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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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CRIAÇÃO DA LEI ORGÂNICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (LOAS)
COMO AÇÃO AFIRMATIVA PARA GARANTIR OS DIREITOS DE
TODOS
Helaine Fabricio Arantes – Itaocara – [email protected] – UFF/ICHS Márcia Bairral Almeida de Souza Alves – Itaocara –[email protected] –
UFF/ICHS
Resumo
O presente estudo teve como objetivo analisar a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) –
n° 8742/93 como uma ação afirmativa que busca garantir os direitos à seguridade social de
todos os cidadãos e se a referida lei tem conseguido atingir seus objetivos. De modo a
alcançar o objetivo proposto, o presente artigo foi realizado por meio de uma revisão da
literatura. Para a busca foram utilizados como descritores os termos: LOAS, Assistência
Social, Ação Afirmativa e Questão Social. A busca resultou na seleção de vários artigos
científicos em base de dados como scielo e Lilacs e trabalhos monográficos que atendiam a
temática em estudo, no entanto, para a análise ora proposta foram selecionados àqueles que
mais se adequavam ao objetivo do tema ora proposto. Com os resultados encontrados foi
possível perceber que mesmo que a Lei Orgânica de Assistência Social, tenha sido criada para
diminuir os indicadores de pobreza e indigência e ampliar a cobertura de programas e serviços
de proteção social por meio de indicadores de segurança alimentar, ainda, não conseguiu
abarcar as demandas a que se propõe atingir e não tem, ainda, conseguido se apresentar como
uma ação afirmativa que garanta os direitos de todos. As publicações analisadas deixam claro
que a assistência social, como política social, encontra-se, em franco processo de
institucionalização, profissionalização e de alcance de uma racionalidade técnica e política,
mas que, nesse contexto, a LOAS, ainda, não tem conseguido atender a demanda a que se
propõe.
Palavras-chave: Assistência Social; LOAS; Ação Afirmativa.
1 – Introdução
De acordo com Belik (2003) o longo período de colonização fez com que a marcha
para o desenvolvimento do país se tornasse vagarosa. Levando-se em conta a formação
sócio/histórica do Brasil, em relação ao seu desenvolvimento econômico e social, percebe-se
que este tem um histórico comprometido. Esse comprometimento “acompanha o Brasil desde
o seu nascimento, ou seja, está associado ao modo como o país foi colonizado” (BELIK,
2003, p. 44). Segundo Betto (2004), a ideia de mudança e desenvolvimento social do país, com o
intuito de tirá-lo da condição de um país subdesenvolvido, tem sido constante, todavia, era
impossível pensar em desenvolvimento num país com tantas pessoas passando fome, pessoas
marginalizadas, sem condições e sem recursos financeiros para alimentar seus familiares. No entender de Zimmernann (2008), muitas foram as conquistas alcançadas, ao longo
dos anos, na área da assistência social, mas ainda ocorre uma grande insatisfação por parte da
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população no que compete às ações do governo com relação ao desenvolvimento econômico.
No entanto, a erradicação da fome, por meio do Programa Fome Zero e, posteriormente, com
o Programa Bolsa Família, como estratégia de governo, trouxeram alento às necessidades
básicas de muitos cidadãos que viviam à margem da pobreza no país (ZIMMERNANN,
2008). Frente às prerrogativas apresentadas, o presente estudo teve por objetivo analisar a Lei
Orgânica de Assistência Social (LOAS) dentro de um contexto histórico social como uma
ação afirmativa para garantir os direitos à seguridade social de todos os cidadãos. A referida
lei tem como “[...] prioridade o desenvolvimento de atividades de proteção à saúde, bem
como dos direitos civis dos cidadãos brasileiros, a fim de efetivar a legalidade nacional em
prol da população” (ZIMMERNANN, 2008, p. 21).
Problematiza-se o presente estudo em fazer uma análise da Lei Orgânica de
Assistência Social (LOAS) como uma ação afirmativa que visa garantir o direito de todos os
cidadãos, em especial, os que mais necessitam destas ações. Para tanto, busca-se responder a
seguinte questão-problema: A LOAS tem conseguido atender as demandas que se propõe a
atender?
Dentro desse contexto, viu-se a necessidade de analisar a criação da LOAS, uma lei
que surgiu com o intuito de se tornar um meio de enfrentamento à pobreza no Brasil, e se esta
tem conseguido atingir seus objetivos. E sendo a pobreza um problema, ainda, recorrente no
país, este o motivo que justifica a escolha pelo tema em estudo. Estudo este que, a princípio,
teve como curso a trajetória histórica da política de Assistência Social, para logo em seguida,
fazer um marco da Questão Social, e o agravamento de novas expressões no transcurso do
desenvolvimento do país, até chegar a criação da LOAS.
2 – Referencial Teórico
Para analisar a criação da Lei Orgânica de Assistência Social como uma ação
afirmativa que garanta os direitos de todos os cidadãos é preciso, a priori, fazer uma
investigação sobre algumas políticas de assistência social surgidas antes dela. Dentro desse
contexto, as alterações trazidas pela Constituição Federal de 1988 podem ser vistas como um
marco fundamental desse processo, tendo em vista que passou a reconhecer a assistência
social como política social que, junto com as políticas de saúde e de previdência social,
compõem o sistema de seguridade social brasileiro (BELIK, 2003).
2.1 – Trajetória Histórico/Política da Assistência Social
Para iniciar a análise da trajetória Histórico/Política da Assistência Social no país, vale
lembrar Arretche (2000, p. 02), quando diz que “a História da sociedade brasileira está
permeada por situações nas quais um ou mais aspectos importantes da questão social estão
presentes”. O que se percebe é que a ideia de prestar “assistência”, ou apoio é uma ação
antiga. No entanto, esta ideia não está atrelada a uma determinada sociedade seja ela de cunho
religioso ou mesmo capitalista, esta se constitui e se desenvolve no âmbito de diversas
sociedades (SPOSATI, 2009). A ideia de dar suporte ao necessitado seguiu uma linha de
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pensamento de que sempre haverá um carente da atenção total do Estado, ou seja, da ideia de
que sempre haverá um indivíduo que precisará ser enquadrado em uma vida dependente desta
assistência, seja ela de grupos filantrópicos ou até mesmo do Estado (ARRETCHE, 2000). Segundo Sposati (2009, p. 40),
Esta ajuda guiou pela compreensão de que a humanidade haverá sempre os
mais frágeis, os doentes, etc., que não conseguirão reverter sua condição,
carecendo de ajuda. O homem é naturalmente um ser dependente, pleno de
necessidades e carecimentos. Superá-los é sempre seu desafio e busca.
Com a sociedade judaico-cristã a ideia de ajuda passou a seguir um rumo de
benemerência como uma postura que deveria ser tomada pela sociedade, pois se partia de um
princípio de conduta moral. Nesse contexto, surgiram instituições de caridade que datam da
idade média (ZIMMERNANN, 2008). Daí vem a benemerência que pouco a pouco foi se
constituindo uma prática de solidariedade humana (SPOSATI, 2009).
No cenário nacional, nas décadas de 1920 e 1930, o enfrentamento da questão social
ocorria de modo desumano no que se refere à ação do Estado em dar assistência aos
indivíduos vítimas da iniquidade do sistema capitalista destas décadas. Quando encontrados
nas ruas, estes indivíduos eram abordados por policiais e tratados como vagabundos, sendo
encaminhados para a delegacia e sendo considerados responsáveis por trama de desordem
social (SPOSATI, 2009). Isso aconteceu até meados da década de 1930, pois os problemas
sociais eram mascarados e ocultados sob formas esporádicos e excepcionais (SPOSATI,
2009). Até a década de 1930 a pobreza era tratada no país como parte de um todo da questão
social. A forma de enfrentamento da pobreza naquela época era feita com um atendimento
assistencial que tinha por objetivo avaliar a disfunção pessoal, para que se preciso fosse,
houvesse uma internação dos indivíduos em asilos e este encaminhamento era feito à luz da
razão da época em que considerava os pobres como grupos especiais da sociedade (BELIK,
2003). Estas pessoas eram consideradas doentes e frágeis, por isso precisavam do que Sposati
(2009) chama de “binômio de ajuda médico-social”. Essa época da história se reflete, ainda,
na formação das organizações prestadoras de serviços assistenciais que embasaram a
assistência à saúde e a assistência social, o que traz a concepção de que historicamente os
órgãos estatais de promoção, bem-estar, assistência social tem sua gênese unificada. “A
sociedade continuava a assumir organismos de solidariedade social, e estes compreendiam a
assistência como um gesto de caridade ou amor ao próximo” (COUTO, 2007, p. 67).
Foi durante o período da década de 1930 que, em alguns estados brasileiros, se passou
a reconhecer a questão social como questão de política. Segundo Arretche (2000, p. 03):
Aos poucos, alguns setores dominantes e os governos são levados a
reconhecer que a questão social é uma realidade. [...], ao longo das décadas
de 20 e 30, os governantes e setores dominantes começaram a admitir que a
questão social poderia deixar de ser considerada um problema de polícia e
começar a ser tratada como um problema político.
Então o Estado toma partido de intervir na questão social como obrigação, sendo a
assistência configurada de duas maneiras pelo Estado: ora como uma esfera programática de
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prestação de serviços, ora como ferramenta para neutralizar as inquietações sociais
(VALENTE, 2002).
O CEAS (Centro de Estudos e Ação Social) criado em 1932, em São Paulo é
considerado por Sposati (2009) como a primeira manifestação do Serviço Social, e esta, não
foi baseada em medidas coercitivas originadas do Estado, mas de grupos e fragmentos de
classe, principalmente da igreja católica que recrutavam agentes sociais formados pela
ideologia Cristã da caridade. Entende-se com isso, que o Serviço Social surge de uma reação
católica como sendo um departamento especializado de ação social e também de uma posição
diferente das Leis Sociais conquistadas pelas reivindicações trabalhistas. “[...] a gênese do
Serviço Social é marcada pela ausência de legitimidade por parte dos indivíduos que faziam
parte de sua “clientela” na época da constituição da profissão” (SPOSATI, 2009, p. 47).
A maior instituição de assistência social criada, até então, era a Legião Brasileira de
Assistência – LBA, do ano de 1942, que foi reconhecida como uma organização adjunta do
Estado no que se refere à colaboração desta com o mesmo. A instituição era presidida pelas
primeiras damas da República e é neste tempo que ocorre uma mudança qualitativa no
comportamento assistencial do Estado e do empresariado em relação ao proletariado, que
passou a ter atitudes paternalistas não desprovidas de interesse econômico (SPOSATI, 2009). O Serviço Social, nesse contexto, passou a ser visto como instrumento de ação, sendo
usado pelo Estado em relação a esse progresso pessoal e enfrentando a questão social, sob
uma perspectiva revolucionária explicitando a ideia de “promoção social” dos indivíduos.
Diante disso,
[...] assistência social se transformou em atividades de pronto-socorro social,
com o direcionamento de ajuda aos indivíduos de forma material, financeira
ou outro caso aguda no que se refere às condições de subsistência; tudo isso
partido de voluntários e/ou auxiliares sociais. Tais atividades possuíam um
caráter paliativo ou clientelístico enquadrada por uma instituição (COUTO,
2007, p. 56).
Na década de 1950, a assistência aparece com cara nova, ou seja, com um novo
discurso, uma nova amplitude, que vai além de um pronto-socorro social. A assistência
passou a se destinar a indivíduos com problemas agudos de subsistência e a envolver a
prestação de serviços sociais básicos que são resguardados pela ONU, por meio de programas
de desenvolvimento comunitários destinados a questões problemáticas, denominados de
“problemas de estagnação” socioeconômica. Esse novo olhar tinha o objetivo de romper com
o ciclo de dependência e provocar a integração dos indivíduos ditos problemáticos e de
grupos no mercado de trabalho e reintroduzi-los na sociedade (SPOSATI, 2009). Para tanto,
deu-se a estes indivíduos condição de ascensão socioeconômica, por meio de programas de
alfabetização de adultos, formação de mão-de-obra, formação social e desenvolvimento
comunitário (COUTO, 2007).
Posteriormente, já no ano de 1964 passou-se a rejeitar a assistência enquanto política
pública de direito. Neste ano, auge do período do golpe militar, houve um declínio do sonho
nacionalista que foi substituído pela ideia de desenvolvimentismo nacional pela modernização
internacional (ARRETCHE, 2000).
Com o caráter ditatorial do governo do pós-1964, continua a exclusão das classes
subalternas e a indiferença do Estado, quanto aos interesses dessa mesma classe, reforçando a
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política assistencialista. O Estado começou a criar programas assistenciais que passavam a
tratar da questão social por meio de repressão/assistência causando a desmobilização social,
desarticulando as classes populares que buscavam atendimento em seus direitos sociais. A principal ideia de defesa das políticas sociais do final da década de 1960 foi o
processo da unificação das instituições previdenciárias por meio da criação do Instituto
Nacional de Previdência Social (INPS), ocasionado a exclusão da representação trabalhista na
gestão de previdência social e a extensão da cobertura previdenciária à quase totalidade da
população rural por meio da Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural(FUNRURAL1). Para
implementar as políticas sociais o Estado criou, nessa época, Sistema Financeiro de Habitação
(SFH), Ministério de Previdência e Assistência Social (MPAS), o Conselho de
Desenvolvimento Social (CAS) e a Instituição do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
(FAZ) (SPOSATI, 2009). A criação dessas instituições centralizou as políticas públicas em
vigor na época, tornando impossível a participação da população em decisões de qualquer
atividade que lhes fossem direcionadas.
Chegada a década de 1980, o que se verificava era uma ampliação na desigualdade na
distribuição de renda. Com isso, a pobreza foi, pouco a pouco, se tornando tema central da
agenda social (YAZBEK, 2003; BRASIL, 2008). O crescimento da distribuição desigual da
renda e as transformações econômicas que vinham ocorrendo no mundo, fizeram com que a
Constituição Federal de 1988 abarcasse um sistema de Seguridade Social, que acolhesse as
mazelas sociais oriundas das transformações do sistema capitalista contemporâneo em
expansão e para fortalecer o país (BRASIL, 2008).
2.2 – Questão Social
A questão social é um conceito que foi criado a partir do fim do século XIX, e tornou-
se notório especificamente através do processo de industrialização em expansão no sistema
capitalista (COUTO, 2007). Nesse cenário, foi criado um palco de lutas políticas causadas
pela exploração trabalhista da classe operária. É através dessa exploração, dentro de um
sistema ambicioso, que se criou um cenário de desigualdades sociais em que a sociedade civil
e, mais precisamente, a classe trabalhadora, se tornou alvo de todo tipo de adversidades
oriundas da desigualdade e injustiça social causadas por um sistema que se mostrou iníquo e
que visou apenas a acumulação de bens e riquezas (BENEVIDES, 2007). Em meio a esse palco de desigualdades sociais e econômicas, a questão social se
constituiu uma fenda de distanciamento de duas classes sociais, no que se referia ao objetivo
maior, que cada classe buscava para seu bem-estar. Entre essas duas classes distintas e
antagônicas entre si, surgem os capitalistas que tem como objetivo maior seus acúmulos de
riquezas, poder, e tantas outras coisas, que julgam ser o complemento de seu bem-estar
quotidiano. Por serem os controladores de todo complexo produtivo do Mercado Financeiro,
estes tem a primazia de ter em suas mãos a maior parte do fluxo de dinheiro (COUTO, 2007).
Quanto ao operariado, não se pode dizer o mesmo, estes são aqueles que vendem sua força de
trabalho para o sistema, e apenas, recebem um determinado valor para que assim possa, suprir
suas condições básicas de subsistência (MARTINELLI, 2015).
1 Segundo Sposati (2009, p. 02) “O FUNRURAL é uma contribuição que substitui a cota patronal do encargo
previdenciário, acrescido do percentual dos Riscos Ambientais do Trabalho – RAT, sendo para o segurado
especial o custeio de sua previdência para aposentadoria e outros benefícios junto a Previdência Social”.
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Dentro desse contexto, a questão social nada mais é do que as manifestações das
extremas desigualdades sociais e uma má distribuição de renda, ou até mesmo, a insuficiência
de renda causada pelo antagonismo existente na relação capital/trabalho, que é peculiar ao
desenvolvimento histórico de cada país. Esse foi o padrão de construção da sociedade
brasileira. A partir do século XX, “a sociedade capitalista estava à beira do colapso, com uma
economia deteriorada e com um quadro social bastante preocupante, em que os índices de
desemprego cresciam e o pauperismo se generalizava” (MARTINELI 2015, p. 94). Na
decorrência da primeira metade do século XX, o Brasil teve, no cenário político,
reconhecimento da questão social, isso ocorreu já na Primeira República que transcorreu a
década de 1920 até a década de 1930. Nesse contexto histórico a classe trabalhadora era
composta pelos imigrantes europeus e por condições de trabalho extremamente sugadas, ou
seja, exploradas pela classe capitalista vigente da época, que causava uma condição de
extrema pobreza. Para Amora (2009, p. 533) pobreza “[...] é o mesmo que escassez, o que
significa falta de algo ou penúria, que é o mesmo que miséria extrema”. Ou seja, pobre é uma
pessoa que vive com poucas posses, que passa necessidade ou pessoa pouco favorecida; esta é
uma condição que é vista aqui como advinda da indiferença do Estado em atender a classe
social como um todo. Para Couto, pobre “[...] é aquele que possui um conjunto de
necessidades básicas insatisfeitas” (COUTO, 2007, p. 48). Foi no ano de 1929, que se criou a primeira Legislação Social um pouco mais ampla,
no entanto, não houve uma efetivação aplicada. O Estado ainda não reconhecia a questão
social como um todo, de maneira efetivada, mas desenvolvia ações com o intuito de amenizar
o conflito social agravante no período do Estado Novo (COUTO, 2007). O Estado passou a
intervir no fluxo da questão social com repressão de maneira a paralisar os movimentos
trabalhistas que vinham surgindo desde o início do século (BENEVIDES, 2007).
As manifestações, reivindicações e lutas por parte do operariado e a estruturação dos
sindicatos de trabalho em crescimento incomodou extremamente aos capitalistas, pois não se
importavam com o agravante fator das expressões da questão social, de maneira que estes se
posicionam a combatê-las junto ao Estado. As manifestações feitas nas ruas, tinham por
objetivo não apenas protestar contra a autocracia dos capitalistas, mas voltar à atenção estatal
para o agravamento da desigualdade social reprimida, em contrapartida estudava-se a
possibilidade de haver uma política assistencialista selecionando dentre tantos, os casos de
maior índice de pauperização (FONTES SILVA, 2007). Foi no governo provisório nos anos de 1930 a 1937, que se tem o reconhecimento da
questão social e, mais especificamente, na década de 1930 que esse reconhecimento acontece.
É no decorrer do governo provisório que a legislação trabalhista é revista e ampliada sendo
abrangente a todos os trabalhadores urbanos de modo a favorecer a ordem social, focalizando
os interesses dos operários aos interesses dos capitalistas e o aumento da produção nos setores
de trabalho (ARRETCHE, 2000). É nesse contexto histórico que surge a organização do
Ministério do Trabalho que tinha o compromisso com os assuntos direcionados à indústria e o
comercio (BENEVIDES, 2007). Neste cenário, a questão social não perdurava como um caso de polícia, mas um
compromisso estatal que tratava de interesses relacionados à classe trabalhadora. Em fins da
década de 30, entra em vigor a nova Constituição que trouxe consigo algumas mudanças no
mundo do trabalho tais como: jornada de trabalho em torno de 8 horas, direito ao salário
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mínimo, proteção ao trabalho relacionado há menores 14 anos, o repouso dos trabalhadores
semanal e remunerado, garantia aos trabalhadores à despensa remunerada do serviço, quando
esta, acontecia sem justa causa assistência em casos de doenças e licença para as gestantes
(ALMEIDA, 2000). Por meio de leis relacionadas ao trabalho o Estado passou a reconhecer o fator
exploração trabalhista, contudo, não se tornaram efetivadas os belos princípios legais em
virtude do trabalhador, desviando-se assim de sua responsabilidade. A igreja católica entra
nesse cenário danificado pelo sistema capitalista como destaca Benevides:
A igreja católica tem um papel fundamental na questão social nesse período.
Com o apoio do estado, que vê como necessária a mobilização da igreja
junto à classe trabalhadora como forma de fortalecer a hegemonia e o
empresariado que vê como forma de atenuar a força de classe, tendo também
um trabalhador adaptado a fábrica. Para os empresários os problemas dos
trabalhadores eram de ordem educacional, moral e assistencial e não uma
situação de exploração e desigualdade entre capital e o trabalho
(BENEVIDES, 2007, p. 45).
Alguns trabalhadores ainda sobreviviam em condições sub-humanas e sofriam vários
tipos de enfermidade, contavam com ajudas através de medidas assistencialistas por
intermédio da igreja católica que tinham um cunho totalmente conservador e religioso que
visava à recuperação do homem com atitude de recristianização, podendo assim o capital
intensificar cada vez mais sua exploração mantendo as rédeas curtas em relação ao controle
dos movimentos operários (FONTES SILVA, 2007). Nas décadas de 1946 a 1964, que se estende o período desenvolvimentista, a questão
social se apresenta com novas características, isto é, com novas demandas além das que já
existentes. Com o crescimento do sistema de produção e consequentemente o ritmo acelerado
que vinha tomando o sistema de trabalho em prol da satisfação dos capitalistas, a questão
social voltava-se a atenção para a saúde do trabalhador; pois eram necessários, trabalhadores
saudáveis tendo em vista que qualquer tipo de enfermidade ou mesmo os acidentes de
trabalho eram motivos de sobra para a queda de produção (ARRETCHE, 2000). Logo, era
também preciso de operários qualificados, para se encaixar no perfil de trabalhador que o
sistema capitalista buscava encontrar para sua satisfação no âmbito do Capitalismo
Monopolista (AMORA, 2009). Para tanto, “[...] o empresariado cria o Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial(SENAI)2 (1942), responsável por formar uma mão-de-obra qualificada para a
indústria e ajustadas aos moldes capitalistas” (BENEVIDES, 2007, p. 56). Neste período da história, o Estado buscou cumprir com seu dever de atender as
mazelas do operariado, através de oferecer educação, previdência social a uma parcela da
classe trabalhadora assim como abaixar os preços dos alimentos pela racionalização da
agricultura e para essas medidas de atenção ao trabalhador (AMORA, 2009).
2 O SENAI é uma instituição privada de interesse público que tem como objetivo apoiar áreas industriais através
da formação de recursos humanos e da prestação de serviços técnicos e tecnológicos. Seus programas são
viabilizados por meio de modalidades de aprendizagem, habilitação, qualificação, aperfeiçoamento, técnico,
superior e pós-graduação (BENEVIDES, 2007).
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Dentro desse cenário histórico algumas instituições foram criadas. O Serviço Social da
Indústria (SESI), entidade patronal de cunho assistencial, que tem como finalidade a
promoção do bem-estar da coletividade, e propagando a justiça social através de políticas
assistenciais. O SESI também vai atuar diretamente nos movimentos anticomunistas através
dos sindicatos, contrapondo-se aos avanços autônomos dos sindicatos, como instrumento
político repressivo. A Fundação Leão XIII criada com a finalidade de prestar assistência às
comunidades carentes das favelas do Rio de Janeiro, e tem na educação popular o seu
principal instrumento vinculado ao lazer. (BENEVIDES, 2007). Na década de 1950, surgem novas demandas relacionadas à questão social, como
consequência do Estado Desenvolvimentista, pois o Capitalismo Competitivo perde sua força
e seu espaço no contexto de consolidação do Capitalismo Monopolista, quando se abrem as
portas do país para o capital estrangeiro, por intermédio da chegada das grandes empresas
internacionais tendo o apoio dos países hegemônicos (BENEVIDES, 2007). Nesta década o
Estado se transforma inteiramente em um objeto de interesse e de uso exclusivo do capital
financeiro internacional, como o propósito de fortalecer a relação de mercado e modernização
da tecnologia no país (BENEVIDES, 2007).
Dentro desse contexto histórico, o então Presidente Juscelino Kubitschek promove
uma campanha de governo para romper com o atraso de décadas anteriores no país e tudo que
dizia respeito ao sistema de produção fabril, buscando expansão econômica em um cenário de
ordem e paz social que tinha como fator essencial o apoio estrangeiro que trazia consigo a
ideia de desenvolvimento e progresso, o que não permitia muito espaço às políticas sociais
por que todo esforço estava voltado para o campo da economia o que aumentava a
desigualdade de renda, atingindo os setores sociais e as regiões nacionais com a pobreza. Faz-
se, então necessário, que se desenvolva um trabalho de atenção aos problemas de maior risco
da classe social, e para além disso, bem no final desta década a questão social volta-se para o
atendimento aos problemas relacionados aos segmentos da sociedade como faixa etária, cor, e
sexo (ALMEIDA, 2000).
No governo de Jânio Quadros, época em que o Estado já vinha se consolidando com
um ideal de nação forte, povo forte e economia forte, o homem passou a ser visto com
prioridade de atendimento pelo Estado no que se refere à saúde, ao bem-estar e a educação.
Não se tinha com isso, apenas o objetivo de atender as expectativas do capital financeiro, mas
também de possibilitar uma integração nacional e combater a desnutrição infantil. Na segunda
metade da década de 60, houve um crescimento na organização dos trabalhadores urbanos e
rurais, com o acompanhamento do processo de politização dos setores médicos
(BENEVIDES, 2007).
Na década de 70 o que se podia observar era uma sociedade contemporânea que vinha
sofrendo grandes transformações que estigmatizam principalmente a divisão social do
trabalho no tangente ao crescente avanço do desemprego estrutural como também o
reaparecimento dos antigos sistemas de trabalho sendo motivados pelas indiferenças estatais
enquanto proteção aos direitos civis, trabalhistas, políticos e sociais da época (FONTES
SILVA, 2007, p. 01). No início dos anos de 1970, houve um choque na dinâmica capitalista condicionada
pela diminuição dos lucros e também pelos movimentos reivindicatórios do operariado que
contava com muitas conquistas desde décadas anteriores e neste dado momento a resposta do
sistema capitalista não foi tão favorável às suas manifestações, pois este, lidou com a situação
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de maneira repressiva implementando políticas econômicas ofensivas (ZIMMERMNN, 2008,
p. 47).
Foi somente a partir da segunda metade do século XX que a concentração do trabalho
assalariado ganhou força por conta do sistema fordista de produção em massa; este tinha
cobertura do estatuto da proteção social, da qualificação e da estabilidade onde o desemprego
se adaptava sob uma condição temporária, pois o fator importante era a espera pela chegada
de um novo modelo de produção e acumulação flexível considerado como toyotismo uma
experiência de japoneses superando o modelo fordista de produção em massa (FONTES
SILVA, 2007, p. 02). As transformações nos espaços de trabalho no Brasil foram consecutivas para
provocar o crescimento das desigualdades sociais, o crescimento da pobreza e suas reações na
vida social dos brasileiros principalmente após a década de 1990 (FONTES SILVA, 2007).
Segundo Yazbek (2003), o Brasil é um campeão de concentração de renda e riquezas, no
entanto, o salário mínimo é um dos mais baixos do mundo.
Pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no ano de 1999,
demonstravam indicadores sociais do mesmo ano, em que uma pessoa rica ganhava o
equivalente a 50 pessoas pobres, 1% da população brasileira assegura 13,5% da renda total do
país já os 50% das pessoas mais pobres ficavam com 13,8% (BRASIL, 2008) e assim 60
milhões de brasileiros viviam abaixo da linha da pobreza, com suas famílias sobrevivendo
com o equivalente a 80 reais por mês, mas o restante (os outros 24 milhões) viviam abaixo da
linha de indigência podendo contar com uma renda que referente a 40 reais por mês
(YAZBEK, 2003). No dizer de Fontes Silva (2007), a questão social é fruto das relações sociais
capitalista de produção, mas na contemporaneidade esta se reproduz através de fatores
históricos. Além disso, é de fundamental importância considerar que a questão social está
atrelada à divisão social do trabalho assim como nasce nas relações capitalista de produção.
Tem-se, com isso, uma realidade antagônica em relação aos que oferecem sua força de
trabalho em troca de uma condição de remuneração para que possam suprir as condições de
subsistências, e a outra classe, a burguesia que detêm os meios de produção com o objetivo
maior de acumular riquezas e bens às custas do indivíduo que oferece sua força de trabalho
como condição de subsistência de si mesmo e suas respectivas famílias.
2.3 – Criação da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS)
Mesmo com a consolidação da Constituição Federal de 1988, o Estado continuou a
oferecer a assistência social, como política de direitos, de uma maneira excludente. Uma
retomada analítica das políticas sociais brasileiras no final do milênio, apesar da Constituição
Federal de 1988 revelar sua direção compensatória e seletiva, centrada em situações limites
em termos de sobrevivência e se direcionar aos mais pobres dos pobres, incapazes de se
inserir no mercado de trabalho (FONTES SILVA, 2007). Nesse sentido, “[...] as políticas
acabam sendo o lugar de não direito e de não cidadania [...] lugar a que o indivíduo tem
acesso, não por sua condição de cidadania, mas pela prova de que dela está excluído”
(COUTO, 2007, p. 95).
Com a chegada da década de 1990, surgem transformações decorrentes de um avanço
político para o país. Ainda assim, a Constituição de 1988 proporcionava uma nova realidade
para a Assistência Social brasileira, incluindo-a no âmbito da seguridade social. Esta passou a
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ser regulamentada pela Lei Orgânica da Assistência Social– Lei n° 8742/93, a LOAS,
efetivada em 1993, como política social pública, permitindo que a assistência social traçasse
um novo curso na história do país, isto é, uma nova trajetória em meio ao campo dos direitos,
como um caráter de universalidade e de total responsabilidade do Estado. (BRASIL, 2008). A Assistência Social, se solidificou em seu caráter de direito não contributivo para os
cidadãos por meio da LOAS, pois esta se apresentou como um desenho institucional
(FONTES SILVA, 2007). Ainda que apontando para a necessidade de integração entre a área
econômica e social, esta se fez uma política de Estado em defesa dos interesses e das mazelas
sociais das classes que viviam ao extremo da margem social, sendo também, uma estratégia
elementar no combate à pobreza, discriminação e à subalternidade econômica, cultural e
política de grande parte dos brasileiros, sendo de competência da assistência social as ações
de prover as demandas e prevenir os riscos de vulnerabilidades sociais (YAZBEK, 2003).
Vale frisar que para obter o benefício, popularmente conhecido com benefício da Lei
Orgânica de Assistência Social (LOAS), é preciso que o indivíduo se encaixe no rol do artigo
20 da Lei n° 8742/93, in verbis:
Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de 1 (um) salário
mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70
(setenta) anos ou mais e que comprovem não possuir meios de prover a
própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família. § 1o Para os
efeitos do disposto no caput, entende-se como família o conjunto de pessoas
elencadas no art. 16 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que
vivam sob o mesmo teto. § 2º Para efeito de concessão deste benefício, a
pessoa portadora de deficiência é aquela incapacitada para a vida
independente e para o trabalho.§ 3º Considera-se incapaz de prover a
manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda
mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo.§ 4º O
benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário
com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo
o da assistência médica.§ 5º A situação de internado não prejudica o direito
do Idoso ou do portador de deficiência ao benefício.§ 6o A concessão do
benefício ficará sujeita a exame médico pericial e laudo realizados pelos
serviços de perícia médica do Instituto Nacional do Seguro Social -
INSS.§ 7o Na hipótese de não existirem serviços no município de residência
do beneficiário, fica assegurado, na forma prevista em regulamento, o seu
encaminhamento ao município mais próximo que contar com tal
estrutura.§ 8o A renda familiar mensal a que se refere o § 3
o deverá ser
declarada pelo requerente ou seu representante legal, sujeitando-se aos
demais procedimentos previstos no regulamento para o deferimento do
pedido.
Para requerer o benefício, o indivíduo deverá se encaminhar ao INSS, com os
devidos documentos; o agendamento para tal fim, poderá ser feito via internet (BRASIL,
2008). Caso a solicitação seja indeferida, o indivíduo poderá recorrer, via administrativa.
Caso ainda não obtenha êxito, poderá ingressar na esfera judicial, sendo competência da
Justiça Federal (BRASIL, 2008).
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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A política de assistência social, passou a ser pensada de modo descentralizado, com o
intuito de dar suporte à sociedade por meio de um comando único em cada uma das três
esferas de governo, com uma gestão compartilhada com a sociedade civil pelos conselhos
municipais, estaduais e nacionais, de modo a promover conferências, fóruns, havendo
planejamento e controle, como afirmado pela Constituição Federal de 1988, e formando uma
rede de segurança que são programas, projetos, serviços e benefícios direcionados à proteção
social e a atenção integral das necessidades dos usuários dessa política (BENEVIDES, 2007).
Essa rede de segurança se caracteriza, segundo Yazbek (2004, p. 58) “[...] pela sua
composição diferenciada de redes para a segurança dos cidadãos, realizando serviços voltados
ao atendimento de um conjunto necessidades, complexas e particulares de cada indivíduo em
risco e vulnerabilidade na sociedade”.
A rede deve trabalhar de modo a defender os direitos humanos e a cidadania,
arrecadando e doando alimentos entre outras iniciativas que complementem as ações
necessárias ao campo da Assistência Social à população como instrumento de efetivação dos
direitos (FONTES SILVA, 2007). Para tanto, é necessário que sejam utilizadas estratégias que
provam os mínimos sociais para que seja feito um rompimento da tradição clientelística ou
assistencialista que está entranhado historicamente no país como sendo uma condição
secundária e não de primazia (YAZBEK, 2004; COUTO, 2007).
3 – Metodologia
Levando em conta o problema e o objetivo do estudo viu-se a possibilidade de realizar
uma pesquisa exploratória com vistas a proporcionar maior familiaridade com o problema por
meio de levantamento bibliográfico em que se buscou recuperar o conhecimento científico
acumulado sobre o problema em estudo. A pesquisa exploratória, segundo Gil (2009) é aquela
que tem como objetivo desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias, tendo em vista
a formulação de problemas mais precisos ou hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores.
Este tipo de pesquisa, segundo o autor, apresenta maior rigidez no planejamento, pois são
planejadas com o intuito de proporcionar uma visão mais geral sobre determinado fato.
Quanto aos procedimentos técnicos, utilizou-se a pesquisa bibliográfica que, segundo
Marconi e Lakatos (2001), é a pesquisa que abrange bibliografias já tornadas públicas em
relação ao tema estudado, desde publicações avulsas como jornais e revistas quanto teses,
monografias e outros materiais, com o objetivo de colocar o pesquisador em contato direto
com materiais que foram escritos, ditos ou filmados acerca do tema. Os autores enfatizam,
ainda, que todo trabalho científico, toda pesquisa, precisa ter o apoio e o embasamento da
pesquisa bibliográfica para que não se desperdice tempo com um problema que já tenha sido
resolvido e para que se alcancem conclusões inovadoras.
Para o presente levantamento bibliográfico, foram utilizados como fontes: artigos da
Scielo e Lilacs, livros e revistas cientificas disponíveis na internet. Para busca na internet,
foram utilizadas as seguintes palavras-chave: Assistência Social; Questão Social e LOAS. A
busca por dados para a pesquisa ocorreu durante os meses de janeiro e setembro do ano de
2016 e foram analisados artigos em Português.
Do ponto de vista da abordagem do problema, optou-se por uma pesquisa qualitativa,
pois este tipo de pesquisa é feito de modo descritivo, com informações obtidas, mas não
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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quantificáveis (MARCONI; LAKATOS, 2001). Após a coleta de dados bibliográficos,
promoveu-se uma interpretação de seus fenômenos e foram atribuídos significados básicos ao
processo de pesquisa qualitativa. A pesquisa bibliográfica, segundo Gil (2009) é uma
abordagem que propicia o aprofundamento da investigação das questões relativas ao
fenômeno em estudo e de suas relações diante do contato direto com a situação estudada,
buscando permanecer aberta ao que é comum entre as pesquisas e de modo a para perceber a
individualidade entre estas mesmas pesquisas e atribuir-lhes múltiplos significados.
Com a pesquisa foram selecionados estudos que se destacam por sua natureza
delimitadora e por ter sido utilizada uma base de dados de alta credibilidade e qualidade que
compõe suas informações.
4 – Resultados e Discussão
Durante o momento de fichamento e pesquisas preliminares, em que se buscou
material teórico que pudesse embasar o presente estudo, foram encontrados vários artigos e
trabalhos de conclusão de curso que abordam as questões sociais, o enfrentamento à pobreza e
a criação e objetivos da criação da LOAS como uma ação afirmativa para o enfrentamento
destes problemas. No entanto, frente ao problema e ao objetivo da pesquisa foram
selecionados os estudos que, segundo entendimento dos pesquisadores, melhor atendiam ao
tema em análise.
Destes estudos, os de Martinelli (2015), Sposati (2009), Zimmernann (2008), Arretche
(2000) e Almeida (2000), enfatizam a dificuldade de um alcance efetivo da inclusão social,
devido a algumas perspectivas fragmentadas e seletivas da Assistência Social que se encontra
sempre focada nos mais carentes e que, dessa forma, tendem a não contribuir para a
ampliação de um caráter global de proteção social. Outros tantos estudos, como os de Couto
(2007), Benevides (2007), Brasil (2008) Yasbec (2003), Fontes Silva (2007) dão destaque a
criação da LOAS como uma ação afirmativa do Estado no sentido de minimizar as diferenças
e as desigualdades sociais. Todavia, que esta é uma lei que vem acompanhada de uma série de
ambiguidades e de profundos paradoxos. Já outros estudos, como os de Amora (2009), Beto
(2004) Valente (2002) e Belik (2003) dão ênfase a importância que as questões sociais têm e
o modo como estas vieram sendo tratadas ao longo dos anos até chegar ao contexto atual.
Todas as publicações analisadas deixam claro que a assistência social, como política
social, encontra-se, em franco processo de institucionalização, profissionalização e de alcance
de uma racionalidade técnica e política, mas que, nesse contexto, a LOAS, ainda, não tem
conseguido atender a demanda a que se propõe.
Os dados bibliográficos coletados para a pesquisa deixam claro que por mais que já
tenha sido feito no sentido de efetivar políticas que atendam as demandas de assistência e
inclusão sociais estas ainda não tem conseguido abarcar efetivamente as demandas a que se
propõem. Yasbek (2003) e Fontes Silva (2007) são autores que ressaltam essa deficiência e
afirmam que a assistência social pós LOAS ainda se apresenta ambígua e permeada de
paradoxos. A afirmação dos autores é também corroborada por Benevides (2007).
Os referidos autores, em seus estudos, deixam claro que mesmo com todos os avanços
trazidos pela Constituição Federal de 1988 no sentido de reconhecer os direitos dos cidadãos a
uma vida mais digna e humanitária e inserir as políticas sociais no exercício da participação
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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política, o Estado ainda se mostra falho nesse sentido, haja vista que coloca em andamento
processos articuladores, de desmontagem e de retração de direitos e investimentos públicos no
campo social (YASBEK, 2003; FONTES SILVA, 2007; BENEVIDES, 2007).
Martinelli (2015) uma das fontes de pesquisa ora analisadas esclarece que as
inovações constitucionais na LOAS e na Política Nacional de Assistência Social, por si só,
não tem sido capaz de modificar de imediato práticas sociais já arraigadas que tinham como
base a ajuda, a filantropia e o clientelismo. No entanto, Couto (2007), afirma que as mudanças
propostas pela Constituição de 1988 estão sendo pouco a pouco discutidas em busca de serem
melhor compreendidas e pouco a pouco estão sendo incorporadas e assumidas pelos setores
envolvidos no processo de gestão da Política de Assistência Social. Estas discussões tem
ocorrido, segundo o autor, em todos os níveis da federação. Esse é um ponto que encontra-se
bastante discutido também nos estudos de Beto (2004) e Belik (2003).
Em estudos como o de Amora (2009), Zimmernann (2008) e Sposati (2009) ficou
claro que na atual conjuntura política, social e econômica em que a Política de Assistência
Social se encontra inserida tem havido limites e constrangimentos de ordem estrutural que
tem, muitas vezes, comprometido sua efetividade. E que, ainda, que hajam muitos esforços e
avanços no sentido de garantir direitos, ainda, existe uma abismo entre o que se pretende e é
garantido constitucionalmente e o que realmente acontece ou é possível ser feito. Yasbek
(2004) corrobora esse posicionamento ao dizer que a trajetória da Assistência pós-LOAS
ainda é lenta e árdua rumo a uma efetivação afirmativa como política de direitos. Ainda
existe, segundo autor, uma “fratura” (grifo do autor) entre o anúncio do direito e sua real
efetividade no sentido de reverter o acúmulo de riscos e possibilidades que cerceiam os
cidadãos.
No entanto, ainda, que existam falhas, e este é um posicionamento comum de todos os
autores, é preciso que atitudes sejam tomadas no sentido de reverter este quadro e tornar a
Política de Assistência Social mais efetiva e funcional (BENEVIDES, 2007; BETO, 2004;
AMORA, 2009; COUTO, 2007; ARRETCHE, 2000; BRASIL, 2008).
Outro ponto muito importante e que é ressaltado por muitos dos autores analisados
(AMORA, 2009; BETO, 2004; VALENTE, 2002; MARTINELLI, 1995; SPOSATI, 2009;
ZIMMERNANN, 2008; ALMEIDA, 2000) é a importância de se avaliar os impactos da
Política de Assistência Social na vida das pessoas, e não menos importante analisar dados
referentes à população que busca esse tipo de assistência para suprir suas demandas e
necessidades. A necessidade dessa análise é reforçada por Yasbek (2003) quando afirma que
o atendimento às necessidades dos indivíduos é importante, pois sem este atendimento o
indivíduo o indivíduo perde suas esperanças em uma vida melhor.
Outro ponto que merece destaque e que foi destacado nos estudos de Yasek (2003) e
Couto (2007) é com relação ao tipo de Assistência Social que os constituintes de 1988
quiseram implementar e as desmitificações que foram promovidas pelo texto constitucional.
O primeiro ponto que os autores destacam é com relação ao fato da Constituição de 1988
contestar o conceito de população beneficiaria como marginal ou carente. Com esse
posicionamento, houve uma desvitimização, ainda que tardia (BENEVIDES, 2007), das
pessoas que necessitam dessa assistência. Isso se fazia necessário, tendo em vista que o tipo
de assistência social que os constituintes de 1988 queriam promover é uma assistência que
advém de necessidades de estrutura social e não de caráter pessoal (COUTO, 2007). Ou seja,
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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como bem colocado por Yasek (2004) o público-alvo da assistência social são os segmentos
em situação de risco social e vulnerabilidade e, não apenas, a população pobre.
O que ficou claro com os estudos analisados nesse contexto, em especial, nos textos de
Amora (2009) e Valente (2002) é que a CF/1988 ofereceu uma excelente oportunidade de
reflexão e mudança no sentido de se criar uma proteção social mais afirmativa de direitos que
superasse as práticas assistenciais e clientelistas e que fizesse surgir novos movimentos
sociais com o objetivo de que as Políticas de Assistência Social, realmente, pudessem se
efetivar.
Nesse movimento de intenso debate, são questionadas a burocratização e a
seletividade que dificulta o acesso às políticas sociais; a centralidade de poder estatal que não
se adapta às diferentes realidades; o caráter pontual, fragmentado e emergencial das ações e a
falta de mecanismos de participação popular. Deste modo, converteu-se para uma redefinição
institucional, baseada nos princípios da democracia participativa e descentralização, alterando
as relações político-institucionais.
Zimernann (2008) e Benevides (2007) ressaltam outro ponto bastante importante que é
a função do Estado que, pelas disposições constitucionais deveria assegurar a estas pessoas
uma vida mais digna. Todavia, não o faz (ZIMERNANN, 2008). Com isso, termina por tornar
o Princípio da Dignidade Humana letra morta para as pessoas que, impossibilitados de auferir
seu próprio sustento, terminam por necessitar do amparo do Estado (BENEVIDES, 2007).
Valente (2002) corrobora a fala dos autores e afirma a necessidade da LOAS se tornar
mais efetiva. O autor leciona que aqueles que não tem possibilidades de auferir sozinhos o seu
sustento e de sua família precisam que a LOAS se torne, realmente, uma forma de dar-lhes
uma chance de viver dignamente.
6 – Conclusão
Com os resultados encontrados foi possível perceber que mesmo que a Lei Orgânica
de Assistência Social, tenha sido criada para diminuir os indicadores de pobreza e indigência
e ampliar a cobertura de programas e serviços de proteção social por meio de indicadores de
segurança alimentar, ainda, não conseguiu abarcar as demandas a que se propõe atingir e não
tem, ainda, conseguido se apresentar como uma ação afirmativa que garanta os direitos de
todos. As publicações analisadas deixam claro que a assistência social, como política social,
encontra-se, em franco processo de institucionalização, profissionalização e de alcance de
uma racionalidade técnica e política, mas que, nesse contexto, a LOAS, ainda, não tem
conseguido atender a demanda a que se propõe.
Por óbvio que as discussões não se resumem, apenas, àquelas apresentadas no estudo
que ora se finda. Entende-se que outros estudos, far-se-ão necessários para que se elucidem
questões tão importantes na vida do cidadão brasileiro.
O presente estudo se conclui e contribui para o cenário a que se presta por ter
apresentado dados bibliográficos que deixam claro que apesar da LOAS ter sido criada para
garantir os direitos dos cidadãos brasileiros, o legislador colocou alguns empecilhos na lei que
dificultaram, em muito, que algumas pessoas mais necessitadas consigam a assistência de que
tanto necessitavam. Importante este entendimento, pois se a lei não atinge sua finalidade, de
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – ARTIGO CIENTÍFICO
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forma plena, muitas pessoas carentes da assistência do Estado, continuarão à margem da
sociedade.
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