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STJ00098917
MAReiO PESTANA
Direito
SÃO PAULO
I ISTR TI BR SILEIR
QUARTA EDiÇÃO
EDITORA ATLAS S.A. - 2014
STJ00098917
© 2013 by Editora Atlas SA
As três primeiras edições foram publicadas pela Editora Campus Elsevier;
4. ed. 2014
Capa: Leonardo Hermano
Composição: Formato Serviços de Editoração Ltda.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Pestana, Marcio
Direito administrativo brasileiro / Marcio Pestana. - 4. ed. -
São Paulo: Atlas, 2014.
Bibliografia.
ISBN 978-85-224-8690-8
ISBN 978-85-224-8691-5 (PDF)
1. Direito administrativo 2. Direito administrativo - Brasil I. Título.
13-12802
CDU-35(81)
índice para catálogo sistemático:
1. Brasil: Direito administrativo 35(81)
TODOS OS DIREITOS RESERVADOS - É proibida a reprodução total
ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio. A violação dos
direitos de autor (Lei nº 9.610/98) é crime estabelecido pelo artigo 184
do Código Penal.
Depósito legal na Biblioteca Nacional conforme Lei nº 10.994,
de 14 de dezembro de 2004.
Impresso no Brasil/Printed in Brazi/
Editora Atlas S.A.
Rua Conselheiro Nébias, 1384
Campos Elísios
01203 904 São Paulo SP
011 3357 9144
atlas.com.br
STJ00098917
SUMÁRIO
1 O Direito Administrativo, 1
1.1 Introdução, 1
1.2 Os métodos de interpretação, 2
1.2.1 O plano de expressão, 3
a) O enunciado jurídico, 3
b) O enunciado jurídico constitutivo, 4
c) O enunciado jurídico prescritivo, 5
1.2.2 O plano do conteúdo, 5
1.2.3 O plano normativo, 6
a) As normas jurídicas, 6
b) A estrutura formal, 7
c) A disposição hierárquica, 8
1.2.4 O plano repercussional, 9
1.3 O sistema jurídico, 9
1.3.1 O sistema jurídico nacional, 10
1.3.2 O sistema administrativo positivo, 10
1.4 O Direito Administrativo, 11
1.5 O Direito Administrativo Positivo, 13
1.6 O interesse público, 14
2 A Administração Pública, 17
2.1 O Estado brasileiro, 17
STJ00098917
X DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
2.2 A Administração Pública, 23
2.2.1 A Administração Pública: sentido objetivo ou substancial, 25
2.2.2 A Administração Pública: sentido subjetivo ou formal, 27
2.2.3 A Administração Pública e a Constituição Federal, 28
2.2.4 A Administração Pública direta e indireta, 29
a) A concentração e a desconcentração, 30
b) A descentralização e a centralização, 31
2.2.5 O Direito Público e o Direito privado, 31
2.2.6 O regime jurídico da Administração Pública, 32
3 A Administração Pública Direta, 33
3.1 Introdução, 33
3.2 A Administração Pública Federal direta, 33
3.2.1 A Presidência da República, 34
3.2.2 Os ministérios, 34
a) Os ministros, 35
b) Os ministérios no Brasil, 36
Os ministérios de natureza política, 36
Os ministérios de natureza econômica, 36
Os ministérios do segmento social, 36
Os ministérios da segurança, 36
3.3 A Administração Pública direta estadual, 37
3.4 A Administração Pública direta distrital, 38
3.5 A Administração Pública direta municipal, 39
3.6 Quadro comparativo, 39
4 A Administração Pública Indireta, 40
4.1 Introdução, 40
4.2 Entidades, 40
4.3 Lei,41
4.4 Regime jurídico, 41
4.5 Atividades, 47
4.5.1 O princípio da especialização, 47
4.5.2 O princípio da racionalização, 48
4.5.3 O princípio da despolitização, 48
4.6 Patrimônio, 49
4.7 Controle ou tutela, 49
4.8 Autarquias, 51
4.8.1 Direito Público, 51
STJ00098917
4.8.2 Lei,51 4.8.3 Personalidade jurídica, patrimônio e receitas, 52
4.8.4 Serviço autônomo, 52
4.8.5 Controle, 52
4.8.6 Atos dos dirigentes, 53
4.8.7 Licitação e contratos, 53
4.8.8 Prerrogativas judiciárias, 53
4.8.9 Execuções contra as autarquias, 53
4.8.10 Imunidade tributária, 54
4.8.11 Autarquias especiais, 54
4.8.12 Finanças públicas, 55
4.8.13 Profissões regulamentadas, 56
4.8.14 Autarquias universitárias, 57
4.8.15 Agências reguladoras, 58
Autonomia, 58
Investidura dos dirigentes, 59
Licitação diferençada, 60
Agências Reguladoras atuais, 60
a) Plano federal, 61
b) Plano estadual- Estado de São Paulo, 62
4.8.16 Agências Executivas, 62
4.8.17 Consórcios Públicos, 63
Normas jurídicas, 63
Personalidade jurídica, 63
Os consorciados, 64
A Administração e as deliberações dos consorciados, 65
Ato administrativo, 65
Patrimônio e receitas, 65
Imunidade tributária, 65
Execuções contra os consórcios públicos, 66
Controle, 66
Os serviços públicos, 66
Licitação e contratos, 67
4.9 Fundações públicas, 67
4.9.1 Regime jurídico, 67
4.9.2 Lei, 70
4.9.3 Atividades, 71
4.9.4 Patrimônio e receitas, 71
SUMÁRIO xi
STJ00098917
xii DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. PESTANA
4.9.5 Autonomia administrativa, 72
4.9.6 Controle, 72
4.9.7 Prerrogativas judiciárias, 73
4.9.8 Imunidade tributária, 73
4.10 Empresas públicas, 73
4.10.1 Pessoa jurídica de direito privado, 74
4.10.2 Controle societário, 74
4.10.3 Lei,75
4.10.4 Atividades, 75
4.10.5 Patrimônio, receitas e gastos, 76
4.10.6 Controle interno, societário e externo, 77
4.10.7 Licitação e contratos, 78
4.10.8 Aspecto judiciário, 78
4.11 Sociedade de economia mista, 79
4.11.1 Pessoa jurídica de direito privado, 79
4.1l.2 Lei,80
4.11.3 Sociedade anônima, 80
4.11.4 Controle, 81
4.1l.5 Atividades, 82
4.11.6 Patrimônio, receitas e gastos, 82
4.1l. 7 Controle interno, societário e externo, 83
4.11.8 Licitação e contratos, 84
4.11.9 Aspecto judiciário, 84
5 As Entidades Paraestatais, 85
5.1 Introdução, 85
5.2 Profissões regulamentadas, 86
5.3 Universidades públicas, 88
5.4 Fundações de apoio, 89
5.5 Entidades privadas de previdência social, 90
5.6 Os serviços sociais autônomos (Sistema S), 91
5.7 O Terceiro Setor, 92
5.7.1 As organizações sociais, 93
5.7.2 As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscips, 94
5.7.3 As associações e entidades filantrópicas, 96
5.8 As Entidades Prestadoras de Serviços Públicos, 97
5.8.1 Os concessionários, 98 5.8.2 Os permissionários, 98 5.8.3 Os autorizatários, 99
STJ00098917
SUMÁRIO xiii
5.9 As Entidades usuárias de bens públicos, 99
6 Os Agentes Públicos, 101
6.1 Introdução, 101
6.2 Agentes públicos, 102
6.2.1 Agentes políticos, 102
6.2.2 Servidores públicos, 102
a) Estatutários, 102
b) Empregados, 103
c) Temporários, 103
6.2.3 Militares, 109
6.2.4 Particulares colaboradores com a Administração Pública, 110
6.3 Cargos ou empregos e funções, 111
6.3.1 Cargos ou empregos, 111
6.3.2 Funções, 112
6.4 Prescrições Constitucionais, 112
6.4.1 Regime jurídico, 113
6.4.2 Acesso, 113
6.4.3 Ingresso, 114
a) Cargo ou emprego público, 114
b) Funções, 116
c) Outras exceções constitucionais, 116
Ministros do Tribunal de Contas, 116
Desembargadores, 117
Ministros do Supremo Tribunal Federal, 117
Ministros do Superior Tribunal de Justiça, 117
Tribunais Regionais Federais, 117
Ministros do Tribunal Superior do Trabalho, 117
Ministros do Tribunal Superior Eleitoral, 118
Tribunal Regional Eleitoral, 118
Ministros do Superior Tribunal Militar, 118
6.4.4 Estipêndios, 118
a) Remuneração ou vencimento, 119
Fixação e alteração de remuneração e vencimentos, 119
Paridade de vencimentos, 119
Revisão de remuneração ou vencimento, 120
STJ00098917
xiv DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
6.4.5
6.4.6
6.4.7
6.4.8
6.4.9
6.4.10
b) Subsídio, 121
Agentes públicos, 122
Fixação e alteração dos subsídios, 122
Disposições constitucionais aplicáveis às remunerações ou vencimentos e aos subsídios, 124
Irredutibilidade de remuneração ou vencimento e de subsídio, 126
Direito de greve, 128
Direito à sindicalização, 131
Acumulação de cargos, 132
Estabilidade, 133
a) Extinção do cargo ou desnecessidade (disponibilidade), 134
b) Perda do cargo, 135
6.4.11 Exercício de mandato eletivo, 136
6.4.12 Direitos sociais, 136
6.4.13 Limites de despesas com pessoal, 137
a) A expressão despesa total com pessoal, 138
b) Período de apuração, 138
c) Limites, 138
d) Repartição dentro dos limites, 138
e) Adaptações, 139
f) Sanções, 140
6.4.14 Provimento, 141
a) Aspecto material, 141
b) Aspecto temporal, 142
c) Aspecto pessoal, 142
6.4.15 Vacância, 143
6.5 Aposentadoria, 144
6.5.1 Regime Geral da Previdência Social, 145
6.5.2 Regime Previdenciário do Servidor, 146
6.6 Deveres dos agentes públicos, 148
6.7 Responsabilidades, 150
6.7.1 Responsabilidade civil, 150
6.7.2 Responsabilidade penal, 152
a) Crimes praticados por funcionários contra a Administração Pública em geral, 153
Peculato, 153
Inserção de dados falsos em sistema de informações, 153
Modificação ou alteração não autorizada de sistema de informações, 153
STJ00098917
SUMÁRIO XV
Extravio, sonegação ou inutilização de livro ou documento, 154
Emprego irregular de verbas ou rendas públicas, 154
Concussão, 154
Excesso de exação, 154
Corrupção passiva, 154
Facilitação de contrabando ou descaminho, 154
Prevaricação, 155
Condescendência criminosa, 155
Advocacia administrativa, 155
Violência arbitrária, 155
Abandono de função, 155
Exercício funcional ilegalmente antecipado ou prolongado, 155
Violação de sigilo funcional, 155
b) Crimes contra as finanças públicas, 156
Contratação de operação de crédito, 156
Inscrição de despesas não empenhadas em restos a pagar, 156
Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura, 156
Ordenação de despesa não autorizada, 156
Prestação de garantia graciosa, 156
Não cancelamento de restos a pagar, 156
Aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura, 157
Oferta pública ou colocação de títulos no mercado, 157
c) Crimes por abuso de autoridade, 157
d) Crimes envolvendo licitação ou contratação, 157
Violação do sigilo e proposta de concorrência, 157
Dispensa ou inexigência de licitação, 158
Frustrar caráter competitivo, 158
Ardillicitatório ou contratual, 158
Vantagens indevidas ao adjudicatário ou preterição de ordem cronológica, 158
Interferência indevida na licitação, 158
Devassar sigilo da proposta, 159
Afastar licitante, 159
Condutas nocivas à licitação e ao contrato, 159
Licitante ou contratado inidôneo, 159
Obstáculos ou dificuldades, 159
6.7.3 Responsabilidade político-administrativa, 159
STJ00098917
xvi DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. PESTANA
6.7.4 Responsabilidade administrativa ou funcional, 163
a) Processo administrativo disciplinar, 164
Comissões, 164
b) Sindicância ou processo administrativo, 165
Instauração, 166
Instrução, 167
Defesa, 167
Relatório, 167
Julgamento, 168
6.7.5 Comunicabilidade de instâncias, 169
a) Sentença penal condenatória, 169
b) Sentença penal absolutória, 169
Sentença penal absolutória com repercussões no processo administrativo, 170
Sentença penal absolutória sem repercussões no processo administrativo, 170
7 Os Princípios Constitucionais no Direito Administrativo, 172
7.1 Princípios jurídicos, 172
7.2 Princípios jurídicos constitucionais do Direito Administrativo, 173
7.3 Princípio da segurança jurídica, 174
7.4 Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, 176
7.5 Princípio da indisponibilidade dos interesses públicos, 179
7.6 Princípio da igualdade, 181
7.7 Princípio da isonomia das pessoas constitucionais, 183
7.8 Princípio confirmador do direito de propriedade, 185
7.9 Princípio da legalidade, 187
7.10 Princípio da irretroatividade das leis, 189
7.10.1 Direitos adquiridos, 190
7.10.2 Ato jurídico perfeito, 191
7.10.3 Coisa julgada, 192
7.11 Princípio da finalidade, 193
7.12 Princípio da razoabilidade, 195
7.12.1 Função legislativa, 196
a) Endonorma, 197
b) Perinorma, 198
c) Meios e fins na norma jurídica, 198
7.12.2 Função administrativa, 199
a) Relação entre a realidade e os valores, 199
STJ00098917
b) A qualificação do motivo, 199
c) Seleção do conteúdo da premissa maior, 200
d) Finalidade e a realidade, 200
e) Os fins e os meios, 201
7.13 Princípio da proporcionalidade, 202
7.14 Princípio da motivação, 205
7.14.1 Fato jurídico, 205
7.14.2 Fundamento jurídico, 206
7.14.3 Peso e importância, 207
7.15 Princípio da impessoalidade, 207
7.16 Princípio da publicidade e transparência, 210
7.17 Princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, 214
7.18 Princípio do devido processo legal e da ampla defesa, 215
7.18.1 Devido processo legal, 215
7.18.2 Direito ao contraditório e à ampla defesa, 217
7.19 Princípios da moralidade e da probidade administrativa, 218
7.20 Princípio da eficiência, 220
7.21 O princípio da confiança legítima, 222
7.21.1 O compromisso estatal, 224
SUMÁRIO xvii
7.21.2 Os instrumentos jurídicos veiculadores do compromisso estatal, 224
7.21.3 Os veículos jurídicos que frustram as legítimas expectativas, 225
7.21.4 Compromisso e nova determinação estatal que atinjam os mesmos destinatários, 226
7.21.5 A idoneidade e boa-fé do administrado, 227
7.21.6 O desfavor ou prejuízo, 227
7.21. 7 A relevância da construção e intervenção jurisprudencial, 228
7.21.8 Repercussões concretas da aplicação do princípio, 229
a) Indenização, 229
b) Transição da passagem de regime jurídico, 230
c) Manutenção dos efeitos jurídicos do regime anterior, 231
d) Mantença da validade dos atos praticados, mesmo em decorrência do ato viciado, 231
7.22 Princípios infraconstitucionais do Direito Administrativo, 232
Os Poderes Administrativos, 234
8.1 Poder político e poder administrativo, 234
8.2 Os poderes administrativos: aspecto da conduta, 235
8.2.1 Poder vinculado, 236
8.2.2 Poder discricionário, 236
STJ00098917
xviii DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
8.3 Os poderes administrativos: o aspecto substancial, 237
8.3.1 Poder regulamentar, 237
8.3.2 Poder normativo, 238
8.3.3 Poder regulador, 239
8.3.4 Poder hierárquico, 240
a) Avocação, 240
b) Delegação, 240
8.3.5 Poder disciplinar, 241
8.3.6 Poder de polícia, 242
8.3.7 Poder interferente, 242
9 O Ato Administrativo, 243
9.1 Conceito, 243
9.1.1 Manifestação, 243
9.1.2 Estado ou delegados, 244
9.1.3 Regime jurídico de direito público, 244
9.1.4 Concretude de comandos previstos na lei ou regulamento, 245
9.1.5 Administração Pública, 246
9.2 Atos "não administrativos", 246
9.2.1 Atos submetidos a outros regimes jurídicos, 246
9.2.2 Atos substanciais ou materiais, 247
9.2.3 Atos de governo ou políticos, 247
9.3 Ato administrativo: validade, eficácia e vigência, 248
9.4 Pressupostos do ato administrativo, 249
9.4.1 Conteúdo ou objeto, 249
9.4.2 Forma, 251
a) Suporte físico, 251
b) Designação, 252
c) Comunicação, 252
d) Procedimento, 253
e) Motivação, 253
9.4.3 Sujeito, 255
9.4.4 Motivo, 256
9.4.5 Finalidade, 257
9.5 Silêncio ou omissão, 258
9.5.1 Repercussões concretas estimuladoras da via judicial, 259
9.5.2 Repercussões concretas vinculando a Administração Pública, 259
9.5.3 Repercussões concretas atingindo o agente público, 259
STJ00098917
9.6 Características, 260 9.6.1 Presunção de legitimidade, 260
9.6.2 Imperatividade, 262
9.6.3 Exigibilidade, 262
9.7 Atos administrativos vinculados e discricionários, 262
9.8 Atos administrativos: formas de expressão, 264
9.8.1 Decreto,264
9.8.2 Instrução, 265
9.8.3 Portaria, 266
9.8.4 Circulares, 266
9.8.5 Ordem de serviço, 266
9.8.6 Avisos, 267
9.8.7 Comunicados, 267
9.8.8 Edital,267
9.8.9 Certidões, 267
9.8.10 Regimento, 267
9.8.11 Resolução, 268
9.8.12 Parecer, 268
9.8.13 Ofício,270
9.8.14 Despachos, 271
9.8.15 Admissão,271
9.8.16 Concessão,271
9.8.17 Permissão,271
9.8.18 Autorização, 271
9.8.19 Licença ou alvará, 272
9.8.20 Homologação, 272
9.9 Extinção dos atos administrativos, 272
9.9.1 Revogação,272
a) Competência, 273
b) Discricionariedade, 273
c) Motivo, 274
d) Efeitos, 274
e) Indenização,274
9.9.2 Atos inválidos, 275
a) Atos nulos, 276
b) Atos anuláveis, 277
c) Atos convalidáveis, 279
d) Atos releváveis, 279
SUMÁRIO xix
STJ00098917
XX DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
10 O Processo Administrativo, 280
10.1 Conceito, 280
10.2 Aspectos, 281
10.2.1 O aspecto pessoal, 281
10.2.2 A finalidade: a decisão, 283
10.2.3 O motivo, 284
10.2.4 Os efeitos, 285
10.2.5 O competitivo, 286
10.3 Espécies de processo administrativo, 286
10.4 Princípios jurídicos relevantes para o processo administrativo, 287
10.4.1 Os princípios constitucionais, 287
a) O princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, 288
b) O princípio do contraditório, 288
c) O princípio da ampla defesa, 289
d) O princípio de devido processo legal, 291
10.4.2 Os princípios jurídicos infraconstitucionais, 292
a) O princípio da acessabilidade à informação, 292
b) O princípio da ampla instrução, 294
c) O princípio da verdade material, 294
d) O princípio da revisibilidade, 295
e) O princípio da oficialidade, 296
f) O princípio do formalismo moderado, 297
g) O princípio da legalidade objetiva, 298
10.5 Procedimentos, 299
10.6 Normas básicas do processo administrativo federal, 299
10.6.1 Princípios, 300
10.6.2 Direitos e deveres dos administrados, 302
10.6.3 Os interessados, 304
10.6.4 O tempo e o espaço no processo administrativo, 305
10.6.5 Comunicação, 306
10.6.6 Fases do processo, 308
a) Formação do processo, 308
b) A instrução, 308
c) A decisão, 310
d) O recurso, 311
11 A Licitação, 313
11.1 Conceito, 313
STJ00098917
11.2 Plano constitucional, 314
11.3 plano legislativo, 315
11.4 Princípios, 317 11.4.1 Princípio da igualdade entre os licitantes, 317
11.4.2 Princípio da vinculação ao instrumento convocatório, 318
11.4.3 Princípio do julgamento objetivo, 319
11.4.4 Princípio da preferência nacional, 319
11.5 Modalidades, 320
11.5.1 Concorrência, 320
11.5.2 Tomada de preços, 321
11.5.3 Convite, 322
11.5.4 Concurso, 322
11.5.5 Leilão, 323
11.5.6 Pregão, 323
11.6 Registro de preços, 323
11.7 Registro cadastral, 324
11.8 Pessoal responsável pela condução da licitação, 325
11.8.1 Comissão de licitação, 325
11.8.2 Pregoeiro e equipe de apoio, 326
11.8.3 Leiloeiro, 326
11.9 Licitantes, 326
11.9.1 Empresas consorciadas, 327
11.9.2 Microempresas e empresas de pequeno porte, 328
Regularidade fiscal, 329
Empate ficto, 330
Licitações diferenciadas, 331
11.10 Hipóteses que admitem a não realização de licitação, 331
11.10.1 Dispensa de licitação, 332
11.10.2 Licitação dispensável, 335
11.10.3 Licitação inexigível, 338
11.11 Obrigatoriedade da licitação, 340
11.12 Tipos de licitação, 341
11.12.1 Licitação de menor preço, 341
SUMÁRIO xxi
11.12.2 Licitação de melhor técnica ou de melhor técnica e preço, 341
11.12.3 Maiorlance, 342
11.13 Processo licitatório - fases, 342
11.13.1 As fases na Lei nQ 8.666/1993,342
a) Formação do processo administrativo, 343
STJ00098917
xxii DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
b) Audiência pública, 343
c) Instrumento convocatório, 344
d) Aviso, 346
e) Documentos e propostas, 347
f) Habilitação,347
Habilitação jurídica, 348
Regularidade fiscal e trabalhista, 348
Qualificação técnica, 349
Qualificação econômico-financeira, 350
Regularidade do menor trabalhador, 352
g) Habilitação ou inabilitação de licitantes, 352
h) Julgamento das propostas, 352
i) Homologação, anulação, nulificação, convalidação ou relevação, 355
j) Adjudicação, 356
11.13.2 As fases na Lei nº 10.520/2002 - O pregão, 357
a) A formação do processo, 357
b) O edital, 358
c) Convocação, 358
d) Propostas e ofertas, 358
e) Ordenação das propostas, 359
f) Habilitação, 359
g) O vencedor, 360
h) Adjudicação, 360
i) Homologação, anulação, nulificação, convalidação ou relevação, 361
11.14 Anulação e revogação, 361
11.15 Recursos administrativos, 363
11.15.1 Impugnação,363
11.15.2 Recursos, 364
a) Recurso, em sentido estrito, 364
b) Representação,364
c) Pedido de reconsideração, 364
11.15.3 Representação,364
11.16 O Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC, 365
11.16.1 Objeto das contratações pelo RDC, 365
11.16.2 Objetivos, 367
11.16.3 Regimes de contratação, 368
11.16.4 Princípios, 368
STJ00098917
11.16.5 Diretrizes, 369
11.16.6 O orçamento e o sigilo, 371
11.16.7 Aquisição de bens, 371
11.16.8 Execução indireta de obras e serviços de engenharia, 372
a) A contratação integrada, 373
11.16.9 Remuneração variável, 374
11.16.10 Pluralidade de contratados, 375
11.16.11 Meios físicos de realização da licitação, 375
11.16.12 Fases do processo licitatório, 375
a) Preparatória, 375
b) Habilitação, 376
c) Publicidade do ato convocatório, 377
d) Prazos de apresentação das propostas, 377
e) Disputa aberta e fechada, 377
f) Critérios de julgamento, 378
Menor preço ou maior desconto, 378
Técnica e Preço, 379
Melhor técnica ou melhor conteúdo artístico, 379
Maior oferta, 380
Maior retorno econômico, 380
g) Desclassificação de propostas, 381
h) Empate de propostas, 381
11.16.13 Recursos, 382
11.16.14 Procedimentos auxiliares das licitações, 384
a) Pré-qualificação, 384
b) Cadastramento, 384
c) Sistema de registro de preços, 385
d) Catálogo Eletrônico de Padronização, 385
11.16.15 Comissão de licitação, 386
11.16.16 Dispensa e Inexigibilidade de Licitação, 386
SUMÁRIO xxiii
11.16.17 Condições específicas para participação nas licitações e contratações doRDC, 387
11.16.18 Regime de preferências, 387
11.16.19 Contratos no RDC, 387
11.16.20 Esclarecimentos, impugnações, recursos e representações, 388
11.16.21 Controle, 389
11.16.22 Sanções administrativas, 390
STJ00098917
..
xxiv DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
12 Os Contratos Administrativos, 391
12.1 Plano constitucional, 391
12.1.1 Competência legiferante, 391 12.1.2 Contratação de obras, serviços, compras e alienações, 391
12.1.3 Concessão e permissão de serviços públicos, 392
12.1.4 Monopólio da União, 392
12.1.5 Contrato de gestão, 392
12.1.6 Consórcios públicos ~ convênios de cooperação, 393
12.2 Plano infraconstitucional, 393 12.3 Contratos Administrativos e Contratos da Administração Pública, 395
12.4 Características peculiares do Contrato Administrativo, 396
12.4.1 Presença da Administração Pública, 396
12.4.2 Interesse público, 397
12.4.3 Condições precedentes, 397
a) Licitação, 397 b) Recursos orçamentários (contratação onerosa), 398
12.4.4 Forma prescrita em lei, 398
12.4.5 Cláusulas exorbitantes, 399
a) Garantia, 399
b) Alteração unilateral, 400
c) Extinção unilateral, 401
d) Fiscalização, 402
e) Imposição de sanções, 403
f) Anulação, 406
g) Exceptio non adimpleti contractus peculiar, 408
12.5 O conteúdo necessário do Contrato Administrativo, 409
12.6 A forma do Contrato Administrativo, 410
12.7 A duração do Contrato Administrativo, 411
12.8 A celebração do Contrato Administrativo, 413
12.9 A alteração do Contrato Administrativo, 413
12.10 Responsabilidades no Contrato Administrativo, 415
12.11 O recebimento do objeto do Contrato Administrativo, 416
12.12 Rescisão amigável ou judicial do Contrato Administrativo, 417
12.13 Contratos em espécie, 418
12.13.1 Contrato de obra pública, 418
12.13.2 Contrato de prestação de serviços, 419
12.13.3 Contrato de gerenciamento, 422
12.13.4 Contratos de compra e fornecimento, 422
r
STJ00098917
12.13.5 Convênio, 425
12.13.6 Consórcio público, 425
a) protocolo de intenções, 426
b) Contrato de consórcio público, 427
c) Contrato de rateio, 428
d) Contrato de programa, 428
12.13.7 Contratos de gestão, 429
a) Contrato de gestão e as organizações sociais, 429
b) Notas peculiares do contrato de gestão, 430
12.13.8 Contratos de parceria, 431
12.13.9 Contratos de franquia, 432
Os Serviços Públicos, 434
13.1 Conceito e características, 434
13.1.1 Exercício da atividade, 434
13.1.2 Regime de direito público, 435
a) Princípio da inafastabilidade da prestação, 435
b) Princípio da contemporaneidade, 435
c) Princípio da universalidade, 435
d) Princípio da impessoalidade, 435
e) Princípio da continuidade, 436
f) Princípio da modicidade, 436
g) Princípio da cortesia, 437
13.1.3 Utilidades e comodidades, 437
13.1.4 Valores coletivos, 438
Competência, 438
13.2.1 União, 439
13.2.2 Estados, 439
13.2.3 Municípios, 440
13.2.4 Competência comum, 441
Destinatários, 442
13.3.1 Serviços gerais, 442
13.3.2 Serviços individuais, 443
.4 Prestação dos serviços públicos - aspecto subjetivo, 444
13.4.1 Administração Pública direta, 444
13.4.2 Administração Pública indireta, 444
13.4.3 Pessoas físicas e pessoas jurídicas, 445
13.4.4 Entes federados, 446
SUMÁRIO XXV
STJ00098917
xxvi DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
13.5 Serviços concedidos, permitidos e autorizados, 446
13.6 Concessão e permissão, 447
13.6.1 Forma de contratação, 447
13.6.2 Cláusulas essenciais, 449
13.6.3 Serviço adequado, 450
13.6.4 Direitos e obrigações dos usuários, 450
13.6.5 Política tarifária, 451
13.6.6 Licitação,454
13.6.7 Contrato,457
a) Garantia, 457
b) Alteração unilateral, 457
c) Intervenção, 458
d) Extinção unilateral, 458
e) Fiscalização,459
f) Imposição de sanções, 459
g) Anulação, 459
h) Exceptio non adimpleti contractus peculiar, 459
13.6.8 Responsabilidade, 460
13.6.9 Contratação com terceiros, 461
13.6.10 A transferência, 461
13.6.11 Encargos do poder concedente, 461
13.6.12 Encargos da concessionária, 462
13.6.13 Intervenção, 463
13.6.14 Extinção da concessão, 464
a) Advento do termo contratual, 464
b) Encampação, 465
c) Caducidade, 465
d) Rescisão, 466
e) Falência, extinção, falecimento ou incapacidade, 466
f) Anulação, 467
13.6.15 Efeitos da extinção, 467
13.7 Autorização, 467
13.8 Quadro comparativo, 469
13.9 A Parceria Público-Privada (PPP), 470
13.9.1 Espécies de concessões, 470
a) A concessão patrocinada, 471
b) A concessão administrativa, 471
13.9.2 Restrições à parceria, 471
STJ00098917
13.9.3 Princípios e diretrizes, 472
13.9.4 O contrato da Parceria Público-Privada, 472
a) A contraprestação, 475
b) As garantias, 475
13.9.5 Sociedade de Propósito Específico (SPE), 476
13.9.6 A licitação - Concorrência, 476
a) Fase precedente ao processo licitatório, 477
b) O edital- as garantias jurídicas e econômicas, 478
c) Os critérios de julgamento, 479
d) As propostas, 480
e) A habilitação e o julgamento, 481
13.9.7 A PPP e a União Federal, 481
a) O órgão gestor, 481
SUMÁRIO xxvii
b) O Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP), 482
c) As garantias do FGP, 484
d) Os limites, 485
13.9.8 Restrições adicionais a créditos e garantias, 485
13.10 Gestão associada, 486
13.10.1 Consórcios públicos, 486
a) Objeto, 487
b) A expressão "consórcio público", 488
c) A constituição do consórcio e os contratos instrumentais, 488
Protocolo de intenções, 489
A ratificação legal, 490
O contrato de consórcio público, 490
O contrato de rateio, 491
O contrato de programa, 491
d) O controle, 492
e) O direito de retirada, 493
13.10.2 Convênio, 494
13.10.3 Contratos de gestão, 495
13.10.4 Parceria de cooperação, 496
13.11 Franquia, 497
Os Bens Públicos, 498
14.1 Regime jurídico, 498
14.2 Classificação, 498
14.2.1 Natureza jurídica, 499
STJ00098917xxviii DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
14.2.2 Destinação, 499
14.2.3 Titularidade, 500
14.3 Características, 501
14.3.1 Afetação e desafetação, 501
14.3.2 Restrições à alienação de bens públicos, 501
14.3.3 Bens não usucapíveis, 501
14.3.4 Penhora, 502
14.3.5 Imunidade tributária, 504
14.4 Formas de aquisição, 505
14.4.1 Compra e venda, 505
14.4.2 Doação,505
14.4.3 Dação em pagamento, 506
14.4.4 Permuta, 506
14.4.5 Usucapião, 506
14.4.6 Sucessão, 506
14.4.7 Desapropriação, 507
14.4.8 Desapropriação indireta, 507
14.4.9 Obra pública, 507
14.4.10 Loteamento, 507
14.4.11 Confisco de bens, 508
14.4.12 Arrecadação, 508
14.5 Uso de bens públicos por particulares, 509
14.5.1 Autorização de uso, 509
14.5.2 Permissão de uso, 509
14.5.3 Concessão de uso, 510
14.5.4 Quadro comparativo entre autorização, permissão e concessão, 510
14.5.5 Concessão de direito real de uso, 511
14.5.6 Concessões e autorizações especiais de uso, 511
14.5.7 Locação,512
14.5.8 Cessão de uso, 513
14.5.9 Arrendamento,513
14.5.10 Aforamento ou enfiteuse, 513
a) Enfiteuses anteriormente constituídas, 514
b) Enfiteuse em terrenos de marinha e acrescidos, 514
14.5.11 Direito de superfície, 516
a) Direito de superfície de imóvel urbano, 516
b) Direito de superfície de imóvel rural, 517
STJ00098917
14.6 Alienação de bens públicos, 517
14.6.1 Condições precedentes, 517
a) Desafetação, 517
b) Lei autorizadora, 518
c) Interesse público, 519
d) Avaliação prévia, 519
e) Licitação, 519
Imóveis, 519
Móveis, 520
14.6.2 Modalidades de alienação, 521
a) Investidura, 521
Espécies de bens públicos, 521
14.7.1 Terras públicas, 522
a) Terras devolutas, 522
b) Plataforma continental, 522
c) Terrenos de marinha, 523
d) Terrenos acrescidos de marinha, 523
e) Terras ocupadas por índios, 523
f) Terras públicas e a Reforma Agrária, 524
g) Terrenos marginais ou reservados, 524
h) Ilhas, 525
i) Logradouros e vias públicas, 526
j) Álveos abandonados, 527
14.7.2 Águas públicas, 527
a) Águas internas, 528
Política Nacional de Recursos Hídricos, 528
Águas minerais, 530
Rios e lagos, 530
b) Águas externas, 531
Mar territorial, 531
Zona contígua, 531
Zona econômica exclusiva, 531
14.7.3 Recursos fósseis e minerais, 532
SUMÁRIO xxix
a) Recursos fósseis e minerais em regime de monopólio, 533
Petróleo, 534
Minérios nucleares, 535
14.7.4 Espaço aéreo, 536
14.7.5 Floresta, 536
STJ00098917
XXX DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
14.7.6 Fauna, 538
14.7.7 Meio ambiente, 538
15 As Restrições à Propriedade e a Interferência na Ordem Econômica, 541
15.1 Plano constitucional, 541
15.1.1 Função social, 541
15.1.2 Riqueza tributável, 542
15.1.3 Atividade econômica, 542
15.1.4 Política urbana, 543
15.1.5 Política rural, 544
15.1.6 Restrições à nacionalidade, 544
15.1. 7 O devido processo legal, 545
15.2 Restrições administrativas à propriedade, 546
15.3 Limitação administrativa, 546
15.4 Ocupação temporária, 547
15.5 Requisição administrativa, 547
15.6 Tombamento, 548
15.6.1 Competência, 549
15.6.2 Conceito, 550
15.6.3 Formas de constituição do tombamento, 550
15.6.4 O motivo do tombamento e o controle judicial, 552
15.6.5 As espécies de tombamento, 554
a) Tombamento voluntário ou compulsório, 554
b) Tombamento de ofício, 555
15.6.6 Tombamento provisório e definitivo, 556
a) Tombamento provisório, 556
b) Tombamento definitivo, 558
15.6.7 Efeitos do tombamento, 559
15.6.8 A averbação dos bens imóveis tombados, 561
15.6.9 A conservação do bem tombado, 562
15.6.10 O entorno do imóvel tombado, 563
15.6.11 A indenização, 564
15.7 Servidão administrativa, 565
15.7.1 Servidão de aqueduto, 566
15.7.2 Servidão sobre terrenos marginais, 566
15.7.3 Servidão nas fontes de água, 567
15.7.4 Servidão de cabos e tubulações, 567
15.7.5 Servidão de energia elétrica, 567
STJ00098917
15.8 Encampação, 568
15.9 Confisco, 569
15.10 Desapropriação, 569
15.10.1 Forma originária de aquisição, 570
15.10.2 Fundamentos na desapropriação, 570
a) Necessidade pública, 570
b) Utilidade pública, 571
c) Interesse social, 571
Interesse social rural, 572
Interesse social urbano, 574
15.10.3 Bens não expropriáveis, 576
a) Bens públicos, 576
b) Propriedade rural, 576
c) Direitos da personalidade, 577
15.10.4 Desapropriação por zona, 577
15.10.5 Desapropriação indireta, 577
15.10.6 Indenização, 579
a) Modalidades de pagamento, 579
b) Indenização justa, 580
c) Valor real do bem, 580
d) Benfeitorias, 580
e) Danos emergentes e lucros cessantes, 580
f) Juros compensatórios, 581
g) Juros moratórios, 582
h) Correção monetária, 582
i) Custas, despesas processuais e honorários, 583
15.10.7 Competência na desapropriação, 583
15.10.8 Caducidade, 584
15.10.9 Retrocessão, 584
15.10.10 Desistência da desapropriação, 585
15.10.11 Anulação da desapropriação, 585
15.10.12 Aspectos específicos, 586
a) A medida judicial, 586
b) Defesa do desapropriado, 587
c) Imissão provisória na posse, 587
d) Pagamento, 587
e) Sentença, 588
Direito de preempção, 588
SUMÁRIO xxxi
STJ00098917
xxxii DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. PESTANA
15.12 Outorga onerosa do direito de construir, 590
15.13 Operações urbanas consorciadas, 591
15.14 Transferência do direito de construir, 592
15.15 A interferência do Estado na ordem econômica, 593
a) A atividade econômica, 593
15.15.1 Atuação do Estado na ordem econômica, 595
a) O Estado interferindo na ordem econômica, 595
b) O Estado intervindo na ordem econômica, 597
Repressão a infrações à ordem econômica, 598
Controle de abastecimento, 599
Tabelamento de preços, 600
c) O exercício efetivo de atividades econômicas, pelo Estado, 601
Segurança nacional e relevante interesse coletivo, 601
O monopólio estatal, 602
O exercício pela empresa pública, sociedade de economia mista ou subsidiárias, 604
15.15.2 A distinção entre exercício de atividade econômica e prestação de serviço público, 604
16 Poder de Polícia, 606
16.1 Conceito, 606
16.2 Valores jurídicos tutelados, 606
16.2.1 A liberdade, 607
16.2.2 A propriedade, 607
16.2.3 A liberdade e a propriedade, 608
16.3 Características, 608
16.3:1 Regime jurídico específico, 608
16.3.2 Discricionariedade ou vinculabilidade, 612
16.3.3 Autoexecutoriedade, 613
16.3.4 Coercibilidade, 613
16.3.5 Sancionamento, 614
16.3.6 Proporcionalidade, 614
16.4 Aspecto pessoal, 615
16.4.1 Competência, 616
a) União, 616
b) Competência concorrente, 617
c) Estados, 617
d) Municípios, 618
STJ00098917
16.4.2 Administração Pública, 619
16.4.3 As empresas privadas, 620
a) Nexo relacional, 621
b) Impessoalidade e igualdade na atuação, 621
c) Ato sobre a propriedade e não sobre a liberdade, 622
16.5 Formas de exercício do poder de polícia, 623
16.5.1 Atos genéricos ou normativos, 623
16.5.2 Atos individualizados ou concretos, 623
16.6 Prescrição, 624
SUMÁRIO xxxiii
16.7 Situações distintivas envolvendo os atos de polícia administrativa, 625
16.7.1 Polícia administrativa e polícia judiciária, 625
16.7.2 Discrímen em relação aos demais atos administrativos, 626
16.7.3 Polícia administrativa extraordinária, 626
16.8 Áreas de atuação, 628
17 A Responsabilidade Extracontratual do Estado, 629
17.1 Introdução, 629
17.2 Aspecto pessoal, 630
17.2.1 Pessoas jurídicas de direito público e certas pessoas jurídicas de direito privado, 630
17.2.2 As demais pessoas jurídicas de direito privado, 631
17.3 Princípios, 632
17.4 Teoria da responsabilidade objetiva, 632
17.5 Teoria da responsabilidade subjetiva, 634
17.6 O agente causador do dano, 638
17. 7 Casuísticas, 639
17.7.1 Fatodaobra,639
17.7.2 Fatodamultidão,640
17.8 Reparação do dano, 640
17.8.1 Procedimento administrativo, 640
17.8.2 Processo judicial, 641
17.8.3 A ação regressiva contra o agente, 642
17.9 Exclusão da responsabilidade, 643
17.9.1 Ausência de nexo causal, 643
17.9.2 Caso fortuito ou força maior, 644
17.9.3 Culpa exclusiva do prejudicado, 645
17.10 Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais, 645
17.11 Responsabilidade do Estado por atos legislativos, 647
17.11.1 Leis inconstitucionais, 647
STJ00098917
xxxiv DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
17.11.2 Leis individualizadoras, 648
17.11.3 Medidas Provisórias, 648
18 O Controle da Administração Pública, 650
18.1 Introdução, 650
18.2 Controle e seus aspectos, 651
18.2.1 Aspecto material, 651
18.2.2 Aspecto temporal, 651
a) Controle prévio, 652
b) Controle concomitante, 652
c) Controle posterior, 652
18.2.3 Aspecto espacial, 652
a) Controle interno, 652
b) Controle externo, 653
18.2.4 Aspecto pessoal, 654
18.3 Controle na Administração Pública, 654
18.3.1 Formas de controle, 655
18.3.2 Fiscalização hierárquica, 656
18.3.3 Supervisão ministerial, 656
18.3.4 Controle corregedor, 657
18.3.5 Recursos administrativos, 658
a) Impugnação, 660
b) Representação, 660
Abuso de autoridade, 660
Tribunal de Contas, 661
Licitação, 661
c) Reclamação, 661
Sentido amplo, 661
Prestação de serviços, 662
Ouvidoria e atendimento, 662
d) Pedido de reconsideração, 662
Servidores públicos, 663
Licitação, 663
Processo administrativo, 663
e) Recursos hierárquicos, 664
18.4 Controle no Poder Legislativo, 664
18.4.1 Controle político, 665
a) Comissões parlamentares, 665
STJ00098917
b) Comissão Parlamentar de Inquérito, 666
c) Requisição de informação, 667
d) Controle de segurança, 668
e) Aprovação e nomeação, 668
f) Julgamento, 669
g) Sustação de atos do Poder Executivo, 669
h) Fiscalização de atos da Administração Pública, 670
i) Aprovações e autorizações, 670
18.4.2 Controle financeiro, 670
a) Objeto, 670
b) Critérios, 671
c) Pessoas submetidas ao controle, 671
d) Espaço, 671
18.5 Controle no Tribunal de Contas, 672
18.5.1 Os ministros, 672
18.5.2 Competência, 673
18.5.3 Comissão permanente do Congresso Nacional, 676
18.5.4 Tribunais de Contas nos Estados e Municípios, 676
18.6 Controle no Ministério Público, 677
18.7 Controle judicial, 678
18.7.1 Atos de governo, 679
18.7.2 Mérito administrativo, 679
18.7.3 Esgotamento da esfera administrativa, 680
18.7.4 Atos interna cOl'paris, 681
18.8 Medidas judiciais de controle da Administração Pública, 682
18.8.1 Habeas corpus, 682
a) Ato coator, 682
b) Sujeito ativo, 683
c) Sujeito passivo, 683
d) Gratuidade, 683
18.8.2 Habeas data, 684
a) Condição precedente - pleito administrativo, 684
b) Sujeitos, 685
c) Petição inicial, 685
d) Informações, 685
e) Audiência de exibição, 686
f) Recursos, 686
g) Competência, 686
h) Gratuidade, 687
SUMÁRIO XXXV
STJ00098917
xxxvi DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA
18.8.3 Mandado de Segurança, 687
a) Direito líquido e certo, 687
b) Ato de autoridade ou de agente, 688
c) Ilegalidade ou abuso de poder, 689
18.8.4 Mandado de injunção, 690
a) Ausência de norma regulamentadora, 692
b) Inviabilidade do exercício, 693
Direitos e liberdades constitucionais, 694
Prerrogativas: nacionalidade, soberania e cidadania, 694
18.8.5 Ação popular, 694
a) Partes, 695
b) Objeto da ação, 695
c) Objeto lesionado, 696
Patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, 696
Moralidade administrativa, 696
Meio ambiente, 696
Patrimônio histórico e cultural, 697
d) Custas judiciais e sucumbência, 697
18.8.6 Ação civil pública, 697
a) Motivos da sua propositura, 698
Meio ambiente, 698
Consumidor, 699
Bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, 699
Outros interesses difusos ou coletivos, 699
Infração da ordem econômica e da economia popular, 699
Ordem urbanística, 700
b) Objeto, 700
c) Modalidades, 701
d) Partes, 702
e) Sentença, 702
f) Custas e sucumbência, 702
18.8.7 Súmula vinculante, 703
a) A iniciativa, 703
b) O ato administrativo desconforme - Reclamação, 704
c) A legitimidade ativa, 704
d) O quórum e os efeitos, 704
STJ00098917
18.9 Administração em JUÍzo, 705
18.9.1 Administração Pública, 705
18.9.2 Foro, 705
a) União, 706
b) Estados e Municípios, 706
18.9.3 Representação processual, 706
18.9.4 Prazos, 707
18.9.5 Duplo grau, 707
18.9.6 Pagamentos, 708
a) Alimentos, 709
b) Débitos de pequeno valor, 709
c) O Poder Judiciário, 710
d) A compensação, 711
e) A atualização monetária, 711
f) A cessão de crédito, 712
SUMARIO xxxvii
18.9.7 O casuísmo constitucional: a Emenda Constitucional nº 30/2000, 712
18.9.8 Novo casuísmo constitucional: a Emenda Constitucional nº 62/2009, 712
a) A parcial imputação de pagamento, pelo devedor, 714
b) As repercussões do inadimplemento, 715
c) Os calotes anteriores, 715
18.9.9 A Emenda Constitucional Inconstitucional nº 30/2000 e o STF, 715
18.9.10 Despesas processuais, 718
18.9.11 Liminares, 718
721