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L’EUROPA, LA SOVRANITA’ NAZIONALE E LA COSTITUZIONALIZZAZIONE

DELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI

Guido Montani

Professore di Politica economica internazionale

Università di Pavia

1. La Costituzione europea e la sovranità nazionale

Il progetto di Costituzione europea, approvato dai governi europei nel 2004, non è detto che

entri in vigore. Tuttavia, il processo di costituzionalizzazione dell’Unione europea, apertosi con la

convocazione della Convenzione europea, non è destinato a chiudersi con questo episodio. Dopo

l’allargamento, l’Europa non può fare a meno di una Costituzione, a meno che si intenda

trasformare l’attuale Unione in una sorta di Lega delle Nazioni, cioè un grande mercato senza

alcuna coesione sociale e politica. La Costituzione europea rappresenta dunque un utile punto di

riferimento per una riflessione sulla sovranità nazionale e sul futuro dell’Europa. Se si vorranno

superare gli ostacoli che impediscono ulteriori progressi verso l’unità politica dell’Europa, la

comprensione della trasformazione in corso delle relazioni “internazionali” tra gli Stati europei in

relazioni “costituzionali” non solo è opportuna, ma necessaria.

Nella Costituzione europea non si parla di sovranità nazionale. Gli Stati europei sono presi in

considerazione semplicemente come Stati membri dell’Unione. La sovranità nazionale viene fatta

valere dai governi degli Stati membri attraverso il diritto di veto. Nei settori, quali la politica estera,

dove i governi nazionali possono imporre il veto, il Parlamento europeo e la Commissione vengono

automaticamente esclusi dal processo decisionale europeo. Il problema della sovranità nazionale è

dunque l’altra faccia della medaglia del deficit democratico dell’Unione europea, che la

Costituzione europea attenua, estendendo l’area dei poteri di codecisione legislativa del Parlamento

europeo, ma non risolve. Una riflessione sul processo di costituzionalizzazione delle relazione tra

Stati europei può contribuire a sfatare il mito della sovranità nazionale, che ostacola l’ultima fase

della costruzione europea, quella riguardante la creazione di un governo europeo dell’economia e

della politica estera e della sicurezza.

L’espressione “costituzionalizzazione delle relazioni internazionali” è una generalizzazione

della “costituzionalizzazione del diritto internazionale”, più volte discussa da Jürgen Habermas.

Tuttavia, parlando di relazioni internazionali, si vuole evitare di lasciare nel vago la questione, alla

quale Habermas non dà una risposta precisa, dell’unificazione politica dell’umanità, dunque di un

governo federale mondiale,1 di cui l’Unione europea rappresenta una prima significativa tappa. La

costituzionalizzazione delle relazioni inter-europee, a partire dal secondo dopoguerra, dimostra non

solo che il diritto internazionale si sta progressivamente trasformando in diritto costituzionale

europeo, ma che lo stesso processo coinvolge sia l’economia, la cui integrazione ha consentito la

trasformazione di un insieme di sistemi autarchici in un mercato interno unito da una sola moneta,

1 Nella prefazione alla raccolta di saggi contenuta nel volume Tempo di passaggi (Milano, Feltrinelli, 2004), J.

Habermas scrive che “siamo ancora lontani da una politica interna del mondo che faccia a meno di un governo

mondiale” (p. 7). Anche nel suo libro più recente, Der gesplatene Westen, Frankfurt am Main, Surkamp Verlag, 2004

(trad it. L’Occidente diviso, Bari, Laterza, 2005), nel saggio dal titolo “La costituzionalizzazione del diritto

internazionale ha ancora una possibilità?”, Habermas non chiarisce se un governo federale mondiale sia auspicabile e

possibile in una prospettiva storica. In alcuni scritti, Habermas si dichiara eurofederalista, ma non si definisce mai

federalista mondiale. Pertanto, resta anche dubbia l’interpretazione di Habermas del pensiero politico di Kant. Sebbene

alcune sue singole affermazioni possano essere interpretate in senso confederalista, Kant deve essere considerato come

un punto di riferimento essenziale del pensiero federalista per il suo costante riferimento al valore della pace, per la

continua condanna della guerra tra Stati sovrani, come uno stadio storico di barbarie dal quale l’umanità deve uscire, e

per la necessità di assicurare la pace grazie ad istituzioni che impediscano agli Stati il ricorso alla forza per la

risoluzione delle loro controversie.

2

che la politica, poiché si sta delineando un sistema politico con caratteristiche federali, cioè con più

livelli di governo. In questo senso, sembra legittimo affermare che il processo di

costituzionalizzazione delle relazione internazionali rappresenta l’altra faccia della medaglia del

fenomeno denominato “evaporazione della sovranità nazionale”, oggi discusso anche in relazione al

processo di globalizzazione. Si potrà così mostrare che l’ipotesi, proposta da molti osservatori della

realtà politica europea, che l’Unione europea rappresenti una costruzione sui generis, né

assimilabile al modello confederale né a quello federale, non ha alcun fondamento.

Per rispondere agli interrogativi suscitati dalla Costituzione europea, si propone un approccio

interdisciplinare. Dopo aver sottolineato le caratteristiche innovative della costruzione europea nei

confronti dei tradizionali organismi internazionali, si esamineranno i progressi compiuti sotto

l’aspetto economico, giuridico e politico. L’obiettivo è di contribuire al superamento del dogma

della sovranità nazionale nelle discipline dell’economia internazionale, del diritto internazionale e

della politica internazionale. Il processo di globalizzazione impone alle scienze storico-sociali il

compito di superare il ristretto orizzonte nazionale entro il quale sono nate e si sono sviluppate. Il

loro stesso linguaggio, a volte inconsciamente, assume lo Stato nazionale sovrano come un’entità

eterna e insuperabile. Al contrario, poiché ogni disciplina teorica si preoccupa di definire valori,

leggi e dottrine di portata universale, il punto di vista cosmopolitico deve rappresentare l’orizzonte

entro il quale collocare il futuro degli individui, dei popoli e delle nazioni.

2. La fondazione della Comunità europea e l’inizio del processo costituente

La necessità di fondare l’unità europea su principi differenti da quelli che avevano condotto al

fallimento la Lega delle Nazioni era ben presente nell’animo di Jean Monnet, l’ideatore del progetto

della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA). Monnet aveva sperimentato

personalmente, come funzionario della Lega delle Nazioni, l’impossibilità di organizzare

pacificamente le relazioni tra Stati che non intendono cedere alcun potere ad un organismo

sovranazionale. “L’organismo internazionale – osservava Monnet – non può né decidere, né

eseguire, ma solo inviare raccomandazioni agli Stati”.2 Pertanto, quando, nel clima incerto, ma

gravido di speranze, del secondo dopoguerra maturarono le condizioni politiche per un’iniziativa

che avrebbe reso possibile la pacificazione franco-tedesca, Jean Monnet cercò di superare l’ostacolo

derivante dalla riluttanza francese alla creazione immediata di una Federazione europea,

proponendo un’istituzione sovranazionale parziale, nel senso che gli Stati nazionali si sarebbero

dovuti impegnare a cedere la loro sovranità solo in alcuni settori circoscritti. “Il metodo scelto –

così lo descrive Jean Monnet, una volta divenuto Presidente dell’Alta Autorità della CECA –

consiste nel delegare a delle istituzioni comuni i poteri sovrani di ciascuna di queste sei nazioni. A

questo scopo, un Trattato è stato negoziato tra le sei nazioni, sottoscritto dai loro governi e

sottoposto alle ratifiche dei sei parlamenti”.3 Il “principio fondamentale” della costruzione

comunitaria è dunque rappresentato dal trasferimento di poteri sovrani dagli Stati nazionali ad

istituzioni di “tipo federale”, che devono pertanto essere considerate sovranazionali. Questo

“principio fondamentale” è spesso dimenticato o confuso dall’attuale letteratura internazionalistica,

che persiste nell’errore di classificare l’Unione europea insieme alle altre organizzazioni

internazionali, come l’ONU, da cui differisce in modo sostanziale.

La CECA era costituita da un insieme di istituzioni tipicamente federali. “L’organo esecutivo

è l’Alta Autorità; il parlamento è costituito dall’Assemblea eletta dai sei parlamenti nazionali; vi è

la Corte di giustizia alla quale possono rivolgersi i governi e tutti gli interessati … e, al fine di

armonizzare la politica seguita dalla CECA con le politiche nazionali in altri settori economici,

esiste il Consiglio dei Ministri delle sei nazioni”.4 Si tratta di istituzioni che esistono tutt’ora

nell’Unione europea, anche se hanno un nuovo nome: l’Alta Autorità è diventata la Commissione e

2 J. Monnet, Les Etats-Unis d’Europe ont commencé, Paris, Laffont, 1955, p. 56.

3 Ibidem, p. 52.

4 Ibidem, pp. 53-4.

3

l’Assemblea parlamentare il Parlamento europeo. Non è nemmeno mutato l’equilibrio fondamentale

tra queste istituzioni, sebbene nella storia dell’unificazione europea si verifichino fasi in cui

predomina una o l’altra di esse. Questo fatto non deve stupire. La CECA era stata proposta come

“les premières assises de la Fédération européenne” (come viene definita nella dichiarazione

Schuman del 9 maggio 1950). Jean Monnet è ben cosciente che il cammino da percorrere per la loro

effettiva trasformazione nella Federazione europea sarà lungo. “Tutte queste istituzioni potranno

essere modificate e migliorate con l’esperienza. Tuttavia, ciò che non sarà rimesso in questione

sono le istituzioni sovranazionali, e diciamo la parola, federali”.5 E’ importante sottolineare

quest’ultima affermazione di Monnet, che non era certo afflitto dalla prudenza e reticenza che

dominano gli attuali ambienti comunitari, compreso il Parlamento europeo. Chi vuole comprendere

la realtà non deve rinunciare a denominare le cose con il loro nome. Le istituzioni comunitarie sono

dotate di poteri sovranazionali; dunque esse rappresentano il nucleo federale di un più vasto

processo di integrazione che, all’esterno del nucleo, si fonda ancora sul metodo intergovernativo o

internazionalistico. Oggi, è invece invalso l’uso, politically correct, di definire “comunitario”,

anziché “federale”, il metodo della codecisione legislativa tra Parlamento e Consiglio, e

l’affidamento dei poteri esecutivi alla Commissione. Anche la Costituzione europea si riferisce

esplicitamente al “modello comunitario” (art. I-1, CE).6 Si tratta di una terminologia ambigua che

non contribuisce certo alla comprensione del funzionamento delle istituzioni europee.

L’audace iniziativa di Monnet aprì la via al primo tentativo di dare una Costituzione

all’Europa. Nel clima politico post-bellico, gli ideali di pace e di unità erano talmente radicati nella

popolazione inorridita dai lutti e dalle distruzioni della guerra, che il progetto della CECA non

venne considerato una garanzia sufficiente per evitare nuovi contrasti tra Francia e Germania.

L’inchiostro con cui era stato redatto il Trattato di Parigi non era ancora asciugato, quando si pose il

problema della ricostruzione dell’esercito tedesco. Le truppe americane stanziate in Germania

dovevano essere trasferite sul fronte asiatico, a causa dello scoppio della guerra di Corea. USA e

Regno Unito proposero la ricostruzione pura e semplice dell’esercito tedesco. La Francia era

contraria. Monnet propose, come soluzione alternativa, un esercito europeo. I governi europei

cominciarono così ad esaminare il progetto di una Comunità europea di difesa (CED). Tuttavia, la

creazione di un esercito europeo avrebbe comportato il trasferimento all’Europa di poteri che

avrebbero intaccato la sovranità nazionale in un settore vitale. Era, dunque, impensabile realizzare

un simile trasferimento di poteri nelle mani di un organismo privo di una piena legittimità

democratica. Questa situazione fu subito compresa da Altiero Spinelli che riuscì a convincere De

Gasperi della necessità di dare una base costituzionale alle istituzioni europee. Fu così che i sei

Ministri degli esteri accettarono di affidare, nel 1952, alla Assemblea parlamentare della CECA

(denominata per l’occasione Assemblea ad hoc, per non parlare apertamente di Assemblea

costituente) il compito di redigere lo Statuto (che non si è avuto il coraggio di definire Costituzione)

di una Comunità politica europea.7 Questo progetto, tuttavia, fallì a causa del successivo rifiuto

della Francia.

Il rilancio avvenne su basi più modeste o, meglio, minimaliste. Dall’integrazione politica si

passò a quella economica, con i Trattati di Roma del 1957. Tuttavia, il Mercato comune si rivelò un

progetto vitale. L’economia europea crebbe a tassi molto superiori a quelli medi dell’economia

mondiale e degli stessi Stati Uniti. Progressivamente, le istituzioni comunitarie cominciarono a

giocare un ruolo importante nella politica internazionale, come in occasione del Kennedy Round,

quando la Commissione Hallstein seppe tener testa con fermezza alle proposte statunitensi, che

5 Ibidem, pp.57-8.

6 La Convenzione europea, nel corso dei suoi lavori, aveva proposto esplicitamente il riferimento al “modello federale”,

ma l’opposizione del governo inglese e del governo italiano ha costretto la Convenzione a optare per il più neutro

riferimento al modello comunitario. 7 Sul ruolo di Altiero Spinelli e di Alcide De Gasperi nella vicenda della CED, cfr. M. Albertini, “La fondazione dello

Stato europeo. Esame e documentazione del tentativo intrapreso da De Gasperi nel 1951 e prospettive attuali”, in Il

Federalista, 1977, n. 1.

4

avrebbero potuto minare la coesione comunitaria. La crescente importanza politica della Comunità

europea è ben descritta da Walter Hallstein che sostiene come “la logica delle cose” abbia lavorato

in profondità per far emergere dall’integrazione economica il progetto politico europeo, che i

governi nazionali avrebbero voluto accantonare o rinviare alle calende greche. “Per instaurare la

libera circolazione delle merci, per i prodotti agricoli e industriali – scrive Hallstein in Europa,

Federazione incompiuta – non basta affatto, come certi semplificatori lontani dalla realtà

amerebbero farci credere, aprire i confini. Occorrono piuttosto ampie sovrastrutture comunitarie,

che abbraccino parti essenziali della politica fiscale, della politica di bilancio, della politica

economica e della politica monetaria. … Ciò significa infine che non può più esistere una politica

commerciale nazionale nei confronti degli Stati terzi. La Comunità deve presentarsi al mondo

esterno come un’unità … A questo punto … anche le materie della politica estera e della politica

difensiva, non ancora coperte da alcun atto costitutivo europeo, esigono in misura sempre più forte

una disciplina comunitaria europea”.8

Cercheremo ora di mostrare come la “logica delle cose” abbia incanalato il processo di

integrazione europea verso un progressivo trasferimento di poteri dagli Stati nazionali all’Unione,

provocando così una profonda trasformazione degli Stati europei. La medesima “logica delle cose”

ha costretto il Parlamento europeo a svolgere, sebbene con estrema prudenza, un ruolo costituente9

che si è concretizzato con la convocazione della Convenzione europea. Processo di integrazione e

riforme istituzionali sono in effetti due vie parallele che possono essere analizzate separatamente

per comodità, ma che, nella realtà, sono inscindibili.

3. L’economia europea: dall’autarchia all’Unione monetaria

L’economia europea, prima della catastrofe provocata dalle due guerre mondiali, ha

rappresentato il centro propulsore dell’economia mondiale. Ma la Grande Depressione aveva creato,

o favorito, profonde divisioni nazionalistiche tra gli Stati europei. Ogni Stato aveva cercato la

salvezza in forme più o meno accentuate di protezionismo, sino alla instaurazione di veri e propri

regimi autarchici in alcuni paesi. Nel corso degli anni Trenta, poco o nulla era rimasto dell’ordine

internazionale costruito nel corso del secolo XIX, considerato da molti storici un modello di

liberismo internazionale, anche grazie all’affermazione del Gold standard, il primo sistema

monetario internazionale fondato su una moneta mondiale. Alla fine della seconda guerra mondiale,

esistevano progetti per un nuovo ordine internazionale, come testimoniano gli accordi di Bretton

Woods del 1944, voluti dagli Stati Uniti, ma le economie europee erano di fatto ridotte ad un

cumulo di macerie. Il commercio intra-europeo era caduto a circa la metà di quello dell’età dell’oro

8 W. Hallstein, Der Unvollendete Bundesstaat, Düsseldorf und Wien, Econ Verlag, 1969; trad. it. Europa, Federazione

incompiuta, Milano, Rizzoli, 1971, pp. 25-6. L’idea di Hallstein di una logica delle cose, contrasta con una concezione

del processo di integrazione europea che è ormai molto diffusa e radicata, cioè che l’Unione europea sia una costruzione

voluta dai governi solo per mantenere meglio in vita gli Stati nazionali. Si tratta di una visione unilaterale. Il processo

europeo è più complesso e non si è ancora concluso. Ad esempio, A. S. Milward sostiene che la costruzione comunitaria

fu iniziata per risolvere problemi parziali e che “non vi era alcuna necessaria implicazione dei limitati e ben

programmati atti di integrazione economica che comportasse il superamento dello Stato nazionale in un processo

inevitabile e continuo …. Le testimonianze storiche, in effetti, possono essere invocate a sostegno dell’affermazione

teorica che la validità della CECA, come esempio tra gli altri di una integrazione settoriale, non sta tanto nella sua

pretesa sovranazionalità quanto nella sua extra-nazionalità. Questi organismi furono creati come uno strumento dello

Stato nazionale per fare cose che non sarebbero fattibili altrimenti” (A. S. Milward, The Reconstruction of Western

Europe, 1945-51, Routledge, London1984, 1992, pp. 493-4). La distinzione poco chiara tra sovranazionalità e extra-

nazionalità di Milward non risolve il problema del controllo democratico delle decisioni che vengono prese a livello

europeo e che rappresenta il vero motore della dinamica federalista del processo di integrazione europea. I governi

europei, anche ammesso che abbiano concepito la costruzione comunitaria come un semplice ausilio della

conservazione della sovranità nazionale, sono stati costretti dalla “logica delle cose” ad accettare di passare dalla logica

dei trattati – un patto tra Stati – alla logica della costituzione europea – un patto tra cittadini. Sebbene l’attuale

Costituzione europea non rappresenti ancora un patto democratico per l’istituzione di un governo federale europeo, la

logica delle cose sembra dare più ragione al punto di vista federalista che a quello souverainiste. 9 Sul ruolo del Parlamento europeo nel processo costituente europeo si rimanda all’Appendice.

5

prebellica. Ogni paese era assillato dalla scarsità di dollari, poiché l’esigenza di importare dalla

ricca area del dollaro era molto superiore alla capacità europea di esportare.

In questa situazione di incertezza, di privazione e di paura, poiché l’Europa divisa dalla

cortina di ferro tra Est e Ovest era anche lacerata da aspri conflitti politici e sociali interni ad ogni

Stato, la proposta della Francia alla Germania di una Comunità europea del carbone e dell’acciaio

apparve come una luce di speranza. Poco prima, con il Piano Marshall e il Consiglio d’Europa, si

era avviata una timida cooperazione europea, ma i rapporti tra Francia e Germania erano decisivi

per il futuro dell’intero continente. L’avvio, seppure a piccoli passi, della pacificazione franco-

tedesca, in effetti, cambiò radicalmente il panorama politico del secondo dopoguerra. Grazie a

questo clima di fiducia crescente tra le grandi nazioni, gli europei ritrovarono la fiducia nel futuro,

la prosperità e la stabilità politica. La CECA fu più importante per i suoi effetti politici, che non per

gli obiettivi economici raggiunti, anche se questi non devono certo essere considerati irrilevanti.

L’industria carbo-siderurgica era allora il fulcro della crescita economica, poiché lo sviluppo del

settore dei beni di consumo di massa (automobili, elettrodomestici, ecc.) sarebbe stato impossibile

senza il sostegno dell’industria pesante.

Dopo il fallimento della CED, la “logica delle cose” cominciò a manifestarsi attraverso il

progetto del Mercato comune, una generalizzazione dell’idea di un mercato comune carbo-

siderurgico contenuta nella CECA. I Trattati di Roma prevedevano che, entro il 1970, i Sei paesi

della CEE avrebbero abolito le barriere doganali al loro interno, creando così un’area europea di

libero scambio delle merci. Contemporaneamente, avrebbero eretto una barriera tariffaria comune,

consentendo all’Europa di agire nell’economia mondiale come una potenza economica. Sebbene

nei Trattati di Roma non si affrontasse apertamente il problema della moneta europea, poiché

tacitamente si assumeva che l’economia europea avrebbe potuto contare sulla stabilità monetaria

assicurata dagli accordi di Bretton Woods e dal protettorato americano, il progetto del Mercato

comune si dimostrò un successo, garantendo all’Europa tassi di crescita superiori alla media

mondiale.

Con il Mercato comune, cominciò a diventare evidente che l’integrazione economica europea

non rappresentava che un aspetto della progressiva denazionalizzazione dell’economia europea. Le

bardature protettive erette nel corso degli anni dal nazionalismo economico, in questo caso le

barriere doganali, vennero progressivamente abbattute. Tuttavia, il progetto del Mercato comune si

dimostrò parziale e inadeguato rispetto alle sfide che l’economia europea doveva affrontare in

quegli anni. In effetti, uno dei pilastri su cui si reggeva il Mercato comune, la stabilità monetaria,

venne improvvisamente a mancare nel 1971, con il crollo del sistema di Bretton Woods dei cambi

fissi. Negli anni Settanta, il processo di integrazione europea, anche a causa della grave crisi

petrolifera, si arrestò. Per la prima volta dal dopoguerra, il commercio intracomunitario cessò di

crescere e i tassi di disoccupazione in Europa, che erano rimasti per circa due decenni a livelli

inferiori a quelli statunitensi, superarono le due cifre. All’instabilità monetaria, si accompagnò

quella finanziaria, poiché i paesi europei, chi più chi meno, cercarono di affrontare i problemi

interni in ordine sparso, attingendo con facilità al debito pubblico, grazie all’illusione creata dal

rallentamento del vincolo dei cambi fissi. Dalla crisi degli anni Settanta, nonostante gli sforzi

compiuti, l’Europa non si è ancora ripresa.

La crisi economica degli anni Settanta ha rivelato una debolezza intrinseca al progetto di

Mercato comune europeo: senza una moneta comune, ogni Stato membro avrebbe avuto la

possibilità di ricorrere a svalutazioni della propria moneta, al fine di rendere competitivi i prodotti

nazionali anche in presenza di costi di produzione delle proprie aziende superiori alla media

comunitaria. In questo modo, si creava un circolo vizioso in cui, alla svalutazione della moneta

nazionale, seguiva un breve periodo di ripresa produttiva, un inevitabile aumento dei prezzi dei

prodotti importati, un aumento dell’inflazione interna e successive rivendicazioni salariali che

avrebbero ben presto fatto aumentare di nuovo i costi di produzione. A questo punto, esistevano

tutte le condizioni per una pressione crescente dell’industria nazionale e dei sindacati dei lavoratori

per un’ulteriore svalutazione della moneta in vista di un illusorio recupero di competitività

6

dell’industria nazionale. Si riproponeva così un meccanismo perverso che si era già manifestato

negli anni Trenta. Tuttavia, a differenza degli anni Trenta, esisteva ora in Europa un clima politico

favorevole alla progressiva denazionalizzazione della politica monetaria e dei cambi, anche se il

cammino si dimostrò più lungo e difficile del necessario, a causa dell’incerta volontà dei governi di

accettare la creazione di una Banca centrale europea, con il conseguente superamento delle

sovranità monetarie nazionali.10

Il primo tentativo europeo di reagire all’instabilità monetaria fu rappresentato dal Piano

Werner, del 1971, coincidente dunque con la crisi di Bretton Woods. Questo Piano prevedeva la

creazione di una Unione monetaria europea entro dieci anni. Tuttavia, esso si dimostrò presto

inapplicabile poiché lasciava alla buona volontà delle banche centrali nazionali la decisione di far

convergere i cambi verso una parità centrale, ancora definita dal dollaro. Il rilancio del progetto di

Unione monetaria avvenne nel 1979, con la creazione del Sistema Monetario Europeo (SME).

L’obiettivo a lungo termine era l’Unione monetaria. Nel breve termine, lo SME si proponeva di

conseguire l’obiettivo meno ambizioso di una “zona di stabilità monetaria in Europa”, dunque di un

sistema di cambi fissi (ma aggiustabili) tra le valute europee, in un mondo condizionato dalla

politica dei cambi fluttuanti. Nello SME erano previste procedure vincolanti per eventuali

svalutazioni e rivalutazioni e, soprattutto, si definiva una virtuale moneta europea, l’ECU, composta

da un paniere di monete nazionali, la cui funzione era quella di rappresentare il punto di riferimento

delle parità monetarie (dunque, per la prima volta, si sostituiva al dollaro una simbolica moneta

europea di riferimento). Al termine del processo, come in effetti poi è avvenuto, l’ECU si sarebbe

trasformato nella moneta europea.

Una tappa intermedia verso l’Unione economica e monetaria è consistita nel progetto del

Mercato interno europeo entro il 1992, approvato dai Capi di Stato e di governo con l’Atto Unico

del 1986, come alternativa al progetto di Unione europea proposto dal Parlamento europeo che essi

avevano rifiutato. Con il Trattato di Roma del 1957, si era deciso di creare un’Unione doganale

europea. Ora, con l’Atto Unico, si trattava, secondo i governi europei, di abbattere le barriere

interne anche per quanto riguardava la libera circolazione delle persone, dei servizi, dei capitali e

delle merci (nella misura in cui la loro libera circolazione era intralciata da barriere fiscali,

differente norme a tutela del consumatore, ecc.). Per realizzare questo piano, tuttavia, era necessario

anche riformare la procedura per l’approvazione della nuova normativa, che non sarebbe mai stata

approvata nel tempo previsto se nel Consiglio dei Ministri si fosse mantenuta la regola

dell’unanimità. I governi europei (anche quello della Sig.ra Thatcher) accettarono, pertanto, il

metodo della codecisione legislativa, cioè una procedura che consentiva l’approvazione della

normativa comunitaria quando essa fosse stata approvata da una maggioranza del Parlamento

europeo e del Consiglio dei Ministri. In questo modo, anche grazie al grande dinamismo della

Commissione Delors, la scadenza del 1992 venne rispettata, sebbene diventasse ancora più evidente

che le svalutazioni o rivalutazioni delle monete europee, nonostante lo SME, mettevano

continuamente in discussione l’unità del mercato interno.

Dopo molti anni di esitazione e di rinvii, i governi europei, a fronte dell’emergenza causata

dal crollo del Muro di Berlino e dall’unificazione tedesca, furono costretti a prendere la decisione

finale sull’Unione monetaria. L’unificazione politica della Germania aveva, di nuovo, suscitato i

timori di un’Europa tedesca. La risposta della classe politica tedesca, in particolare del governo

guidato dal cancelliere Kohl fu, al contrario, quella di una Germania europea. A Maastricht, nel

1991, fu decisa la creazione di una Unione monetaria, con una Banca centrale europea a cui i paesi

aderenti avrebbero affidato il potere di decidere la politica monetaria dell’Unione. Il Trattato di

Maastricht conteneva un difetto fondamentale perché, pur accrescendo i poteri del Parlamento

europeo ed istituendo una politica estera e della sicurezza, non riusciva a superare il deficit

10

Per quanto riguarda la denuncia degli effetti perversi delle svalutazioni monetarie nazionali e la necessità di rilanciare

il progetto europeo mediante la creazione di una Unione monetaria, con una Banca centrale europea, cfr. MFE-ME,

L’Unione economica e il problema della moneta europea. La moneta come elemento di divisione o di unità

dell’Europa, Milano, Franco Angeli, 1978.

7

democratico dell’Unione: il diritto di veto veniva mantenuto su questioni essenziali come la fiscalità

europea, la politica interna e quella estera. Tuttavia, nonostante questi difetti politici e nonostante il

difficoltoso processo di convergenza imposto ai paesi candidati all’ingresso nell’Unione monetaria,

finalmente il 1° gennaio 2002 i cittadini europei potevano utilizzare l’euro per i loro acquisti nei

paesi dell’Unione monetaria. Trent’anni dopo il Piano Werner, l’Unione monetaria diventava

realtà.11

Si può tentare di valutare l’importanza della decisione presa dagli europei mediante un

parallelo storico. Se consideriamo l’Unione monetaria insieme al Patto di Stabilità e Crescita (che

fissa criteri prudenziali di governo per le finanze nazionali, ponendo dei limiti ai deficit di bilancio

e al debito pubblico) si può sostenere che l’Unione europea ha realizzato una sorta di Gold

Standard europeo, cioè il sistema monetario e finanziario che si è affermato nell’economia

mondiale nella seconda metà del secolo XIX, grazie all’utilizzo dell’oro come moneta mondiale e a

regole di gestione delle finanze pubbliche nazionali fondate sul pareggio del bilancio pubblico.12

Naturalmente, l’Unione monetaria europea si fonda ora su precise regole istituzionali che

consentono di evitare i difetti del Gold Standard storico. Ad esempio, la moneta in circolazione non

è l’oro, ma una banconota, il cui valore dipende solo dalla fiducia dei cittadini e della finanza

internazionale nella politica monetaria della banca centrale europea, il cui obiettivo esplicito è il

mantenimento della stabilità monetaria, grazie ad una politica anti-inflazionistica. Questo confronto

tra Unione monetaria e Gold Standard è utile per mostrare quanta strada si sia dovuta percorrere per

consentire al mercato mondiale di ripristinare un meccanismo di libero scambio delle merci, dei

capitali e delle persone che si era quasi spontaneamente creato alla fine del secolo XIX, ma che la

follia del nazionalismo ha completamente distrutto nella prima metà del secolo XX.

Inoltre, il parallelo tra Unione monetaria e Gold Standard, suggerisce che a livello europeo

manca un governo europeo dell’economia, proprio come mancava all’economia mondiale del XIX

secolo. Se l’Unione europea vorrà darsi un’efficace politica per la crescita e l’occupazione, non

potrà ignorare il problema di un bilancio europeo di dimensioni adeguate e di poteri effettivi di

tassazione e di indebitamento pubblico, come strumenti europei di politica economica. Oggi,

nell’Unione prevale l’ideologia intergovernativa (che non ha nulla a che fare con il liberalismo)

secondo la quale basterebbe coordinare le politiche economiche nazionali per garantire un’efficace

politica economica europea. Per sconfessare questo punto di vista, è sufficiente prendere in

considerazione il modello federale degli Stati Uniti d’America, sebbene l’Europa non lo debba

imitare pedissequamente. Si può, in effetti, sostenere che l’Unione europea non necessita di un

bilancio federale altrettanto importante di quello statunitense. Ma è certo che, se gli Stati Uniti

rinunciassero ai poteri economici del governo di Washington, affidando ogni responsabilità di

politica economica ai cinquanta governi degli states, l’economia statunitense, alla pari di quella

europea, si troverebbe del tutto incapace di far fronte alle sfide della globalizzazione.

4. Dal diritto internazionale al diritto costituzionale europeo

Dieter Grimm13

osserva che al momento della fondazione del Reich tedesco, nel 1871, non si

ritenne opportuno includere una Carta dei diritti nella Costituzione del Reich, poiché si pensava che

essi fossero sufficientemente garantiti dai Länder. Sulla base di un ragionamento analogo, quando

vennero fondate le Comunità europee, sia la CECA che la successiva CEE, non si previde alcuna

Carta a garanzia dei diritti dei cittadini europei. Si temeva di oltrepassare la soglia che separa il

11

Sulla creazione dell’Unione monetaria e sul suo funzionamento, cfr. T. Padoa-Schioppa, The Euro and its Central

Bank. Getting United after the Union, Cambridge (Mass.), MIT Press, 2004; trad. it. L’Euro e la sua banca centrale.

L’Unione dopo l’Unione, Bologna, Il Mulino, 2004. 12

Ho discusso più approfonditamente questo parallelo storico in G. Montani, “Il governo europeo dell’economia”, in Il

Federalista, n. 3, 1997. 13

D. Grimm, “Il significato della stesura di un catalogo europeo dei diritti fondamentali nell’ottica della critica

dell’ipotesi di una Costituzione europea”, in G. Zagrebelsky (a cura di), Diritti e Costituzione nell’Unione europea,

Bari, Laterza, 2003, p. 5.

8

diritto internazionale dal diritto costituzionale interno. L’atto costitutivo delle Comunità prese, in

effetti, la forma tradizionale di un Trattato, cioè di un accordo tra Stati sovrani.

Tuttavia, il diritto comunitario si è progressivamente evoluto dalla sua condizione originaria

di diritto internazionale nel suo nuovo status di diritto sovranazionale grazie all’opera tenace della

Corte di giustizia, che ha svolto di fatto il ruolo di Corte costituzionale europea. La questione del

primato del diritto comunitario su quello nazionale si è posta agli inizi degli anni sessanta, quando il

processo di integrazione del mercato ha cominciato a produrre effetti anche nei confronti della

salvaguardia dei diritti dei cittadini. Supponiamo che il principio della parità di retribuzione tra

lavoratori di sesso maschile e femminile, sancito dai Trattati di Roma, sia applicato unicamente da

un tribunale nazionale. Immediatamente si creerebbe non solo una situazione di discriminazione nei

diritti degli altri cittadini della Comunità, ma anche una distorsione della concorrenza. La Corte di

giustizia ha così sfruttato l’art. 177 dei Trattati che, seppure ambiguo, le ha consentito di svolgere il

ruolo di interprete del diritto comunitario, affidando ai giudici nazionali il compito di applicare la

pronuncia della Corte alla fattispecie. Di fatto, avviene che il singolo cittadino sollevi il caso di

fronte al Tribunale nazionale e che questo chieda alla Corte di pronunciarsi. Una volta che la Corte

si sia pronunciata, la sua sentenza produce effetti diretti. La dottrina degli effetti diretti e del

primato del diritto comunitario sono considerati “twin pillars” dell’ordinamento comunitario.

Ognuno dei due pilastri è indispensabile all’esistenza del sistema giuridico europeo.14

E’ a questo

punto che la “logica delle cose” ha cominciato a produrre la trasformazione del diritto

internazionale in diritto interno europeo. “L’ordinamento comunitario crea diritti e obblighi non

solo per gli Stati membri, ma anche, direttamente, per i cittadini dei medesimi, superando così

definitivamente la natura di diritto internazionale della Comunità, il quale, classicamente,

impegnerebbe invece solamente gli Stati sovrani coinvolti”.15

Questo primo audace passo della Corte di giustizia non poteva, tuttavia, non suscitare reazioni

da parte delle Corti nazionali. In effetti, pochi anni dopo le sentenze che sancivano la priorità del

diritto comunitario sulle giurisdizioni nazionali, nel 1967, la Corte costituzionale tedesca (e,

successivamente, anche la Corte italiana) sostenne che l’ordinamento comunitario non poggiava su

alcuna base di legittimità democratica perché privo di una Carta dei diritti fondamentali dei

cittadini. Solo il diritto nazionale poteva considerarsi fondato su Carte costituzionali. A questo

punto, tutta la costruzione comunitaria sembrava sul punto di crollare. La Corte di Lussemburgo

reagì nel 1974, con una sentenza in cui si stabiliva che “i diritti fondamentali fanno parte integrante

dei principi generali del diritto di cui la Corte garantisce l’osservanza”. Questa affermazione, a sua

volta, si riferiva al fatto che gli Stati membri della Comunità avevano sottoscritto la Convenzione

europea dei diritti dell’uomo del 1950 e in ogni costituzione nazionale vengono richiamati alcuni

diritti fondamentali che possono essere considerati come il patrimonio costituzionale comune

europeo. In effetti, con successive sentenze, la Corte di Lussemburgo è riuscita a definire i contorni

e i contenuti di un Bill of Rights europeo non scritto. Un giudice della Corte di Lussemburgo,

Federico Mancini, fa notare che in questa circostanza la Corte ha sviluppato un eccezionale

attivismo giuridico che le ha, di fatto, consentito di ottenere “un potere di controllo del tutto

analogo (anche se quantitativamente inferiore) a quello che esercitano ordinariamente la Corte

suprema degli Stati Uniti e le Corti costituzionali di alcuni Stati membri”.16

Fino a quale punto si potrà spingere questo potere? Se si paragona l’opera della Corte di

Lussemburgo con quella degli Stati Uniti si può comprendere meglio la portata del problema. “Fino

al 1925 – osserva Mancini – le limitazioni previste dal Bill of Rights americano venivano ritenute

applicabili nei soli confronti del governo federale; ma in quell’anno una celebre decisione della

14

Cfr. in proposito il saggio “Le sfide costituzionali alla Corte di giustizia europea”, in G. F. Mancini, Democrazia e

costituzionalismo nell’Unione europea, Bologna, Il Mulino, 2004, p. 65. 15

S. Dellavalle, “Necessità, pensabilità e realtà della Costituzione europea”, in G. Zagrebelsky (a cura di), Diritti e

Costituzione nell’Unione europea, op. cit., p. 122. 16

G. F. Mancini, Democrazia e costituzionalismo nell’Unione europea, op. cit, p. 75.

9

Corte suprema (Gitlow v. New York) le estese alle leggi e alle pratiche amministrative degli Stati. E’

immaginabile che un fenomeno analogo abbia luogo in Europa?”.17

Queste osservazioni venivano fatte prima che la Costituzione europea fosse elaborata. Ora,

l’art. I-6 della Costituzione riconosce apertamente che “La Costituzione e il diritto adottato dalle

istituzioni dell’Unione nell’esercizio delle competenze a questa attribuite prevalgono sul diritto

degli Stati membri”. Se a questo articolo si aggiunge il fatto che la Carta dei diritti fondamentali è

entrata a far parte integrale della Costituzione europea, alla questione riguardante l’eventuale

estensione dei diritti garantiti dalla Carta europea anche al livello nazionale occorre rispondere

affermativamente. Se il governo di uno Stato membro violasse alcuni dei diritti fondamentali

garantiti dalla Carta europea, la Corte di Giustizia potrebbe intervenire per costringere il governo in

questione a rivedere la propria legislazione. Si tratta dunque di constatare che il diritto comunitario

ha subito una completa evoluzione da diritto internazionale a diritto federale, per usare una

terminologia che alcuni giuristi tentano accuratamente di evitare con circonlocuzioni quali

Verfassungsverband (confederazione costituzionale) oppure Costituzione europea integrata18

o, di

nuovo, multilevel constitutionalism (costituzionalismo a più livelli), nel tentativo di descrivere la

realtà europea come un ordinamento costituzionale senza Stato e senza popolo. Il diritto europeo

risulta incomprensibile se non si ammette un processo di interazione tra livello nazionale e livello

europeo.

Con questa osservazione, possiamo tentare di mettere meglio a fuoco la fondamentale

distinzione tra diritto internazionale e diritto federale. Se si accetta una concezione dualistica del

diritto internazionale, secondo la quale è lo Stato che riconosce il “diritto statale esterno” come

proprio, poiché gli altri Stati non possono produrre norme giuridiche vincolanti, si giunge a negare

ogni validità del diritto internazionale sulle norme statali interne.19

D’altro canto, la dottrina che

sostiene il primato dell’ordinamento giuridico internazionale su quello interno incontra altre

difficoltà, poiché non esiste, a livello internazionale, nessun organo che possa rendere efficace

l’ordinamento internazionale (a meno che si ricorra a sanzioni o a un conflitto armato) in un altro

ordinamento giuridico.20

Al contrario, attraverso il federalismo è possibile risolvere queste

17

Ibidem, p. 156. 18

Cfr. I. Pernice e F. Mayer, “La Costituzione integrata dell’Europa”, in G. Zagrebelsky (a cura di), Diritti e

Costituzione nell’Unione europea, op. cit., p. 49. 19

H. Kelsen sostiene che “il primato dell’ordinamento giuridico del proprio Stato significa non solo la negazione della

sovranità di tutti gli altri Stati e quindi della loro esistenza giuridica come Stati nel senso del dogma della sovranità, ma

signfica anche la negazione del diritto internazionale” (cfr. H. Kelsen, Reine Rechtslehre. Einleitung in die

rechtswissenschaftliche Problematik, Wien, Franz Deuticke Verlag, 1934; trad. it. Lineamenti di dottrina pura del

diritto, Torino, Einaudi, 1952, p. 160). 20

Come noto, il principale sostenitore della dottrina monistica del diritto internazionale è Hans Kelsen, che difende la

concezione di una Civitas maxima. Tuttavia, la dottrina di Kelsen non è priva di contraddizioni. In Das Problem der

Souvränität und die Teorie des Völkerrechts. Beiträge zu einer Reinen Rechtslehre, Tübingen, Mohr, 1929; trad it. Il

problema della sovranità e la teoria del diritto internazionale, Milano, Giuffrè 1989, Kelsen sostiene che “la comunità

giuridica internazionale, così come essa si presenta nell’ipotesi del primato dell’ordinamento giuridico internazionale, è

... una comunità giuridica primitiva e, in questo senso, ma solo in questo senso, essa non è uno ‘Stato’, mancando,

innanzi tutto, di un organo particolare per il perfezionamento dell’ordinamento giuridico da costituire” (p. 383). La

comunità internazionale, tuttavia, può essere considerata “giuridica”, come vuole Kelsen, solo a patto di ammettere al

suo interno una esplicita contraddizione. Infatti, poiché la comunità internazionale “non ha nessun particolare organo

esecutivo”, nel caso di gravi controversie nell’interpretazione delle norme di diritto internazionale, occorre ammettere

che la guerra diventa inevitabile, pertanto “la guerra è un fatto del diritto internazionale” (p. 387). Essa è lo “strumento

coercitivo introdotto dall’ordinamento giuridico internazionale al fine di farsi valere nei confronti di coloro che lo

violano” (p. 388). Lo stesso Kelsen, in un altro contesto, osserva tuttavia che “potere – o forza – e diritto si escludono

l’un l’altro” (p. 27). La cosiddetta comunità internazionale, pertanto, non può essere affatto considerata come una

comunità “giuridica”. Vale in proposito l’osservazione di Kant che, nella Pace perpetua, scrive: “la guerra è solo la

triste necessità – propria di uno stato di natura, in cui non esiste un tribunale che possa giudicare secondo il diritto – di

affermare con la forza il proprio diritto, non potendosi in tale stato considerare nemico ingiusto nessuna delle due parti

(ciò presuppone già una sentenza giudiziaria), e solo l’esito del combattimento (come il cosiddetto giudizio di Dio)

decide da qual parte stia il diritto” (I. Kant, La pace, la ragione e la storia, con una introduzione di M. Albertini,

Bologna, Il Mulino, 1985, p.103).

10

contraddizioni. Come sostiene K. Wheare, il principio federale consiste in un sistema di governi

indipendenti e coordinati. Ogni governo è indipendente nella sua sfera di poteri definiti dalla

Costituzione ed è coordinato mediante procedure democratiche con gli altri governi della

federazione. Pertanto, sostiene Wheare, “poiché il criterio essenziale di un sistema federale è non

soltanto il fatto che vi sia una divisione dei poteri, ma anche che tale divisione non dipenda soltanto

dal governo centrale o soltanto dai governi regionali, ne consegue che la potestà di decidere in

ultima istanza del significato della divisione dei poteri non può spettare né al solo governo centrale,

né ai soli governi regionali”.21

In un sistema federale, la Costituzione è la legge suprema e la Corte

di giustizia è il suo custode.

In conclusione, con la Costituzione europea, in particolare con l’affermazione del principio

della supremazia della Costituzione e delle leggi europee stabilito dall’art. I-6, si potrebbero

applicare all’Unione europea le medesime considerazioni che Alexander Hamilton rivolgeva alla

nascente Federazione americana: “l’interpretazione delle leggi è compito preciso e specifico delle

Corti. Una Costituzione è, in effetti, e così deve essere considerata dai giudici, una legge

fondamentale. Spetta pertanto a loro precisarne i veri significati, così come le conseguenze

specifiche di ogni atto che provenga dagli organi legislativi. Qualora dovesse verificarsi

discordanza insanabile fra la legge costituzionale e quella ordinaria, si dovrà, naturalmente, dar

preferenza a quella verso cui siamo legati da obblighi maggiori; in altre parole alla legge ordinaria

si dovrà preferire la costituzione, ai voleri dei delegati del popolo, quelli del popolo stesso”.22

5. La formazione di uno spazio politico europeo

Per secoli, come ha argomentato convincentemente lo storico Ludwig Dehio,23

la politica

delle grandi potenze europee è stata caratterizzate da fasi alterne di equilibrio e di egemonia. Le fasi

egemoniche si sono manifestate quando le circostanze hanno consentito a una delle grandi potenze

di tentare l’avventura di conquistare l’Europa. Gli ultimi tentativi di unificare l’Europa con la armi

sono stati quelli di Napoleone e di Hitler. Il processo di integrazione europea, avviato dopo la

catastrofe della seconda guerra mondiale, rappresenta una fase sia di rottura, sia di continuità nella

storia europea. E’ una rottura perché l’unità dell’Europa ora diventa possibile mediante una politica

di pacifica unificazione tra Stati nazionali. D’altro canto, rappresenta anche la continuazione di un

tendenza storica perché l’Europa è stata caratterizzata, sin dal Medioevo, da una profonda unità

21

K. C. Wheare, Federal Government, London, Oxford University Press, 1963; trad. it. Del governo federale, Bologna,

Il Mulino, 1997, p. 123. La definizione di Wheare del principio federale va intesa nel senso che i “governi”

indipendenti e coordinati devono essere “democratici”. Questa specificazione appare ovvia, ma non lo è. Daniel J.

Elazar (Exploring Federalism, The University of Alabama Press, 1987; trad. it. Idee e forme del federalismo, Milano,

Mondadori, 1998) sostiene che il federalismo “comporta un qualche tipo di collegamento contrattuale di carattere

presumibilmente permanente che: 1) preveda la partecipazione al governo; 2) superi il problema della sovranità; 3)

integri, ma non cerchi di sostituire o sminuire, i precedenti legami organici laddove essi esistano” (p. 12). Si potrebbe

pensare che la esigenza della democrazia sia espressa nel punto 1) che prevede la partecipazione al governo. Ma Elazar

è altrove esplicito nell’applicare il suo modello di federalismo a realtà storiche pre-moderne, come la “federazione

tribale israelita”, o decisamente di tipo autoritario, come l’URSS o la ex-Iugoslavia. In verità, sembra più corretto

sostenere che la prima federazione della storia sia quella creata dalla Convenzione di Filadelfia e che il principio

federale non si possa applicare a realtà politiche non democratiche. L’URSS era più simile ad un impero, controllato da

un partito unico, che non ad una federazione. E la ex-Iugoslavia ha potuto conservare l’unità politica solo fino a quando

ha svolto il ruolo di Stato cuscinetto tra Est ed Ovest.

A. Hamilton nel Federalist (n. 9) sostiene che il federalismo rende possibile “l’allargamento dell’orbita” del governo

democratico, poiché una Federazione è un governo democratico di un insieme di governi democratici. La nozione di

“Patto federale” implica la libera volontà di diversi popoli di partecipare alla costruzione di un futuro comune. Se

manca la possibilità di esprimere un libero consenso, il patto federale si fonda necessariamente su un vincolo esterno,

come è accaduto in URSS, che per questo si è disgregata quando il partito unico è entrato in crisi. 22

Si tratta del saggio n. 78 di The Federalist; trad. it. A, Hamilton, J. Madison, J. Jay, Il Federalista (con una

introduzione di L. Levi), Bologna, Il Mulino, 1997, p. 625. 23

L. Dehio, Gleichgewicht oder Hegemonie, Krefeld, Scherpe, 1948; trad. it. (con una prefazione di S. Pistone)

Equilibrio o egemonia, Bologna, Il Mulino, 1988.

11

culturale, religiosa ed economica che non ha potuto svilupparsi compiutamente a causa delle

divisioni politiche create dalle barriere ideologiche dello Stato-nazione. Sebbene i concetti di civiltà

europea e di identità europea siano spesso criticati a causa delle inevitabili ambiguità che sorgono

non appena si cerchi di delimitarne i confini con precisione (gli Stati Uniti, ad esempio, sono una

semplice appendice della civiltà europea oppure sono un apporto esterno del tutto innovativo?), è

lecito rintracciare nella storia europea un’infinità di aspetti filosofici, letterari, scientifici, religiosi,

ecc. che rappresentano un apporto certo ed originale degli europei alla storia della civiltà (e non

solo di quella occidentale).

Tra i contributi della civiltà europea a quella mondiale, va annoverato anche lo Stato

nazionale sovrano. Il tragico epilogo delle guerre mondiali ha mostrato la natura diabolica di questa

concezione della politica, che ha svolto una funzione civilizzatrice importante sino a che non si è

trasformata in un Leviatano deciso a conquistare il dominio mondiale. In questo senso, il processo

di unificazione europea deve essere considerato anche come il tentativo degli europei di riscattare il

loro passato. La pacificazione tra le nazioni europee rappresenta il tacito riconoscimento che quel

passato di odi e di guerre deve essere superato. Tuttavia, l’avvio del processo di integrazione

europea, così come è stato realizzato dai governi nazionali negli anni Cinquanta, ha generato nei

cittadini la falsa immagine di una Europa funzionale solo al mondo dell’economia e degli affari.

Rifiutando il progetto della CED e dell’Unione politica, i governi nazionali hanno mostrato di

concepire l’Europa come un grande mercato, senza alcuna vocazione politica. Ciò nonostante,

l’Europa del Mercato comune, come sosteneva Hallstein, ha alimentato al suo interno una “logica

delle cose” che lasciava intravedere una possibile unificazione politica, per quanto lontana nel

tempo. Questa ideologia dell’integrazione europea, ha consentito ai politici nazionali di presentare

l’Europa come un capitolo della politica estera nazionale. Europeismo e sovranità nazionale

potevano essere conciliati senza contraddizioni apparenti. Le istituzioni comunitarie erano

considerate come una sorta di burocrazia extra-territoriale al servizio dello Stato-nazione. De Gaulle

parlava sprezzantemente di un areopago europeo. Le decisioni politiche fondamentali continuavano

ad essere prese dai governi nazionali (o dalle superpotenze, quando l’Europa era incapace di far

sentire la sua voce).

La situazione avrebbe potuto mutare radicalmente con l’elezione a suffragio universale del

Parlamento europeo, avvenuta nel 1979. In effetti, il Parlamento europeo era la prima assemblea

rappresentativa sovranazionale della storia. Grazie, all’elezione popolare, il Parlamento europeo ha

saputo sfruttare questa peculiarità approvando a grande maggioranza, nel 1984, il Progetto Spinelli

di Unione europea. Si trattava, dopo il fallimento della CED, del secondo tentativo di dare una

Costituzione all’Europa. Tuttavia, dopo il rifiuto dei governi nazionali di avviare la procedura per le

ratifiche nazionali, il Parlamento europeo non riuscì più a rilanciare, motu proprio, il processo

costituente. I partiti presenti nel Parlamento europeo erano, e sono ancora in gran parte, delle mere

articolazione europee di partiti nazionali, il cui scopo primario è la conquista del potere nazionale,

non la costruzione dell’Europa. Veri partiti europei, con congressi democratici che eleggono

dirigenti europei sulla base di un programma politico, sono cominciati ad esistere solo

recentemente, a distanza di un quarto di secolo dalla prima elezione europea. Ma la loro capacità di

sviluppare una politica europea autonoma, che non risulti una semplice sommatoria di politiche

nazionali, è modesta, per non dire inesistente. Se si considera l’aspetto politico dell’integrazione

europea, occorre ammettere che la “logica delle cose” opera a favore della conservazione nazionale,

non dell’unificazione politica dell’Europa. I governi nazionali sono costretti, di volta in volta, ad

affrontare e risolvere problemi specifici di natura europea, ma propongono soluzioni di tipo

intergovernativo, nel tentativo di salvare il quadro politico nazionale, entro il quale ottengono il

consenso dei cittadini e si svolge la lotta tra i partiti per la conquista del potere nazionale.

Nonostante gli enormi progressi compiuti dall’integrazione europea, i cittadini conservano

l’immagine che le leve del comando politico siano nelle mani dei governi nazionali. L’Unione è

percepita come una superstruttura burocratica.

12

Per queste ragioni, l’approvazione di una Costituzione europea rappresenta un passaggio

ineludibile per la trasformazione dell’Unione europea in una unione politica. Mentre un trattato è un

patto tra Stati sovrani, la costituzione, nella cultura politica, rappresenta un patto tra cittadini per la

creazione di uno Stato. In linea di principio, pertanto, una Costituzione europea dovrebbe dar vita,

come è avvenuto a Filadelfia per le tredici colonie americane, ad un sistema federale di governo, in

cui siano chiaramente definiti i poteri del governo federale e quelli riservati agli Stati membri.

Tuttavia, la Costituzione non presenta queste caratteristiche. Ancora una volta, i governi nazionali

sono riusciti a limitare i poteri del livello europeo di governo in misura tale che la Costituzione

possa essere presentata ai cittadini come una semplice Unione di Stati sovrani e non come una

Federazione di Stati nazionali.

In effetti, chi cercasse nella Costituzione europea una risposta alla domanda “chi governa

l’Unione?” non troverebbe alcuna indicazione precisa: l’espressione governo europeo non compare

neppure. I poteri esecutivi sono assegnati in linea di principio alla Commissione europea, ma con

limiti considerevoli. Su alcune questioni cruciali, come la fiscalità e la politica estera, i governi

nazionali hanno conservato il diritto di veto. Ciò significa che, quando occorre decidere su questioni

in cui è previsto il diritto di veto, la Commissione e il Parlamento europeo vengono esclusi dal

processo decisionale. Di fatto, la Costituzione europea continua a far convivere (come nel progetto

iniziale della CECA) due differenti sistemi decisionali: uno di natura intergovernativa e uno di

natura federale, quando è prevista la codecisione legislativa tra Parlamento europeo e Consiglio dei

Ministri che, in questi casi, decide a maggioranza degli Stati e della popolazione.

Questi difetti di democrazia della Costituzione europea non devono, tuttavia, offuscare

alcune aperture significative sul fronte della partecipazione popolare alla costruzione europea. Un

primo spiraglio riguarda i poteri di riforma dell’Unione: i cittadini europei possono intervenire nel

processo legislativo con la raccolta di un milione di firme (art. I-47) e il Parlamento europeo può

ora chiedere la convocazione di una Convenzione per la revisione della Costituzione (art. IV-443).

Inoltre, la Costituzione europea prevede (art. I-27) che il Presidente della Commissione europea

venga designato dal Consiglio “tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo”. Questo

significa che i partiti europei, a patto che sappiano cogliere questa occasione, potranno designare un

loro candidato a Presidente della Commissione già nel corso della campagna elettorale. In questo

modo, i cittadini europei potranno scegliere, con il loro voto, non solo il partito, ma anche il

Presidente della Commissione nel caso che il partito votato, o la coalizione che sostiene un certo

candidato, risulti maggioritaria. Se questa potenzialità si traducesse in realtà, si innescherebbe un

rapporto di fiducia tra cittadino, partito ed esecutivo europeo. E va appena ricordato che il rapporto

di fiducia tra elettore e governo rappresenta la spina dorsale di qualsiasi sistema democratico.

L’evoluzione più ragionevole del sistema politico europeo sembra, dunque, la trasformazione della

Commissione in un vero governo responsabile di fronte al Parlamento europeo.

Naturalmente, la forza di un governo non dipende solo dalla procedura con cui viene

nominato, ma anche dai poteri che riesce ad esercitare per affrontare le sfide incombenti. Sotto

questo aspetto, la Commissione-governo con l’attuale Costituzione non potrà contare che su poteri

limitati di politica economica e dei politica estera. Tuttavia, le aperture della Costituzione europea

alla partecipazione popolare indicano che la vecchia concezione della politica europea come un

quadro in cui si confrontano le “potenze” europee sta progressivamente trasformandosi nella

politica interna dell’Unione, in cui la volontà popolare si manifesta attraverso un dibattito pubblico

europeo e la lotta dei partiti nel Parlamento europeo per affermare e sostenere un certo indirizzo

politico. Per comprendere la portata rivoluzionaria di questo nuovo comportamento politico dei

cittadini europei, è opportuno ricordare una osservazione di Hans Morgenthau, un influente

sostenitore della dottrina del realismo politico. A proposito della possibilità di costruire uno Stato

mondiale (che non nega, in teoria), Morgenthau osserva: “Nulla dimostra in modo più efficace

l’inesistenza dei requisiti sociali e morali di un’entità che possa assomigliare ad uno Stato mondiale

del paradosso morale di un uomo che voglia agire come cittadino del mondo e che grazie alla

situazione internazionale, si ritrovi costretto ad agire come il partigiano di uno Stato diverso dal

13

proprio. Non esiste un’entità politica al di sopra del proprio Stato a favore della quale l’uomo possa

agire: esistono solamente altri Stati”.24

Nel nostro caso, ciò che è in discussione non è la costruzione

dello Stato mondiale, ma di quello europeo. E’ evidente che “un uomo che voglia agire come

cittadino europeo” oggi trova i mezzi per farlo. Il cittadini europei non sono ancora pienamente

coscienti dei loro diritti, dei loro poteri e del ruolo che l’Unione europea può svolgere nella politica

mondiale. Ma, nella misura in cui prenderanno coscienza di queste potenzialità, l’Unione europea si

trasformerà in uno Stato federale.

6. La costituzionalizzazione della sovranità nazionale in Europa

La Costituzione europea rappresenta un passo verso un’Europa federale, ma occorre ribadire

che la costruzione europea sarà completata, sul terreno giuridico e democratico, solo quando il

diritto di veto in tutto il processo decisionale dell’Unione verrà abolito. Questa prospettiva, qui

delineata, della conclusione del processo di unificazione federale dell’Europa suggerisce qualche

osservazione teorica. Che cosa resterà della sovranità nazionale nella Federazione europea?

La risposta a questa domanda è che, nella misura in cui le relazioni tra gli Stati nazionali

europei si costituzionalizzano, consentendo la creazione di un governo federale europeo, la

sovranità nazionale evapora (come è già avvenuto per l’economia e la moneta) e si condensa nella

Costituzione europea, che regola giuridicamente i rapporti tra Stati un tempo affidati alla politica

internazionale. Per chiarire questa affermazione, è opportuno prendere in considerazione lo

sviluppo storico del costituzionalismo in relazione alla nozione di sovranità, il cui polimorfico

significato può generare incomprensioni. Lo storico del costituzionalismo Charles McIlwain si

spinge sino a proporre per maggiore chiarezza un differente termine “per gli aspetti interni ed

esterni del governo e confinare la parola ‘sovranità’ solo ai primi”.25

Questa proposta non può

tuttavia essere accolta, a causa della continua interferenza dei due significati. La questione cruciale

risiede proprio nel chiarire come sia stato possibile, e come ancora sia possibile, che gli aspetti

esterni della sovranità condizionino talmente a fondo la vita dei cittadini di uno Stato, da far ritenere

che la stessa costituzione di un popolo – con più o meno accentramento, più o meno liberalismo, più

o meno militarismo, ecc. – dipenda dalla posizione dello Stato nel sistema internazionale. La storia

del sistema europeo degli Stati, ad esempio, mostra che il Regno Unito ha potuto godere di una

costituzione più liberale e democratica rispetto agli altri Stati del Continente, grazie alla sua

posizione di isola, che gli ha garantito una relativa sicurezza militare.

L’esame del problema deve iniziare dagli aspetti interni. McIlwain mostra molto

efficacemente la transizione dal costituzionalismo antico a quello moderno, attraverso l’eredità

medievale del diritto romano. Secondo McIlwain, l’essenza del costituzionalismo romano non

consiste in alcune massime di tipo assolutistico, come quella di Ulpiano, secondo cui “Princeps

legibus solutus est”. Al contrario, “la vera essenza del costituzionalismo [romano] va cercata

piuttosto nel più antico e più profondo principio che il populus e nessun altro che tutto il populus è

la fonte ultima dell’autorità legale … l’influenza di Roma realmente decisiva sulla successiva

ideologia politica europea si esercitò durante il Medioevo, nel senso di un rafforzamento del

costituzionalismo, e non dopo il Rinascimento italiano, nel senso di una tendenza

all’assolutismo”.26

Il costituzionalismo si manifesta quando si afferma la distinzione tra leggi

fondamentali, o costituzionali, e leggi ordinarie. Nel medioevo, secondo McIlwain, alcuni giuristi,

in particolare Bracton, hanno introdotto e difeso la distinzione tra iurisdictio e gubernaculum. Il

potere reale poteva agire legittimamente solo nel campo del gubernaculum, ma non poteva invadere

quello della iurisdictio (come dimostrano le vicende della politica inglese, a partire dalla Magna

24

H. Morgenthau, Politics among Nations. The Struggle for Power and Peace, New York, McGraw-Hill, 1985; trad. it.

Politica tra le nazioni. La lotta per il potere e la pace, Bologna, Il Mulino, 1997, p. 477. 25

Ch. H. McIlwain, “Sovereignty in the Present World”, in History, 1950, p. 5. 26

Ch. H. McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, New York, Cornell University Press, 1947; trad. it.,

Costituzionalismo antico e moderno, Bologna, Il Mulino, 1990, pp78-9.

14

Charta). Questa distinzione diventa essenziale nella fase della storia europea in cui si formano gli

Stati nazionali. Il potere del sovrano sui sudditi si accresce e si estende su un vasto territorio. E’ in

questa congiuntura storica che la teoria della sovranità si congiunge con quella dello Stato moderno,

tanto che nel corso dei secoli successivi esse diventano inseparabili. La dottrina della sovranità

consente al re di rendere impersonale il suo potere di fare le leggi e di farle rispettare. E’ il

definitivo superamento del feudalesimo. Hobbes sostiene che “la moltitudine unita in una sola

persona è detta Stato (Commonwealth o Civitas, in latino) ... questa persona è detta sovrano ... il

Dio mortale”.27

In questa fase assolutistica della formazione dello Stato moderno, se non si fossero poste

solide barriere al potere assoluto del sovrano, le libertà individuali, garantite dalla tradizione

giuridica romana e feudale (common law, nel Regno Unito), sarebbero state ben presto soppresse. Il

costituzionalismo e le carte dei diritti (Bill of rights) riuscirono a limitare il potere del sovrano, il

gubernaculum. Il sovrano, grazie al regime costituzionale, non poteva esercitare i suoi poteri che

entro certi limiti definiti dalla legislazione fondamentale. E’ dunque inevitabile che si cerchi una

fonte di legittimità del potere alternativa alla tradizione e al diritto divino. Esiste il potere di fatto

creato da colui (si pensi al Principe di Machiavelli) che conquista con la forza lo Stato e impone la

sua volontà, che diventa legge; e vi è il potere legittimo, il potere che si fonda sulla tradizione

legislativa, oppure sull’autorità divina, o, meglio, sulla legittimità conferitagli da una costituzione,

un patto stipulato tra i cittadini e il sovrano. Si può dunque comprendere perché assolutismo e

sovranità assoluta si contrappongano al costituzionalismo e alla dottrina della legittimità

costituzionale del potere.28

Tuttavia, anche la dottrina del costituzionalismo (che è parte integrante

dell’ideologia liberale) non sarebbe stata sufficiente a superare la fase dell’assolutismo monarchico,

se non si fosse affermata, a fianco del costituzionalismo, anche la dottrina della sovranità popolare.

Nel Regno Unito ci si ferma a mezza strada, dichiarando sovrano il parlamento, un organo

comunque rappresentativo della volontà popolare. Ma, sul continente europeo, dove maggiore è la

pressione accentratrice e autoritaria della monarchia, si proclama che solo il popolo è sovrano e che

ogni potere legittimo non può scaturire che dalla volontà popolare. Rousseau sostiene la concezione

più radicale di questa dottrina secondo la quale “la sovranità, non essendo che l’esercizio della

volontà generale, non può mai essere alienata ... se il popolo promette semplicemente di obbedire,

in questo stesso atto esso si dissolve, perde la sua qualità di popolo”.29

Se presa alla lettera, questa

affermazione consentirebbe di considerare legittima solo una Costituzione in cui il popolo legiferi

direttamente, non una democrazia rappresentativa.

Se ora rivolgiamo la nostra attenzione agli aspetti esterni della sovranità, dobbiamo constatare

che verso l’esterno il sovrano non ammette alcuna limitazione ai suoi poteri. Verso l’esterno, il

sovrano non riconosce alcun potere al di sopra di sé (nell’epoca della nascita dello Stato moderno,

la sovranità assoluta ha comportato l’emancipazione dello Stato dai vincoli feudali del Sacro

Romano Impero). Di fatto, con la sovranità assoluta si forma una società in cui ogni Stato non

riconosce alcuna autorità esterna, derivante da altri Stati sovrani. La comunità mondiale degli Stati

è una comunità anarchica per definizione, in cui i conflitti vengono regolati dalla forza degli

eserciti, non dalle leggi scritte in una Costituzione. Nella politica internazionale, è la forza che

decide, non il giudice, al contrario di quanto accade nella politica interna. Tuttavia, in una

situazione di anarchia internazionale succede che il ricorso alla forza può essere invocato anche per

regolare i rapporti interni, quando la pace civile è in pericolo. Lo Stato ha come suo dovere supremo

quello di garantire la pace interna e la sicurezza dei cittadini. Se questi beni sono messi in pericolo

da una minaccia esterna o interna, il gubernaculum può invocare ragioni superiori per aggirare la

iurisdictio. McIlwain, che scriveva negli anni del fascismo e del nazismo, osserva che i diritti della

persona, come la libertà di espressione, le immunità da accuse arbitrarie e lo stesso diritto alla vita,

27

T. Hobbes, Leviathan, Harmondsworth, Penguin Books, 1971, Part II, ch. XVII, p. 227. 28

In questo senso si esprime anche C.J. Friedrich, Constitutional Government and Democracy, London, Blaisdell

Publishing Co, 1968, pp. 18-19. 29

J-J. Rousseau, Le Contrat social, trad. it. Il contratto sociale, Torino, Einaudi, 1966, Libro II, Cap. I, pp. 37-38.

15

fossero messi in pericolo da minacce esterne. “Le ‘ragioni di Stato’ sono state invocate nel passato

per coprire proprio tali enormità: mai, tuttavia, su scala paragonabile a quella attuale. E mai, nella

storia, credo, gli individui sono stati minacciati dalle usurpazioni del potere esecutivo come lo sono

ora; mai la iurisdictio è stata messa in più gravi difficoltà dal gubernaculum”.30

Si potrebbe

aggiungere che lo stesso costituzionalismo viene di fatto abolito da una concezione che riconosce

come sola fonte del potere il potere stesso, cioè la forza. Carl Schmitt afferma che “sovrano è chi

decide sullo stato di eccezione”.31

Ciò significa che, anche per la politica interna, se la situazione di

disordine civile lo richiede, chi ha la forza di imporre il gubernaculum (come ha fatto Mussolini con

la marcia su Roma), diventa sovrano, fa le leggi e le fa rispettare. Come ai tempi di Machiavelli, un

condottiero che assolda una banda di mercenari può diventare un capo di Stato.

Come è potuto accadere che in Europa, la patria del diritto, il costituzionalismo venisse

ripudiato così brutalmente? La risposta deve essere ricercata nella stessa storia europea, nell’epoca

in cui si fuse l’idea di Stato con quella di nazione. Il nazionalismo è l’ideologia che difende il valore

dell’indipendenza dei popoli nazionali, giustificando a questo fine l’accentramento di tutti i poteri

nelle mani del gubernaculum.32

A partire dal secolo XVII e, in particolare, dopo la Rivoluzione

francese, il modello dello Stato nazionale si è imposto in Europa e nel mondo come il più efficiente,

sia per mantenere l’ordine interno sia per far valere gli interessi nazionali nell’arena mondiale. Gli

Stati (come l’impero Asburgico, quello Ottomano e gli Stati regionali italiani e tedeschi) che non

hanno saputo assumere la forma di uno Stato-nazione sono stati travolti dalla forza, disgregante, o

aggregante a seconda delle circostanze, del nazionalismo. Thomas Paine osservava che “in

America, tutte le costituzioni proclamano di fondarsi sull’autorità del popolo. In Francia, la parola

nazione è usata al posto di popolo”.33

Lo Stato nazionale, fondando il suo potere su una mitica

comunità di sangue, di lingua o di storia, può pretendere un lealismo straordinario dai suoi cittadini.

Il monarca non poteva obbligare tutti i suoi sudditi a servire “Sua Maestà”: i sudditi venivano

arruolati nell’esercito grazie all’allettamento di una buona paga. Nello Stato nazione, il cittadino

diventa debitore verso lo staato della sua stessa vita: si è francesi, tedeschi o italiani per nascita,

prima ancora di diventare cittadini. La nazione è una forma tribale di identità politica. Lo Stato

nazionale può dunque chiedere ai suoi cittadini di servire la patria in armi (la levée en masse) e di

morire per la difesa della patria. Lo Stato si adorna anche dei simboli della religione (l’altare della

patria, i martiri, l’idolatria dei capi nazionali, il culto degli eroi, ecc), come se lo Stato nazionale

sovrano fosse “il dio mortale”. Se le circostanze lo richiedono, quando si tratta di difendere o di

affermare l’indipendenza di un popolo, il potere dello Stato nazionale sovrano diventa assoluto e,

come il Leviatano, abbatte tutti coloro che ostacolano il proprio cammino.

La sovranità nazionale è, all’interno, il potere di fare le leggi e, all’esterno, il potere di fare la

guerra. Il potere interno di fare le leggi è stato temperato con l’affermazione del costituzionalismo.34

Questo processo non si è ancora manifestato nell’arena internazionale. Si può dunque comprendere,

alla luce di queste considerazioni, il significato storico della Costituzione europea. L’indipendenza

della nazione è stata difesa nell’epoca della sovranità nazionale con i mezzi militari, con una

moneta nazionale, con barriere doganali, con l’indottrinamento nazionalistico nella scuola di Stato,

con la chiusura delle frontiere agli stranieri, ecc. Nella misura in cui l’integrazione europea è

progredita, questi mezzi di difesa dell’indipendenza nazionale si sono mostrati inutili.

L’indipendenza dei popoli europei può ora essere garantita da strumenti comuni di governo, come

una moneta unica, un mercato interno che rende possibile la libera circolazione delle merci e delle

persone, una difesa unica (quando cadrà anche l’ultimo tabù sulla sovranità nazionale), ecc. La

30

Ch. H. McIlwain, Costituzionalismo antico e moderno, op. cit., p. 161. 31

C. Schmitt, Politische Teologie, München-Leipzig, Duncker & Humblot, 1934; trad. it. Le categorie del ‘politico’,

Bologna, Il Mulino, 1972, p. 33. 32

Sul nazionalismo e sullo Stato nazionale cfr. M. Albertini, Lo Stato nazionale, Milano, Giuffrè, 1960. . 33

Th. Paine, Rights of Man, Hardmondsworth, Penguin Books, 1969, p. 213. 34

Osserva Norberto Bobbio che “il diritto è prodotto dal potere purché si tratti di un potere a sua volta derivato dal

diritto”. In N. Bobbio, Teoria generale della politica (a cura di M. Bovero), Torino, Einaudi, 1999, p. 189.

16

Costituzione europea garantisce l’unità nella diversità – ovvero l’indipendenza in un mondo

interdipendente – dei popoli nazionali europei mediante regole costituzionali da tutti accettate. E’ il

superamento dell’uso della forza nella politica internazionale e della “ragion di Stato” come

giustificazione della violazione della democrazia costituzionale.

7. L’evaporazione della sovranità nazionale nel mondo

Il processo di costituzionalizzazione della sovranità nazionale in Europa non risolverà certo

tutti i problemi riguardanti l’ordine internazionale contemporaneo, ancora fondato sulla sovranità

nazionale. L’Unione europea – si può sostenere – sarà, a sua volta, uno Stato sovrano in un mondo

di Stati sovrani (art. I-7, L’Unione ha personalità giuridica). Cambia solo la dimensione del

problema, non la sua natura. La politica internazionale resterà anche per il futuro caratterizzata dalla

politica di potenza e dalla guerra.

Questo punto di vista è largamente diffuso e condiviso, in particolare dai teorici del realismo

politico. Tuttavia, la realtà mondiale è più complessa e variegata delle dottrine che la vorrebbero

interpretare. Negli ultimi decenni, si è insinuato il dubbio che lo Stato sovrano non sia affatto quella

istituzione monolitica ed eterna che si assumeva dogmaticamente. Il processo di globalizzazione ha

fatto emergere il fenomeno nuovo ed inquietante dell’evaporazione, o dell’erosione, della sovranità

nazionale. Il dibattito si è aperto, ma non è approdato a conclusioni condivise perché, dopo aver

constato che la sovranità nazionale evapora, non si riesce a scorgere alcuna ragionevole alternativa

ad un ordine fondato sulla sovranità nazionale. Le istituzioni internazionali, come l’ONU, vengono

considerate un docile strumento nelle mani dei governi nazionali per conservare il proprio potere.

Ne consegue che, di fronte alla crisi della capacità di governo degli Stati nazionali, si cercano

sempre cause e spiegazioni interne al paradigma nazionale.

Al contrario, le cause della crisi della politica, della democrazia, del diritto e dell’economia

vanno ricercate nel carattere anarchico del processo di integrazione mondiale, di cui quello europeo

è parte integrante. L’Europa è il terreno sperimentale di un fenomeno storico di portata globale. Il

ruolo dell’Europa nel mondo sarà, dunque, decisivo per l’evoluzione della politica mondiale. Nel

passato, la volontà umana ha inciso sulla formazione del sistema mondiale del potere solo come

volontà di potenza. Oggi, la costruzione di efficaci istituzioni sovranazionali, sulla base di accordi

collettivi e condivisi, può divenire una scelta consapevole.

La politica mondiale del secondo dopoguerra si è sviluppata in un contesto storico

caratterizzato non dall’anarchia internazionale, ma dall’egemonia statunitense, nel quadro

occidentale e dall’egemonia sovietica, in quello orientale. In questo contesto, anche grazie al

protettorato americano, si è potuto sviluppare il processo di integrazione europea. Dopo il crollo

dell’URSS, le istituzioni internazionali volute dagli Stati Uniti, quali l’ONU e le sue Agenzie, il

FMI e il GATT (in seguito WTO), hanno assunto un rilievo ancora maggiore, come dimostra il fatto

che i paesi esclusi bussano alla loro porta per chiedere di essere ammessi. Seppure lo scoppio di

alcune guerre regionali abbia offuscato il quadro, il processo di integrazione internazionale sta

progredendo, almeno sul fronte economico, che rappresenta comunque un buon indicatore delle

tendenze di fondo della politica mondiale. Anche in questo caso, la “logica delle cose” ha prodotto

effetti significativi. In un certo senso, si può sostenere che le istituzioni internazionali create nel

secondo dopoguerra rappresentino una forma, seppure embrionale, di costituzionalizzazione delle

relazioni internazionali.35

Il processo di globalizzazione dell’economia non può, tuttavia, procedere oltre un certo limite

senza generare contraddizioni. Nella misura in cui si affermano nella politica mondiale nuovi

protagonisti di taglia continentale, come la Cina, l’India il Brasile e l’Unione europea, è

35

Ad esempio, Ch. A. Kupchan, The End of the American Era. US Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-

first Century, Princeton. Princeton University Press, 2000; trad it. La fine dell’era americana. Politica estera americana

e geopolitica nel ventunesimo secolo, Milano, Vita e Pensiero, 2003, a p. 366 sostiene che “Le istituzioni sono

costituzioni solo allo stato embrionale”.

17

comprensibile che l’egemonia statunitense vacilli. Oggi, l’unilateralismo statunitense viene criticato

apertamente. La tendenza verso una maggiore eguaglianza nella gestione degli affari mondiale è

inarrestabile. La questione difficile da risolvere, ma che non può essere elusa, è se la transizione

dall’egemonia statunitense ad una sostanziale eguaglianza tra tutti gli Stati e i popoli possa avvenire

con formule pacifiche oppure mediante crisi economiche, rivolte sociali e guerre. L’Unione europea

che, con la Costituzione, si sta dotando dei primi strumenti rudimentali di una politica estera e della

sicurezza, può giocare un ruolo fondamentale nello scacchiere mondiale per favorire un processo di

transizione pacifico verso una maggiore cooperazione, organizzata con istituzioni sovranazionali,

tra tutti i continenti, Terzo mondo incluso.

Consideriamo i caratteri fondamentali della sovranità europea, nell’ipotesi che venga creata

una Federazione di Stati nazionali, con un governo democratico sovranazionale. Un aspetto

cruciale della politica del gubernaculum europeo consisterà nel recepire le spinte pacifiste

provenienti dalla società. Gli Stati nazionali dell’Unione hanno rinunciato, di fatto, alla guerra nei

loro rapporti reciproci. La coscrizione obbligatoria è stata abolita in molti paesi, persino in Francia,

il cui governo ha riconosciuto di non avere più confini da difendere. Con l’allargamento, anche la

Germania si trova nelle medesime condizioni. Inoltre, l’Unione riconosce nella sua Costituzione di

volere creare rapporti di buon vicinato (art. I-57) nei confronti dei paesi limitrofi, come la Russia,

con i quali ha stipulato dei trattati di cooperazione. Si tratta di una politica esattamente opposta a

quella tradizionale degli Stati nazionali sovrani, che dovevano fronteggiare il pericolo permanente

di un attacco o di una invasione proprio dai paesi confinanti. La Federazione europea è forse il

primo Stato al mondo senza frontiere permanenti.

Gli Stati nazionali europei hanno perso il potere di chiedere ai loro cittadini di morire per

difendere “la patria”. Lo Stato non è più un Leviatano, che può sacrificare la vita dei suoi figli

sull’altare della potenza nazionale. La crisi dello Stato nazionale, in Europa, si manifesta in

molteplici aspetti, i più vistosi dei quali sono il disimpegno politico dei giovani nei partiti

tradizionali e la scarsa partecipazione elettorale. L’Unione europea, nella misura in cui avrà un

gubernaculum democratico ed efficace, quando potrà parlare da pari a pari con le altre grandi

potenze, riuscirà a suscitare un nuovo senso di appartenenza e di fierezza negli europei, che

diventeranno attori della politica mondiale. Ma non è ipotizzabile che si manifesti una forma di

“nazionalismo europeo” come è accaduto nel passato, quando i popoli europei si sono schierati in

armi l’uno contro l’altro. Un ritorno al passato non può, ovviamente, essere del tutto escluso, perché

la storia non procede senza contraddizioni e involuzioni. Ma, affinché si possa manifestare una

simile inversione di tendenza nei comportamenti politici dei cittadini europei, è necessario che si

profili la minaccia di un grave conflitto mondiale, che susciti odi e sentimenti di vendetta, simili a

quelli che hanno condotto alle guerre mondiali. Di fatto, occorre ipotizzare una situazione mondiale

simile a quella che ha caratterizzato il confronto USA-URSS durante la guerra fredda. Anche in

questo caso, tuttavia, va ricordato che la guerra fredda è terminata senza spargimenti di sangue ed

ora, USA e Russia dialogano nelle istanze internazionali.

Se si esclude lo scenario di un ritorno all’equilibrio del terrore, l’Unione europea, nella misura

in cui riuscirà a sviluppare una politica estera unitaria, avrà ogni interesse a rafforzare le istituzioni

del dialogo e della cooperazione internazionale, come l’ONU. Il suo potenziale militare è molto

inferiore a quello degli Stati Uniti. Ma non è affatto necessario che l’Europa miri a competere con

gli USA o qualsiasi altra potenza mondiale per la conquista del primato militare mondiale.

L’Unione europea dovrà certamente essere in grado di intervenire in aree di crisi, come il Medio

Oriente, ma a questi fini non occorrono arsenali da superpotenza. D’altro canto, l’uso delle armi

sarà tanto meno necessario quanto più forti diventeranno le organizzazioni a vocazione universale,

come l’ONU, che deve essere messa nella condizione di agire, con risorse proprie e con una propria

forza di pace, per affrontare le grandi emergenze mondiali, come la lotta alla povertà,

l’inquinamento globale e la pacificazione nelle aree di crisi. L’Europa deve dunque agire nell’ONU

come un soggetto unitario, in quanto Federazione di Stati nazionali, per favorire la trasformazione

dell’ONU in una organizzazione “sovranazionale” e la partecipazione di altre unioni continentali,

18

come l’Unione africana. La via verso la pace mondiale sarà più facilmente percorribile se inizierà

un dialogo tra grandi unioni continentali di Stati e tra Stati (come la Cina, il Brasile, la Russia, ecc.)

già di dimensioni continentali.

In conclusione, anche se l’Unione europea verrà riconosciuta giuridicamente come uno Stato

sovrano, di fatto, sarà spinta dai suoi interessi a comportarsi come membro di una comunità politica

mondiale in formazione. L’Unione europea non avrà difficoltà a riconoscere che la sua

indipendenza deve essere coordinata con l’indipendenza degli altri soggetti attivi della politica

mondiale. E il coordinamento richiede istituzioni comuni di carattere federale. Nell’epoca della

globalizzazione e delle armi di distruzione di massa, la sovranità assoluta di una parte dell’umanità

contro altre comunità politiche è una pretesa insensata. Quanto più la sovranità europea comincerà a

coagularsi e consolidarsi in strutture costituzionali mondiali tanto più efficacemente l’Europa

riuscirà a garantire la pace, la giustizia tra i popoli e uno sviluppo sostenibile per sé e per il mondo.

8. La sovranità nazionale e il metodo delle scienze storico-sociali

La conoscenza della società e della sua evoluzione storica è altrettanto, se non più complessa

della conoscenza della natura. Nell’età che, per tradizione, consideriamo antica (tuttavia, alquanto

recente, se si prende in considerazione l’intera storia della specie umana) sono cominciate le prime

speculazioni filosofiche intorno alle leggi che governano la natura e la società. E’ iniziata così una

lenta emancipazione dell’umanità dai miti e dalle credenze che condizionavano i popoli primitivi.

Tuttavia, solo a partire dall’età moderna, la comprensione delle forze che governano il cosmo e

condizionano la vita associata ha subito un’accelerazione straordinaria. A fianco della teologia e

della filosofia, sono sorte le scienze della società. Esse rappresentano un ausilio alla comprensione

dell’evoluzione culturale della specie umana; testimoniano la volontà di homo sapiens di estendere

il controllo sulla propria evoluzione che, a differenza delle altre specie viventi, ha caratteristiche

prevalentemente culturali e istituzionali, non biologiche.36

Sebbene si possano ricercare anticipazioni in epoche lontane, è in relazione alla formazione

dello Stato moderno che la politica, l’economia e il diritto assumono lo status di discipline

scientifiche autonome, ciascuna delle quali si incarica di studiare un particolare aspetto del

comportamento umano. La politica studia il potere, come lo si conquista e come lo si conserva, e lo

Stato come organizzazione suprema della vita associata. L’economia comprende che al di là dello

Stato, esiste una struttura sociale relativamente autonoma, il mercato, la cui funzione è quella di

garantire la produzione dei beni domandati dagli individui. L’economia studia il comportamento dei

soggetti che agiscono nel mercato. Infine, il diritto, a partire dalle prime rivendicazioni

costituzionali, elabora una serie di precetti e norme che consentono allo Stato di garantire una

giusta, ordinata e pacifica convivenza civile. Secondo il positivismo giuridico, lo Stato moderno è

un ordinamento giuridico e il diritto è, per definizione, una scienza normativa.

Le scienze sociali elaborano modelli e tipologie che hanno la funzione di analizzare la società

e, pertanto, di orientare anche le politiche necessarie alla soluzione dei problemi studiati. Il metodo

delle scienze storico-sociali non differisce, per quanto riguarda la logica della ricerca scientifica

utilizzata,37

da quello impiegato dalle scienze della natura. La vera differenza riguarda la possibilità

della verifica empirica, che è molto più difficile nelle scienze della società a causa della complessità

e mutevolezza dell’oggetto studiato e la più facile intromissione di giudizi di valore nella

discussione scientifica. I giudizi di valore sono ineliminabili dalla ricerca sociale. Ciò non significa

che la conoscenza oggettiva sia impossibile. Ma, rendendo particolarmente complessa la ricerca

36

Ho discusso dei rapporti tra conoscenza, natura e cultura nella prima parte di Ecologia e federalismo. La politica, la

natura e il futuro della specie umana, Ventotene, Isitututo di Studi federalisti Altiero Spinelli, 2004. 37

In questo senso, si esprime anche Karl Popper, negli scritti in cui discute dei rapporti tra metodo delle scienze sociali

e metodo delle scienze della natura. Cfr. in particolare, il saggio “Modelli, strumenti e verità. Lo status del principio di

razionalità nelle scienze sociali” in The Mith of the Framework. In Defence of the Science and Rationality, London-New

York, Routledge, 1994; trad it. Il mito della cornice, Bologna, Il Mulino, 1995.

19

della verità, alcune dispute possono coinvolgere più generazioni di ricercatori, a volte senza che

scaturisca alcun verdetto definitivo in un senso o nell’altro. Nelle scienze storico-sociali, i problemi

di metodo sono pertanto molto più rilevanti che nelle scienze della natura. A volte, una certa teoria

o dottrina esce di scena, non perché se ne dimostri la falsità, ma perché essa viene dimenticata dalla

comunità scientifica quando il mondo appare talmente mutato da renderla irrilevante per la

comprensione della realtà contemporanea.

Qualche cosa di simile sta accadendo al dogma della sovranità nazionale. Questa idea

compare con nettezza nella storia del pensiero politico e sociale europeo a partire dall’età moderna,

quando, con la formazione degli Stati nazionali europei, l’umanità ha cominciato a comprendere

che la storia non era dominata solo dalla forza bruta o dal destino, ma che “dopo matura riflessione”

sarebbe stato possibile istituire un buon governo. E’ vero che l’impazienza rivoluzionaria, a volte,

ha preso il sopravvento sulla “matura riflessione” dei gruppi che avrebbero voluto istituire un

ordine nuovo.38

La storia procede per sentieri impervi e zigzaganti. Tuttavia, nel corso degli ultimi

decenni, il metodo del costituzionalismo si è affermato non solo per la soluzione dei problemi

interni agli Stati, ma anche per quelli internazionali. Il processo di integrazione europea prima e, più

recentemente, la globalizzazione hanno mostrato che la vita sociale si sta organizzando al di là dei

confini nazionali. Questa nuova realtà extra-nazionale consente di demistificare una visione

ideologica delle scienze sociali che ha tenacemente resistito alle prime critiche di alcune

avanguardie intellettuali e politiche. Politica, economia e diritto si sono formate nell’epoca del

consolidamento dello Stato nazionale ed hanno assunto come un postulato inconfessato, o meglio

“naturale”, che la società da studiare sia quella nazionale, che i confini del mondo coincidano con

quelli della propria nazione. La politica è per definizione nazionale. Così l’economia e il diritto. Al

contrario, oggi, alcune discipline, come la politica internazionale, l’economia internazionale e il

diritto internazionale dovrebbero essere considerate discipline di transizione, destinate un giorno a

dissolversi in una concezione autenticamente cosmopolitica della politica, dell’economia e del

diritto. Il vero oggetto di studio delle scienze sociali è l’umanità, sono i comportamenti politici,

economici e giuridici degli individui che agiscono in una società mondiale composta da differenti

nazioni, così come all’interno delle nazioni si considera l’azione di individui che abitano in regioni

o città differenti.

Questa prospettiva di rinnovamento comporta un mutamento del paradigma conoscitivo. Qui

risiede la vera difficoltà che devono superare gli scienziati innovatori. Quando un vecchio

paradigma entra in crisi, perché la realtà è mutata, non basta la critica alla sua incoerenza o ai suoi

postulati per provocarne l’abbandono. Il nuovo paradigma si afferma con difficoltà perché la sua

accettazione dipende “più dalle promesse future che dalle conquiste passate”. Lo storico del

pensiero scientifico Thomas Kuhn, sostiene che “colui che abbraccia un nuovo paradigma fin

dall’inizio, lo fa spesso a dispetto delle prove fornite dalla soluzione dei problemi. Egli deve, cioè,

avere fiducia che il nuovo paradigma riuscirà in futuro a risolvere i molti vasti problemi che gli

stanno davanti, sapendo soltanto che il vecchio paradigma non è riuscito a risolverne alcuni. Una

decisione di tal genere può essere presa soltanto sulla base della fede”.39

Il dogma della sovranità

nazionale è difficile da superare perché il paradigma alternativo, quello federalista, della

organizzazione delle relazioni internazionali deve prima aver dato una sufficiente garanzia di buon

funzionamento. Nella politica, ancor più che nella ricerca scientifica, gli uomini cambiano le loro

idee con prudenza, perché, come sostiene acutamente Machiavelli, gli uomini non credono possibili

38

L’unificazione di Stati, nell’esperienza storica, è avvenuta quasi sempre con la forza. Fa eccezione la nascita degli

Stati Uniti d’America. Ne erano consapevoli i padri fondatori. Vale la pena di ricordare che Hamilton ha scritto nel

Saggio n. 1 del Federalist: “Il popolo di questo paese sembra quasi destinato a risolvere, col proprio comportamento ed

esempio, l’importante quesito, se le società umane siano o meno capaci di darsi, per propria scelta e attraverso matura

riflessione, un buon governo, o se esse non siano invece condannate a far dipendere dal caso o dall’uso della forza le

proprie costituzioni politiche” (trad. it. Il Federalista, op. cit., p 141). 39

T. S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, Chicago, The University of Chicago Press, 1962; trad. it. La

struttura delle rivoluzioni scientifiche, Torino, Einaudi, 1969, p. 190.

20

ordini nuovi “se non ne veggono nata una ferma esperienza”.40

Il superamento della sovranità

nazionale in Europa è un processo lento e faticoso anche per questa ragione. In Europa si sta

mettendo in discussione il paradigma su cui sono fondate tutte le relazioni internazionali, anche

quelle extra-europee. Inoltre, si comprende perché, a livello mondiale, dove il processo di

integrazione si fonda su principi giuridici che ammettono la guerra come strumento per la

risoluzione dei conflitti, la prospettiva di una federazione mondiale appaia evanescente.

A causa di queste difficoltà conoscitive, il compito delle scienze storico-sociali è oggi più

importante e complesso di quanto lo fosse nel passato. La costruzione degli Stati nazionali è

avvenuta mediante un processo in cui la forza ha avuto una parte preponderante. A un certo punto

della loro storia, gli uomini hanno preso atto che il quadro di potere in cui si svolgeva la loro vita

quotidiana era lo Stato nazionale. La transizione ad un ordine mondiale fondato sulla pace tra le

nazioni non potrà procedere nel medesimo modo. Il superamento di una realtà politica in cui le

superpotenze, le grandi potenze, ecc. svolgono un ruolo dominante nel decidere le regole del gioco,

senza escludere il ricorso alla guerra, ad un mondo in cui le regole del gioco sono decise da tutti,

compresi i popoli più deboli e poveri, può avvenire solo sulla base di un processo nel corso del

quale la ragione prevalga sulla forza. Un ordine politico consiste nella trasformazione della forza,

dunque del dominio o dell’egemonia di una potenza, in un potere legittimato dalla volontà

collettiva, che usi la forza per garantire la pace e la giustizia. Non si può, pertanto, sperare che si

possa istituire un ordine mondiale pacifico senza una costituzione mondiale che vincoli tutti gli

Stati a rispettare le norme tra di loro concordate. Se gli Stati e i popoli rinunciano all’uso della forza

in politica estera, devono essere certi che un potere da loro riconosciuto come legittimo ne

garantisca l’indipendenza e la sicurezza.

In una realtà internazionale complessa, dove le prospettive appaiono incerte, occorrono criteri

ben definiti per decidere che fare. Due sono le polarità verso le quali si può orientare l’uomo

politico che agisce nella politica mondiale: la prima è il vecchio paradigma della sovranità

nazionale (all’interno, il potere di fare le leggi; all’esterno, il potere di fare la guerra); la seconda è il

nuovo paradigma del federalismo sovranazionale (un sistema di governi democratici indipendenti e

coordinati). Non vi sono modelli alternativi: tertium non datur.41

Si può agire per tentare di

conservare la sovranità nazionale, oppure si può agire per favorire il suo superamento, affidando i

poteri nazionali ad un governo sovranazionale. E’ a questo punto che occorre constatare come molti

scienziati sociali e filosofi cadano facilmente nell’errore del realismo acritico. Nella convinzione

che la conoscenza oggettiva consista nel riconoscere la realtà storico-sociale così come si manifesta

agli occhi del ricercatore, essi teorizzano alcune istituzioni internazionali transitorie (perché

incapaci di rispondere ai criteri della legittimità democratica e dell’efficacia) come permanenti,

svolgendo così un ruolo conservatore, in alcuni casi anche reazionario, nei confronti di un ordine

internazionale che non è più in grado di garantire un futuro alla specie umana. Ad esempio, per

quanto riguarda l’unificazione europea, Joseph Weiler sostiene la tesi che la Costituzione europea

non abbia alcune rapporto né con un popolo europeo, che a suo avviso non esisterebbe, né con uno

Stato federale europeo, che non è desiderabile. Weiler afferma senza esitazioni che, per quanto

riguarda il processo d’integrazione europea, “si deve evitare il termine federale”.42

L’Unione è

40

Si tratta del cap. VI del Principe. 41

In verità, la prassi politica internazionale mostra che vi sono numerose istituzioni intermedie tra le due polarità

indicate – come la Lega delle Nazioni, l’OCSE, ecc. – ma nessuna di queste rappresenta un modello stabile di comunità

politica, nel senso che garantisce l’efficienza e la democraticità delle decisioni prese. 42

J. H. H. Weiler, The Constitution of Europe, Cambridge, Cabridge University Press, 1999; trad. it. La Costituzione

dell’Europa, Bologna, Il Mulino, 2003, p. 15. Weiler sostiene che il termine Europa federale è fuorviante perché

sostituisce quello di Stato federale europeo, a cui si oppone per varie ragioni, una delle quali è che sarebbe “inevitabile

la tendenza all’aggregazione del potere nelle istituzioni federali” (p. 566), inoltre l’Unione di Stati, così come si è

costituita con il Trattato di Amsterdam, è “una organizzazione politica senza precedenti e, sostiene Weiler, aborrirei

l’idea che possa venire rimpiazzata da uno Stato” (p. 576) che introdurrebbe un confine “tra un noi europeo e un loro

non-europeo” (p. 572). Weiler tuttavia non spiega per quale ragione vorrebbe lasciare le decisioni della politica

mondiale nelle mani di altri Stati, come gli USA, la Russia, la Cina, l’India, ecc. e non anche in quelle dell’Europa.

21

un’organizzazione originale, che non deve necessariamente evolvere verso una Federazione. Per

quanto riguarda la riforma dell’ONU, alcuni politologi43

hanno teorizzato una governance mondiale

senza un governo mondiale. Habermas discute della possibilità di una politica interna mondiale e di

un diritto costituzionale mondiale senza un governo mondiale. Eppure, se l’esperienza europea è

sufficientemente significativa, la costituzionalizzazione del diritto internazionale non sarà possibile

non solo senza una Corte di giustizia mondiale, che decida le controversie internazionali, ma anche

senza le istituzioni democratiche necessarie per produrre un diritto che sia l’espressione della

volontà dei cittadini del mondo. Gli economisti, nel dibattito che ha preceduto la creazione della

moneta europea, hanno difeso a grande maggioranza il mantenimento di un regime di cambi

flessibili o aggiustabili, in alternativa a una moneta unica europea. In alcuni casi, hanno anche

teorizzato la possibilità di una moneta europea senza una banca centrale europea. Oggi, nonostante

l’esperienza europea, le continue crisi finanziarie internazionali e la crescente integrazione

economica internazionale, l’ipotesi di una moneta mondiale (almeno come punto di arrivo di un

processo di riforma) non viene nemmeno presa in considerazione. Eppure non vi è alcun

fondamento economico razionale nell’ipotesi che l’area monetaria debba necessariamente

coincidere con l’area dello Stato nazionale.

Questi esempi dimostrano che l’abbandono del vecchio paradigma conoscitivo della sovranità

nazionale è difficile e che richiede il coraggio degli innovatori. Come osserva Kuhn, “una decisione

di tal genere può essere presa soltanto sulla base della fede”. Forse è per questo che le avanguardie

svolgono un ruolo indispensabile, nella politica come nella scienza. E’ in effetti nella ragione che

occorre riporre la speranza per un futuro di pace e di giustizia. Il passato testimonia con sin troppa

evidenza quali atrocità gli esseri umani sono in grado di commettere verso i propri simili, quando

agiscono come un’orda organizzata scientificamente. Nel passato, gli Stati si sono formati e

consolidati anche per difendersi contro minacce esterne. Ma, a livello mondiale, la sola minaccia

esterna che può spingere l’umanità a darsi un governo, consiste nella possibile distruzione del

Pianeta causata dall’inquinamento, da una crisi ecologica irreversibile. Tuttavia, anche questa

minaccia non è esterna alla volontà umana. Dipende da un sistema produttivo insostenibile che

potrà essere riorganizzato e riformato da un’appropriata politica ecologica su scala mondiale. Non si

può dunque sfuggire alla conclusione che l’umanità potrà decidere del suo futuro solo se si darà i

mezzi politici, economici e giuridici di autogoverno. Un ordine mondiale pacifico è una costruzione

artificiale, una organizzazione pianificata e voluta dalla ragione. Si dovrebbe dire che la pace è un

ordine contro natura, se la ragione non fosse parte integrante di ogni essere umano.

43

J. N. Rosenau, E-O Czempiel, Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge,

Cambridge University Press, 1992.

APPENDICE

Il ruolo del Parlamento europeo nel processo costituente

L’Assemblea parlamentare europea della CECA, voluta da Jean Monnet, era inizialmente

poco più di un’espressione simbolica del popolo europeo. Tuttavia, proprio in virtù del suo valore

simbolico, fu chiamata ad elaborare la prima proposta di costituzione europea. Nel 1952, venne

incaricata dai Sei governi della Piccola Europa di redigere un progetto di Comunità politica

europea. L’Assemblea parlamentare svolse diligentemente l’incarico che non aveva sollecitato.

Quando la Francia respinse il progetto, uscì di scena in silenzio. D’altro canto, non aveva nemmeno

avuto il coraggio di proclamarsi Assemblea costituente. Un’Assemblea parlamentare, priva del

sostegno popolare che può derivare solo dal suffragio universale, finisce inevitabilmente per essere

un docile strumento nelle mani degli esecutivi nazionali.

22

Lo Statuto,1 adottato dall’Assemblea ad hoc nel 1953, prevedeva la creazione di un

Parlamento bicamerale: una Camera dei popoli, composta da deputati eletti direttamente dai

cittadini, ed un Senato, composto da senatori eletti dai Parlamenti nazionali. Le leggi europee

avrebbero dovute essere approvate da entrambe le camere. Un Consiglio esecutivo europeo avrebbe

assicurato “il governo della Comunità”. Il Senato eleggeva il Presidente del Consiglio esecutivo

europeo che, dopo aver scelto i suoi Ministri, avrebbe dovuto presentarsi di fronte alle due Camere

per ricevere un voto di fiducia. Queste istituzioni, oltre alla Corte, potrebbero essere definite, nel

loro insieme, come federali. Tuttavia, il Consiglio esecutivo non godeva di pieni poteri, né sulle

questioni economiche, né su quelle riguardanti la sicurezza e la politica estera. Infatti, alcuni poteri

cruciali erano riservati al Consiglio dei Ministri nazionali. Per quanto riguarda l’economia si

prevedeva la creazione di un mercato comune europeo, ma solo attraverso il coordinamento delle

politiche monetarie (nessun cenno veniva fatto alla necessità di una moneta unica e di una Banca

centrale europea). La Comunità godeva di risorse proprie e del potere di ricorrere a prestiti, ma il

Consiglio dei Ministri avrebbe dovuto esprimere il suo “parere conforme” all’unanimità sulla

proposta di bilancio presentata dal Consiglio esecutivo. Infine, la politica estera e della sicurezza

doveva essere coordinata dalla Comunità ed il Consiglio esecutivo europeo avrebbe potuto agire “in

qualità di mandatario comune degli Stati membri” solo in seguito ad una decisione all’unanimità del

Consiglio dei ministri. In sostanza, lo Statuto creava un governo bicefalo, perché su alcune

questioni rilevanti il Consiglio esecutivo doveva ottenere il consenso unanime del Consiglio dei

Ministri, che poteva dunque essere considerato come il secondo organo esecutivo della Comunità

europea.

Nonostante questi limiti di democraticità nel processo decisionale, lo Statuto dell’Assemblea

ad hoc, se ratificato, avrebbe impresso una svolta decisiva al processo di unificazione politica

dell’Europa. Le nuove istituzioni sovranazionali consentivano di mettere nelle mani dei cittadini e

dei partiti europei, non appena il Parlamento europeo fosse stato eletto a suffragio universale, una

parte consistente delle decisioni europee. Tuttavia, come è noto, il progetto della CED venne

bocciato dall’Assemblea nazionale francese nell’agosto del 1954, dopo che la Germania e i paesi

del Benelux lo avevano già approvato. E, con la CED, cadde anche il progetto di Comunità politica

europea.

Il colpo inferto dalla Francia all’unificazione europea ebbe conseguenze gravissime. Si è

trattato di una vera e propria “restaurazione nazionale” (l’espressione è di Altiero Spinelli). Per un

lungo periodo di tempo, nonostante il rilancio del processo di integrazione alla Conferenza di

Messina (1955), dai discorsi europei venne sistematicamente bandito ogni riferimento ad una

Costituzione europea e ad una politica estera e della sicurezza comune. Tuttavia, tra le macerie

della costruzione comunitaria, restava intatta la CECA, con il suo approccio in parte federale ed in

parte confederale. Ed è, in effetti, su questa base che vennero costruite, con i Trattati di Roma

(1957), la Comunità economica europea (CEE) e l’Euratom. Lo scopo prioritario della CEE

sarebbe stato quello, ben delimitato, di realizzare un mercato comune, mediante l’abbattimento,

entro un periodo transitorio di dodici anni, della barriere doganali interne e la costruzione di una

tariffa esterna comune. Tuttavia, le istituzioni comuni vennero depotenziate. L’Alta Autorità

diventò la Commissione europea, ma senza più il potere di emettere prestiti e di imporre tasse,

come poteva fare la CECA. L’Assemblea parlamentare restò formata per molti anni da parlamentari

provenienti dai parlamenti nazionali, dunque, eletti indirettamente. Quasi tutti i poteri vennero

concentrati nelle mani dei governi nazionali.

Dopo il varo del Mercato comune, quando la Comunità europea cominciò a rappresentare un

quadro pacifico entro il quale gli Stati europei potevano garantire un crescente benessere ai propri

cittadini, anche l’Assemblea parlamentare fu costretta a giocare la sua parte, rivendicando alcuni

poteri di bilancio di cui era priva. L’occasione si presentò quando il Presidente francese De Gaulle

propose di organizzare la prima politica europea comune: la politica agricola comunitaria. La

1 Lo Statuto della Assemblea ad hoc è stato recentemente ripubblicato in U. De Siervo (a cura di), Costituzionalizzare

l’Europa ieri ed oggi, Bologna, Il Mulino, 2001.

23

realizzazione della PAC richiedeva la fissazione dei prezzi europei dei prodotti agricoli, che

dovevano essere sostenuti da prelievi all’agricoltura e da una tariffa esterna comune. La PAC

richiedeva, dunque, un bilancio comunitario per il suo funzionamento. Fu a questo punto che si aprì

una crisi grave tra le istituzioni comunitarie (sfociata, nel 1965, nella politica delle “sedia vuota” da

parte della Francia) poiché la Commissione Hallstein e l’Assemblea parlamentare, sostenuta in

particolare dal governo olandese, pretendevano un controllo democratico sulle risorse proprie della

Comunità, invocando lo storico principio No taxation, without representation. La questione si

risolse solo dopo l’uscita di scena del Generale De Gaulle, con un compromesso tra Parlamento

europeo e Consiglio, in cui si prevedeva una procedura secondo la quale il Consiglio poteva

imporre nel bilancio il rispetto di alcuni voci rilevanti considerate come “spese obbligatorie” (le

spese per il sostegno della PAC e quelle per l’amministrazione della Comunità), mentre il

Presidente del Parlamento europeo avrebbe avuto l’ultima parola per l’approvazione definitiva del

bilancio. In breve, il Parlamento europeo, in base all’accordo del 22 luglio 1975, poteva rifiutare

globalmente il progetto di bilancio e pretendere la presentazione di un nuovo progetto. In questo

modo, il Parlamento europeo conquistò il potere di orientare secondo la sua volontà la parte delle

spese “non obbligatorie”, che inizialmente rappresentavano una quota molto piccola del totale, ma

che con il progressivo ridimensionamento della PAC, sono diventate la parte più consistente del

bilancio.

Un ruolo politico, tuttavia, il Parlamento europeo avrebbe potuto svolgerlo solo se eletto

direttamente. L’elezione europea maturò nel corso degli anni Settanta, quando la Comunità

attraversò una grave crisi, anche a causa del crollo del sistema di Bretton Woods, che privò il

Mercato comune di una moneta stabile. Il rilancio avvenne nel 1979 su due fronti: la creazione del

Sistema monetario europeo e l’elezione diretta del Parlamento europeo.

La prima elezione europea del 1979 fu preceduta da un intenso dibattito sul significato

dell’elezione. La proposta suscitava la perplessità di coloro che ritenevano inutile eleggere un

Parlamento senza poteri. In quella occasione, l’ex-cancelliere Willy Brandt sostenne che il

Parlamento europeo avrebbe potuto svolgere il ruolo di una Assemblea costituente permanente. La

terminologia può sembrare inappropriata, poiché solitamente le assemblee costituenti hanno una

vita breve, che termina una volta che l’accordo sul testo di costituzione è trovato. Ma, nel caso

dell’Europa questa obiezione appare poco fondata. Mario Albertini, a proposito del ruolo

costituente del Parlamento europeo, ha osservato che “in teoria si può pensare ad una Assemblea

costituente tradizionale, ma ciò comporta che con una sola azione (i lavori, appunto, di questa

Assemblea), si dovrebbe dotare la Comunità non solo di una moneta europea, ma anche di un

esercito europeo e di un apparato burocratico per questi nuovi campi di attività; e che tutto ciò

dovrebbe entrare in funzione subito dopo l’approvazione della costituzione. Le assemblee

costituenti del passato hanno proceduto in questo modo, ma perché hanno dato forma nuova ad uno

Stato che esisteva di già, con una moneta, un esercito e una burocrazia completa. Ma in Europa non

si tratta di trasformare uno Stato già esistente, ma di costruirne uno ex-novo. Ciò mostra che

l’espressione usata da Willy Brandt per il Parlamento europeo eletto direttamente – costituente

permanente – è corretta, e descrive adeguatamente lo stato delle cose, a patto tuttavia di adoperarla

come un concetto e non come un semplice slogan”.2

In effetti, il Parlamento europeo, se si considerano le sue iniziative politiche, a partire dalla

sua elezione diretta, ha svolto un ruolo di assemblea costituente permanente, sia perché ha avanzato

espliciti progetti di riforma dell’Unione, sia perché ha costantemente premuto sui governi per

2 Il testo citato, di Mario Albertini, continua così: “Ciò che importa, in questa prospettiva di una costruzione graduale, è

stabilire che si comincia davvero, e come si comincia. Orbene, l’elezione europea è a questo riguardo la sola garanzia

reale ed efficace perché col voto si affida la costruzione dello Stato europeo alla sola forza che può costruirlo davvero:

il popolo europeo. Il voto, d’altra parte, non è soltanto una specie di tacito mandato costituzionale al popolo europeo,

ma è anche, e senza dubbio, il primo atto costituzionale e la prima realizzazione costituzionale. E va anche detto che

questi fatti non possono essere concepiti che come i primi fatti della vita dello Stato europeo: il che mostra che a partire

dal primo voto europeo avrà una prima forma ed esistenza proprio lo Stato europeo” (dal Rapporto di Mario Albertini a l

Comitato federale dell’UEF del 18-19 febbraio 1978; in L’Unità europea, Marzo 1978, n. 49)

24

ottenere maggiori poteri, al fine di eliminare il deficit di democrazia europea da lui stesso

denunciato. Secondo Richard Corbett,3 il Parlamento europeo ha sviluppato le sue rivendicazioni

lungo tre linee fondamentali. La prima è consistita nella difesa del principio di sussidiarietà,

secondo il quale devono essere attribuiti al livello europeo quei poteri che i governi nazionali non

sono in grado di gestire adeguatamente. Il principio di sussidiarietà può, dunque, essere fatto valere

principalmente per il settore della moneta, della sicurezza e della politica estera, ma anche per altre

politiche, come la ricerca, le grandi reti di comunicazione, la coesione sociale, ecc. In secondo

luogo, il Parlamento europeo ha sempre sostenuto che le responsabilità e i poteri che vengono

attribuiti al livello europeo devono essere gestiti in modo efficace, dunque democratico. Per questo,

ha criticato la procedura, adottata nel Consiglio, delle decisioni all’unanimità, che di fatto

legittimano la “dittatura della minoranza”. In terzo luogo, il Parlamento ha sostenuto che, al fine di

superare il deficit democratico europeo, i poteri a cui rinunciano i parlamenti nazionali siano gestiti

dall’Unione mediante una procedura di codecisione tra Parlamento e Consiglio (principio della

doppia legittimità). L’accumulazione di poteri esecutivi e legislativi da parte del Consiglio

rappresenta la vera anomalia di un sistema decisionale democratico. L’eliminazione di questa

anomalia comporta la trasformazione del Consiglio dei Ministri in una seconda camera legislativa e

della Commissione in un esecutivo responsabile di fronte al Parlamento (ed eventualmente anche al

Consiglio).

La prima, e più importante, iniziativa costituente del Parlamento europeo è consistita

nell’approvazione, il 14 febbraio 1984, del Trattato che istituisce l’Unione europea, grazie

all’azione di Altiero Spinelli. Questa iniziativa non ebbe successo, perché il Consiglio europeo non

accettò di sottoporre il Progetto di Trattato alle ratifiche nazionali. Ciò nondimeno esso rappresenta

una pietra miliare nella storia del processo di unificazione europea, perché, come ha scritto Maurice

Duverger, ha influenzato tutte le successive riforme, fornendo “l’equivalente di una Guida Michelin

per un viaggio in una regione sconosciuta”.4 Il Trattato di Unione europea (e va notato che la

Comunità solo successivamente a questa iniziativa assumerà la nuova denominazione, a Maastricht)

è, in verità, un vero e proprio progetto di Costituzione. Il Trattato non prevede il trasferimento di

poteri “sovrani” all’Unione, ma predispone un quadro giuridico in cui questi poteri avrebbero

potuto essere trasferiti con gradualità ad istituzioni democratiche ed efficaci. Per quanto riguarda la

moneta, si afferma in effetti che “l’Unione esercita una competenza concorrente in vista della

progressiva realizzazione dell’Unione monetaria compiuta”, mentre nel campo della politica estera

e della sicurezza il Trattato riconosce la necessità di procedere ancora mediante il metodo

intergovernativo. Tuttavia, l’architettura istituzionale fondamentale è chiaramente di ispirazione

federalista. Il Parlamento europeo partecipa “alla procedura legislativa e a quella di bilancio nonché

alla stipulazione degli accordi internazionali; dà l’investitura alla Commissione, approvando il suo

programma politico; esercita il controllo politico sulla Commissione; ha il potere di approvare a

maggioranza qualifica una mozione di censura che obbliga i membri della Commissione a

dimettersi collettivamente dalle loro funzioni”. Il Consiglio dei Ministri “vota a maggioranza

semplice” nei casi in cui non sia previsto un voto a maggioranza qualificata o all’unanimità

(dunque, in quest’ultimo caso, sulle questioni relative alla politica estera e della sicurezza). Il

Trattato non prevedeva una Carta dei diritti, tuttavia statuiva che entro cinque anni, l’Unione

avrebbe adottato una “propria dichiarazione dei diritti fondamentali”. Particolarmente innovativa è

la procedura di entrata in vigore del Trattato. L’art. 82 afferma che “allorché il presente Trattato

sarà stato ratificato da una maggioranza degli Stati membri della Comunità la cui popolazione

costituisca i 2/3 della popolazione complessiva della Comunità, i governi degli Stati membri che

avranno ratificato si riuniranno immediatamente per decidere di comune accordo le procedure e la

3 R. Corbett, “The European Parliament and the Idea of European Representative Government” in J. Pinder Foundations

of Democracy in the European Union. From the Genesis of Parliamentary Democracy to the European Parliament,

London, Macmillan Press, 1999, pp.92-3. 4 M. Duverger, L’Europe dans tous ses Etats, Paris, PUF, 1995, p. 44. Recentemente il Progetto Spinelli è stato

ripubblicato in U. Di Siervo (a cura di), Costituzionalizzare l’Europa oggi, op. cit. p. 191.

25

data di entrata in vigore del presente Trattato nonché le relazioni con gli altri Stati membri che non

hanno ancora ratificato”.

Il Progetto Spinelli, come si è detto, non ebbe fortuna. I governi nazionali preferirono

accantonarlo ed adottare un programma di integrazione molto più modesto: l’Atto unico, per

realizzare il mercato interno entro il 1992. Tuttavia, la sfida costituzionale era solo rinviata, perché

dopo il crollo del Muro di Berlino e l’unificazione tedesca, il progetto europeo riprese vigore

intorno ad un capitolo che sino ad allora non era riuscito ad imporsi come decisivo: l’Unione

monetaria. Il Parlamento europeo riprese coraggio e, in occasione delle trattative intergovernative

che sarebbero sfociate nel Trattato di Maastricht, riuscì a proporre e a realizzare delle Assise

(denominate ufficialmente “Conferenza dei Parlamenti della Comunità”) a Roma nel 1990. Lo

scopo delle Assise era quello di radunare i rappresentanti del Parlamento europeo e i rappresentanti

dei Parlamenti nazionali della Comunità per proporre alcune riforme essenziali ai Capi di Stato e di

governo. In questo modo, il Parlamento europeo cercava di uscire dall’isolamento che aveva

probabilmente causato il fallimento del Progetto Spinelli, discusso ed elaborato solo in sede

europea. Una preventiva discussione con i parlamenti nazionali avrebbe senza dubbio dato maggior

forza alle proposte provenienti dal Parlamento europeo. In effetti, alcune proposte delle Assise

vennero accolte nel Trattato di Maastricht, che invitava “il Parlamento europeo e i parlamenti

nazionali a riunirsi se necessario sotto forma di Conferenza dei Parlamenti (o Assise)”.5

Il Trattato di Maastricht risolse il problema dell’Unione monetaria, ma non quello

dell’Unione politica. Il deficit democratico europeo restava, anche se il Parlamento europeo poteva

vantarsi di aver strappato nuovi consistenti poteri, passando così da organo puramente consultivo ad

organo co-legislativo, insieme al Consiglio. In parte, il potere di co-decisione legislativa era già

stato concesso al Parlamento europeo con l’Atto Unico, ma ora la procedura di co-decisione veniva

codificata ed estesa anche alla formazione del bilancio. Tuttavia, nonostante che la politica estera e

della sicurezza divennero, a Maastricht, una competenza dell’Unione, i mezzi con cui si sarebbe

dovuta realizzare erano assolutamente inadeguati. Era evidente che l’Unione non era in grado di

affrontare il problema pressante dell’allargamento, verso le nuove democrazie dell’Est, senza una

rifondazione istituzionale radicale.

Per questo, il Parlamento europeo si rimise al lavoro su un nuovo progetto di Costituzione,

detto Progetto Herman,6 che venne approvato alla vigilia delle elezioni europee del 1994. Il

Progetto Herman riprese le grandi linee di riforma istituzionale del Progetto Spinelli, per quanto

riguarda le funzioni e i poteri della Commissione, del Parlamento e del Consiglio, ma assunse

decisamente la forma di una Costituzione (oltre che il nome) includendo una Carta dei diritti

dell’uomo garantiti dall’Unione. E’ poi interessante notare che nella risoluzione (del 10 aprile 1994)

in cui si approvava il progetto di Costituzione, il Parlamento europeo propose anche che “una

Convenzione europea che riunisca i membri del Parlamento europeo e dei Parlamenti degli Stati

membri dell’Unione abbia luogo prima della Conferenza intergovernativa prevista per il 1996 al

fine di adottare, sulla base di un progetto di Costituzione da sottoporre al Parlamento europeo, le

linee direttive per una Costituzione dell’Unione europea e di affidare al Parlamento europeo il

compito di elaborare un progetto definitivo”.

Il destino del Progetto Herman non fu differente da quello precedente di Spinelli, tuttavia la

proposta di una Convenzione europea cominciò ad affermarsi come la via maestra per superare

l’impasse creata dalle Conferenze intergovernative, nelle quali il compito di riformare l’Unione era

affidato a diplomatici che rispondevano unicamente ai propri governi. La Convenzione, al contrario,

comporta che siano i rappresentanti dei cittadini europei a dover decidere il futuro dell’Europa. La

proposta di una Convenzione europea venne tuttavia ignorata dai governi che, in vista del Trattato

di Amsterdam e poi di quello di Nizza, procedettero sulla base del vecchio metodo

5 Cfr. M. Duverger, op. cit., p. 62.

6 Sul Progetto Herman, cfr. J-V. Louis, “Le projets de constitution dans l’histoire de la construction européenne”, in P.

Magnette (editeur), La Constitution de l’Europe, Bruxelles, Editions de l’Université de Bruxelles, 2000, p. 41.

26

intergovernativo. Solo dopo il clamoroso fallimento di Nizza, i governi furono costretti a prendere

in considerazione l’ipotesi di una Convenzione e di una Costituzione europea.

L’art. IV-443 della Costituzione europea, sulla procedura di revisione della Costituzione, deve

dunque essere considerato come una vittoria del Parlamento europeo. Esso, alla pari della

Commissione e dei governi degli Stati membri, può ora chiedere al Consiglio, che decide a

maggioranza semplice, la convocazione di una nuova Convenzione. Si tratta di un potere di riforma

delle istituzioni che il Parlamento europeo non aveva e che ora potrebbe consentire nuovi

importanti passi in avanti. Questa procedura è purtroppo ancora sottoposta alle forche caudine di

una successiva Conferenza intergovernativa, in cui i governi nazionali possono ridimensionare le

eventuali proposte innovative della Convenzione. In verità, il Parlamento europeo non ha ancora

conquistato un pieno potere di co-decisione costituente, come è indispensabile se si vuole rispettare

il principio della doppia legittimità dell’Unione. Ma la strada è aperta per una revisione della

Costituzione che la renda del tutto autonoma nei confronti dei poteri nazionali, dai quali, per ora,

deriverebbero tutti i poteri europei (art. I-1).