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Curso Internacional “Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública” Santiago, Chile del 22 de septiembre al 17 de octubre de 2008. ¿ Qué es la Política Fiscal? Qué es gobernabilidad… y gobernanza?. EL PACTO FISCAL. Ricardo Martner - PowerPoint PPT Presentation
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Curso Internacional “Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública”
Santiago, Chile del 22 de septiembre al 17 de octubre de 2008
¿Qué es la Política Fiscal?Qué es gobernabilidad… y gobernanza?
EL PACTO FISCALEL PACTO FISCAL
Ricardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
MotivaciónMotivación
El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social
A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.
Cuatro principios para un Pacto fiscalCuatro principios para un Pacto fiscal
Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica
Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción
fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática
Lo positivo...
Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)
"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).
Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?
"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).
Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)
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Ingresos Gastos
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2007, promedio simple, % de PIB
Recuperación del saldo público
BALANCE GLOBAL SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)
Gobierno Central
Gobierno General
Sector Público no financiero
Argentina 0.6 1.4
Bolivia 0.8 -1.0 -2.2
Brasil -6.4 -2.3
Chile 8.8 7.9 11.4
Colombia -3.0 -1.0Costa Rica 0.6 1.2 1.4
Ecuador -0.1 2.3El Salvador -0.2 -0.3
Guatemala -1.5Haití -1.9Honduras -2.3México -2.2 0.0Nicaragua 0.6 2.3 1.6Panamá 1.2 0.5Paraguay 1.0 2.0Perú 1.8 3.1 3.1R. Dominicana 0.6Uruguay -1.7 -0.4
Venezuela 3.0 -2.6América Latina 0.0 2.7 1.0Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial
Nota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica
y Honduras corresponden al año 2006. Los datos del Gobierno General para
Chile corresponden al año 2006.
EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)
Gasto Público, 2007 Variación Gasto Público respecto 1990
Gobierno Central
Gobierno General
Sector Público no financiero
Gobierno Central
Gobierno General
Sector Público no financiero
Argentina 17.8 28.5 6.0 6.0
Bolivia 27.6 31.7 43.1 10.1 11.4 7.9
Brasil 31.4 12.7
Chile 18.6 20.0 30.2 -1.8 -1.8 -
Colombia 18.1 32.4 8.8 14.1Costa Rica 15.0 22.6 24.9 0.1 1.0 2.0
Ecuador 19.9 29.0 5.5 2.6El Salvador 14.8 18.2 1.2 2.5
Guatemala 14.6 3.1Haití 12.0 0.4Honduras 21.4 -2.7México 19.8 25.4 -0.8 -2.1Nicaragua 22.6 27.3 31.0 1.1 5.8 7.5Panamá 18.1 -1.4Paraguay 17.0 29.1 6.9 7.8Perú 16.6 17.8 -2.9 -3.3R. Dominicana 17.2 7.5Uruguay 22.9 29.6 6.8
Venezuela 25.8 35.7 0.0 -0.1América Latina 19.5 23.9 29.8 3.2 2.6 4.8Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial
Nota: Para Sector público no financiero los datos de Argentina, Chile, Costa Rica y Honduras corresponden
al año 2006. Los datos de Gobierno General para Chile corresponden al año 2006.
Un fuerte aumento de los ingresos fiscales
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities (índice base año 2000=100)
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Metales Energía Alimentos Commodities Totales
Política Fiscal Procíclica:
Precios Commodities: Petróleo, Cobre y Oro (índice base año 2000=100)
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Petróleo Cobre Oro
Política Fiscal Procíclica:
Precios Commodities: Trigo, Maíz y Soja (índice base año 2000=100)
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Trigo Maíz Soja
Evidencia América Latina (variación anual, %)
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PIB Ingresos Tributarios
…Y una fuerte caída de la deuda pública
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Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Qué son las políticas contra-cíclicas?
Parece haber un cierto consenso respecto de que las políticas fiscales contra-cíclicas (o neutras) generan ganancias de bienestar.
Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sido pro-cíclicas en el pasado. Además, ha existido asimetría: políticas contra-cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento.
Sin embargo, las metodologías son variadas y no siempre convincentes.En especial, la actual fase parece ser en general contra-cíclica
Evidencia América Latina (variación anual, %)
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Gasto Total Producto interno bruto
Gasto total
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)
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Qué son las políticas contra-cíclicas?
Cuál es (son) las variables relevantes?: el gasto público..
Elasticidad del gasto social
Elasticidad del gasto total
Elasticidad de la inversión pública
(FMI)
Argentina 0.91 0.82 2.32
Bolivia 2.95 1.90 20.08
Brasil 1.56 1,16
Chile 0.93 0.73 1.91
Colombia 2.12 2.02 0.63
El Salvador 1.57 1.99 1.56
Guatemala 1.84 0.99 6.15
Honduras 1.56 0.97
México 1.78 1.58 3.06
Paraguay 3.31 3.17 1.36
Perú 2.41 1.02 1.83
R. Dominicana 1.60 1.46
Uruguay 1.82 1.64
Venezuela NS NS 6.50
América Latina 1.87 1.50 3.31
Qué hacer? La actual coyuntura motiva prudencia fiscalLas políticas contra-cíclicas deben institucionalizarse, privilegiando normas explícitas, que incluyan la distinción de incremento permanente y transitorio)
Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentesLos excedentes fiscales deben tener un destino claro, privilegiando la transparencia en su uso.
Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica
Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la
acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática
Cuatro principios para un Pacto Cuatro principios para un Pacto fiscalfiscal
La calidad del gasto público en América La calidad del gasto público en América LatinaLatina
Gobierno central: déficit primario e inversión pública, 1980-2006, en % del PIB
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Inversión Pública en Infraestructura Déficit primario
Opción 1: la regla de oro
Blanchard y Giavazzi (2004), entre otros, proponen la regla de oro para la UE, Jiménez (2005) para ALC Como en el sector privado, la inversión neta de depreciación no debiera formar parte de la cuenta de
resultados Ello supone un equilibrio en cuenta corriente…
La regla de oro en el Reino Unido (1998)
A lo largo del ciclo, el Gobierno se endeuda sólo para cubrir inversión neta
Deuda pública neta inferior a 40% Presupuestos separados Presupuestos trianuales
Inversión pública en el Reino Unido
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Inversión Pública Neta Inversión Pública Bruta
Opción 1- bis: el Manual de Estadísticas de las Finanzas públicas 2001
BALANCE DE APERTURA
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= RESULTADO OPERATIVO NETO
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= PRÉSTAMO NETO/ENDEUDAMIENTO
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• efectivo• otros activos financieros
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OTROS FLUJOS ECONÓMICOS
Ganancias y pérdidas por
tenencia
Otras variacionesen el volumen de activos
Activosno financieros
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BALANCE DE APERTURA
Activos no financieros
Activosfinancieros
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Patrimonio neto
BALANCE DE APERTURA
Activos no financieros
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Activos no financieros
Activos no financieros
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Activosfinancieros
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Patrimonio neto Variaciones en el
patrimonio netoVariaciones en el patrimonio neto
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BALANCE DE CIERRE
Patrimonio neto
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BALANCE DE CIERRE
Patrimonio neto
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Activosfinancieros
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TRANSACCIONES
Ingreso
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= RESULTADO OPERATIVO NETO
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TRANSACCIONES
IngresoIngreso
GastoGasto
= RESULTADO OPERATIVO NETO
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= PRÉSTAMO NETO/ENDEUDAMIENTO
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Activosno financieros
= PRÉSTAMO NETO/ENDEUDAMIENTO
NETO
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Pasivos
Activosfinancieros
• efectivo• otros activos financieros
menos
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Activosfinancieros
• efectivo• otros activos financieros
Activosfinancieros
• efectivo• otros activos financieros
menos
OTROS FLUJOS ECONÓMICOS
Ganancias y pérdidas por
tenencia
Otras variacionesen el volumen de activos
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OTROS FLUJOS ECONÓMICOS
Ganancias y pérdidas por
tenencia
Otras variacionesen el volumen de activos
Activosno financieros
Activosfinancieros
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Activosno financieros
Activosfinancieros
Pasivos
OTROS FLUJOS ECONÓMICOS
Ganancias y pérdidas por
tenencia
Otras variacionesen el volumen de activos
Activosno financieros
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Activosno financieros
Activosfinancieros
Pasivos
Activosno financieros
Activosno financieros
Activosfinancieros
Activosfinancieros
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Opción 2: reducir coberturasCobertura institucional de las estadísticas y metas en los informes del FMI
Propuesta FMI de excluir empresas “gestionadas comercialmente”
Metas fiscales cubren Gobierno General en Unión Europea, Chile y otros países. El MEFG 2001 también. Porqué no avanzar en esta cobertura?
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Otros europeos
Medio Oriente
Asia 1/
Africa
del cual: Europa
OCDE desarrollados
América Latina
Total
(% del total del grupo de países)
Gobierno central Gobierno general Sector público no f inanciero
Opción 3: asociaciones público-privadas
Experiencia de concesiones en muchos países, y PIDIREGAS en México (PEMEX y CGE)
Definición más amplia: inversión y operación del sector privado en áreas tradicionalmente públicas (hospitales, escuelas, carreteras)
Dan lugar a transferencias futuras (en operación y amortización de la inversión). Ejemplos: PFI en Reino Unido, PPS en México.
Gran potencial para reducir el sesgo anti-inversión pública, aunque no llegan a representar más de 15% de la inversión total (Reino Unido)
Inversion pública impulsada como porcentaje del PIB en México
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Presupuestaria Financiada
Opción 4: reglas estructurales
Superávit estructural de 1% del PIB en Chile Comité de expertos para determinar PIB potencial y precio
del cobre de largo plazo Gasto determinado por estimaciones de largo plazo MEFG 2001
Buenas perspectivas futuras; la inversión pública no es tema especial de debate en la agenda política
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Gobierno central Gobierno general
Inversión pública real en Chile
Hacia una agenda integrada
Además de una combinación de las cuatro opciones anteriores, se debe agregar:
Impuestos a los hidrocarburos para financiar infraestructura (Argentina, Estados Unidos) Papel de la Banca de Desarrollo: el gasto de estos proyectos debiera contabilizarse intertemporalmente, abriendo un mayor
espacio fiscal para su financiamiento.
Arbol del problema
Efectos
Problema
Causas
Ausencia de visión de mediano plazo
Personal insuficiente y poco motivado
Discrecionalidadexcesiva
Insuficiente Rendición de cuentas
Leyes antiguas
Condiciones laboralesdeficientes
Poca capacitación
Pocos informes
Institucionalidaddébil
Falta de control (Congreso)
Deficiente programación fiscal y de inversiones públicas
El presupuesto no se ejecuta
IneficaciaProgramas
públicos
Atenta contra la Cohesión social
DesempleoAjuste fiscal
Poco crecimiento Descontento ciudadano
Alto nivel depobreza
Ausencia de transparencia
volatilidad macroeconómica
Arbol de objetivos
Buenas condiciones laborales
Personal motivado Reglasclaras Rendición de cuentas
capacitaciónsistemática
Informes recurrentes
Institucionalidadfuerte
Fluidez de la información
Eficiente programación fiscal y de inversiones públicas
--
El presupuesto se ejecuta
visión de mediano plazo
Programas Públicoseficientes
Mayor Cohesión social
Más empleosestabilidad fiscal
Más crecimiento Apoyo ciudadano
Fines
Situación deseada
Medios
Menospobreza
transparenciaEstabilidad
macroeconómica
Nuevas Leyes
Algunas cuestiones en torno a la evaluación..1. Evaluar proyectos y programas…es lo mismo?2. Y si no es lo mismo, cómo separarlos claramente?3. Deben integrarse al SNIP los nuevos programas?4. Debe presupuesto controlar el proceso, o es relevante que la evaluación se quede en
planificación?
Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.
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IB)
1990-1991 2004-2005
Promedio regional 1990-1991: 12,9%
Promedio regional2004-2005: 15,9%
El gasto público social en América Latina
Clasificadores generales Protección social
1. Servicio públicos generales2. Defensa3. Orden público y Seguridad4. Asuntos Económicos5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios7. Salud8. Recreación, cultura y religión9. Educación10. Protección social
1. Enfermedad y discapacidad2. Tercera edad3. Sobrevivencia4. Familia y niños5. Desempleo 6. Vivienda social7. Exclusión social8. Otros
La clasificación funcional del gasto público
La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB)
Source: Commission services.
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Protección social
Servicios públicos generales
Salud
Educación
Asuntos Economicos
Otros
Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica
Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la
acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática
Cuatro principios para un Pacto Cuatro principios para un Pacto fiscalfiscal
Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)
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La desigual distribución del ingreso no ha variado
América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini, 1990-2004
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CRIVEN
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GTM
MEX PAN
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PRT a/
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OECD (15) a/
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0.65
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1990
20
02
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04
.
Países en los que disminuyó la desigualdad
Países en los que aumentó la desigualdad
Acción fiscal y equidad
Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)
25 30 35 40 45 50 55 60 65
México
Chile
Brasil
Argentina
Italia
Dinamarca
OECD
Gini después de impuestos y transferencias
Gini después de transferencias
Gini antes de impuestos y transferencias
Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE
-5
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25
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Directos (Renta yPatrimonio)
Consumo general
EspecíficosOtros indirectos
Seguridad Social
1990 2006
44.843.5
12.911.3
17.418.9
1.71.4
22.325.6
(Porcentaje del total)
Ingresos tributarios: comparación OCDE y América Latina
Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.
Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)
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Ing
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PIB
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Estructura Ingresos Tributarios AL
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Directos (Renta yPatrimonio)
IVA
Selectivos y otrosComercio y transacciones
internacionales
Seguridad Social
1990 2006
22.227.9
22.633.7
21.514.9
15.7 7.0
18.316.7
AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS(Porcentaje del total)
Estructura tributaria
Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.
Impuestos a la renta
Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE.
Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.
El gasto tributario
Source: National government budgets.
Y entonces..porqué la resistencia al cambio?
Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela)
No existen mayores presiones externas Las reformas son endógenas al ciclo electoral
Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...
Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica
Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la
acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática
Cuatro principios para un Pacto Cuatro principios para un Pacto fiscalfiscal
EL PACTO FISCALEL PACTO FISCALRicardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas