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Dedicatoria
A Jesucristo A mi Patria: México que ha sido, es y será cuna de grandes hombres. A Gaby por darme a mis preciosos Hijos, y con dedicatoria especial a ellos: Dany, Micky y Jordy ya que son ilusión de mi vida, motor de mis actos y satisfacción por los logros. A mis Padres y Hermanos por su amor, calor humano y apoyo que me han brindado. A todos mis amigos por su ayuda afectuosa e incondicional A todos mis maestros por todo el tiempo que nos han dado y con el cual nos ayudan a ser mejores Al Colegio Benavente, la UPAEP y el IAPEP. A la fundación Mary Street Jenkins y en especial a la Sra. Ángeles Espinosa Yglesias, por darme la oportunidad de cursar esta Maestría becado.
1
Adán Larracilla
Márquez
Índice
DEDICATORIA ........................................................................................................... 0
ÍNDICE ..................................................................................................................... 1
INTRODUCCIÓN........................................................................................................ 1
I. ANÁLISIS ............................................................................................................... 5
1. ANTECEDENTE .......................................................................................................................................... 6
2. ENTORNO .................................................................................................................................................... 38
3. NECESIDADES ............................................................................................................................................. 75
4. DIAGNOSTICO ............................................................................................................................................ 91
I. PROPUESTA ..................................................................................................... 97
5. AUTODIAGNÓSTICO .................................................................................................................................. 98
6. REGLAMENTO INTERNO ......................................................................................................................... 101
7. ORGANIGRAMA ........................................................................................................................................ 103
8. EL GERENTE MUNICIPAL ........................................................................................................................ 109
CONCLUSIONES.................................................................................................... 120
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 122
ANEXO A: Glosario....................................................................................................................................... 126
ÍNDICE DETALLADO ............................................................................................. 137
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 1
Adán Larracilla Márquez
Márquez
INTRODUCCIÓN
En los últimos años hemos visto como ha ido evolucionando la administración
pública en México. Los cambios van desde un simple renglón o apartado de un
formato para satisfacer una demanda ciudadana; el cómo se deben recibir las
llamadas telefónicas en las dependencias gubernamentales; el análisis y uso de
los colores de los uniformes de trabajo de quienes laboran en las oficinas o
equipos de servicio en los gobiernos municipales hasta las más complejas y
diversas innovaciones administrativas en organigramas, equipos, lazos
institucionales, metas y procedimientos.
Esto no es casualidad muchos son los factores que han provocado esto: La falta
de recursos disponibles en los gobiernos; el exceso de demandas y la pobreza de
la población; la competencia entre partidos por quedarse con los gobiernos y
demostrar que lo pueden hacer bien para consolidar sus Proyectos de desarrollo;
la critica de los ciudadanos al gobierno y la apertura hacia la imparcialidad,
veracidad y oportunidad de los medios de comunicación; en fin tantos factores
que confluyen para que se den los cambios aludidos.
El presente trabajo pretende ser además de cumplimiento de requisito para la
obtención del grado de maestría en administración pública, libro de texto para
los que deseen o quieran conocer los fundamentos básicos sobre los gobiernos
municipales, una guía y motivación para implementar un modelo de gerencia
municipal en México como pauta para lograr eficacia gubernamental, eficiencia
en sus acciones y legitimidad social.
El modelo propone separar lo político de lo administrativo, clarificar las áreas de
trabajo para que cada una de estas cumpla con calidad con su función.
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
Es innegable la complementariedad de las dos actividades, pero esta más que
comprobado que una delimitación clara y objetiva redundaría en mejores
resultados. Necesitamos que el cuerpo edilicio o ayuntamiento se dedique a
labores eminentemente políticas como: la visita a las comunidades, la
organización de la ciudadanía, los festejos y eventos públicos, las
determinaciones y planeación estratégicas del ayuntamiento y deje a los
operativos la parte de la ejecución de lo decidido por los miembros del cuerpo
edilicio. Solo hay que hacer un pequeño repaso con estas preguntas: ¿Cuantas
veces hemos visto que los alcaldes se ven saturados en sus agendas y horarios por
la gran cantidad de actividades tanto operativas como políticas que tienen que
realizar y no hacen bien ninguna de las dos?, ¿Cuantas veces también vemos que
se cometen errores graves al tomar decisiones si bien son bien intencionadas lo
son también erróneas por carecer del conocimiento y experiencia adecuados en
materia de administración publica?, ¿Cuantas veces hemos visto que hay
conflictos entre los regidores o munícipes con los mandos directivos y operativos
del gobierno municipal por no existir una clara definición de las actividades y
funciones a realizar?.
Se propone entonces a un Gerente Municipal como encargado directo de la
ejecución, jefe del equipo administrativo y como interlocutor entre las áreas
organizacionales importantes de los gobiernos municipales: La política
estratégica o Ayuntamiento y la operativa o Administración Pública Municipal a
su mando.
El presente trabajo esta dividido en dos grandes títulos: El primero es de Análisis
y el Segundo es la Propuesta. Estos a su vez están subdivididos en ocho capítulos.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 3
Adán Larracilla Márquez
Márquez
En los cuatro capítulos del titulo de Análisis se plantean primero: los
antecedentes que refieren algunos detalles de la evolución municipal en nuestro
país, la génesis del artículo 115 y sus reformas para culminar en el texto ahora
vigente de este. Se hace también una breve reseña de lo que ha significado la
administración pública en nuestro país y los modelos de administración pública
municipal que se han utilizado en otros países. El capítulo segundo o del entorno
enuncia las bases jurídicas del municipio, la actualidad administrativa, la
diversidad municipal existente e información sobre algunas instituciones y
gobiernos que aplican modelos parecidos al propuesto.
Resultado del planteamiento de los antecedentes y entorno actual se plantean en
el capitulo tercero las necesidades de los dos grandes interlocutores municipales:
Gobierno y sociedad en sus actividades más importantes para terminar la etapa
del titulo de análisis o cuarto capítulo en un diagnóstico de lo que esta
sucediendo en los municipios mexicanos.
El segundo título de propuesta refiere los pasos que habría que seguir en la
implementación del modelo de gerente municipal: Un Autodiagnóstico, Las
adecuaciones o creación que se deberán hacer al reglamento interno de los
ayuntamientos y administraciones públicas municipales para que quedara
enmarcada legalmente esta propuesta; se plantea también una breve descripción
del organigrama que funcionaria con el gerente como lazo o interlocutor entre
las dos áreas de trabajo ya discutidas y por último en esta sección cual debe ser
el perfil profesional que debe cubrir el gerente, las funciones a realizar y algo
muy importante y olvidado hasta el momento un código de ética en el que se
debe de mover al Gerente Municipal para funcionar adecuadamente y lograr que
el modelo sea exitoso.
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
Este análisis y propuesta hace énfasis, como su título lo indica, en la necesidad
de la actuación de profesionales de la administración pública en los
ayuntamientos, capacitados para las áreas más importantes de los ayuntamientos
y, especialmente, en la dirección ejecutiva a cargo de un “Gerente Municipal”.
El objeto de la propuesta es romper el paradigma del superalcalde, el que todo
lo puede, todo lo hace. Se trata de separar lo político de lo administrativo, es
decir, que cada parte haga su labor de acuerdo a su nivel jerárquico, marco
normativo, perfil profesional y complejidad del municipio.
En pocas palabras que se deje lo político-estratégico al alcalde, sindico y los
regidores: La planeación estratégica, el rumbo, la gestión ante los demás
órdenes e instituciones de gobierno y la organización de la ciudadanía al
Ayuntamiento, y lo administrativo - operativo al Gerente Municipal y su equipo
de trabajo. Que la suma de los dos equipos: el administrativo y el político,
juntos, nos den gobiernos democráticos que ofrezcan resultados positivos en la
gestión pública con la consecuencia de consenso social. Que en las labores
administrativas no haya tinte o interés político y se tenga como fin lograr el
bienestar y bien-ser de los ciudadanos.
Las tareas son muchas, las características de los municipios también, pero la
voluntad y trabajo que se añadan a este modelo seguro redundaran en beneficios
para los gobiernos municipales, obviamente a los ciudadanos de los municipios y
por consecuencia a nuestro país.
Adán Larracilla Márquez
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 5
Adán Larracilla Márquez
Márquez
ANÁLISIS Y PROPUESTA DE UN MODELO DE GERENCIA PUBLICA MUNICIPAL PARA LOS GOBIERNOS DE LOS MUNICIPIOS MEXICANOS
I. ANÁLISIS
Los trabajos de investigación o análisis y propuesta de post grado como el
presente resultan en vertientes muy interesantes en las dos etapas mencionadas
dependiendo de: 1. Quien o quienes las realicen, 2. como son divulgadas, 3. los
antecedentes del tema, 4. el entorno presente o coyuntural en sus etapas
teóricas y prácticas y por ultimo, 5. las necesidades de los receptores, es decir,
probables usuarios o beneficiarios del trabajo, estudiosos y analistas y/ó afines al
tema.
Por fines obvios y prácticos se deja a un lado los puntos de quien realiza la
investigación y como se divulga para pasar al estudio de los antecedentes,
entorno y las necesidades a fin de plantear con esto una hipótesis que finalmente
se fundamentara para convertirla en una tesis respecto del titulo manejado en
este documento: Análisis y Propuesta de un Modelo de Gerencia Pública
Municipal para los gobiernos de los Municipios Mexicanos.
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
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1. ANTECEDENTE
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
1.1. Histórico Institucional
Ya en Nuestro México Prehispánico existían antecedentes de organización similar
a la municipal aunque con rasgos muy característicos, en diversos pueblos
funcionaban organizaciones comunitarias que los historiadores consideran como
equivalentes.
Sobresale el caso del imperio azteca, en donde encontramos al calpulli, que era
una organización compuesta por familias que producían bienes para su
autosuficiencia. Estos estaban organizados de la siguiente forma:
Organización de los calpullis:
La autoridad máxima o el consejo era llamado Tecpan.
El tecuhtli, era la persona encargada de todas las actividades militares de guerra
y también de adiestramiento.
Los tequitlatos, se encargaban de coordinar y organizar los trabajos
comunitarios.
Los calpixques, recaudaban los tributos.
Los tlacuilos, eran los cronistas de la época.
Y los Sacerdotes y médicos hechiceros, estaban al cuidado de los calpullis
1.1.1. El primer ayuntamiento: La Villa Rica de la Vera Cruz
La Institución Municipal como tal en nuestro país tiene sus inicios en la época de
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
la colonización española, cuando Hernán Cortes funda la Villa Rica de la Veracruz
el 22 de Abril de 1519 (actualmente Veracruz). “…Se eligieron alcaldes ordinarios
a Portocarrero y Montejo y regidores a Alonso de Ávila, a los dos Alvarados y a
Sandoval, alguacil mayor a Juan de Escalante, capitán de entradas a Pedro de
Alvarado, maestre de campo a Olid, Alférez real a Corral, procurador a Álvarez
Chico, tesorero a Gonzalo Mejía, contador a Alonso de Ávila, alguaciles del real a
Ochoa y Romero y escribano a Diego de Godoy. Pusieron por nombre al pueblo la
Villa Rica de la Veracruz, en memoria de haber desembarcado el Viernes Santo.”1
Ahí designado el ayuntamiento y sus funcionarios públicos nace la historia
municipal mexicana en el sentido estricto de la palabra.
El municipio que se trasplanta de España recoge 3 corrientes importantes de
gobierno, que son: la visigótica, con su concilium o consejo; la romana con el
régimen edilicio; y la árabe con la figura del alcalde.
En un principio los españoles tomaron como antecedente ciertas entidades
precortesianas, de la denominada división antigua, la cual era por medio de los
señoríos ya existentes y en las extensiones territoriales donde no existía tal
división, la milicia se encargaba de ello por medio de las capitulaciones reales,
es decir por contratos realizados por la corona.
Finalmente se hizo la división en provincias internas de oriente y occidente y de
las 12 intendencias las cuales se crearon en 1786 mediante la ley que la
constituyó como organización territorial de la administración colonial.
Existen en toda esta historia altibajos en la importancia de la institución
municipal, altibajos que han dependido principalmente de los factores
económico, político y entonces de manera significativa el factor étnico.
1 Los Municipios de México, Antología histórica, CD ROM de la Secretaría de Gobernación, CEDEMUN, México, 1998
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 9
Adán Larracilla Márquez
Márquez
1.1.2. La Colonia
La institución municipal permitió de cierta manera organizar al territorio y a la
población colonial. Esto fue posible gracias a que el régimen sociopolítico
indígena fue respetado en gran medida ya que no contrariaba los principios
jurídicos hispanos del municipio ya que comparativamente los territorios o
calpullis y los consejos o Tecpanes eran parecidos en su estructura y funciones.
Con esto se puede decir que la organización municipal contribuyó a la asimilación
de las dos culturas: La Indígena y la Española.
Además, la autonomía municipal, a pesar de ser un esbozo y con sus
imperfecciones, permitió en buena medida el desarrollo económico regional.
Durante casi todo el periodo colonial el ayuntamiento estuvo subordinado al
Estado Español, a fines del siglo XVIII y principios del XIX, tomó parte activa en el
proceso de emancipación política.
El resto del territorio colonial se integró paulatinamente en municipios, con base
en la estructura de organización política preexistente, y se organizo en
provincias, que se conformaban por pueblos, los que debían tener una cabecera
llamada alcaldía mayor, siendo obligatorio establecer un cabildo o consejo
municipal.
Los cabildos de indígenas o repúblicas de indios tenían diferentes funciones
como: Recaudar y entregar los tributos a los españoles, Distribuir el trabajo para
construcciones o tareas agrícolas, Cooperar en el proceso de evangelización.
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
Además tenían facultad en materia penal (aprehender a los delincuentes y
consignarlos).
Las funciones de los cabildos de españoles consistían en: La Procuración de
justicia; los alcaldes ordinarios se dedicaban a la administración y los regidores a
la obra pública.
El ayuntamiento era la autoridad competente para reglamentar las actividades
de los trabajadores artesanales.
Coyoacán es el primer ayuntamiento constituido en el Valle de México. La primer
acta de cabildo de ese ayuntamiento data del 8 de marzo de 1524.
Los municipios gozaron de un considerable margen de libertad y cuasi autonomía
que permitió que su economía creciera por algunos periodos en forma notable.
Sin embargo, esta situación provocó que las autoridades coloniales asumieran el
control de muchos medios de producción, limitando con esto buena parte de las
facultades y atribuciones municipales.
De esta forma, la autonomía municipal fue deteriorándose paulatinamente al
tiempo en que se gestaban los comienzos de un centralismo radical.
La mayoría de los historiadores comentan que la institución municipal colonial
como ya mencionábamos era una síntesis de las instituciones española e
indígena. Los cabildos coloniales tenían dos funciones primordiales: formar lazos
de vecindad y planificar las ciudades, por un lado, y atender a la defensa de las
poblaciones, por el otro. Cada villa tenía dos alcaldes con jurisdicción civil y
criminal, cuatro regidores, un procurador y un escribano.
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
Durante el siglo XVIII, España y sus colonias recibieron una fuerte influencia de la
corriente conocida como la Ilustración francesa por virtud de la cual el régimen
municipal fue cobrando matices centralistas. De ahí surgen los órganos conocidos
como intendentes y subdelegados, que remplazaban a los gobernadores y a los
alcaldes mayores.
Sin embargo, es de la misma Francia de donde se recibe una nueva corriente de
influencia en la última etapa de la Colonia.
En efecto, durante la Revolución Francesa, se generó una renovación del espíritu
municipal por la cual esta institución aspiraba a adquirir un papel
preponderante, mismo que se constituyó en importante ayuda para la
emancipación de los países coloniales.
1.1.3. El Sistema Municipal en el México independiente
La Constitución de Cádiz fue promulgada el 19 de marzo de 1812, en España; y
unos meses después, exactamente el 30 de septiembre del mismo año entraba
en vigor en la Nueva España, y establecía que:
Los Ayuntamientos se integraban por: un alcalde o alcaldes, regidores, un
procurador síndico, presididos por el jefe político o el prefecto donde lo hubiese,
que era el representante del gobierno central en el departamento o partido.
Las Atribuciones del Ayuntamiento eran: administrar los asuntos de Salud, el
orden público, la instrucción primaria, la beneficencia, las obras públicas y
también el manejo de las cárceles municipales.
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
Si bien durante la lucha de Independencia la Constitución de Cádiz (1812) tendió
a restructurar el régimen municipal, promoviendo la autonomía de los municipios
y estableciendo la forma como debían ser administrados, la siguiente
Constitución, de 1824, omitió por completo el tema del municipio, dejando a las
entidades federativas en total libertad para determinar su régimen de
administración interno.
1.1.3.1. La Constitución de 1836 (Las Siete Leyes)
Esta constitución estableció un sistema de departamentos, distritos y partidos
(demarcaciones territoriales) con autoridades designadas por los gobernadores de
los departamentos cuya misión era cuidar el orden y la tranquilidad públicos con
entera sujeción al gobernador.
Sólo existían ayuntamientos en las capitales de los departamentos, Puertos
superiores a 4,000 habitantes y pueblos con más de 8,000 pobladores, cuyo
número de alcaldes, regidores y síndicos era fijado por las juntas
departamentales de acuerdo con el gobernador. En todo caso, los ayuntamientos
solamente contaban con facultades de recaudación.
Por Decreto del 22 de agosto de 1846 se restableció el Distrito Federal y sus
ayuntamientos, funcionando hasta el 21 de septiembre de 1853, en que el
General Santa Ana dispuso que el Distrito Federal se convirtiera en Distrito de
México.
1.1.3.2. La Constitución de 1857
En esta constitución se precisó la organización del país en forma de república
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 13
Adán Larracilla Márquez
Márquez
representativa democrática, federal y popular.
En el artículo 72 de esta Constitución se menciona que se elegirá popularmente a
las autoridades públicas municipales y judiciales; el artículo 31 menciona que
todo mexicano debe contribuir a los gastos de la Federación, Estado o Municipio,
así que estos últimos podían exigir impuestos para sus funciones y cierta
independencia económica; y el artículo 36 establecía la obligación de todo
ciudadano de inscribirse en el padrón de su municipio. De tal manera que los
estados de la federación normaban y reglamentaban sus respectivos regímenes
municipales.
La Intervención Francesa trajo como consecuencia el establecimiento del
segundo Imperio en México. Maximiliano a través de su Estatuto Provisional,
designaba la soberanía en la persona del Emperador. La división política del
territorio era en departamentos, divididos en distritos y a su vez en
municipalidades. Dicha estructura era administrada jerárquicamente por los
prefectos imperiales, un consejo de gobierno, subprefectos para los distritos; y
para los ayuntamientos y los alcaldes eran elegidos por la jefatura de los
departamentos. Las contribuciones, eran designadas por el Emperador de
acuerdo a propuestas de los consejos municipales y se estableció que ninguna
carga ni impuesto municipal podía implantarse, sino a propuesta del consejo
municipal respectivo.
El dominio imperial no alcanzó a consolidarse en todo el territorio mexicano y no
fue sino hasta la toma de Querétaro cuando se derrocó al régimen imperial. En
julio de 1867 se restableció la sede del gobierno en la capital del país y con ello
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
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el régimen republicano.
1.1.3.3. El porfiriato (1876-1880; 1884-1911)
Porfirio Díaz agrupó a los ayuntamientos en divisiones administrativas que
recibieron los nombres de partido, distrito, jefatura política o cantón, que eran
regidos por funcionarios de origen centralista. Su función consistía en ser agentes
del gobierno y sólo obedecían las órdenes del gobernador; la misión más
importante que tenían era evitar cualquier intento de protestas o insurrección.
En este periodo se dan proyectos que sujetan la actividad de los municipios. En
1897, se publicó la Ley general de ingresos municipales, estableciéndose los
siguientes puntos: rentas propias, impuestos municipales, impuestos federales,
subvenciones del gobierno federal, e ingresos extraordinarios.
En 1903 la organización municipal se daba de la siguiente forma: Los prefectos
eran los jefes de todos los servicios en las municipalidades y estaban
subordinados al gobierno del estado.
La autonomía y libertad no ejercían en él, quienes determinaban
verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los ya
mencionados jefes políticos.
1.1.3.4. La Revolución
Durante el movimiento revolucionario de 1910 se planteó la necesidad de
instaurar el municipio libre, así como la abolición de las jefaturas políticas.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 15
Adán Larracilla Márquez
Márquez
La libertad municipal fue una de las causas por las que se luchó durante el
movimiento social mexicano de 1910 a 1917. El Plan de Partido Liberal Mexicano,
el 1º de julio de 1906 se propuso consagrar la libertad municipal; en los artículos
45 y 46 del Plan se señalaba la supresión de los jefes políticos y la reorganización
de los municipios que han sido suprimidos y restablecer el poder municipal.
El Plan de San Luis expresaba: la división de los poderes, la soberanía de los
estados, la libertad de los ayuntamientos y los derechos del ciudadano solo
existen en nuestra Carta Magna.
En este mismo Plan, Madero hizo resaltar en el punto 4 de los 11 que se
expresaban. El principio de no-reelección desde el Presidente de la República,
gobernadores de los estados y presidentes municipales.
El Plan de Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley
general sobre libertades municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se
reglamentó la autonomía política, económica y administrativa del municipio.
Plan de Guadalupe: en las adiciones a este plan del 12 de diciembre de 1914 se
dan medidas para el establecimiento de la libertad municipal como una
institución
1.2. La constitución de 1917 y sus reformas
La tesis fundamental de nuestra Carta Magna es precisamente la del municipio
libre, contenida en el artículo 115. Esto implica que en el ámbito municipal
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
concurren tres órdenes de autoridad, a saber: La municipal, La estatal y La
federal.
Dichos órdenes deben ser complementarios, es decir, en el municipio debe
prevalecer la posibilidad de resolver las cuestiones internas dejando los asuntos
de jurisdicción estatal y federal a las autoridades respectivas.
No obstante la intención de revitalizarlo, en los primeros años después de
consumado el movimiento revolucionario, el municipio entró en un estado de
postración. El sistema usó a las células municipales como instrumentos regionales
para consolidar su poder. “Se desató sobre el municipio la avalancha del asalto
político exterior; se le tiene sujeto más que nunca a direcciones y propósitos
desvinculados del interés comunal, regimentado sin remedio en la banda
insaciable, adscrito a innobles menesteres de complicidad en fraudes electorales,
representando papeles lamentables en toda clase de trampas y comedias, a
veces tragedias macabras consideradas necesarias por los directores de escena
para disfrazar de legalidad las usurpaciones, para cuidar el perfecto
funcionamiento de la maquinaria de su dominación, para aplastar o desalentar
todo intento de verdadera actividad ciudadana.
“Así, pues, no solo no existe la libertad política y administrativa que la
revolución proclamó para los municipios; pero ni siquiera una política municipal,
ni siquiera una verdadera administración municipal”2
En el Congreso constituyente se presentan dos posiciones importantes en el
diseño del Articulo 115, un grupo liderado por Heriberto Jara hablaba de plasmar
un articulo con ideas generales de la función municipal para dejar con esto
libertad a los congresos locales de decir las atribuciones que convinieran a los
2 Efraín González Luna, Reflexiones de Don Efraín González Luna, México, 1939
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 17
Adán Larracilla Márquez
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municipios de acuerdo a las particularidades de cada entidad federativa.
Y por otro lado el grupo de Diputados encabezados por los diputados Machorro,
Narváez y Méndez que buscaba se finalizara con un articulo que detallara todas y
cada una de los derechos, atribuciones y obligaciones de los gobiernos
municipales de México.3
Al final se termino con un articulo 115 en términos generales tal y como lo había
propuesto el Diputado Heriberto Jara.
1.2.1. Texto Original Art. 1154
Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre,
conforme a las bases siguientes:
I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular
directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del
Estado;
II. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las
contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que, en todo caso,
serán las suficientes para atender a sus necesidades;
III. Los Municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos
legales.
El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrán el mando de la
fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
3 Dip. Fed. Juan Marcos Gutiérrez, Reforma al 115 Constitucional, Video Conferencia en el Instituto Tecnológico de Estudios
Superiores de Monterrey del Seminario de Alta Administración Municipal, Campus Atizapan, México, Junio de 1999. 4 Congreso Constituyente; 1916-1917; Diario de Debates; 2 Tomos”, Comisión Nacional para las Celebraciones del 175
Aniversario de la Independencia Nacional y 75 Aniversario de la Revolución Mexicana”, México, 1985.
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
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Los gobernadores constitucionales no podrán ser reelectos ni durar en su cargo
más de cuatro años.
Son aplicables a los gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del
artículo 83.
El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será
proporcional al de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el número de
representantes de una legislatura local no podrá ser menor de quince diputados
propietarios.
En los Estados cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un
suplente.
Sólo podrá ser Gobernador Constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano
por nacimiento y nativo de él, o con vecindad no menor de cinco años,
inmediatamente anteriores al día de la elección.
1.2.2. Sumario Histórico de Reformas al Artículo 1155
1.2.2.1 Primera Reforma.
Plutarco Elías Calles; Presidente de México.
Diario Oficial, 20 de Agosto de 1928.
Contenido: Reducción del número de representantes populares de la H. Cámara
de Diputados mediante un ajuste al sistema de representación proporcional:
siete diputados para estados con población menor de 400,000 habitantes; nueve
en aquellos cuya población excede de este número y no llegue a 800,000
habitantes y, once en los estados cuya población sea superior a esta última cifra.
5 Derechos del Pueblo Mexicano; México a Través de sus Constituciones; Tomo XI, Cámara de Diputados del H. Congreso de
la Unión.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 19
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1.2.2.2. Segunda Reforma.
Abelardo Rodríguez; Presidente de México.
Diario Oficial, 29 de Abril de 1933.
Contenido: Se establece la elección directa de los gobernadores de los estados y
de las legislaturas locales.
El principio de no-relección se fortalece al prohibir la elección de individuos que
hubieren desempeñado el cargo de gobernador con cualquier carácter para el
periodo inmediato. Se dispone también que los diputados a las legislaturas de los
estados no podrán ser relectos para el periodo inmediato, salvo en caso de los
suplentes que no hubieren estado en ejercicio.
Se cambia el requisito de vecindad en el estado por el de residencia efectiva no
menor de cinco años en él, para poder ser gobernador.
1.2.2.3. Tercera Reforma.
Manuel Ávila Camacho; Presidente de México.
Diario Oficial, 8 de Enero de 1943.
Contenido: Ampliación en la duración del cargo de gobernador de estado de
cuatro a seis años.
1.2.2.4. Cuarta Reforma.
Miguel Alemán Valdés; Presidente de México.
Diario Oficial, 12 de Febrero de 1947.
Contenido: Participación de la mujer en las elecciones municipales: se les
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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concede el derecho de votar y ser votadas.
1.2.2.5. Quinta Reforma.
Adolfo Ruiz Cortines; Presidente de México.
Diario Oficial, 17 de Octubre de 1953.
Contenido: Se deroga la disposición que concede voto activo y pasivo a la mujer
para las elecciones municipales.
1.2.2.6. Sexta Reforma.
Luis Echeverría Álvarez; Presidente de México.
Diario Oficial, 6 de Febrero de 1976.
Contenido: Establece la facultad de estados y municipios para legislar la materia
de planeación y ordenación de los asentamientos humanos y conurbaciones en el
ámbito de sus competencias, a través de acciones concertadas con la Federación.
1.2.2.7. Séptima Reforma.
José López Portillo; Presidente de México.
Diario Oficial, 6 de Diciembre de 1977.
Contenido: Introducción del sistema de diputados de minoría en la elección de
las legislaturas locales y, del principio de representación proporcional en la
elección de los ayuntamientos de los municipios.
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1.2.2.8. Octava Reforma.
Miguel de la Madrid; Presidente de México.
Diario Oficial, 3 de Febrero de 1983.
Contenido: Se asegura al municipio libertad política económica, administrativa y
de gobierno en los siguientes términos:
a) Las legislaturas locales podrán suspender Ayuntamientos, declarará que
éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus
miembros, en los casos que la ley local prevenga. Asimismo se les confieren
facultades para designar a los Consejos Municipales que concluirán los periodos
respectivos.
b) Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y podrán celebrar
convenios con el estado a fin de que éste asuma algunas de las funciones
relacionadas con la administración de sus contribuciones.
c) Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir los bandos de policía y
buen gobierno y disposiciones administrativas de observancia general.
d) Intervención de los municipios, con el concurso de los estados en la
prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado
público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles,
parques y jardines, seguridad pública y tránsito.
e) Derecho de los municipios a percibir contribuciones sobre propiedad
inmobiliaria, participaciones federales, e ingresos derivados de la prestación de
servicios públicos a su cargo.
1.2.2.9. Novena Reforma.
Miguel de la Madrid; Presidente de México.
Diario Oficial, 17 de Marzo de 1987.
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
Contenido: Se depuran los lineamientos estrictamente municipales, en relación
con otras cuestiones del derecho local en general, al derogarse los lineamientos
en relación con la reforma de elección de los ejecutivos y de las legislaturas
locales que se contenían en la fracción VIII; y lo relativo a las relaciones de
trabajo entre los estados y sus trabajadores, así como los convenios entre
Federación y estados para la ejecución y operación de obras y prestación de
servicios públicos contenidos en las fracciones IX y X para incorporarlas al nuevo
artículo 116.
Tabla de Reformas al 1156
1922 Número de diputados en proporción al número de habitantes
1933 No-reelección de los funcionarios del ayuntamiento
1943 Periodo de gobernadores de 4 a 6 años
1947 Derecho de la mujer al voto en elecciones municipales
1953 Derecho ciudadano de la mujer en todo tipo de elección (Deroga la reforma de 1947)
1976 Competencia municipal en materia de asentimientos humanos
1977 Principio de representación proporcional en la integración de ayuntamientos
1983 Reforma integral en materia política jurídica fiscal y administrativa
1987 Las fracciones VIII y X pasan al artículo 116 como fracciones I y VI (duración del cargo de gobernador y asunción de funciones de la federación a los estados)
1.2.3. Artículo 115. Texto Vigente
“Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre 6 Virginia Alcántara Palma, Un perfil de los municipios mexicanos: objetivos y responsabilidades, ponencia presentada en
Seminario de Financiamiento Municipal, organizado por el Institute for International Research, México, Septiembre de 1994.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 23
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conforme a las bases siguientes:
I. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular
directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del
estado.
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos
popularmente por elección directa, no podrán ser relectos para el periodo
inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o
designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos
cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas
para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados cuando
tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo
inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de
suplentes, sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a
menos de que hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han
desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por
alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus
miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los
alegatos que a su juicio convengan.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta
absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que
entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las
legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales que
concluirán los periodos respectivos.
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por
su suplente, o se procederá según lo disponga la ley;
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su
patrimonio conforme a la Ley.
Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases
normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de
policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones;
III. Los municipios, con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y
lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:
a) Agua potable y alcantarillado;
b) Alumbrado público;
c) Limpia;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines;
h) Seguridad pública y tránsito, e
i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.
Los Municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y
con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz
prestación de los servicios públicos que les corresponda;
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 25
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los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en
todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan
los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de
valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el estado
para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la
administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los
municipios con arregla a las bases, montos y plazos que anualmente se
determinen por las legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a y c, ni concederán exenciones en
relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios
respecto de las mencionadas contribuciones, a favor de personas físicas o
morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio
público de la Federación, de los estados o de los municipios estarán exentos de
dichas contribuciones.
Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los
ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos
serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles;
V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas,
estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes
de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus
reservas territoriales; Controlar y vigilar la utilización del suelo en sus
jurisdicciones territoriales; Intervenir en la regularización de la tenencia de la
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Márquez
tierra urbana; Otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la
creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de
conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta
Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que
fueren necesarios;
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de
dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad
demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios
respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera
conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal
de la materia.
VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de
la fuerza pública en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente;
VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación
proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán
por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto
en el artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias;
IX. Derogada, y
X. Derogada.
1.3 Administración Municipal en México
1.3.1. Política vs. Administración
Al analizar los fenómenos políticos y sus relaciones encontramos un vinculo entre
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 27
Adán Larracilla Márquez
Márquez
las actividades llamadas política y administración pública.
Estas dos generalmente se confunden en el manejo diario, y hay que decir que
expresan dos actividades con diferentes tareas. Definidas en posterior capitulo
en el presente estudio podemos anotar que la primera tiene que ver con los Fines
del Estado y la administración pública con el manejo de los medios con los que
cuenta el Estado, de ahí que su necesaria relación y manejo de
interdependencia.
Grafica 1: Esquema de interrelación funcional en los gobiernos
De esto concluimos que hay relación entre las dos y que su posible vinculación se
da de dos formas:
Que como regularmente ha sucedido la administración pública ha estado
supeditada al factor político, y que la administración pública fuera una actividad
que aunque vinculada al sistema político debe ser independiente.
LA POLITICA
(LOGRAR LOS FINES DEL ESTADO)
PARTE ESTRATEGIA
LA ADMINISTRACION
PUBLICA(ES MANEJAR LOS MEDIOS DEL ESTADO)
PARTE OPERATIVA
ESTADO
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
Las últimas décadas han demostrado un vaivén respecto a la forma en la que se
relacionan la administración pública y la política:7
Entre 1940 y 1960 predominó la tendencia de subordinación de la administración
pública al mandato político, ya que el proyecto se oriento como primer fin a
lograr la estabilidad, por lo que el control se decidió indispensable, para que
lograda la estabilidad se caminara hacia el progreso y desarrollo económico;
factores que fueron determinando cambio y modificaciones en la estructura
administrativa.
De 1960 a 1980 la tendencia fue hacia la autonomía de la administración pública
y la planeación estratégica de largo plazo; Acciones que aparentemente dieron
sustancia al cambio y evolución, ya que la intervención del Estado en la
economía y la consecuente actividad paraestatal hicieron posible que la
administración pública evolucionara pensando en que era un recurso útil para
fortalecer las medidas del mismo.
De 1980 a 1990 la crisis dio como prioridad la subordinación de la administración
pública al sistema político para su obvio control.
La última década supone una democratización de los procesos administrativos y
políticos como parte del proceso de transición que vive México, y así una
independencia paulatina entre las dos actividades.
1.4 Modelos de Administración Pública Municipal en el Mundo
Hay diferentes modelos trabajando en todo el mundo de entre los que destacan:
7 Ma del Carmen Pardo, modernización de la Administración Pública, México, 1989
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 29
Adán Larracilla Márquez
Márquez
1.4.1. Estados Unidos
Los dos más importantes modelos que se han implementado en los últimos años
en este país, como mecanismos para eficiente la función gubernamental en las
ciudades y condados de Estados Unidos son:
1.4.1.1. Comisión
El régimen de comisión pretendió fundarse sobre una base de analogía con las
empresas de negocios. Para ello imaginó que la comisión fuera como el consejo
de directores de la empresa.
Pero se olvido que los consejo de administración no asumen ni desempeñan por si
mismos funciones meramente administrativas. “Toda gran empresa industrial
indudablemente está organizada en forma que a primera vista parece sugerir el
plan de comisión. En la base de su estructura están los accionistas –que
corresponden a los votantes-. Tienen poca voz en los asuntos de la empresa pero
ejercitan un control indirecto porque eligen el cuerpo de directores, al menos en
teoría en la misma forma los votantes eligen una comisión. Por supuesto, el
cuerpo de directores es actualmente electo por un pequeño grupo de accionistas,
ya que los otros rara vez hacen efectivo su privilegio. Pero ello refuerza la
analogía. ¿ No son funcionarios municipales electos, por lo regular, por una
fracción de votantes, porque los otros se quedan en sus casas?. En cada caso, por
tanto, un consejo electo por los accionistas (ya que los votantes pueden ser
llamados accionistas de una empresa municipal) desempeña el cargo. Pero aquí
concluye la analogía. El cuerpo de directores de una empresa industrial privada
no intenta siquiera manejar los múltiples detalles del negocio. En vez de hacerlo
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
30
Adán Larracilla Márquez
Márquez
así, emplea a un gerente general o presidente –experto altamente hábil- y se
descarga en él. Él es responsable de la conducción diaria de los negocios de la
empresa. Decide cientos de detalles con la mayor naturalidad. Únicamente
cuando surgen importantes problemas de política consulta al consejo de
directores. El consejo, por tanto, esta destinado a considerar sólo los asuntos de
importancia y los remueve si es necesario. Sus deberes consumen unas cuantas
horas a la semana o al mes y sus miembros están libres para dedicar la mayor
porción de su tiempo a otros asuntos. Nadie supone ni por un momento, que le
prestaran entera atención a los asuntos de la empresa o que se inmiscuirían con
el trabajo del gerente”8
1.4.1.2. Gerentes de Ciudad
Este es uno de los modelos más exitosos en cuanto administración pública
municipal se refiere en Estados unidos, ya que ha logrado obtener gobiernos
eficaces.
Es diferente al régimen de comisión ya que este se ha inspirado en los principios
que informan la organización de las empresas de negocios privados, no los llevo
hasta sus ultimas consecuencias y por eso no ha tenido tanto éxito.
El régimen de gerente, en cambio, es congruente con la analogía que se
pretende imponer al gobierno municipal con el manejo de las grandes empresas.
El régimen de comisión no realizo el divorció esperado entre la política y la
administración, que tan urgentemente se apunta y. al ser funcionarios electos los
comisionados no han podido sustraerse de la necesidad de acudir a la política
para arribar a sus puestos, para mantenerse en ellos y aun para obtener
8 Mac Donald, City Managers of USA, pag. 191-192.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 31
Adán Larracilla Márquez
Márquez
ulteriores relecciones, lo que implica las naturales complacencias con los
partidos y demás organizaciones políticas, el régimen de gerente separa la
política de la administración, entrega esta el gerente y deja aquella al consejo,
con lo cual se han obtenido mejores resultados.
El régimen de gerente implica el reconocimiento o la separación de funciones,
pues por un lado se atribuye al consejo las funciones de deliberación y al gerente
las funciones de gestión práctica. Parte del fracaso del régimen de comisión se
debe a la falta de distinción funcional entre la determinación y la separación de
la política. Las mismas cinco o siete personas de la comisión han de formular la
política y hacerla efectiva, elaborar y administrar la ley. Ahora bien, estas son
cosas distintas. Un cuerpo representativo es apto para determinar lo que la
política general debe ser; pero, dadas las complejas condiciones de la vida
urbana moderna, corresponde a hombres de especial preparación y habilidad la
labor administrativa9
El régimen de gerente, en cambio, escapa a la objeción y distinguiendo entre
política y administración las entrega a distintos órganos.
El consejo o comisión es de carácter electivo y en el se concentra el poder cuasi
legislativo municipal. Tiene dos funciones principales: la de aprobar ordenanzas y
dictar resoluciones y la de nombrar al gerente de la ciudad, controlando su
gestión.
Puesto que el consejo es un cuerpo puramente deliberativo y determinado de la
política, no hay razón para que tenga a cinco o siete miembros, y por el
contrario, será mas adecuadamente representativo si alcanza un numero mayor
de comisionados. La determinación de la marcha política la puede hacer el
consejo por medio de reuniones públicas plenarias y con amplia publicidad de sus
9 William Anderson, American City Goverment, p 329
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
actos, para consultar el sentir de los electores
En el régimen de gerente se conserva al alcalde, pero por regla general no
ejercita poderes especiales distintos a los que de sus colegas, en el consejo.
Tiene en cambio la representación social del consejo y preside las reuniones. En
algunas ocasiones goza de un salario mas alto. Por lo general se elige de entre los
concejales, en ciertos casos es electo popularmente para ocupar dicho puesto.
El gerente no es un funcionario electivo, sino nombrado por el consejo,
comúnmente por tiempo indefinido. Es el más importante funcionario municipal y
el jefe de la administración, encargado de la ejecución de la política trazada por
el consejo. Asiste a las reuniones de este con voz, pero sin voto, y en cierta
forma sirve de enlace entre lo legislativo o cuasi legislativo y la administración
de la ciudad. Nombra a sus subordinados con entera libertad y en la misma forma
los remueve. Su responsabilidad es directa ante el consejo y solo responde
indirectamente ante el pueblo. Sus honorarios son elevados, ya que se desea su
competencia y eficacia. No necesita ser originario de la ciudad que administre y
hasta se indica la conveniencia de que sea forastero. Debe ser un hábil y
competente administrador, un hombre preparado en la ciencia y el arte de
gobernar y que domine la técnica de l manejo y gestión de los grandes servicios
públicos. Puesto que es el consejo el que lo nombra, a él toca removerlo, aunque
se admite en algunos lugares que el pueblo pueda pedir su remoción mediante un
referéndum.
La responsabilidad administrativa recae sobre el consejo y a el, como cuerpo
colegiado electivo que es, la exige el pueblo directamente, mientras que el
gerente no responde ante el pueblo sino indirectamente, pues no fue electo por
él, sino nombrado por el consejo.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 33
Adán Larracilla Márquez
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a) Historia de ICMA y de la profesión de Gerente de la Ciudad
La primera cita de una posición similar de lo que hoy es el gerente de un
gobierno local ocurre en 1908 en Stauton, Virginia en 1908, donde un “gerente
general” fue empleado para sobrellevar las funciones administrativas de la
municipalidad. La primera adopción formal del plan de gerente consejo fue en
Sumter en Carolina del Sur en 1912. En 1914, Dayton, Ohio, acepto el plan de
consejo gerente y llego a ser la primera municipalidad de gran tamaño que In
1914, Dayton, Ohio en operar la nueva forma de gobierno. Dieciséis años mas
tarde el condado de Durham en Carolina del Norte llego a ser el primer condado
que instituía esta forma de gobierno que sustentaba el concepto de
administradores profesionales.
La “International City Managers' Association” o Asociación Internacional de
Administradores de Ciudades en español como fue llamada sostuvo su primer
encuentro en 1914 cuando 32 gobiernos locales de Estados Unidos y Canadá
adoptaron el plan de consejo gerente. El encuentro se realizó en Springfield,
Ohio a invitación de O. E. Carr de Cadillac, Michigan, y H. M. Hardin de
Amarillo, Texas. El Señor Hardin, quien recientemente había sido llamado a su
primer puesto como gerente profesional sintió la necesidad de compartir su
experiencia e información con ese pequeño grupo de camaradas.
ICMA, desde su creación en 1914, ha continuado al servicio de un numero de
funciones esenciales para ejecutivos de las gerencias profesionales de los
gobiernos locales. Esta asociación a implantado la calidad de los gobiernos
locales en los cuales sus miembros sirven. Tal que el numero de gobiernos
locales que adoptan la forma de consejo gerente ha crecido al igual que la
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
34
Adán Larracilla Márquez
Márquez
membresía de ICMA, en ambos términos y conocimiento profesional y
experiencias. El plan de consejo gerente creció con dificultad debido a la
depresión y a la guerra. En 1918 eran 100 los gobiernos con el plan de consejo
gerente. En 1930, el total se había incrementado a 400 y desde 1945 el grado de
incremento tiene un promedio de 50 por año. Excepto entre 1973 y 1976 que
registraron incrementos de 159 y 133 gobiernos locales respectivamente. Para
Diciembre de 1985 ICMA verifico la existencia de 2563 gobiernos en Estado
unidos. El numero de estos con la forma de consejo gerente continua creciendo
desde los ochentas y hasta los noventas. Hoy son aproximadamente 3000 los
gobiernos que tienen la forma de consejo gerente en Estados Unidos.
Durante los sesentas la utilidad de los gobiernos locales tuvo cambios
significativos. No solo fueron los complejos problemas sino las variaciones en las
organizaciones y estructuras llegaron a ser evidentes. Algunas ciudades, pueblos
y condados llegaron a necesitan un oficial responsable para manejar las tareas
administrativas sin adoptar en plan de consejo gerente tal y como fue
concebido.
El desarrollo de consejo de gobierno y consejo regionales trajo estructuras
innovadoras para los gobiernos locales. Esto trajo obviamente que en muchos
casos las posiciones desarrolladas que estaban siendo desarrolladas no tuvieran
variaciones significativas de tal ofrecidas por el modelo de consejo gerente.
En julio de 1969 la Asociación de Gerentes de Ciudad cambio su nombre a
Asociación de Gerencia de ciudades y con esto trajo el reconocimiento de los
gobiernos locales que proveen las posiciones de profesionales de la gerencia
mientras retenían otras formas diferentes a la de consejo gerente. Para distinguir
entre estas se reconoció el termino de comunidades con gerentes generales. Este
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 35
Adán Larracilla Márquez
Márquez
criterio se estableció y fue reconocido como criterio corporativo de elegibilidad
para la membresía de ICMA. Mas recientemente en 1986, ICMA completo el
mismo proceso para reconocer a las asociaciones de gobiernos estatales y
provinciales de gobiernos locales. En mayo de 1991 los miembros votaron para
cambiar el nombre a Asociación internacional de gerencia de ciudades y
condados reflejando con esto la diversidad en la membresía de la asociación y el
reconocimiento de la evolución del profesionalismo de los gobiernos de los
condados.
ICMA tiene socios en Nueva Zelanda, Australia, Inglaterra, Canadá, EU y
Sudáfrica.
También Chile tiene ahora por ley que tener un administrador. También existe el
caso de Honduras donde ICMA trabajo con un proyecto para instrumentar un
sistema similar a un administrador.10
1.4.2. Otros países
1.4.2.1. Canadá
En el año de 1913 Westmount, Quebec adopto el plan de consejo gerente e
introdujo la forma para Canadá.
1.4.2.2. Honduras
La Administración de las municipalidades en Honduras fue tradicionalmente en
responsabilidad exclusiva del alcalde – quien tenía vinculaciones estrechas con el
gobierno central- y su personal.
10 Web Site o página en Internet (www.icma.org) de International City/County Management Association (ICMA), Sección History, ICMA, Agosto de 1999
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Márquez
El alcalde, nombrado por cuatro años, generalmente tenía poca o ninguna
experiencia en la administración de una ciudad. El cambio frecuente de personal
en las municipalidades hacía que no fuera efectiva la capacitación ni el
planteamiento a largo plazo. El alcalde y el personal de la municipalidad estaban
a menudo lastimosamente mal capacitados para atender las necesidades de la
comunidad.
Un elemento importante en las mejoras administrativas introducidas durante el
proyecto de desarrollo de los municipios, fue el rol acrecentado del
administrador de ciudad en una ciudad bien dirigida.
Los alcaldes, por estar conscientes de sus limitaciones individuales en el campo
de la administración municipal – a pesar de que no lo reconocían públicamente-
fueron persuadidos de al importancia de que el administrador de la ciudad fuera
profesional.
La posición del administrador de la ciudad estaba más acorde con la realidad
hondureña. Los alcaldes pueden retener poder y designar un administrador para
el manejo de las labores administrativas, sin que esto conlleve el renunciar a los
poderes de la dirección ejecutiva.
En un día cualquiera en honduras, un alcalde puede ser abordado por docenas de
miembros del personal municipal y por los miembros de la comunidad, quines
necesitan decisiones sobre asuntos tan variados como el autorizar una solicitud
de un lote en el cementerio o la autorización de la compra de combustible para
el camión recolector de basura o la contratación de los servicios de un matadero.
Si bien el alcalde podría tener tiempo para algunos de estos problemas, el
atenderlos puede distraerlos de tareas como el planteamiento a largo plazo y el
desarrollo económico. Incluso, un administrador está mejor preparado para
enfrentar aquellos asuntos u toros más técnicos, como la administración
financiera.
Después de un cuidadoso análisis y muchos debates, muchos de los alcaldes
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involucrados en el programa decidieron contratar un administrador de la ciudad.
Algunos alcaldes rehusaron porque pensaron que un administrador disminuiría su
poder y control sobre sus ciudades. Otros, sin embargo, se convencieron de que
un administrador podría ayudar a sobrellevar parte de la carga de trabajo sin
poner en peligro la posición del alcalde.
En la mayoría de las municipalidades, los miembros del concejo municipal se
opusieron a la idea de tener un administrador porque pensaron que con esto se
disminuiría su poder. De tal forma que aún cuando el alcalde o la alcaldesa
estaba convencida, el o ella debían convencer al concejo.
El establecimiento de la posición de administrador de la ciudad fue una
innovación en la administración de gobiernos locales en Honduras. Esto no sólo
disminuyo la carga de trabajo sobre los alcaldes, sino que también aumento el
nivel de administración profesional.
En el largo plazo estas reformas administrativas podrían llevar hacía una mejor
organización de los sistemas municipales de administración.
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2. ENTORNO
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En este sentido y haciendo una revisión rápida respecto de las actividades y
resultados de los gobiernos municipales contra las investigaciones y propuestas,
encontraremos que hay mucho analizado y también experimentado y poco
aplicado o combinado.
La realidad de los gobiernos municipales las mas de las veces ha hecho a un lado
las investigaciones, propuestas, estudios y por qué no decirlo también a los
profesionales de la administración pública y por otro lado han desaprovechado
experiencias valiosas de gente que ha servido en áreas de gobierno municipal y
estas e pierden al no ser recontratados o consideradas. Haciéndose casi siempre
esta actividad al buen entender de los que van a formar, forman y han formado
los gobiernos municipales mexicanos.
Esto hay que entenderlo pero no justificarlo, como decíamos son una serie de
factores los que intervienen para que se consideren y apliquen las propuestas
formuladas en este ámbito.
2.2. Bases Jurídicas Actuales
Con el fin de sustentar el estudio presente se hace una breve lista de los
ordenamientos existentes que dan orden a la vida de los municipios.
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Grafica 2: Bases Jurídicas de los municipios mexicanos
2.2.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Si se clasifican las disposiciones de la constitución en materia de municipios
pueden agruparse en las siguientes temáticas:
su concepción general (articulo 3, 25 y 115)
planeación democrática y económica (articulo 26)
De garantías individuales (del articulo 2 al 29 considerando su jurisdicción
territorial)
En salud y vivienda (articulo 4)
En educación (articulo 73, fracción XXV),
En hacienda pública(articulo 115 fracción IV, articulo 73 fracción XXIX, y articulo
CONSTITUCION POLITICADE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
REGLAMENTOSMUNICIPALES
LEYESREGLAMENTARIAS
BANDO DE POLITICAY BUEN GOBIERNO
DEL MUNICIPIO
CONSTITUCIONESESTATALES
LEYES ORGANICAS PARALOS MUNICIPIOS DE
CADA ESTADO
GOBIERNO MUNICIPAL
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117 fracción VIII)
Servicios Públicos(articulo 115 fracción III y articulo 116 fracción VI)
Trabajo (articulo 123, fracción XXV y XXVI)
Cultos (articulo 130)
Deberes ciudadanos (articulo 31 fracción V sobre cargos concejiles y de elección
del municipio)
En materia de responsabilidad pública (articulo 108, responsabilidad de los
servidores públicos municipales)11
2.2.2. Leyes secundarias
Derivadas de los diferentes Artículos de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y dado que existen actividades concurrentes o que se deben
realizar entre los diferentes ordenes de gobierno y no de manera exclusiva, y a la
necesidad de especificar las normas generales que deberán regir cada una de
estas con base en los postulados y enmarcados en los principios de la
Constitución General se crean y existen leyes reglamentarias o leyes secundarias
2.2.3. Constituciones Estatales
Como sabemos los Estados son Libres y soberanos, es un principio emanado de la
constitución y por lo tanto pueden regular su régimen interno. También tomando
en cuenta que para componer su territorio deben existir municipios todas las
constituciones estatales del país contienen los principios legales para la
actuación de estos. Y generalmente se refieren al numero de estos, los nombres,
las categorías de los asentamientos humanos municipales, las formas para crear
11 El municipio Mexicano, Centro Nacional de Estudios Municipales (CNEM), Secretaria De Gobernación, México, 1985, pp.
183-188.
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y suprimir municipios, y otras formalidades respecto de la vida de los gobiernos
municipales tales como: integración, duración, facultades, etc.
2.2.4. Ley Orgánica Municipal
Estas o también llamadas códigos Municipales se fundamentan en las bases
existentes para los municipios de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y en la Constitución Estatal, mediante su aprobación en la Cámara de
Diputados o Legislatura Estatal.
Esta particulariza las disposiciones que deberán regir a los municipios y a su
gobierno.
En ella se asientan y especifican las funciones y atribuciones de los
ayuntamientos, como se deberán y para que se formaran las comisiones de
acuerdo a los diferentes ramos, las facultades y obligaciones de los miembros del
ayuntamiento, las divisiones territoriales que habrá en los municipios, sus
categorías; los órganos auxiliares del gobierno municipal, las dependencias que
apoyaran las tareas de estos, los servicios públicos que se deberán prestar.
Así como cada uno de los ordenamientos jurídicos expresados con anterioridad:
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y Las Constituciones
estatales buscan normar la vida de cada una de esas esferas o ámbitos de
acuerdo a las realidades e identidades, lo hay también en los municipios y se
llaman Bando de Policía y buen gobierno y Reglamentos.
2.2.5. Bandos de policía y buen gobierno
El bando de policía y buen gobierno es el reglamento de reglamentos de los
municipios, en ellos se especifican de manera general y de acuerdo a las
particularidades propias de los municipios algunas cosas como: integración y
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 43
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funcionamiento del ayuntamiento, la organización interna de la administración
pública municipal, las obras y los servicios públicos, las actividades y desarrollo
de los ciudadanos del municipio.
Sirve como ordenamiento general y base para el buen funcionamiento del
gobierno municipal y el actuar de los ciudadanos.
2.2.6. Reglamentación Municipal
La facultad reglamentaría se otorga a los municipios en la fracción II segundo
párrafo del articulo 115 de la constitución, sobre la base de los respectivos
artículos de las constituciones estatales y detallada en las leyes orgánicas
municipales. Y da a ellos la capacidad de instrumentar y aplicar los
ordenamientos federales y estatales en la circunscripción municipal a través de
sus reglamentos.
El contenido de los reglamentos generalmente versa en: La materia que regulan,
dependencias encargadas de aplicarlos, funcionarios que los van a aplicar y sus
facultades, obligaciones de los gobernados, conductas consideradas faltas al
reglamento, sanciones que se pueden aplicar, procedimientos para calificar las
faltas, sanciones que se aplicaran a cada falta, garantías y recursos, aprobación
del ayuntamiento en sesión de cabildo y por último la iniciación de la vigencia.
Las Actividades que regulan generalmente son en: La integración u
funcionamiento del ayuntamiento, la organización interna de la administración
pública municipal, Las prestación de servicios, el desarrollo municipal y las
actividades de la comunidad.
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Los Reglamentos más comunes en la actualidad en los municipios mexicanos son:
Reglamento Interno del Ayuntamiento
Reglamento de Bebidas alcohólicas
Reglamento de Obra Pública
Reglamento interno de la Administración pública municipal
Reglamento de Salud
Reglamento de Protección civil
Reglamento del Catastro Municipal
Reglamento de Espectáculos y Diversiones Públicas
Reglamento de Participación ciudadana
Reglamento de planeación
Reglamento de zonificación y Uso de suelo
Reglamento de Fraccionamientos y Municipalización
Reglamento de bomberos12
2.3. Actualidad Administrativa
2.3.1 Modelo Usado actualmente
2.3.1.1. Alcalde político y administrador
Tomando en cuenta que el propósito del presente trabajo es el de proponer un
modelo de gerente municipal para la coordinación en la ejecución de las políticas
en los municipios mexicanos, podríamos comentar que en la actualidad los
municipios tienen gobiernos compuestos de dos partes fundamentalmente. El
12 Resultados de la Encuesta Municipal, CD ROM Secretaría de Gobernación, CEDEMUN, México, 1998.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 45
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ayuntamiento que lo forman todos los regidores, él síndico, y el alcalde y la
administración pública que es coordinada por el mismo alcalde. Es decir, el
presidente municipal o alcalde tiene a su cargo la representación del
Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además
algunas facultades como:
Planear, programar, presupuestar, coordinar y evaluar el desempeño de
las dependencias que se creen y estén funcionando en la administración
pública municipal.
Respete y se respeten leyes, reglamentos y demás disposiciones legales.
Convocar y presidir las sesiones de cabildo y ejecutar los acuerdos y
disposiciones emanados del mismo.
Ordenar la promulgación y publicación de los reglamentos, acuerdos y
disposiciones que deberán surtir efecto en el municipio, además de
disponer la aplicación de sanciones.
Informar a la población en sesión pública y solemne del estado que guarda
la administración y los avances de los planes propuestos.
Proponer los nombramientos y remociones de secretario General,
Tesorero, comandante y contralor.
Promover la organización y participación de la sociedad
Procurar el cumplimiento de los objetivos de los planes, programas,
proyectos y presupuestos municipales.
Promover la creación de organismos de planeación municipal.
Disponer el nombramiento de funcionarios municipales conforme a las
disposiciones legales existentes.
Las anteriores sin menoscabo de que en algunas entidades federativas se
aplican otras facultades a esta figura.
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2.3.2. Apoyo Institucional a la Administración Pública
2.3.2.1. INAP
El 7 de Febrero de 1955 se efectuó la Sesión Inaugural del Instituto de
Administración Pública, con la asistencia de funcionarios públicos, quienes
habían advertido la necesidad de crear una institución de este tipo, ante la
creciente complejidad de la administración pública mexicana. Esta situación se
derivaba de un dinámico proceso de desarrollo, iniciado a partir de los años 40
con el modelo económico de sustitución de importaciones, que permitió una
industrialización que desencadenó la transformación de una sociedad
eminentemente rural a otra con características urbanas.
El INAP fue creado con el propósito fundamental de promover el desarrollo de la
teoría y la práctica de las ciencias administrativas en el país, y constituir Sección
Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.
En 1956 se publicó el primer número de la Revista de Administración Pública. En
Marzo de 1974, el Instituto tomó el carácter de nacional, después de la fundación
de diversos Institutos de Administración Pública en los estados de la República
(IAP´s).
Desde su creación, el INAP ha tenido una amplia participación en el estudio y
elaboración de proyectos en la administración pública, en la impartición de
cursos dirigidos al sector público, en la organización y participación en
seminarios y como miembro de organismos internacionales relacionados con la
administración pública.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 47
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Por su carácter jurídico, moral y académico, el Instituto Nacional de
Administración Pública tiene por misión la promoción, cultivo y desarrollo de la
ciencia y la cultura administrativas en el ámbito nacional. Su presencia busca
expresar la conciencia de la sociedad sobre los valores de la administración
pública en México, con el propósito esencial de actuar en servicio del hombre.
Tiene como acciones sustantivas la formación y actualización de servidores
públicos, la investigación, la consultoría, la difusión y el intercambio de
experiencias e ideas nacional e internacionalmente.
Sus acciones se dirigen fundamentalmente al sector público, a fin de fortalecer
su capacidad de gestión, y a los sectores privado y social, para captar sus
inquietudes y colaborar a dar respuesta a sus demandas.
Para cumplir con los objetivos institucionales, establece las siguientes acciones:
Estimular el intercambio de ideas y experiencias sobre esta materia entre
investigadores, académicos y funcionarios de la administración pública, nacional
e internacionalmente.
Estudiar y sugerir las medidas tendientes a mejorar la organización y el
funcionamiento de las oficinas gubernamentales.
Colaborar en las actividades y consolidación de los Institutos de Administración
Pública en los estados.
Servir como órgano de asesoría e información a fin de impulsar el desarrollo de
los métodos y las técnicas administrativas en el gobierno federal y, con la
colaboración de los Institutos de Administración Pública de los estados, en los
ámbitos estatal y municipal.
Promover el intercambio de información y el estudio de los problemas
administrativos de México, así como el desarrollo de la teoría y práctica de la
Agosto de 2000;Tesis de Maestría, IAP Puebla;“Un Modelo de Gerencia Pública Municipal”
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Márquez
administración pública.
Constituir un centro de divulgación y síntesis de las experiencias recogidas en las
oficinas de gobierno.
Fomentar el acercamiento entre la sociedad y la administración pública, creando
las bases para lograr un entendimiento recíproco respecto a los problemas
administrativos.
Mantiene relaciones y realiza eventos (seminarios, coloquios y mesas redondas,
entre otros) con Colegios y Asociaciones afines, como son:
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.
Asociación de Egresados del Programa Avanzado en Dirección de las
Entidades Públicas
Asociación Franco-Mexicana de Administradores Públicos
Asociación Nacional de Profesores en Administración y Derecho Municipal
Asociación Mexicana de Egresados del INAP de España
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Otras instituciones de educación e investigación superiores (UNAM, CIDE,
COLMEX, etc.)
Las actividades internacionales del INAP se han orientado por los siguientes
propósitos:
Consolidar la presencia de nuestro Instituto en otros países, a través de la
participación en diversos foros internacionales.
Intercambiar conocimientos y experiencias con especialistas en administración
pública, provenientes de diversos países, a través de la realización de seminarios
y coloquios en la sede del Instituto.
Fortalecer las actividades de colaboración conjunta con instituciones del exterior
afines, mediante la suscripción de convenios.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 49
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Para cumplir con los propósitos anteriormente descritos, el INAP es miembro de
diversas instituciones internacionales y participa en eventos internacionales:
Pertenece desde 1957 al Instituto Internacional de Ciencias Administrativas(IICA).
Es miembro fundador del Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD) y pertenece a las redes de investigación e información que
promueve ese centro.
Participa en diversas instituciones afines y en foros internacionales como los de
la Unión de Autoridades Municipales, la Asociación Internacional de Institutos de
Administración (IASIA), Unión Iberoamericana de Municipalidades.
Realiza seminarios y coloquios con la participación de diversos países e
instituciones del exterior: Unión Europea (UE), Grupo de Río, Instituto
Latinoamericano de Planeación Económica y Social (ILPES), Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), Organización de Estados Americanos (OEA), Centro de
Formación para la Integración Regional (CEFIR), Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI).
Efectúa reuniones de trabajo con comisiones binacionales y mantiene relaciones
con otros organismos internacionales multilaterales y embajadas acreditadas en
México.
Como producto de la activa participación del INAP en el Instituto Internacional
de Ciencias Administrativas, el Presidente de nuestro Instituto asumirá en el mes
de septiembre la Vicepresidente para América Latina de ese organismo.
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2.3.2.2. Cursos Virtuales
El ejemplo más claro de educación virtual es a través del Seminario de Alta
Administración Municipal (SAAM) en el que el Instituto Tecnológico de Estudios
Superiores de Monterrey y el Instituto del Banco Mundial ofrecen capacitación
continua a los gobiernos municipales, que les permite mejorar el desempeño de
sus funciones y desarrollarlas con profesionalismo y honestidad.
Su Objetivo es capacitar a funcionarios públicos municipales con el fin de
desarrollar y optimizar sus habilidades para la mejora en el funcionamiento de
los sistemas económico, político y educativo de la sociedad, facilitando el éxito
de sus funciones en todos los niveles.
Este curso está dirigido a funcionarios públicos involucrados con la administración
de servicios y recursos municipales en Latinoamérica, interesados en adquirir las
herramientas necesarias para el desarrollo y la actualización de sus habilidades
directivas.
El programa está conformado por 40 horas de instrucción, divididas en 10
sesiones semanales de cuatro horas cada una, para las cuales el participante
contará con los manuales y el material necesario.
Además de los facilitadores el programa cuenta con la participación de invitados
especiales. A través de entrevistas, sesiones, paneles y conferencias magistrales,
gobernadores y alcaldes exitosos de nuestro país y del extranjero, estarán
presentes en las sesiones.
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2.3.2.3. Universidades
Hay en toda la República desde nivel Licenciatura, pasando por post grados como
diplomados, maestrías y doctorados en las diferentes especialidades de la
Administración Pública, y estas se desarrollan tanto en las privadas como en las
públicas destacando el trabajo hecho por la universidad Nacional Autónoma de
México que cuenta con una sólida tradición en esta área y en el que se
concentran la mayoría de los mejores docentes del país.
2.3.3. Recursos financieros
2.3.3.1 Participaciones
Hay que decir que con el transcurrir de los años, la capacidad de recaudación
municipal se ha visto mermada por el crecimiento gradual de los ámbitos fiscales
de los gobiernos federal y estatales, reduciendo a niveles ínfimos la importancia
de las alcaldías. Sólo hay que mirar el pasado y se podrá percibir lo que ha
sucedido en los últimos 70 años resultado de lo anterior y que son las cifras que
por participaciones o Ramo 28 llegan a los municipios mexicanos.13
13 Gobierno y Administración Municipal en México, Secretaría de Gobernación, CEDEMUN, México, Noviembre 1993.
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AÑO DE APLICACIÓN PORCENTAJE
1929 7.7
1932 8.9
1940 5.3
1950 3.3
1960 2.8
1970 1.6
1980 1.1
1990 3.0
2.3.3.2. Aportaciones
Las Aportaciones o recursos etiquetados han logrado subsanar muchas de las
deficiencias que en materia de financiamiento se tenían en los municipios
mexicanos.
Especialmente el Ramo 33 que en sus fondos III y IV tiene recursos disponibles
para infraestructura social y fortalecimiento de los municipios.
Las cantidades han ido variando en los últimos años resultado de la creación de
este fondo y el compromiso del gobierno federal es mantenerlo o aumentarlo año
con año y buscando sea más equitativo con los estados y municipios más pobres,
es decir, darle más a quien más lo necesita. Se empezó en el primer año con un
criterio de equidad que repartía por lo menos un 1% de los recursos disponibles a
cada uno de los estados(31) y el resto o sea el restante 69 con una formula que
consideraba algunos indicadores como población, vivienda, marginación y otros.
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Los subsecuentes años se ha reducido este porcentaje a la mitad para terminar
en el 2000 en 0% por equidad y repartiéndose todo el fondo por los criterios antes
mencionados.
De este fondo las prioridades o “etiquetas” como las llaman están: agua potable,
drenaje, alcantarillado, electrificación, infraestructura educativa,
infraestructura de salud, caminos vecinales y otros.
A anotar en el presente documento que el fondo cuatro cuenta con recursos
también importantes y que se reparten por el simple criterio de población, es
decir una cantidad fija por cada habitante de los municipios de México. Los
criterios de aplicación son: en primera instancia para el saneamiento de las
finanzas municipales y específicamente para pagar deuda, después la aplicación
de estos recursos en un mínimo de 10% a seguridad pública y el resto para obra
pública dependiendo de los saldos resultantes de la aplicación de los dos
anteriores.
Por medio de aportaciones hay gran cantidad de programas con recursos
disponibles y los cuales pueden ser accesados por los municipios mexicanos bajo
la modalidad de aportaciones.14
2.3.3.3. Recursos propios
Aquí los conceptos de impuestos, derechos, aprovechamientos que generan los
municipios. La realidad gira especialmente en el impuesto predial que es por
excelencia el impuesto municipal. El problema acá es la poca cultura que los
contribuyentes tienen de pago y para el caso del predial especialmente ya que
14 Catalogo de Áreas de Oportunidad Financiera(AROFIS), Asociación de Municipios de México A.C., México, 1999.
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estos cumplen con esta obligación solo cuando tienes que trasladar el dominio de
su predio siendo exigencia de las notarías el que se este al corriente.
Ahora con la fotogrametría y medios electrónicos se ha ido eficientando el
control en el cobro del impuesto predial un poco más.
2.3.4. Apoyo Informático a la Administración Pública
2.3.4.1. INEGI
El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática es la encargada de
hacer los censos más importantes a nivel nacional, de estos e desprenden datos
que procesados ofrecen información muy valiosa de los municipios, como son los
casos de población, algunos datos económicos, vivienda, extensión territorial,
servicios públicos, etc.
2.3.4.2. CEDEMUN
El Centro Nacional de Desarrollo Municipal es un órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, que participa apoyando al
Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000, promoviendo programas y
acciones para el desarrollo integral de los 2,426 municipios mexicanos,
fomentando la concertación y la coordinación entre los sectores público, social y
privado en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.
Productos del Cedemun:
Enciclopedia de los Municipios de México, tomo 1, nueva versión en disco
compacto de la que fue publicada en 1988. La obra completa, que comprende 31
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secciones (una por entidad federativa) constituirá la biblioteca electrónica más
importante del país. El tomo 1 está compuesto por los estados de Michoacán,
Puebla y Quintana Roo, donde encontrará temas como: Nomenclatura, Historia,
Medio Físico, Sociodemográfico, Infraestructura, Economía, Gobierno, Cultura y
Turismo.
Los Municipios de México: Información para el Desarrollo, sistema de consulta en
disco compacto en el que podrá encontrar: Prontuario Jurídico, Perfil Histórico,
Sistema Nacional de Información Municipal, Banco de Experiencias Municipales,
entre otros.15
2.3.4.3. CONAPO
EL 7 de enero de 1974 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las
reformas y adiciones a la Ley General de Población, y por disposición de esta Ley
fue instalado el 27 de marzo del mismo año el Consejo Nacional de Población.
El Consejo Nacional de Población es el organismo público interinstitucional que
tiene a su cargo la conducción de la política de población y la planeación
demográfica del país. Lo preside el Secretario de Gobernación y está integrado,
además, por las siguientes Secretarías de Estado:
Secretaría de Relaciones Exteriores
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Secretaría de Desarrollo Social
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural
15 Web Site, Homepage, Presentación del CEDEMUN, Secretaría de gobernación, CEDEMUN, México, 1999
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Secretaría de Educación Pública
Secretaría de Salud
Secretaría del Trabajo y Previsión Social
Secretaría de la Reforma Agraria, y por:
El Gobierno del Distrito Federal
El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, y
el Instituto Mexicano del Seguro Social Los principios básicos en los que se inspira la política de población emanan del
Artículo 4º. Constitucional que señala: "La nación mexicana tiene una
composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La
ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos,
costumbres recursos y formas específicas de organización social... El varón y la
mujer son iguales ante la ley. Asta protegerá la organización y el desarrollo de la
familia. Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e
informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos. Toda persona tiene
derecho a la protección de la salud... Toda familia tiene derecho a disfrutar de
vivienda digna y decorosa... Es deber de los padres preservar el derecho de los
menores a la satisfacción de sus necesidades".
El objetivo de la política de población es contribuir a asegurar que los mexicanos
y las mexicanas participen justa y equitativamente de los beneficios del
desarrollo económico y social, mediante la regularización de los fenómenos que
afectan a la población en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y
distribución territorial.
Para llevar a cabo la planeación demográfica del país, en el Reglamento de la
Ley General de Población se señalan las principales funciones del Consejo
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Nacional de Población, entre las que se distinguen:
Formular programas de población y vincularlos con los del desarrollo económico y
social del sector público.
Analizar, evaluar y sistematizar información sobre los fenómenos demográficos
Establecer las bases y los procedimientos de coordinación entre las
dependencias, entidades e instituciones que participen en los programas de
población .
Realizar, promover, apoyar y coordinar estudios e investigaciones para los fines
de la política de población.
Elaborar y difundir programas de información y orientación públicos, así como las
bases para la participación y colaboración de otras personas u organismos
Asesorar y asistir en materia de población a toda clase de organismos públicos o
privados, nacionales o extranjeros, locales o federales, y celebrar con ellos los
acuerdos que sean pertinentes.
Elaborar, publicar y distribuir material informativo sobre aspectos poblacionales.
Formular e impartir cursos de capacitación en materia de población.
Evaluar los programas que lleven a cabo las diferentes dependencias y entidades
del sector público en relación con las políticas establecidas en materia
demográfica, así como proponer las medidas conducentes. 16
16 Web Site o página en Internet de CONAPO, CONAPO, México, 1999
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2.3.4.4. Otros
Medios de comunicación
Los medios de comunicación se han convertido en una herramienta fundamental
para la exigencia de resultados a los gobiernos, son cada vez más y mejores los
estudios e investigaciones que hacen y difunden sobre los indicadores de las
comunidades.
Estadísticas y comparaciones de periodos de gobierno, de áreas de atención o
hasta de partidos representan una fuente invaluable de información que ayuda
en mucho al buen desarrollo de la vida gubernamental de los municipios.
Las encuestas por cierto ya muy comunes reflejan el lado de la percepción
ciudadana y la estadística y sus cifras los resultados reales de las acciones de
gobierno y el impacto de sus políticas.
Asociaciones
Las asociaciones de municipios se han convertido en buena fuente de información
y sobre todo actual de lo que pasa con sus municipios socios, existen ya en ellas
Librerías muy completas sobre municipalismo, recopilaciones de información de
los que funcionan en los gobiernos de los municipios tales como sus:
Reglamentos, organigramas, a veces historias particulares de estos municipios,
experiencias exitosas, modelos de trabajo de otras asociaciones y es por eso que
resultan una herramienta adecuada para el estudio y análisis municipal.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 59
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2.3.5. Apoyo Tecnológico a la Administración Pública
En el caso de la disponibilidad de tecnología para el desarrollo adecuado y más
eficiente de los gobiernos municipales se cuenta con mas variedad muy amplia de
equipo, sistemas y paquetería disponible. Las innovaciones alcanzan a cosas tan
simples como la pintura reflejante de tráfico intenso para hacer las líneas de las
calles, los vehículos utilizados para los diferentes servicios públicos como:
Recolección de basura, instalación de luminarias, movimiento de tierras,
vehículos todo terreno; para seguridad chalecos antibalas, radiolocalizaores para
los elementos de seguridad, videocámaras, cascos, uniformes más resistentes,
etc.; En las oficinas se pueden utilizar cada vez más y mejores computadoras que
tienen ventajas en capacidad de almacenamiento, velocidad de procesamiento
de la información, utilería para Internet y no se diga de los paquetes para hacer
el trabajo diario como la contabilidad, los precios unitarios de las obras, el
registro de delitos y delincuentes de manera digital, la programación y
presupuestación de lo decidido en los planes de desarrollo municipal y mucho
más.
La evaluación para accesar la tecnología disponible y sus innovaciones dependerá
de muchas circunstancia pero la principal será el costo beneficio que represente
a los encargados de los gobiernos municipales.
2.4. La diversidad municipal
México es un mosaico muy extenso en cuanto a diversidad municipal se refiere.
Existen hasta el momento 2428 municipios.17
17 Resultados Definitivos del Censo Económico 1995 del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, México,
1996.
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Márquez
Y en todos ellos se expresan las más variadas expresiones y características.
Pocos autores se han puesto de acuerdo en la clasificación de los municipios, y
generalmente estas han caído en el ámbito de una característica en particular
dependiendo del objeto de estudio.
2.4.1. Clasificaciones municipales
Partiendo de una definición de municipio y sus componentes (orden jurídico,
gobierno, población y territorio) podríamos hacer una clasificación, dejando así
que las diferentes clasificaciones describan entonces la gran diversidad municipal
mexicana y nos ayuden a tener un marco de referencia para consideraciones en
modelos, programas, políticas publicas y decisiones como es el caso de este
estudio en el que se propone un modelo de administración municipal.
2.4.1.1. Por Características Poblacionales
# de habitantes
Muy Poblado(Más de 500 000 habitantes)
Poblado(Entre 50 001 y 499 999 habitantes)
Escasamente Poblado(menos de 50 000 habitantes)
Vocación económica preponderante
Industrial(Manufacturero, Minero, Textil,
Comercial
Agrícola
Servicios(Turísticos)
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2.4.1.2. Por Territorio
Extensión territorial
Montañoso
Valle
Costero
Boscoso
Selvático
Características climáticas
Frío
Templado
Caluroso
Desértico
Grado de urbanización
Anotar el % de urbanización
2.4.1.3. Por su Gobierno
Tamaño de su estructura organizacional
Pequeño (Menos de 50 empleados)
Mediano(Entre 50 y 500 empleados)
Grande(Entre 500 y 2000 empleados)
Muy Grande(Mas de 2000 empleados)
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Capacidad económica financiera
Finanzas con Déficit
Finanzas Balanceadas
Finanzas superavitarias
Eficiencia gubernamental (% de gasto corriente a nómina)
Altamente Eficiente (Menos del 35%)
Eficiente (Entre el 35% y el 50%)
Deficiente (Entre 50 y 85%)
Muy Deficiente (Más del 85%)
2.4.1.4. Por su orden jurídico
Grado de reglamentación
Escaso(De 1 a 5 reglamentos)
Regular (De 6 a 10 reglamentos)
Normal(De 10 a 15 reglamentos)
Alto(Más de 16 Reglamentos)
Esto es muy importante porque marcara la pauta para que el modelo propuesto
sea aplicable en mayor o menor medida. La precariedad financiera y económica
de un municipio y su tradición administrativa de gobierno dictan la pauta para
que el diseño de su organigrama no incluya un gerente municipal y tenga que
seguir en manos del alcalde o presidente municipal la actividad operativa. En
otros casos no será el dinero problema para implementar el modelo sino la
cultura. Caso especifico en el que los miembros del ayuntamiento por no sentirse
menospreciados o relegados no permitirán se trabaje de esta forma.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 63
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Las categorías en las que podrían ser clasificados los municipios y las
características que incluyan cada una de estas pueden ser infinitas sin que estas
sean una pauta rígida de seguimiento o implementación del modelo de gerencia
pública.
2.5. Los Modelos utilizados actualmente
Con el fin de lograr sistematizar las experiencias que existen en materia de
Gerencia en los municipios y más específicamente en los modelos que se
desarrollan parecidos al de la gerencia municipal, aplicamos un cuestionario en
varios ayuntamientos del país y que es el siguiente:
2.5.1. Gobiernos
2.5.1.1. Cuestionario acerca del modelo
H. Ayuntamiento de (Nombre del municipio)
(Nombre del Funcionario)
Secretario Técnico
PRESENTE:
ENCUESTA SOBRE “ADMINISTRACIÓN DE CIUDADES”
En Algunos municipios mexicanos se aplican aunque con diferentes
nombres(Coordinador de Directores, Oficial Mayor, Secretario Técnico,
Administrador de la ciudad, etc.) modelos de gerencia publica parecidos a los de
Gerente de Ciudad (City Manager) de las ciudades norteamericanas. El objeto del
modelo es lograr separar lo político de lo administrativo dejando al
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Ayuntamiento y alcalde la labor Político Estratégica y al Gerente y Directores lo
Operativo Administrativo para conseguir mayor eficacia de gobierno, eficiencia
en las acciones de este y legitimidad social resultado de las dos anteriores.
Sé esta realizando una encuesta con el fin de recopilar información al respecto y
ofrecer más servicios y opciones de mejora a este modelo; por lo cual le
suplicaríamos nos respondiera las siguientes preguntas:
1. ¿Se aplica un modelo parecido en su Gobierno municipal (marque con una X)?
Si No , Si es negativa la respuesta pase a la pregunta # 9
2. ¿Cuál es el nombre del puesto?
3. ¿Quien o quienes autorizan esta contratación (marque con una X)?
Presidente Ayuntamiento
Regidor o Regidores Secretario General
Director de Personal Otro______________________
Si es “otro” favor de especificar: _____________________________________
4. ¿Existe modificación o sustento reglamentario en su municipio para tal
puesto?
En el Bando de Policía y Buen Gobierno
En el Reglamento del Ayuntamiento
En el Reglamento Interno de la Administración Pública
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Hay propuesta para el Reglamento de __________________________
No existe
5. ¿Cuales son las 5 funciones primordiales del puesto?
a. _______________________________________________________
b. _______________________________________________________
c. _______________________________________________________
d. _______________________________________________________
e. _______________________________________________________
6. ¿Cuales han sido las 5 mejoras cualitativas en el funcionamiento del
Ayuntamiento(Presidente, Sindico y Regidores) resultado de la puesta en
marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)
66
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Mejor coordinación con las
dependencias de la administración
municipal
Ahorro de recursos
Optimización de tiempos Mejor atención a demandas
ciudadanas
Mejores estrategias de gobierno
Más y mejores políticas públicas Mejor planeación de gobierno
Mejor relación y gestión con otros
ordenes de gobierno
Más visitas a las comunidades
Más y Mejor reglamentación
municipal
Otras _______________________
7. ¿Cuales han sido las 5 mejoras más importantes en el funcionamiento de la
administración pública(dependencias administrativas) resultado de la puesta
en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)
Mejor relación con el ayuntamiento Mayor coordinación interna en
cada área
Mejor relación entre dependencias Aplicación de ideas innovadoras de los miembros de la Administración. Municipal de todos los niveles
Optimización de recursos humanos y
financieros
Optimización de tiempos
Mas y mejores servicios Mas y mejores obras públicas
Satisfacción de los ciudadanos Menos quejas de la ciudadanía
Otras__________________________
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 67
Adán Larracilla Márquez
Márquez
8. ¿Cuales han sido las 5 mejoras más significativas en la comunidad resultado
de la puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)
Mayor participación ciudadana Mayor bienestar de la gente
Mejor desarrollo humano de las
familias
Menos quejas hacia al gobierno
municipal
Más y mejores organizaciones
ciudadanas
Mayor cumplimiento en el pago de
impuestos, derechos y otros
Confianza en el gobierno municipal Mejor conducta en general
Menos infracciones al bando de
policía
Otro
9. ¿Cree Usted que sería bueno separar lo político de lo administrativo en los
gobiernos municipales? Si No
¿Porqué? __________________________________________________________
10. ¿Cuales deberían de ser las principales características en el perfil del
coordinador de la Administración Pública Municipal. (Alcalde, Secretario
Técnico, Coordinador de Directores, Gerente Municipal, etc.) Ver siguiente
lista?
Le recomendamos primero la lea y luego marque del 1 al 10 en orden de
importancia.
68
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Ética y Responsabilidad Espíritu de Servicio
Experiencia Administrativa Habilidad Técnico Administrativa
Preparación profesional Capacidad organizativa y de
Coordinación
Conocimiento del Municipio Cultura General
Conciencia Nacional Participación política
Liderazgo Militancia Partidista
11. ¿ Que propuestas o sugerencias adicionales haría para mejorar el actuar de los
gobiernos municipales mexicanos (jurídicas, políticas, administrativas, o
cualquier otra)?
a) _______________________________________________________
b) _______________________________________________________
c) _______________________________________________________
d) _______________________________________________________
e) _______________________________________________________
12. ¿Sabe de algún gobierno municipal mexicano que aplique un modelo parecido
de administración pública? Si No
En caso afirmativo, de los nombres por favor
a) ___________________________ b) ___________________________ c) ___________________________ d) ___________________________ e) ___________________________
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 69
Adán Larracilla Márquez
Márquez
f) ___________________________ g) ___________________________ h) ___________________________ i) ___________________________ j) ___________________________
Nombre de Quién contesto:
Puesto:
Horario de Trabajo ___________________del Día __________a_______________
Código de Larga Distancia ____ Teléfono: _________________Fax ____________
E-mail:
Web site: http://www.
2.5.1.2. Resultados de la Encuesta a algunos Gobiernos Municipales
Se anota que se escogieron según la clasificación expuesta en el apartado
2.4.1.3. por su tamaño organizacional 48 ayuntamientos de todo el país,
resultando los siguientes datos:
1. ¿Se aplica un modelo parecido en su Gobierno municipal Secretario
General (marque con una X)?
Si 10.41%
No 89.58%
¿Cuál es el nombre del puesto?
Secretario Técnico 1
Coordinador de Directores 2
Oficial Mayor 2
70
Adán Larracilla Márquez
Márquez
2. ¿Quien o quienes autorizan esta contratación (marque con una X)?
Todos contestaron que el Ayuntamiento
3. ¿Existe modificación o sustento reglamentario en su municipio para tal
puesto?
1 En el Reglamento Interno de la Administración Pública
4 No existe
4. ¿Cuales son las 5 funciones primordiales del puesto?
a. Llevar a cabo la labor administrativa del gobierno
b. Coordinar a los directores o secretario del gobierno
c. Proponer soluciones a las estrategias planteadas por el
ayuntamiento
d. Rendir informes trimestrales o parciales y anuales ante el
ayuntamiento sobre el estado de la administración
pública
e. Eficientar al máximo el uso de los recursos materiales y
humanos del gobierno
5. ¿Cuales han sido las 5 mejoras cualitativas en el funcionamiento del
Ayuntamiento(Presidente, Sindico y Regidores) resultado de la puesta en
marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 71
Adán Larracilla Márquez
Márquez
6 Mejor coordinación con las dependencias de la administración municipal
5 Mejor planeación de gobierno
5 Ahorro de recursos
4 Mejor relación y gestión con otros ordenes de gobierno
4 Más y mejores políticas públicas
1 Optimización de tiempos
6. ¿Cuales han sido las 5 mejoras más importantes en el funcionamiento de
la administración pública(dependencias administrativas) resultado de la
puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)
6 Satisfacción de los ciudadanos
6 Optimización de recursos humanos y financieros
5 Optimización de tiempos
4 Menos quejas de la ciudadanía
2 No contestaron
2 Mejor relación entre dependencias
7. ¿Cuales han sido las 5 mejoras más significativas en la comunidad
resultado de la puesta en marcha del puesto? (Anote del 1 al 5)
6 Menos quejas hacia al gobierno municipal
5 Mayor participación ciudadana
5 Confianza en el gobierno municipal
72
Adán Larracilla Márquez
Márquez
3 Mejor conducta en general
3 Mayor cumplimiento en el pago de impuestos derechos y otros
2 Mayor bienestar de la gente
1 No contesto
8. ¿Cree Usted que sería bueno separar lo político de lo administrativo en los
gobiernos municipales?
Sí 100%
No 0%
¿Porqué? Para que se hagan mejora las cosas, se cumpla con lo ordenado
9. ¿Cuales deberían de ser las principales características en el perfil del
coordinador de la Administración Pública Municipal. (Alcalde, Secretario
Técnico, Coordinador de Directores, Gerente Municipal, etc.) Ver
siguiente lista.
Le recomendamos primero la lea y luego marque del 1 al 10 en orden de
importancia.
36 Ética y Responsabilidad
33 Espíritu de Servicio
32 Experiencia Administrativa
29 Capacidad organizativa y de Coordinación
28 Conocimiento del Municipio
25 Habilidad Técnico Administrativa
22 Preparación profesional
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 73
Adán Larracilla Márquez
Márquez
19 Liderazgo
15 Cultura General
10 Participación política
10 Conciencia Nacional
3 Militancia Partidista
10. ¿ Que propuestas o sugerencias adicionales haría para mejorar el actuar de
los gobiernos municipales mexicanos (jurídicas, políticas, administrativas,
o cualquier otra)?
Servicio Civil de Carrera
Mas cursos especializados en administración pública
Certificación de los profesionales de la administración pública
Medición del desempeño
Incentivos por desempeño
11. ¿Sabe de algún gobierno municipal mexicano que aplique un modelo
parecido de administración pública?
Si 3,
Tuxtla Gutiérrez Chiapas
Mérida Yucatán
Tijuana Baja California
No 44,
No contestó 1
74
Adán Larracilla Márquez
Márquez
2.5.2. Instituciones de apoyo al Modelo
2.5.2.1. ICMA en México
ICMA se establece en México con el objetivo de lograr el fortalecimiento de la
participación ciudadana en el proceso democrático local y el mejoramiento de la
capacidad de las municipalidades de responder a las necesidades de los
constituyentes de ICMA.
El programa para el desarrollo municipal Estados Unidos México bajo la dirección
de ICMA, facilitara la provisión de asistencia técnica, entrenamiento y
diseminación de información de gobiernos locales estadounidenses a
municipalidades en México. La meta del programa es de promover instituciones y
prácticas democráticas perdurables en México. Los objetivos del programa son de
aumentar y fortalecer la participación ciudadana en el proceso local democrático
y mejorar la capacidad de municipalidades de responder a las necesidades los
constituyentes de ICMA:
Este programa, que contará con hasta veinte intercambios, facilitara el
intercambio de administradores de ciudades estadounidenses y oficiales elegidos
y nombrados mexicanos a fines de hacer descubrir a los mexicanos a) la cantidad
y variedad de mecanismos de promoción de participación ciudadana en los EU, y
b) las prácticas profesionales de gestión sobretodo el rol del administrador
profesional VIS a VIS los oficiales elegidos
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 75
Adán Larracilla Márquez
Márquez
3. NECESIDADES
Por el objeto de este estudio de hacer una propuesta para el mejor desempeño
de los gobiernos municipales, desglosamos a continuación las necesidades que
tiene dos partes muy importantes en la vida de los municipios y que marcan las
pautas que se deben cumplir como prerrequisito para lograr un buen desempeño
de los que en los gobiernos trabajan.
3.1. De la sociedad
La sociedad necesita desarrollarse plenamente, es decir en todos los sentidos y
es aquí donde de manera subsidiaria los gobiernos municipales pueden coadyuvar
para que estos lo puedan lograr en dos aspectos importantes:
3.1.1. En lo material
En lo material es muy importante los gobiernos provean de obras y servicios a los
ciudadanos.
En la medida en que estos se brinden de mejor manera y cada uno de los
habitantes goce de sus beneficios estos servirán como mecanismo de desarrollo
en otros sentidos. Es importante que los planteamientos se generen de manera
conjunta con el gobierno para que los ciudadanos tengan lo que necesitan y no lo
que los gobernantes deciden o les conviene.
76
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Una jerarquización de prioridades en el sentido material será muy importante ya
que con esto se marcara el rumbo de las políticas sociales y por tanto del
desarrollo material de las personas.
3.1.2. En lo humano18
La pregunta es: ¿Un gobierno exitoso es resultado de finanzas sanas y hacer obra
solamente?, Es decir de cosas materiales.
Cuando de acción gubernamental hablamos nos vamos con la idea y calificamos a
un gobierno de exitoso por los dos conceptos antes anotados, decimos “se nota el
progreso”, “ no debemos nada”, “ se han eficientado los recursos”, los
comentarios contrarios son envidia.
Otra pregunta: ¿ de que le servirá a la gente que le pavimenten su calle, se haga
drenaje, haya agua potable, no se deba dinero, y se diga se han cumplido con
eficiencia los programas, si adentro de las casas, es decir, de la puerta para
adentro no hay empleo, no se han cultivado los valores universalmente
aceptados, no hay para comer, los hijos no van a la escuela o les cuesta trabajo
aprender ¿ de que servirá?.
La función gubernamental es algo mas que obra pública y dinero. No será que
también es importante que los presupuestos se canalicen a rubros como
educación, capacitación para el autoempleo y empleo, asistencia social. De que
nos servirán mejores ciudades y lograr bienestar si algo también importante se
esta olvidando: El bien-ser de las personas. Hay una diferencia clara entre el
bienestar y bien-ser de las personas, pero son complementarias.
18 Adán Larracilla Márquez, ¿Y el Capital Humano?, Periódico A.L. de Puebla, México, Noviembre de 1998.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 77
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Algo importante también es fortalecer el capital humano, dar ayuda para la
autoayuda, si la función del gobierno se cumple también se dará en este sentido.
Hay que logra que los gobiernos cumplan su papel de gestión ante los otros
ordenes de gobierno, pero también de organizar y apoyar a su ciudadanía.
Tomar a la persona humana como fundamento y fin de los procesos sociales, que
necesita apoyo y ayuda para crecer en su dignidad y valor son ideas clave. La
capacidad de crear condiciones para ello es el reto de los auténticos gobiernos.
A la autoridad le corresponde ayudar a la persona a encontrar todas las formas
posibles de crecer integralmente, y esto significa no solo en obras y manejo
fiscal adecuado.
En a medida que sea mas fuerte el capital humano, asistiéndolos,
capacitándolos, organizándolos y convenciéndolos para que estos logren un
desarrollo armónico tanto en lo humano como en lo material, mas sustentado
estará el país con un Desarrollo humano integral en el que el proceso vital de la
persona humana le permite concretar su dignidad mediante la libre generación y
consumo de bienes materiales y espirituales con un sentido social trascendente
3.2. Del Gobierno
Al analizar los fenómenos políticos y sus relaciones encontramos como lo hemos
comentado a lo largo del presente trabajo un vinculo entre las actividades
llamadas política y administración pública.
78
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Estas dos generalmente se confunden en el manejo diario, y hay que decir que
expresan dos actividades con diferentes tareas: La política según el Dr. Raúl
Salyano es el arte de alcanzar los fines del Estado (bienestar y bienser de los
ciudadanos) y la Administración Pública el de manejar los recursos con que
cuenta el Estado. Conceptos importantes a conocer para así entender sus
actividades y vinculación.
El ayuntamiento es una síntesis de la voluntad ciudadana y su papel es decidir el
rumbo hacia un desarrollo municipal integral concretándolo en la aprobación,
control y evaluación del plan de desarrollo integral y su expresión en el
aprovechamiento y resguardo de la hacienda pública municipal; la administración
pública municipal deberá facilitar su ejecución eficientemente con y para la
ciudadanía.
3.2.1. En lo político
La función pública es una función eminentemente política, porque maneja los
asuntos relacionados con la ciudad y sus habitantes, y por lo tanto tiene que ver
con el bien común. La consecución del mayor bienestar de las personas, así como
de la comunidad en general será el objetivo propio de una conducción política.
3.2.1.1. Sensibilidad Política
a) Con la Sociedad
Una conducción política sensible pone su acento en las personas, en su bienestar
material y bienser espiritual. Los derechos y el desarrollo integral del ser humano
definen las prioridades en su actuación.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 79
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Ni un manejo frío tecnocrático, que busca la eficiencia per se, ni las formas
colectivizantes, como si la población se conformara por masas amorfas, ni la
consideración del interés particular por encima del general se pueden considerar
como una adecuada conducción política sensible.
b) Inter e intra-gubernamental
Los gobiernos exitosos han logrado más dejando a un lado su ortodoxia política
que peleándose.
La base de la política moderna y en especifico a la de las relaciones inter e intra-
gubernamentales es tratar todo sin incluir las dosis de partidismo o grupismo que
siempre acompañaban a los gobiernos.
Las relaciones respetuosas, claras y objetivas construyen en estos días mas que
todas las técnicas juntas de administración pública.
3.2.1.2. Organización de la sociedad
Los munícipes tienen, además de sus deberes enmarcados en la ley orgánica, una
función política que consiste fundamentalmente en estar permanentemente
cerca de la comunidad y de sus problemas, organizándola, conciliándola,
aconsejando, ayudando, etc., siempre conscientes que en donde estén, serán un
reflejo del ayuntamiento y de las limitaciones propias de su encargo. Ese
contacto, entre otras cosas les permitirá tener más información y mejor criterio
para la toma de decisiones colegiadas.
80
Adán Larracilla Márquez
Márquez
3.2.1.3. Institucionalidad
Otra necesidad es la formación de una cultura institucional en la que tanto
integrantes de los gobiernos como ciudadanos sepan que las instituciones están
por sobre las personas, que los periodos de gobierno son perentorios pero no la
institución, ellas se conservan tienen sus reglas. El presidente municipal o cuerpo
edilicio toman parte como representantes de la sociedad por un periodo, toman
parte como representantes del gobierno por un periodo y estos concluirán
legalmente para que inmediatamente sobre las reglas de la elección se tomen sus
posiciones y se siga con la vida de la institución.
3.2.1.4. Gestión ante otras instancias
El gobierno necesariamente tendrá que cumplir con su etapa de organización con
la sociedad y resultado de esto surgirán las demandas de ella. Con esto se verá
obligado según sus características de hacer una adecuada labor de gestión ante
los otros ordenes de gobierno según las facultades de cada uno de estos.
También en materia de gestión se podrán acceder apoyos, recursos y asistencia
técnica en organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que
brindan apoyo para asuntos y áreas de trabajo específicos.
3.2.2. En lo administrativo
La administración pública municipal puede mejorarse implementando las
siguientes políticas publicas: Anotaremos en etapa 10 puntos importantes,
como una manera práctica y sencilla de recordarlos, aclarando que no tiene un
orden intencional o necesario para así poder evaluar cada una de estas etapas o
el esquema general en sus resultados.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 81
Adán Larracilla Márquez
Márquez
3.2.2.1. Simplificación administrativa
Los procedimientos de solicitud de servicios, pago de impuestos o de ingresos
económicos tales como: aprovechamientos, derechos u otros rendimientos; las
solicitudes de atención ciudadana para servicios u otras demandas deberán ser
claros y simples. Esto con el fin de evitar el excesivo manejo de información que
pueda confundir a los solicitantes o inhibir el cumplimiento de las obligaciones
fiscales y por otro lado que en las administraciones se convierta esto en limitante
del desempeño y provoque conductas incorrectas como la corrupción, burocracia
o falta de atención.
3.2.2.2. Descentralización y desconcentración;
Aquí la característica necesaria sería que se diera una redistribución de
facultades y competencia de la Federación y los Estados hacia los Gobiernos
municipales y ya de estas a cada una de las dependencias que dentro del
gobierno municipal existen. Las posiciones incluyen la critica o demanda de
descentralización de atribuciones que las constituciones Federal y de los Estados
ya reconocen en los Municipios y que, no obstante, permanecen centralizadas.
Adicionalmente, se hace necesario que se dé la ampliación de procesos de
descentralización en curso y su extensión a otras funciones públicas que pudieran
ejercer los ayuntamientos con mayor eficiencia, eficacia y equidad social. La
descentralización y desconcentración se deberán dar con el cumplir la necesidad
de ampliar y delimitar con claridad las competencias de cada orden de gobierno,
siempre considerando también la heterogeneidad regional del país y de sus
ayuntamientos.19
19 Tonatiuh Guillen López, Agenda de la Reforma Municipal, El Colegio de la Frontera Norte, México, 1998
82
Adán Larracilla Márquez
Márquez
La descentralización debe multiplicar las instancias, los espacios a través de los
cuales se ejerza el poder local. Las políticas de descentralización efectivamente
democratizadoras implicarían no sólo la trasferencia de los recursos, sino la
transferencia real de poderes, deben de fragmentar las actividades y acercar a la
autoridad con la población.20
El municipio debe ser el primer lugar donde se deben poner en práctica todas
aquellas ideas recogidas en torno a la descentralización. No hay otro nivel de
gobierno que se encuentre más a la zaga y que haya sido más afectado por las
políticas centralizadoras. En principio se vislumbra la necesidad de capacitar a
nuestros municipios desde el interior para después o simultáneamente pensar en
una descentralización; pero una descentralización no inmediata, sino pausada,
equitativa y equilibrada, acorde con la capacidad de respuesta real de los
municipios para dar frente a sus nuevas responsabilidades. No se deben transferir
recursos ni facultades hasta que los gobiernos estatales y municipales
demuestren plenamente capacidad de recursos materiales, técnicos y humanos
para recibir funciones centrales.21
3.2.2.3. Participación ciudadana organizada
La participación ciudadana es y será un mecanismo ideal de buen gobierno. El
pedir opinión, recibir apoyo y legitimar las acciones deberán cumplirse a
cabalidad en este proceso de mejora de la administración pública municipal.
Para lograr los tres aspectos antes mencionados se tendrá que empezar por
Concientizarlos sobre el contexto, esto significara necesariamente que se tenga
20 Acosta, Octavio, La Interacción entre el gobierno municipal y la participación ciudadana, La autoridad municipal y su
compromiso con la democracia, CNDM, México, 1994, pp239-243.
21 José Guzmán, El federalismo en la modernización y fortalecimiento de los gobiernos municipales, INAP Querétaro, 1997, p
82-101
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 83
Adán Larracilla Márquez
Márquez
que hacer un autodiagnóstico en el que todos identifiquen la situación en la que
están parados, las necesidades reales de su comunidad y las acciones que se
deberán tomar tomando en cuenta sus impactos para ir mejorando las
condiciones de vida en los dos sentidos que comentábamos: material y humano.
Con esto se entrara en una esta de conciencia que redundará en motivación
como motor de cualquier acción. Para que esta conciencia y motivación sean
productivas la comunidad deberá ser organizada, y evitar el que se den actitudes
o acciones desorganizadas que más que ayudar perjudican la realización de
muchas decisiones de gobierno. Organizados podrán entonces participar y con
esto sentir primero que son tomados en cuenta, segundo efecto será el sentido
de pertenencia que tomaran resultado de participar dado su esfuerzo y por
ultimo se generara una espiral positiva en la que probablemente cada uno de los
participantes convenza a otros a participar. La ultima etapa de esta participación
deberá ser la etapa de la información, es decir que el gobierno municipal este
continuamente publicitando por los medios más adecuados, ya sea propaganda,
boletines, radio, televisión u otros, según las características de la comunidad y
los medios disponibles o accesibles a la comunidad de las acciones emprendidas y
sus resultados para que se pueda comparar y en todo caso se puedan corregir
anomalías o impulsar mejoras a lo decidido.
3.2.2.4. Optimización y transparencia en el manejo de recursos.
Los recursos con los que cuentan los gobiernos municipales son escasos, eso hay
que entenderlo y por lo tanto siempre estar pensando en optimizarlos, esta
actitud se debe convertir en cultura gubernamental, con el fin de que aunque se
den mejores oportunidades de ingreso siempre se haga de esa manera. Ofrecer
los mejores resultados con la menor cantidad de recursos.
84
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Pero esta acepción muchas veces no es suficiente y tendrá necesariamente que
complementarse, o en su caso, sustentarse por la preparación profesional en el
campo de la administración publica; claro, sin caer en la ortodoxia
administrativa o tecnocracia pura, para así lograr la tan anhelada optimización.
La transparencia en la administración de recursos será asegurar la
transparencia en la administración de recursos materiales y financieros, a través
de la reingeniería y tecnificación de procedimientos, de mejores controles
internos y de la apertura de información.
El gobierno municipal deberá hacer esto no como un medio de comprobación
simplemente, ya que el publicitar las cifras daría en primera instancia ese
efecto. Se trata de que también se justifique cada uno de los gastos y todos
estén tranquilos, tanto gobierno como sociedad.
Que los ciudadanos sepan que se esta haciendo con su dinero, que puedan sugerir
y en caso negativo hasta sancionar lo que probablemente se hizo de manera
injustificada.
3.2.2.5. Gestión de Recursos adicionales.
Es sabido que los recursos de la Hacienda Municipal son insuficientes, para
algunos casos las participaciones son en gran medida el sustento de los gobiernos
de los municipios por la poca recaudación existentes en sus comunidades.
Ante esta realidad las administraciones tendrán que buscar mas y mejores
recursos para superar las carencias existentes.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 85
Adán Larracilla Márquez
Márquez
El gobierno federal resultado de su plan nacional de desarrollo ha desplegado
programas sectoriales que a su vez están subdivididos en subprogramas para
diferentes objetivos. Las dependencias federales han establecido los objetivos,
lineamientos generales, criterios de elegibilidad, formatos de llenado, modalidad
de la obtención, criterios específicos de operación, mecanismos de seguimiento y
control y criterios de fiscalización de estos y por consiguiente son susceptibles de
apropiación los recursos de estos programa por parte de los gobiernos
municipales interesados como mecanismo de fortalecimiento.22
3.2.2.6. La Profesionalización de los servidores públicos
Debemos propiciar se tenga una Cultura de la calidad y excelencia en el servicio,
es decir, consolidar los esfuerzos de modernización administrativa y desarrollo de
personal en una cultura de calidad total y excelencia en el servicio, y no como
una mera importación de principios de la iniciativa privada sino como una
convicción de que esto es necesario en el actuar de los gobiernos para mejorar la
situación general, claro fincada en una misión y en valores universalmente
aceptados y orientada a la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos,
para restablecer con esto papel del autentico servidor publico como parte
esencial de la profesionalización de ellos.
Implementar un sistema de Profesionalización resultado de alguna política
pública municipal redundara en lo tan buscado por los gobiernos de los
municipios y que ya hemos comentado: Eficacia en el gobierno, eficiencia en sus
acciones y legitimidad social resultado de las dos anteriores.
22 Catalogo de Áreas de Oportunidad Financiera(AROFIS), Asociación de Municipios de México A.C., México, 1999.
86
Adán Larracilla Márquez
Márquez
El aprendizaje sistemático de las experiencias, la generación de ideas
innovadoras que discutiremos más adelante harán que las dependencias se
conviertan en verdaderos centros de aprendizaje, dejando a un lado las dos
practicas comunes en esto y que han empujado muchos modelos: Mucha teoría y
poca práctica y viceversa.
Debemos también desarrollar en esta etapa al servidor publico, impulsando su
desarrollo integral, mediante la implantación de sistemas adecuados de
selección, servicio profesional de carrera, capacitación, remuneración y
reconocimientos, que estimulen tanto la productividad como la motivación del
personal y eleven la calidad de vida en el trabajo.
El lograr lo anterior dará un efecto secundario también en el personal que será el
que estén a gusto, aumente su compromiso de trabajo y la calidad de sus
acciones.
3.2.2.7. Planeación Estratégica
La planeación estratégica: implementar el proceso de planeación estratégica en
cada dependencia con los compromisos de los planes de desarrollo para
fortalecer la capacidad de respuesta a las demandas de la sociedad y asegurar el
cumplimiento de los objetivos y programas de trabajo en el corto, mediano y
largo plazos como son, entre otras:
- Educación. - Salud. - Asistencia social. - Vivienda. - Servicios públicos. - Mejoramiento de las comunidades rurales.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 87
Adán Larracilla Márquez
Márquez
A través de la planeación los ayuntamientos podrán mejorar sus sistemas de
trabajo y aplicar con mayor eficacia los recursos financieros que los gobiernos
federal y estatales transfieren para el desarrollo de proyectos productivos y de
beneficio social.
El propósito principal de la planeación del desarrollo municipal es orientar la
actividad económica para obtener el máximo beneficio social y tiene como
objetivos los siguientes:
Prever las acciones y recursos necesarios para el desarrollo económico y social
del municipio.
Movilizar los recursos económicos de la sociedad y encaminarlos al desarrollo de
actividades productivas.
Programar las acciones del gobierno municipal estableciendo un orden de
prioridades.
Procurar un desarrollo urbano equilibrado de los centros de población que
forman parte del municipio.
Promover el desarrollo armónico de la comunidad municipal.
Asegurar el desarrollo de todas las comunidades del municipio.
88
Adán Larracilla Márquez
Márquez
3.2.2.8. Rediseño organizacional
No todas las dependencias que trabajan en la actualidad en las administraciones
publicas municipales tienen razón de ser. Lo común es que quienes llegan a
gobernar dejen el organigrama tal y como esta o en su defecto copien algún
modelo, que las mas de las veces resulta siendo infuncional.
El lograr se haga una reingeniería de las estructuras organizacionales y
desarrollarlas y con esto los procesos operativos de las dependencias en
congruencia con su función social, con el fin de acelerar la desregulación,
simplificar los tramites e incrementar la productividad será también un requisito
indispensable.
Cada municipio tiene una realidad distinta, cuando para unos el desarrollo rural
será lo más importante, para otros lo será la superación de la pobreza, y así en
diferentes circunstancia, diferentes necesidades.
Hacer el autodiagnóstico que comentábamos como etapa previa servirá para
delimitar y jerarquizar las necesidades propias del municipio para que con esto,
los organigramas sean los adecuados.
Si la vocación del municipio es rural como comentábamos tendrá que existir una
dirección de desarrollo rural resultado también de un programa sectorial
emanado del plan municipal del municipio.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 89
Adán Larracilla Márquez
Márquez
3.2.2.9. Modernización Tecnológica
Incorporar y renovar la tecnología de la informática en un contexto de mejora
continua de la administración, como soporte para la gestión publica, mediante
métodos eficaces y el desarrollo de sistemas automatizados de información, flujo
de trabajo y comunicación.
Considerar los avances tecnológicos como una herramienta indispensable será
una de las ideas que deberán prevalecer en los gobiernan los municipios.
En la actualidad estas herramientas resultan de incalculable valor en
comparación de su precio nominal debido a los resultados que pueden ofrecer
bien utilizados.
Los teléfonos celulares, los receptores de mensajes, las computadoras,
impresoras, scanners y sus paquetes incluido el Internet con su correo
electrónico y la publicación de páginas electrónicas, detectores de metales,
calculadoras y agendas de bolsillo, satélites, localizadores de vehículos,
vehículos automotores con tracciones modificadas, armas, mascaras, cámaras
digitales, etc. por mencionar algunos deberán ser considerados en gran medida
como apoyo haciendo una evaluación del precio de estos contra los beneficios
que podrían a mediano y largo plazo dar.
3.2.2.10. Innovación administrativa
Dado los antecedentes anteriores y las tantas necesidades existentes, los
gobiernos tiene la gran tarea de ser innovadores, se ponen en práctica ideas que
optimicen todos y cada uno de los recursos ofreciendo los mejores resultados.
90
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Hay experiencias muy exitosas que se han puesto en marcha en muchos
ayuntamientos del país que van desde la recolección de basura hasta la
construcción de obra pública. Solo habría que remitirse a algunas de las
instancias con esta información como: Asociaciones de Municipios, Universidades,
Paginas de Internet de los Ayuntamientos, Bibliotecas municipalistas para recibir
esta información, adecuarla a las características propias del municipio en
cuestión. O en su defecto idear nuevas formas de gobierno, para después
compartirlas con los demás gobiernos municipales de otras latitudes.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 91
Adán Larracilla Márquez
Márquez
4. DIAGNOSTICO
Con el fin de lograr un diagnóstico más entendible se plantean en este capítulo
algunas preguntas para que respondidas concluyamos con un diagnóstico.
4.1. Preguntas
¿Han sido los ayuntamientos eficientes en su desempeño?,
¿Se toma en cuenta la experiencia en las contrataciones de personal?,
¿Tiene que ver algo el tamaño y presupuesto de estos en el resultado que dan?,
¿Los gobiernos municipales tienen marcado o se marcan limites máximos para
gastos administrativos?,
¿Se debe o puede plantear un modelo organizacional uniforme para todos los
gobiernos municipales?,
¿Se puede mejorar el resultado de gobierno en los municipios a partir de mejoras
administrativas? o
¿La falta de recursos es un impedimento para cumplir por lo menos
satisfactoriamente con la responsabilidad de gobernar un municipio?,
¿Hay preparación real en materia de administración pública en los gobiernos
municipales?
¿Se pueden aplicar principios de la iniciativa privada dentro de los gobiernos
municipales?
¿Es impedimento las pocas facultades de gobierno expresadas en el articulo 115
de la constitución para lograr un buen desempeño en los gobiernos municipales?
¿Tiene algo que ver la cultura e idea de mejora de los electos en la
implementación de nuevos modelos administrativos?
¿ Hay coordinación interna y fluida dentro del ayuntamiento?
92
Adán Larracilla Márquez
Márquez
¿Las costumbres políticas han demeritado el quehacer gubernamental de los
municipios?
¿Hay compromiso real de los que gobiernan de procurar el bien común de sus
conciudadanos?
¿Es imposible lograr un buen desempeño de los que gobiernan separando las
cuestiones de índole política de los administrativos?
¿Se hace planeación estratégica para gobernar en los municipios mexicanos?
¿Hay manual de puestos en los ayuntamientos o reglamento interno que aclare
las funciones de estos?
¿Los partidos políticos se verían beneficiados de un buen desempeño
gubernamental?
¿Se puede evitar la corrupción mejorando los controles?
¿Los organigramas son acordes a la realidad de los ayuntamientos?
¿Se procura la actualización tecnológica en los gobiernos de los municipios?
¿Existen condiciones físicas de trabajo adecuadas?
¿Son suficientes los recursos con los que cuentan los municipios?
¿De los recursos disponibles hay un gasto adecuado?
¿La presupuestación se hace profesionalmente?
¿Hay mecanismos aceptables de participación ciudadana?
¿Se podrían implementar nuevos modelos de trabajo para los gobiernos en los
municipios?
4.2. Las respuestas
La Reforma al artículo 115 constitucional de 1982, por el entonces presidente de
la República Miguel de la Madrid Hurtado, ya mencionada con anterioridad marca
el inicio claro de la recomposición y preponderancia del orden municipal en
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 93
Adán Larracilla Márquez
Márquez
nuestro país, a la que se suman, con los años, otros factores que entendemos al
contestar las preguntas que contestamos inciden de manera por demás
importante en este hecho y que son muchos, pero entre ellos se cuentan:
4.2.1. En lo Administrativo
Falta de conocimientos en administración publica,
Poca o nula experiencia,
Demasiado personal,
Falta de seguimiento a labores,
Exceso de papeleo y tramites entre dependencias,
No hay programa de trabajo,
No hay visión clara de los fines del gobierno,
No se tiene claridad sobre la misión,
Dualidad de funciones entre funcionarios, dependencias y otros ordenes de
gobierno,
Falta de claridad en las funciones a desempeñar,
Exceso de reglas de trabajo,
Falta de información,
Jerarquía organizacional inflexible y equivoca,
No hay coordinación entre diferentes áreas de trabajo,
Hay puestos que no deben existir,
Asignación a de personas a puestos que no corresponden entre perfiles y
necesidades,
Falta de actualización de la organización gubernamental,
Poco, malo o nulo equipo de trabajo con avances tecnológicos,
Instalaciones físicas inadecuadas o inexistentes,
No hay programas municipales de desarrollo.
94
Adán Larracilla Márquez
Márquez
4.2.2. Económico Financiero
Exceso de gastos por nomina,
Poco cuidado en los gastos,
Dependencia alta o muy alta de las participaciones y aportaciones federales,
Poca recaudación vía impuestos, derechos, aprovechamientos y rendimientos,
Mala presupuestación,
Poco presupuesto,
La globalización de la economía.
4.2.3. Político
Es más importante el jefe que el ciudadano,
Se atienden necesidades de partidos y personas de índole política,
Poca legitimidad social resultado de elecciones complicadas,
Falta de liderazgo,
Resultado de la competitividad electoral el acceso al poder de diferentes
partidos e ideologías políticas.
4.2.4. Social
Poco compromiso de trabajo de los ayuntamientos por la ciudadanía,
Falta de mecanismos de organización y participación ciudadana,
Mala jerarquización y consideración de las necesidades por persona y por
comunidad,
La gran conciencia política de la ciudadanía con su incesante participación de
apoyo o exigencias,
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 95
Adán Larracilla Márquez
Márquez
La intervención más objetiva y critica de los medios de comunicación en la
actividad gubernamental.
4.2.5. Cultural
Celo interno entre compañeros de trabajo,
Corrupción,
Se esta atendiendo siempre lo urgente y no lo importante,
Trabajo mecánico sin sentido común,
No hay conciencia de mejor,
Adecuaciones y no cambios,
Falta de iniciativa de los servidores públicos,
Se desconfía de los profesionistas,
Bloqueo a la mejora por interés personal,
Se tiene sentido patrimonialista del puesto ( solo los del partido, del grupo o los
oriundos del lugar),
No se esta todavía preparado para pagar intangibles como asesorías y
conocimiento sobre asuntos particulares.
Las anteriores son ideas que nos hacen concluir que seguirá la presión y los
ayuntamientos están llamados a ser pieza fundamental en el desarrollo del país
y, por tanto, a que logremos a como de lugar el fortalecimiento de los mismos.
El municipio, base de la organización política nacional, se convierte en
comunidad de vida y deja de ser simple circunscripción política, ya que toma el
papel de fuente y apoyo de justicia, paz y democracia; además, se le exige ser
ejemplo de eficacia y eficiencia de gobierno.
96
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Al pasar los ayuntamientos de ser un simple nivel jerárquico, a un importante
orden de gobierno y la forma primera de la sociedad civil, les corresponde
atender y solventar, de manera directa e inmediata las necesidades, carencias y
expectativas de la comunidad en la medida de los bienes públicos y las
posibilidades de sus recursos, tanto humanos como financieros.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 97
Adán Larracilla Márquez
Márquez
I. PROPUESTA
En esta parte se ofrecerán los pasos y recomendaciones necesarias para
que el modelo se pueda aplicar, las condiciones son variables según la
realidad de cada municipio, la idea es tener una guía para llevar a acabo
los pasos preliminares y así cubiertos poner a funcionar el modelo en el
gobierno municipal.
Hay que anotar que es muy importante que las características de los
ayuntamientos y sus administraciones municipales son muy diferentes
como se vio en el apartado 2.4.1. de las clasificaciones municipales y es
por eso se tendrán que cubrir ciertos requisitos preliminares para tener
éxito con el modelo.
98
Adán Larracilla Márquez
Márquez
5. AUTODIAGNÓSTICO
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 99
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Antes de implementar el modelo en cualquier gobierno municipal el
ayuntamiento en cuestión deberá cubrir una etapa de autodiagnóstico, como la
que hicimos en capitulo cuatro para lo nacional a fin de conocer las
características reales del municipio, su gobierno y las expectativas a las que
están sujetos, es decir, su contexto.
El autodiagnóstico es una actividad organizada de investigación, reflexión y
sistematización colectiva para conocer profundamente la situación actual.23
5.1. Investigación
El ayuntamiento tendrá que recopilar con esto la mayor cantidad de información
respecto de los resultados que ha tenido el gobierno adentro y afuera de el.
Presupuestos anteriores, planes de desarrollo, programas y su avance.
Tendrá que hacerse de los datos estadísticos del municipio como: Población
actual y futura, indicadores de crecimiento poblacional, extensión territorial;
vivienda como drenaje, agua potable, electricidad, etc.; Población indígena,
empleo, actividad económica.
Se deberá investigar con la mayor de las precisiones la situación económica del
municipio, en la parte de su población como niveles de ingreso, condiciones de
vida, etc. y en el gobierno cual ha sido el presupuesto de los últimos años, que
ha pasado con la recaudación fiscal en sus diferentes rubros, que se ha ejercido
de los presupuestos, que falta por ejercer, etc. La situación política como son:
23 Manual de planificación del desarrollo municipal, Centro de Servicios Municipales “Heriberto Jara”, A.C. México, 1999 pp. 17.
100
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Grupos de interés, inquietudes sociales, los partidos políticos, lideres que actúan
en el municipio. La situación social prevaleciente de acuerdo a sus antecedentes
históricos, su cultura, la tendencia existente.
5.2. Reflexión
Revisar concienzudamente después si han logrado ser eficaces en su
administración y con esto han logrado incidir en la comunidad con sus acciones.
Analizar si implementando el modelo pueden mejorar la situación y bajo que
criterio se deben hacer estas propuestas para que este concensada la propuesta.
5.3. Sistematización
Hecha la investigación y reflexión que nos conducirá por el camino de la
planeación deberemos cubrir la etapa de la hechura o diseño de las políticas
públicas necesarias para el municipio y siempre enmarcadas en el cumplimiento
de lo establecido en el capítulo de necesidad como pre requisito para el éxito, es
decir el cómo vamos a lograr los objetivos planteados, implementar o poner en
marcha las políticas, darles seguimiento, revisarlas y en su caso sustituirlas o
corregirlas, para que de manera sistemática y cíclica se estén haciendo cada vez
mejor las cosas en los gobiernos de los municipios.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 101
Adán Larracilla Márquez
Márquez
6. REGLAMENTO INTERNO
Las políticas publicas que la administración lleve a cabo para mejorar la
organización de la administración publica municipal deben incorporarse en la
normatividad del Ayuntamiento, concretamente en el Reglamento Interior,
mediante su creación o reforma.
6.1 Creación de un Reglamento Interno
Es indispensable este legalmente constituida la posición del gerente municipal
que redundará también en legitimidad con los miembros del ayuntamiento, y
esto se puede hacer mediante la creación de un reglamento interno en caso de
no existir donde se especifiquen las funciones que tendrá que realizar, a quien o
quienes esta sujeto, los mecanismos de seguimiento y evaluación de su función,
etc.
La mejor opción para el caso de no existir un reglamento interno es incluir en
este las dos áreas estudiado en este documento: ayuntamiento y administración
pública municipal. Delimitando perfectamente todo lo relacionado a la función y
posición organizacional de cada uno de las áreas y sus puestos.
La propuesta que se presenta es una de las más completas en cuanto a
delimitación de funciones de las dos áreas: la política estratégica(ayuntamiento)
y la administrativo operativo(administración pública municipal). Se delimitan un
organigrama con todas las áreas que se pueden crear en un gobierno municipal.
Este puede ser tomado como base y adeudarlo a la realidad y necesidades de
cada gobierno, el tamaño de este y la proyección de su gobierno en el futuro.
102
Adán Larracilla Márquez
Márquez
6.2. Adiciones a los Reglamentos existentes
Se tendrán que hacer los cambios específicamente en las funciones del Alcalde
para sepárale las funciones ejecutivas, establecer los mecanismos de
contratación, seguimiento y evaluación del gerente y en la parte de la
administración pública municipal se especificara las tareas del gerente municipal
como coordinador de la administración pública municipal.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 103
Adán Larracilla Márquez
Márquez
7. ORGANIGRAMA
El organigrama como referencia gráfica de la organización del gobierno municipal
deberá contener claramente especificado el puesto de gerente municipal y en las
dos siguientes áreas:
7.1. El Área Político - Estratégica
La forman el alcalde, sindico o síndicos y regidores, comúnmente llamado
Ayuntamiento o cuerpo edilicio y son los líderes y creadores de las políticas
públicas para la comunidad. Ellos son electos y representan a los diferentes
segmentos de la comunidad,. Su labor debe concentrarse a los asuntos políticos
que son sensibles a los deseos y necesidades de los ciudadanos, es decir lograr se
consigan los fines del municipio.
104
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Gráfica 3: Componentes del Ayuntamiento Mexicano con Gerente Municipal
7.1.1. El ayuntamiento
El ayuntamiento es un cuerpo reglamentario; sus miembros toman decisiones a
favor de la comunidad. El poder esta centralizado en este grupo de funcionarios
electos. El ayuntamiento aprueba el presupuesto y determina en algunos casos
según el grado de desarrollo económico y la entidad federativa sus leyes de
ingresos, y también enfoca las metas de la comunidad, los proyectos
importantes, y consideraciones a largo plazo, como el crecimiento de la
comunidad, el desarrollo del uso de la tierra, los planes para mejoramiento del
capital, el financiamiento capital y la planeación estratégica, en vez de los
detalles administrativos.
GERENTE MUNICIPALO SECRETARIO TECNICO
AP M
DMINISTRACION
UBLICA UNICIPAL
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
ALCALDE
AYUNTAMIENTO
SINDICO (S)
REGIDOR
REGIDOR REGIDOR
REGIDOR
REGIDOR
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 105
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Los ayuntamientos podrán encontrar que los costos globales se reducirán con una
administración competente. Los ahorros pueden darse como costos de operación
reducidos, aumento de eficiencia y productividad, mejor recolección de ingresos,
o el uso eficaz de tecnología.
El ayuntamiento contrata a un gerente municipal profesional para que ejecute
las responsabilidades administrativas y supervisa su desempeño.
7.1.2. El alcalde
Los alcaldes en los municipios son líderes políticos claves y tienen la
responsabilidad de desarrollar políticas. Con el ayuntamiento, el alcalde es
responsable de solicitar los puntos de vista de los ciudadanos para formar estas
políticas e interpretarlas al publico. El alcalde preside las reuniones del
ayuntamiento, sirve como portavoz de la comunidad, facilita la comunicación y
el entendimiento entre los funcionarios electos y designados, ayuda al
ayuntamiento para establecer las metas y apoyar decisiones políticas, y sirve
como promotor y defensor de la comunidad, además de servir como un
representante clave en relaciones intergubernamentales. El alcalde, el
ayuntamiento y el gerente municipal constituyen un equipo que tiene la
responsabilidad de desarrollar políticas y administrar.
7.2. Área Administrativo-Operativa
La administración publica se organiza de manera jerárquica, esto es, que esta
sujeta a controles directos por parte del Gerente Municipal, que a su vez esta
sujeto a controles directos por parte del Ayuntamiento.
106
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Gráfica 4: Componentes de la Administración Pública Municipal en México
Lo anterior puede ser en forma centralizada, descentralizada, desconcentrada y
paramunicipal.
Los titulares de la administración publica municipal son funcionarios a los cuales
el Cabildo encomienda auxiliar al Presidente Municipal para que este ejerza de
mejor manera sus funciones administrativas.
En este orden de ideas, se trata de delegados del Alcalde, que por así acordarlo
el Cabildo, ejercen las funciones que la Ley confiere al Presidente.
Encabezado por el gerente municipal nombrado por el área político-estratégica o
ayuntamiento esta para ejecutar las políticas emanadas de la anterior y asegurar
se atiende a toda la comunidad de manera equitativa. Si el gerente no es
sensible a lo planteado por el ayuntamiento, este tiene la autoridad para
despedir al gerente en cualquier momento. En ese sentido la credibilidad del
GERENTE MUNICIPALO SECRETARIO TECNICO
AP M
DMINISTRACION
UBLICA UNICIPAL
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 107
Adán Larracilla Márquez
Márquez
gerente queda comprobada diariamente.
7.2.1. Gerente Municipal
Es el coordinador general de la administración pública municipal, de toda el área
ejecutiva o administrativa operativa como la hemos llamado en el presente
estudio.
7.2.2. Directores
Tendrán a su cargo cada una de las áreas o dependencias previamente
justificadas, estos deberán ser profesionales especializados en las áreas
asignadas, es decir, con preparación profesional y experiencia en el área.
7.2.3. Equipo operativo
Los subdirectores, coordinadores de área, jefes de departamento y personal
operativo de las diferentes dependencias que están sujetos organizacionalmente
a los directores.
7.2.4. Líneas de entendimiento
Es muy importante que en los tramos de control se tenga el numero adecuado de
personas a las que se pueda atender cotidianamente y con esto me refiero no a
la capacidad del inmediato superior sino a los que marcan los estándares
organizacionales, para que haya resultados adecuados operativamente hablando
por su rápida comunicación, entendimiento, coordinación y apoyo.
En algunos estudios se recomienda no se pase de 6 personas. Es decir, que el
108
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Gerente municipal tenga a su cargo a lo mucho 6 secretarios o directores, estos a
su vez no tengan mas de 6 coordinadores con los cuales entenderse, y así
sucesivamente para que sea fluida y exitosa la operación en la administración
pública.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 109
Adán Larracilla Márquez
Márquez
8. EL GERENTE MUNICIPAL
Para aclarar un poco lo que significa el modelo y el puesto en si, hagamos una
pregunta: ¿Que es el Gerente Municipal?
El Secretario Técnico o Gerente Municipal o Administrador de la Ciudad como se
les puede llamar dependiendo del tamaño del municipio y su estructura
organizacional y la decisión del ayuntamiento es una figura que tiene su origen
anglosajón que se ha empezado como ya lo hemos visto a aplicar en algunos
Municipios de México.
En la presente propuesta no se trata ni se sugiere se copie o calque el modelo
mencionado, se trata de rescatar algunos detalles técnicos y adecuarlo a lo que
significa la realidad mexicana; Porque como todos sabemos las diferencias son
grandes en cuanto a cultura, principios, fines y obviamente recursos tanto en los
gobiernos como en las sociedades.
El Gerente General o Administrador de la ciudad es un funcionario profesional,
responsable de vigilar la marcha administrativa del Ayuntamiento y de coordinar
los esfuerzos de todas las dependencias hacia el cumplimiento de los objetivos
del Plan de Desarrollo.
Tiene a su cargo funciones que originalmente corresponde ejecutar al Alcalde,
por lo que es normalmente es designado por este ultimo con el consentimiento o
aprobación del Ayuntamiento.
El funcionamiento de una Gerencia Municipal permite que el Presidente
Municipal atienda mas las relaciones políticas del Ayuntamiento, sobre todo con
110
Adán Larracilla Márquez
Márquez
la comunidad, y que no se vea absorbido por el ritmo del funcionamiento diario
de la administración.
Generalmente, las administraciones municipales heredan sistemas,
procedimientos y formas de organización diseñadas con criterios diferentes a la
idea de la administración publica para el desarrollo.
Lo que debe distinguir a los Gobiernos Municipales con Gerente Municipal de
otras administraciones municipales es la manera en que se relaciona con la
comunidad, la forma en que esta participa en la toma de decisiones, y el perfil
de la organización administrativa (dependencias, sistemas, controles y
procedimientos) que simplifica su funcionamiento para beneficio del publico.
Sin embargo, de poco sirve mejorar la administración publica si este cambio no
se institucionaliza, de forma que las próximas administraciones se vean obligadas
a continuar con esas nuevas formas de gobierno.
El gerente es contratado para servir al ayuntamiento y a la comunidad, y para
traer al gobierno local los beneficios de su capacitación y programas de gobiernos
locales en nombre del grupo gobernante.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 111
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Gráfica 5: El Gobierno Municipal con el Modelo
8.1. Perfil Del Gerente Municipal
Seria muy subjetivo el plantear un perfil para el gerente publico municipal sin un
estudio serio, en la que se consideran las mismas necesidades y características a
cubrir.
GERENTE MUNICIPALO SECRETARIO TECNICO
AP M
DMINISTRACION
UBLICA UNICIPAL
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
SECRETARIO ODIRECTOR DE AREA
ALCALDE
AYUNTAMIENTO
SINDICO (S)
REGIDOR
REGIDOR REGIDOR
REGIDOR
REGIDOR
112
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Plantearlas por simple sentimiento o apreciación sería arriesgado y no sería
además legitimo para quienes estuvieran considerando la presente propuesta.
Es por esto que se toma como referencia y base de este capítulo el resultado de
la encuesta nacional de gestión municipal hecha por el CIDE-INEGI en 199324 y la
Encuesta Realizada a los municipios sobre el particular y la cual se detallo en el
apartado 2.5.1.2.
En esta se aplicaron entrevistas a los funcionarios encargados o participantes en
las diferentes áreas de los gobiernos municipales ya que quienes mejor que ellos
como participes conscientes de las necesidades administrativas de los gobiernos
municipales.
Se corroboro que los estudios tienen clara relación con los estratos: en el alto
predomina el grado de licenciatura e incluso un pequeño numero de postgrados,
mientras que en los estratos medio y bajo se presenta un fuerte porcentaje de
encuestados con estudios por debajo de la licenciatura, con cifras considerables
de funcionarios que solo cursaron la primaria, El comportamiento entre las reas
de administración, servicios y finanzas es mas o menos homogéneo, aunque
existe ligera ventaja en la administración. Nuevamente los municipios de mayor
desarrollo aparecen con ventajas en cuanto al personal con el cual se cuenta
para emprender sus áreas e implementar esquemas nuevos.
Alcanzar buenos resultados exige un cuerpo administrativo capaz de implementar
las políticas gubernamentales. La calidad en la acción pública y de sus servicios
tiene conexión estrecha con la capacidad personal. Para Crozier, “La calidad del
servicio no puede desarrollarse sin una inversión en la calidad humana de los
24 Encuesta Nacional de Gestión Municipal, CIDE INEGI, México, ¡993
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 113
Adán Larracilla Márquez
Márquez
funcionarios”25
Por ello es necesario detectar las características que se asocian al
funcionamiento municipal.
Considerando esta forma de análisis, el orden de prioridad - de acuerdo a las
respuestas consideradas en mas ocasiones- de las opciones ofrecidas en el
cuestionario, discriminando las características políticas ya que buscamos se cubra
el perfil administrativo y de coordinación del Gerente Municipal quedaría del
siguiente modo:
1. ÉTICA Y RESPONSABILIDAD: Es muy importante que el gerente municipal
posea un alto sentido ético; que la conducta del funcionario busque siempre el
bien común de manera recta y, además, cumpla con sus obligaciones
irrestrictamente.
2. ESPÍRITU DE SERVICIO: El que siempre se esté privilegiando el interés
colectivo al particular, esto será buena muestra que se está dispuesto a servir a
los demás y no a servirse a sí mismo.
3. EXPERIENCIA ADMINISTRATIVA: Haber trabajado en una administración
pública municipal garantizará que conocen los procesos y no se llega a aprender
o a improvisar. Esto será una garantía de solución porque se conocen los
caminos.
4. CUALIDADES ORGANIZATIVAS Y DE COORDINACIÓN: Esta es muy necesaria dada
la responsabilidad en la conducción de toda el área operativa y a la necesidad de
rendir cuentas al ayuntamiento y a la sociedad.
25 Michael Crozier, Estado modesto, Estado moderno, México, FCE, 1987, p.14...
114
Adán Larracilla Márquez
Márquez
5. CONOCIMIENTO DEL MUNICIPIO: Como asunto primordial y de suma
importancia es que quien aspire a administrar un municipio lo conozca. El
territorio, los fenómenos urbanos, las relaciones socio políticas, la situación
patrimonial, etc.; y que este conocimiento no haya sido solamente de escritorio
6. HABILIDAD TÉCNICO-ADMINISTRATIVA: Además de haber de preferencia
trabajado en una administración publica municipal, es muy importante que
cuenta también habilidad de la administración de recursos humanos, materiales y
financieros, Que pueda gestar, formular, implementar y evaluar políticas
publicas.
8. LIDERAZGO: El carisma, el don natural de atraer y guiar a la gente, hará que el
candidato cuente con fuerza para organizar y lograr la participación ciudadana,
la puesta en marcha de las políticas y obviamente legitimar en las acciones.
9. CULTURA GENERAL y CONCIENCIA NACIONAL: No basta ser especialista en un
área, hay que tener conocimiento general para discernir de manera adecuada y
no perder, de lo contrario, liderazgo por esa deficiencia. Nos olvidamos de los
valores, tradiciones, idiosincrasia de nuestra patria. Convertimos a nuestras
comunidades en importadoras de valores, cuando nuestra fortaleza esta en
cultivar y fomentar los nuestros.
La realidad del municipio se hace sensible en un candidato cuando éste lo haya
conocido, palpado, y mejor todavía, vivido.
Para decidir adecuadamente hay que conocer. No se tendrán soluciones
adecuadas si éstas son tomadas sin conocer la realidad. Es muy importante se
haya estado y esté vinculado al medio para lograr lo antes mencionado.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 115
Adán Larracilla Márquez
Márquez
8.2. Funciones
El gerente prepara y recomienda un presupuesto para la consideración del
ayuntamiento.
Recluta, contrata y supervisa el personal del gobierno;
Presta sus servicios como el asesor principal del ayuntamiento Los miembros del
ayuntamiento y los ciudadanos confían que el gerente les proporcionara
información completa y objetiva, los pros y contras de las alternativas y las
consecuencias a largo plazo.
El Gerente municipal da recomendaciones al ayuntamiento, pero el ayuntamiento
puede adoptarlas o no y puede cambiar o modificar las recomendaciones.
El Gerente esta comprometido con cualquier acción que tome el ayuntamiento.
Llevar a cabo un control sobre la aplicación y el ejercicio de la ley de ingresos y
del presupuesto de egresos.
Vigilar la aplicación de los planes y programas estatales y municipales de
desarrollo.
Vigilar que la administración y prestación de los servicios públicos se lleve a
cabo de la mejor manera y con apego a los reglamentos.
Aprobar la solicitud de permisos para el uso y aprovechamiento de las áreas
públicas.
116
Adán Larracilla Márquez
Márquez
8.2.1. Considerándos
La residencia local de un gerente municipal no deberá ser requisito para
nombrarlo. Los gerentes son profesionales que pueden prestar sus servicios en
varias comunidades durante sus carreras, contribuyendo con su amplia
experiencia para coordinar los servicios públicos y aplicar las técnicas
administrativas en una comunidad.
Los ingresos de los gerentes dependerán de sus antecedentes educativos y su
experiencia, así como del tamaño y complejidad del gobierno local que los
emplea. El ayuntamiento establece el salario.
Los gerentes están a la orden del ayuntamiento o del cuerpo edilicio. Pueden ser
despedidos por la mayoría del ayuntamiento, o los acuerdos laborales que ellos
pueden tener con el ayuntamiento. El control siempre esta en las manos de los
representantes electos del pueblo.
La experiencia de los gerentes se adquiere directamente de otras posiciones
gubernamentales, y/ó por la preparación académica en el ámbito de la
administración pública.
Los gerentes municipales deberán abstenerse de participar en la elección de los
miembros del ayuntamiento que los emplea, y en las actividades políticas
partidarias, lo que perjudicaría el desempeño de su papel como administrador
profesional.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 117
Adán Larracilla Márquez
Márquez
8.3. Código de ética
La conducta de los gerentes municipales se deberá regir por ciertos principios
éticos, que a continuación se detallan como sugerencia de esto:
a) Dedicarse a fortalecer los conceptos de eficiencia de gobierno, eficacia en las
acciones y legitimidad social por medio de los miembros del ayuntamiento en
forma responsable y considerar que la administración publica profesional es
esencial para alcanzar este objetivo.
b) Afirmar la dignidad y el valor de los servicios prestados por el gobierno y
mantener una actitud constructiva, creativa y práctica hacia los asuntos del
gobierno municipal, así como un sentido profundo de responsabilidad social como
servidor público de confianza.
c) Dedicarse a los mas altos ideales de honor e integridad en todas sus relaciones
públicas y personales para que el gerente municipal sea acreedor de respeto y
confianza por parte de los miembros del ayuntamiento, de los demás
funcionarios y empleados, y de la ciudadanía en general
d) Reconocer que la principal función del gobierno municipal en todo momento
es buscar el mayor beneficio para todas las personas.
e) Someter propuestas de políticas públicas a la consideración de los miembros
del Ayuntamiento, brindarles información sobre los hechos y consejo sobre los
asuntos de la política como una base para tomar decisiones y establecer las
metas de la comunidad; así como mantener e implementar las políticas
municipales adoptadas por los miembros del ayuntamiento.
118
Adán Larracilla Márquez
Márquez
f) Reconocer que los miembros del ayuntamiento por ser electos por el pueblo
son representantes electos y merecen crédito por el establecimiento de las
políticas municipales; la responsabilidad de la ejecución de las políticas
descansa en los gerentes municipales.
g) Abstenerse de cualquier actividad política que pueda socavar la confianza
pública en los gerentes municipales. Evitar la participación en las elecciones de
los miembros del cuerpo edilicio que los emplea.
h) Imponerse como obligación el mejoramiento continuo de su capacidad
profesional y fomentar la habilidad de los empleados en el uso de técnicas
administrativas
i) Mantener informada a la comunidad sobre los asuntos municipales; Estimular la
comunicación entre los ciudadanos y todos los funcionarios municipales;
Enfatizar la necesidad de brindar un servicio amistoso y cortés con el público; y
tratar de mejorar la calidad y la imagen del servicio publico.
j) Resistir cualquier intromisión en sus responsabilidades profesionales, con el
convencimiento de que el gerente debe tener libertad de llevar a cabo políticas
oficiales sin interferencia, y manejar cada problema sin discriminación sobre la
base de principios y justicia.
k) Tomar decisiones en materia de personal teniendo en cuenta el mérito de tal
forma que la equidad y la imparcialidad gobiernen las decisiones del gerente en
cuanto a nombramientos, ajustes salariales, ascensos y la disciplina.
l) No buscar favores; Estar convencido que el engrandecimiento personal o las
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 119
Adán Larracilla Márquez
Márquez
ganancias obtenidas mediante información confidencial o por el uso indebido del
trabajo es deshonesto.
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Adán Larracilla Márquez
Márquez
CONCLUSIONES
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 121
Adán Larracilla Márquez
Márquez
El modelo propuesto como se ha visto no pretende en ninguna forma suplir la
función política de los ayuntamientos. Se ha explicado en el presente trabajo que
se trata de separar cada una de las actividades para que haya mejores resultados
en los gobiernos de los municipios. Es Decir, apoyar con esta propuesta las
responsabilidades contraídas por los miembros del ayuntamiento al ser electos,
optimizar recursos y dar alternativas viables y factibles a los ciudadanos.
Se trata mejorar, al cumplir con las necesidades planteadas e implementar un
modelo y por otro lado se sume la parte política del ayuntamiento y la parte
profesional o técnica del Gerente y su equipo, sin caer en un proyecto
tecnocrático; no se trata tampoco de copiar el modelo de City Manager de
Estados Unidos ya que la cultura y costumbres son diferentes además de las
condiciones económicas.
Tenemos que romper los esquemas o paradigmas en los que la política lo es todo
y por todo, en lo que lo tradicional y cerrado de esta se han impuesto sobre las
innovaciones políticas y administrativas de los últimos tiempos. Debemos
procurar no caer en hacer calcas de la iniciativa privada que si bien tiene buenos
principios a importar no son iguales en sus fines y formas por las diferentes
condicionantes que cada una tienen. Que hay en cada ámbito y tendiendo con
las copias o similitudes a solo prestar atención a la dotación de Servicios. Se
pueden importar buenas ideas y principios de la iniciativa privada pero con la
conciencia de que son actividades diferentes.
Debemos preparar profesionales de la administración pública para el municipio
mexicano y mejorar a los gobiernos que es una salida necesaria y urgente en
nuestro país.
122
Adán Larracilla Márquez
Márquez
BIBLIOGRAFÍA
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Adán Larracilla Márquez
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Local, Madrid, 1967, p.3.
Ugarte Cortes, op cit, p.34.
Mendieta y Núñez, citado por Mariano Colín, El municipio Libre, Gobierno
del Estado de México, México, 1978, p.23.
126
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Los Municipios en México, Glosario de Administración Pública Municipal,
CD ROM Secretaría de Gobernación, CEDEMUN, México, 1998.
ANEXO A: Glosario
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 127
Adán Larracilla Márquez
Márquez
A.1. El Municipio
El municipio es una agrupación con carácter de corporación de derecho público y
como tal participa en la administración pública, el Estado le otorga facultades
que lo autorizan y, a veces le obligan también a realizar tareas de la comunidad
local con independencia y bajo su propia responsabilidad, adoptando la forma de
poder coactivo26
Es una comunidad asentada en un territorio, que cuenta con una capacidad
jurídica y patrimonio propios y al que se le reconocen derechos suficientes para
atender las necesidades de su población y para organizarse libre y
democráticamente27
El municipio es la circunscripción territorial más pequeña del país y está bajo el
gobierno inmediato y directo del ayuntamiento.28
El vocablo municipio proviene del latín compuesto de dos locuciones: el
sustantivo munis, que se refiere a cargos u obligaciones, tareas, entre otras
varias acepciones y el verbo capere que significa tomar, hacerse cargo de algo,
asumir ciertas cosas. De la conjunción de estas dos palabras surgió el término
latino municipium que definió etimológicamente a las ciudades.29
Desde la óptica constitucional, el municipio es la base de la división territorial y
de la organización política y administrativa en el régimen interior de los estados,
el cual es administrado por un ayuntamiento de elección popular directa,
integrado por un presidente municipal, síndicos y regidores.
26 Otto, Bgonnewein, Derecho municipal alemán, Instituto de Administración Local, Madrid, 1967, p.3.
27 27 Ugarte Cortes, op cit, p.34.
28 Mendieta y Núñez, citado por Mariano Colín, El municipio Libre, Gobierno del Estado de México, México, 1978, p.23.
29 Los Municipios en México, Glosario de Administración Pública Municipal, CD ROM Secretaría de Gobernación, CEDEMUN, México, 1998.
128
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Asimismo, es una entidad política primaria o básica y autónoma integrada por
una población que comparte identidades culturales, históricas y un idioma
común, asentada en un territorio delimitado que es administrado por autoridades
constituidas en un ayuntamiento electo por sufragio universal y directo, para su
progreso y desarrollo.
El municipio es una forma de descentralización, ya que constituye una
organización comunal espontánea y primaria que el Estado reconoce e incorpora
a su estructura. En esa zona se refugia lo más elemental de las libertades
individuales y de grupo.
De acuerdo al orden constitucional mexicano, el municipio es un ente autónomo
que reúne las siguientes características:
a) Personalidad jurídica propia.
b) Patrimonio propio.
c) No tiene vínculos de subordinación jerárquica con el gobierno del estado.
d) Administra libremente su hacienda.
e) Tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales.
f) El ayuntamiento es electo popularmente.
A.2 El ayuntamiento
El ayuntamiento, es un órgano colegiado y deliberante de elección popular
directa y al que le corresponde realizar las atribuciones encomendadas por la
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 129
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Constitución de la República, específicamente por el artículo 115 y las leyes que
de la norma suprema emanan.
El ayuntamiento se integra por un Presidente Municipal y por el número de
Síndicos y Regidores que las Leyes Orgánicas Municipales determinen.
Es conveniente comentar, que en algunos Estados, la figura del Síndico no existe
o no surge del mandato de los ciudadanos sino de la designación que hace el
ayuntamiento (Jalisco), o bien, tiene funciones de autoridad auxiliar del
ayuntamiento en las delegaciones municipales (Sinaloa).
El ayuntamiento es una de las partes del municipio, es su órgano de gobierno,
que también es diferente a la administración pública municipal.
El ayuntamiento es electo y tiene en sus funciones la parte estratégico – política.
Los miembros de los ayuntamientos reciben también denominaciones tales como:
Ediles y munícipes.
A.2.1. Cabildo
Es la sesión protocolaria y formal del ayuntamiento en la que un orden del día y
solemnidad sus miembros tratan asuntos del municipio, los discuten,
fundamentan y finalmente acuerdan sobre ellos.
A.2.2. Alcalde
El término proviene del árabe al-cadi, que significa "el juez"; es decir se
empleaba para designar al funcionario que poseía atribuciones judiciales y
130
Adán Larracilla Márquez
Márquez
administrativas. En el Derecho Político actual el término se emplea para referirse
a la autoridad administrativa más importante encargada, en cada ciudad, villa o
aldea, o más propiamente, en cada municipio, del gobierno municipal.
A.2.3. Munícipe
Miembro del ayuntamiento encargado de administrar, como cuerpo colegiado, los
intereses del municipio. No tienen facultades de gobierno en forma individual,
pues ésta queda delegada en el presidente municipal, sin embargo deben cumplir
las comisiones que les señale el ayuntamiento en materias que tengan que ver
con el desarrollo del municipio. Asimismo, se encargan de vigilar que el ejercicio
de la función pública municipal se desarrolle conforme a las disposiciones legales
aplicables y en concordancia con las políticas definidas en el ayuntamiento,
velando por la correcta prestación de los servicios públicos.
Asimismo, el artículo 115 constitucional consigna la existencia de los regidores de
representación proporcional, los cuales poseen las mismas facultades y
obligaciones que aquellos electos por el principio de mayoría relativa. Regidor,
concejal o un Municipe es, ante todo, un servidor publico que entiende la política
como capacidad, obligación y vocación de servicio a cada vecino y a la
comunidad.
Es un mexicano elegido primero por su Partido u organización política y luego por
los vecinos del Municipio para integrar un Ayuntamiento que asuma plenamente
su función de gobierno, de primera forma de organización política, de
representación de los intereses y valores de la comunidad.
En este sentido, el Municipe es ante todo un vecino comprometido con los
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 131
Adán Larracilla Márquez
Márquez
valores, con la cultura, con la vocación y con las necesidades de su comunidad,
que pone su experiencia, su disposición, sus habilidades, su capacidad y su
voluntad para generar bienes públicos que sirvan a la sociedad para mejorar las
condiciones necesarias para su desarrollo integral.
A.3. La Administración pública municipal
Constituye el conjunto de dependencias y entidades que conforman la esfera de
acción de la presidencia municipal y cuyas operaciones tienen como objetivo
cumplir o hacer cumplir la política, la voluntad del gobierno, tal y como esta
expresa en las leyes fundamentales del país. A través de esta definición se
advierte que el presidente municipal es el conductor y responsable de la
administración municipal. Por otra parte y en razón del número de municipios
que actualmente existe en el país (2418), y dada la gran heterogeneidad de los
mismos, no existe una misma estructura orgánica en cada municipalidad. El
número y tipo de unidades administrativas se determina en función de factores
de índole económico, social, político y cultural. Los municipios poseen autonomía
orgánica y técnica, en ese sentido cuentan con la libertad para organizarse como
mejor les convenga para el ejercicio y acción administrativa local. Así, la
administración municipal puede adoptar alguna de las formas -o todas- de
organización administrativa: centralizada, descentralizada y/ó desconcentrada.
La administración publica municipal es el conjunto de dependencias y organismos
subordinados en forma directa al Presidente Municipal y en forma indirecta al
Ayuntamiento, que tiene a su cargo la ejecución de las atribuciones de este
ultimo en lo relativo a la administración, a la prestación de los servicios públicos
132
Adán Larracilla Márquez
Márquez
y a la ejecución de obra publica.
Este conjunto esta formado por los secretarios y/ó directores, coordinadores de
área, jefes de departamento y personal operativo que trabaja en las diferentes
dependencias. La administración pública municipal es el órgano operativo que
acata y ejecuta lo planteado por el ayuntamiento.
A.3.1. Centralizada
La administración publica municipal centralizada es aquella que no cuenta con
autonomía o independencia funcional, sino que depende en forma directa del
titular de la administración publica, esto es, del Presidente Municipal.
Generalmente, integran la administración publica centralizada los titulares de
sus dependencias, y algunas de ellas por completo, como puede ser la Dirección
de Seguridad Publica y la Tesorería.
A.3.2. Descentralizada
La administración publica municipal descentralizada funciona a través de órganos
y dependencias que tienen mas o menos autonomía o independencia de la
administración publica centralizada.
Estos órganos, generalmente, tienen personalidad jurídica y patrimonio propios,
y se crean por disposición legal o por acuerdo de Cabildo.
La descentralización opera principalmente en materias determinadas, mas que
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 133
Adán Larracilla Márquez
Márquez
en territorios o regiones; pueden ser descentralizadas aquellas materias que sean
de competencia municipal, pero que no sea indispensable que se ejerza un
control directo y centralizado sobre las mismas, como puede ser el desarrollo
social, el agua potable y alcantarillado, la cultura, el deporte y la recreación, la
ejecución de obra publica, el transporte publico y la asistencia social.
La principal ventaja de la descentralización es que al contar con personalidad
jurídica y patrimonio propio, su administración es independiente de la del
Ayuntamiento, lo que generalmente la hace más ágil, aunque sujeta a los mismos
controles y procedimientos de fiscalización.
Al ser órganos de gobierno, los organismos descentralizados están sujetos al
Cabildo mediante el Plan de Desarrollo, el Presupuesto de Egresos y el
reglamento o acuerdo que los crea.
El reglamento o acuerdo de creación de los organismos descentralizados
establece la manera en que estos se organizan, la forma en que se integra su
Junta de Gobierno, las facultades de su Director y la manera de nombrarlo
(generalmente por la Junta de Gobierno), la constitución de su patrimonio y la
relación que guardan estos organismos tanto con el Presidente Municipal como
con el Cabildo.
Son dependencias descentralizadas, por ejemplo, el DIF y algunos organismos
operadores del servicio de agua potable y alcantarillado.
A.3.3. Desconcentrada
Mediante la desconcentración, la administración publica centralizada delega a
sus subordinados ciertas funciones y responsabilidades para permitir atender de
134
Adán Larracilla Márquez
Márquez
mejor manera sus atribuciones.
Generalmente, la desconcentración opera para la atención de regiones o
territorios, mas que de materias especificas, en todas aquellas funciones de
competencia municipal sobre las cuales se necesita un control directo y
centralizado, pero con cierta agilidad y eficiencia.
La diferencia entre la desconcentración y la descentralización, es que en la
primera los organismos no cuentan ni con personalidad jurídica ni con patrimonio
propio, por lo que existe mayor control de la autoridad central respecto de su
funcionamiento y operación.
Es conveniente la figura de la desconcentración para atender regiones alejadas
de la cabecera municipal, en donde es conveniente que los delegados
municipales, comisarios o síndicos tengan mas facultades para solucionar los
problemas que se presenten sin necesidad de que la gente tenga que viajar hasta
la cabecera.
Las funciones o materias que pueden desconcentrarse son el registro civil, la
recaudación, los servicios públicos y la ejecución de obra publica.
A.3.4. Paramunicipal
La administración publica paramunicipal funciona a través de empresas en las
que el gobierno municipal participa mayoritariamente con los particulares para
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 135
Adán Larracilla Márquez
Márquez
encargarse de materias que siendo de competencia municipal, pueden también
ser atendidas por los particulares pero que el gobierno considera prioritarias y en
consecuencia mantiene presencia importante en la toma de decisiones.
Estos organismos pueden ser empresas mercantiles en las que el socio
mayoritario es el Ayuntamiento, que aporta capital al patrimonio de la sociedad
y conserva las principales funciones de control.
Desde luego, estos organismos tienen personalidad jurídica y patrimonio propios,
y a pesar de ser empresas mercantiles (como una sociedad anónima), están
sujetas a los mismos instrumentos de control por parte del Cabildo: el Plan de
Desarrollo, el Presupuesto de Egresos y el acto jurídico por el que se constituyen,
así como a la fiscalización a que están sujetos todos los organismos que integren
su patrimonio con recursos públicos.
En algunos municipios, algunos servicios públicos, como el transporte urbano y la
vigilancia comercial y bancaria, funciona mediante empresas paramunicipales.
A.3.5. Dependencias
Son las que dentro de la Administración publica municipal centralizada cumplen
con tareas especificas y generalmente son:
a) Tesorería Municipal
b) Secretaria del Ayuntamiento
c) Dirección de Seguridad Publica
d) Contraloría
Además, existen otras dependencias que pueden ser creadas por el Cabildo en
136
Adán Larracilla Márquez
Márquez
función de sus propias necesidades: Secretario Técnico o Coordinador de
directores o Gerente Municipal, Dirección de Obras y Servicios Públicos, Oficialía
Mayor, Dirección de Desarrollo Urbano y Ecología, Dirección de Comunicación
Social, Dirección de Catastro, Dirección de Bomberos y Protección Civil, etc.
A.4. El gobierno municipal
Para fines prácticos y considerando lo anterior llamaremos Gobierno Municipal a
la suma de las dos partes aludidas: Ayuntamiento y Administración Pública
A.5. Reglamento
Conjunto de disposiciones que norman las actividades cotidianas de los
diferentes sectores de los municipios, tales como: Las actividades comerciales, y
sociales, la seguridad pública, la prestación de los servicios municipales, las
relaciones laborales dentro del gobierno municipal, etc.
A.5.1. Reglamento interno
Conjunto de disposiciones que norman las relaciones laborales entre los
servidores públicos y las autoridades municipales, con el propósito de definir los
derechos así como las obligaciones de que son sujetos. Regula jornadas y
asistencia al trabajo; correcciones disciplinarias; y, sanciones. En algunos casos a
este mismo ordenamiento se le conoce como reglamento de condiciones
generales de trabajo.
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 137
Adán Larracilla Márquez
Márquez
Índice Detallado
DEDICATORIA ........................................................................................................... 0
ÍNDICE ..................................................................................................................... 1
138
Adán Larracilla Márquez
Márquez
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 1
I. ANÁLISIS ............................................................................................................... 5
1. ANTECEDENTE .......................................................................................................................................... 7 1.1. Histórico Institucional ................................................................................................................. 7
1.1.1. El primer ayuntamiento: La Villa Rica de la Vera Cruz ......................................................... 8
1.1.2. La Colonia ...................................................................................................................................... 9
1.1.3. El Sistema Municipal en el México independiente ................................................................ 11
1.1.3.1. La Constitución de 1836 (Las Siete Leyes) ..................................................................... 12
1.1.3.2. La Constitución de 1857 .................................................................................................... 13
1.1.3.3. El porfiriato (1876-1880; 1884-1911) .............................................................................. 14
1.1.3.4. La Revolución ...................................................................................................................... 15
1.2. La constitución de 1917 y sus reformas ......................................................................................... 16
1.2.1. Texto Original Art. 115.............................................................................................................. 17
1.2.2. Sumario Histórico de Reformas al Artículo 115..................................................................... 18
1.2.2.1 Primera Reforma. ................................................................................................................. 18
1.2.2.2. Segunda Reforma. .............................................................................................................. 19
1.2.2.3. Tercera Reforma. ............................................................................................................... 19
1.2.2.4. Cuarta Reforma. ................................................................................................................. 20
1.2.2.5. Quinta Reforma. ................................................................................................................. 20
1.2.2.6. Sexta Reforma. ................................................................................................................... 20
1.2.2.7. Séptima Reforma. ............................................................................................................... 20
1.2.2.8. Octava Reforma. ................................................................................................................. 21
1.2.2.9. Novena Reforma. ................................................................................................................ 22
1.2.3. Artículo 115. Texto Vigente ..................................................................................................... 23
1.3 Administración Municipal en México ................................................................................................ 27
1.3.1. Política vs. Administración ....................................................................................................... 27
1.4.1. Estados Unidos ............................................................................................................................ 29
1.4.1.1. Comisión ............................................................................................................................... 29
1.4.1.2. Gerentes de Ciudad ............................................................................................................ 30
1.4.2. Otros países ................................................................................................................................. 35
1.4.2.1. Canadá .................................................................................................................................. 35
1.4.2.2. Honduras .............................................................................................................................. 36
2. ENTORNO ................................................................................................................................................... 39
2.2. Bases Jurídicas Actuales ................................................................................................................... 39
2.2.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ....................................................... 40
2.2.2. Leyes secundarias ...................................................................................................................... 41
2.2.3. Constituciones Estatales ........................................................................................................... 41
2.2.4. Ley Orgánica Municipal ............................................................................................................. 42
2.2.5. Bandos de policía y buen gobierno ........................................................................................ 42
2.2.6. Reglamentación Municipal ........................................................................................................ 43
2.3. Actualidad Administrativa ................................................................................................................ 44
2.3.1 Modelo Usado actualmente ........................................................................................................ 44
2.3.1.1. Alcalde político y administrador ...................................................................................... 44
2.3.2. Apoyo Institucional a la Administración Pública ................................................................... 46
2.3.2.1. INAP ....................................................................................................................................... 46
2.3.2.2. Cursos Virtuales .................................................................................................................. 50
2.3.2.3. Universidades ...................................................................................................................... 51
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 139
Adán Larracilla Márquez
Márquez
2.3.3. Recursos financieros................................................................................................................... 51
2.3.3.1 Participaciones ...................................................................................................................... 51
2.3.3.2. Aportaciones ........................................................................................................................ 52
2.3.3.3. Recursos propios .................................................................................................................. 53
2.3.4. Apoyo Informático a la Administración Pública ..................................................................... 54
2.3.4.1. INEGI ...................................................................................................................................... 54
2.3.4.2. CEDEMUN .............................................................................................................................. 54
2.3.4.3. CONAPO ................................................................................................................................ 55
2.3.4.4. Otros ...................................................................................................................................... 58
2.3.5. Apoyo Tecnológico a la Administración Pública .................................................................... 59
2.4. La diversidad municipal .................................................................................................................... 59
2.4.1. Clasificaciones municipales ...................................................................................................... 60
2.4.1.1. Por Características Poblacionales .................................................................................... 60
2.4.1.2. Por Territorio ....................................................................................................................... 61
2.4.1.3. Por su Gobierno ................................................................................................................... 61
2.4.1.4. Por su orden jurídico .......................................................................................................... 62
2.5. Los Modelos utilizados actualmente ............................................................................................... 63
2.5.1. Gobiernos ..................................................................................................................................... 63
2.5.1.1. Cuestionario acerca del modelo ........................................................................................... 63
2.5.1.2. Resultados de la Encuesta a algunos Gobiernos Municipales ......................................... 69
2.5.2. Instituciones de apoyo al Modelo ............................................................................................. 74
2.5.2.1. ICMA en México .................................................................................................................... 74
3. NECESIDADES ............................................................................................................................................. 75
3.1. De la sociedad ..................................................................................................................................... 75
3.1.1. En lo material .............................................................................................................................. 75
3.1.2. En lo humano ............................................................................................................................... 76
3.2. Del Gobierno ....................................................................................................................................... 77
3.2.1. En lo político ............................................................................................................................... 78
3.2.1.1. Sensibilidad Política............................................................................................................ 78
3.2.1.2. Organización de la sociedad .............................................................................................. 79
3.2.1.3. Institucionalidad .................................................................................................................. 80
3.2.1.4. Gestión ante otras instancias ............................................................................................ 80
3.2.2. En lo administrativo ................................................................................................................... 80
3.2.2.1. Simplificación administrativa ............................................................................................ 81
3.2.2.2. Descentralización y desconcentración; ........................................................................... 81
3.2.2.3. Participación ciudadana organizada ................................................................................ 82
3.2.2.4. Optimización y transparencia en el manejo de recursos. ............................................ 83
3.2.2.5. Gestión de Recursos adicionales. ..................................................................................... 84
3.2.2.6. La Profesionalización de los servidores públicos ........................................................... 85
3.2.2.7. Planeación Estratégica ....................................................................................................... 86
3.2.2.8. Rediseño organizacional..................................................................................................... 88
3.2.2.9. Modernización Tecnológica ............................................................................................... 89
3.2.2.10. Innovación administrativa ............................................................................................... 89
4. DIAGNOSTICO ............................................................................................................................................ 91
4.1. Preguntas ............................................................................................................................................. 91
4.2. Las respuestas ..................................................................................................................................... 92
4.2.1. En lo Administrativo ................................................................................................................... 93
4.2.2. Económico Financiero ................................................................................................................ 94
4.2.3. Político ......................................................................................................................................... 94
140
Adán Larracilla Márquez
Márquez
4.2.4. Social ............................................................................................................................................ 94
4.2.5. Cultural ........................................................................................................................................ 95
I. PROPUESTA ..................................................................................................... 97
5. AUTODIAGNÓSTICO .................................................................................................................................. 98
5.1. Investigación ....................................................................................................................................... 99
5.2. Reflexión ........................................................................................................................................... 100
5.3. Sistematización ................................................................................................................................ 100
6. REGLAMENTO INTERNO ........................................................................................................................ 101
6.1 Creación de un Reglamento Interno .............................................................................................. 101
6.2. Adiciones a los Reglamentos existentes ...................................................................................... 102
7. ORGANIGRAMA ........................................................................................................................................ 103
7.1. El Área Político - Estratégica ......................................................................................................... 103
7.1.1. El ayuntamiento ....................................................................................................................... 104
7.1.2. El alcalde ................................................................................................................................... 105
7.2. Área Administrativo-Operativa ...................................................................................................... 105
7.2.1. Gerente Municipal .................................................................................................................... 107
7.2.2. Directores .................................................................................................................................. 107
7.2.3. Equipo operativo ...................................................................................................................... 107
7.2.4. Líneas de entendimiento ........................................................................................................ 107
8. EL GERENTE MUNICIPAL ....................................................................................................................... 109
8.1. Perfil Del Gerente Municipal ......................................................................................................... 111
8.2. Funciones .......................................................................................................................................... 115
8.2.1. Considerándoos ......................................................................................................................... 116
8.3. Código de ética ................................................................................................................................ 117
CONCLUSIONES ................................................................................................... 120
BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 122
ANEXO A: Glosario ...................................................................................................................................... 126
A.1. El Municipio ...................................................................................................................................... 127
A.2 El ayuntamiento ................................................................................................................................ 128
A.2.1. Cabildo ....................................................................................................................................... 129
A.2.2. Alcalde ....................................................................................................................................... 129
A.2.3. Munícipe .................................................................................................................................... 130
A.3. La Administración pública municipal ........................................................................................... 131
A.3.1. Centralizada .............................................................................................................................. 132
A.3.2. Descentralizada ........................................................................................................................ 132
A.3.3. Desconcentrada ........................................................................................................................ 133
A.3.4. Paramunicipal ........................................................................................................................... 134
A.3.5. Dependencias ............................................................................................................................ 135
Agosto de 2000; Tesis de Maestría, IAP-Puebla; “Un Modelo de Gerencia Pública Municipal” 141
Adán Larracilla Márquez
Márquez
A.4. El gobierno municipal ...................................................................................................................... 136
A.5. Reglamento ....................................................................................................................................... 136
A.5.1. Reglamento interno ................................................................................................................. 136
ÍNDICE DETALLADO ............................................................................................. 137