DIAGNÓSTICO DEL MODELO DE ASEO EN BOGOTÁ: EL NUEVO PGIRS

Bogotá, D.C., febrero de 2018

En cumplimiento del literal a del Artículo 8 del Acuerdo Distrital 24 de 1993

Diagnóstico del Modelo de Aseo en Bogotá:

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Tabla de contenido

Introducción ..................................................................................................................................... 6 1. Principales instrumentos jurídicos y de política pública que inciden en la configuración del

modelo de aseo en la ciudad de Bogotá .................................................................................... 8 1.1. Instrumentos normativos y de política pública .................................................................. 9

a. Documento CONPES 3305 de 2004 “Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano” .............................................................................................................. 9

b. Decreto Nacional 838 de 2005 “Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones” (actualmente incorporado al Decreto 1077 de 2015) ............................................................................... 9

c. Documento CONPES 3530 de 2008 “Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos” .............. 9

d. Decreto Nacional 2981 de 2013 “Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo” (actualmente incorporado al Decreto 1077 de 2015) y Resolución 754 de 2014 ............................................................................................................................. 10

e. Resolución Nacional 720 de 2015 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) ............................................................................................. 11

f. Decreto Nacional 596 del 11 de abril de 2016 “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1077 de 2015 en lo relativo con el esquema de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, y se dictan otras disposiciones” ................................................... 11

g. Documento CONPES 3874 de 2016 “Política Nacional para la gestión integral de residuos sólidos” .............................................................................................................. 12

1.2. Sentencias y Autos de la Corte Constitucional: medidas de protección a favor de la población recicladora en Bogotá D.C. ............................................................................. 13

2. Diagnóstico de la gestión de los residuos sólidos asociado al modelo de servicio de aseo en Bogotá D.C. ............................................................................................................................. 13

2.1. Descripción general de los componentes del modelo de servicio de aseo en la ciudad .. 14

2.2. Diagnóstico de la gestión actual de residuos sólidos y la prestación del servicio público de aseo .............................................................................................................................. 16

a. Generación de residuos y su proyección hacia el futuro .................................................. 16 b. Aprovechamiento ............................................................................................................. 19 c. Situación de la población recicladora .............................................................................. 24 d. Disposición final .............................................................................................................. 24

3. Análisis del PGIRS Distrital ................................................................................................... 29 3.1. Programa de aprovechamiento ......................................................................................... 29

a. El programa de aprovechamiento en el PGIRS vigente ................................................... 29 b. El programa de aprovechamiento frente a los requerimientos metodológicos y técnico-

normativos para su formulación ....................................................................................... 34 c. La meta de aprovechamiento ........................................................................................... 34

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d. Articulación del aprovechamiento de MPR ..................................................................... 35 e. Necesidad de fijar una meta para aprovechamiento de residuos orgánicos ..................... 36

3.2. Programa de inclusión de recicladores ............................................................................. 37

a. Descripciones de los proyectos y acciones del Programa ................................................ 38 b. Cumplimiento parcial de los criterios técnicos exigidos al programa. ............................ 40 c. Los proyectos del PGIRS frente a las órdenes de la Corte Constitucional: la

formalización de los recicladores de oficio ...................................................................... 41 3.3. Programa de disposición final .......................................................................................... 43

a. Formulación de los proyectos y acciones del Programa .................................................. 45 b. Cumplimiento formal de los criterios técnicos exigidos al programa ............................. 49 c. Los proyectos formulados privilegian prolongar el funcionamiento del RSDJ ............... 50 d. Respuestas indeterminadas del PGIRS a dos problemas actuales del RSDJ: el

tratamiento inadecuado de lixiviados y la emisión de gases ............................................ 52 4. Modelo de concesión áreas de servicio exclusivo para la prestación del servicio público de

aseo en Bogotá D.C. ................................................................................................................ 53 4.1. Descripción general de la licitación ................................................................................. 56

4.2. La normatividad ambiental no es suficientemente explícita en la licitación ni en los documentos contractuales ................................................................................................ 57

4.3. No hay armonía entre los criterios de calificación en el documento de condiciones generales de participación y la minuta contractual .......................................................... 58

4.4. Los documentos de la licitación dan a entender que la única alternativa del tratamiento de residuos es la disposición final en rellenos sanitarios ................................................. 58

4.5. La matriz de riesgo de la licitación no valora debidamente el derivado de la relación entre la vida útil del Relleno Sanitario y la Concesión de Aseo ...................................... 60

4.6. Las condiciones de la licitación pública no parecen cumplir los criterios establecidos por la Corte Constitucional para proteger a la población recicladora .................................... 65

5. Conclusiones y Recomendaciones .......................................................................................... 72 5.1. Conclusiones .................................................................................................................... 72

5.2. Recomendaciones ............................................................................................................. 73

Referencias ..................................................................................................................................... 74 Anexos… ........................................................................................................................................ 84

Lista de tablas

Tabla 1. Recolección de residuos sólidos y producción per cápita para Bogotá. ....... …………..16 Tabla 2. Cantidad y proporción de residuos dispuestos en el RSDJ por actividad entre 2009 y 2015 (toneladas/día), DTS Decreto 548 de 2015. .............................................. ..17 Tabla 3. Disposición de residuos (toneladas/día) para Bogotá. ..................................................... 18 Tabla 4. Proyecciones de generación y recolección de residuos, 2015 – 2028. ............................ 18

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Tabla 5. Aprovechamiento (infraestructura, Recicladores y % de aprovechamiento). ................. 20 Tabla 6. Flujo de residuos sólidos en Bogotá para 2011 (toneladas/día)....................................... 22 Tabla 7. Disposición final (% de disposición y lixiviados). .......................................................... 25 Tabla 8. Resolución CAR 166 de 2008 vs. información presentada del promedio mensual de vertimientos de lixiviados en 2014 y 2015…………………………………...…………27 Tabla 9. Cuadro de objetivos y fines, medios, metas, parámetros, prioridades y plazos para el

componente de aprovechamiento………………………..………..…….………………30 Tabla 10. Proyecto 1. Presentación diferenciada de residuos sólidos en la actividad de

aprovechamiento………………………………………………………………………31 Tabla 11. Proyecto 2. Recolección, transporte y clasificación en la actividad de

aprovechamiento...……………………………………………………………………31 Tabla 12. Proyecto 3. Estrategias para el fortalecimiento de cadenas de valor……………….…32 Tabla 13. Comparación entre los requerimientos técnicos-normativos vs su tratamiento en el

DTS del Decreto 495 de 2016 (Programa de aprovechamiento)……………………...33 Tabla 14. Cuadro de objetivos y fines, medios, metas, parámetros, prioridades y plazos para el

componente de inclusión de la población recicladora………………………………....38 Tabla 15. Proyecto 1. Acciones afirmativas enfocadas a la población recicladora de oficio para

la superación de condiciones de vulnerabilidad……………………………………….39 Tabla 16. Proyecto 2. Recolección, transporte y clasificación en la actividad de

aprovechamiento………………………………………………………………………39 Tabla 17. Comparación entre los requerimientos técnicos-normativos vs su tratamiento en el

DTS del Decreto 495 de 2016 (Programa inclusión población recicladora)………......40 Tabla 18. Cuadro de objetivos y fines, medios, metas, parámetros, prioridades y plazos para

el componente de Disposición Final…………………………………………………..45 Tabla 19. Proyecto 1. Disposición final de los residuos generados en el Distrito Capital,

garantizada en el largo plazo…………………………………………………………..46 Tabla 20. Proyecto 2. Implementación de alternativas de tratamiento y/o valorización de

residuos sólidos generados en el Distrito Capital……………………………………...47 Tabla 21. Proyecto 3. Gestión eficiente de los lixiviados generados en el RSDJ. ........................ 48 Tabla 22. Proyecto 4. Aprovechamiento y tratamiento del biogás proveniente del RSDJ. ........... 48 Tabla 23. Proyecto 5. Disposición final en el RSDJ. ..................................................................... 49 Tabla 24. Comparación entre los requerimientos técnicos-normativos vs su tratamiento en

el DTS del Decreto 495 de 2016 (Programa disposición final)………………………49 Tabla 25. Riesgos de operación de la licitación, ítem 32. ............................................................. 61 Tabla 26. Proyecciones de generación y recolección de residuos, 2015 – 2028. .......................... 62 Tabla 27. Proyecciones de residuos aprovechados ........................................................................ 63

Lista de siglas AB: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. ACV: Análisis de Ciclo de Vida ANLA: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ARB: Asociación de Recicladores de Bogotá

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ASE: Áreas Exclusivas de Aseo CRA: Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CGR: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. DNP: Departamento Nacional de Planeación DTS: Documentos Técnicos de Soporte EAB: Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá E.S.P. ECAS: Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento EEP: Estructura Ecológica Principal ESP: Empresa de Servicios Públicos IDEADE: Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo JBB: Jardín Botánico José Celestino Mutis MADS: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible MDL: Mecanismo de Desarrollo Limpio MPA: Material Potencialmente Aprovechable MPR: Material con Potencial de Reciclaje MVCT: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio OAB: Observatorio Ambiental de Bogotá ONU: Naciones Unidas ORA: Organizaciones de Recicladores Autorizadas PAC: Programación Anual Mensual de Caja PGIRS: Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos PIGARS: Planes integrales de gestión ambiental de residuos sólidos PMIRS: Plan Maestro Integral de Residuos Sólidos PMRRA: Planes de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental POT: Plan de Ordenamiento Territorial PRAS: Programa de Reciclaje y Aprovechamiento Sostenible PTL: Planta de Tratamiento de Lixiviados RAEE: Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos RAS: Reglamento Técnico para el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico RBL: Recolección, Barrido y Limpieza RCD: Residuos de Construcción y Demolición RESPEL: Residuos Peligrosos RUPS: Registro Único de Prestadores de Servicios RURO: Registro Único de Recicladores de Oficio RSDJ: Relleno Sanitario Doña Juana SDA: Secretaria Distrital de Ambiente SDP: Secretaria Distrital de Planeación SIC: Superintendencia de Industria y Comercio SIGAU: Sistema de Información para la Gestión del Arbolado Urbano SINA: Sistema Nacional Ambiental SSPD: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios UAESP: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos UESP: Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos

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Introducción La Veeduría Distrital es la entidad de control preventivo de Bogotá D.C., característica que la diferencia sustancialmente de las demás entidades de control. Como expresión de lo anterior, esta entidad promueve el mejoramiento administrativo, el control social, fortalece la transparencia y la lucha contra la corrupción, para el mejoramiento de la gestión pública distrital. Igualmente, y de conformidad con el artículo 8 del Acuerdo 24 de 1993, le corresponde hacer seguimiento a los planes, programas y proyectos trazados por la Administración en cumplimiento del Plan Distrital de Desarrollo (PDD) y de los compromisos adquiridos con la comunidad. Acorde con estos objetivos, y a fin de dar continuidad al estudio iniciado en el documento denominado Documento Técnico de Análisis de la Gestión Ambiental de los residuos sólidos y la prestación del servicio público de aseo en Bogotá D.C (2016), la Veeduría Distrital presenta el siguiente estudio sobre el modelo de aseo de la ciudad, el cual se concreta en el nuevo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) expedido a finales de 2016, así como en el esquema de licitación adjudicada en enero de 2018 para la concesión de las Áreas de Servicio Exclusivo (ASE) de dicho servicio público. El objetivo de este documento es determinar en qué medida tales instrumentos y procedimientos se ajustan a los criterios técnico-jurídicos establecidos tanto en la normatividad nacional que regula la materia, como en las órdenes que ha dado la Corte Constitucional para establecer acciones afirmativas a favor de la población recicladora. Igualmente, se pretende establecer si los mismos responden adecuadamente a las demandas técnicas provenientes del estado actual del diagnóstico de los principales aspectos ambientales de la gestión de los residuos sólidos en la ciudad. El estudio se enfocará en los aspectos de la gestión de residuos, que a la vez de tener connotaciones en relación con los aspectos ambientales y sociales, están relacionados directamente con la mencionada licitación, dejando de lado aquellos que son ajenos a la misma o que estando vinculados a ella, son de orden principalmente logístico. El documento se estructura en cuatro capítulos: en el primer capítulo, se identifica el marco jurídico y de política pública que rige el tratamiento de residuos sólidos, así como el servicio público de aseo, partiendo del análisis a las normas nacionales, a los documentos CONPES y a las principales providencias judiciales relacionadas con la materia. Entre los temas abordados se encuentran la progresiva exigencia normativa para superar la linealidad del sistema a fin de llegar a un ideal de “circularidad”, donde se busca incorporar nuevamente los residuos al ciclo económico (en el caso de los residuos aprovechables) y/o ecológico (en el caso de los residuos orgánicos). Igualmente, se determinarán los criterios a partir de los cuales se genera la obligación de adelantar acciones afirmativas a favor de la población recicladora, aspecto retomado especialmente por las providencias de la Corte Constitucional. En el segundo capítulo, se hace un diagnóstico de la gestión actual de los residuos sólidos de la ciudad y de los elementos asociados al modelo de aseo, caracterizados por tener una clara connotación ambiental y social: la generación de residuos, el aprovechamiento (reciclaje), la

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inclusión de la población recicladora y la disposición final. El propósito de este capítulo es establecer un panorama de la realidad de esta gestión, que sirva de contexto al análisis que se hará en los siguientes capítulos. Para esos efectos se revisan y se comparan las líneas base presentes en los Documentos Técnicos de Soporte (DTS) de los últimos PGIRS expedidos para la ciudad en los Decretos Distritales 548 de 2015 y 495 de 2016, cambio normativo en el que medió un cambio de gobierno, el tránsito entre el PDD “Bogotá Humana” y el PDD “Bogotá Mejor para Todos”. En el tercer capítulo, se analiza el PGIRS adoptado por la actual Administración (Decreto Distrital 495 de 2016), desde dos puntos de vista. El primero es determinar si dicho instrumento cumple los parámetros metodológicos propios de un plan y los requerimientos técnicos señalados en la Guía que el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (MVCT) expidió para estos efectos en el 2015, que a su vez, se fundamenta en la Guía de Marco Lógico1 expedida por Ortegón et al. (2005). El segundo es analizar la sostenibilidad técnica del PGIRS con base a los requerimientos exigidos jurídicamente (normas con parámetros técnicos y jurisprudencia de la Corte Constitucional). Este análisis se centrará en tres de sus programas: el aprovechamiento (reciclaje), la inclusión de la población recicladora y la disposición final. Se hará énfasis en estos tres programas, ya que estos tienen tantos vínculos directos con elementos del servicio público de aseo objeto de concesión, como una clara connotación ambiental y social. Otros programas del PGIRS tienen relación con la licitación de aseo, pero no tienen una relevancia ambiental directa: por ejemplo, aspectos logísticos como el transporte de los residuos, o el lavado de vías públicas. O viceversa, tal como el tratamiento de los residuos de construcción y demolición (RCD) que teniendo connotaciones ambientales, no están vinculados directamente al servicio de aseo. El cuarto y último capítulo se enfoca en determinar la forma en que se concretan las exigencias del marco jurídico previamente establecido, así como las propuestas y compromisos del PGIRS dentro de la licitación de las ASE del servicio de aseo que el Distrito ha abierto en agosto de 2017. Lo anterior bajo el entendido de que a través de las estipulaciones de dicha licitación, o bien se concretan los propósitos de los instrumentos normativos y de planeación señalados, o simplemente quedan como meras expectativas frente a las definiciones contractuales. Para estos efectos se analizarán exclusivamente los puntos de los pliegos de condiciones y documentos anexos de la licitación que tienen relación directa con los aspectos ambientales y sociales presentes en los instrumentos normativos mencionados. Por último, se puntualizan conclusiones y recomendaciones dirigidas a la actual Administración, relacionadas con escenarios posibles para un esquema de aseo y gestión de residuos más eficiente y sostenible desde el punto de vista ambiental.

1 Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programa (Ortegón et al., 2005).

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Cabe señalar las fuentes de información para la elaboración de este documento: por un lado, los documentos técnicos de soporte (DTS) tanto del PGIRS expedido en la anterior administración (Decreto 548 de 2015), como del actual PGIRS (Decreto 495 de 2016). Adicionalmente, en particular para efectos de los capítulos dos y tres, se ha tomado como insumo el producto de la Veeduría Distrital denominado Documento Técnico de Análisis de la Gestión Ambiental de los residuos sólidos y la prestación del servicio público de aseo en Bogotá D.C (2016). También se tiene en cuenta las respuestas que dio la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) a cuestionarios formulados por la Veeduría Distrital sobre estas temáticas, entre enero y octubre de 2017, más la información generada por dicha entidad con ocasión del proceso licitatorio ya mencionado. 1. Principales instrumentos jurídicos y de política pública que inciden en la

configuración del modelo de aseo en la ciudad de Bogotá La preocupación por la regulación de la gestión de residuos sólidos, tanto en su faceta de servicio público como en la que se refiere a su carácter de problema ambiental, se remonta a la expedición del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables en el año de 1974 y de la Ley 142 de 1994 (Ley de servicios públicos domiciliarios), con múltiples desarrollos normativos en ambos escenarios. A ello debe sumarse la creciente preocupación por los problemas sociales vinculados a esta gestión, especialmente en relación con aquellos grupos que en medio de una gran marginalidad, encuentran sustento en la recuperación de parte de estos residuos, es decir, la población recicladora, aspecto recogido por la jurisprudencia constitucional en los últimos quince años. Además a nivel distrital se ha desarrollado una normatividad de segundo orden en la que se adaptan y se desarrollan las definiciones del nivel nacional a la realidad de la capital. En el Anexo 1 se ofrece un cuadro resumen que recoge los hitos más sobresalientes del desarrollo de este marco jurídico. Para efectos de este documento sólo se hará referencia a los siguientes instrumentos normativos, jurisprudenciales y de política pública, por considerar que son los determinantes en la definición del modelo de aseo que progresivamente se estructura a nivel distrital. Para esta descripción se privilegiará un criterio cronológico, ya que resulta más ilustrativo a efectos de entender el desarrollo de este marco normativo. También se hará énfasis en los desarrollos jurisprudenciales relacionados con las obligaciones que el modelo de aseo tiene para con la población recicladora, porque resulta ser un aspecto determinante para evaluar el PGIRS vigente en la ciudad, así como las condiciones previstas en la licitación del esquema de aseo en el Distrito.

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1.1.Instrumentos normativos y de política pública

a. Documento CONPES 3305 de 2004 “Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano”

Este documento de política pública buscó vislumbrar un derrotero para afrontar el crecimiento desmedido de las ciudades y sus consecuencias ambientales en el territorio. Planteó la necesidad de incorporar la noción de sostenibilidad en el desarrollo urbano buscando reducir la degradación ambiental asociado al mismo, expresado en fenómenos como las precarias condiciones de habitabilidad, en particular los aspectos sanitarios, como la exposición a riesgos de desastres y acumulación de residuos sólidos. Se plantean acciones específicas para afrontar esta situación como la articulación de la legislación de desarrollo territorial y la legislación ambiental sobre temas prioritarios como saneamiento ambiental, residuos sólidos, entre otros.

b. Decreto Nacional 838 de 2005 “Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones” (actualmente incorporado al Decreto 1077 de 2015)

Este decreto, actualmente vigente, establece las bases técnicas y ambientales para desarrollar en el país sistemas de disposición final para el servicio público de aseo, bajo la tecnología de relleno sanitario, buscando sustituir el manejo a través de los botaderos a cielo abierto. Igualmente, determina criterios técnicos de ordenamiento territorial para definir las áreas susceptibles para la ubicación de rellenos sanitarios, los cuales deben ser seguidos por las entidades territoriales.

c. Documento CONPES 3530 de 2008 “Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos”

Este documento de política pública buscó generar desarrollo técnico y financiero, a fin de obtener mayor impacto sobre coberturas y calidad, para dar cumplimiento a la normatividad que reglamentaba el servicio público de aseo, en el marco de la gestión integral de los residuos sólidos. El documento planteó lineamientos de política pública respecto a cinco objetivos centrales: i) lograr una efectiva implementación de la normatividad, ii) establecer condiciones técnicas que permitan el funcionamiento del servicio de aseo, iii) obtener un mayor desarrollo empresarial en municipios que aún no cuentan con prestadores especializados, especialmente con menos de 10.000 suscriptores, iv) alcanzar eficiencia financiera, y v) realizar esquemas de aprovechamiento y reciclaje. Respecto a éste último punto, se diagnosticaron las siguientes problemáticas: desconocimiento de las autoridades de los procesos de aprovechamiento y reciclaje; falta del cumplimiento de condiciones técnicas en el desarrollo de estos proyectos; y bajo compromiso de los prestadores del servicio de aseo en el fomento de esquemas de aprovechamiento y reciclaje. Estos esquemas permiten la creación de mercados sostenibles a un nivel técnico, financiero, ambiental y social en el mediano y largo plazo. Del mismo modo, se propusieron acciones como: realizar estudios de viabilidad de proyectos de este tipo; definir obligaciones y mesas de trabajo con los gremios para concertar en aspectos

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como la capacitación, la divulgación y el fomento en reciclaje; diseñar rutas selectivas; fomentar prácticas de responsabilidad post-consumo y desarrollar campañas educativas en las comunidades. Sin embargo, como se discutirá más adelante, el enfoque dado a la gestión de los residuos sólidos urbanos fue reduccionista, pues se centró en el saneamiento sanitario, y no en la mitigación y prevención de riesgos ambientales derivados a su manejo. Igualmente, tampoco se logró el esperado desarrollo empresarial en materia de aprovechamiento, ni se desarrolló la perspectiva de “responsabilidad social” en relación con la población recicladora, dado que siguió adelantando su actividad de manera informal.

d. Decreto Nacional 2981 de 2013 “Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo” (actualmente incorporado al Decreto 1077 de 2015) y Resolución 754 de 2014

Este decreto fue reglamentado por la Resolución 754 de 2014 y derogó el Decreto 1712 de 2003 buscando generar un marco de referencia más amplio frente al servicio público de aseo, señalando principios básicos para la prestación y regulación del mismo a partir de la definición de sus componentes básicos: almacenamiento y presentación de los residuos; barrido, limpieza de vías y áreas públicas; corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas; lavado de áreas públicas; uso de estaciones de transferencia; tratamiento; recolección y transporte selectivo de residuos para aprovechamiento y disposición final. El decreto también señala la obligatoriedad para los usuarios de realizar la separación en la fuente determinando condiciones para su almacenamiento, indicando los propósitos de esa gestión separada y estableciendo los requerimientos de las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECAS) de residuos. Esta medida tiene importancia ambiental debido a que se define una disposición final de los residuos que no pueden ser aprovechados, se promueven cambios en el consumo de bienes y servicios para reducir la cantidad de residuos generados y se crean proyectos que permiten su incorporación en el ciclo productivo si son residuos reciclables, y si hay estudios que evidencien una viabilidad social, económica, financiera, técnica y ambiental. Adicionalmente, el decreto tiene importancia social, al resaltar la formalización de la población recicladora de oficio y su inclusión de manera organizada y coordinada en la prestación del servicio público y en la formulación y actualización del PGIRS. Es importante mencionar que este decreto tiene impacto en la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) al consolidar un régimen de regulación tarifaria del servicio de aseo y señalar los requisitos de los vehículos que harán su recolección, y es coherente con el POT y los Planes de Desarrollo Distrital.

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e. Resolución Nacional 720 de 2015 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA)

Esta resolución buscó fijar el marco tarifario del servicio de aseo, en reemplazo de las Resoluciones 351 y 352 de 2005 de la misma entidad. En esta se buscó establecer un sistema por el cual se pudiera reconocer la remuneración del aprovechamiento en el servicio aseo vía tarifa. Esta definición se hizo a través del concepto de “costo evitado” (lo que la ciudad se ahorra en no transportar hasta y disponer en el relleno los residuos que sí son reciclados), que es de índole meramente económico y no atiende aspectos ambientales y sociales relacionados con el aprovechamiento de residuos, aspecto que se profundizará al tratar el auto 587 de 2015 de la Corte Constitucional.

f. Decreto Nacional 596 del 11 de abril de 2016 “Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1077 de 2015 en lo relativo con el esquema de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, y se dictan otras disposiciones”

El Decreto 596 de 2016 estableció regulaciones específicas para la actividad de aprovechamiento, teniendo en cuenta un enfoque basado en la eficiencia económica, al determinar que “el pago de la actividad de aprovechamiento se continuará efectuando de conformidad con la metodología tarifaria vigente y aplicable adoptada por la CRA”, pero deberá incluir los costos ambientales inherentes a la prestación del servicio público de aseo dentro de la tarifa que las autoridades competentes definan. Así mismo, ordenó formalizar progresivamente las organizaciones recicladoras de oficio, expresando que quienes desarrollen una actividad dentro del servicio de aseo se denominarán “personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento”. Continuando con lo anterior, la norma le imputa a estos prestadores una serie de obligaciones que implican importantes soportes presupuestales y logísticos, y son parecidas a las establecidas por las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios (ESPD): i) responder por el servicio de recolección de residuos aprovechables en forma integral, por su transporte selectivo hasta las ECAS, y una vez allí, por la clasificación y pesaje de los mismos; ii) registrase ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y reportar su actividad al sistema único de información (SUI) de dicha Superintendencia; iii) tener un contrato de condiciones uniformes a suscribir con sus usuarios en relación con la actividad de aprovechamiento; iv) desarrollar un sistema de recibo y atención de petición, quejas y reclamos para sus usuarios e v) implementar campañas educativas sobre reciclaje junto con las entidades territoriales. El mismo decreto señala un régimen de transición para el cumplimiento de estas obligaciones, que consta de ocho fases y debe ejecutarse en un periodo de cinco años. Estas fases son: i) registrar la organización como prestadora del servicio ante la SSPD; ii) caracterizar los residuos y establecer las condiciones técnicas de operación (toneladas transportadas, aprovechadas, comercializadas, facturación, ECAS y vehículos a disposición); iii) definir las condiciones uniformes del servicio; iv) gestionar un portafolio de servicios, una presentación del plan de

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fortalecimiento empresarial, un levantamiento de base de datos de usuarios y un montaje de página web; v) consolidar un sistema de control operativo; vi) capacitar el personal y concretar microrutas; vii) crear un sistema de atención de peticiones, quejas y reclamos (PQR) y delimitar planes de emergencia y contingencia; y viii) tener información financiera y georreferenciación de la prestación del servicio. Sin embargo, la especificación de estas fases no es clara pues no se sabe si estos requisitos se deben cumplir de manera progresiva o si todos son requisitos de “entrada” para poder operar.

g. Documento CONPES 3874 de 2016 “Política Nacional para la gestión integral de residuos sólidos”

El documento CONPES plantea una política de gestión integral de los residuos orientada por los siguientes principios: i) prevenir; ii) reutilizar; iii) aprovechar; iv) tratar los materiales con fines de valorización y para que se permita optimizar la operación de los rellenos sanitarios y; v) en el caso de que no sea posible lo anterior, garantizar su eliminación o disposición final con el cumplimiento estricto de estándares ambientales. Para esos efectos se plantean las siguientes estrategias: i) promover el avance gradual hacia una economía circular a través del diseño de instrumentos que fomenten el tratamiento formal de los residuos sólidos y así reducir la presión sobre los rellenos sanitarios; ii) promover la cultura ciudadana, la educación e innovación como bases para fomentar la reutilización y adecuada separación en la fuente; iii) generar un entorno institucional propicio para la coordinación entre actores involucrados en el diseño y ejecución de políticas de gestión de residuos; iv) lograr la inclusión de la población recicladora de oficio en el marco del servicio público de aseo; v) promover esquemas regionales, diferenciables y flexibles según la heterogeneidad del país; vi) implementar sistemas de información para mejorar el reporte, monitoreo, verificación y divulgación de la información sectorial para el seguimiento de esta política pública. En orden de lo anterior, la organización cronológica de estas estrategias es la siguiente: - A corto plazo (3 años): crear un plan para erradicar formas inadecuadas de disposición final. - A mediano plazo (7 años): fortalecer la coordinación institucional y sectorial para generar las

medidas necesarias que permitan la implementación de esquemas de aprovechamiento inclusivo de residuos sólidos.

- A largo plazo (10 años): establecer esquemas de tratamiento de los residuos sólidos principalmente orgánicos que permitan optimizar la operación de los rellenos sanitarios y la incorporación paulatina de tecnologías complementarias para la valorización de residuos sólidos.

A pesar de que este documento proponga avances en la gestión de residuos, no es aplicado aún en la normatividad nacional y distrital, dado que las medidas legislativas actuales fueron expedidas antes de dicha publicación (incluido el PGIRS de Bogotá).

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1.2.Sentencias y Autos de la Corte Constitucional: medidas de protección a favor de la población recicladora en Bogotá D.C.

Como la normatividad no ha resuelto la problemática en torno a la situación de la población recicladora, la Corte Constitucional la ha abordado a través de sentencias de tutela y de autos que han desarrollado su contenido y garantizado su cumplimiento. Como lo expone Rincón (2013), la Corte establece que esta población es sujeto de especial protección constitucional, al tratarse de un grupo tradicionalmente discriminado y excluido, que a la vez adelanta una labor ambiental de la cual toda la sociedad resulta beneficiaria. La Sentencia T-724 de 2003 es un ejemplo de estas medidas adoptadas por la Corte Constitucional. Esta sentencia se dio principalmente porque en el año 2002, la Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB) interpuso una tutela, afirmando que la licitación pública de la UAESP imponía condiciones financieras y técnicas que excluían a los recicladores del proceso licitatorio. El fallo de esta sentencia a pesar que no frenó el proceso de licitación, si exigió a la entidad distrital realizar acciones afirmativas en futuros procesos licitatorios. En el Anexo 2 se presenta en un cuadro síntesis esta sentencia y los Autos más importantes que han verificado su cumplimiento (las providencias relacionadas con la problemática de los recicladores a nivel país se encuentran identificadas en el cuadro normativo del Anexo 1).

2. Diagnóstico de la gestión de los residuos sólidos asociado al modelo de servicio de aseo en Bogotá D.C.

En esta segunda sección, se realiza un diagnóstico de la gestión de los residuos sólidos en Bogotá, la cual se encuentra íntimamente asociada al funcionamiento del modelo de servicio de aseo de la capital, respecto a cuatro aspectos centrales con claras implicaciones ambientales y sociales: la generación de residuos, su aprovechamiento (reciclaje), la inclusión de la población recicladora dentro del esquema de aseo y la disposición final de los mismos. El objetivo de este capítulo es brindar una mirada panorámica sobre la realidad del manejo de los residuos en la ciudad que sirva de contexto al análisis ulterior sobre el PGIRS vigente y los aspectos pertinentes de la licitación del servicio de aseo del esquema de ASE. Para estos efectos se toman principalmente dos fuentes de información: por un lado, la línea base que se encuentra en el Documento Técnico de Soporte (DTS) del PGIRS expedido en la anterior administración (Decreto 548 de 2015); y por otra parte, la línea base expuesta en el DTS del actual PGIRS (Decreto 495 de 2016). El contraste de ambas fuentes resulta de interés, no sólo porque brinda objetividad al análisis, sino además porque permite llamar la atención sobre la eventual similitud o disparidad de datos recogidos por las entidades distritales para expedir dos veces la misma norma en un lapso menor a un año, tiempo tan sólo mediado por un cambio de administración: el ocurrido entre el PDD “Bogotá Humana” (2012-2016) y el PDD “Bogotá Mejor para Todos” (2016-2020). Los datos contenidos en los DTS se toman como vigentes por las siguientes razones: i) las cifras fueron consolidadas a diciembre de 2015, siendo la

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información más reciente salvo algunos ajustes que se hicieron en el DTS del Decreto 495 de 2016; y ii) estas cifras sirvieron de soporte a la UAESP para adelantar el proceso licitatorio de ASE que va a entrar en curso. En cuanto a la población recicladora, además de las líneas base de los PGIRS, se toman en consideración algunos estudios que ha adelantado la Administración Distrital sobre las condiciones de vida de sus miembros. Además se toman en cuenta las respuestas de la UAESP a cuestionarios formulados por la Veeduría Distrital sobre estas temáticas.

2.1.Descripción general de los componentes del modelo de servicio de aseo en la ciudad

El proceso inicia con el almacenamiento2 y descarga de los residuos3 por parte de los generadores4 (usuarios del sistema de aseo), luego la actividad de recolección y adicionándole los residuos del barrido, la limpieza de áreas públicas5 y el corte de césped6; finalmente, los residuos son transportados a disposición final al RSDJ. Dentro de estos, existen varias corrientes de

2 Almacenamiento de residuos sólidos: Es la acción del usuario de guardar temporalmente los residuos sólidos en depósitos, recipientes o cajas de almacenamiento, retornables o desechables, para su recolección por la persona prestadora con fines de aprovechamiento o de disposición final (Decreto 1077, 2015, art. 2.3.2.1.1.). 3 Residuo sólido: Es cualquier objeto, material, sustancia o elemento principalmente sólido resultante del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios, que el generador presenta para su recolección por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo. Igualmente, se considera como residuo sólido, aquel proveniente del barrido y limpieza de áreas y vías públicas, corte de césped y poda de árboles. Los residuos sólidos que no tienen características de peligrosidad se dividen en aprovechables y no aprovechables (Decreto 1077, 2015, art. 2.3.2.1.1.). Residuo sólido aprovechable: Es cualquier material, objeto, sustancia o elemento sólido que no tiene valor de uso para quien lo genere, pero que es susceptible de aprovechamiento para su reincorporación a un proceso productivo (Decreto 1077, 2015, art. 2.3.2.1.1.). Residuo sólido ordinario: Es todo residuo sólido de características no peligrosas que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso es recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición final de estos residuos se fija de acuerdo con la metodología adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Los residuos provenientes de las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped y poda de árboles ubicados en vías y áreas públicas serán considerados como residuos ordinarios para efectos tarifarios (Decreto 1077, 2015, art. 2.3.2.1.1.). 4 Generador o productor: Persona que produce y presenta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio público de aseo para su recolección y por tanto es usuario del servicio público de aseo. (Decreto 1077, 2015, art. 2.3.2.1.1.). 5 Barrido y limpieza de vías y áreas públicas: Es la actividad del servicio público de aseo que consiste en el conjunto de acciones tendientes a dejar las áreas y las vías públicas libres de todo residuo sólido, esparcido o acumulado, de manera que dichas áreas queden libres de papeles, hojas, arenilla y similares y de cualquier otro objeto o material susceptible de ser removido manualmente o mediante el uso de equipos mecánicos (Decreto 1077, 2015, art. 2.3.2.1.1.). 6 Corte de césped: Es la actividad del servicio público de aseo que consiste en cortar el pasto ubicado en áreas verdes públicas sin restricción de acceso, mediante el uso de equipos manuales o mecánicos que incluye el bordeo y plateo. Comprende la recolección y transporte del material obtenido hasta los sitios de aprovechamiento prioritariamente o de disposición final (Decreto 1077, 2015, art. 2.3.2.1.1.).

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residuos que van al aprovechamiento7 a través de los recicladores o de las Organizaciones de Recicladores Autorizadas (ORA); y otras corrientes de residuos, como los hospitalarios, peligrosos, especiales y Residuos de Construcción y Demolición (RCD), que van a tratamiento y disposición final como un sistema alterno del servicio de aseo. Un factor a tener en cuenta es la gestión de los residuos especiales8 y los residuos peligrosos9 (RESPEL). En general, los residuos especiales son aquellos que, por su naturaleza, no son ordinarios, pero tampoco tienen las características de los peligrosos, por ejemplo: llantas usadas y los RCD. Entre tanto, los peligrosos, los cuales se generan tanto en la industria como en el hogar, están presentes en sustancias como: disolventes, metales pesados, aires acondicionados, algunos tipos de productos de limpieza, aparatos eléctricos y electrónicos, etc. Su gestión se diferencia a la de los residuos ordinarios, debido a que debe ser licenciada ambientalmente y no puede ser asumida por el servicio público de aseo. Así mismo, el pago del servicio de su recolección, transporte y disposición puede ser pactado libremente entre la persona prestadora del servicio de aseo y el usuario, sin perjuicio de los que sean objeto de regulación por el Sistema de Gestión Post-consumo. Pueden llegar a ser reciclados como en el caso de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) o tratados de forma definitiva, a través de procesos como: incineración, co-procesamiento, esterilización por calor (autoclaves), o depósito en rellenos de seguridad. Dentro de los RESPEL, también existen los residuos hospitalarios, que no hacen parte del servicio de aseo, pero se gestionan a través de etapas externas de la gestión integral de residuos, las cuales se definen en el manual de procedimiento para la gestión integral de los residuos hospitalarios y similares mediante la Resolución conjunta 1164 de 2002 del Ministerio de Salud (hoy Ministerio de Salud y Protección Social); y del Ministerio de Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible). Sin embargo, este manual obliga al operador y/o prestador de aseo, a recolectar los residuos generados con frecuencias mínimas establecidas por la UAESP.

7 Aprovechamiento: Es la actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje (Decreto 1077, 2015, art. 2.3.2.1.1.). 8 Residuo sólido especial: Es todo residuo sólido que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje y compactación, no puede ser recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición de los mismos será pactado libremente entre la persona prestadora y el usuario, sin perjuicio de los que sean objeto de regulación del Sistema de Gestión Posconsumo (Decreto 1077, 2015, art. 2.3.2.1.1.). 9 Residuo o desecho peligroso. Es aquel residuo o desecho que por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables, infecciosas o radiactivas puede causar riesgo o daño para la salud humana y el ambiente. Así mismo, se considera residuo o desecho peligroso los envases, empaques y embalajes que hayan estado en contacto con ellos (Decreto 4741, 2005, art. 3).

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2.2. Diagnóstico de la gestión actual de residuos sólidos y la prestación del servicio público de aseo

Los datos que se analizan a continuación se presentan por subtítulos según la presentación de estos ítems en los DTS que acompañan los Decretos 548 de 2015, el cual adopta el PGIRS de la anterior administración; y 495 de 2016, el cual adopta el PGIRS de la actual Administración. Estos se centran en la generación de residuos, aprovechamiento y disposición final.

a. Generación de residuos y su proyección hacia el futuro

La generación de residuos para la ciudad y la cantidad de residuos que se recogen a través del servicio público de aseo, son evaluados a través de indicadores como: i) cantidad de residuos recogidos por parte del servicio público de aseo, ii) cantidad de usuarios del servicio de aseo, es decir a cuántos usuarios (generadores de residuos) se les factura por la recolección de los mismos, iii) producción de residuos per cápita, que da cuenta de la relación entre la producción de residuos y la cantidad de población, y iv) su composición en términos porcentuales, es decir, es una comparación de tipo de material y cantidad que se dispone en el RSDJ. Estos tópicos se plasman en la Tabla 1, donde se presentan las cifras obtenidas del análisis de los DTS de los Decretos 548 de 2015 para el año 2014 y 495 de 2016 para el año 2015.

Tabla 1. Recolección de residuos sólidos y producción per cápita para Bogotá10.

Ítem DTS del Decreto 548 de

2015 DTS del Decreto 495 de

2016 Total de residuos recogidos (ton/año) 184.651,21 189.314,3711 Total de usuarios del servicio de aseo 2.486.851 2.506.94712 Producción per cápita (Kg/día-habitante-día) 0,64 0,80

Composición de los residuos (en porcentaje %) Composición de los residuos (en porcentaje %)

Materia Orgánica 65,48% 42,24% Plástico 15,55% 23,39% Textil 5,52% 8,13% Papel 5,19% 9,41% Cartón 2,92% 6,26% Vidrio 1,17% 2,32% Cuero 0,86% 0,70% Madera 0,71% 2,58% Metales 0,68% 1,39% Caucho 0,64% 0,89% Minerales 0,47% 0,11% Hueso 0,41% 0,08% Ladrillo 0,31% 0,41%

10 Estas cifras corresponden a lo presentado por los DTS de los Decretos 548 de 2015 y 495 de 2016. Dicha información fue tomada directamente del documento, sin embargo, no se advierte en ellos la forma en que fueron realizados los cálculos, ni los datos base para realizarlos. 11 Residuos promedio julio - diciembre de 2015= 189.238,94 Ton/mes. Fuente: Consorcio Inter Capital. Población Bogotá diciembre de 2015: 7.878.783 (UAESP, 2016a, p. 13). 12 Interventoría Consorcio Inter Capital. (11 de marzo de 2016). Radicado No. 20166010058912. p. 15.

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Ítem DTS del Decreto 548 de

2015 DTS del Decreto 495 de

2016 Cerámica 0,09% 0,34% Cenizas No Reporta (N.R.) 0,17% Otros N.R. 1,58% Total 100,00% 100,00%

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en UAESP (2015, pp. 139-141) y UAESP (2016a, pp. 12-15). De acuerdo a la Tabla 1, es posible ver que la información en general es relativamente coincidente en el caso de la recolección de residuos. Para el ítem de usuarios totales, existe una diferencia de alrededor de 20.000 usuarios entre un año y otro, y a su vez, hay una disparidad en las cifras de producción per cápita, denotando una diferencia de al menos 20% en la generación de residuos o de alrededor 1.200 ton/día. Por otro lado, frente a la composición de los residuos dispuestos en el RSDJ, es diferente en los reportes de los DTS de cada PGIRS, sobre todo, en la composición de Materia Orgánica y Plástico. Sin embargo, la metodología utilizada para la definición de estos datos no se muestra en ningún DTS, y por ende, es difícil establecer la razón de esta diferencia, más aun cuando la temporalidad de las cifras tiene menos de un año de diferencia. Esto es importante, dado que las cifras que evidencian la composición de los residuos dispuestos en el RSDJ orientan las estrategias de gestión del PGIRS. La Tabla 2 presenta la evolución que ha tenido en los últimos años la generación de los residuos sólidos en Bogotá, considerando el DTS del Decreto 548 de 2015, basado en la proporción o composición de las actividades de barrido, corte de césped, grandes generadores, mixta, poda y recolección domiciliaria, para los años 2009 a 2015.

Tabla 2. Cantidad y proporción de residuos dispuestos en el RSDJ por actividad entre 2009 y

2015 (toneladas/día), DTS Decreto 548 de 2015.

Año Barrido Corte de Césped

Grandes Generadores

Mixtos Poda de Árboles

Recolección Domiciliaria

Total Toneladas/día

2009 368.011 74.422 557.266 751.553 16.721 4.014.488 5.783 2010 390.518 123.104 521.068 764.721 26.923 4.285.784 6.112 2011 392.405 108.496 524.074 822.893 27.718 4.433.112 6.309 2012 291.932 59.958 447.250 770.336 11.520 4.586.909 6.168 2013 255.680 42.259 322.064 596.156 10.332 5.150.503 6.377 2014 281.339 81.269 393.055 691.979 21.190 4.941.408 6.410 2015 295.569 71.372 652.865 360.606 17.813 4.852.163 6.250

Promedio 325.065 80.126 488.235 679.749 18.888 4.609.195 6.201 % 5,24 1,29 7,87 10,96 0,31 74,33 100

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en UAESP (2015, p. 177).

Ahora bien, el DTS del 495 de 2016 no cuenta con las estadísticas sobre la cantidad de residuos que ingresan al RSDJ. Sin embargo, al hacer la consulta en el Observatorio Ambiental de Bogotá (OAB) se encuentra la siguiente información:

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Tabla 3. Disposición de residuos (toneladas/día) para Bogotá. Año Toneladas/año Toneladas/día 2002 1.844.020 5.052 2003 1.837.240 5.034 2004 1.965.170 5.384 2005 1.974.240 5.409 2006 1.960.000 5.370 2007 2.091.410 5.730 2008 2.161.720 5.923 2009 2.096.550 5.744 2010 2.239.335 6.135 2011 2.290.285 6.275 2012 2.290.144 6.274 2013 2.345.920 6.427 2014 2.351.131 6.441 2015 2.269.533 6.218 2016 2.253.072 6.173

Fuente: elaborado por la Veeduría Distrital, con base en Observatorio Ambiental de Bogotá (2017). Al comparar las cifras de las dos tablas anteriores es evidente que no son exactamente las mismas, sin embargo, son coherentes. Estos datos indican que se ha presentado una leve mejora en los años 2014 y 2015, dado que existe una tendencia decreciente de disposición de residuos en el RSDJ. En todo caso, si bien esta disminución es importante, la cifra de residuos enterrados en promedio sigue siendo muy elevada (por encima de 6.100 ton/día). Para el cálculo de las proyecciones de la generación de residuos sólidos en Bogotá, se tomó la información reportada en los DTS (2015 y 2016). Esta información es relevante, pues enmarca una aproximación al comportamiento de generación de residuos teniendo en cuenta la composición, la producción per cápita y la población en un horizonte de 12 años.

Tabla 4. Proyecciones de generación y recolección de residuos, 2015 – 2028.

Año

DTS del Decreto 548 de 2015 DTS del Decreto 495 de 2016

Habitantes Generación

(ton/día)

Generación per cápita (kg/día)

Generación per cápita

(Ton/año)13

Recolección14 (ton/día)

Recolección (Millones de

ton/año)15 Habitantes

Generación per cápita (Ton/año)

Recolección (Millones de

ton/año)

2015 N.R. N.R. N.R. N.R. N.R. N.R. 7.870.000 0,288 2,27

13 Para el cálculo de la generación per cápita de residuos en toneladas por año (columna 5 de la tabla 4), se tomó el valor de la generación per cápita en kg por día (columna 4 de la tabla 4) y se multiplicó por los factores valor generación per cápita (kg/día) x 365 días/año x 0.001 (kg/ton). 14 Los datos de recolección de residuos en ton/día, fueron tomados del DTS del Decreto 548 de 2015, sin embargo, es importante aclarar que dicho documento no muestra cómo se realizaron los cálculos, los supuestos y la metodología para desarrollar este indicador, la única referencia existente en el documento son los “estudios de verificación de motivos para la cesión de Áreas de Servicio Exclusivo, ASE, Bogotá, D.C., 2014- 2022”. 15 Para el cálculo de la cifra de recolección en millones de toneladas al año se tomó: [(valor recolección (ton/día) x (365 días)) / (1.000.000)], con el fin de obtener la cifra aproximada de recolección per cápita en tonelada año y comparar lo reportado en el DTS del Decreto 548 de 2015 y lo reportado en el Decreto 495 de 2016.

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Año

DTS del Decreto 548 de 2015 DTS del Decreto 495 de 2016

Habitantes Generación

(ton/día)

Generación per cápita (kg/día)

Generación per cápita

(Ton/año)13

Recolección14 (ton/día)

Recolección (Millones de

ton/año)15 Habitantes

Generación per cápita (Ton/año)

Recolección (Millones de

ton/año)

2016 7.977.000 7275,87 0,91 0,332 6.762,06 2,47 7.980.000 0,307 2,44 2017 8.080.000 7419,52 0,92 0,336 6.866,72 2,51 8.080.000 0,306 2,47 2018 8.184.000 7566,00 0,92 0,336 6.973,00 2,55 8.190.000 0,306 2,50 2019 8.283.000 7699,80 0,93 0,339 7.058,77 2,58 8.290.000 0,306 2,53 2020 8.383.000 7835,97 0,93 0,339 7.145,59 2,61 8.400.000 0,306 2,56 2021 8.484.000 7974,54 0,94 0,343 7.233,48 2,64 8.510.000 0,305 2,59 2022 8.587.000 8115,57 0,95 0,347 7.322,45 2,67 8.630.000 0,304 2,62 2023 8.691.000 8259,09 0,95 0,347 7.412,52 2,71 8.740.000 0,304 2,65 2024 8.796.000 8405,15 0,96 0,350 7.503,69 2,74 8.850.000 0,303 2,68 2025 8.902.000 8553,79 0,96 0,350 7.595,99 2,77 8.970.000 0,303 2,71 2026 9.010.000 8705,06 0,97 0,354 7.689,42 2,81 9.090.000 0,302 2,74 2027 9.114.000 8859,00 0,97 0,354 7.784,00 2,84 9.210.000 0,303 2,78 2028 N.R. N.R. N.R. N.R. N.R. N.R. 9.330.000 0,301 2,80

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en (UAESP, 2015, p. 179) y (UAESP, 2016a, p. 46). De la Tabla 4, se puede apreciar que la información proyectada en cada PGIRS muestra una tendencia diferente de la generación de residuos per cápita para el periodo comprendido entre 2015 a 2028 (columnas 5 y 9). Mientras que el DTS de 2015 evidencia una generación per cápita creciente, en el análisis del DTS de 2016 la tendencia es decreciente. Esto ocurre aun cuando la proyección de crecimiento poblacional es más elevada en el DTS de 2015. De lo anterior, llama la atención que de acuerdo a las proyecciones de la Tabla 4, la generación de residuos para el año 2016 fue de 0,91 kg/día, si se considera el DTS del Decreto 548 de 2015, y si se considera la Tabla 1, la generación de residuos para el año 2014 fue de 0,64 kg/día. Esto quiero decir que el crecimiento en la generación de desechos para el periodo comprendido entre 2014 a 2016 fue más del 42%. Por otra parte, de acuerdo al DTS del Decreto 495 de 2016, las cifras propuestas de generación per cápita para el año 2015 y 2016, fueron de 0,288 ton/año y 0,307 ton/año; respectivamente; lo que implica que existe un incremento del 6,6%. Es importante mencionar que estas cifras que se observan en la Tabla 4, específicamente las proyecciones calculadas por el DTS del 2016, son menores a las proyecciones dadas para el año 2015, pero crecen a un mayor ritmo. Este hecho podría generar como hipótesis que tal vez las proyecciones dadas en el 2016 están respaldadas por un supuesto dado en una tendencia decreciente de generación de residuos. No obstante, hay una carencia de información en este ámbito. Lo único que se puede decir con certeza es que existe una clara necesidad de que la Administración Distrital establezca estrategias muy sólidas de disminución en la generación y/o aprovechamiento de los residuos de manera constante.

b. Aprovechamiento El aprovechamiento se entiende como la actividad complementaria del servicio público de aseo, que comprende: la recolección de residuos aprovechables separados en la fuente por los usuarios,

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el transporte selectivo hasta las ECAS o hasta la planta de aprovechamiento, su clasificación y pesaje (Decreto 1077, 2015, art. 2.3.2.1.1.). Analizar este componente requiere determinar la infraestructura instalada para esta actividad y la cantidad de recicladores.

Tabla 5. Aprovechamiento (infraestructura, recicladores y % de aprovechamiento).

Cantidad de bodegas, centros de acopio y estaciones de

clasificación y aprovechamiento

DTS del Decreto 548 de 2015

DTS del Decreto 495 de 2016

En la categoría de pequeño (Área menor a 150 metros2)

127 son bodegas privadas. 3 son puntos transitorios

355 bodegas privadas (primer inventario SDP - 2011)

En la categoría de mediano (Área entre 150 y 999 metros2)

41 son bodegas privadas. 4 Son bodegas públicas

714 (primer inventario SDP)

En la categoría de grande (Área igual o mayor a 1.000 metros2)

3 Son bodegas públicas 5 (primer inventario SDP)

Cantidad total de recicladores de oficio

Total: 21.220, activos (13.675) suspendidos (7.453) y retiro (92) (30 de septiembre de 2015)

21.951

Cantidad de recicladores de oficio que pertenecen a algún tipo de organización, asociación o agremiación

5797 organizados, (30 de septiembre de 2015) 15.331 independientes

6.93516

Cantidad de recicladores de oficio que pertenecen a alguna de las figuras jurídicas previstas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 para prestar el servicio público de aseo.

61% (incluyendo áreas de cobertura de las rutas de recolección históricas de los recicladores y rutas entregadas a organizaciones habilitadas mediante acuerdos de corresponsabilidad)

6.93517

Cantidad de residuos aprovechados por tipo de material18

324.442 ton (marzo 2013 - diciembre 2014). 277.923 ton (febrero 2015 - 17 octubre 2015).

14,62% de los residuos sólidos generados en el 2015 corresponde a 2.689.831 toneladas. El total de residuos sólidos aprovechados en el 2015 corresponde a 393.311,31 toneladas. La UAESP reporta que entre el

16 Esta cifra fue tomada del DTS del Decreto 495 de 2016, sin embargo no es clara al determinar si son 6.935 recicladores organizados o independientes. Para efectos del presente análisis se toman como organizados, lo cual es consecuente con lo encontrado por otros estudios en el ítem de población recicladora. 17 Esta cifra fue tomada del DTS del Decreto 495 de 2016, sin embargo, no es clara al determinar si son 6.935 recicladores organizados o independientes, por lo tanto no se puede establecer el porcentaje de organizados. Para efectos del presente análisis se toman como organizados, lo cual es consecuente con lo encontrado por otros estudios en el ítem de población recicladora. 18 La información respecto a cantidad de residuos aprovechados se obtiene del reporte de pesaje asociado a los pagos bimensuales desde el 20 de marzo de 2013 hasta 14 de octubre de 2015. Oficina Gestión de la Información. Subdirección de Aprovechamiento (UAESP, 2015, p. 156). Es importante aclarar que en ninguno de los DTS de los PGIRS de 2015 y 2016, se muestra el tipo de material, sin embargo, para efectos de salvaguardar la información presentada en los DTS se dejará allí este ítem tal cual como aparece.

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Cantidad de bodegas, centros de acopio y estaciones de

clasificación y aprovechamiento

DTS del Decreto 548 de 2015

DTS del Decreto 495 de 2016

18 de diciembre de 2012 y 17 de Febrero de 2016, se aprovecha un total de 20.814 ton/mes. Sin embargo, no se cuenta con información por tipo de material.

Rechazos en bodegas, centros de acopio y estaciones de clasificación y aprovechamiento en el último año

Actualmente ningún centro de acopio maneja esa información.

No se cuenta con información de rechazos en la ciudad.

Aprovechamiento de residuos sólidos orgánicos generados en plazas de mercado en el último año

210,6 ton en 2014, correspondiente a la Plaza de Mercado Las Ferias. 447,59 ton en 2015. Correspondiente a cuatro plazas de mercado (Ferias, 7 de agosto, Quirigua, 12 de Octubre).

7,55 % corresponde a residuos generados en plazas de mercado distritales. Corresponde a cuatro plazas de mercado (Ferias, 7 de agosto, Quirigua, 12 de octubre). Se generan 15 ton/día en las 19 plazas de mercado distritales.

Población capacitada en temas de separación en la fuente en el último año

En el año 2014 se capacitaron 169.184 personas, y en el periodo de enero a septiembre de 2015 se capacitaron 60.241 personas.

Se capacitó el 6,38%, de 7.878.783 habitantes totales en el D.C. en el año 2015. 503.276 usuarios fueron sensibilizados en el año 2015.

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la UAESP (2015, pp. 155-156) y la UAESP (2016a, pp. 22-24).

La Tabla 5 muestra que hay una gran disparidad en el ámbito de la infraestructura que se requiere para el cumplimiento de la actividad de aprovechamiento, dado que el número de bodegas establecido en cada categoría por cada DTS difiere en gran medida. Así mismo, el DTS del Decreto 495 de 2016 indica una mayor cantidad de recicladores de oficio, pero no hace una distinción entre activos, suspendidos u organizados e independientes. No obstante, a pesar de la falta de claridad frente a los valores reales, para efectos del presente análisis se tomarán los valores reportados oficialmente en el DTS del Decreto 495 de 2016. Un aspecto que se debe resaltar es el bajo porcentaje de aprovechamiento del total de los residuos generados en la ciudad (14,62%). La Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) evidencia en un estudio para la UAESP, que este bajo porcentaje también se da en años previos, específicamente en el año 2011.

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Tabla 6. Flujo de residuos sólidos en Bogotá para 2011 (toneladas/día).

Etapa Generación Corriente de

Reciclaje Reciclado

Rechazado (corriente de DF)

Corriente de Recolección

Disposición final

Recolección Domiciliaria

4.786 353 312 41 4.433 4.433

Hogar 2.515 126 111 15 2.389 2.389 Pequeños Negocios

2.270 227 201 26 2.043 2.043

Grandes Generadores

510 51 45 6 459 459

Barrido 345 0 0 47 392 392 Corte de Césped

108 0 0 0 108 108

Plazas de Mercado

65 0 0 0 65 65

Escombros 823 0 0 0 823 823 Poda de Árboles

28 0 0 0 28 28

Total 6.665 404 357 47 6.308 6.308 Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en UAESP & JICA (2013).

La Tabla 6 permite inferir que para el año 2011, sólo 10% de los residuos generados van a los grandes generadores19; y sólo el 7% va a la corriente de reciclaje. De este porcentaje, el 88% es efectivamente reciclado y aprovechado, y el restante vuelve a la corriente de disposición final. De igual forma, este bajo aprovechamiento de residuos es claro en el débil manejo de Material con Potencial de Reciclaje (MPR) y orgánicos, debido a que el sistema de aseo no se ha enfocado lo suficiente en generar las condiciones para aprovechar los residuos, sino a disponerlos, dejando como una única alternativa llevar los residuos al RSDJ. Esta problemática es consecuencia del desarrollo de un modelo económico lineal, en el cual los residuos generados por la producción de bienes y servicios no son reincorporados en su totalidad al ciclo productivo y van directo a los sumideros que existen en la naturaleza (suelo, aire y agua) (CONPES 3874, 2016). La carencia de una cultura de separación en la fuente para promover esta separación es un factor relevante, y a pesar de que las últimas administraciones han realizado esfuerzos para concientizar y educar a la ciudadanía en este sentido por medio de la expedición de medidas como: el Decreto Distrital 349 de 201420, el Decreto 539 de 201421, y el nuevo Código Nacional de Policía (Ley 1801 de 2016, arts. 94 y 111), los resultados de dichas políticas no parecen haber surtido el efecto

19 Grandes generadores o productores: Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual. (Decreto 2981, 2013, art. 2). 20 Decreto Distrital 349 de 2014 “Por el cual se reglamenta la imposición y aplicación del Comparendo Ambiental en el Distrito Capital”. 21 Decreto Distrital 539 de 2014 “Por el cual se expide el reglamento técnico sobre los requisitos sanitarios que deben cumplir los importadores y exportadores de alimentos para el consumo humano, materias primas e insumos para alimentos destinados al consumo humano y se establece el procedimiento para habilitar fábricas de alimentos ubicadas en el exterior”.

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esperado. En este sentido, vale la pena señalar que la Veeduría Distrital indagó sobre esta situación en oficio generando radicados ante la UAESP el 21 de diciembre de 201622, solicitando a dicha entidad las estadísticas de aplicación del comparendo ambiental. Este proceso tuvo como respuesta la remisión de la solicitud por factor de competencia a las Secretarías de Gobierno, Movilidad y a la Policía Nacional. Sin embargo, sólo la última allegó respuesta23 indicando la imposición de comparendos por otros temas (arrojar basura desde vehículo en movimiento); y posteriormente, se requirió nuevamente a la UAESP24 para que remitiera los respectivos oficios remisorios, pero hasta el momento de elaboración del presente informe, no se ha obtenido respuestas efectivas25.

Finalmente, hay dos factores que influyen en los bajos índices de aprovechamiento: por una parte, de acuerdo a la UAESP & INDEXUD (2016c), la Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB) menciona que en el caso de los usuarios residenciales todos los residuos son dispuestos juntos, y es el reciclador de oficio quien debe realizar la separación directamente en la vía pública, lo que perjudica la función de barrido que asume el esquema de aseo y aumenta la contaminación urbana. Por otra parte, hay ausencia de infraestructuras capaces de tener estaciones de aprovechamiento o ECAS, ocasionando que el reciclador tenga que recorrer grandes distancias a las bodegas que intermedian en la compra y el aprovechamiento, y así mismo, dificultando la obtención de su remuneración. El desarrollo de infraestructura para el aprovechamiento de los residuos en la ciudad, está ligado a lo propuesto en el Plan Maestro Integral de Residuos Sólidos (PMIRS), un instrumento que desarrolla el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en materia de infraestructura para este servicio público. De acuerdo con el informe de seguimiento a este plan, se hicieron las siguientes propuestas: a) desarrollar diez centros de acopio, de los cuales se implementaron seis bodegas públicas para pesaje, que a su vez, eran utilizadas como centros de acopio, clasificación y pesaje (ubicadas en Barrios Unidos, Usaquén, Puente Aranda, Mártires, Bosa y Kennedy); b) instalar dos parques de reciclaje a partir de 2007, de los cuales se encontraba en funcionamiento el centro de reciclaje La Alquería, y al mismo tiempo, otros dos parques programados estaban en funcionamiento. Sin embargo, se encontraron obstáculos en su desarrollo por dos acciones populares interpuestas por los vecinos de los barrios el Tintal y El Salitre (Cortijo) y; c) organizar tres plantas de compostaje con la capacidad de 100 toneladas para 2027, respecto a los cuales no se presentan reportes en su avance. En la línea base del PGIRS vigente no se hace referencia a esta infraestructura, y no hay claridad sobre cómo articular estas ECAS con las bodegas que hoy sirven de centros de pesaje. Sólo se consideran las bodegas privadas señaladas en la Tabla 5 de este documento.

22 Veeduría Distrital. (23 de diciembre de 2016). Radicado No. 20163000106161. 23 Policía Nacional. (10 de Mayo de 2017). Radicado Veeduría No. 0172200041982. 24 Veeduría Distrital. (22 de septiembre de 2017). Radicado No. 20173000090711. 25 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (09 de octubre de 2016). Radicado Veeduría No. 20172200000852.

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c. Situación de la población recicladora Según UAESP & IDEADE, citados en JICA & UAESP (2013), el número de recicladores censados en Bogotá para el año 2010 fue de 11.109 personas, 69% hombres y 31% mujeres. El 18% de los recicladores pertenecieron a alguna organización, el restante realizaba la labor de reciclaje de manera independiente y en promedio un reciclador al mes recolectaba 800 kg/mes de material reciclable. Adicionalmente, teniendo en cuenta cifras para los sitios de recolección y el tipo de material reciclado, el 87% de los sitios de recolección eran vías públicas, la mayoría del material recolectado era vendido a bodegas con un 95,9%, y el mayor material reciclado es el papel (36,8%). Sin embargo, para analizar la situación de la población recicladora en años más recientes, la UAESP realizó un reajuste de este censo en el año 2014, indicando que la cantidad de recicladores de oficio para este año es de 13.771. Esto implica que hubo un aumento de 2.662 recicladores en el periodo de 2011-2014, o en otras palabras, hubo un incremento del 24% respecto del 2011. En cuanto al nivel de asociación, este estudio menciona que la pregunta sólo la respondieron 2.071 recicladores, es decir el 15,0%, lo cual indica que posiblemente 11.700 recicladores o el 85% no está organizado. Igualmente, se identifican 176 organizaciones, 61 de ellas cuenta con un reciclador, 22 cuenta con dos asociados, 14 cuenta con tres asociados y cinco organizaciones reporta tener un número de asociados que va de 86 a 183 (UAESP, 2014, p. 80). El mismo estudio evidencia que aumentó la cantidad de recolección de material en conjuntos residenciales o casas, pues pasó en el 2011 del 7,1% al 10,33% en el 2014. Adicionalmente, el 75,6% realizan beneficio al material obtenido y el tipo de beneficio más realizado es la selección y clasificación con 51,4%. Este tipo de material recuperado también puede ser comercializado, y de este mismo estudio se tiene que la bodega es el principal centro de comercialización, con un 80%; mientras que la opción de comercialización con otro reciclador cuenta con un porcentaje de 4,8%, y la organización de recicladores sólo se encarga de 3,9% de la comercialización. Apenas el 2,4% vende directamente a las empresas (UAESP, 2014, p. 95). Es importante mencionar que existen fallas en la manera en que el reciclador lleva el MPR a las bodegas de aprovechamiento. A pesar de que hubo un avance en la sustitución de Vehículos de Tracción Animal (VTA) por pequeños vehículos de carga y camiones, y que esto benefició cerca de 2.300 recicladores, muchos continuaron su actividad en vehículos de tracción humana o de baja tracción mecánica como triciclos, según lo ha señalado la Corporación Bioecológica Ambiental para la Vida Integral (COBEAVINT, 2013) citado por UAESP & INDEXUD (2016).

d. Disposición final

Para el tema de disposición final, el Distrito cuenta con el Relleno Sanitario Doña Juana (RSDJ) ubicado en la Avenida Boyacá Km 5 Vía al Llano, en el cual se realiza disposición final mediante

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llenado de terrazas26 combinado con método de área (llenado por niveles). Este vertedero cuenta con licencia ambiental única, expedida mediante Resolución 1351 de 2014 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y su vida útil disponible a 2014, según la mencionada resolución es de 7,6 años. Ahora bien, la Tabla 7 muestra la producción y tratamiento de lixiviados, que puede ser explicado por un aumento en la cantidad de residuos que se disponen diariamente en el RSDJ. Sin embargo, no es clara la razón de la disparidad en el volumen de lixiviación reportado en cada DTS, la cual está en un rango entre 28% y 31% más en volumen de un año al otro.

Tabla 7. Disposición final (% de disposición y lixiviados). Parámetro DTS del Decreto 548 de 2015 DTS del Decreto 495 de

2016 Residuos sólidos (RS) generados en el área urbana que son dispuestos en un sitio de disposición final, en el último año

N.R. % RS dispuestos = 85,3%27

Volumen de lixiviados vertidos Promedio mensual del año 2014: 37.525,46 m3

Promedio mensual del año 2015, es de 52.162,63 m3/mes

Volumen de lixiviados tratados Promedio mensual del año 2014: 32.918,40 m3 por tratamiento completo y 4.607,06 por tratamiento línea SBR + fisicoquímicos con poli electrolito y PAC.

Promedio mensual del año 2015: 54.458,57 m3/mes

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información contenida en el DTS del Decreto 548 de 2015 (UAESP, 2015 p. 157) y DTS del Decreto 495 de 2016 (UAESP, 2016a, p. 25).

A continuación se presentan algunos aspectos relacionados con las problemáticas asociadas al manejo del RSDJ:

Vida útil del Relleno Sanitario Doña Juana (RSDJ)

Según las obligaciones establecidas en la Resolución 1351 de la CAR de 2014, la autoridad ambiental autorizó el proyecto de optimización y vida útil del RSDJ hasta por 91 meses (7,6 años), es decir hasta 2022. La misma resolución indicó que la UAESP, mediante radicado 20131108 del 17 de abril de 2013, solicitó formalmente la modificación de la licencia ambiental

26 La excavación de las terrazas consiste en la remoción de material hasta las cotas de diseño establecidas, para la conformación geométrica de las mismas. Las pendientes del fondo de las terrazas y de los taludes de conformación obedecen a criterios de estabilidad y transporte de lixiviados según se plantean por los análisis geotécnicos de cada una. Adicionalmente, el material excavado que cumple con los requisitos geotécnicos, es utilizado posteriormente para la construcción de diques de contención, la re-conformación de lagunas de almacenamiento y el mantenimiento de las vías de acceso; la excavación y conformación de las terrazas se realiza en forma secuencial, en coordinación con el avance en la disposición de residuos. (UAESP, 2016a, p. 25). 27 “% RS dispuesto = Rs dispuestos (ton)/ RS generados (ton)*100 Donde: Rs dispuestos 2015 (ton)= (2.296.520) Fuente: Informes Mensuales de Interventoría- UTINTERDJ. 2015 RS aprovechados (393,311.31 Ton) Información con corte a Diciembre de 2015. Fuente: Información de pago a recicladores, Subdirección de Aprovechamiento – UAESP. 2016 Rs generados (Ton) = Rs Dispuestos (2.296.520 Ton) + RS aprovechados (393,311.31 Ton) = 2’689.831” (UAESP, 2016a, p. 25).

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del RSDJ, para lo cual adjuntó el estudio de impacto ambiental complementario para la fase II de optimización de las zonas VII y VIII. Sin embargo, la CAR estableció que no habría nuevas ampliaciones y/o optimizaciones, lo que obligaría a la búsqueda de nuevas zonas de disposición en la ciudad. La UAESP ha realizado dos estudios importantes sobre la vida útil del RSDJ. Uno de ellos es el Documento Director, elaborado por la UAESP en el año 2011, y el otro es el documento elaborado por la JICA para la UAESP, en el 2013. Las conclusiones a las que llegaron los dos documentos, indican que la vida útil del RSDJ se puede prolongar por medio de optimizaciones y adecuaciones a las zonas que hoy están en operación, extendiéndose la vida útil a 20,4 años contados a partir del año 2011. Así mismo, para cumplir con esta medida, se pueden realizar operaciones de optimización que dan como resultado una capacidad de 53.911.870 m3 para recibir 59.303.057 toneladas de basura que Bogotá produciría durante 20 años y 2 meses desde el 15 de octubre de 2010 al 27 de Diciembre del año 2030 (UAESP, 2011). Sin embargo, si solo se considera el volumen de disposición en la fase II de optimización, su vida útil se reduce a 8,9 años, es decir, hasta el año 2020. Además de realizar operaciones de optimización, es prioritario identificar nuevas zonas de disposición para Bogotá y una búsqueda de alternativas para disminuir la presión sobre el RSDJ a través de actividades como disminución de generación, maximización de aprovechamiento del MPR y tratamiento de materia orgánica. Una medida que también tendría un gran efecto es que la Administración Distrital, con base a los estudios mencionados, solicite ante la CAR una modificación o ampliación de la licencia ambiental para el aumento de la vida útil del RSDJ, como medida provisional mientras se consolidan los estudios de suelos para encontrar nuevas zonas para hacer la disposición final de residuos, y mientras se adelanta un esfuerzo dedicado al tratamiento alternativo de la materia orgánica (40% y 65% del total de residuos dispuestos en el RSDJ).

Manejo ambiental del Relleno Sanitario Doña Juana (RSDJ) En este aspecto del RSDJ, se ha previsto por parte de la autoridad ambiental el cumplimiento de la licencia ambiental otorgada, y se han identificado importantes impactos ambientales derivados de la construcción, operación y clausura del RSDJ. En la etapa de habilitación y construcción del relleno, algunos impactos ambientales son: remoción de la capa superficial de los suelos, desviación de aguas superficiales y alteración de la permeabilidad propia del terreno. En la etapa de operación, se considera la contaminación atmosférica, generación de olores y ruido, extracción de tierra para ser utilizado como material de cobertura, entre otras. Finalmente, en la etapa de clausura, se puede mencionar el impacto paisajístico positivo manifestado en una recuperación de la vegetación y fauna (UAESP, 2011). El problema ambiental más crítico que maneja este vertedero corresponde al manejo de los lixiviados, pues la generación de este líquido percolado es continua. Por este motivo, su tratamiento constituye una de las medidas más relevantes para garantizar la viabilidad ambiental,

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y exige que estas sustancias sean depuradas adecuadamente en la Planta de Tratamiento de Lixiviados (PTL) (UAESP & JICA, 2013). La normatividad que aplica para el vertimiento del RSDJ, es competencia de la CAR y comprende la Resolución CAR 3358 del 10 de julio de 1990, en la cual se fija una norma de vertimientos al río Tunjuelo y se toman otras determinaciones y la Resolución 166 de 2008 la cual establece los niveles máximos permisibles de vertido a la salida de la planta de lixiviados. La Tabla 8 evidencia que al comparar estas concentraciones establecidas en la norma, con lo estipulado en la línea base de los DTS, existe un incumplimiento en materia de vertimientos. El DTS del Decreto 548 de 2015 muestra que hay 11 sustancias que cuentan con concentraciones que sobrepasan las máximas establecidas, y el DTS del Decreto 495 de 2016 revela que hay 15 incumplimientos. Estos hallazgos pueden ser explicados porque la planta de tratamiento de lixiviados no está operando adecuadamente y la capacidad de tratamiento de esta planta está desbordada.

Tabla 8. RSDJ Resolución CAR 166 de 2008 vs información presentada del promedio mensual de vertimientos de lixiviados en 2014 y 201528

Parámetro Res. CAR 166/2008 DTS del Decreto 548 de 2015 DTS del Decreto 495 de 2016 Promedio Mensual 2014 Promedio Mensual 2015

Aluminio (mg/l) 5.0 38,1 8,922 Arsénico (mg/l) 0.1 0,02 0,022 Berilio (mg/l) 0.1 0,05 0,44 Boro (mg/l) 4.0 6,18 6,326

Cadmio (mg/l) 0.01 0,01 0,01 Zinc (mg/l) 2.0 0,34 0,4

Cobalto (mg/l) 0.05 0,07 0,1 cobre (mg/l) 0.2 0,2 0,2

Cromo total (mg/l) 0.1 0,66 0,639 DBO5 (mg/l) 100 580,27 196,86

Grasas y Aceites (mg/l) 2.0 13,67 10,471 Hierro (mg/l) 5.0 7,02 12,43 Litio (mg/l) 2.5 0,07 0,097

Manganeso (mg/l) 0.2 0,1 0,212 Mercurio (mg/l) 0.01 0,01 0,006

Molibdeno (mg/l) 0.01 0,02 0,017 Níquel (mg/l) 0.2 0,35 0,375 Plomo (mg/l) 0.1 0,1 0,115 Selenio (mg/l) 0.02 0,01 0,006 Vanadio (mg/l) 0.1 0,17 0,118 pH (unidades) 4.5 a 9.1 8,33 8,213 Fenoles (mg/l) 0.2 0,08 0,162

Difenilos Policrolados ND 0,01 0,008 Comp. Organoclorados 0.05 0,01 0,008

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en el DTS del Decreto 548 de 2015 y DTS del Decreto 495 de 2016.

28Los colores resaltan los incumplimientos de las concentraciones de las sustancias vertidas en los lixiviados, el color rojo indica qué sustancias están siendo vertidas por encima de la concentración permitida por la Resolución 166 de 2008; el color amarillo resalta las concentraciones superadas en los vertimientos para cada año, 2014 y 2015.

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La Veeduría Distrital indagó sobre esta situación en oficio radicado ante la UAESP el 21 de diciembre de 201629, solicitando información relacionada con las acciones que había tomado esa entidad sobre la situación descrita, a lo cual la UAESP respondió30 que se evalúan distintas alternativas de optimización de la planta de tratamiento de lixiviados del RSDJ, y a su vez, se estaba adelantando el trámite de viabilidad técnica ante la Secretaría de Ambiente (SDA) y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseso de Bogotá (EAB), para la conexión de la descarga de lixiviados a la red de alcantarillado, lo que reduciría la posibilidad de vertimiento al río Tunjuelito. También, en una nueva solicitud31 ante la UAESP el 22 de septiembre de 2017, en la cual se cuestionaba por el resultado de estas gestiones y se solicita la información sobre los tribunales de arbitramento existentes entre la UAESP y CGR. La UAESP en respuesta el 09 de Octubre de 201732, señaló que se trata la totalidad de los lixiviados efectuándose un tratamiento biológico y fisicoquímico, con lo cual se da cumplimiento a los parámetros establecidos por la Resolución 166 de 2008 de la CAR en 70% y a un 75%, es decir, el total de lixiviado generado no se ha vertido directamente al río Tunjuelo sin previo tratamiento. En esta misma línea, la UAESP señala que se están desarrollando los tribunales de arbitramento debido a que existen múltiples diferencias en el manejo del RSDJ en la ejecución del contrato de concesión con CGR, específicamente en ámbitos como la optimización de la Planta de Tratamiento de Lixiviados, y la imposibilidad de cumplir con los requerimientos de la norma de vertimiento. Así mismo, solicita declarar al concesionario como único responsable de la optimización de la planta, y concluye que los aspectos del contrato en este aspecto serán definidos en el laudo que ponga fin a la controversia. Sin embargo, no se han encontrado soluciones a estos inconvenientes. Por otra parte, la UAESP indicó que la EAB emitió concepto técnico de viabilidad para la conexión y descarga del efluente proveniente de la planta de tratamiento de lixiviados a la red de alcantarillados, pero que la ejecución de esta medida dependería de la respuesta a la petición que el concesionario CGR radicó ante la CRA el 04 de septiembre de 2017. Por último, es importante mencionar que tal y como se señala en el mismo diagnóstico del DTS del PGIRS vigente, existe otro impacto ambiental importante a tener en cuenta, y es la emisión de biogás a la atmosfera debido a que hay un bajo aprovechamiento del mismo, principalmente para generación de energía eléctrica o de calor, por falta de rentabilidad en este tratamiento.

29 Veeduría Distrital. (23 de diciembre de 2016). Radicado No. 20163000106161. 30 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (03 de enero de 2017). Radicado Veeduría No. 20172200000852. 31 Veeduría Distrital. (22 de septiembre de 2017). Radicado No 20173000090711. 32 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (09 de octubre de 2017). Radicado Veeduría No 20172200000852.

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3. Análisis del PGIRS Distrital

A continuación se analizan tres programas asociadas al actual PGIRS vigente (Decreto Distrital 495 de 2016): aprovechamiento, inclusión de la población recicladora de oficio y disposición final, pues estos tienen connotación ambiental y social. El análisis se hace desde dos puntos de vista: en primer lugar, si el PGIRS como instrumento de planeación cumple los parámetros metodológicos propios de un plan, a la luz de los requerimientos señalados en la Guía que para esos efectos expidió el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (MVCT) en el 2015. En segundo lugar, se analiza la sostenibilidad técnica de los tres programas mencionados respecto a los requerimientos exigidos jurídicamente. En cuanto al primer punto, se expone de manera detallada los requerimientos de orden técnico y metodológico que debe cumplir la formulación de los PGIRS, y se establecen parámetros de evaluación de la calidad de este instrumento de planeación. Con respecto al segundo punto, para los tres programas, se detallan los requisitos técnico-normativos exigidos a los PGIRS en el ordenamiento jurídico a nivel nacional (artículos 88, 92 y 93 del Decreto 2981 de 2013 y en la Resolución754 de 2014, MVCT, 2015), y se establece en qué medida se cumple o no la normatividad en cuanto a la acciones específicas planteadas en cada uno.

3.1.Programa de aprovechamiento

a. El programa de aprovechamiento en el PGIRS vigente Para el componente de aprovechamiento del PGIRS vigente, se sigue una metodología de árbol de problemas (explicada en el Anexo 4). Esta permite determinar que la Administración ha identificado como problema central la inadecuada disposición de residuos aprovechables, y ha propuesto las siguientes causas: i) la mezcla de residuos, aspecto originado por desconocimiento de la ciudadanía, y la ausencia de incentivos y/o sanciones en el proceso de separación en la fuente; ii) baja productividad de la actividad de aprovechamiento por falta de conocimiento de las rutas de recolección selectivas y por el uso erróneo de medios no adecuados para la recolección, transporte y clasificación del Material Potencialmente Aprovechable (MPA); iii) la existencia de limitaciones para la cadena de valor asociadas a algunos MPA por limitación de recursos e infraestructura, e insuficiente rentabilidad. Esta problemática genera los siguientes efectos: i) disminución de la vida útil del relleno; ii) pérdida de valor del MPA, lo que limita la generación de proyectos de aprovechamiento con economías de escala; iii) impactos ambientales negativos asociados a problemas de salud pública (UAESP, 2016a). Todo lo anterior genera como consecuencia una baja capacidad de aprovechamiento de la ciudad en su esquema de aseo. En la Tabla 9 se presenta en forma sintetizada lo contemplado en el árbol de objetivos y en la determinación de metas, plazos y prioridades para este componente.

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Tabla 9. Cuadro de objetivos y fines, medios, metas, parámetros, prioridades y plazos para el componente de aprovechamiento

Objetivo (según árbol de objetivos y según

definición de objetivos y metas)

Fines que se lograrían si se alcanza el

objetivo propuesto

Medios para obtener el

objetivo-fin propuesto

Meta propuesta para el objetivo del componente de

aprovechamiento

Parámetro y línea base de la meta

Prioridad/ plazo

i. Disminuir la disposición de residuos

aprovechables en el relleno sanitario

Aumento de la vida útil del RSDJ.

Presentación adecuada de

residuos.

A largo plazo el Distrito Capital

contará con herramientas y

lineamientos claros y medibles que

faciliten la gestión integral de residuos

sólidos desde el componente de

aprovechamiento.

Cantidad de bodegas, centros de acopio y estaciones de clasificación y aprovechamiento, en la categoría de pequeño (Área menor a 150 metros2): 355 bodegas privadas (primer inventario SDP - 2011)

Alta

Valorización de MPA.

Recolección selectiva

suficiente.

ii. Aumentar el aprovechamiento de

residuos sólidos

Disminución de impactos ambientales negativos.

Fortalecimiento de cadenas de valor para la

recolección de algunos MPA.

A largo plazo el Distrito Capital

contará con herramientas y

lineamientos claros y medibles que

faciliten la gestión integral de residuos

sólidos desde el componente de

aprovechamiento.

64% de cobertura de rutas selectivas en el último año: corresponde a áreas cubiertas por organizaciones de recicladores, pero se desconoce si hay una separación en la fuente.

8-12 años Disminución

de los problemas de salud pública.

Campañas de separación de

la fuente y presentación diferenciada. Mitigación

de posibles emergencias y desastres

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a). El PGIRS vigente construye un programa de aprovechamiento compuesto por tres proyectos:

- Presentación diferenciada de residuos sólidos en la actividad de aprovechamiento. - Recolección, transporte y clasificación en la actividad de aprovechamiento. - Estrategias para el fortalecimiento de cadenas de valor.

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Estos proyectos buscan en su conjunto la gestión integral de los residuos en el Distrito, promoviendo el aprovechamiento por parte de todos los actores de la cadena y preservando a los recicladores de oficio en su actividad (UAESP, 2016a). En la siguiente sección se resumirán los tres proyectos. De acuerdo a la UAESP (2016), El objetivo del primer proyecto es fomentar la separación correcta de residuos en la fuente y promover una cultura del aprovechamiento por parte de la sociedad por medio de iniciativas como campañas pedagógicas y la aplicación del comparendo ambiental.

Tabla 10. Proyecto 1. Presentación diferenciada de residuos sólidos en la actividad de

aprovechamiento. Actividad Indicador de seguimiento Meta Final

1.Diseñar lineamientos para la gestión integral de residuos

Un documento técnico con lineamientos de separación en la fuente, y condiciones para desarrollarse la actividad de aprovechamiento.

Documento técnico con lineamientos de separación y condiciones específicas sobre las cuales debe desarrollarse la actividad de aprovechamiento (2 años).

2.Mejorar mobiliario para la presentación diferenciada de residuos

100% mobiliario instalado en áreas públicas de la ciudad. Número de cestas instaladas por año.

El 100% del mobiliario que sea instalado en las áreas públicas de la ciudad, permitirá la separación de los residuos conforme los lineamientos establecidos (12 años).

3.Articular proyectos de implementación de depósito con los prestadores del servicio público

100% de los contenedores instalados en la ciudad permitirán la gestión diferenciada de los residuos y una articulación con los prestadores de la actividad en el marco del servicio público de aseo.

A partir del quinto año de implementación del PGIRS, el 100% de los proyectos de depósito deberán permitir la separación de los residuos conforme los lineamientos establecidos (12 años).

4. Desarrollar campañas de información, divulgación e implementación del PRAS

12 campañas. Número de personas sensibilizadas-Total de la población / Campañas que contengan todo el contenido estructural, pedagógico del PRAS, consumo y producción responsable, y fomento a la cultura de separación en la fuente.

El 100% de la población será sensibilizada en contenido estructural y pedagógico del PRAS (12 años).

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, pp. 99-107).

El objetivo del segundo proyecto es establecer las condiciones operativas para la prestación de la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público, coherente con la normatividad nacional vigente (UAESP, 2016).

Tabla 11. Proyecto 2. Recolección, transporte y clasificación en la actividad de aprovechamiento.

Actividad Indicador de seguimiento Meta Final 1. Levantamiento de información y diseño de un sistema de recolección y de transporte eficiente con las rutas selectivas.

Un documento técnico que contenga las condiciones actuales, la recopilación, la sistematización y el diseño de un sistema de recolección y transporte eficiente para rutas selectivas.

Documento técnico que contenga las condiciones actuales, información de recolección, y transporte eficiente de las rutas selectivas (2 años).

2. Establecer lineamientos para la recolección, transporte, acopio, clasificación y pesaje de material

Una norma en la que se establezca el esquema y las condiciones de prestación de la actividad, incluyendo rutas,

Norma en la que se establezca el esquema y las condiciones de prestación de la actividad de aprovechamiento en la ciudad (2 años).

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Actividad Indicador de seguimiento Meta Final potencialmente aprovechables. horarios, frecuencias, características

técnicas, entre otros. 3. Implementar mecanismo de registro de bodegas, centros de acopio o estaciones de clasificación y aprovechamiento, y reporte de información.

Un mecanismo de registro de bodegas, centros de acopio o estaciones de clasificación y aprovechamiento.

Mecanismo de registro de bodegas, centros de acopio o estaciones de clasificación y aprovechamiento, y reporte de información para contar con el conocimiento del flujo de materiales en el Distrito (4 años).

4. Mejoramiento y fortalecimiento de la capacidad operativa para dar cumplimiento a la normatividad vigente.

El 30% de organizaciones de recicladores registradas en el RUOR serán beneficiados con el fortalecimiento de infraestructuras.

El 30% de las organizaciones de recicladores serán registradas en el RUOR (4 años).

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, pp. 99-107).

Finalmente, el objetivo del tercer proyecto es encontrar una manera de facilitar la interacción entre los distintos actores de la cadena de valor, y a su vez, realizar un estudio de esta cadena que permita identificar las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas para cada material ofertado y manejado por los recicladores. También, se debe agregar que este proyecto busca promover la investigación enfocada en incentivar la demanda de los materiales potencialmente aprovechables (UAESP, 2016).

Tabla 12. Proyecto 3. Estrategias para el fortalecimiento de cadenas de valor. Actividad Indicador de seguimiento Meta Final

1.Divulgación de información de oferta y demanda

Un documento técnico, desarrollo de un medio que facilite la interacción de los diferentes actores de la cadena de valor.

El Distrito contará con un medio que facilite la interacción de los diferentes actores de la cadena y un incremento del valor del material potencialmente aprovechable. (2 años).

2.Realizar un estudio que permita conocer las cadenas de valor de las diferentes corrientes de residuos aprovechables

Un documento técnico en el que se establezcan opciones de aprovechamiento para las diferentes corrientes de residuos generados.

En dos años, se contará con un documento técnico en el que se establezcan opciones de aprovechamiento para las diferentes corrientes de residuos generados en la ciudad y se analice la cadena de valor para cada uno. (2 años).

3.Promover la investigación mediante convenios con entes públicos, académicos e investigadores

Una norma distrital y proyectos de investigación estructurados y aplicados que aumenten la demanda de MPA y cumplan con la normatividad vigente.

Durante cada periodo de gobierno sea apoyará mínimo una iniciativa que busquen el aumento de la demanda de MPA. (4 años).

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, pp. 99-107)

Las tablas anteriores evidencian que la definición de muchas de estas actividades para cada proyecto carece de la concreción necesaria para hacerlas operativas. Así mismo, estas actividades propuestas como documentos técnicos y campañas pueden ser desarrolladas por la Administración, pero no tienen una lógica de seguimiento con el objetivo o fin propuesto por el PGIRS vigente. Por ejemplo, en el proyecto Estrategias para el fortalecimiento de las cadenas de valor, se establece como actividad: Realizar un estudio de las cadenas de valor de las diferentes corrientes de residuos aprovechables. Si bien es necesario hacerlo, no es claro cómo a nivel operativo cumple el propósito del proyecto, ni como cumple el objetivo del programa de aprovechamiento. Algo similar se puede decir frente a otra actividad del proyecto Presentación diferenciada de residuos sólidos que hace referencia al desarrollo de campañas de producción y consumo sostenible, pues es difícil ver cómo estas campañas pedagógicas generan sensibilización

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de la población e inciden en un cambio de patrones de consumo y gestión integral de residuos sólidos. En este sentido, existe una confusión entre lo estratégico y lo táctico, pues todas estas acciones son entendidas como estrategias para lograr un objetivo, pero su planteamiento es ajeno al nivel operativo. Así, es posible ver que el PGIRS vigente tiene un cambio normativo a nivel nacional, pero hay ausencia de estudios para tomar distintas medidas. Podría decirse que este plan no es un plan de gestión, sino un plan de planeación. En general, se puede concluir que el programa de aprovechamiento no cumple con los requerimientos técnico-normativos señalados en el Decreto 2981 de 2013 y la Resolución 754 de 2014 del MVCT-MADS. En la Tabla 13 es evidente el contraste entre estos requerimientos técnico-normativos y el tratamiento que le da el PGIRS vigente con su temporalidad. Este tratamiento se entiende como las actividades ejecutadas en cada uno de los proyectos que se detallaron en las Tablas 10-12.

Tabla 13. Comparación entre los requerimientos técnicos-normativos vs su tratamiento en el DTS del Decreto 495 de 2016 (Programa de aprovechamiento).

Requerimiento para el Programa de Aprovechamiento Decreto 2981 de 2013 y Resolución 754 de 2014

Propuesta del Decreto Distrital 495 de 2016, Programa de Aprovechamiento

Incluir acciones orientadas a promover cambios en el consumo de bienes y servicios para reducir la cantidad de residuos generados (Decreto 2981 de 2013, art 88).

No hay un planteamiento específico en el DTS/PGIRS

Realizar un análisis de mercado en el cual se evalué la oferta, la demanda y los precios históricos de compra; y se identifique los actores de la cadena de comercialización y transformación de material reciclable (Decreto 2981 de 2013, art 92).

No hay un planteamiento específico en el DTS/PGIRS. Sin embargo, se puede asociar al Proyecto 2 (Recolección, transporte y clasificación en la actividad de aprovechamiento), actividad 3, con una temporalidad de 4 años.

Realizar la cuantificación y caracterización de los residuos para determinar el potencial de aprovechamiento, de acuerdo con sus propiedades y condiciones de mercado (Decreto 2981 de 2013, art 92).

No hay un planteamiento específico en el DTS/PGIRS. Sin embargo, se puede asociar al Proyecto 2 (Recolección, transporte y clasificación en la actividad de aprovechamiento), actividad 3, con una temporalidad de 4 años; y en el proyecto 3 (Estrategias para el fortalecimiento de cadenas de valor), actividad 2, con una temporalidad de 2 años.

Realizar el predimensionamiento de la infraestructura y equipos necesarios, considerando por lo menos dos alternativas tecnológicas y administrativas, apropiadas a las condiciones socioeconómicas del municipio (Decreto 2981 de 2013, art 92).

No hay un planteamiento específico en el DTS/PGIRS. Sin embargo, se puede asociar al Proyecto 1 (Presentación diferenciada de residuos sólidos en la actividad de aprovechamiento), actividad 2, con una temporalidad de 12 años.

Adelantar acciones orientadas a fortalecer las cadenas de comercialización de materiales reciclables (Resolución 754 de 2014, Art 9º, parágrafo 1).

Proyecto 3 (Estrategias para el fortalecimiento de cadenas de valor), actividades 1, 2 y 3; con una temporalidad de 2 años para las primeras dos actividades, y 4 para la última actividad.

Contar con los permisos, concesiones y autorizaciones a que haya lugar, según lo establecido en la normativa vigente (Decreto 2981 de 2013, art 92)

No hay un planteamiento específico en el DTS/PGIRS.

Evaluar la viabilidad para el aprovechamiento de los residuos sólidos orgánicos generados en plazas de mercado, corte de césped y poda de árboles y establecerá la respectiva estrategia (Resolución 754 de 2014, Art 9º, parágrafo 1).

No hay un planteamiento específico en el DTS/PGIRS.

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Requerimiento para el Programa de Aprovechamiento Decreto 2981 de 2013 y Resolución 754 de 2014

Propuesta del Decreto Distrital 495 de 2016, Programa de Aprovechamiento

Definir las áreas de estaciones de clasificación, plantas de aprovechamiento, sitios de disposición final de residuos y estaciones de transferencia, de acuerdo con los resultados de los estudios técnicos, requisitos ambientales y el marco de las normas urbanísticas del respectivo municipio (Decreto 2981 de 2013, art 96, numeral 4).

No hay un planteamiento específico en el DTS/PGIRS. Sin embargo, se puede asociar al proyecto 2 (Recolección, transporte y clasificación en la actividad de aprovechamiento), actividad 2, con una temporalidad de 2 años; y actividad 3, con una temporalidad de 4 años.

El ente territorial deberá establecer, acorde con el régimen de servicios públicos, una estrategia técnica, operativa y administrativa que garantice la gestión diferencial de residuos aprovechables y no aprovechables, a través de un programa de separación en la fuente (Decreto 2981 de 2013, art 93).

Proyecto 1 (Presentación diferenciada de residuos sólidos en la actividad de aprovechamiento), actividad 1, con una temporalidad de 2 años.

Implementar rutas de recolección selectiva a través de las cuales podrán diferenciar los días de recolección y transporte para los residuos aprovechables, de los residuos con destino a disposición final (Decreto 2981 de 2013, art 93).

No hay un estudio específico ya realizado en el DTS. Sin embargo, se puede asociar al Proyecto 2 (Recolección, transporte y clasificación en la actividad de aprovechamiento), actividad 1 y 2, con una temporalidad de 2 años.

Apoyar la coordinación entre los actores involucrados en las actividades de aprovechamiento de los residuos sólidos, tales como prestadores del servicio público de aseo, recicladores de oficio, autoridades ambientales sanitarias, comercializadores de materiales reciclables, sectores productivos y de servicios (Resolución 754 de 2014, art 9o).

No hay un planteamiento específico en el DTS/PGIRS. Sin embargo, se puede asociar al Proyecto 3 (Estrategias para el fortalecimiento de cadenas de valor), actividades 1, con una temporalidad de 2 años.

Estructurar las estrategias para la vinculación de los recicladores de oficio cuando sea del caso (Decreto 2981 de 2013, art 92).

Proyecto 2 (Recolección, transporte y clasificación en la actividad de aprovechamiento), actividad 4, con una temporalidad de 2 años.

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a) y MVCT (2015). Como se pudo ver en la tabla anterior, algunas de las exigencias técnico normativas de las normas nacionales no son tratadas en el programa de aprovechamiento del PGIRS distrital, y otra parte significativa de estas exigencias propone una realización de estudios futuros en un horizonte de tiempo de dos a cuatro años. Este hecho invierte la lógica de la planeación, puesto que los estudios de la problemática deben anteceder al plan para que este logre orientar la actividad administrativa.

b. El programa de aprovechamiento frente a los requerimientos metodológicos y técnico-normativos para su formulación

Con base al componente de aprovechamiento, en términos generales, se puede señalar que existe coherencia entre el planteamiento del árbol de problemas y el árbol de objetivos. Sin embargo, es posible ver que algunas “causas” no reciben un tratamiento, por ejemplo la ausencia de incentivos para promover la separación en la fuente.

c. La meta de aprovechamiento

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De acuerdo a las cifras de aprovechamiento con las que se cuentan para el año 2015 para el PGIRS vigente, la línea base fue de 14,6%, es decir, 393.311,31 ton/año de Residuos Sólidos Aprovechados. Igualmente, la producción de estos residuos para este año fue de 189.134,37 ton/mes, lo que implica que la producción anual fue de 2.271.772,44 toneladas. Si se aplica la meta propuesta determinada por el programa de aprovechamiento del PGIRS vigente, se esperaría que 136.306,35 toneladas de residuos entre a la corriente de aprovechamiento anualmente, sea por separación en la fuente y/o por recolección por rutas selectivas. Esta situación evidencia que lo propuesto por el PGIRS actual está por debajo de la cifra que se aprovecha en la ciudad para el 2015. Otro factor importante es que las metas vinculadas a este componente no tienen en cuenta una gestión diferenciada por residuos y esto es evidente al no percibirse una distinción en las estrategias según la composición de lo que hoy se dispone en el RSDJ. En esta misma línea, es importante resaltar que las metas no cuantifican cuánto será su aporte para lograr el objetivo. Se debería indicar en el PGIRS cuál es el proyecto y la actividad que tiene un impacto directo en esta meta, o cuales sirven de soporte. Esta incertidumbre es producto de una falencia metodológica.

d. Articulación del aprovechamiento de MPR Para el tema de cadenas de valor en los proyectos propuestos, no se establecen actividades que permitan dinamizar los mercados de los MPR, que aumenten su generación de valor y contemplan otros usos alternativos como aprovechamiento energético y/o reincorporación en mercados. Esto puede deducirse al ver como estos proyectos no son propositivos en cómo fomentar e incrementar la inversión, tanto pública como privada, para desarrollar nuevas infraestructuras y especializar las existentes para la inclusión de las cadenas de valor en sectores energéticos y productivos. Igualmente, hay varios temas que se han dejado de lado, como la creación de parques industriales eco-eficientes, parques de reciclaje, clústeres gremiales o sectoriales y aún más importante, la necesidad de potencializar el centro de reciclaje La Alquería. Esta última es relevante debido a que si no se considera, se deja sin tratamiento parte de las causas identificadas en el árbol de problemas del programa de aprovechamiento (medios no adecuados para la clasificación del MPA) e impacta negativamente la inclusión de la población recicladora. En este mismo sentido, estas falencias son consecuencia de un modelo de esquema de aseo que no se articula en el manejo de MPR y por ende, genera una baja eficiencia en el aprovechamiento. Algunas características de este modelo que evidencian este planteamiento son: - Ausencia de organización de los recicladores de oficio, que son los que recogen, recolectan y

transportan los MPR, lo que los lleva a desarrollar su actividad en condiciones de informalidad.

- Falta de articulación entre las frecuencias y rutas para la recolección de estos residuos con las establecidas por los operadores del servicio de aseo, lo que hace que en muchos casos los

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encargados del aprovechamiento (los recicladores) pierdan las rutas. Vale la pena destacar que se desvincula la responsabilidad de los operadores tradicionales del servicio de aseo de casi todas las acciones previstas en los proyectos del programa de aprovechamiento, las que quedan en cabeza principalmente de la UAESP y subsidiariamente en otras entidades distritales.

- La infraestructura de aseo está privilegiando al esquema de RBL y la disposición final en el relleno sanitario, dada la falta de desarrollo de infraestructura ya contemplada en el PMIRS para el componente de aprovechamiento. Esto a su vez, está reforzado por la falta de concientización frente a los costos ambientales y sociales, y de la posibilidad de que distintos materiales se reincorporen a los ciclos económicos y productivos.

La Veeduría Distrital indagó ante la UAESP, en oficio radicado ante esta entidad el 22 de septiembre de 201733, sobre qué medidas adicionales la UAESP ha considerado para fortalecer la aplicación del comparendo ambiental, y en general para lograr la separación en la fuente, indicando los recursos invertidos en ello, así como una relación de los medios de difusión de la misma determinando la población destinataria. La UAESP34 señaló en sus respuestas35 que se hizo un plan de medios para divulgar la campaña de reciclaje con mensajes transmitidos en medios masivos y digitales. Este plan de medios se sintetiza así: ocho medios radiales, con cuñas de 30 segundos, con un valor presupuestal que oscila entre $2.500.000 y los $10.000.000; dos medios impresos con valores que oscilan entre $10.000.000 y $18.000.000; tres medios televisivos con valores entre los $7.000,000 y los $28.000.000; y siete medios digitales con valores entre los $2.000.000 y los $9.000.000. No se especifica las fechas ni la frecuencia de emisión. Teniendo en cuenta lo anterior, es importante mencionar que de acuerdo al estudio realizado por UAESP & INDEXUD (2016), el Plan Distrital de Desarrollo 2012-2016 se destinan 35 mil millones de pesos para la sensibilización directa de los usuarios residenciales y de los pequeños comercios, e indirecta de la ciudadanía, a través de las instituciones educativas y medios masivos de comunicación. Esto es relevante porque permite ver que se está destinando un presupuesto para estas medidas. No obstante, pues se requiere un mayor esfuerzo en esta implementación. El programa de Basura Cero es un ejemplo, pues ha tenido avances en términos de la reducción de toneladas enterradas vía disposición final, pero todavía presenta problemas relacionados con las pedagogías de separación en la fuente y el comparendo ambiental.

e. Necesidad de fijar una meta para aprovechamiento de residuos orgánicos

La línea base del PGIRS vigente para los residuos orgánicos fue de 42,4%, lo que indica que son los residuos con mayor participación en la composición total de residuos producidos. Por este motivo, el manejo de este tipo de residuos es prioritario, pues si su manejo es inadecuado, puede

33 Veeduría Distrital. (22 de septiembre de 2017). Radicado No. 20173000090711. 34 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (11 octubre de 2016). Radicado No. 20172200000852. 35 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (26 octubre de 2016). Radicado No. 20175000135271.

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disminuir la vida útil del RSDJ, y generar mayores problemáticas ambientales y sociales. Se requiere que el PGIRS vigente determine las siguientes medidas: crear rutas de recolección selectiva tanto en plazas de mercado y en grandes generadores; diseñar un plan para efectuar una separación y presentación diferenciada de estos residuos, lo que puede permitir que se incorporen a una cadena de valor específica; e implementar una manera de utilizar apropiadamente estos residuos como abono, compostaje y acondicionadores del suelo en la agricultura urbana. Esta última debe estar enmarcada en un modelo económico financiero sostenible que permite la generación de un valor agregado. Adicionalmente, este aprovechamiento de residuos orgánicos fue relevante en el DTS del PGIRS anterior, el cual propuso un modelo de gestión enfocado al aprovechamiento de Residuos Orgánicos Putrescibles (ROP) (UAESP, 2015), con el fin de disminuir la cantidad de residuos dispuestos en el RSDJ y generar un incentivo de su aprovechamiento a través de fortalecimiento institucional, alianzas público privadas para la operación de tecnologías de tratamiento, y un modelo financiero sostenible. Sin embargo, en el PGIRS vigente, no se contempla un proyecto específico para este tipo de residuos, y el CONPES 3874 de 2016 afirma la necesidad de crear uno dado que la apuesta no debe centrarse en enterrar este tipo de residuos, sino en participar activamente en un flujo de economía circular.

3.2.Programa de inclusión de recicladores El PGIRS vigente expresa que la baja capacidad del sistema de aprovechamiento de MPR es indicio de los obstáculos que presentan los recicladores para incluirse al sistema, dado que ellos son quienes hacen posible el mayor flujo de MPR que será reciclado y reincorporado a los ciclos productivos (UAESP, 2016). Por esta razón, el DTS del Decreto 495 de 2016 determinó como problema central: Las deficiencias en fomento organizacional y acompañamiento al fortalecimiento de organizaciones existentes (UAESP, 2016a, p. 53). La normatividad se ha enfocado en esta problemática a través de medidas legislativas como: el Decreto 2981 de 2013, la Resolución 754 de 2014 y el Decreto 596 de 2016. Así mismo, la Corte Constitucional expresa que esta población es sujeto de especial protección constitucional, al tratarse de un grupo discriminado que realiza una actividad de la cual todos son beneficiarios. Estas órdenes se especifican en el Capítulo 1, y en el Anexo 2. Según lo expuesto por el DTS (UAESP, 2016), las posibles causas de este problema son: i) Poca motivación a procesos asociativos, pues existen errores en la planeación de programas de atención a esta población; ii) Baja fortaleza organizaciones, puesto que hay una falta de gestión empresarial en las organizaciones y las cargas normativas desbordan la capacidad de estas. En cuanto a sus efectos, estos son principalmente: i) Permanencia y prolongación de las condiciones de vulnerabilidad, ii) Bajo porcentaje de población recicladora de oficio organizada y iii) Pérdida de competitividad del gremio y bajo posicionamiento en las cadenas de valor de los MPA. Teniendo en cuenta esto la Tabla 14 muestra el objetivo de este componente, los fines para obtener este, el parámetro y línea base, su prioridad y plazo.

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Tabla 14. Cuadro de objetivos y fines, medios, metas, parámetros, prioridades y plazos para el componente de inclusión de la población recicladora

Objetivo (según árbol de objetivos y

definición de objetivos y metas)

Fines para obtener el objetivo propuesto

Medios para obtener el

objetivo-fin propuesto

Meta propuesta para el objetivo del componente de

inclusión a la población recicladora

Parámetro y línea base de

la meta

Prioridad/ plazo

Propender por el fomento a la organización y el fortalecimiento a las organizaciones de recicladores existentes.

Disminución de las condiciones de vulnerabilidad; alto porcentaje de población recicladora de oficio organizada; alta fortaleza organizacional y aumento de la competitividad del gremio

Alta motivación a procesos asociativos/Alta fortaleza organizacional.

A mediano plazo el Distrito Capital contará con recicladores de oficio y organizaciones de recicladores, capacitados y formalizados para la prestación adecuada del servicio de aprovechamiento de los residuos sólidos generados en el Distrito

Cantidad de recicladores de oficio que pertenecen a algún tipo de organización, asociación o agremiación: 6.935

Alta/ 0 -12 años

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, p. 22, 64 y.70) El DTS establece dos proyectos en este componente, enmarcados en los principios de acceso cierto y seguro al MPA por parte de la población recicladora; sin afectar los niveles de cumplimiento alcanzados respecto de las acciones afirmativas previstas, y sin persistir su condición de vulnerabilidad (UAESP, 2016). Las Tablas 15 y 16 muestran los proyectos de este componente, y se analizan a la luz de lo ordenado por las normas de orden legal y reglamentario centradas en este componente.

a. Descripciones de los proyectos y acciones del Programa El componente de inclusión de la población recicladora presenta fallas metodológicas respecto al planteamiento de sus metas y actividades. La Tabla 15 permite ver esto, al detallar la meta propuesta para el objetivo de este componente: a mediano plazo, el Distrito debe contar con recicladores de oficio capacitados y formalizados para la prestación adecuada del servicio de aprovechamiento de los residuos sólidos. A pesar de que se trate de una meta acertada, esta propuesta no es medible de acuerdo a la guía de MVCT (2015). Esta misma afirmación también se aplica para los dos proyectos que maneja este componente, explicados en las Tablas 15 y 16. Algunas actividades como las que se especifican en el primer proyecto sí pueden ser mensurables, por ejemplo, aquellas relacionadas con carnetización o kits. Sin embargo, hay otras que son evidentes en ambos proyectos como el estudio de caracterización de Vehículos de Tracción Humana (VTH) y apoyo a la gestión de seguridad social y cumplimiento como personas jurídicas que no son medibles y, por tanto muestran que en este componente también subsiste una confusión entre el nivel estratégico y el nivel operativo. El objetivo del primer proyecto es establecer mecanismos que permitan la inclusión social de la población recicladora a través de iniciativas como el Registro Único de Recicladores (RURO) y la Mesa para la Inclusión. Estas iniciativas se encargan de hacer un seguimiento periódico a la población recicladora y garantizar mecanismos de preparación en temas de asistencia psicosocial, salud, educación e integración social (UAESP, 2016).

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Tabla 15. Proyecto 1. Acciones afirmativas enfocadas a la población recicladora de oficio

para la superación de condiciones de vulnerabilidad. Actividad Cantidad (indicador)/Calidad Meta Final

1. Mantener el Registro Único de Recicladores de Oficio–RURO, como herramienta del censo de población recicladora de oficio.

Doce actualizaciones; registro depurado, actualizado y permanente del RURO.

Contar con un registro de recicladores de oficio en el Distrito, depurado y actualizado (12 años).

2. Estudiar la caracterización de VTH y propuesta de alternativas eficientes para la recolección y transporte de MPR y MPA.

Un documento que enuncie los medios para el mejoramiento de las condiciones de trabajo de la población recicladora de oficio en actividad de recolección y transporte de MPA.

El 100% del mobiliario que sea instalado en las áreas públicas de la ciudad, permitirá la separación de los residuos conforme a los lineamientos establecidos (2 años para MPR y 12 años para MPA).

3. Apoyar las entidades distritales que hacen parte de la Mesa para la Inclusión de la Población Recicladora, en los siguientes aspectos: Asistencia psicosocial, Salud, Educación, Integración Social.

24 ferias de servicios. Mejorar la calidad de vida de la población recicladora de oficio (12 años).

4. Carnetizar a la población recicladora de oficio.

100% de la población recicladora de oficio inscrita en el RURO será carnetizada.

Todos los recicladores de oficio son carnetizados (4 años).

5. Divulgar el auxilio de servicios funerarios entregados por la UAESP.

Número de jornadas de divulgación. Permanente hasta los 4 primeros años.

6. Entregar kits de elementos de protección personal a la población inscrita en el RURO.

21.000 Kit entregados; entrega de un kit de elementos de protección personal completo (Overol, gorra, gafas, tapaoídos, tapabocas, impermeables y guantes).

Entrega del 100% de los Kit (4 años).

7. Apoyar la gestión de los pisos de seguridad social.

100% reciben capacitación y visita técnica para el tema de ARL.

Contar con el apoyo al 100% de las Organizaciones de Recicladores en temas de ARL (4 años).

8. Publicar normas distritales que favorezcan el acceso cierto y seguro a los residuos sólidos aprovechables.

Número de normas divulgadas. Contar con el marco normativo (4 años).

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, pp. 109-114).

El objetivo del segundo proyecto es desarrollar acciones concretas que busquen mejorar la competitividad de las organizaciones de recicladores del Distrito para realizar la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo. Estas acciones concretas corresponden a actividades que deben ser realizadas de acuerdo a los lineamientos establecidos en la normatividad nacional vigente (UAESP, 2016a).

Tabla 16. Proyecto 2. Fortalecimiento a organizaciones nuevas y existentes. Actividad Cantidad(indicador)/Calidad Meta Final

1. Desarrollar jornadas de capacitación dirigidas a organizaciones de recicladores y/o independientes para su fortalecimiento orientado a la formalización y cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto 596 de

24 jornadas por año que técnicamente incluyan criterios de georreferenciación, documentación de ruta selectiva, definición de áreas de prestación, manejo de PQRS.

70% de la población recicladora de oficio están capacitadas (4 años).

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2016. 2. Convocar a las organizaciones de recicladores en procesos de certificación de competencias laborales.

Dos convocatorias al año. En 12 años 24 procesos de convocatorias a las organizaciones de recicladores de oficio reciben certificado de competencias en formación laboral.

3. Apoyar la conformación y cumplimiento como personas jurídicas.

Un programa. Contar con un programa de apoyo para las organizaciones de recicladores de oficio en el marco del cumplimiento como personas jurídicas (3 años).

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, pp. 109-114).

b. Cumplimiento parcial de los criterios técnicos exigidos al programa. En la Tabla 17 se realiza un contraste ente los requerimientos técnicos normativos previstos en las normas señaladas y el tratamiento que a los mismos les da el DTS/PGIRS vigente. Ahora bien, es posible ver que el programa de inclusión a la población recicladora cumple parcialmente con las exigencias técnicas provenientes de las normas que regula la materia, puesto que estas temáticas son abordadas en algún proyecto o acción específica. Sin embargo, la indeterminación metodológica que acompaña la formulación de algunas de estas medidas genera interrogantes en cuanto a si se están cumpliendo en realidad los requerimientos técnicos.

Tabla 17. Comparación entre los requerimientos técnicos-normativos vs su tratamiento en el DTS del Decreto 495 de 2016 (Programa inclusión población recicladora).

Requerimiento para el programa de inclusión de la población recicladora. Decreto 2981 de 2013, Resolución 754 de 2014, Guía MVCT (2015)

Propuesta del Decreto Distrital 495 de 2016, DTS y/o PGIRS, programa de inclusión a la población

recicladora. Implementar un mecanismo de registro de las bodegas, centros de acopio o estaciones de separación y clasificación existentes en el municipio.

No se encuentra planteamiento específico en este programa.

Disponer de un registro actualizado de los recicladores de oficio, organizaciones de recicladores y el estado de cumplimiento de sus obligaciones legales establecidas en la Ley 142 de 1994 y sus normas reglamentarias.

Proyecto 1 (Acciones afirmativas enfocadas a la población recicladora de oficio para la superación de condiciones de vulnerabilidad), actividad 1 con una temporalidad de 12 años, y en el proyecto 2 (Recolección, transporte y clasificación en la actividad de aprovechamiento), actividad 4 con la misma temporalidad.

Fomentar la separación en la fuente para facilitar la selección del material reciclable que es recolectado por la población recicladora a través de campañas educativas (Decreto 596 de 2016)

Proyecto 1 (Acciones afirmativas enfocadas a la población recicladora de oficio para la superación de condiciones de vulnerabilidad), actividad 8 con una temporalidad de 4 años.

Fomentar la creación, funcionamiento y formalización de las organizaciones de recicladores como prestadores del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento, por medio de una base de datos de usuarios con por lo menos la siguiente información (i) Dirección del suscriptor, (ii) Tipo y uso de usuario, y (iii) Cuenta contrato o número único de identificación del usuario (Decreto 596 de 2016).

Proyecto 1 (Acciones afirmativas enfocadas a la población recicladora de oficio para la superación de condiciones de vulnerabilidad), actividad 4 con una temporalidad de 4 años. Proyecto 2 (Recolección, transporte y clasificación en la actividad de aprovechamiento), actividad es 1, 2 y 3, con una temporalidad de 4 años, 12 años y 3 años; respectivamente.

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Requerimiento para el programa de inclusión de la población recicladora. Decreto 2981 de 2013, Resolución 754 de 2014, Guía MVCT (2015)

Propuesta del Decreto Distrital 495 de 2016, DTS y/o PGIRS, programa de inclusión a la población

recicladora. Brindar asistencia técnica y financiera para mejorar sus condiciones de acopio, selección, clasificación y alistamiento de materiales reciclables.

Proyecto 1 (Acciones afirmativas enfocadas a la población recicladora de oficio para la superación de condiciones de vulnerabilidad), actividad 2 y 6, con una temporalidad de 2 años para MPR y 12 años para MPA para la actividad 2, y 4 años para la actividad 6.

Evaluar la posibilidad de crear fondos municipales de aprovechamiento que apoyen la financiación de la actividad.

No se encuentra planteamiento específico en este programa.

Evaluar la posibilidad de crear fondos municipales de aprovechamiento que apoyen la financiación de la actividad.

No se encuentra planteamiento específico en este programa.

Promover esquemas de colaboración y coordinación entre los prestadores del servicio público de aseo de los residuos no aprovechables y aprovechables.

No se encuentra planteamiento específico en este programa.

Adelantar actividades de divulgación y comunicación que permitan construir y fortalecer las relaciones entre las organizaciones de recicladores y los generadores de residuos.

No se encuentra planteamiento específico en este programa.

Crear una agenda conjunta con las diferentes entidades municipales para apoyar temas sociales relacionados con la salud, educación, vivienda, familia, entre otros, que afectan a la población recicladora.

Proyecto 1 (Acciones afirmativas enfocadas a la población recicladora de oficio para la superación de condiciones de vulnerabilidad), actividad 3,5 y 7, con una temporalidad de 12 años para la primera actividad, y 4 años para las dos últimas actividades.

La persona prestadora del servicio público de aseo, establece de acuerdo al PGIRS, las frecuencias, horarios y formas de presentación para la recolección de los residuos sólidos aprovechables; y las coordina con la persona prestadora de la actividad (Decreto 596 de 2016, art. 2.3.2.2.2.8.80, numeral 1).

No se encuentra planteamiento específico en este programa.

La entidad territorial determina en el PGIRS los sitios en los cuales se puede hacer trasbordo a vehículos motorizados, cuando el transporte de residuos sólidos aprovechables se combine con vehículos de tracción humana. (Decreto 596 de 2016)

No se encuentra planteamiento específico en este programa.

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a), Decreto 2981 de 2013 y Resolución 754 de 2014

c. Los proyectos del PGIRS frente a las órdenes de la Corte Constitucional: la

formalización de los recicladores de oficio De acuerdo a las órdenes establecidas por la Corte Constitucional, se puede hablar de la necesidad de señalar las características que deben tener las acciones afirmativas que implementan las autoridades estatales y distritales. Estas se basan en que deben ser progresivas, temporales, focalizadas, cubrir el grupo objetivo y no depender de acciones de otras autoridades para que sean ejecutadas. Así mismo, considerando la población recicladora, estas acciones tienen que asegurarse de que los recicladores accedan de manera segura al material aprovechable, y a su vez, deben materializarse a través de una relación directa como aquella dada en los contratos

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relacionados con el servicio público de aseo. No obstante, es importante considerar dos factores de estos contratos: por un lado, es una obligación jurídica que instaura los mecanismos para que se vincule la mayor cantidad de recicladores y así, se fijen la bases para que el aprovechamiento se incentive lo máximo posible y por otro lado, el hecho de que los contratos separen formalmente los residuos no aprovechables (objeto de licitación destinada a los concesionarios) de los residuos aprovechables (destinados a la población recicladora), no significa que la medida sea efectiva como acción afirmativa. En este ámbito existen ciertas consideraciones relevantes. Por ejemplo, las medidas deben permitir la formación de asociaciones en este grupo, sin embargo, no debe ser considerado como un fin en sí mismo y si se da entre operadores tradicionales y organizaciones de recicladores de segundo nivel, se debe reconocer el trabajo que hacen los recicladores de oficio en las vías públicas para que la acción afirmativa sea efectiva. De igual forma, las medidas asistencialistas tampoco llegan a ser efectivas como la dotación de botas y uniformes, que pueden representar una mejora en las condiciones físicas de este grupo, pero no permite la superación de las condiciones de marginalidad. Así, es de gran importancia que el Distrito diseñe un plan que cumpla con criterios que garanticen acciones afirmativas efectivas. Algunas medidas consideradas son: i) asegurar la separación en la fuente por parte de los usuarios; ii) establecer rutas y modelos coordinados para el transporte y la recolección de residuos aprovechables y sólidos; iii) definir estímulos para la organización de los recicladores, y para la creación de centros de acopio y parques de reciclaje; y iv) actualización del censo de recicladores.

De acuerdo a lo anterior, vale la pena determinar si los componentes y actividades propuestas en el PGIRS vigente cumplen con estas estrategias, y si son coherentes con las órdenes dictadas por la Corte Constitucional. En primer lugar, el componente que hace referencia a la inclusión de la población recicladora, presenta problemas en tener una meta y actividades no medibles, ni verificables. Particularmente, algunas actividades como los estudios e investigaciones deben anteceder a la formulación de un plan, y de igual forma, tal como lo expresa la Corte, las actividades no pueden ser asistencialistas dado que no generan un efecto a largo plazo. Las únicas actividades que sí son claras en su carácter operativo son las relacionadas con la formalización de la población recicladora, es decir, el mantenimiento del RURO, la carnetización y el desarrollo de jornadas de capacitación. No obstante, por sí solas no conllevan a una mejora directa de sus condiciones laborales. Siguiendo con este componente, tampoco es evidente una acción afirmativa que permita disminuir las distancias recorridas por el reciclador, desde el lugar donde recoge el material, hasta las bodegas. La ausencia de infraestructura para incentivar el reciclaje impide el acceso cierto y seguro al material aprovechable por parte de los recicladores. Por este hecho y por los previamente mencionados en el párrafo anterior, el programa de inclusión de la población recicladora del PGIRS vigente no cumple las órdenes determinadas por la Corte Constitucional y no logra ser un ejemplo de una acción afirmativa efectiva. Adicionalmente, en el componente de aprovechamiento, se habla de la creación de un medio que permita la interacción de los diferentes actores de la cadena de aprovechamiento para así, incrementar el valor del MPA. Sin embargo,

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no es clara la definición de este medio; e igualmente, como lo menciona el programa, esta articulación no es evidente, pues la UAESP es la única entidad que colabora con la población recicladora a través de acciones positivas, como por ejemplo: dotación de equipos y medios de trabajo; al contrario de los operadores tradicionales, quienes no han logrado una articulación de recicladores a través de rutas selectivas u horarios de recolección. Así, es claro que ni el programa de inclusión a la población recicladora, ni el programa de aprovechamiento prevén un mecanismo de acceso y remuneración, y por ende, el 70% de este grupo carece de estos mecanismos. Adicionalmente, otra falla del PGIRS que muestra su insuficiencia para cumplir con los criterios dictados por la Corte Constitucional, es la ausencia de inclusión de aspectos económico-ambientales que permitan reconocer el servicio ambiental que prestan los recicladores e incidan en una mejor remuneración para ellos. Esto es evidente en el hecho de que la CRA se declara impedida para incluir costos ambientales en la metodología tarifaria del servicio de aseo que se está prestando, y por tanto, la única posibilidad para hacer un reconocimiento a la labor realizada por los recicladores, es a través de un concepto denominado como costo evitado que llega a ser insuficiente. La Corte Constitucional ha intervenido en múltiples ocasiones en este ámbito, específicamente en el auto 587 de 2015, en el que reconoce la declaración previamente manifestada por la CRA, pero exhorta a las autoridades partícipes de este seguimiento, para que adopten medidas que estimen pertinentes para promover la expedición de las regulaciones que tengan un impacto de inclusión a esta población. Específicamente, el PGIRS podría complementar el marco tarifario que dispuso la CRA. En el oficio de la Veeduría Distrital a la UAESP de diciembre 21 de 201636, se indagó en qué medida el PGIRS vigente acogía estas recomendaciones, ante lo cual la entidad señaló en su respuesta37 que las entidades distritales no tienen competencia para la creación de instrumentos económicos que incorporen los costos ambientales en las tarifas del servicio público de aseo, y que con base a la Sentencia C-263/131, esta responsabilidad recae en la CRA. Así, en todo caso, mientras el uso de rellenos sanitarios no incluya los costos ambientales reales que implican su funcionamiento, cualquier otro tratamiento de residuos sólidos será inviable y el tratamiento que le hacen los recicladores a los residuos no será reconocido. Entonces, es necesario que el Distrito encuentre un mecanismo para garantizar la inclusión de esta población de manera coherente con las sentencias de la Corte.

3.3.Programa de disposición final

Este programa de disposición final presenta la particularidad de tener dos problemas centrales con sus respectivas causas y efectos, de manera que existen dos árboles de objetivos. Considerando el primer problema central, este corresponde a la baja vida útil de actual sistema de disposición. Las causas posibles a este problema son: i) Restricción para la expansión u

36 Veeduría Distrital Radicado (23 de diciembre de 2016). Radicado No. 20163000106161. 37 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (03 de enero de 2017). Radicado Veeduría Distrital No. 20172200000852.

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optimización del RSDJ establecida en la licencia ambiental por parte de las comunidades; ii) Alta generación de residuos sólidos en la ciudad respecto a la capacidad técnica del RSDJ; y iii) Alternativas diferentes al entierro de residuos no son viables financieramente, pues la tarifa de aseo tiene como tecnología de referencia al relleno sanitario y hay una carencia de mercado para tratamientos alternativos. En cuanto a los efectos de esta problemática, estos son: i) Posible emergencia sanitaria en la ciudad, lo que implica problemas de salud pública y ambientales; y ii) Necesidad de buscar terrenos para alternativas de DF. (UAESP, 2016a, p. 54). El segundo problema central es definido como: Impactos socio-ambientales negativos por la disposición final de residuos sólidos en el RSDJ, debido principalmente a: i) Emisión de biogás a la atmosfera, pues hay un bajo aprovechamiento del que se produce; ii) Generación de lixiviados en el RSDJ, puesto que hay una indebida separación en la fuente y una baja eficiencia en la planta de tratamiento del RSDJ; y iii) Disposición de residuos putrescibles, ante la falta de alternativas para un tratamiento distinto a la disposición final. Adicionalmente, los efectos de este problema son los siguientes: i) Contaminación por emisión de gases (Biogás); ii) Contaminación de fuentes hídricas; y iii) Generación de olores ofensivos y vectores por la descomposición de los residuos, con los consecuentes aumentos de costos económicos por descontaminación, por tratamiento a enfermedades y por la imposición de las respectivas sanciones ambientales (UAESP, 2016a). De acuerdo a lo anterior, es evidente la presión ejercida sobre los recursos naturales y sobre la población por parte del Distrito, al no contar con otro sitio de disposición final, ni contar con otro tipo de tecnología para el tratamiento de residuos sólidos. La Tabla 18 permite ver los objetivos que maneja este programa en el PGIRS vigente, los cuales son coherentes con los problemas definidos e identificados. Así mismo, de acuerdo al DTS del PGIRS vigente, el programa de disposición final se enmarca en dos acciones principales: i) buscar un nuevo sitio de disposición final para el Distrito; y ii) optimizar los sistemas de tratamiento de biogás y lixiviados del RSDJ, los cuales seguirán generándose luego de la clausura de este sitio. Estas acciones enmarcan una estrategia clara orientada al manejo de residuos no aprovechables generados por la ciudad (UAESP, 2016a).

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Tabla 18. Cuadro de objetivos y fines, medios, metas, parámetros, prioridades y plazos para el componente de Disposición Final.

Objetivo (según árbol de objetivos y según definición

de objetivos y metas)

Fines para obtener el objetivo propuesto

Medios para obtener el objetivo-fin propuesto

Meta propuesta para el objetivo del componente

de aprovechamiento

Parámetro y línea base de la meta

Prioridad/ plazo

Garantizar en el largo plazo la disposición final, tratamiento y/o valorización de los residuos sólidos generados en Bogotá D.C.

Prevención de una posible emergencia sanitaria en la ciudad y búsqueda de terrenos para alternativas de disposición final.

Búsqueda de alternativas de disposición final y alternativas al relleno que sean financieramente viables. Reducción de la generación de residuos sólidos en la ciudad respecto a la capacidad técnica del RSDJ.

Garantizar en el largo plazo la disposición final, tratamiento y/o aprovechamiento de los residuos sólidos ordinarios no aprovechables generados en Bogotá D.C.

Vida útil disponible del sitio disposición final según la autorización ambiental: 7,6 años (Resolución 1351 de 2014 de la CAR).

Alta/ 5 -8 años

Mitigar los impactos socio-ambientales negativos por la disposición final de residuos sólidos en el RSDJ.

Reducción en la contaminación por emisión de gases (Biogás), de olores ofensivos, y de vectores generados por la descomposición de los residuos. Control de la contaminación a fuentes hídricas.

Aumentar los niveles de aprovechamiento y de tratamiento del biogás (quema emisiones). Generar lixiviados con bajas cargas contaminantes, y mejorar la eficiencia al tratamiento lixiviados por optimización. Encontrar alternativas de tratamiento para la no disposición de residuos putrescibles en el RSDJ.

Garantizar en el largo plazo la disposición final, tratamiento y/o aprovechamiento de los residuos sólidos ordinarios no aprovechables generados en Bogotá D.C.

Residuos sólidos (RS) generados en el área urbana que son dispuestos en un sitio de disposición final, en el último año: % RS dispuesto = 85,38% RS dispuesto = RS dispuestos (ton)/ RS generados (ton)*100, donde: Rs dispuestos 2015 (ton)= (2.296.520)38 (Informes Mensuales de Interventoría- UTINTERDJ, 2015)

Alta/ 0 -4 años

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, p. 54-55 y 70).

a. Formulación de los proyectos y acciones del Programa

Como se ha visto en el análisis de los dos programas tratados anteriormente, aquí también se puede afirmar, de manera general, que en el programa de disposición final se tienen proyectadas diversas acciones que no son medibles ni determinables en su contenido. Adicionalmente, las Tablas 19-23 muestran que el PGIRS vigente construye un programa de disposición final compuesto por cinco proyectos. En cada uno de estos proyectos es posible ver que algunas de las acciones enunciadas también están supeditadas a la realización de estudios o evaluaciones que están por realizarse, por lo que el potencial orientador del plan se ve afectado. Igualmente,

38 (Informes Mensuales de Intervetoría – UNINTERDJ, 2015)

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algunos de estos no son formulados como acciones, sino como un manual de actividades a realizar. El cuarto y el quinto proyecto son ejemplos de este planteamiento (Tablas 22 y 23). De acuerdo a UAESP (2016a), el objetivo del primer proyecto es disminuir de manera progresiva la cantidad de residuos sólidos urbanos que ingresan al RSDJ, y así mismo, disminuir los impactos ambientales y sociales que genera actualmente la operación del relleno.

Tabla 19. Proyecto 1. Disposición final de los residuos generados en el Distrito Capital, garantizada en el largo plazo.

Actividad Cantidad(Indicador)/ Calidad Meta Final 1. Desarrollar un estudio de identificación de áreas potenciales necesarias para la disposición final de residuos que permitan complementar el esquema de disposición existente.

Un estudio realizado.

Se contará con el 100% del estudio para la identificación de áreas potenciales para la ubicación de sitios para el tratamiento y disposición final de residuos (1 año).

2. Desarrollar un estudio para la identificación de los predios técnica, social, ambiental, económica y jurídicamente adecuados, para la ubicación de sitios que permita la disposición final de residuos; considerando la implementación de estaciones de transferencia y/o alternativas de tratamiento y valorización.

Un estudio realizado.

Se contará con el 100% del estudio para la identificación de los predios técnica, social, ambiental, económica y jurídicamente adecuados, para la ubicación de sitios que permita la disposición final de residuos considerando la implementación de estaciones de transferencia y/o alternativas de tratamiento y valorización, para Bogotá-Región (Municipios aledaños) (2 años).

3. Habilitar los sitios viables y modificar el POT en caso de ser requerido.

Dependerá de los estudios para la identificación de áreas potenciales y predios, POT Modificado Sitios Viabilizados.

70% de sitios viabilizados de acuerdo al POT Modificado (2 años).

4. Preparar, celebrar y adjudicar el (los) contrato(s) de construcción, operación, mantenimiento, cierre, clausura y post-clausura del sitio de disposición final seleccionada(s).

Dependerá de los resultados del estudio de viabilidad, Contrato (s) Adjudicado (s).

100% de los contrato(s) adjudicado(s) (2 años).

5. Preparar, celebrar y adjudicar el (los) contrato(s) de Interventoría.

Dependerá de los resultados del estudio de viabilidad, Contrato (s) Adjudicado (s).

100% de los contrato(s) adjudicado(s) (2 años).

6. Adquirir los predios a que haya lugar.

Dependerá de los estudios para la identificación de áreas potenciales y predios. Predios Adquiridos.

Predios adquiridos en un 100% (2 años).

7. Tramitar los permisos y licencias para la implementación del relleno sanitario.

Licencias y permisos requeridos por las autoridades ambientales.

100% de permisos y licencias obtenidos (2 años).

8. Construir y desarrollar la(s) tecnología(s) de relleno sanitario.

Dependerá de los resultados del estudio de viabilidad. Calidad depende de la tecnología implementada cumple con los lineamientos técnicos, legales, ambientales, financieros de más alta calidad.

100% de la(s) tecnología(s) implementada(s).

9. Operar la tecnología de relleno sanitario.

Toneladas de Residuos tratadas, aprovechadas y/o dispuestas. Cumplimiento de requisitos contractuales y/o de la prestación del servicio.

100% de la operación según capacidad definida.

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, pp. 116-121).

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El segundo proyecto tiene como objetivo identificar e implementar alternativas de tecnologías de aprovechamiento y la puesta en operación de sitios regionales para el tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos sólidos ordinarios. (UAESP, 2016ª)

Tabla 20. Proyecto 2. Implementación de alternativas de tratamiento y/o valorización de residuos sólidos generados en el Distrito Capital.

Actividad Cantidad(Indicador)/ Calidad Meta Final

1. Desarrollar un estudio de viabilidad para la implementación de tecnologías de tratamiento y/o valorización de residuos para Bogotá-Región.

Alternativa(s) viabilizadas, estudio indica cuales la(s) alternativa(s) más viables teniendo en cuenta fuentes de financiación y distribución de los residuos para cada alternativa considerando los costos ambientales en Bogotá-Región.

Se contará con el 100% del estudio de las tecnologías de valorización y/o tratamiento de residuos sólidos (2 años).

2. Preparar, celebrar y adjudicar el (los) contrato(s) de construcción, operación y mantenimiento de las tecnología(s) seleccionada(s).

Dependerá de los resultados del estudio de viabilidad. La calidad de estos depende si los contratos adjudicados cumplen con términos de referencia y requerimientos normativos a los que haya lugar.

Contratos celebrados y adjudicados en un 100% (2 años).

3. Preparar, celebrar y adjudicar el(los) contrato(s) de interventoría.

Dependerá de los resultados del estudio de viabilidad. La calidad de estos depende si los contratos adjudicados cumplen con términos de referencia y requerimientos normativos a los que haya lugar.

Contratos celebrados y adjudicados en un 100% (2 años).

4. Elaborar los estudios específicos y diseños (ingeniería de detalle, EIA) de la tecnología a implementar.

Dependerá de los resultados del estudio de viabilidad.

Se contará con el 100% de los estudios específicos de diseños de ingeniería de detalle, de las tecnologías de valorización y/o tratamiento de residuos sólidos resultantes (2 años).

5. Tramitar los permisos y licencias para la implementación del proyecto tecnológico.

Licencias y permisos requeridos por las autoridades ambientales. Su calidad depende de si las licencias y permisos requeridos y obtenidos, cumplen con los requerimientos normativos a los que haya lugar.

100% de permisos y licencias obtenidos (2 años).

6. Construir y desarrollar la(s) tecnología(s) seleccionada(s).

Dependerá de los resultados del estudio de viabilidad. Su calidad depende de si la tecnología implementada cumple con los lineamientos técnicos, legales, ambientales, financieros de más alta calidad.

100% de la(s) tecnología(s) implementada(s) (2 años).

7. Operar la(s) tecnología(s) de tratamiento, y/o valorización seleccionada(s).

Toneladas de residuos tratadas, aprovechadas y/o dispuestas. Calidad depende del cumplimiento de requisitos contractuales y/o de la prestación del servicio.

100% de la operación según capacidad definida. (Largo tiempo).

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, pp. 116-121).

El tercer proyecto tiene como objetivo asegurar el adecuado tratamiento de los lixiviados que se generan en el RSDJ con base a la norma de vertimientos impuesta por la autoridad ambiental competente. (UAESP, 2016a)

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Tabla 21. Proyecto 3. Gestión eficiente de los lixiviados generados en el RSDJ. Actividad Cantidad(Indicador)/ Calidad Meta Final

1.Evaluar las alternativas existentes y seleccionar la más apropiada para adecuar y optimizar el Sistema de Tratamiento de Lixiviados (STL)

Tipo de tecnología apropiada para la optimización del STL evaluada y seleccionada. Diseños e ingeniería de detalle. Obras construidas para la adecuación y optimización del STL. Permiso de vertimientos. Estudio realizado y ajustado a la necesidad de tratamiento del STL.

Se contará con el 100% del estudio de la alternativa para la adecuación y optimización del STL del RSDJ (2 años).

2. Elaborar los diseños e ingeniería de detalle para la adecuación y optimización del STL.

Dependerá de los resultados del estudio de evaluación y selección de alternativas para la adecuación y optimización del STL. Diseños de detalle ajustados a la necesidad de tratamiento del STL, en función del cumplimiento de la norma de vertimientos, aprobado y revisado por la interventoría y la UAESP.

Se contará con el 100% de los diseños de detalle de la propuesta de optimización para el STL del RSDJ (2 años).

3. Construir las obras de adecuación y optimización del STL.

Dependerá de los resultados del estudio de evaluación y de selección de alternativas para la adecuación y optimización del STL Obras del STL ejecutadas que cumplan con la norma de vertimientos aplicable y recibo a satisfacción de la interventoría y la UAESP.

100% de la construcción y optimización del STL, con las especificaciones técnicas establecidas en los diseños (2 años).

4. Monitorear y evaluar el proceso de tratamiento de lixiviados.

Dependerá de los resultados del estudio de evaluación y selección de alternativas para la adecuación y optimización del STL.

1 monitoreo de lixiviados al mes (10 años).

5. Tramitar los permisos ambientales requeridos.

Licencias y permisos requeridos por las autoridades ambientales.

100% de permisos y licencias obtenidos (2 años).

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016, pp.116-121).

De acuerdo a UAESP (2016a), el cuarto proyecto tiene como objetivo maximizar el aprovechamiento del biogás generado actualmente en el RSDJ, disminuyendo la liberación del metano a la atmósfera y lograr generar energía limpia.

Tabla 22. Proyecto 4. Aprovechamiento y tratamiento del biogás proveniente del RSDJ. Actividad Cantidad(Indicador)/ Calidad Meta Final

1. Captar el biogás producido en el relleno. Promedio anual: 76800 N/m3 de biogás. Captar el biogás de acuerdo a las condiciones operativas (No reporta).

2. Tratar el biogás con el fin de reducir la emisión de gases de efecto invernadero a la atmosfera.

Promedio Anual: 497.568Ton de CO2eq. No identificado.

Asegurar el adecuado tratamiento del 100% del biogás captado en el RSDJ, (No reporta).

3. Operar y mantener la infraestructura de tratamiento y aprovechamiento del Biogás.

No de mantenimientos ejecutados/ No. de mantenimientos programados por el concesionario. Calidad depende del cumplimiento de requisitos contractuales.

Realizar la operación y el mantenimiento de la infraestructura de tratamiento y aprovechamiento del Biogás en un 100% (No reporta).

4. Realizar monitoreo para determinar las reducciones de gases efecto invernadero durante la operación del proyecto.

No. de monitoreos ejecutados/ No. de monitoreos programados durante el año de acuerdo al cronograma. Calidad depende del cumplimiento de requisitos

Realizar el 100% del monitoreo para determinar las reducciones de gases efecto invernadero durante la operación del proyecto (No reporta).

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Actividad Cantidad(Indicador)/ Calidad Meta Final técnicos.

5. Generar energía eléctrica, de tal forma que se incremente el porcentaje del biogás aprovechado en el RSDJ.

19,9 MWh. No identificado. Generar 19.9 MWh10% (No reporta).

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, pp. 116-121).

Finalmente, el objetivo del quinto proyecto es operar el RSDJ con base a la normatividad nacional vigente e igualmente, supervisar las obligaciones contractuales del contrato de concesión que compete al manejo y a la operación del RSDJ (UAESP, 2016a).

Tabla 23. Proyecto 5. Disposición final en el RSDJ. Actividad Cantidad(Indicador)/ Calidad Meta Final

1. Continuar ejecutando las obligaciones del contrato de concesión a lo largo del contrato de concesión.

Obligaciones contractuales. Calidad depende de cumplimiento de obligaciones contractuales.

Cumplimiento del 100%de las obligaciones contractuales (A lo largo del contrato de concesión).

2. Supervisar el cumplimiento de las obligaciones contractuales del contrato de concesión 344 de 2010 y del contrato de interventoría 130 de 2010 en todos sus componentes.

Obligaciones contractuales supervisadas Calidad depende de cumplimiento del plan de supervisión.

Supervisión del 100% de las obligaciones contractuales a cargo del concesionario del RSDJ y de la interventoría (A lo largo del contrato de concesión).

3. Continuar con la implementación del plan de gestión social/tiempo.

Un plan de Gestión Social. Implementar en un 100% el plan de gestión social (A lo largo del contrato de concesión).

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a, pp. 116-121).

b. Cumplimiento formal de los criterios técnicos exigidos al programa

En la Tabla 24 se relacionan algunos criterios técnicos presentes en el Decreto 2981 de 2013, la Resolución 754 de 2014 y la Guía MVCT (2015), que deben ser cumplidos por el PGIRS vigente. Es posible ver que los requerimientos normativos exigidos al PGIRS respecto al programa de disposición final son cumplidos formalmente por el DTS, e incluso se plantean proyectos más allá de la normatividad nacional y que responden a las condiciones específicas de Bogotá: Gestión eficiente de los lixiviados generados en el RSDJ y Aprovechamiento y tratamiento del biogás proveniente del RSDJ. Sin embargo, como ya se ha observado en los proyectos y acciones que se proponen aquí, muchas veces están supeditados a la realización de estudios por realizar, o son enunciados como un catálogo de acciones que actualmente se realizan.

Tabla 24. Comparación entre los requerimientos técnicos-normativos vs su tratamiento en el DTS del Decreto 495 de 2016 (Programa disposición final).

Requerimiento para el Programa de Disposición final. Decreto 838/2005, Decreto 2981/2013, Resolución 754 de 2014, Guía

MVCT (2015)

Propuesta del Decreto Distrital 495 de 2016; PGIRS vigente, programa de Disposición final

Garantizar la disposición final técnica y ambientalmente adecuada de los residuos.

Proyecto 1 (Disposición final de los residuos generados en el Distrito Capital) y Proyecto 5 (Disposición final en el RSDJ).

Incluir el cierre de botaderos a cielo abierto, la definición de nuevas áreas de disposición final, la viabilidad de la transformación de las

No se encuentra planteamiento específico en este programa.

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Requerimiento para el Programa de Disposición final. Decreto 838/2005, Decreto 2981/2013, Resolución 754 de 2014, Guía

MVCT (2015)

Propuesta del Decreto Distrital 495 de 2016; PGIRS vigente, programa de Disposición final

celdas de disposición final transitorias a sitio de disposición final adecuado. Se propenderá a que la disposición final se enfoque hacia un ámbito regional (Decreto 838 de 2005, Art. 16).

No se encuentra planteamiento específico en este programa., aunque RSDJ funciona como relleno regional.

El análisis de las alternativas de localización del relleno sanitario deberá adelantarse de acuerdo con la metodología para la localización de áreas para la disposición final de residuos sólidos establecida en el Decreto 838 de 2005 o la norma que lo modifique o sustituya.

Proyecto 1 (Disposición final de los residuos generados en el Distrito Capital).

El PGIRS debe evaluar la viabilidad para el aprovechamiento de los residuos sólidos orgánicos generados en plazas de mercado, corte de césped y poda de árboles y establecerá la respectiva estrategia. En caso de no ser viable este tipo de aprovechamiento, deberá documentar las razones técnicas y financieras (Resolución 754, 2014).

No existe en el DTS un programa que analice la viabilidad o inviabilidad de aprovechamiento de los residuos sólidos orgánicos. Sin embargo en el Proyecto 2 (Implementación de alternativas de tratamiento y/o valorización de residuos sólidos generados en el Distrito Capital), actividad 1, se propone un estudio de viabilidad para la implementación de tecnologías de tratamiento de residuos para Bogotá.

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información de UAESP (2016a), Decreto 838 de 2005 y Resolución de 754 de 2014.

c. Los proyectos formulados privilegian prolongar el funcionamiento del RSDJ

La ambigüedad en la formulación de proyectos, devela que PGIRS privilegia la opción de seguir enterrando la basura en el RSDJ. Esta conclusión es confirmada en respuestas de la Administración a la Veeduría Distrital. Para demostrar esta afirmación es pertinente considerar dos proyectos manejados en este programa. El primero corresponde al proyecto Disposición final de los residuos generados en el Distrito Capital¸ el cual plantea dos acciones: identificar las áreas potenciales necesarias para la disposición final de residuos que permitan complementar el esquema de disposición existente, y determinar los predios adecuados en distintos ámbitos para así determinar una ubicación de lugares que permitan la disposición final de residuos, considerando la implementación de estaciones de transferencia y/o alternativas de tratamiento y valorización. Esta identificación de predios permitiría desprender otras acciones, como la consecuente modificación del POT, la compra de predios, la consecución de licencias ambientales y la licitación y contratación del nuevo operador del relleno. El segundo proyecto hace referencia al proyecto de: Disposición final en el RSDJ. En este no se mencionan actividades concretas, sino las obligaciones jurídicas que debe seguir cumpliendo la concesión del relleno, lo cual parecería impropio para un instrumento de planeación como lo es el PGIRS. Así, es evidente que a través de este proyecto el PGIRS asume que en su vigencia seguirá funcionando el actual relleno sanitario, a pesar de todas las problemáticas socio-ambientales que se diagnostica en su funcionamiento.

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Entre tanto, las opciones de otro tipo de tratamiento para los residuos no reciclables, aparecen completamente desdibujadas en el plan. Un ejemplo es el proyecto Implementación de alternativas de tratamiento y/o valorización de residuos sólidos generados en el Distrito capital, el cual es sumamente general y hace depender sus resultados de un futuro estudio. Así mismo, de acuerdo a lo mencionado en la sección del programa de aprovechamiento, el PGIRS vigente no incluye de manera específica ninguna acción o meta para el tratamiento de residuos orgánicos, a pesar de que se ha identificado que estos constituyen cerca del 42% de los residuos depositados en el RSDJ. Es importante que la tecnología actual permita su aprovechamiento y a su vez, logre hallar una alternativa de disposición final al simple enterramiento, como: la pirolisis, gasificación por plasma, etc. La premisa del auto 587 de 2015 de la Corte Constitucional determina la necesidad de que el PGIRS vigente incluya criterios de lógica cíclica de aprovechamiento del servicio de aseo, superando la concepción lineal de disposición final por los efectos ambientales que acarrea el enterramiento de residuos sólidos en rellenos sanitarios (criterio en el que coincide el documento CONPES 3874 de 2016). Así mismo, la Resolución 754 de 2014 del MVCT – MADS ordena que

el PGIRS debe evaluar la estrategia de viabilidad para el aprovechamiento de residuos sólidos orgánicos generados en plazas de mercado y en espacios donde se corte el césped y se poden los árboles. En caso de que no pueda efectuarse este tipo de aprovechamiento, debe documentarse las razones técnicas y financieras. La Veeduría Distrital indagó sobre este tema en oficio dirigido a la UAESP el 21 de diciembre de 201639 (UAESP, 2017).

Se indagó a la UAESP qué tipo de tratamientos recibían los residuos orgánicos en el nuevo PGIRS. La UAESP en su respuesta40 reitera la existencia del programa de disposición final y su proyecto Implementación de alternativas de tratamiento y/o valorización de residuos sólidos generados en el Distrito capital, señalando que el mismo inicia en el año 2017 con el estudio de vialidad y diseños de las tecnologías de tratamiento de residuos sólidos con el que se podrá determinar la(s) alternativa(s) más viables teniendo en cuenta fuentes de financiación y la distribución de los residuos para cada alternativa considerando los costos ambientales en Bogotá-Región. La UAESP también agrega que justo estas acciones y campañas de separación en la fuente también se aplican a los residuos de carácter orgánico. De igual forma, una vez se cuente con algunos cambios normativos y regulatorios, se estudiarán opciones que permitan el aprovechamiento de residuos orgánicos a gran escala en la ciudad, y que puedan ser desarrollados bajo un esquema sostenible.

39 Veeduría Distrital. (23 de diciembre de 2016). Radicado No. 20163000106161. 40 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (03 de enero de 2017). Radicado Veeduría No. 20172200000852.

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Adicionalmente, la Veeduría Distrital, en oficio radicado ante la UAESP el 22 de septiembre de 201741, elevó nueva pregunta sobre los avances de este proyecto en relación con los residuos orgánicos putrescibles (ROP). En oficio radicado ante la entidad el 11 de Octubre de 201742, la UAESP contestó que el proyecto mencionado no se encuentra en el PGIRS, lo cual lo cual contradice el contenido de dicho documento. Sin embargo, agregó que con base al Acuerdo 344 de 2008 que determina que se debe diseñar y ejecutar un programa para la gestión de los residuos sólidos orgánicos, se han adelantado dos actividades: i) utilizar los módulos de aprovechamiento de residuos orgánicos (compostador y lombricompostador), verificando que los beneficiarios de estos equipos produzcan compost y lombricompost para utilizarlos en huertas y/o cultivos urbanas, periurbanas y rurales; ii) realizar un proyecto piloto de Biodigestión en conjunto con el JBB que busca disminuir la disposición de residuos orgánicos en el RSDJ y valorizarlos energéticamente, a fin de generar 5 KW/eléctricos. Lo anterior se lograría mediante tecnología de fermentación en seco a través de un proceso de biodigestión anaeróbica que genera un biogás (con un aceptable contenido de metano), el cual es conducido a un motor de combustión interna encargado de generar electricidad. Vale la pena agregar que en esta mismo oficio la UAESP señala, en una respuesta relacionada con el RSDJ, que adelanta una serie de estudios tendientes a determinar la ampliación del relleno a través de la Corporación Financiera Internacional (IFC) del Banco Mundial, pero en los que también se analizarán tres escenarios de tratamiento de residuos y se calculará sus costos de inversión y operación, y tarifa requerida, y a su vez, el análisis de costo-beneficio para establecer una Alianza Público Privada, así como alternativas de financiación del proyecto. Este planteamiento y los previamente mencionados, deja entrever que la opción que el PGIRS privilegia es continuar el entierro de la basura en un relleno sanitario, y por esto, todos los estudios encaminados a ubicar nuevas zonas para disposición final, estarán dirigidos a determinar alternativas para ampliar el relleno, a pesar de que esta decisión no es autónoma del Distrito, sino debe ser autorizada por la autoridad ambiental (CAR).

d. Respuestas indeterminadas del PGIRS a dos problemas actuales del RSDJ: el tratamiento inadecuado de lixiviados y la emisión de gases

El proyecto Gestión eficiente de los lixiviados generados en el RSDJ depende de futuras acciones encaminadas a evaluar las alternativas actuales y seleccionar la más adecuada para optimizar el Sistema de Tratamiento de Lixiviados (STL). Una situación acuciante como el patente incumplimiento de la normatividad ambiental en la materia, y sobre todo los palpables problemas sanitarios y de salud pública que ese incumplimiento trae para las comunidades aledañas al sector, ameritaría un tratamiento mucho más concreto y específico por parte del PGIRS. Por demás el plan no hace ninguna referencia a los problemas jurídicos relacionados con esta materia (mencionados en el capítulo segundo de este documento). La total omisión del PGIRS en este

41 Veeduría Distrital. (22 de septiembre de 2017). Radicado No. 20173000090711. 42 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (11 de octubre de 2017). Radicado Veeduría No. 20172200000852.

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punto deja entrever que la opción de la administración sobre esta problemática es esperar los resultados de un laudo arbitral que dirima las diferencias contractuales entre la UAESP y el concesionario CGR, respecto a quién es responsable por la optimización de la planta de tratamiento. Sin embargo, cabe preguntarse si el hecho de que se ventile estas diferencias contractuales ante instancias judiciales habilita a las autoridades públicas a postergar la toma de medidas necesarias para enfrentar los graves problemas ambientales, sanitarios y sociales que genera esta situación. En cuanto al proyecto Aprovechamiento y tratamiento del biogás proveniente del RSDJ, no se aluden actividades concretas por realizar, sino que se enumeran las funciones generales que debería cumplir la infraestructura actualmente dispuesta para ello. En este proyecto tampoco se hace ningún planteamiento específico a la misma problemática que el PGIRS identifica sobre la emisión de gases que hace el RSDJ, y no se plantea un estudio para proponer alternativas frente a esta situación.

4. Modelo de concesión áreas de servicio exclusivo para la prestación del servicio público de aseo en Bogotá D.C.

Este capítulo se enfoca en determinar la forma cómo se concretan las exigencias del marco jurídico previamente establecido, así como las propuestas y compromisos del PGIRS, en la licitación de las ASE del servicio de aseo que el Distrito ha abierto en agosto de 2017. Para estos efectos se analizarán exclusivamente los puntos de los pliegos de condiciones y documentos anexos de la licitación que tienen relación directa con los fines ambientales y sociales presentes en los instrumentos normativos relacionados con el programa de aprovechamiento, de inclusión de población recicladora y de disposición final del PGIRS. Aparte del diagnóstico que se ha presentado en los anteriores capítulos, las principales fuentes de información para el análisis son los documentos de la licitación publicados en el sistema SECOP II, los pronunciamientos públicos de las entidades implicadas, especialmente la UAESP, y los pronunciamientos que ha hecho la Veeduría Distrital dentro de ese proceso licitatorio. Es importante resaltar que el modelo de aseo que actualmente opera en la ciudad ha sufrido diversos cambios a través de varias administraciones, por lo tanto se tendrá como contexto para el análisis los cambios realizados a este modelo de operación, con miras a analizar lo que hoy la Administración ha concesionado. Un estudio relevante evidencia que las entidades que han intervenido en este modelo también han variado durante el periodo de 1956-1974. En 1956, se realizó un estudio del manejo de la basura en la ciudad que dio como resultado la creación de Empresa Distrital de Aseo43 en 1958, una empresa encargada del manejo de la basura con un 20% del recaudo del impuesto predial y 5%

43 Mediante Acuerdo Distrital No. 30 de 1958, el Concejo de Bogotá creó la Empresa Distrital de Aseo, asignándole como funciones básicas la recolección, barrido y limpieza de la ciudad. (UAESP, s.f.).

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del recaudo del impuesto de industria y comercio. En 196044 se cambia el nombre a Empresa Distrital de Servicios Públicos (EDIS) (Anzola, 2015).

El 31 de octubre de 1988, mediante el Decreto 888, se declaró el estado de emergencia social, sanitaria y de servicios públicos en el Distrito Capital, autorizando a la EDIS a contratar particulares por siete años, y por medio de licitación, se determinó que el 40% del servicio de aseo comprendía la recolección, el barrido y la disposición final. Para estos efectos, la ciudad se dividió en dos zonas, donde entraron a prestar sus servicios las empresas LIME y Ciudad Limpia. En 1991, con el Decreto Distrital 304, se dio una nueva situación de emergencia en la capital y, por ello, con el Acuerdo Distrital 41 de 1993, se determinó la liquidación de la EDIS. Así mismo, a través del Decreto Distrital 782 de 1994 se creó la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP), entidad que dependía del despacho del Acalde Mayor de Bogotá D.C. En el mismo año, el servicio de aseo abre la licitación pública, dividiendo la ciudad en siete zonas, adjudicándosele los contratos a los siguiente operadores: dos a Ciudad Limpia, dos a Lime, dos a Aseo Capital y uno a Aseo Total. Todos los contratos de concesión se ejecutaron desde 15 de octubre de 1994 hasta el 14 de octubre de 2003 con vigencia total de 9 años según las fechas (UAESP, s.f.). En el 2002, la UESP abrió un proceso licitatorio cuyo objeto fue la Concesión para la recolección, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y corte de césped, y transporte de los residuos al sitio de disposición en el Distrito Capital de Bogotá. Para esos efectos, se le solicitó autorización a la CRA, para la implementación del esquema de ASE, autorización que fue otorgada por la Resolución CRA 235 de 2002, dividiendo la ciudad en seis zonas: Lime (2), ATESA (1), Aseo Capital S.A (2), Ciudad Limpia (1). Debe señalarse que fue respecto a esta licitación que la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-724 de 2003, en la cual advirtió que en futuros procesos licitatorios se debería asegurar el acceso cierto y seguro de la población recicladora a los residuos aprovechables. En el 2006, el Concejo de Bogotá transformó a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos en Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) por medio del Acuerdo No. 257 del 30 de noviembre de 2006. Esta entidad pasó a tener una autonomía administrativa y presupuestal adscrita a la Secretaria Distrital del Hábitat, y desde ese año, su objeto fue garantizar la prestación, supervisión y control de los servicios que involucren la disposición final, el reciclaje, el aprovechamiento de residuos sólidos y la limpieza de vías y áreas públicas (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2007). En el 2010, la UAESP abrió la licitación de la concesión de la administración, operación y mantenimiento integral del RSDJ, y a la vez la Corte emitió varios autos. El más importante de ellos fue el Auto 268 de 2010, donde establece criterios de protección a la población recicladora.

44 Mediante el Acuerdo No. 75 de 1960, se reorganizó la Empresa Distrital de Aseo y se le asignó una nueva razón social, Empresa Distrital de Servicios Públicos, EDIS, y nuevas funciones como la operación del matadero, el manejo de las plazas de mercado y la administración y expedición de licencias para la operación y explotación de cementerios públicos y privados en la Ciudad. (UAESP, s.f.).

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En mayo de 2010 la UAESP (en el marco del programa de gobierno Bogotá Positiva 2008 - 2011, solicitó a la CRA la verificación de motivos que permitan otorgar las ASE para adelantar la nueva licitación del servicio de aseo. Sin embargo, la Corte Constitucional emitió distintos autos, siendo el más relevante el Auto 275 de 2011, donde se suspende definitivamente dicho proceso por considerar la falta de medidas efectivas para proteger a la población recicladora. En consecuencia, la UAESP decretó por medio de las Resoluciones 522 de 2011 y 65 de 2012 la Urgencia Manifiesta (esta último ya iniciada la nueva administración del PDD “Bogotá Humana”) con el fin de dar continuidad a la prestación del servicio público de aseo, celebrando contratos con las empresas prestadoras del servicio público de aseo por periodos de seis meses. Desde la Administración “Bogotá Humana” y su programa de gobierno, Basura Cero45, se incorporó el esquema de operación de RBL, aprovechamiento, y la remuneración a los recicladores de oficio, al mismo tiempo que se aumentaba el reciclaje y se disminuía la presión en el RSDJ. No obstante, a pesar de esto, la UAESP declaró la Urgencia Manifiesta por tercera vez, mediante la Resolución 768 del 17 de diciembre de 2012. Con esta declaratoria, se suscribieron los contratos de prestación del servicio público domiciliario de aseo con la Empresa de Acueducto, alcantarillado y Aseo de Bogotá (EAB) y Ciudad Limpia Bogotá S.A., y de operación con las empresas Consorcio Aseo Capital S.A., Limpieza Metropolitana S.A. y Aseo Técnico de la Sabana S.A., y como administrador del “esquema transitorio” se designó a la EAB. Estos contratos se encuentran vigentes, con excepción del suscrito con la empresa Aseo Técnico de la Sabana S.A. Este “esquema transitorio” fue adoptado mediante el Decreto Distrital 564 de 2012 “Por medio del cual se adoptan disposiciones para asegurar la prestación del servicio público de aseo en el Distrito Capital en acatamiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-724 de 2003 y en los Autos números 268 de 2010, 275 de 2011 y 084 de 2012”. En ese mismo año, el esquema de aseo en la ciudad tuvo dos cambios: el primero fue la entrada en operación de una nueva empresa pública en el componente RBL en tres de las seis áreas, mientras que las otras tres estaban cubiertas por Ciudad Limpia a través del contrato interadministrativo 017 de 2012 con la EAB, Lime y Aseo Capital, respectivamente. El otro cambio significativo, fue la división entre el esquema RBL y la recolección de MPR, este último operado por los recicladores, atendiendo el Auto 275 de 2011 de la Corte Constitucional. A 2017, la operación y ejecución del servicio de aseo permaneció bajo este esquema, con medida de sanción de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), por no ceñirse a ninguno de los esquemas establecidos en la Ley 142 de 1994 para la prestación del servicio de aseo (libre competencia o ASE). Así mismo, con providencias de seguimiento al proceso de la Corte Constitucional en el Auto 587 de 2015, se ordena a las autoridades distritales regular el servicio en algunos de los esquemas previstos en la ley, siempre y cuando preserve los niveles alcanzados

45 El Programa Basura Cero busca que la ciudadanía bogotana REDUZCA, SEPARE y APROVECHE los residuos sólidos. Basura Cero es un programa y plan de acción, cuyo objetivo es lograr que los residuos sólidos aprovechables no sean enterrados o incinerados, sino reciclados y devueltos al ciclo productivo en un 100%. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2013).

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de protección a la población recicladora, en especial la condición de acceso cierto y seguro a los residuos aprovechables. En consecuencia, y en el marco de la implementación del PGIRS vigente, la Administración Distrital propuso concesionar a través del esquema de Áreas de Servicio Exclusivo el componente operativo, es decir, el RBL del servicio de aseo en la ciudad.

4.1.Descripción general de la licitación El 11 de agosto de 2017 se publicaron en el sistema SECOP II los documentos del proceso de selección por la modalidad de Licitación Pública No. UAESP-LP-002-2017 cuyo objeto consiste en

Concesionar bajo la figura de áreas de servicio exclusivo, la prestación del servicio público de aseo en la ciudad de Bogotá D.C., en sus componentes de recolección de residuos no aprovechables, barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles en áreas públicas, lavado de áreas públicas y transporte de los residuos generados por las anteriores actividades a los sitios de disposición final (SECOP II, 2017).

Conforme lo señala la UAESP en su página web, y de acuerdo con la lectura del pliego de condiciones, las características esenciales de este proceso licitatorio son: concesionar por ocho años la prestación del servicio público de aseo respecto a los residuos no aprovechables, contemplando los componentes de recolección de residuos, barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles en áreas públicas, lavado de áreas públicas, transporte de los residuos generados al sitio de disposición final en cinco áreas de servicio exclusivo en que se dividió la ciudad. El valor del servicio concesionado asciende a $ 4,8 billones, lo que la hace la segunda licitación más grande de la ciudad. Además, la UAESP señala en su página web que todos los habitantes de Bogotá tendrán el servicio de aseo que no sólo merecen sino que necesitan para tener una ciudad limpia, y el cual desde hace cinco años es deficiente ante las enormes necesidades de la ciudad. En este proceso se incluye la protección de la población recicladora de oficio, a través del acceso cierto y seguro al material aprovechable, prohibiendo que los concesionarios recojan dicho material. Este proceso busca el aumento de las frecuencias y la reducción de los tiempos de recolección de residuos. Además, dispondrá cerca del 27% de las basuras en contenedores, que se ubicarán en puntos críticos (lugares públicos donde existe un alto grado de acumulación de residuos) y contará con un contenedor para material aprovechable (que es el destinado a los recicladores). La licitación incluye modernizar la flota de camiones compactadores amigable con el medio ambiente, y obligaciones como el retiro de pendones, avisos y pasacalles ilegales, la remoción de grafitis, la limpieza del mobiliario urbano, la renovación de las canecas teniendo en cuenta a los fumadores y a los propietarios de mascotas, entre otros. También se contempla que los usuarios puedan realizar vigilancia en línea y consultar a través de una aplicación móvil los horarios de su operador.

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Algunas publicaciones en prensa citando a la UAESP, señalan otras características del proceso licitatorio, entre ellas: menor precio de la tarifa a los usuarios, prestación del servicio con cobertura en el área rural, la contenerización a cargo de los operadores, una campaña pedagógica para que los ciudadanos, en seis meses, aprendan a reciclar y depositar los materiales aprovechables en los puntos establecidos, la responsabilidad de los operadores en la recolección y el tratamiento que se les dé a las llantas abandonadas y de los escombros arrojados a la calle, los mixtos (desechos de construcción mezclados con residuos orgánicos), muebles, colchones, salas y tazas sanitarias entre otros desechos. 46 El proceso licitatorio comenzó el 11 de agosto de 2017 con la publicación del proyecto de pliego de condiciones. Hasta el 01 de septiembre de 2017, se concedió plazo para hacer observaciones. El 4 de octubre se respondieron dichas observaciones, y ese mismo día se publicaron los pliegos de condiciones definitivos. El 09 de octubre se celebró la audiencia de asignación de riesgos y hasta el 24 de octubre se dio plazo para presentar observaciones al pliego de condiciones definitivos, con plazo máximo del 30 de octubre para que la UAESP responda dichas observaciones. La Veeduría Distrital presento observaciones en las etapas del proceso específicamente en los puntos de carácter ambiental y social de los que se ha enfocado este documento, y en las respuestas que ha dado la UAESP. 4.2. La normatividad ambiental no es suficientemente explícita en la licitación ni en los

documentos contractuales

En la definición del objeto contractual, se omitió la normatividad básica que regula las actividades licitadas. Paradójicamente, sí se hizo una relación normativa prolija, justamente, de los aspectos no incluidos en el objeto de licitación, es decir, del servicio de recolección de los residuos aprovechables. Así mismo, también se presentó en los documentos anexos a la licitación y en la minuta del contrato la no mención detallada de dicha normatividad, limitándose a señalar en diferentes cláusulas que el contratista debe cumplir con la “normatividad aplicable”. En consecuencia, la Veeduría Distrital observó la necesidad de hacer la mención47, la cual está explícita en los documentos del proceso a la normatividad básica que regula las actividades licitadas, y contemplar al PGIRS distrital como norma vinculante a la licitación. En este sentido la UAESP señaló en su oficio de respuesta a estas observaciones48 que había acogido esta recomendación.

46 Este análisis surge de la lectura de las notas publicadas en El Tiempo los días 6 de octubre de 2017, 8 de octubre de 2017 y 17 de octubre de 2017. 47 Veeduría Distrital. (28 de Agosto de 2017). Radicado No. 20176000082771. 48 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (05 de octubre de 2017). Radicado No. 20172200083512.

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4.3. No hay armonía entre los criterios de calificación en el documento de condiciones generales de participación y la minuta contractual

La Veeduría Distrital, al referirse al proyecto de pliego de condiciones49, mencionó que podría existir una desarmonía entre el documento de condiciones generales de participación y la minuta contractual, en lo que se refiere al criterio de calificación denominado mayor porcentaje de descuento sobre costo máximo tarifario, con utilización de un esquema de media y desviación. Esto corresponde en el esquema de aseo a finalizar al descuento ofrecido por el oferente sobre el máximo establecido para el cobro del servicio de aseo por la Resolución CRA 720 de 2015. Esta entidad observó que el compromiso adquirido por el oferente en esta materia, no se veía reflejado explícitamente en las cláusulas de la minuta del contrato que tratan este tema (cláusula décima y trigesimotercera). Así las cosas, la Veeduría Distrital interrogó en qué medida la fórmula de selección relacionada con el mayor porcentaje de Descuento sobre Costo Máximo Tarifario (DCM) se verá reflejada en las condiciones establecidas explícitamente en las cláusulas del contrato para remunerar al operador, y cómo ello incidirá realmente en la tarifa efectiva que pagarán los usuarios. A esto, la UAESP señaló en su oficio de respuesta50 “que se ajustó la minuta del contrato en el sentido de indicar de manera explícita que la interventoría verificará la debida aplicación del descuento tarifario ofertado por el concesionario” (UAESP, 2017). 4.4. Los documentos de la licitación dan a entender que la única alternativa del tratamiento

de residuos es la disposición final en rellenos sanitarios La Veeduría Distrital destaca que en el documento de condiciones generales, el objeto de licitación en su versión original señala el hecho de transportar los residuos generados a los sitios de disposición final, sin contemplar otro tipo de alternativas. Igualmente, afirma que es posible que una vez se recojan los residuos no aprovechables a través del esquema operativo RBL por parte de los concesionarios, la única opción permitida sea la disposición final a través de la tecnología de relleno sanitario. Así mismo, la Veeduría Distrital argumentó que en el pliego de condiciones, la disposición final era sólo una posibilidad para los residuos no aprovechables, ya que se pueden realizar diversos tratamientos antes de dicha disposición final. Tal artículo establece:

Gestión integral de residuos sólidos: es el conjunto de actividades encaminadas a reducir la generación de residuos, a realizar el aprovechamiento teniendo en cuenta sus características, volumen, procedencia, costos, tratamiento con fines de valorización energética, posibilidades de aprovechamiento y comercialización. También incluye el tratamiento y disposición final de los residuos no aprovechables”. (Decreto 1077, 2015, Art. 2.3.2.1.1., literal 20).

49 Veeduría Distrital. (28 de agosto de 2017. Radicado No. 20176000082771. p. 14. 50 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (05 de octubre de 2017). Radicado No. 20172200083512.

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En concordancia con lo anterior, se sugirió que en la definición del objeto de la licitación se abriera la posibilidad de que el transporte de los residuos generados se hiciera tanto a los sitios de tratamiento como a los de disposición final. Como respuesta a esta petición, la UAESP señaló en su oficio51 que el marco tarifario definido en la Resolución CRA 720 de 2015 reconoce la recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables al sitio de disposición final del municipio. En todo caso, se afirmó que la Administración Distrital estaba revisando otras alternativas de disposición final para los residuos sólidos no aprovechables generados en la ciudad. Ante esta afirmación, la Veeduría Distrital, en sus observaciones al pliego de condiciones definitivos52, expresó la necesidad de que en las cláusulas de la minuta contractual debería quedar claro que los concesionarios debían llevar los residuos no aprovechables a los lugares donde se realizan las diferentes alternativas de disposición final, señalando explícitamente que se podía tratar o bien de la disposición en relleno sanitario, o de la disposición final efectuada a través de otro medio. La entidad de control expresó esta necesidad, pues si no quedaba esta afirmación planteada en el contrato, se podría generar un riesgo importante en la interpretación del mismo, dado que los operadores de la concesión podrían argumentar que su obligación se limita a transportar los residuos hasta el relleno sanitario. Igualmente, esta entidad también hizo énfasis en que el PGIRS vigente incluía la implementación de un programa específico de disposición final, y este comprendía el desarrollo de un proyecto enfocado en la implementación de alternativas de tratamiento y de valorización de residuos sólidos, el cual plantea adelantar estudios para identificar tratamientos distintos al relleno sanitario. La UAESP53 evidenció en su respuesta que el PGIRS estima que el periodo en el cual se llevará a cabo esos estudios es el de 2016-2019. Resulta oportuno señalar que desde el primer trimestre de 2016, esta entidad ha venido trabajando en coordinación con la Corporación Financiera Internacional (IFC), en la búsqueda de la mejora de las condiciones de prestación de la actividad de disposición final de los residuos a través de un proceso de selección de firma que pueda ser útil en esta búsqueda. Por lo anterior, la Veeduría Distrital advirtió que no tendría sentido hacer estas inversiones públicas si en los documentos del proceso licitatorio objeto de análisis, permanecía el riesgo de diversas interpretaciones en torno a lo qué se entiende por sitio de disposición final. Además, se recordó que los documentos del proceso de contratación deberían precaver la obligación jurídica de los operadores de adecuar la prestación del servicio a los términos del PGIRS (el cual contiene un programa de disposición final con un proyecto de tratamiento de residuos no aprovechables alternativo al relleno sanitario), según lo señala el Decreto 1077 de 2015:

ARTÍCULO 2.3.2.2.1.8. Función social y ecológica. Las personas que prestan el servicio público de aseo deben cumplir con las obligaciones de la función social y

51 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (06 de Octubre de 2017). Radicado No. 20172200083512. 52 Veeduría Distrital. (20 de octubre de 2017). Radicado No. 20176000110161. p. 14. 53 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (11 de octubre de 2017). Radicado No. 20173000135321.

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ecológica de la propiedad, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y en la ley. ARTÍCULO 2.3.2.2.1.10. Programa para la Prestación del Servicio de Aseo. Las personas prestadoras del servicio público de aseo deberán formular e implementar el Programa para la Prestación del Servicio acorde con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del municipio o Distrito y/o regional según el caso, la regulación vigente y lo establecido en este capítulo. Para efectos de la formulación de este programa, las personas prestadoras definirán: objetivos, metas, estrategias, campañas educativas, actividades y cronogramas, costos y fuentes de financiación de acuerdo con los lineamientos definidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Este programa igualmente deberá definir todos los aspectos operativos de los diferentes componentes del servicio que atienda el prestador, el cual deberá ser objeto de seguimiento y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos. PARÁGRAFO. El Programa para la Prestación del Servicio de Aseo debe revisarse y ajustarse de acuerdo con las actualizaciones del PGIRS y ser enviado a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para su vigilancia y control, conforme a lo establecido en el artículo 3.4 de la Ley 142 de 1994.

De acuerdo a lo anterior, la Veeduría Distrital reiteró la necesidad de que en los documentos del proceso licitatorio, incluida la minuta contractual, se dejara explícito que el servicio concesionado también incluía la etapa de transporte de los residuos generados por las actividades RBL hasta los sitios de disposición final. 4.5. La matriz de riesgo de la licitación no valora debidamente el derivado de la relación

entre la vida útil del Relleno Sanitario y la Concesión de Aseo La Veeduría Distrital señaló que la licitación de la concesión del servicio de aseo tiene una duración de ocho años, considerando la vida útil actual estimada del sitio de disposición final de los residuos. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, dicho relleno tiene una vida útil calculada hasta el 2022, por disposición de la Resolución 1351 de 2014 expedida por la CAR. Si bien la Administración en pronunciamientos públicos ha manifestado su intención de tramitar una ampliación de la vida útil del RSDJ ante la autoridad ambiental, no se tiene información oficial sobre los trámites concretos que se han adelantado al respecto, y en todo caso esta decisión está sujeta a la discrecionalidad administrativa de la CAR. Así mismo, la Veeduría Distrital ha intentado encontrar información acerca del trámite ante la CRA de modificación del marco tarifario impulsado por el concesionario CGR, y de la anunciada modificación de la licencia ambiental del relleno para su eventual ampliación por parte de la CAR. Sin embargo, en cada una de las páginas web de las entidades involucradas (UAESP, CGR y CAR) no se ha encontrado información.

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En todo caso, la Veeduría Distrital ratifico en las observaciones que las respuestas de la UAESP que tampoco encontraba información oficial de alternativas concretas que tenga la Administración para la disposición final ante el cierre programado del RSDJ en el corto plazo o mediano plazo. La realidad jurídica es que por ahora la ciudad tiene un sitio cierto de disposición final de residuos sólo por cinco años o menos. Igualmente, la Veeduría Distrital llamó la atención respecto a la conveniencia de licitar la concesión del servicio de aseo por ocho años, cuando sólo se tiene certeza de que la vida útil del sitio de disposición final está dada para cinco años. Adicionalmente, expresó que no se observa un análisis específico sobre este punto en la matriz de riesgos que desarrolló la entidad y por tanto, no se está considerando los efectos que esta situación pueda tener en factores como la ejecución del contrato, los costos que deban asumir los usuarios, y las consecuencias sanitarias y ambientales que pueden repercutir en la ciudad. La UAESP señaló en su oficio de respuesta a estas observaciones54, que el riesgo ya está considerado en el estudio, por lo cual el observante debe remitirse al Anexo 12 en el Ítem 33 de los pliegos de la licitación. En efecto, la Veeduría Distrital revisó ese ítem. No obstante, este riesgo se contempla en el ítem 32 de esta matriz de riesgos. En la Tabla 25 se describe de manera resumida el riesgo y su tratamiento.

Tabla 25. Riesgos de operación de la licitación, ítem 32.

Descripción No se puedan disponer de los residuos recolectados por los concesionarios en el RSDJ. Agotamiento de la capacidad del relleno antes de terminar el plazo de la concesión.

Consecuencia Cambios en los recorridos para llevar los residuos a otro relleno sanitario. Incremento eventual de los costos de operación por necesidad de más combustible para llegar al sitio de disposición final.

Tratamiento

Reducir la probabilidad de la ocurrencia del evento, implementar estrategias técnicas que permitan aumentar la capacidad del relleno por lo menos hasta la culminación de los contratos de concesión, implementar una estrategia de reducción de residuos sólidos en la fuente de tal forma que se disminuya la tasa de llenado del relleno sanitario actual; y gestionar oportunamente alternativas de predios para construcción o uso de otro relleno.

Categoría Medio Afecta la ejecución del contrato

Sí

Fuente: Elaborado por Veeduría Distrital, con base en UAESP (2017, pp. 63-64). Respecto a lo anterior, para la Veeduría Distrital no resulta claro cuáles podrían ser las estrategias técnicas para asumir la limitación en el tiempo del funcionamiento del relleno sanitario, a pesar de que una alternativa de mitigación del riesgo es Gestionar oportunamente alternativas de predios para construcción o uso de otro relleno. La UAESP en respuesta a cuestionarios elevados por la Veeduría Distrital sobre las temáticas relacionadas con la gestión ambiental de residuos sólidos, fue enfática al afirmar que:

54 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (05 de octubre de 2017). Radicado No. 20172200083512.

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En lo referente al traslado del RSDJ me permito informarle que esta actividad no se ha contemplado pues implicaría el traslado de todos sus componentes a otra parte, lo cual técnicamente resultaría muy complejo, precisamente mediante el Contrato 203 de 2016 suscrito entre la UAESP y la Universidad Nacional de Colombia se adelantó el estudio para identificar áreas potenciales que permitan implementar una alternativa al RSDJ, es decir su reemplazo. Allí, se concluyó entre otros aspectos que, en todo el territorio del Distrito Capital de Bogotá, área rural y urbana, no hay áreas potenciales para la disposición de residuos en relleno sanitario y recomienda la implementación de tecnologías de tratamiento de residuos en el área del RSDJ toda vez que este suelo está destinado para el manejo de residuos sólidos (UAESP, 2017, p.15-16).

De acuerdo a lo anterior, es necesario concluir que esta alternativa de mitigación del riesgo ya ha sido descartada por la UAESP. Llama la atención que esta entidad la siga reiterando en el proceso de licitación como una posibilidad de mitigación frente al riesgo advertido. Adicionalmente, considerando otra acción establecida en el tratamiento de la tabla anterior, la UAESP tampoco da indicación adicional de como obtendrá ese propósito. De esta forma, es necesario remitirse al PGIRS vigente que aborda este tema, y en este es posible identificar dos variables: la primera tiene que ver con las estimaciones de producción y recolección de residuos, y la segunda se asocia a la meta de aprovechamiento de residuos propuesta en el mismo instrumento. En la Tabla 26 se muestran las proyecciones del PGIRS al respecto.

Tabla 26. Proyecciones de generación y recolección de residuos 2015 – 2028. DTS del Decreto 495 de 2016

Año Habitantes proyectados

(millones de Habitantes)

Generación per cápita (Ton/año)

Recolección (Millones de ton/año)

2015 7,87 0,288 2,27 2016 7,98 0,307 2,44 2017 8,08 0,306 2,47 2018 8,19 0,306 2,50 2019 8,29 0,306 2,53 2020 8,40 0,306 2,56 2021 8,51 0,305 2,59 2022 8,63 0,304 2,62 2023 8,74 0,304 2,65 2024 8,85 0,303 2,68 2025 8,97 0,303 2,71 2026 9,09 0,302 2,74 2027 9,21 0,303 2,78 2028 9,33 0,301 2,80

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en UAESP (2016a, pp. 44-46). Según el programa de aprovechamiento establecido en el PGIRS, el objetivo es aumentar el aprovechamiento de residuos sólidos por medio de la implementación de campañas de separación en la fuente y de presentación diferenciada, con el fin de disminuir en 6% las toneladas dispuestas

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en el RSDJ (UAESP, 2016a). Ahora, al revisar las cifras proyectadas del PGIRS, y al aplicar la meta establecida de aprovechamiento (disminución de un 6%) a la generación per cápita de residuos, se obtienen las proyecciones de residuos aprovechables como se muestran en la Tabla 27.

Tabla 27. Proyecciones de residuos aprovechados

Año Habitantes

proyectados (millones de Habitantes)

Generación per cápita (Ton/año)

Generación de residuos (Ton/año)

Meta de aprovechamiento PGIRS "disminuir en 6% las toneladas

dispuestas en el RSDJ" (ton/año) (Ton/año) (Ton/día)

2017 8,080 0,306 2.472.480 148.349 406 2018 8,190 0,306 2.506.140 150.368 412 2019 8,290 0,306 2.536.740 152.204 417 2020 8,400 0,306 2.570.400 154.224 423 2021 8,510 0,305 2.595.550 155.733 427 2022 8,630 0,304 2.623.520 157.411 431 2023 8,740 0,304 2.656.960 159.418 437 2024 8,850 0,303 2.681.550 160.893 441 2025 8,970 0,303 2.717.910 163.075 447 2026 9,090 0,302 2.745.180 164.711 451 2027 9,210 0,303 2.790.630 167.438 459 2028 9,330 0,301 2.808.330 168.500 462

Total de residuos aprovechados 1.902.323 5.212 Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital con base en la UAESP (2016a, pp. 44-46).

Es evidente que la reducción tal y como la propone la UAESP en el tratamiento del riesgo es insuficiente, pues al analizar la generación de residuos hasta 2022, la cantidad proyectada de residuos que dejarían entrar al RSDJ con la meta propuesta en el PGIRS sería de 918.290 toneladas. Esta cantidad representa el 37% de la generación de residuos en el 2017, lo que implica que proyecta una ampliación55 de la vida útil de aproximadamente cinco meses más de operación. Respecto a la otra alternativa evidenciada en la parte de tratamiento de la Tabla 26, se puede decir que la implementación de estrategias técnicas para aumentar la capacidad del relleno sanitario (que es además la que se desprende de los estudios de la Universidad Nacional) requiere la aprobación de la CAR a través de la Resolución 1351 de 2014 para modificar la licencia ambiental del RSDJ en el sentido de:

(…) incluir la ejecución, construcción y operación del proyecto: OPTIMIZACIÓN FASE II DE LA ZONAS VII y VIII DEL RSDJ, localizado en la vereda El Mochuelo de la Localidad de Ciudad Bolívar del Distrito Capital, para la disposición de residuos sólidos urbanos (RSU) de origen doméstico, provenientes de la ciudad de Bogotá y de los municipios con convenio vigente con la UAESP (…). (Resolución 1351, 2014, Art. 1).

55 Se toma para este cálculo un valor promedio de disposición de residuos de 6.300 ton/día.

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Por otro lado, la CAR fue enfática en prohibir tanto la optimización como la ampliación, y por el contrario conmina al Distrito a buscar nuevas áreas de disposición final, tal y como se establece a continuación:

Artículo 23: Dentro del año siguiente a la ejecutoria de la presente decisión, la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS deberá adelantar los estudios técnicos encaminados a determinar nuevas áreas potenciales necesarias para la disposición final de residuos sólidos, para complementar el esquema actual de disposición de los mismos, bajo la premisa de la no ampliación ni optimización del Relleno Sanitario Doña Juana (…). (Resolución 1351, 2014, Art. 23).

Frente a dicha posibilidad en el oficio de la UAESP radicado ante la Veeduría Distrital el 11 de octubre de 2017, se señala que:

Para el licenciamiento de la operación futura del relleno sanitario, ya sea para su ampliación en predios adicionales o el uso de zonas operadas anteriormente en los predios de propiedad del Distrito que hoy conforman el RSDJ, la responsabilidad de los trámites es de la Administración Distrital los trámites implican una serie de estudios técnicos de alta especialidad, por lo que actualmente la Administración Distrital en el marco de la modificación estructural del Plan de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997), se están elaborando los análisis pertinentes para definir las alternativas que sean más beneficiosas para la ciudad en términos sociales, ambientales y económicos… Una vez definida la ruta a seguir, la Administración Distrital procederá a realizar los estudios técnicos y a tramitar las licencias o permisos ambientales que se requieran para los servicios de tratamiento y disposición final (UAESP, 2017, p.16).

En consecuencia, se concluye que la UAESP no tiene claro el camino a seguir en el caso de decidir ampliar el relleno, y por esta misma razón, no ha iniciado los trámites ante la CAR para proceder a dicho fin. Así mismo, considerando la anterior resolución, se evidencia que las autoridades distritales deberían ubicar nuevas zonas para un nuevo relleno sanitario. Es decir que de seguir bajo la situación actual, el RSDJ no sería objeto de ampliación. Esta situación permitió que la Veeduría Distrital estableciera en sus observaciones que se estaba sub-estimando el riesgo de no contar con un sitio de disposición final que abarcara la operación más allá de la permitida por la licencia ambiental vigente del RSDJ. Bajo esta postura y considerando la consecuencia evidenciada en la matriz de riesgos (Tabla 25). Esta afirmación no sería cierta debido a que, como se ha mencionado en esta sección, no se cuenta con una alternativa cierta de este relleno sanitario. Así, el mayor riesgo lo enfrenta la ciudadanía a nivel ambiental y sanitario, pues el tratamiento proyectado por la UAESP para mitigar el riesgo es insuficiente para garantizar que no se afecte de forma considerable la operación de las ASE.

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4.6. Las condiciones de la licitación pública no parecen cumplir los criterios establecidos por la Corte Constitucional para proteger a la población recicladora

La licitación es explicita en señalar que su objeto sólo se enfoca en el transporte y disposición de material no aprovechable. Es decir, no se establece un tratamiento específico respecto al material aprovechable, del cual la población recicladora obtiene su sustento. A ello, la UAESP56 fundamenta la supuesta protección que este proceso contractual brindaría a los recicladores. En consecuencia, la Veeduría Distrital elevó los siguientes interrogantes en su escrito de observaciones al proyecto de pliego de condiciones:

i) ¿En qué medida respeta los niveles de protección ya alcanzados a la población recicladora, en cuanto a la garantía del acceso cierto y seguro al material aprovechable como derecho de los recicladores, la defensa de su trabajo y el principio de progresividad? (Orden del Auto 587 de 2015 de la Corte Constitucional).

ii) ¿En qué medida la licitación concreta un modelo que incluya criterios de costos ambientales y de lógica circular en la prestación del servicio, que favorezca el reciclaje y sustituya la lógica lineal de disposición en relleno, conforme los lineamientos señalados en el Auto 587 de 2015 de la Corte Constitucional y en el CONPES 3874 de 2016?.

La Veeduría Distrital constató en el Anexo 2 de los documentos de la licitación, que la estrategia de la UAESP para cumplir las órdenes de la Corte Constitucional sobre estos temas se fundamenta en dos aspectos: por un lado, dejar por fuera de la licitación todo lo relacionado con los materiales aprovechables que serían destinados a la población recicladora, y por otro lado, sujetar la protección de la población recicladora a los proyectos que sobre este tema se establecen en el PGIRS. La UAESP afirma que la actividad de la población recicladora se sujeta a lo dispuesto en el Decreto 596 de 2016, compilado en el Decreto 1077 de 2015. Es relevante mencionar que aunque la UAESP cumpla con la normatividad que por vía reglamentaria estableció el MVCT, se debe estudiar con profundidad en qué medida esta reglamentación da respuesta a las órdenes que la Corte Constitucional ha emitido en este ámbito, debido a que como lo emite la Corte Constitucional en el Auto 587 de 2015, el 70% de la población recicladora que no está asociada ni formalizada. En consecuencia, la licitación parte del supuesto de que la prestación del servicio de los residuos aprovechables dada por la población recicladora continuará en libre competencia con altos grados de formalización de los recicladores, y en un escenario donde los usuarios del servicio (generadores) hacen una labor juiciosa de separación en la fuente. Este es un punto de objeto de discusión tanto en los Autos de la Corte Constitucional, como en el mismo diagnóstico desarrollado en el PGIRS. No obstante, el punto que genera más debate es la manera cómo se articularía este servicio enfocado en la recolección de recursos aprovechables que se encuentra

56 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (28 de agosto de 2017). Radicado No. 20176000082771

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en libre competencia, con el manejo de recursos no aprovechables, en el cual no hay una libre competencia y su asignación está dada a los operadores de ASE. Como se presentó en el análisis en el capítulo tres de este documento, la lectura del PGIRS permite dimensionar una lista de proyectos y estudios por desarrollar, por lo que no brinda una base operativa capaz de clarificar como se realizará el proceso sobre la prestación del servicio de recolección del material aprovechable, es decir, la actividad de la población recicladora. Esto determina un riesgo central para la licitación que debe ser valorada debidamente en la matriz de riesgos del proceso contractual. Es más, este factor obstaculizó el desarrollo de la licitación del servicio de aseo, pues los autos desde la Corte Constitucional han suspendido procesos contractuales exigiendo medidas reales que tengan bases más sólidas y sean efectivas a la hora de proteger este grupo poblacional. Como respuesta a estas observaciones, la UAESP57 se limitó a reiterar que la participación y la defensa del trabajo de los recicladores están garantizados en los pliegos de condiciones, donde a propósito de la articulación del servicio licitado con la actividad de aprovechamiento, se prohíbe a los concesionarios recolectar y/o transportar los residuos sólidos aprovechables presentados por los usuarios del servicio público de aseo, lo cual garantizaría el acceso cierto y seguro de las organizaciones de recicladores a este tipo de residuos. Así mismo, la UAESP anota que el PGIRS distrital contiene las acciones para dar cumplimiento a las órdenes de la Corte Constitucional a favor de la población recicladora (tanto formalizada como en proceso de formalización). Por ejemplo, ofrece programas de fortalecimiento a los prestadores del servicio con acompañamiento en el curso de las fases de formalización, así mismo, se entrega dotación, infraestructura y maquinaria necesaria para la operación de la actividad, e igualmente, se les ofrece campañas con los usuarios de separación en la fuente, entre otras. También se ejecutan campañas de promoción y concientización sobre el rol del reciclador y sobre el acceso a la oferta institucional del Distrito. Estas dos últimas acciones en realidad son obligatorias del Distrito, y no de los concesionarios. Adicionalmente, la UAESP menciona que no es posible incorporar riesgos previsibles asociados a la actividad de la población recicladora en este proceso de contratación, debido a que el objeto de licitación se enmarca en la recolección de residuos sólidos no aprovechables. En ese sentido, la Veeduría Distrital reiteró en el documento de observaciones al pliego de condiciones definitivo de la licitación, si la misma cumplía con las condiciones señaladas por la Corte Constitucional y si se está protegiendo a la población recicladora, mediante acciones afirmativas, que por su naturaleza, deben ser efectivas para lograr dicha protección La Veeduría Distrital llamó la atención sobre la obligación jurídica de los operadores de adecuar la prestación de su servicio a los términos del PGIRS vigente, conforme lo señala el ya citado Decreto 1077 de 2015. Por lo tanto, si el PGIRS tiene programas y proyectos a favor de la

57 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (5 de octubre de 2017). Radicado No. 20172200083512

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población recicladora, las obligaciones de allí derivadas no pueden ser de exclusiva responsabilidad del Distrito, debido a que el operador debe adecuar sus actividades en lo que le corresponda, de acuerdo a la norma en comento.

En segundo lugar, de la lectura del pliego de condiciones y de la respuesta de la UAESP, se establece que la única medida concreta en la licitación respecto a la población recicladora, es excluir del objeto contractual la recolección y traslado del material aprovechable destinado a ser trabajado por la población de recicladores. Sin embargo en el Auto 275 de 2011, la Corte Constitucional señaló:

109. la Sala de Revisión ordenará (…) que el Distrito defina y rediseñe un esquema que dignifique la actividad del reciclaje y que tienda a su normalización a través de la fijación de metas a cumplir en el corto plazo que sean concretas, cualificadas, medibles y verificables (…) Dicho Plan deberá contener acciones afirmativas en favor de la población que se dedica de manera permanente a la actividad de reciclaje -lo que supone un enfoque diferencial-, de manera que se logre su regularización respecto de la prestación de los servicios complementarios de aseo en los componentes de reciclaje, transporte, transformación y aprovechamiento de residuos (…)El esquema que contenga las mencionadas acciones positivas en favor de los recicladores se podrán incluir a nivel de regulación distrital, en el plan de gestión integral de residuos sólidos -PGIRS-, siempre que su ejecución se materialice en el corto plazo, en los procesos de concesión y/o contratación de servicios de aseo, así como en la prestación misma de los mencionados servicios públicos, de acuerdo con las pautas generales y criterios ya señalados por esta Corporación en sus diferentes providencias (en especial la sentencia T-724 de 2003 y el auto 268 de 2010), la normatividad vigente y la especificidad del componente de aseo” (…) RESUELVE: (…) SÉPTIMO.- ORDENAR, a la Alcaldía Mayor de Bogotá a través de la UAESP o de la entidad que haga sus veces, que normalice en el menor tiempo posible la prestación del servicio público de aseo en sus componentes de recolección, transporte al sitio de disposición final, barrido, limpieza de vías, corte de césped y poda de árboles, a través del esquema que estime pertinente, atendiendo para el efecto las metas que sean fijadas por el Distrito para entrar a operar en el corto plazo en favor de la población de recicladores de la ciudad.

Por su parte el Auto 587 de 2015 de la misma Corte, reiteró lo anterior señalando que: 11. Con todo, esta Sala de Revisión considera necesario enfatizar tanto a la UAESP como al resto de entidades que han participado en este proceso, que independientemente del modelo que se adopte, se deben cumplir con las órdenes y criterios contenidos en las

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providencias que sobre este asunto han sido proferidas, en especial la Sentencia T-723 de 2004 y los Autos 268 de 2010 y 275 de 2011. Entre los aspectos más importantes se encuentran la garantía del acceso cierto y seguro al material aprovechable como derecho de los recicladores, la defensa de su trabajo y el principio de progresividad. Por lo demás, en el ámbito de actuación de cada autoridad se deben tener en cuenta los riesgos ambientales propios de este servicio, pues de por medio se encuentra el derecho al saneamiento básico de todos los habitantes de la urbe capitalina. Por consiguiente, cabe resaltar que los modelos de prestación del servicio público domiciliario de aseo no son un fin en sí mismo, lo que conduce a entender que cabe su visión como instrumentos para materializar las acciones afirmativas que han sido adoptadas por esta Corporación.

En consecuencia, a juicio de la Veeduría Distrital, la exclusión de la recolección del material aprovechable no puede considerarse una medida de protección suficiente a favor de dicha población. Debe recordarse que en la licitación pretérita de 2011 sobre las ASE, se había tomado una medida similar. No obstante, la Corte Constitucional suspendió dicho proceso contractual en el Auto 275 de 2011, por considerar que el componente de recolección y transporte de residuos presentaba complejidades adicionales, ya que no existían áreas de servicio exclusivo para efectos del aprovechamiento, lo cual implicaba la abierta (libre) competencia entre recicladores formales y no formales, lo que presentaba dificultades a la hora de establecer un modelo asociativo de recicladores a la hora de trasladar el componente de aprovechamiento a los mismos, pertenecieran o no a estas organizaciones. Para la Veeduría Distrital, en la licitación podrían subsistir dos situaciones que han ameritado la intervención del Tribunal Constitucional en anteriores oportunidades: por un lado, el mecanismo de articulación entre el servicio de los residuos no aprovechables (operadores) y el servicio de los aprovechables (recicladores). De acuerdo a esto, si no se cumple esta articulación, se podría estar incumpliendo el parámetro ya citado del Auto 275 de 2011 en el sentido de asegurar el acceso cierto y seguro a los residuos por parte de la población recicladora. Es importante mencionar que esta articulación sólo puede ser incorporada en el PGIRS siempre que su ejecución se materialice en el corto plazo, y en los procesos de concesión y/o contratación de servicios de aseo.

Cabe advertir la preocupación de la población recicladora respecto a la contenerización en la recolección de los residuos, explicita la licitación, que en la práctica puede eventualmente impedir el desempeño de su labor, según lo reseñan los medios de comunicación. Por otro lado, otra situación que amerita la intervención del Tribunal Constitucional es el interrogante de si existe una competencia no formal entre los operadores y los recicladores por los residuos aprovechables. En la página 10 del Anexo 2 de la licitación, que habla sobre el servicio de aprovechamiento a favor de la población recicladora, se menciona que si las organizaciones no recicladores no recogen el material aprovechable en los horarios establecidos, el concesionario asignado a la ASE respectiva deberá recolectar estos residuos. Si bien esta medida es comprensible pues con ella se aseguran las condiciones sanitarias del lugar donde los

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usuarios dejan los residuos para su recolección, lo cierto es que puede garantizar una situación de no competencia entre estos dos actores. Vale la pena mencionar que esta situación no se encuentra claramente prevista en los documentos de la licitación y en las respuestas de la administración.

Adicionalmente, la Veeduría Distrital reitera nuevamente la falta de articulación de los proyectos y estudios por desarrollar contemplados en el PGIRS vigente, y a su vez, de la actividad de la población recicladora. Al respecto cabe señalar que la Veeduría Distrital solicitó: 58

Informar sobre los avances e implementación de los siguientes programas y proyectos del PGIRS, indicando acciones efectivamente emprendidas hasta el momento y recursos asignados: A. Programa de aprovechamiento Proyecto 1: Presentación diferenciada de residuos sólidos en la actividad de aprovechamiento. Proyecto 2. Recolección, transporte y clasificación en la actividad de aprovechamiento. Proyecto 3. Estrategia para el fortalecimiento de cadenas de valor. B. Programa de Inclusión de la Población Recicladora de Oficio. Proyecto 1: Acciones afirmativas enfocadas a la población recicladora de oficio para la superación de condiciones de vulnerabilidad. Proyecto 2: Fortalecimiento a organizaciones nuevas y existentes.

En el oficio de respuesta de la UAESP59 radicado ante la Veeduría Distrital el 11 de octubre de 2017, se da la siguiente respuesta:

Nos permitimos informar que conforme la normatividad vigente, en el PGIRS adoptado mediante el Decreto 495 de 2016, se incorporan las tablas de verificación diseñadas por el programa en la cuales se indican, entre otros las actividades asociadas con indicadores, fuentes de información, método de recolección, frecuencias y responsables, asimismo, en el citado decreto se establece en su artículo 4 lo siguiente (…).Para tal efecto, el Artículo 5 de Control y Seguimiento ibídem, reglamenta que el informe es de carácter anual, el cual deberá ser reportado por cada entidad responsable a la UAESP la primera semana del mes de abril y posteriormente, la UAESP deberá entregar el informe consolidado a la Alcaldía Mayor, Secretarías de Hábitat, Planeación, Hacienda y Ambiente la primera semana del mes de mayo. En este orden, teniendo en cuenta que el Decreto 495 de 2016 se expide en noviembre de 2016, el primer año de reporte, corresponde a los meses de abril y mayo de 2018, no obstante lo anterior antes de finalizar la presente vigencia se convocarán los Comités

58 Veeduría Distrital. (19 de septiembre de 2017). Radicado Veeduría No. 2017300009071 59 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (11 de octubre de 2017). Radicado No. 20172200085172

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Coordinador; Técnico para establecer la presentación de los avances a la luz de la nueva metodología de reporte.

La respuesta que la UAESP otorga hace referencia al artículo 11 de la Resolución 754 de 201460 del MVCT y el MADS; sin embargo, no muestra un avance o rendición de cuentas exigido. En consecuencia, la Veeduría Distrital no tiene ninguna constancia en relación a las avances de los mencionados proyectos a favor de la población recicladora, por lo cual reitera la observación ya hecha. Por otra parte la Veeduría Distrital volvió a llamar la atención sobre las consecuencias que para el cumplimiento de dichas ordenes (y la estabilidad del proceso licitatorio allí derivado) tiene la condición de libre competencia en que se presta el servicio de aprovechamiento. Esto, por cuanto las observaciones que al respecto se hicieron al proyecto de pliego, no obtuvieron pronunciamiento alguno por parte de la UAESP. Se recordó aquí la posición ambigua de la Administración Distrital sobre los efectos de la libre competencia en el componente de reciclaje del servicio de aseo. En pronunciamientos oficiales en la página web de la Alcaldía Mayor, se encontró que la declaración: “Otro beneficio del esquema de libre competencia es que permite que los recicladores vayan por toda la ciudad y se dé un proceso progresivo de formalización de sus organizaciones“(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2017). La UAESP61, en respuesta en enero 3 de 2017, a cuestionario de la Veeduría Distrital sobre estas temáticas, afirmó que la libre competencia podría generar desorden y dificultad en la implementación del Decreto 596 de 2016, dadas las particularidades y el tamaño de la población recicladora de oficio en la ciudad. En consecuencia la Veeduría Distrital nuevamente interrogó a la UAESP sobre estos temas, en el cuestionario radicado62 ante esa entidad el 22 de septiembre de 2017, con la siguiente pregunta:

-¿Cuáles son los fundamentos jurídicos por los que la UAESP afirma que el principio de libre competencia es imperativo en el componente de reciclaje del servicio de aseo? -Informar nuevamente cuál es la posición de la administración sobre los efectos de la libre competencia en el componente de reciclaje del servicio de aseo. -Cómo se entiende el concepto de “libre competencia” en relación al servicio de recolección de residuos aprovechables respecto a: a) Cualquier persona, incluso los no recicladores, que deseen prestar dicho servicio; b) Los recicladores de oficio no

60 Artículo 11. Seguimiento. Una vez al año y antes de la presentación del proyecto de presupuesto municipal o distrital, el Alcalde deberá presentar al respectivo Concejo Municipal o Distrital un informe sobre el estado de avance en el cumplimiento de las metas previstas en el PGIRS y realizar una rendición anual de cuentas a la ciudadanía. Lo anterior, sin perjuicio del seguimiento que realice la oficina de control interno del respectivo municipio o distrito o de la entidad o dependencia municipal o distrital responsable de realizar el seguimiento y la evaluación en materia de la prestación del servicio público de aseo.( Res.754 de 2014) 61 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (03 de enero de 2017). Radicado No. 20172200000852 62 Veeduría Distrital. (22 de septiembre de 2017). Radicado No. 201760001101161

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organizados ni formalizados conforme las reglas del Decreto Nacional 596 de 2016; c) los recicladores que si se han organizados conforme lo señala dicho decreto

-Como se relaciona el concepto de libre competencia con el de establecimiento de rutas para la recolección de residuos aprovechables, el cual fue fijado como criterio orientador por la Corte Constitucional para la protección de esta población.

Ante este cuestionario, la UAESP emite como respuesta a la Veeduría Distrital el 26 de octubre de 2017:

De conformidad con lo establecido en la Ley 142 de 1994, se puede entender que existen tres esquemas legales de prestación del servicio: (i) libre competencia, en el que cualquier persona que cumpla las condiciones del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 podrá entrar al mercado sin restricción; (ii) áreas de servicio exclusivo, en el que previa sustentación de motivos de interés social o extensión de cobertura a usuarios de menores ingresos, se compite por la exclusividad de una zona y, finalmente, (iii) prestación directa por parte del ente territorial, que sólo se da cuando las características técnicas y económicas del servicio así lo aconsejen. (…)

De acuerdo a lo anterior, es posible ver que la entidad territorial puede optar por otorgar exclusividad sobre una o varias áreas para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de saneamiento básico. De igual forma, debe garantizar que al otorgar exclusividad, los niveles de calidad y cobertura en la prestación del servicio cumplan con los estándares definidos en la normatividad vigente relacionada. Así, es importante considerar que un eventual proceso de licitación en el que se incluya la actividad de aprovechamiento de residuos y una libre competencia no permitiría garantizar la igualdad de oportunidades entre las organizaciones de recicladores y otros proponentes. Otra problemática adicional que enfrentan los recicladores, además de la exclusión, es la dificultad en el proceso de formalización. En este aspecto, el MVCT expidió en el Decreto 596 de 2016 un proceso de formalización que les permite a este grupo acceder a recursos de tarifa por la actividad que desarrollan, mientras se fortalecen para constituirse como prestadores del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento.

En esta respuesta, la Veeduría Distrital argumenta que el hecho de que la actividad de la población recicladora se desarrolle en libre competencia se debe primordialmente a un argumento técnico, más no jurídico. Es decir, se basa en el supuesto de que las organizaciones de recicladores no tienen la capacidad técnica para atender con exclusividad el servicio de recolección de residuos aprovechables en una ASE. Sin embargo, también se debe garantizar una libre competencia desde el ámbito jurídico, principalmente debe depender de la garantía de igualdad de oportunidades entre las organizaciones de recicladores y otros proponentes. La Veeduría Distrital llama la atención sobre cómo la UAESP establece una relación clara entre libre competencia e informalidad, en el sentido de que la informalidad implica el acceso al

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material aprovechable por cualquier proponente. Si con este último concepto se hace referencia tanto a los recicladores organizados como a los no organizados, parece acertada la conclusión de la UAESP, en el sentido de que de la libre competencia depende de que los recicladores no formalizados puedan tener acceso cierto y seguro al material aprovechable. En efecto, si se asignan ASE de aprovechamiento, ello implicaría necesariamente que dicha asignación se hiciera a organizaciones de recicladores, y se dejara por fuera a la población que se encuentra en estado de no asociación. Se percibe entonces aquí una tensión inminente en las providencias de la Corte Constitucional, pues mientras los Autos 268 de 2010 y 275 de 2011 abogaban por la formalización de la población como medio para superar sus condiciones de marginalidad (como empresarios de la basura), el Auto 587 de 2015 reconoce las amplias dificultades para lograr procesos de asociación entre sus miembros. En esa medida, puede resultar plausible la conclusión de la UAESP en el sentido de que el esquema de libre competencia permitirá continuar con los progresivos procesos de fortalecimiento de las organizaciones de recicladores sin generar ningún tipo de desplazamiento ni de discriminación, sin desconocer que en esas condiciones pervivirán los fuertes incentivos que hoy existen para que los recicladores se mantengan en la informalidad.

5. Conclusiones y Recomendaciones 5.1. Conclusiones

Si bien es cierto que el desarrollo normativo (Resolución 720 de 2015 y Decreto 596 de 2011) frente al componente de aprovechamiento ha generado un avance sustancial en esta materia, se desconoce aún el carácter de economía circular que deberían tener los modelos de aseo en el país y en particular en el Distrito.

El CONPES 9874 de 2016 menciona la necesidad de efectuar un cambio de un modelo de economía lineal a un modelo de economía circular. Sin embargo, el PGIRS vigente mantiene la lógica de economía lineal al priorizar el saneamiento básico, el cual privilegia la disposición o entierro de residuos, sobre la gestión eficiente de los residuos y su reincorporación a los ciclos económicos.

La Administración Distrital a través del PGIRS (instrumento de política pública), no consagra de manera definitiva lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-274 de 2003 y sus consecuentes Autos de seguimiento, en materia de inclusión de la población recicladora en el modelo de aseo.

Ni el PGIRS, ni la licitación pública de aseo, establecen de manera clara como se hará la inclusión de la población recicladora de oficio, sobre todo, en relación al 70% de esta población que hoy realiza esta actividad y que no se encuentra asociada u organizada.

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El PGIRS vigente carece de un modelo complementario de aprovechamiento, que le permita a los recicladores participar de manera real y material en el servicio de aseo, específicamente en sus componentes complementarios de reciclaje, transformación y aprovechamiento.

Una vez realizado el análisis frente al componente de aprovechamiento, es llamativo que no contemple una meta superior de aprovechamiento/reciclaje de residuos, pues lo que se ha propuesto (6% de aprovechamiento), es menor a lo que ya se está aprovechando vía reciclaje.

No existe claridad sobre la cantidad real de recicladores en el Distrito. Esto es recurrente tanto en el PGIRS expedido en el 2015 como en el los sustituyó en el 2016.

Es importante resaltar que existen documentos y estudios como Plan Director (2011) y JICA (2013), elaborados para la UAESP, que estiman que la capacidad remanente del RSDJ es de 20,4 años a partir de 2011, bajo la condición de la optimización en la operación del relleno. Si no se cumple esta premisa, su vida útil se reduce hasta el 2020. Por otra parte, la licitación de las ASE se adjudicó por 8 años que finalizará en el 2025. En consecuencia, hay un riesgo ambiental y sanitario latente que conlleva a no tener un punto de disposición final a partir del 2020.

Es preocupante que el PGIRS únicamente aborde la temática de la vida útil del relleno a través de la búsqueda de otro sitio de disposición final. Sin embargo, esta no es una medida óptima debido a que le tomaría a la Administración Distrital cerca de 7 años para poner en operación dicho sitio, rebasando el tiempo de la licencia ambiental, y dejando alrededor de 5 años sin sitio de disposición final.

El manejo ambiental del relleno se está incumpliendo, sobre todo al revisar el tema del manejo de lixiviados. Por lo cual, es urgente para la Administración Distrital, adelantar las acciones para su cumplimiento. El PGIRS no establece soluciones concretas a esta problemática.

La licitación ya adjudicada de las ASE para el modelo de aseo, genera incertidumbre frente

a la protección de la población recicladora de oficio y la articulación con los programas propuestos por el PGIRS en el tema de aprovechamiento, que de por sí, tienen metas deficientes.

5.2. Recomendaciones

1. La Administración Distrital debe generar las acciones necesarias para resolver de manera

definitiva la problemática de la población recicladora de oficio, sobre todos en cuanto al acceso cierto y seguro a los residuos aprovechables.

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2. El manejo de los residuos debe estar orientado hacia el aprovechamiento y la disminución

de la disposición final, por lo cual se requiere complementar el PGIRS, con lineamientos de potencialización de los componentes de aprovechamiento y el reciclaje.

3. Se requiere que la Administración Distrital realice las acciones correspondientes para garantizar el cumplimiento de los estándares ambientales en la operación del RSDJ. Es decir, cumplir con el tratamiento adecuado de los lixiviados, garantizar el control de vectores (moscas y roedores), y olores provenientes de la disposición de residuos.

4. La Administración Distrital debe tener en cuenta que dentro de los escenarios de riesgo

propuestos en la licitación de las ASE no se tuvo en cuenta las posibles contingencias que se podrían presentar con la población recicladora, por cuenta de la existencia de la situación de libre competencia para los residuos aprovechables.

5. Es necesario revisar y ajustar el POT con miras a cumplir lo propuesto por el PGIRS y lo

solicitado por la CAR para nuevos sitios para disposición final. 6. La Administración Distrital podría crear un fondo para el aprovechamiento y el reciclaje,

con aportes por parte de las empresas de aseo y las organizaciones de recicladores, que permita apalancar el desarrollo de infraestructura para potencializar el aprovechamiento y el reciclaje.

7. La Veeduría Distrital puede hacer recomendaciones y adelantar acciones pertinentes, en el marco de la Ley 1712 de 2014, atendiendo los principios de transparencia, máxima publicidad para titular universal y divulgación proactiva de la información, para lograr publicidad en los procesos que se están adelantando respecto a la modificación de la tarifa de aseo ante la CRA impulsado por el concesionario CGR, así como en el proceso anunciado por la Administración Distrital relacionado con la ampliación del RSDJ, concretado en la solicitud de modificación de la respectiva licencia ambiental ante la CAR.

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Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos. [Decreto 1713 de 2002]. Recuperado de: http://www.bogotajuridica.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5542

Presidencia de la República de Colombia. (20 de diciembre de 2013). Por el cual se reglamenta

la prestación del servicio público de aseo. [Decreto 2981 de 2013]. Recuperado de: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=56035

Presidencia de la República de Colombia. (23 de marzo de 2005). Por el cual se modifica el

Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones. [Decreto 838 de 2015]. Recuperado de: http://www.bogotajuridica.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=16123

Presidencia de la República de Colombia. (26 de mayo de 2015). Por medio del cual se expide el

Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. [Decreto 1076 de 2015] Recuperado de: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62511

Presidencia de la República de Colombia. (11 de abril de 2016). Por el cual se modifica y

adiciona el Decreto número 1077 de 2015 en lo relativo con el esquema de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, y se dictan otras disposiciones. [Decreto 596 de 2016]. Recuperado de: http://www.bogotajuridica.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=65909

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Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. (09 de octubre de 2016). Radicado No.

20172200000852. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (11 de octubre de 2016).

Radicado No. 20175000135271. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (26 de octubre de 2016).

Radicado No. 20172200000852. Respuestas 3, 4, 5, 6 y 7 de la segunda parte. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (03 de enero de 2017).

Radicado No. 20172200000852. Respuesta 4. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (03 de enero de 2017).

Radicado No. 20172200000852. Respuesta 5. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (03 de enero de 2017).

Radicado No. 20172200000852. Respuesta 7.

Diagnóstico del Modelo de Aseo en Bogotá:

El Nuevo PGIRS.

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Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (28 de agosto de 2017).

Radicado No. 20176000082771. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (22 de septiembre de 2017).

Radicado No. 201760001101161. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (05 de octubre de 2017).

Radicado No. 20172200083512. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (09 de octubre de 2017).

Radicado No. 20172200000852. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (09 de octubre de 2017).

Radicado No. 20173000135321. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (11 de octubre de 2017).

Radicado No. 20173000135321. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (11 de octubre de 2017).

Radicado No. 20172200085172. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). (26 de octubre de 2017).

Radicado No. 20172200090612. Veeduría Distrital. (23 de diciembre de 2016). Radicado No. 20163000106161. Veeduría Distrital (2016). Documento Técnico de Análisis de la Gestión Ambiental de los

Residuos Sólidos y la Prestación del Servicio Público de Aseo en Bogotá D.C. Veeduría Distrital. (28 de agosto de 2017). Radicado No. 20176000082771. Veeduría Distrital. (22 de septiembre de 2017). Radicado No. 20173000090711. Veeduría Distrital. (23 de septiembre de 2017). Radicado No. 20173000090711. Veeduría Distrital. (20 de octubre de 2017). Radicado No. 20176000110161. FIN

Diagnóstico del Modelo de Aseo en Bogotá:

El Nuevo PGIRS.

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Anexos

Anexo 1. - Identificación y delimitación del marco jurídico sobre el manejo de residuos sólidos en el marco del esquema de la prestación del servicio público de aseo

Titulo Observación

Políticas y Documentos CONPES Política para la Gestión Integral de Residuos de 1998. Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS).

"impedir o minimizar" de la manera más eficiente, los riesgos para los seres humanos y el medio ambiente que ocasionan los residuos sólidos y peligrosos, y en especial minimizar la cantidad o la peligrosidad de los que llegan a los sitios de disposición final, contribuyendo a la protección ambiental eficaz y al crecimiento económico.

Política de Gestión Ambiental Urbana de 2008. MADS.

Establecer directrices para el manejo sostenible de las áreas urbanas, definiendo el papel y alcance e identificando recursos e instrumentos de los diferentes actores involucrados, de acuerdo con sus competencias y funciones, con el fin de armonizar la gestión, las políticas sectoriales y fortalecer los espacios de coordinación interinstitucional y de participación ciudadana, para contribuir a la sostenibilidad ambiental urbana y a la calidad de vida de sus pobladores, reconociendo la diversidad regional y los tipos de áreas urbanas en Colombia.

Política Nacional de Producción y Consumo de 2010. MADS.

Orientar el cambio de los patrones de producción y consumo de la sociedad colombiana hacia la sostenibilidad ambiental, contribuyendo a la competitividad de las empresas y al bienestar de la población.

CONPES 3305 de 2004. Departamento Nacional de Planeación (DNP) y MADS.

Conjunto de acciones encaminadas a optimizar la política de desarrollo urbano del Gobierno Nacional.

CONPES 3530 de 2008. DNP, MADS, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA).

Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos.

CONPES 3874 de 2016. DNP, MADS, SSPD y CRA.

Implementar la gestión integral de residuos sólidos como política nacional de interés social, económico, ambiental y sanitario, para contribuir al fomento de la economía circular, desarrollo sostenible, adaptación y mitigación al cambio climático.

Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo

Decreto 2811 de 1974. Presidencia de la República de Colombia.

Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, que busca principalmente fomentar la conservación, mejoramiento y restauración del ambiente y de los recursos naturales renovables.

Ley 9ª de 1979. El Congreso de Colombia.

Código Sanitario que establece las normas generales que sirven de base a las disposiciones y reglamentaciones necesarias para preservar, restaurar y mejorar las condiciones sanitarias en lo que se relaciona a la salud humana y los procedimientos y las medidas que se deben adoptar para la regulación, legalización y control de los descargos de residuos y materiales que afectan o pueden afectar las condiciones sanitarias del Ambiente.

Ley 99 de 1993. El Congreso de Colombia.

Crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA).

Diagnóstico del Modelo de Aseo en Bogotá:

El Nuevo PGIRS.

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Titulo Observación Políticas y Documentos CONPES Ley 142 de 1994. El Congreso de Colombia.

Por la cual se establece la regulación de los servicios públicos domiciliarios y sus modificatorias en especial la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001.

Ley 632 de 2000. El Congreso de Colombia.

Aclara sobre el Servicio Público de Aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas, de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento.

Resolución 1096 de 2000. Ministerio de Desarrollo Económico, hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT).

Adopta el Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico – RAS y señala los requisitos técnicos que deben cumplir los diseños, las obras y procedimientos correspondientes al Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico y sus actividades complementarias, señaladas en el artículo 14, numerales 14.19, 14.22, 14.23 y 14.24 de la Ley 142 de 1994, que adelanten las Entidades prestadoras de los servicios públicos municipales de acueducto, alcantarillado y aseo o quien haga sus veces.

Resolución 351 de 2000. CRA.

Por la cual se establecen los regímenes de regulación tarifaria a los que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo y la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio de aseo de residuos ordinarios y se dictan otras disposiciones.

Resolución 352 de 2000. CRA. Por la cual se definen los parámetros para la estimación del consumo en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones.

Resolución 120 de 2000. CRA. Por la cual se reglamenta la realización de aforos de residuos sólidos a los usuarios grandes productores por parte de las entidades prestadoras del servicio público domiciliario ordinario de aseo.

Decreto 891 de 2002. Presidencia de la República.

Por medio del cual se reglamenta el artículo 9 de la Ley 632 de 2000 sobre los esquemas de prestación del servicio público domiciliario de aseo.

Decreto 2436 de 2008. MADS.

Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 101 de la Ley 1151 de 2007, establece la Restricciones injustificadas para el acceso a rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia. Las autoridades ambientales, las personas prestadoras del servicio público de aseo y de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos o las entidades territoriales, según el caso, no podrán imponer restricciones injustificadas para el acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia de residuos sólidos.

Decreto 2981 de 2013. Presidencia de la República. El cual deroga los Decretos 1713 de 2002, 1140 de 2003 y 1505 de 2003 y el Capítulo I del Título IV del Decreto 605 de 1996

Establece el Programa para la Prestación del Servicio de Aseo y ajusta las actividades del servicio público de aseo en (1) la Recolección, (2) el Transporte, (3) el Barrido, limpieza de vías y áreas públicas, (4) Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas, (5) Transferencia, (6) Tratamiento, (7) Aprovechamiento, (8) Disposición final, y (9) Lavado de áreas públicas.

Resolución 754 de 2014. MADS y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT).

Adopta la metodología para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos.

Resolución 720 de 2015. CRA. Nuevo régimen tarifario del servicio de aseo. Incluye el reconocimiento de la remuneración del aprovechamiento en servicio aseo vía tarifa.

Decreto 596 de 2016. Presidencia de la República.

Reconoce esquema de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de

Diagnóstico del Modelo de Aseo en Bogotá:

El Nuevo PGIRS.

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Titulo Observación Políticas y Documentos CONPES

oficio. Disposición Final de Residuos Sólidos

Decreto Nacional 838 de 2005. Presidencia de la República.

Establece los procedimientos para la planeación, construcción y operación de los sistemas de disposición final de residuos, con tecnología de relleno sanitario, como actividad complementaria del servicio público de aseo. Estableció la relación con el ordenamiento territorial para definir las áreas factibles para la ubicación de rellenos sanitarios, los criterios, metodología y restricciones específicos para identificar y evaluar dichas áreas; así como determina los instrumentos de control y monitoreo técnicos para la operación de los rellenos sanitarios.

Resoluciones1390 del 2005, 1684 de 2008, 1822 de 2009, 1529 de 2010 y 1890 de 2011. MADS.

Establece directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios y se fortalecen medidas de control sobre formas no adecuadas de disposición final.

Resolución 1291 de 2006. MADS. Por la que se establecen los términos de referencia para la elaboración del diagnóstico ambiental de alternativas – DAA para la construcción y operación de rellenos sanitarios.

Decreto 2436 de 2008. Presidencia de la República.

Promueve la regionalización de los rellenos sanitarios y determino que las autoridades ambientales, las personas prestadoras del servicio público de aseo y de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos o las entidades territoriales, según el caso, no podrán imponer restricciones injustificadas para el acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia de residuos sólidos.

Residuos de Construcción y Demolición

Resolución 541 de 1994 del MADS.

Regula el cargue, descargue, transporte, almacenamiento, y disposición final de escombros, materiales, elementos, concretos y agregados sueltos, de construcción, de demolición y capa orgánica, suelo y subsuelo de excavación.

Decreto Distrital 357 de 1997. Alcaldía Mayor de Bogotá.

Regula el manejo, transporte y disposición final de escombros y materiales de construcción.

Decreto Distrital 586 de 2015. Alcaldía mayo de Bogotá.

Adopta el modelo eficiente y sostenible de gestión de los Residuos de Construcción y Demolición - RCD en Bogotá D.C. y establece la estructura de gestión de este tipo de residuos.

Providencias judiciales sobre Recicladores de Oficio/Aprovechamiento/Reciclaje

Sentencia Corte Constitucional T-724 de 2003.

Magistrado Ponente: JAIME ARAÚJO RENTERÍA. Veinte (20) de agosto de 2003. Acción de Tutela interpuesta por Silvio Ruiz Grisales y la Asociación de Recicladores de Bogotá – ARB contra el Distrito Capital – Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos.

Sentencia Corte Constitucional T-291 de 2009.

Magistrada Ponente (e): CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ. 23 de abril de 2009. Referencia: expedientes T-2043683 y acumulados. Autoridades municipales de Cali no pueden impedir que recicladores ejerzan su actividad en el basurero de “Navarro”. Violación al derecho a la igualdad, libertad económica y libre empresa, por la exclusión de recicladores de un mercado rentable.

Auto Corte Constitucional 091 de 2010.

Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PEREZ. 18 de mayo de 2010. Referencia: solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003. Peticionarios: Nohra Padilla Herrera.

Auto Corte Constitucional 268 de 2010.

Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PEREZ. 30 de junio de 2010. Referencia: solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003. Peticionarios: Nohra Padilla Herrera

Diagnóstico del Modelo de Aseo en Bogotá:

El Nuevo PGIRS.

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Titulo Observación Políticas y Documentos CONPES

Auto Corte Constitucional 183 de 2011.

Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PEREZ. 18 de agosto de 2011. Referencia: Suspensión de la Licitación Pública No. 001 de 2011, adelantada por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP).

Auto Corte Constitucional 275 de 2011.

Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PEREZ. 19 de diciembre de 2011. Referencia: solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003 y del Auto 268 de 2010. Peticionarios: Nohra Padilla Herrera

Sentencia Corte Constitucional T-381 de 2012

Magistrado Ponente: JORGE PRETELT. Veinticinco (25) de mayo de dos mil doce (2012). Referencia: Tutela instaurada por Adelaida Campo De Jesús, representante legal de la Asociación de Recolectores de Materiales Reciclables de Popayán (AREMARPO), contra la Alcaldía Municipal de Popayán. Ordena a la Alcaldía Municipal de Popayán que profiera un acto administrativo en el que consagre formalmente las acciones afirmativas que se implementarán a favor de la población recicladora, como se llevarán a cabo y los objetivos de las mismas.

Auto Corte Constitucional 118 de 2014.

Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA. 6 de mayo de 2014. Referencia: Seguimiento a la Sentencia T-291 de 2009. Asunto: Evaluación de niveles de cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-291 de 2009.

Auto Corte Constitucional 366 de 2014.

Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. 28 de noviembre de 2014. Referencia: seguimiento a las órdenes proferidas en el Auto 275 de 2011, en cumplimiento de la sentencia T-724 de 2003 y del Auto 268 de 2010.

Auto Corte Constitucional 089 de 2015

Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. Veintiséis (26) de marzo de dos mil quince (2015). Referencia: Adopción de una medida cautelar y solicitud de información a entidades públicas en el marco del seguimiento a las órdenes proferidas en el Auto 275 de 2011, en cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003 y del Auto 268 de 2010.

Auto Corte Constitucional 587 de 2015.

Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ. 15 de diciembre de 2015. Referencia: Pronunciamiento frente a la medida cautelar decretada en el Auto 089 de 2015, en el marco del seguimiento a las órdenes proferidas en el Auto 275 de 2011, en cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003 y de los parámetros fijados en el Auto 268 de 2010.

Fuente: elaborada por la Veeduría Distrital, 2017.

Diagnóstico del Modelo de Aseo en Bogotá:

El Nuevo PGIRS.

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Anexo 2. Providencias y criterios jurisprudenciales desarrollados por la Sentencia T-724 de 2003

Providencia Criterio Sintetizado Sentencia T-724 de 2003

Ordenó incluir en el futuro acciones afirmativas efectivas a favor de los recicladores de Bogotá cuando se trate de la contratación de servicios públicos de aseo, pues su actividad se encuentra ligada a dicho servicio, lo cual implica asegurar que puedan desempeñar su actividad tradicional.

Auto 268 de 2010

Recalcó la importancia ambiental y social de la actividad de los recicladores. Las acciones [afirmativas] adoptadas por el Estado deben ser eficaces. No lo son cuando las mismas se pretenden plasmar en un plan o programa, que (i) ¨sólo está escrito y no ha sido iniciada su ejecución¨ o (ii) ¨que así se esté implementando, sea evidentemente inane, bien sea porque no es sensible a los verdaderos problemas y necesidades de los titulares del derecho en cuestión, o porque su ejecución se ha diferido indefinidamente, o durante un período de tiempo irrazonable. Las políticas públicas que busquen concretar estas acciones afirmativas se deben materializar a través de contratos relacionados con el servicio público de aseo, debido a que la actividad que [los recicladores] desarrollan está ligada con dicho servicio. Si bien se reconoce que en el contrato de la licitación no es posible dar una solución definitiva a las problemáticas que aquejan a los recicladores, sí se señala que es una obligación jurídica que dentro de dicho proceso se instauren los mecanismos para que en el mismo se vinculen a la mayor cantidad de recicladores posibles; así como fijar las bases para que el aprovechamiento se incentive lo máximo posible, toda vez que esto se relaciona directamente con la posibilidad de inclusión de mano de obra recicladora. La vinculación laboral con el operador no es una acción afirmativa efectiva. Sí lo son las medidas que favorezcan formas asociativas en las que los recicladores se constituyan en empresarios de las basuras. Tratándose de la licitación del componente de disposición final se consideró pertinente que la inclusión de los recicladores se diera en el pliego, dando una calificación a la mayor participación accionaria que el operador otorgara a las organizaciones de recicladores de segundo nivel, que por su naturaleza vincula un número amplio de recicladores.

Auto 275 de 2011

Las acciones afirmativas no pueden ser concebidas genéricamente, sino que deben diseñarse atendiendo las características intrínsecas del componente de aseo. No era válido para la licitación de los componentes de recolección y aprovechamiento, las mismas medidas que la UAESP había tomado en la licitación del 2010 para el componente de disposición final, pues la naturaleza de cada actividad era distinta: la libertad de empresa (libre competencia) que impera en la recolección y aprovechamiento dificulta que sea efectivo el vínculo entre los operadores y organizaciones de recicladores de segundo nivel, ya que el trabajo lo terminan haciendo los recicladores de oficio. Además el esquema asociativo entre operador y organización de segundo nivel no garantiza que esta tenga real poder decisorio en la persona jurídica resultante. Tampoco es claro que la entrega de la actividad de recolección y transporte de material aprovechable a los recicladores de oficio, en un esquema de libre competencia, asistidos por los operadores del servicio de aseo” sea una medida suficiente para garantizar los derechos de esta población. Por un lado subsiste la competencia por los residuos aprovechables con los operadores pues las ganancias de estos dependen del peso recogido. Por otra parte las medidas de dotación de botas y uniformes, si bien representan una mejora en las condiciones físicas en que los recicladores realizan sus actividades, son medidas de tipo asistencialistas, pues su entrega no repercute en la superación de las condiciones marginales y de pobreza. Las acciones que se tomen a favor de esta población sólo serán efectivas si posibilitan que este grupo se encuentre materialmente preparado para asumir la operación del servicio. Las acciones afirmativas deben ser progresivas, temporales, focalizadas, cubrir todo el grupo objetivo, ser independientes en su realización (no depender de acciones de otras autoridades para su realización).

Diagnóstico del Modelo de Aseo en Bogotá:

El Nuevo PGIRS.

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Providencia Criterio Sintetizado Se reitera que las acciones afirmativas para ser efectivas deben: Garantizar el acceso seguro y cierto a los residuos sólidos potencialmente aprovechables y, de

ser posible, otorgar valor agregado a esta actividad de la cual derivan su sustento; garantizando la participación de la población recicladora de manera real y material en la prestación del servicio público de aseo, en sus componentes complementarios de reciclaje, transformación y aprovechamiento,

Propender por beneficiar formas asociativas de los recicladores, y Conducir a que este grupo se encuentre materialmente preparado para asumir la operación del

servicio. Para asegurar lo anterior, la Corte ordenó: Al Distrito: presentar un plan que dignifique la actividad del reciclaje, bajo el esquema de libre

competencia u otro legalmente posible, a través de la fijación de metas a cumplir en el corto plazo que sean concretas, cualificadas, medibles y verificables, que permita la coordinación con otros modelos de operación como la concesión de áreas de servicio exclusivo autorizadas para los componentes de recolección y transporte de residuos no separados o cualquier otro modelo, y que busque: i) asegurar la separación de la fuente por parte de los usuarios; ii) establecer rutas y modelos para el transporte y la recolección de residuos aprovechables que funcionen de manera coordinada con los componentes de recolección y transporte de residuos sólidos en áreas de servicio exclusivo de forma que no se genera una competencia por los mismos desechos en condiciones de desigualdad; iii) La definición de estímulos para la organización de los recicladores, iv) definición de estímulos para la creación de centros de acopio y su regularización; v) creación y funcionamiento de parques de reciclaje; vi) actualización del censo de recicladores.

Se señala que: este plan se podría incluir en el PGIRS, siempre que su ejecución se materializara en el corto plazo, en los procesos de licitación de la concesión y/o contratación de servicios de aseo. Se agrega que para efectos de lograr la regularización del servicio de aseo en los componentes de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento, el Distrito podrá hacer uso, entre otras, de la figura legal de "organizaciones autorizadas" para la prestación de servicios públicos domiciliarios, consagradas por el Legislador en el artículo 15, numeral 4 de la Ley 142 de 1994

A la CRA: debe asegurar que estos parámetros se vieran reflejados en la metodología tarifaria del servicio de aseo.

Auto 587 de 2015

El Distrito tiene la obligación de regularizar el servicio conforme a la Ley 142 de 1994 (esquema de libre competencia o ASE). La Corte había exhortado a la CRA para que en el marco tarifario del servicio de aseo se incluyeran parámetros que permitieran incidir en el reconocimiento económico del servicio ambiental que desempeñan los recicladores, bajo la adopción de una lógica cíclica o circular de aprovechamiento del servicio de aseo, superando la concepción lineal de disposición final por los efectos ambientales que acarrea respecto del enterramiento de residuos sólidos en rellenos sanitarios. La CRA, sin embargó, señaló en el proceso ante la Corte que no tenía instrumentos económicos que le permitieran sustentar la inclusión de esos costos ambientales en el nuevo marco tarifario. Esta remuneración sólo podría hacerse por el concepto de “costo evitado”, es decir el valor que se ahorra el sistema en transportar y disponer los residuos en el relleno, gracias a que los mismos son recolectados por el reciclador. Por otra parte la CRA agregó que la informalidad en que esta población realizaba su actividad dificultaba el costeo de la misma vía tarifa, a lo que se agrega que estos residuos se pueden negociar por fuera del marco tarifario.

A pesar de reconocer el déficit regulatorio del marco tarifario expedido por la CRA, la Corte señala que “este ya otorga los supuestos básicos a través de los cuales se puede llevar a cabo la coordinación necesaria para materializar las órdenes dadas por este Tribunal en el desarrollo de las acciones afirmativas” agregando que para esos efectos, tal marco se puede complementar con otros medios de actuación de la política pública, como lo es el PGIRS. En consecuencia ordena:

Diagnóstico del Modelo de Aseo en Bogotá:

El Nuevo PGIRS.

90

Providencia Criterio Sintetizado Las entidades distritales adelantarán las acciones necesarias para regularizar el servicio, pero

garantizando y mejorando los niveles de protección alcanzados en virtud de las acciones afirmativas dispuestas para la población recicladora, la garantía del acceso cierto y seguro al material aprovechable como derecho de los recicladores, la defensa de su trabajo y el principio de progresividad. Por lo demás, en el ámbito de actuación de cada autoridad se deben tener en cuenta los riesgos ambientales propios de este servicio, pues de por medio se encuentra el derecho al saneamiento básico de todos los habitantes de la urbe capitalina.

Ante la ausencia de instrumentos económicos que permitan incluir costos ambientales dentro de la tarifa según lo manifiesta la CRA, la Corte exhortará a las autoridades partícipes del seguimiento al cumplimiento de sus providencias para que, dentro del ámbito de sus competencias, si aún no lo han hecho, adopten las medidas que estimen pertinentes para promover la expedición de tales regulaciones.

Fuente: Elaborada por la Veeduría Distrital con base en la información contenida en la Sentencia T-724, Autos 268 de 2010, 275 de 2011 y 587 de 2015.

FIN