar o gestor, de que iríamos
usar as bases disponíveis. De fato, cada base está sob gestão de um órgão distinto, fo-
ram construídas em momentos distintos para atender a determinações, necessidades
também distintas, mas quando nós avaliamos, nesse processo de evolução, de fusão
da informação, vimos que são bons dados, só que estão estruturados de uma forma
diferente. Então, compatibilizar isso, essas estruturas, de fato, foi o maior desafio.
(EntrevistacomMariaBetâniaGonçalvesXavier,15mar.2010)
Web services
sigplan sidor siafi siape siasg siorg
sieg
infrasigs
setoriaisdimensão física operacional
1
23
4
5
8
7
6
9
de ... Para(estruturas)
Grupo de usuários
Plataforma baixaBanco de dados
Grupo de informações
Modelo mensuração un. físicas
ajustes contábeisorganizacional
estudo comparado mundial
estrutura conceitual básica
diretrizes do modelo de custos
3A PROVA - Sist. de inform. de c83 83 8/9/2010 17:03:51
�4 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Maséjustamenteaquiqueseencontraoutroaspectodamaiorrele-
vâncianaestratégiadesenvolvidaepostaemprática,hoje,pelaSecretaria
ExecutivadoMinistériodaFazenda:éque,emboranumprimeiromomen-
toasinformaçõesdecustossetoriaisdisponibilizadaspelosistemaforçosa-
menteapresentemeventuaisdisparidadesedistorções,cadaunidadegestora
efornecedoradedados,emcadaministérioeórgãopúblicodaadministração,
certamenteseveráincentivadaavaler-sedosistemaeaaprimorá-loecorrigi-
lo,nosentidodetornaraquelainformaçãodecustosquelhedizrespeitoa
maisexataefidedignapossível.Comoacessoaosistema,cadacusto,decada
projeto,decadaprograma,decadaunidadedaadministraçãopública,setor-
naráconhecidoepassíveldecrítica,questionamentoereconhecimento.Será
possível,portanto,ocotejamento,emsintoniafina,deelementosessenciais
constituintesdaeficiênciadecadaumdestesórgãos,apartirdasinformações
deseuscustos.Sejamestesquaisforem.
Então a minha grande expectativa é que essas áreas passem a usar o sistema de
custo do governo federal como a primeira base de informação uniforme, verificá-
vel, para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade,
o seu sistema de custo.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Ouseja,éoprópriofuncionamentocomautilizaçãodescentralizada
doSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,portodososseus
3A PROVA - Sist. de inform. de c84 84 8/9/2010 17:03:51
�5C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
partícipeseinterlocutores,omelhormecanismodeincentivoàsuaalimen-
tação,aoseuaprimoramentoeaoesforçopelamelhoriadaqualidadeda
informaçãocontábilalidisponível.
A gente acha que um sistema de informação de custos pode ser um grande incen-
tivo sistêmico [...]. O setor de planejamento tinha muito interesse que os gestores
e os coordenadores de ação do PPA registrassem, num sistema chamado Sigplan,
o que eles fazem periodicamente. Só que... isso era ruim, e também, o modelo
era questionado, a utilidade, depois... mais um campo para eu preencher... mais
um cadastro. Agora, vai ficar patente que todo mundo precisará fazer isso. E aí
haverá uma política de governo, no sentido política dos órgãos centrais, um in-
centivo, uma determinação, para que isso seja feito. Então, se o cara não entrar
lá e alimentar... Eu planejei fazer 10 mil vacinas. Se o cara não entrar lá no
sistema e preencher que ele fez 999 e usou isso, usou aquilo, se ele não alimentar
com algumas informações, continuaremos com grande deficiência. Mas o sistema
de informação de custos vai permitir, pela primeira vez, tirar uma foto e dizer
assim: “olha, o seu custo é esse. Se você não alimentou... agora, explica”. Ou seja,
“por que está aparecendo aqui que você gastou 10 milhões. Se você não consegue
explicar o que você fez...”
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
É essencial, pois, ao aprimoramento do Sistema de Informação de
CustosdoGovernoFederal,aconsciênciaacercadocaráterestratégicoda
etapaatual—einicial—desuaimplementação
3A PROVA - Sist. de inform. de c85 85 8/9/2010 17:03:51
�6 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
e a compreensão dos dirigentes de que o sistema de custos não é panaceia, ele não
nascerá pronto. Se tem que entender isso. Não nascerá pronto. E, na primeira
informação, ela vai estar torta, ela vai estar feia, ela vai estar ruim; mas o uso
dessa ferramenta é que vai poder melhorá-la; e aí, sim, ela terá a contribuição
para que o dirigente do órgão compreenda qual é o custo que ele tem e esteja im-
buído do objetivo de reduzi-lo.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Assim,aimpactantediversidadedarealidadedoscustosdosserviços,
produtoseatividadeshojeprestadosedesempenhadospelavastaecomple-
xamáquinapúblicanacionalpodedeixardeserumempecilhoàtranspa-
rência,àmelhoriadagestão,emesmoànecessáriamudançadamentalida-
degerencialdosrecursospúblicos,epassaraserabaseparaumgrandee
contínuoesforçodeaprimoramentodosserviçosessenciaisprestadospelo
Estadoànossasociedade,combasenosrecursosquedelamesmasãore-
colhidos.
É porque as pessoas têm dificuldade de alimentar o sistema. Na hora que no
sistema é colocado o planejamento, para que se possa fazer o PPA, ele põe as
quantidades físicas. Depois, à medida que vai executando, medir o que executou
e colocar lá, é mais difícil. Então... muitos órgãos não conseguem fazer; ou não
conseguem fazer a medição ou, se o fazem, não registram. Bem, nós vamos buscar
essa informação. Se a informação lá estiver torta ou estiver vazia, o sistema de
3A PROVA - Sist. de inform. de c86 86 8/9/2010 17:03:51
�7C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
custos vai devolver a informação — vazia. Então vão aparecer coisas assim: ah,
gastou R$1 bilhão para fazer... zero. Bom, esse é o problema do gestor, não é o
problema do sistema de custos. Ele não alimentou... Não é o sistema de custos.
Ele não alimentou foi o Sigplan. Está bom. Na hora que acontecer isso e alguém
disser: “olha, fulano de tal gastou 1 bilhão e não fez nada”, ele vai ter que se
explicar.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Comefeito,éjustamenteemfunçãodessadiversidadeedessaenorme
complexidade,constituídapeloconjuntodeáreasdeatuaçãodogoverno,
que o projeto do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
foi,aolongodetodoessetempo,objetodegrandedebateedeestudo,sem
queaintençãopudesseseconcretizar,eéporissoqueaindahoje,comoé
natural,hátantacontrovérsiacomrelaçãoàestratégiaidealparasuaim-
plementação.
Umadasdiscussõesocorreuprecisamenteentrediferentesconcepções
acercadaformadeconstituiçãodosistemadecustos.Umadelaspreconizava
umsistemamenosgeral,masquepudesseseaprofundarmais.Paraissose-
riamselecionadasalgumasáreasestratégicasondepilotosdosistemapudes-
semsertestadosedesenvolvidosemdetalhe,aosquaisseseguiriamoutros,
atéquetodaamáquinapudessesercontempladaeincorporada.Aquiloque,
aofinal, inegavelmenteseobteriadessaformaemtermosdequalidadede
informaçãoeuniformidadesistêmicaseriacontrabalançado,porém,porum
3A PROVA - Sist. de inform. de c87 87 8/9/2010 17:03:51
�� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
consideráveldispêndioemesforçodetrabalho,mas,acimadetudo,detem-
po—umadasvariáveismaisdecisivasquandosetratademudançasnosetor
público,ondeosimperativosdemocráticosdaalternânciadepodererespon-
sividadeàsurgênciasdointeressepúblicoemmutaçãotendemacobraralto
preçoemmatériaderotatividadededecisoresedescontinuidadedeprojetos
de interessedoEstado.Alémdisso,seria lícitoesperarquea implementa-
çãopaulatinadeumsistemacomoesse,quepartissedodetalhamentoem
profundidade,daspartesparaotodo,tivessemultiplicadososseusnaturais
custosdetransaçãoeenvolvimentoparacadanovaunidadegestoraincor-
porada,assimcomodemandasseanecessidadedeimplementaçãodenovas
políticasespecíficasdeincentivoàsuaalimentaçãoemanutenção.
A outra visão, adotada pela Secretaria Executiva do Ministério da
Fazenda,defendia,inversamente,aorganizaçãodeumsistemaamplo,que
apresentasseresultadosmaisgerais—eeventualmenteprecários,ouaté
mesmoinsatisfatórios,paracertossetores—,porémdemodomaisimedia-
to,paragrandepartedaadministraçãopública,servindo-sejá,inclusive,do
capitalinstaladodossistemasestruturantesemfrancaoperação.Omode-
loimplantado,apelidado“rodoviária”,comorepresentadoanteriormente,
tevejustamenteavirtudedetentarconciliaremgrandeparteasdiversas
visões.Foiessaaestratégia:
Nós tivemos num primeiro momento, até os documentos devem mostrar isso,
um primeiro momento, um conjunto de visões, obviamente, diferenciadas. Até
3A PROVA - Sist. de inform. de c88 88 8/9/2010 17:03:51
��C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
alinhar a visão de qual sistema a gente ia construir, demorou um pouco, ob-
viamente, porque havia ideias, por exemplo, de fazer o modelo clássico, criar
um projeto piloto de custos com todas as suas características, com profundi-
dade e pequenininho. Então, a visão que nós estamos trabalhando é oposta,
quer dizer, ela é rasa e abrangente. [...] É porque eu entendo que essa é a
única capaz de conseguir montar um sistema de custos. Porque a outra vai
montar pequenos sistemas com uma grande profundidade e não vai conseguir
aproveitar a capilaridade da captação de informação que nós temos no Siafi,
não vai aproveitar o conjunto de informações de todo o orçamento público
federal. Não tem como. E este modelo raso, plano, ele, depois, foi muito bem
desenhado pelo Victor [Holanda] com o modelo da “rodoviária”. Quer dizer,
então, ele vai pegar todo mundo, e aí cada um pega o bonde que quiser e
aprofunda da maneira que tiver condição, que tiver necessidade, que tiver
competência.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
O ponto é assim desenvolvido pelo coordenador-geral de Normas
deContabilidadeAplicadasàFederação,daSecretariadoTesouro,Paulo
HenriqueFeijó:
Qual é a melhor informação e mais próxima de custos que eu consigo no cenário
atual? Por mais que eu saiba que isso não é ainda custo. Mas sem ser da teoria
contábil, não é? Então, acho que era esse pragmatismo que faltava enfrentar. Por
3A PROVA - Sist. de inform. de c89 89 8/9/2010 17:03:51
�0 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
quê? Porque você teria duas saídas, na minha visão, para implantar um sistema
de custos: ou você chega e diz “olha, eu só consigo implantar sistema de custos
depois que eu alterar a estrutura da minha casa, só consigo levantar o segundo
andar depois que eu preparar realmente o alicerce”, ou, o outro, “não, eu vou
começar a levantar esse negócio e aí vou reforçando as bases à medida que ela for
levantando”. Então, era um pouco disso.
(EntrevistacomPauloHenriqueFeijó,15mar.2010)
Acima de tudo, portanto, a concepção do Ministério da Fazenda
baseava-senanecessidadedeumsistemadecustosquenãolevassemuito
tempoparacomeçaraserimplantado.Umsistemaque,aomesmotempo,
atendesse àdemandadedécadaspor sua implementação, eque,mesmo
com todas as suas imperfeições e lacunas, uma vez iniciado e oferecido
emsuaslinhasbásicasàadministraçãopública—mastambémaosórgãos
controladoreseàsociedade—seconvertanumarealidadeque,alémde
servir de incentivo aos gestores, se imponha aos futuros governantes,
sejamelesquemforem,comoumfatoincontornável:umaimprescindível
ferramentadeEstado.
Desse modo, outro aspecto deve ser destacado na formulação da
estratégia de implementação do Sistema de Informação de Custos do
GovernoFederal,deparcomadecisãodeutilizarossistemasestruturantes
preexistentes:opapeldogradualismonasuaelaboraçãoeimplementação.
O gradualismo possibilitaria a implantação do sistema na administração
3A PROVA - Sist. de inform. de c90 90 8/9/2010 17:03:51
�1C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
públicafederaldeformarápidaeampla,ficandoparacadasetoradecisão
sobreamelhorformadeaprofundarestetipodeinformação.
O gradualismo, ele surge pelo grau de complexidade de todos os atores envolvidos
para resolver um problema e do tempo que o governo dispõe para fazer as coisas
numa janela de oportunidade. [...] Você tem que fazer do regular para baixo, e
você ir aumentando a chance de crescer do regular para o bom. [...] Tudo é um
processo de aprendizagem. [...] O que a gente está fazendo no sistema de custos
[...], é exatamente tentar mensurar o que a gente pode fazer com o que a gente
tem hoje, com as condições que a gente tem hoje e com o tempo político que nos
resta. Aí a gente vai dar um passo, vai subir um degrau ou dois degraus. Então,
agora nós estamos vendo o projeto como um todo, que pode ter um degrau, dois,
três. O gradualismo não destrói a visão do conjunto. Mas a visão do conjunto não
pode ser impeditivo de você dar o primeiro passo.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
Parailustraraformacomoessesistemaseapresentariainicialmentee
quaisseriamseuspossíveisdesdobramentosdentrodossetores,Holanda
lançouaideiade“rodoviária”:
O sistema [...] capta, prioritariamente, as informações do sistema orçamentário,
financeiro e contábil da administração pública, que é o Siafi — o Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal. Então, sucintamente,
3A PROVA - Sist. de inform. de c91 91 8/9/2010 17:03:51
�2 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
eu pego dados do Planejamento, do plano, do PPA e do seu orçamento, e aí a
contabilidade consolida essas grandes informações agregadas. [...]. A partir da
informação que a contabilidade já dá, eu posso fazer o sistema de informação de
custo. Então a rodoviária se estabelece, a partir dessas informações agregadas do
universo macro, dos chamados sistemas estruturantes [...] Alguém [se referindo
à troca de informação] chega à rodoviária e alguém sai da rodoviária. É um
ponto de encontro. E o sistema de informação de custo é esse ponto de encontro.
Porque você tem que ter as informações financeiras agregadas, que descem para
uma rodoviária, e informações físicas, de execução de produtos e atividades de
mensuração física, que vêm do mundo operacional... do chão de fábrica, e que não
está nos órgãos centrais [...]. É assim que a gente conseguiu comunicar o modelo.
A gente dizia: “tem um pedaço que é daqui até a rodoviária, tem um pedaço que
é da rodoviária para baixo”. Então [os órgãos centrais do] governo federal têm
a incumbência de fazer daqui [de cima para baixo, numa abordagem dedutiva]
até a rodoviária. Depois, da rodoviária para baixo [de baixo para cima, numa
abordagem indutiva], cada setor — educação, saúde, infraestrutura, segurança
pública — vai refinar.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
Omodeloda“rodoviária”seenquadra,pois,nãosomentenaestratégia
gradualista, incremental, privilegiada pelos construtores do Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal, como também caracteriza a
propostadesearticularapossibilidadedeuniversalizara informaçãode
3A PROVA - Sist. de inform. de c92 92 8/9/2010 17:03:51
�3C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
custosparatodooaparatogovernamental—semdesprezarousacrificar
anecessáriaautonomiarelativadosórgãosfinalísticosnodesempenhode
suasatividadeseresponsabilidadesque,afinal,representamosprincipais
encargosdoEstado.
Então, o modelo da rodoviária, alguém vem de cima, com informações que só
tem lá... Porque o cara da ponta tem dificuldade de padronizar essa confusão
informacional, então ele já recebe padronizado e modelado, para que, a partir
da rodoviária, ele possa capturar e trabalhar outras informações. Por isso que
o modelo, ele é muito robusto no que tange a críticas. [...] E os seminários
apontaram isso. Quando alguém levantava a mão lá, a gente não tinha nenhum
temor de levantar a mão também e explicar. [...]. Eu aprendi isso no meu
trabalho teórico, que, quando você tem um sistema complexo, você tem diversas
visões do problema. Então a gente conseguia dizer: você está certo dentro do
pedaço que lhe cabe; mas você já pensou com os olhos de um outro ator? Então
a virtude do modelo é essa: eu dou a liberdade de você fazer o que você acha
conveniente a partir de um certo grau de liberdade que você tem em sua área
de responsabilidade.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
Nesse sentido, foi bastante coerente com a perspectiva gradualista
adotadaaopçãodeenvolverosdemaisatoresestratégicosdesdeoprimeiro
momentodoprocessodeelaboraçãodosistemadecustos.
3A PROVA - Sist. de inform. de c93 93 8/9/2010 17:03:52
�4 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Deacordocomoprof.LinoMartinsdaSilva,
tentar juntar essas competências — para, na verdade, receber críticas, sugestões —,
eu acho que isso vai valorizar o trabalho que vem sendo feito. Porque se o cara
ficar olhando só para o próprio umbigo, não dá para fazer uma reforma desse
porte. Porque o sistema de custos entra na organização. Ele tem que entrar na
organização, senão ele não será um sistema de custos.
(EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)
Nossemináriosrealizadosenadinâmicadeinteraçõesparaaefetivação
dosistema,abriu-seaoportunidadedeumdebateamplo,deumdiálogo
emqueosproponentesdosistemaseexpunham—eàssuasideias—e
ouviamosdemaisatoreseinterlocutores,dentroeforadaadministração.
Umdiálogocapazde,aomesmotempo,aprimorarecorrigiroprojeto,mas,
acimadetudo,envolvertaisatoreseinterlocutores—comoparticipantes,
também,doprocessocriativo—,semosquais,inclusive,nadapoderáser
feitodenovo,útileduradouro.
ArgumentaGilvandaSilvaDantas:
Eu acho que agora nós chegamos a um ponto, o Tesouro Nacional, de ter uma
maturidade para levar esse processo adiante. Talvez nem tão somente dentro
do Tesouro Nacional; dentro da administração pública. Nós fazíamos os semi-
nários... Nos seminários, tinha lá a academia, os professores; gestores; pessoas
3A PROVA - Sist. de inform. de c94 94 8/9/2010 17:03:52
�5C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
autônomas que estavam lá; pessoas de município, e era uma troca de experi-
ência. Nós tivemos oficinas em que íamos para uma sala com 50 pessoas que
ficávamos ali debatendo três horas sobre o modelo. Porque não é uma coisa
fácil, conceber. Tinha pessoas que chegavam para mim, no seminário, e me fa-
lavam: “Para mim, custo é isso”, e aí falava, falava, falava, e aí eu escutava e,
dali, às vezes, saía uma ideia e tal. Então, assim, eu acho que até hoje não foi
feito por quê? Porque não é uma coisa fácil. Fazer custo, apurar custo dentro
de uma empresa não é uma coisa fácil, imagine dentro da administração públi-
ca! Porque sabe qual é o risco que você corre? Você gerar um grande sistema,
um elefante branco, porque a informação não serve para nada. Trabalha pra
caramba para gerar a informação, mas no final, essa informação está servindo
para quê? Para tomar alguma decisão? Não, nenhuma. Eu trabalhei numa enti-
dade que fez um grande sistema de custos, mas, no fundo, toda aquela máquina
funcionava para a sobrevivência do próprio sistema, e a alta administração não
tomava decisão nenhuma sobre a informação de custo. Então, isso é um perigo
muito grande, porque nós temos uma grande máquina pública. Imagine você
criar um sistema que tem um trabalho danado para trazer aquela informação,
mas, no fundo, essa informação serve para quê? Então, isso é uma grande di-
ficuldade que tem na concepção do modelo. E esse modelo nosso é um modelo
feliz por quê? Porque ele pega a informação orçamentária, traz para dentro
desse sistema, faz esses ajustes contábeis, [...] pega a informação física, pega a
informação de pessoal. E qual é a informação que ele gera? O custo desse pro-
grama, o custo dessa ação é tanto. Aí o gestor vai olhar: está boa ou não está
3A PROVA - Sist. de inform. de c95 95 8/9/2010 17:03:52
�6 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
essa informação? Não está boa por quê? Porque lá, no meu sistema de planeja-
mento, não foi bem planejado. O produto que eu coloquei aqui não é um produto
bom. Não é esse o produto. Eu não planejei bem. Então, o sistema de custos vai
retroalimentar o meu sistema de planejamento e o meu sistema de orçamento.
Então, vai chegar a um ponto em que, quando algum órgão for negociar com a
SOF25 a abertura de um crédito adicional, por exemplo,
a SOF vai olhar os relatórios de custo. “Espera aí, por
que você quer mais crédito adicional? Olha o custo do
seu programa lá. Você tem um custo tão alto e produz
tão pouco.” Então, aqui nós temos esse ponto muito favorável, porque a nossa
informação não vai ficar uma informação perdida. Ela é uma informação de
custo para quê? Lá no orçamento, na hora que for fazer a elaboração da nova
proposta da lei orçamentária, ele vai observar a informação de custo.
(EntrevistacomGilvandaSilvaDantas,15mar.2010)
Háaindaquesemencionarque,deacordocomogradualismoestáa
aceitaçãodeque,numaprimeiraversão,osistemacentralnãocontemplaria
completamente todos os elementos de custo, como, por exemplo, a
depreciação.
Eu sempre digo para meus colegas que comprar uma ambulância não é custo; a
depreciação da ambulância ao longo do tempo é que é o custo. Então, a maioria
dos sistemas ditos de custos que existem aí, eles, na verdade, são custos dos
25 secretaria de orçamento Federal.
3A PROVA - Sist. de inform. de c96 96 8/9/2010 17:03:52
�7C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
gastos orçamentários, vamos dizer assim, no sentido de teoria de custos. Então,
a pessoa diz assim: “Quanto custa o programa tal?”. Na verdade, quanto o pro-
grama tal gastou, praticamente. Não é o quanto ele custa, no sentido de teoria
de custos, não é? Então, o setor público não deprecia a questão de exaustão e
amortização, a questão de reconhecimento de determinadas despesas que acon-
teceram e, às vezes, não tinham o suporte orçamentário.
(EntrevistacomPauloHenriqueFeijó,15mar.2010)
Noentanto,asimplesmençãodesteelementonosinformaacercade
outroaspectoinovadorpotencializadopelaefetivaçãodeumsistemacomo
esse:odeinserir—oureinserir—naculturagerencialpúblicabrasilei-
raaquestãodecisivadoprópriopatrimôniodonossoEstado.Ouseja:a
possibilidadedeconhecersistematicamente,afinal,oscustosdosserviços,
produtosouatividadesprestadospelogovernoabre tambémnovaspers-
pectivasparaaincorporaçãoaoprocessodegestãodoconhecimentosobre
asformaseosvaloresespecíficosdadepreciaçãodosativosdisponíveis,e,
dessemodo,paraumcontrolemaisfirmeeeficazdopatrimônioinstalado,
aserviçodamáquinapública.Eoqueémaisimportante:numregistrode
competência,esobcondiçõesinstitucionaispossivelmenteúnicasemnossa
história.Écomosenospreparássemosparasuperaremdefinitivooconhe-
cido passado antirrepublicano de apropriação patrimonialista do Estado
brasileiro—noqualgruposdeinteresseseassenhoreavamdosrecursose
3A PROVA - Sist. de inform. de c97 97 8/9/2010 17:03:52
�� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
doaparatodaadministraçãoparadeleauferirrendimentosespúrioseem
predaçãoaointeressenacionalmaisamplo—e,finalmente,abríssemoso
caminhoparaaefetivaçãodeumEstadoeficiente,quenãosomentezela
pelamanutençãoevalorizaçãodopatrimôniopúblico,mastambém,epor
issomesmo,torna-secapazdecolocaroscapitaisincorporadosaessepa-
trimôniointegralmenteaserviçodaprestaçãodeserviçosebenscoletivos
àsociedade.
DeacordocomPauloHenriqueFeijó,
quando você vai para uma grande empresa, os aspectos patrimoniais acabam
se sobrepondo sobre os aspectos até financeiros. Uma é a visão patrimonial,
outra é a visão financeira, e dali eu tenho elementos que me causam ganhos
ou perdas econômicas que não necessariamente são avaliados, ou não são
avaliados por fluxos de caixa. Ninguém vai comprar uma empresa olhando
só o fluxo de caixa dela; vai olhar quanto ela tem de passivo, quanto ela tem
de ativos e qual é a capacidade dela de gerar fluxos de caixa futuros, não é?
O setor público está caminhando para isso. Ou seja, os instrumentos com que
você avalia o país são muitos instrumentos de fluxo, que não serão perdidos
ao longo da história. O fluxo de caixa, as operações de resultado primário, es-
sas coisas serão importantes para o país, continuarão sendo, mas não como o
único elemento. Eu posso ter um excelente resultado de caixa e estar quebrado
e eu posso ter um déficit de caixa e estar muito bem. Eu tenho um déficit de
caixa porque eu investi, eu comprei vários apartamentos, casas e tudo. Tenho
3A PROVA - Sist. de inform. de c98 98 8/9/2010 17:03:52
��C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a
déficit de caixa. Mas eu posso também ter um superávit de caixa e estou cheio
de contas a pagar. Então, não é um elemento só que vai me dar a avaliação
da minha situação, da minha boa situação fiscal. Custo, então, vai ser um
dos elementos que, retirado dessa informação, irá apoiar todo o processo.
Ele busca informações para gerar outras informações que retroalimentam o
processo, como não é diferente numa empresa. [...] Então, nesse cenário, acho
que é importantíssimo ter um sistema de custos. [...]. O reconhecer que você
não está fazendo ainda o ponto ideal não é um fracasso; pelo contrário, é um
passo na busca de que você chegará, de que você está indo... Está-se cons-
truindo um grande sistema que está adaptado a pegar toda essa transição de
sairmos de um modelo de uma contabilidade orçamentária para um modelo
de uma contabilidade patrimonial.
(EntrevistacomPauloHenriqueFeijó,15mar.2010)
Finalmente,háquesemencionarqueaopçãopelogradualismo,além
deteremconta,principalmente,aimportânciaqueumsistemadecustos
podeternaadministraçãopública—mesmoqueaprimeira informação
obtidaedisponibilizadanosistemaaindanãosejaamelhorpossível—,
tambémincorpora,comoumdeseusprincipaiscondicionantes,aexpec-
tativainexorávelacercadapressãodosórgãoscontroladores,e,emsentido
maisamplo,daprópriasociedade.
Trata-se, simplesmente, de incentivar a produção da transparência
notratocomosrecursospúblicos,nãoapenasnosentidodecumprimen-
3A PROVA - Sist. de inform. de c99 99 8/9/2010 17:03:52
100 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
todeumimperativoético,deumademandacidadã(oque,aliás,jánão
seriapouco),mas, também,demodoa incorporaraprópriacríticaeo
controleexternocomoincentivosprimordiaisparaoaperfeiçoamentoe
amelhoriadagestão.
3A PROVA - Sist. de inform. de c100 100 8/9/2010 17:03:52
5 r e C e P ç ã o d o S i S t e m a P e l o S ó r g ã o S C o n t r o l a d o r e S e P e l a S o C i e d a d e C i v i l
Atéaqui,obviamente,enfatizamosapenasaprincipaldimensãoqueenvol-
veuaconcepçãoeodesenvolvimentodoSistemadeInformaçãodeCustos
doGovernoFederal:aofertadeumainigualávelferramentadegestão.
Masoutraimportantepreocupaçãopresentenadiscussãosobreosis-
temadeinformaçãodecustoséaquelaqueserevestedamaiorimportância
políticaeparatodaasociedade:odesuautilizaçãopelosórgãoscontrola-
dores.Osistemateráodesafiodearticularautilizaçãodesuasinformações
emproldeumagestãomaiscompetenteeeficazedelidarcomaexposição
dessesdadosanteacobrançadosórgãoscontroladoresedaprópriasocie-
dadecivil.
Nestasegundafrenteexistemtambém,comovimos,grandesoportu-
nidadesparaoavançodosistema.Mas,aomesmotempo,háqueselevar
emcontaosnovosriscosparaosucessodetodaaempreitada:
Agora o segredo foi o gradualismo e a concomitância. Não dá para fazer um
projeto como esse esperando o melhor ou o regular. Você tem que fazer, apesar da
fragilidade atual. E, depois, fazer com que ele cresça à medida que você vai usan-
3A PROVA - Sist. de inform. de c101 101 8/9/2010 17:03:52
102 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
do. Então... Não é que a gente esteja fazendo festa não. A gente venceu uma etapa,
que era entregar. Agora nós temos todas as dificuldades de um processo. A gente
não sabe ainda como é que a informação de custo vai ser usada, que é aquela
preocupação. Se ela for usada para dar porretada na cabeça, há um grande risco
desse sistema ser muito criticado.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
Comrelação,maisespecificamente,aosórgãosdecontroledaadmi-
nistração, comoaControladoria-GeraldaUnião (CGU)eoTribunalde
ContasdaUnião(TCU),
existe uma grande preocupação nossa em relação aos órgãos de controle. O órgão
de controle não pode usar a informação de custo no caráter punitivo. Se fizer isso,
vai ser um grande inibidor do processo.
(EntrevistacomGilvandaSilvaDantas,15mar.2010)
Épreciso, acimade tudo,portanto, incentivar ousodo Sistemade
InformaçãodeCustosdoGovernoFederalentreosgestores.
O gestor quer uma facilidade instrumental para ele poder trabalhar e contribuir
com o resultado da sua unidade, atingir sua meta [...]. Por isso é que temos
trabalhado fortemente para o estabelecimento de uma nova cultura gerencial na
administração pública, orientada para resultado e na busca por atingir metas
3A PROVA - Sist. de inform. de c102 102 8/9/2010 17:03:52
103r e C e P ç ã o d o S I S t e M a P e L o S Ó r G ã o S C o n t r o L a d o r e S
conciliando eficiência e eficácia. O meu sonho é ver a administração pública con-
cedendo prêmios, incentivos para as pessoas que estiverem usando a informação
de custos, mantendo um nível de qualidade aceitável a baixo custo. Antes de punir,
dizendo: “seu custo está todo errado, baixo, alto, ou incoerente”. [...]. Antes dessa
cobrança, quem usar informação de custos está demonstrando que quer acertar,
então dê uma chance para ele acertar, dê um prêmio, um incentivo para ele usar
a informação de custos e ir melhorando a gestão. Vamos ajudá-lo a encontrar o
“seu custo” e depois discutir com ele qual “deveria ser o seu custo”; isso requer
parceria e, sobretudo, certo grau de cumplicidade.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
ApreocupaçãodosgestoresdoSistemadeInformaçãodeCustosdo
Governo Federal com a recepção da nova ferramenta se justifica. Como
vimos,ousocríticodessasinformações,emprimeirolugar,porpartede
órgãose/ouinstituiçõescomoaCGUeoTCU,éumelementobásicodo
processodeproduçãodeimportantesincentivosaoesforçoporaperfeiçoar
aalimentaçãodosdadosutilizados—econstantesdossistemasestruturan-
tesquesubsidiamosistemadecustos—,permitindo,aolongodotempo,
aconfecçãodeumainformaçãodecustosmaisfidedigna,paracadaórgão
finalístico.ÓrgãoscomoaCGUeoTCUpoderãosevalerdosdadosdo
sistemaparacompararcustosdasdiversasunidades,apontandofalhasou
imperfeições,eexigirnãosomenteaefetivaçãodosnecessáriosajustesno
fornecimentodosdadosaossistemasestruturantesmas,acimadetudo,a
3A PROVA - Sist. de inform. de c103 103 8/9/2010 17:03:52
104 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
buscadaracionalizaçãodosprocessoseoaumentodaprodutividadeeda
responsabilidadenousodosrecursos.
No entanto, se essa informação inicial fornecida pelo novo sistema
—esabidamenteimperfeitanoestágioatual—forutilizadapeloscontrola-
doresdeformaexageradamenterigorosaousemodevidocuidado,oincen-
tivopodeacabarsedandodemodoinverso,comevidentesprejuízospara
aprópriamelhoriadainformaçãodecustose,consequentemente,parasua
gestão.Aoinvésdesesentiremestimuladosacontribuirparaamelhoria
dosistema,gestoresqueporventurasesintaminsatisfeitoscomosdados
decustosdesuasunidades,queporacasosesintamassimmalretratados
nosistema,oumal-interpretadospelosórgãosdecontrole,poderãovirase
desinteressardaferramentaepassaravê-lamuitomaiscomoumestorvo,
semutilidadepositiva.Napiordashipóteses,inclusive,umacirramentode
posiçõesporcontadeumusoinadequadodasinformaçõesdecustoagora
disponíveispodedarmargemaconflitosinterinstitucionaisemquetodos
acabamperdendo:perdeogestorfinalísticoaoportunidadedesevalerdo
sistemae aumentar suaprodutividade;perdemopróprio sistemae seus
articuladoresnosórgãoscentraisdogoverno,emsuatarefa institucional
primordialdegerentes-gerais eguardiõesdos recursospúblicos;perdem
também,portanto,osprópriosórgãoscontroladores,tambémresponsáveis
peladefesadointeressepúblico;e,porúltimo,masnãomenosimportante,
perdetodaasociedade,fonteedestinaçãodosrecursos.
3A PROVA - Sist. de inform. de c104 104 8/9/2010 17:03:52
105r e C e P ç ã o d o S I S t e M a P e L o S Ó r G ã o S C o n t r o L a d o r e S
Felizmente,porém,comoseriadeseesperar,achegadadonovosiste-
madecustosparececontarcomexpectativaspositivasdapartedosórgãos
decontrole.
NaspalavrasdeValdirAgapitoTeixeira,secretáriofederaldeControle
InternodaControladoria-GeraldaUnião:
A título gerencial, a CGU espera que o sistema sirva de fonte de dados para o
planejamento das ações de controle realizadas pela Secretaria Federal de Controle
Interno (SFC), principalmente nas auditorias operacionais. De fato, conforme dis-
ciplina a Instrução Normativa no 1 de 2001, a auditoria operacional “consiste em
avaliar as ações gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacio-
nal, ou parte dele, das unidades ou entidades da administração pública federal,
programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade
de emitir uma opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e
economicidade, procurando auxiliar a administração na gerência e nos resultados,
por meio de recomendações que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os
controles e aumentar a responsabilidade gerencial”. Diante disso a CGU conjetura
a utilização de dados do SIC para mensurar o custo dos programas, projetos e ati-
vidades e, aplicando parâmetros referenciais (como indicadores), operar adequadas
avaliações de desempenho desses programas, projetos e atividades.
Além da mensuração das ações de governo, a CGU vislumbra a utilização de dados
de custos para avaliar a atuação gerencial dos gestores das entidades públicas,
focando a eficiência, a eficácia e a economicidade na gestão dos recursos públicos.
3A PROVA - Sist. de inform. de c105 105 8/9/2010 17:03:52
106 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Assim, a criação de um sistema corporativo que interliga dados dos sistemas
estruturantes do governo federal, os quais até então não possuíam uma interface
eficiente, é um avanço para a gestão de dados na administração pública federal.
Já no que tange ao impacto das tarefas realizadas pela CGU, esperamos utilizar o
SIC como ferramenta útil para o planejamento das ações de controle, mensuração
de resultados alcançados pelos gestores públicos, a identificação de gastos atípi-
cos e o gerenciamento dos próprios recursos logísticos e humanos. Sem dúvida, a
sociedade deverá ter ganhos de transparência caso seja possível apresentar as in-
formações referentes aos custos dos insumos, produtos e serviços adquiridos, bem
como o preço dos serviços e produtos oferecidos à sociedade pela administração
pública, em um portal público. Trata-se de mais um passo na busca pela garantia
do direito do cidadão à informação pública.
Seja como for, e tendo em vista que o novo sistema terá como fonte os dados dos
sistemas estruturantes do governo federal, a CGU deverá continuar atuando na
confirmação da fidedignidade dos registros nestes sistemas — como nos demais
sistemas corporativos. Não obstante, as próprias regras e o funcionamento do SIC
também poderão ou deverão ser objeto de ações de controle por parte da CGU.
(EntrevistacomValdirAgapitoTeixeira,
secretáriofederaldeControleInterno,CGU,2jul.2010)
Sebem-sucedido,osistemanãosomentepodealterarpositivamente
aculturaprofissionaldosgestores,mastambémaprópriatarefaessencial
doscontroladores
3A PROVA - Sist. de inform. de c106 106 8/9/2010 17:03:52
107r e C e P ç ã o d o S I S t e M a P e L o S Ó r G ã o S C o n t r o L a d o r e S
porque, do ponto de vista de controles, os tribunais de contas e o próprio controle
interno, o que eles hoje fazem, tirando uma ou outra exceção? Eles fazem traba-
lho de compliance, quer dizer, eles examinam uma norma e veem o cumprimento
da norma. É basicamente isso. Ora, com o sistema de custos, eles vão ser, na ver-
dade, forçados a analisar a administração pública, a analisar o gasto por outra
ótica, e não apenas do compliance. Porque o olhar do compliance é simples: eu
pego o manual [...] e vejo: “está fazendo”, “não está fazendo”. Tem: sim, não e
não aplicável. Aí é tranquilo. O sistema de custos vai exigir, do ponto de vista da
administração, dos órgãos de controle e de auditoria, uma reflexão sobre isso.
(EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)
Domesmomodo,arecepçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdo
GovernoFederal,demodomaisamplo,pelosdemaispoderesepelasocie-
dadecivileseusdiversosatoreseinterlocutores—ospartidospolíticos,os
meiosdecomunicação,asorganizaçõesnãogovernamentais(Ongs),asen-
tidadesassociativasrepresentativaseoprópriocidadãoindividual—têm,
cadaumaseumodo,tambémumpapelestratégicoadesempenharnesse
processo:comsuascríticas,demandasequestionamentospodemperfei-
tamenteincentivaramelhoriadosistema.Mas,tambémaqui,umaapro-
priaçãoapressada,inconsistente,ou—oqueseriaaindamaispernicioso
—umaleituraexclusivamentenegativistaedestrutivadasnovasinforma-
çõesdecustodisponibilizadaspodeprejudicarsensivelmenteacontinuida-
dedoprojetoeodesenvolvimentonecessáriodosistema,retardandomais
3A PROVA - Sist. de inform. de c107 107 8/9/2010 17:03:52
10� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
umavez—esabe-seláaindapormaisquantotempo—aconcretização
deexpectativastãolongamenteacalentadasparaoavançodaeficiênciana
gestãopública.
Eu acho que vai ter um impacto forte a partir do momento em que você tem
as informações de cada órgão, cada departamento e cada dirigente começar
a olhar para aquilo ali e contrapor com os outros... fazer o benchmarking
com os outros órgãos. Na medida em que a imprensa ou as ene Ongs que tem,
de [...] controle social, passarem a olhar e entender o sistema de custos, a in-
formação de custo, e cobrar a redução do custo... Porque, hoje, a informação
da contabilidade pública é uma informação que é muito frágil. A imprensa
especializada não consegue entender o que é esse negócio. Então você ouve
assim: “o governo não está conseguindo gastar”. Então, você pega os primeiros
meses do ano... a despesa mudou... o orçamento é de 100%. No primeiro mês,
conseguiu gastar 2%. Ah... Esse governo não está conseguindo gastar! No se-
gundo mês, gastou 3%. Então o cara pega 100%, divide por 12, dá oito vírgula
qualquer coisa. Se ele não gastar 8% ao mês... Mas a despesa não segue esse
padrão. Eu faço um empenho, posso fazer o empenho do ano inteiro; então, no
primeiro mês, eu gastei a despesa do ano inteiro, se eu pegar o empenho. Se
eu pegar a liquidação, talvez seja um número razoável, em torno de 8%, de-
pendendo, se a despesa é continuada. Se eu pegar o pagamento, é zero, porque
eu vou pagar três meses depois. Bom, então... Aí fica essa confusão. São três
conceitos de despesa. As pessoas não conseguem compreender isso. E ninguém
3A PROVA - Sist. de inform. de c108 108 8/9/2010 17:03:53
10�r e C e P ç ã o d o S I S t e M a P e L o S Ó r G ã o S C o n t r o L a d o r e S
explica. A minha expectativa é que a hora que disser: “olha, o custo é esse”,
todo mundo passará a olhar para essa informação. E se passar a olhar para
essa informação, essa é uma informação mais consistente. Consistente no sen-
tido de que ela vai ser consistente ano após ano, mês após mês. Então aí será
possível você olhar num horizonte de seis meses, um ano — o custo desse ór-
gão foi este, o custo desse projeto foi este. Aí você compara este com aquele. A
imprensa diz: “olha, o custo do departamento xis é tanto. Olha que absurdo!”
O próprio dirigente vai olhar para o custo dele e perceber que o custo dele é
mais elevado do que ele imagina. Então... Imagino isso, que o dirigente e a
sociedade utilizem essa informação de custo para discutir maneiras de reduzir
o custo, maneiras de exercer o seu trabalho, buscar os seus objetivos, sempre
com redução de custo.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Torna-seclaro, então,queos significadosda“janeladeoportunida-
de”queseabreparaaefetivaçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdo
Governo Federal — ou que se abre com sua efetivação, ainda que com
todasasmencionadasressalvasquantoaoseuestágioatual—sãoainda
maioresdoquepodemosdimensionaràprimeiravista.Seoprovimento
de informaçõesdecustosnosetorpúblicoé imprescindívelparaosges-
toreseparaosseuscontroladores,eletambémseconstituiemferramenta
importanteparaadifusãodemocráticadopróprioconhecimentoacercada
máquinapública,seufuncionamento,suasregraseformasdeação.
3A PROVA - Sist. de inform. de c109 109 8/9/2010 17:03:53
110 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Eu preciso de custo para que o dirigente olhe para aquilo, a sociedade olhe para
aquilo e fale: “bom, este serviço, esta atividade, este órgão, neste ano, custou tanto”.
Aí você pega esse órgão, neste ano que custou tanto, você pode olhar o ano anterior,
o outro, o outro. Diferente de analisar despesa. A despesa desse ano foi tanto. Mas
qual despesa? Ah, a despesa empenhada. Não, não, empenhada não vale, tem que
ser a liquidada. Não, a liquidada não vale, tem que ser a paga. Aí um ano, você
paga, o outro ano não paga, outro ano... cai de um ano para o outro. Mas aí é uma
confusão. Custos não. Ele tem um conceito muito claro. É o uso do recurso no pro-
cesso de produção de bens e serviços que você fez. É isso. Tem que estar ali aquele
valor. Não importa se pagou ou se não pagou, não importa se empenhou ou se não
empenhou. Você tira fora a despesa anterior, totalmente, para você comparar um
ano com outro, um órgão com outro, e assim por diante. E aí o gestor poderá, depois
de um certo tempo, olhar para aquilo, falar: “bom, dá para reduzir custos”. E aí,
se você puder botar um orçamento de competência e deixar ele fazer [...], ele terá
interesse em reduzir os custos agora, porque à frente ele pode usar aquele recurso
para fazer investimento, para melhorar isso, melhorar aqui. Aí tem um programa
todo de incentivos, para que o gestor busque a redução de custos.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Todaaenormecomplexidadedosprocessosdecontabilidadeeexecu-
çãoorçamentárianumaparelhodeEstadodegrandesdimensões,encargos
e responsabilidades,comoocorrenoBrasil,poderáassimse tornarmais
transparenteecompreensívelparatodososcidadãosnamedidaemquea
3A PROVA - Sist. de inform. de c110 110 8/9/2010 17:03:53
111r e C e P ç ã o d o S I S t e M a P e L o S Ó r G ã o S C o n t r o L a d o r e S
informaçãoquemaisefetivamenteconta—eque,paradoxalmente,ainda
nãofoitornadadisponívelentrenós,mesmocomtodoinegávelavançodas
nossasinstituiçõesdemocráticas—ésimplesmenteesta:quantocustamos
serviços,atividadeseprodutosprestadospornossospoderespúblicos?
Vai demandar um tempo de aprendizado, de discussão. Mas eu creio que vai ser
mais simples do que tentar entender a diferença entre despesa empenhada, liqui-
dada, paga, resto a pagar, resto a fazer, resto não sei quê. [...] Eu acho que expli-
car isso para a população vai ser mais simples. Olhar para o número vai ser mais
simples. Embora, no primeiro momento, esses números vão dar susto em muito
dirigente, porque ele não vai ter ideia do que é aquilo.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
Éachamadadimensãoessencialdaprestaçãodecontasdosetorpú-
blico — caracterizada na literatura política através do uso da expressão
inglesaaccountability —quepoderá serexponencialmenteaprimoradae
servida, também,pelaefetivaçãodosistema.Mas,para isso,serápreciso
aperfeiçoaramáquinaeenvolverosdiversosatoresdojogo,demodocons-
trutivoeeficaz.
Porque, tudo bem, a cobrança é natural. Às vezes, até um colega de trabalho cobra o
outro. Os níveis de cobrança são múltiplos. A cobrança, ela é salutar e ela vai exis-
tir, mas o que a gente está evitando é uma cobrança exagerada de quem está muito
3A PROVA - Sist. de inform. de c111 111 8/9/2010 17:03:53
112 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
longe do processo operacional, do “chão da fábrica”. Porque quem está de dentro
tem que cobrar mesmo, um do outro. Nós estamos no mesmo time aqui. E a gente já
recebeu 200 de recursos. E a gente só entregou 10 de produto, quando a gente podia
ter entregue 20. Chama o time aqui. Vamos ver o que é que está acontecendo. Ou
a gente mediu errado ou alguém deixou de fazer o que tinha que fazer, ou alguém
está jogando dinheiro pelo ralo só porque ninguém está medindo. Então, a cobrança
tem que ser primeiro local. Então, é isso que a gente quer estimular. Que a análise
do custo seja voltada prioritariamente para um consumo interno, um controle ge-
rencial, antes mesmo do controle interno. E somente os grandes agregados sejam
alimentados. Agora vai permitir rastreabilidade, sim. No dia que o sistema estiver
rodando maduro, ele permitirá que um problema detectado pelo órgão central possa
ser esmiuçado no detalhe. Porque, hoje, também não é possível fazer isso. Às vezes,
você encontra um problema, aí... às vezes nem é um problema; e às vezes, um apa-
rente sucesso tem problemas lá [...]. Sem informação objetiva de custos qualquer
análise adequada estará certamente prejudicada.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
Há,portanto,umadecisivadimensãodecomunicação—paranãodi-
zer,simplesmente,dediálogo—queprecisaserpermanentementeatendi-
danoprocessodeapresentação,recepçãoemelhoriadosistema
porque é muito difícil traduzir dados econômico-financeiros da contabilidade pú-
blica para a realidade do dia a dia das pessoas. Então, por isso que, também,
3A PROVA - Sist. de inform. de c112 112 8/9/2010 17:03:53
113r e C e P ç ã o d o S I S t e M a P e L o S Ó r G ã o S C o n t r o L a d o r e S
é muito difícil envolver a sociedade na função de controle social, para que ela
possa cobrar eficiência do Estado e cobrar a racionalidade no uso dos recursos
na área pública. Porque é uma linguagem difícil, e essa dificuldade não é apenas
para o cidadão comum: chama a imprensa especializada para conversar sobre o
tema e, mesmo assim, muitos farão confusão com os números, tirarão conclusões
erradas; os números também já são colocados de forma inadequada dificultando
a análise de causa e efeito. Com o atual Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal isto certamente melhorará e, por mais que seja pálida a fotogra-
fia inicial, ela terá uma relação de causa e efeito mais facilmente identificada.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
Essesdoispolos,gestãopúblicaeficienteecontroleinstitucionalede-
mocrático,umsevalendodooutro,constituemassimumaverdadeirare-
laçãodialética,essencialàefetivaçãodospotenciaisrepublicanosdenossa
democracia.
Umadialéticaquesópodeseefetivar,contudo,separaissotivermoso
concursodeduasvariáveisessenciais:informaçãoeculturagerencialade-
quada.
Comovimos,oSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal
podeproveraprimeira.Masdeondeviráasegunda?
3A PROVA - Sist. de inform. de c113 113 8/9/2010 17:03:53
3A PROVA - Sist. de inform. de c114 114 8/9/2010 17:03:53
6 u m a n o v a C u l t u r a g e r e n C i a l P ú b l i C a
A principal dificuldade é de ordem cultural. Porque você,
para implantar um sistema de custos, você tem que impregnar o usuário
desse sistema... [...] Ele tem que ter uma consciência do que é custo.
E a tradição brasileira, como esses anos todos só se tratou de orçamento,
o sujeito quer saber do orçamento, ele não quer saber de custo.
(EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)
Emfunçãodoquefoiditoacima,portanto,ofoconaimplementaçãoena
recepçãodonovoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal
terá forçosamente de privilegiar os incentivos à sua utilização crítica e
construtivaporpartedeseuprimeirousuário-alvo:ogestorpúblico,situ-
adoemcadaórgão,cadaministério,cadaautarquia,cadaempresaestatale
demaisagênciasdoEstado.
Mascomotambémpudemosobservar,
veja-se também que o modelo que nós estamos falando do sistema de custos do go-
verno federal, nós estamos fazendo aqui o modelo central. Nós vamos gerar a infor-
3A PROVA - Sist. de inform. de c115 115 8/9/2010 17:03:53
116 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
mação de toda a administração pública, que é um sistema central, uma informação
mais macro. [...] Cada órgão vai ter também a sua liberdade para poder aprofundar.
Então, esse movimento é muito interessante, que é um processo, uma mudança de
cultura. Tem órgão que vai querer já apurar o melhor custo, a melhor informação
de custo, e para isso ele vai ter que dar tratamentos internos.
(EntrevistacomGilvandaSilvaDantas,15mar.2010)
Paraincentivararecepçãoeprepararousodosistema,foramdistribuí-
dosquestionáriosaumgrupodeseususuáriosimediatos,forampreparados
manuais, e serão treinados instrutores,queassimmultiplicarãoonúmero
dosusuáriosdosistema.
Mas,omaisimportante,comomencionaantesoprof.LinoMartins,é
queosucessodosistemapodeajudaramudarofocodagestão,aindapre-
dominantementeinfluenciadaentrenóspelavisãoorçamentária,emprolde
umaatençãomaiorparacustoseparaaquestãodaeficiêncianogasto;pode
contribuirpara a superaçãodeuma atitude rotineira, talvez atédefensiva
—caracterizadapelohábitodeacadaexercíciogastarsemeficácia,paranão
deixarosfamosos“restosapagar”e,assim,correroriscode,noorçamento
seguinte,severpenalizadocomcortes—,emproldabuscaconstantepela
eficiência:conhecerecontrolaroscustos,gastarmenosefazermais.
Eu costumava dizer lá na prefeitura [do Rio de Janeiro] que o administrador
público brasileiro não gasta dinheiro; ele gasta orçamento. Tem orçamento, aí ele
3A PROVA - Sist. de inform. de c116 116 8/9/2010 17:03:53
117u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a
gasta. Mas você tem que entender que o orçamento é dinheiro e dinheiro tem va-
lor. E o custo é que vai dar a ele essa ideia. Então, normalmente, o cara quer saber
se tem orçamento; ele não quer saber qual é o custo daquilo, porque isso acabou
impregnando muito a memória, a visão de alguns administradores públicos.
(EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)
ComoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederalserápos-
sível,portanto,àadministraçãocentral,começaramudaraculturageren-
cialpredominante,rompercomoatualcírculoviciosodofocoexclusivista
emorçamentos,eestabelecerumanovarelaçãocomosdemaissetoresdo
governo,deformaapoderrecompensareincentivararacionalizaçãodos
gastoseoaprimoramentoprodutivodagestãodeprojetoseprogramasde
interessepúblico.Verfigura8.
Defato,éocomeçodeumamudançamuitomaior.
Eu acho que o sistema em si só, ele não vai mudar a cultura. O sistema em si,
ele vai permitir um conjunto maior de informação e vai permitir (tenho convic-
ção disso) que se estabeleçam novos mecanismos de incentivo aos gestores para
reduzir o custo. Se a gente conseguir montar esses novos incentivos para reduzir
custo, aí, seguramente, você terá mudança cultural. Enquanto a gente não tiver
mecanismos para incentivar isso, não vai ter, você vai continuar a visão de que a
despesa está lá, você tem que gastar, porque se você não gastar, o ano que vem, o
Planejamento não coloca de novo.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
3A PROVA - Sist. de inform. de c117 117 8/9/2010 17:03:53
11� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
Ouainda,deacordocomasexpectativasdeVictorHolanda,
em breve, nós vamos entrar numa segunda geração, assim: como eu uso a infor-
mação de custos na administração pública, para quê, com que finalidade — de
punição e/ou estímulo. A área finalística vai poder fazer melhores planos, proje-
tos, escolher entre alternativas mais econômicas do ponto de vista da racionali-
dade de seus custos e também naquelas que teriam, comparativamente, mais re-
sultados a baixos custos. Quando isso estiver acontecendo, estaremos produzindo
uma verdadeira revolução no setor público brasileiro.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
figura 8
Fonte: apresentação de Victor Branco de Holanda no seminário de informação de custos na administração pública Federal.
orçamentoÉ preciso gastar, “zerar”a dotação
Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
Mudança cultural
a) vamos olhar, b) vamos medir, c) vamos ajustar a balançaGradualismo: estamos prontos para começar uma longa jornada
orçamentoÉ preciso economizar, gastar bem
Quanto mais gastar, melhor
Merecimento
Gastar adequadamente, melhor
Merecimento
3A PROVA - Sist. de inform. de c118 118 8/9/2010 17:03:54
11�u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a
Porisso,oprimeiroeprimordialobjetivocontinuasendoaincorpo-
raçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederalcomofer-
ramentausualdetrabalhoparatodososgestoresdoschamadosInfraSIGs,
quesãoossistemasdesuportegerencialqueapoiamagestãonosórgãos
finalísticoseque,decertaforma,detalhamasinformaçõesagregadaspara
o Sigplan, utilizados nas diversas Spoas, espalhadas pelos ministérios do
governofederal.
A expectativa é que principalmente os órgãos que hoje já têm sistemas de
custo próprio, e nós temos vários, que têm um trabalho grande para capturar
a informação do sistema de contabilidade, fazer o seu próprio ajuste, tentar
entender a sua informação e usar para controlar os seus custos, controlar,
informar os seus dirigentes, que eles passem a utilizar esse sistema como a
sua primeira base de informação; e, a partir dessa base de informação, eles
façam o desenho de maior profundidade, de maior detalhamento, de maneira
taylorizada, para os seus objetivos e as suas necessidades. Então, a minha
grande expectativa é que essas áreas passem a usar o sistema de custos do
governo federal como a primeira base de informação uniforme, verificável,
para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade,
o seu sistema de custos.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
3A PROVA - Sist. de inform. de c119 119 8/9/2010 17:03:54
120 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
figura 9
Fonte: apresentação de miyuki abe no seminário de informação de custos na administração pública Federal.
Nessesentido,trata-se,pois,deseconvenceressesgestoresausare
aaprimorarosistemacomoalgoquefoiconcebidoparacontribuirpara
odesempenhodesuastarefas, tantoinstrumentalquantoformalmente.
Ouseja:nãosomentenodiaadiadaadministração,mastambémpolítica
einstitucionalmente,namedidaemqueosistemapoderáfornecernova
legitimidadeejustificativaaseusprojetoseiniciativassetoriais.
Processo de integração e de classificação de custos
demais fases — aperfeiçoamento
estruturantes
Siasg Siafi Siape ...
regras de ajustes contábeis
regras de integração
regras de ajustes contábeis
regras de integração
educação Pessoal Man. da máquina pública Saúde
BarraMento de InteGração
BarraMento de InteGração
dW corporativo de custos
InFraSIGs
Processo de integração e de classificação de custos
educação Saúde ...
3A PROVA - Sist. de inform. de c120 120 8/9/2010 17:03:55
121u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a
A pessoa, no Ministério da Saúde, provavelmente tem lá um programa de erradi-
cação da dengue. Ela tem metas de resultado. Certamente, o auditor da CGU está
vendo todos os programas. Mas está vendo o problema de longe. Ele está, talvez,
fiscalizando ou monitorando preventivamente ou até, às vezes, corretivamente.
Mas o técnico, o gestor que está lá, que recebeu... Primeiro, encontrou um pro-
blema, colocou no orçamento... disputou o orçamento num processo democrático,
que já é difícil. Disputou o orçamento com todos os atores que também demanda-
vam recursos para resolver seus problemas. Ele conseguiu priorizar o problema
dele porque ele tinha um projeto claro, um diagnóstico claro e conseguiu priorizar
aquele recurso ou aquele problema para ser resolvido. E nem sempre é sinônimo
de recurso estar no orçamento, porque tem os contingenciamentos. Então, quando
ele identificou um problema e colocou isso num plano de trabalho, num plano de
ação ou dentro de um programa dentro do ministério dele, como o programa da
vacinação da dengue, e aí, depois, ele vai quantificar, quantas vacinas ele precisa;
então, ele vai precisar contratar fornecedores, vai precisar treinar pessoas; ele vai
precisar do dinheiro. Então o sistema de informação de custo vai servir para ele,
primeiro, se ele souber quanto é que custa isso, de forma organizada, quanto ele
planejou e quanto, depois, ele gastou, no mínimo o próximo planejamento dele vai
ser muito mais real, porque ele vai dizer: “eu planejei isso”
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
Combaseeminformaçãodecustos,ogestorpoderáterumorçamen-
to bem mais realista e completo, no sentido de que tentará contemplar
3A PROVA - Sist. de inform. de c121 121 8/9/2010 17:03:55
122 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
todasasnecessidadesderecursos.Dessemodoestaremosemcondiçõesde
pensarnoorçamentoporcompetêncianaadministraçãopública,inovação
hojesóexperimentadapelospaísescujociclodegestão(plano,orçamento,
execuçãoecontrole)seencontramaduro.
Assim,umbomgestorterá,comosistemadecustos,umanovabase
para defender as dotações necessárias a seus projetos, seja com base na
eficiênciadoscustoscomparados,sejaatravésdeumademonstraçãomais
robustadasrelaçõescusto-benefícioenvolvidasnoinvestimentoemdeter-
minadaspolíticaspúblicas.ComoargumentaPauloHenriqueFeijó,
em outros aspectos, também, o custo vai servir para você apurar e ter uma noção
e dizer o seguinte: “eu tenho que manter mesmo”. Por exemplo, se eu descobrir
que um programa de vacinação lá na Amazônia, para entrar nos igarapés, custa
R$200 a vacina, enquanto em outro canto custa R$15, paciência; ele vai custar
R$200, porque o governo tem que chegar com a vacinação lá. Não adianta eu
comparar isso aí com o setor privado. Se o custo da escola lá dentro do igarapé
também é elevado, porque eu tenho que levar o professor de barco, a escola vai
continuar e vai ter um custo elevado.
(EntrevistacomPauloHenriqueFeijó,15mar.2010)
ComoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederalsetor-
narápossível,dessemodo,sejustificarasdiferençasinevitáveisenaturais
decustosparaofornecimentodosmesmosbenseserviços,emdiferentes
3A PROVA - Sist. de inform. de c122 122 8/9/2010 17:03:55
123u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a
localidadeseregiõesdopaís—agora,porém,combaseeminformações
precisasacercadadiversidadedecondiçõeslogísticaseambientaisqueaco-
metemaimplementaçãodepolíticaspúblicasuniversaisnumpaíscomas
dimensões,asdesigualdadeseascomplexidadessocioeconômicasegeo-
gráficasdonosso.
Nãohaverámaisespaço,ouincentivo,paraamanutençãodeantigos
hábitosineficientes.
Então o órgão central vai dizer assim: “e agora?” A distribuição do bolo deve
ser, agora, mais racional. Então eu poderei, inclusive, dar mais orçamento a
quem consegue fazer mais coisas. Porque, hoje, a lógica é inversa. O cara pede
mais porque sabe que vai cortar. Em vez de ele fazer um projeto honesto, ele
chuta os valores, infla o orçamento dele, porque sabe que, depois, vai ser con-
tingenciado. É uma questão do “me engana que eu gosto”. Então você vai enga-
nando, uns aos outros, e você vai criando uma irracionalidade imensa. E você
não sabe, depois, quem é bom, quem é ruim, quem roubou, quem perdeu, quem
deixou o dinheiro ir para o ralo. Você estimula a superestimativa das minhas
necessidades... É um jogo de mentira. O órgão central diz assim: “tudo bem, eu
vou te dar 80% do que você pediu. Aí, depois eu contingencio, te dou só 60”.
Como eu pedi mesmo no chute (na maioria das vezes, para cima), qualquer
coisa que me derem é importante. Depois eu vou ver o que eu posso fazer. Aí
acontece o seguinte: geralmente, a máquina é tão emperrada — um fazendo e
nove monitorando —, que ele não consegue fazer o que ele disse que ia fazer.
3A PROVA - Sist. de inform. de c123 123 8/9/2010 17:03:55
124 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
E aí, a consequência disso é: ele recebe menos orçamento. E o pior é que, para
evitar isso, ele “queima” o orçamento [forçando o gasto em qualquer coisa].
Então... é um ciclo vicioso.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
No final do ciclo apontado perdemos todas as relações lógicas de
causaeefeito.Todasaspossibilidadesdeanálisedemérito,resultadoe
desempenhoforamsepultadas;alógicaperversaseinstalaedesestimula
ogestoreficiente.Defato,ogestoreficienteebem-intencionadoestáen-
voltonessemodelodesestimulante,tentandosedefenderemostrarseu
valor,mastodoomodelodemensuraçãoealocaçãodosrecursosconspira
contraele.Nofinal,pressionadoportodos—conformeomodelonove
contraum,anteriormentereferido—,ogestoreficientesecurvadesmo-
tivado.Agoraeleestánomesmo“bolo”dosineficientes(e,àsvezes,pior:
doscorruptos),dosincompetentesdesperdiçadoresderecursospúblicos,
dosimprodutivos.
Épreciso,pois,romperocicloviciosoefornecerinstrumentosein-
centivosparaamudançadementalidadenoprocessodegestão,formação
eexecuçãodosorçamentospúblicos.Umamudançaquetemqueenvolver,
cadaumàsuamaneira,todososagentesligadosàadministraçãodosrecur-
sosdoEstadobrasileiro.
Ainda nas palavras do coordenador do processo de implantação do
SistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal:
3A PROVA - Sist. de inform. de c124 124 8/9/2010 17:03:55
125u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a
Então, se você disser assim: “você não está gastando o orçamento não, ges-
tor, você está gastando dinheiro, e esse dinheiro custa para você”; se a gente
conseguir comprovar isso, nessa lógica da mensuração, das métricas, a gente
acha que, culturalmente, a gente vai introduzir uma nova cultura na gestão.
[...] Então o órgão central, ele vai distribuir o orçamento segundo planos mais
realistas. Se a gente conseguir estimular que os planos sejam realistas. [...] E aí,
se a gente tiver clareza sobre isso, o gestor lá não precisará inflar o orçamento
dele. Porque aí, um dos processos que a gente precisa, na segunda geração do
problema, é: se você consegue reduzir custos, eu não posso te penalizar. Hoje,
o paradoxo é a penalização. Se você gastar menos do que você precisa, eu vou
te dar menos. O corte é linear. Porque os órgãos centrais não estão preparados
para ver essa informação de custo. Não fazem análise dessa política. A gente
quer substituir um ciclo vicioso por um círculo virtuoso, em que você diz assim:
“eu sou transparente; digo quanto eu estou gastando e o que eu fiz, e o que
estou fazendo. Você tem a liberdade de fazer comparações. E eu estou disposto
a aprender a gastar só o que eu preciso. Eu estou disposto. Me ajude a gastar
bem, com qualidade”. Essa deve ser a nova visão do órgão setorial: eu não quero
gastar mais do que eu preciso. Primeiro eu quero discutir o que eu preciso com
você. Aí eu quero discutir com você o que eu preciso e quero negociar com você,
agora em bases honestas, transparentes, calcadas em dados de custos e resulta-
dos, previstos e alcançados.
(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)
3A PROVA - Sist. de inform. de c125 125 8/9/2010 17:03:55
126 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
figura 10
Fonte: apresentação de paulo Henrique Feijó no seminário de informação de custos na administração pública Federal.
Aculturagerencialpúblicabrasileirapodemudar,e,semdúvida,ela
precisamudar.
OSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,comonos
lembraosecretárioexecutivoNelsonMachado,nãoénemochamado“ovo
deColombo”,nemapanaceiauniversal,quesozinhapoderáfazertalre-
formaimediataecompletamente.Mascertamentepoderánospermitirdar
Círculo virtuoso da
contabilidade e do orçamento
Fortalecimento da contabilidade e
orçamento
aprimoramento do processo orçamentário
Melhoria da avaliação e controle do
gasto público
aprimoramento da informação
de custos
Conclusões
3A PROVA - Sist. de inform. de c126 126 8/9/2010 17:03:56
127u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a
continuidadeaolongoprocessodeaperfeiçoamentotécnicoerepublicano
damáquinaadministrativadoEstado,acelerandotalvezumatransforma-
çãomaisdesejáveleprofunda.
Nacriativaconcepçãodoprof.LinoMartinsdaSilva,
Ele é um vírus, no bom sentido, que você vai botar ali e ele vai mudar a admi-
nistração pública. Quanto tempo vai levar? [...] Da maneira que eles estão fa-
zendo essa primeira etapa, eu diria que vai ser imperceptível, porque eles estão
tratando de sistemas que já existem. Portanto, apenas vai haver uma integração
entre esses sistemas. Esse primeiro degrau, a pessoa não vai perceber a mudan-
ça. Ele vai começar a perceber na hora que começarem a ser feitas avaliações.
Então, ele tem um gasto e ele é chamado para explicar por que aquele gasto
aconteceu ali daquela forma. Ele vai começar a perceber que há uma mudança.
Talvez comece a perceber quando ele for montar o orçamento. Porque, como é
o orçamento brasileiro? E esse hábito certamente vai mudar. O orçamento bra-
sileiro, hoje, tirando algumas exceções, o indivíduo olha e diz assim: “Mesa”.
Bota a mesa. Ele não está precisando de mesa, mas ele bota a mesa. Porque se
no meio do ano ele precisar de mesa e não estiver no orçamento, os outros não
vão dar. Então, você acaba criando uma demanda adicional para você colocar
no orçamento, em função de que o camarada pode cortar. A lógica também dos
órgãos de planejamento é essa: se você esse ano não botou mesa é porque não
precisa de mesa. Aí, no ano seguinte, você precisa de mesa, eles não vão te dar.
Aí você acaba caindo naquela: quanto por cento mais você coloca? Não sei,
3A PROVA - Sist. de inform. de c127 127 8/9/2010 17:03:56
12� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
mas você coloca a mais porque senão eles vão cortar. Ou seja, isso já criou um
mecanismo. Por que isso acontece? Porque os órgãos que elaboram o orçamento
trabalham só pelo financeiro. Ele olha lá: qual é o gasto financeiro até junho
do ano? Ele projeta até junho, 12 meses, para o orçamento do ano seguinte. É
só financeiro. Ele não olha a informação de custos. Quer dizer, na hora que ele
tiver a informação de custos, aí eu acho que as pessoas vão começar a ver essa
mudança.
(EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)
Naverdade,talcomodemonstradopelaexperiênciadossemináriose
peloaprendizadodisseminadoatravésdopróprioprocessocoletivodedis-
cussãoeimplementaçãodosistemadecustos,amudançasegueseucurso.
Comentandooandamentodoprojeto,GilvandaSilvaDantasdeixa
issoclaro.
Olha, o sistema surpreendeu, para falar a verdade. Eu acho que no começo, no
primeiro seminário que nós fizemos, existia uma desconfiança: “Esses caras não
vão dar conta de fazer. Esse sistema não é custo”. Porque quando nós chegamos
lá, no primeiro seminário, que foi em abril, nós apresentamos o modelo, o que
nós pretendíamos fazer, e existia uma grande desconfiança: tratar um sistema
de custos do governo federal, da administração pública e tal. Aí, tudo bem. Até
tinha certas resistências, pessoas que têm aquele conceito puro de custo, que tam-
bém é uma coisa que precisa abrir, porque custo é a informação gerencial. [...].
3A PROVA - Sist. de inform. de c128 128 8/9/2010 17:03:56
12�u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a
Então, no começo tinha uma certa resistência também em relação a essa questão
conceitual: como você vai saber custo se você não tem essa visão da contabili-
dade patrimonial dentro da administração pública? E aí nós nos debruçamos,
trabalhamos nesse ponto. No segundo seminário, nós chegamos já mostrando um
pouco como seria o sistema; e [...] quando você mostra uma coisa que é consisten-
te, que é uma informação que é útil, aí abre portas. E é isso que tem acontecido.
Quer dizer, aquela resistência que teve no início, até uma falta de credibilidade de
alguns atores, hoje não. Hoje, eles já estão preocupados, falam assim: “Caramba!
Essa informação vai sair e eu tenho que trabalhar a melhor informação, porque
senão vai vir uma informação errada sobre o meu órgão”. Por exemplo, teve um
determinado órgão que, lá no seminário, quando a gente fez a apresentação, no
segundo seminário, ele chegou para mim e colocou de uma forma bem veemente:
“Isso não é custo!”. Quando chegou o terceiro seminário, quando nós mostramos
os relatórios, a informação lá, aí ele veio aqui conversar comigo: “Gilvan, é o
seguinte, nós estamos abertos; queremos conversar. O que tivermos que melhorar,
nós vamos melhorar, nós vamos melhorar a nossa estrutura, porque nós estamos
vendo que vocês estão trabalhando com seriedade, a informação vai sair e nós
queremos contribuir”. Eu falei: “Fantástico! Estamos aqui de portas abertas, va-
mos trabalhar juntos”. Então, eu acho assim: como nós temos trabalhado com
seriedade, sabemos das fragilidades que existem em função das deficiências que
existem nos sistemas estruturantes... Mas eu acho que o sistema de custos vai
provocar uma grande melhoria nos sistemas estruturantes. Essa questão mesmo
da necessidade de ter uma estrutura única, isso vai caminhar. O sistema de custos
3A PROVA - Sist. de inform. de c129 129 8/9/2010 17:03:56
130 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
tem demonstrado isso. Nós temos que ter uma estrutura única institucional, den-
tro dos sistemas estruturantes. Como eu posso ter, dentro de uma mesma máquina
pública, a administração pública federal, estruturas diferentes em sistemas da
mesma administração pública? [...]. Não; ao invés de fazer de/para, vamos criar
uma tabela única e todos os sistemas utilizam a mesma tabela. Só que nós não
podemos fazer isso agora, porque é destruir uma estrutura que foi feita há 20
anos atrás, mas, daqui para frente, todo mundo vai usar essa estrutura. Então,
eu vejo assim: como o sistema está gerando informação, informação relevante e
informação estratégica, essa informação vai abrir portas. Vai abrir portas e tem
aberto portas. E as pessoas vão ver.
(EntrevistacomGilvandaSilvaDantas,15mar.2010)
AimplantaçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal
representa,portanto,umgrandeesforçonosentidodeseaproveitaruma
janeladeoportunidadequeseabriu,demodoaatenderaumaantigarei-
vindicaçãodetodosaquelesque,dentroeforadamáquinaadministrativa
brasileira,vêmsecomprometendocomabuscadaeficiênciaedaprobida-
denousodosnossosrecursospúblicos.Nelaseinsereumalongahistória
deconstrução,aperfeiçoamentoeaberturadonossoEstadoemdireçãoao
atendimentodasprincipaisdemandasdonossopovo.
Masdenadaadiantaráoquejáfoiconstruído,emuitomenossepode-
rámelhorarosistema,assimcomoalavancaranecessáriamudançadanos-
3A PROVA - Sist. de inform. de c130 130 8/9/2010 17:03:56
131u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a
saculturagerencialpública,senãohouverumcompromissomaisamplo
dasociedadebrasileiraedesuasprincipaisforçasnosentidodeabsorvero
sistemacomoumapolíticasua.
Sememnenhummomento abdicardodireito edodeverda crítica
construtiva,épreciso,contudo,pensarereceberessesistemacomouma
políticadeEstado:maioremaisduradouradoquequalquergoverno.
3A PROVA - Sist. de inform. de c131 131 8/9/2010 17:03:56
3A PROVA - Sist. de inform. de c132 132 8/9/2010 17:03:56
7 S i S t e m a d e C u S t o S C o m o P o l í t i C a d e e S t a d o
Comovimos,essaliderançadoMinistériodaFazendanoprocessodeim-
plementação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
denotaumatransformaçãonaconcepçãodogerenciamentopúblico,com
grandepreocupaçãoacercadaeficiênciadogasto,daidentificaçãopatrimo-
nialedopapelqueestesistemapoderepresentarparaagestãopúblicae
paraasociedadedemaneirageral.
Trata-sedeumatransformaçãoque,certamente,transcende,emmui-
to,osprópriosatoresenvolvidosnoprocessodeimplementaçãodosiste-
ma,tantonotempoquantonoespaço,masquedemodoalgumpoderiater
sidopostaempráticasemumatomadadedecisãoesemaassunçãoclara
depapéiseresponsabilidadessobaformadeumcompromissopúblicode
governo,incorporadoporestaadministração.
Nessesentido,nuncaédemaisfrisaromodocomooprocessodeim-
plantaçãodosistemanãopôdeprescindirdaparticipaçãodeoutrossetores
estratégicos.Noqueserefereaonúcleodoschamadosórgãoscentraisda
administração—oschamados“guardiões”—destaca-se,naturalmente,ao
ladodoMinistériodaFazenda,aparticipaçãodesecretariasdoMinistério
do Planejamento, como a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e a
SecretariadePlanejamentoeInvestimentosEstratégicos(SPI).
3A PROVA - Sist. de inform. de c133 133 8/9/2010 17:03:56
134 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
figura 11
Fonte: serpro. telas do sic (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
Omaisinteressante,porém,éomodocomoadialéticadeinteração
noprocessode trabalhoacabarendendoresultadosconexosàmetacen-
tral—aorganizaçãoeadisponibilizaçãodeinformaçõesdecustoessen-
ciais —, mas relacionados, especificamente, às necessidades próprias de
cadaórgãoparticipante.Trata-sedeindicativoseloquentesacercadacapa-
cidadeadministrativaedospotenciaisrecursosdegestãoqueseencontram
tela inicial
3A PROVA - Sist. de inform. de c134 134 8/9/2010 17:03:57
135S I S t e M a d e C u S to S C o M o P o L í t I C a d e e S ta d o
eventualmente latentes, equepodemserativadosquandose investeem
processosabertosdedebateecooperaçãoprodutiva.
Nocaso,porexemplo,daSPI,
a nossa participação, então, nessa iniciativa do Ministério da Fazenda e da cria-
ção desse sistema de custos é interessante do ponto de vista da nossa atribuição,
e interessante do nosso ponto de vista institucional. Por isso é que a SPI entrou,
porque já é um elemento importante para o nosso trabalho. E nós temos um dos
principais subsídios para fazer esse sistema funcionar, que é a execução física,
o físico que nós acompanhamos. E daí tem várias preocupações. Então, a gente
está nesse grupo que está criando o sistema, primeiro para fazer a integração, a
integração desse futuro sistema com a informação que a gente tem aqui, de exe-
cução física. Isso em primeiro lugar, então, a integração dos sistemas mesmo, do
Sigplan. Em segundo lugar, pela nossa atribuição. E em terceiro lugar, porque eu
acho que é um ambiente também que nos vai proporcionar uma discussão que a
gente tem que fazer, que a gente vem fazendo até, há algum tempo. Mas, a gente
pode ganhar força nessa discussão, porque a Fazenda, as pessoas que estão nesse
grupo são atores importantes para essa discussão, que é da própria qualidade da
informação física, que hoje é muito criticada.
(EntrevistacomadiretoradoDepartamentodeGestãodoCiclo
doPlanejamentodaSPI/MPOG,DéboraNogueiraBeserra,9abr.2010)
Perspectivaquetambémécompartilhada,comonãopoderiadeixarde
ser,pelaSOF:
3A PROVA - Sist. de inform. de c135 135 8/9/2010 17:03:57
136 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
A expectativa é que esse esforço inicial [do Sistema de Informação de Custos
do Governo Federal] nosso sirva como realmente um começo (até o custo
do que está sendo feito é muito baixo, são poucas pessoas envolvidas nes-
se trabalho até agora). Mas a expectativa é que ele seja um começo e que,
através desse começo, a gente comece, inclusive, a perceber onde o emprego
de informações mais sofisticadas está sendo menos eficaz, ou onde nem está
sendo empregado, para nós termos um mapeamento, depois, de quais são as
instituições onde nós deveríamos atuar para melhorar a gestão. E também
acho que é um começo para nós...
(EntrevistacomClaudianoManoeldeAlbuquerque,15mar.2010)
Mas,comovimos,éogestordochamadoórgãofinalistadoEstadoo
alvoe,aomesmotempo,oalimentadorprincipaldoprograma.Semasua
participação,comousuárioecríticodosistema,denadavaleráoesforço
dosórgãoscentrais.Semosinsumostrazidosporaquelesque,muitasve-
zes,sãocaracterizadoscomoos“gastadores”namáquinapública—justa-
menteaquelesquetêmaenormeresponsabilidadedegarantiraocidadão
osseusbenseserviçospúblicosmaisessenciais(justiça,segurança,saúde,
previdência,educação, trabalho, transporte,energia,comunicação,apoio
técnicoeeconômico,eoquequerqueseatribuaaoEstado,nesseeemou-
trossentidos)—,otrabalhodos“guardiões”podeficardefasado,oupior:
semusoesemsentido.
3A PROVA - Sist. de inform. de c136 136 8/9/2010 17:03:57
137S I S t e M a d e C u S to S C o M o P o L í t I C a d e e S ta d o
Paraissosãonecessários,comojámencionado,osdevidosincentivos.
A questão dos desafios do setor público, são os desafios de incentivos à utilização
da informação de custos. No setor privado são muito claros esses incentivos: é
importante eu saber o quanto custa para saber onde eu poderia diminuir o custo,
ou para aumentar a minha margem de lucro ou para aumentar a minha compe-
titividade com o concorrente. No setor público, basicamente, isso não existe. Não
existe uma competitividade. A grande vertente é motivar o gestor e o cidadão a
olhar a informação — uma das grandes vertentes —, no sentido de otimização do
que eu tiro da sociedade. Se o que eu tiro da sociedade for mais bem-empregado
e com mais eficiência e eficácia, então eu vou demandar menos da sociedade sob
forma de carga tributária.
(EntrevistacomPauloHenriqueFeijó,15mar.2010)
Nunca é demais, portanto, mencionar a principal característica es-
tratégicadaconcepçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGoverno
Federalqueseestáimplantando,eque,aomesmotempo,ésuaprincipal
condiçãodesucesso:aintrojeçãodadimensãodocontroledagestãoper-
mitidapelaacessibilidadeaosistemacomoincentivoaoseuusoefetivona
práticaadministrativaeàmelhoriaecorreçãodeseuconteúdo,sobaforma
deinformaçãodecustos.
3A PROVA - Sist. de inform. de c137 137 8/9/2010 17:03:57
13� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
figura 12
Fonte: serpro. telas do sic (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
Éaprópriainteraçãolivreedemocráticadetodososatoresestratégicos
—noEstadoenasociedade—,combasenainformaçãotrazidaagorapelo
sistema,oquepodeefetivamentefazeradiferençaepermitiramudançade
culturagerencialeumverdadeirosaltoqualitativonousodosrecursos.
E aí, nessa linha, um sistema de custos faz todo o sentido, desde que a gente consi-
ga, realmente, fazer uma associação entre custo daquilo que está sendo produzido
apresentação de relatório
3A PROVA - Sist. de inform. de c138 138 8/9/2010 17:03:58
13�S I S t e M a d e C u S to S C o M o P o L í t I C a d e e S ta d o
e os benefícios, e aí a sociedade, realmente, passa a ter uma boa base de informa-
ção para avaliar o que é que lhe interessa, o que é útil. E aí, sim, ela vai alimentar
o político, nesse sentido de informar o que lhe interessa daquilo que ela está vendo
no governo. Acho que aí, nessa linha, o sistema de custos faz todo o sentido. Mas
isso vai exigir um esforço muito grande nosso, porque para pegar uma técnica
que é basicamente empregada no setor privado com o objetivo de fazer avaliações
financeiras, de resultado financeiro, a gente trazer para avaliar agora resultados
de outra natureza... É muito avanço, não é? E aí, sim, faz sentido, porque come-
ça a ter condições de ter os programas de governo, de calcular os custos desses
programas e comparar custos em relação a resultados — aí, sim, os resultados
sociais e os resultados em termos de crescimento econômico.
(EntrevistacomClaudianoManoeldeAlbuquerque,15mar.2010)
Maisumavezsomosconfrontadoscomumadasdimensõesessenciais
doEstadoedeseuaprimoramento:asuadurabilidadee,porassimdizer,
seucarátertranscendente,diantedetodoadministradorparticular,detodo
governo,temporalmentelimitadopormandatosdemocráticos.
Comefeito,aindadeacordocomosecretárioadjuntodoOrçamento
Federal,
evidentemente entra outro fator nessa história aí, que é a visão de curto ou de
longo prazo. Porque dependendo do tipo de informação que você passa para a
sociedade, ela vai preferir intervenções do governo que deem resultado de curto
3A PROVA - Sist. de inform. de c139 139 8/9/2010 17:03:58
140 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
prazo. E em um país que tem tudo para ser feito, para ser um grande país, o
investimento para longo prazo é mais relevante hoje do que as ações de curto
prazo. Então, você tem que fazer uma boa dosagem disso: o que é tão relevante no
curto prazo que não pode deixar de ser feito, e o que é tão relevante no médio e
longo prazo que você não pode deixar de fazer também. Aproveitar bem as opor-
tunidades. Então, o que nós temos que fazer é muito nessa linha: um sistema de
informação. Tem que ter um bom sistema de informação, que permita fazer essa
comunicação Estado/sociedade, e a informação para nós mesmos, também, para
fazermos o nosso trabalho. E o sistema de custos é um desses itens de informação
que nós estaríamos disponibilizando para a sociedade.
(EntrevistacomClaudianoManoeldeAlbuquerque,15mar.2010)
Ou, ainda, nas palavras do responsável maior pelo Sistema de
InformaçãodeCustosdoGovernoFederal:
A questão do processo de contabilização, da modernização dos nossos sistemas de
contabilidade, do macroprocesso, eles, para mim, estão mais no campo do Estado
brasileiro. Eu acho que ele perpassa as prioridades políticas ou econômicas de um
determinado governo. Ele perpassa isso. Isso aqui eu entendo que é um aperfei-
çoamento institucional, que, de certa forma, independe da visão política do gover-
no. [...]é uma formulação institucional, que atende aos interesses permanentes
do Estado brasileiro.
(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)
3A PROVA - Sist. de inform. de c140 140 8/9/2010 17:03:58
b i b l i o g r a f i a
BRASIL. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil,PoderExecutivo,Brasília,DF,23mar.1964.
______.Decreto-Leino200,de25defevereirode1967.Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil,PoderExecutivo,Brasília,DF,27fev.1967.
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[da] República Federativa do Brasil,PoderExecutivo,Brasília,DF,14dez.1997.
______.Decretono2.829,de29deoutubrode1998.Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil,PoderExecutivo,Brasília,DF,30out.1998.
______. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial [da]
República Federativa do Brasil,PoderExecutivo,Brasília,DF,5maio2000.
______.Leino 10.180,de6de fevereirode2001.Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil,PoderExecutivo,Brasília,DF,7fev.2001.
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3A PROVA - Sist. de inform. de c141 141 8/9/2010 17:03:58
142 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
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NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Lei Complementar no 101/2000:entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. ed. atual. Brasília: STN, [s.d.].Disponívelem:<www.stn.fazenda.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf>.Aces-soem:13abr.2010.
ORMOND,D.;LOFFLER,E.Anovagerênciapública.Revista do Serviço Público,Brasília,v.50,n.2,abr./jun.1999.
SILVA,LinoMartinsda.Contabilidade governamental: umenfoqueadministrativodanovacontabilidadepública.8.ed.SãoPaulo:Atlas,2009.
entrevistas
Alessandro Caldeira (Secretaria de Macroavaliação, Semag/TCU) — 28 maio2010
3A PROVA - Sist. de inform. de c142 142 8/9/2010 17:03:58
143B I B L I o G r a F I a
BárbaraMariaPassosLima(Sunaf/Serpro)—9abr.2010
CharlesMathusalemSoaresEvangelista(Semag/TCU)—28maio2010
CilairRodriguesdeAbreu(SPI/MPOG)—9abr.2010
ClaudianoManoeldeAlbuquerque(SOF/MPOG)—15mar.2010
ClerênioRosasAzevedo(SecretariaFederaldeControleInterno,SFC/CGU)—31
maio2010
DéboraNogueiraBeserra(SPI/MPOG)—9abr.2010
GilvandaSilvaDantas(STN/MF)—15mar.2010
JoaquimAlbuquerque(Semag/TCU)—28maio2010
LinoMartinsdaSilva(Uerj)—4mar.2010
MariaBetâniaGonçalvesXavier(STN/MF)—15mar.2010
MiyukiAbe(Sunaf/Serpro)—9abr.2010
NelsonMachado(MF)—3fev.2010
PauloHenriqueFeijó(STN/MF)—15mar.2010
RenildadeAlmeidaMoura(SFC/CGU)—31maio2010
ValdirAgapitoTeixeira(SFC/CGU)—2jul.2010
VerônicaMariaR.VelosoHolanda(Semag/TCU,—28maio2010
VictorBrancodeHolanda(MF)—26fev.2010
3A PROVA - Sist. de inform. de c143 143 8/9/2010 17:03:58
3A PROVA - Sist. de inform. de c144 144 8/9/2010 17:03:58
a n e x o
Q u e S t i o n á r i o S o b r e C u S t o S n a a d m i n i S t r a ç ã o P ú b l i C a f e d e r a l
3A PROVA - Sist. de inform. de c145 145 8/9/2010 17:03:58
3A PROVA - Sist. de inform. de c146 146 8/9/2010 17:03:58
147a n e x o
3A PROVA - Sist. de inform. de c147 147 8/9/2010 17:04:00
14� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
administração direta
autarquia ou fundação
empresa estatal, pública ou de economia mista
agência reguladora
outros (consórcio público, agência executiva etc.)
respondentes em órgãos centrais e nos demais órgãos
3A PROVA - Sist. de inform. de c148 148 8/9/2010 17:04:02
14�a n e x o
Gerente de programa no sigplan
Gerente executivo no sigplan
coordenador de ação no sigplan
coordenador executivo no sigplan
Unidade de monitoramento e avaliação (Uma)
a cargo de atividades-fim
a cargo de atividades de orçamento e finanças
a cargo de atividades de licitação e compras
a cargo de atividades de gestão de contratos
a cargo de atividades de tecnologia da informação
a cargo de atividades de controle interno
a cargo de outras atividades
3A PROVA - Sist. de inform. de c149 149 8/9/2010 17:04:03
150 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
3A PROVA - Sist. de inform. de c150 150 8/9/2010 17:04:05
151a n e x o
concordo totalmente
concordo muito
mais concordo que discordo
mais discordo que concordo
discordo muito
discordo totalmente
3A PROVA - Sist. de inform. de c151 151 8/9/2010 17:04:07
152 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
concordo totalmente
concordo muito
mais concordo que discordo
mais discordo que concordo
discordo muito
discordo totalmente
concordo totalmente
concordo muito
mais concordo que discordo
mais discordo que concordo
discordo muito
discordo totalmente
3A PROVA - Sist. de inform. de c152 152 8/9/2010 17:04:09
153a n e x o
concordo totalmente
concordo muito
mais concordo que discordo
mais discordo que concordo
discordo muito
discordo totalmente
siaf
sigplan
sidor
siape
siasg
siorg
scdp
siestf
3A PROVA - Sist. de inform. de c153 153 8/9/2010 17:04:11
154 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
concordo totalmente
concordo muito
mais concordo que discordo
mais discordo que concordo
discordo muito
discordo totalmente
o Siafi é fácil de ser utilizado (“amigável”)?
o Siape é fácil de ser utilizado (“amigável”)?
3A PROVA - Sist. de inform. de c154 154 8/9/2010 17:04:12
155a n e x o
siaf
sigplan
sidor
siape
siasg
siorg
scdp
siestf
o Sigplan é fácil de ser utilizado (“amigável”)?
3A PROVA - Sist. de inform. de c155 155 8/9/2010 17:04:13
156 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
sim, existe um sistema estruturado
sim, mas o sistema não é integrado
Não existe
concordo totalmente
concordo muito
mais concordo que discordo
mais discordo que concordo
discordo muito
discordo totalmente
3A PROVA - Sist. de inform. de c156 156 8/9/2010 17:04:15
157a n e x o
3A PROVA - Sist. de inform. de c157 157 8/9/2010 17:04:17
15� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L
concordo totalmente
concordo muito
mais concordo que discordo
mais discordo que concordo
discordo muito
discordo totalmente
para minha unidade gestora (UG), a informação “despesa empenhada”é uma boa aproximação de custo
para minha unidade gestora (UG), a informação “despesa liquidada” é uma boa aproximação de custo
para meus programas, ações, projetos e atividades, a informação “despesa empenhada” é uma boa aproximação de custo
para meus programas, ações, projetos e atividades, a informação “despesa liquidada”é uma boa aproximação de custo
3A PROVA - Sist. de inform. de c158 158 8/9/2010 17:04:19
Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado
Victor Branco de Holanda,
Fernando Lattman-Weltman,
Fabrícia Guimarãeso r g a n i z a d o r e s
Ministério da Fazenda
VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con-
tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e mem-
bro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para
o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fa-
zenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para
o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal. E-mail: [email protected].
FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor
em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro
de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).
FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual-
mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda
políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do
grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de
Transformações.
A pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas,
o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-
mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-
lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte
das demais nações.
Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida traje-
tória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição
política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pa cíficas, ambas
dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara-
mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico susten-
tável e institucionalização da democracia – têm permitido o avanço
no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,
o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de
graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez
em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente re-
gulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é
usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e im-
perfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há
muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo
do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos ne-
cessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
O Sistema de Informação de Custos
do Governo Federal é um
importante instrumento de apoio a
decisão, que permite a gestão eficiente,
eficaz e efetiva de políticas públicas.
Ao mesmo tempo, torna transparente para
os cidadãos a forma como seus impostos
estão sendo aplicados. Este livro descreve
a criação e implementação desse sistema.
Victor Branco de H
olanda, Fernando Lattman-W
eltman, Fabrícia G
uimarães
or
gs
.Sistem
a de informação de custos na adm
inistração pública federalInformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM Page 1