Educación/  ENFOQUE  DE  DERECHOS    

DOCUMENTO  ELABORADO  PARA  EL  ENCUENTRO  NACIONAL  MAS  Y  MEJOR  EDUCACIÓN.    

ORGANIZADO  POR  CLACSO  ARGENTINA    

30  Y  31  DE  OCTUBRE  DE  2014    

Documento  base  para  la  ponencia  presentada  en  el  Panel:    

La  educación  infantil:  ampliar  y  garantizar  derechos  a  la  primera  

infancia.                                                                                                                            Por  Mercedes  Romera  

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EL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y LOS CIRCUITOS DE FRAGMENTACIÓN DE LA PRIMERA INFANCIA EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

INTRODUCCIÓN El presente documento ha sido elaborado como base para la ponencia presentada en el Panel: La eduación infantil: ampliar y garantizar derechos a la primera infancia, con motivo del Encuentro Nacional Mas y Mejor Educación, organizado por CLACSO Argentina, en Buenos Aires, los días 30 y 31 de octubre de 2014.

En su contenido, damos cuenta del modo en que los circuitos diferenciados para niños y niñas de 45 días a 3 años, en la Ciudad de Buenos Aires, contribuyen entre otras políticas, a mantener la doble clasificación institucional entre niños/as propiamente dichos y menores. Esta doble clasificación, desarrollada por Mara Costa y Rafael Gagliano en “Tutelados y Asistidos” (Ed. Paidós, 2000), plantea que la escuela pública argentina se funda sobre un pacto implícito para una niñez entendida como normal y alfabetizable (hijos de familias legítimas inscriptos como alumnos en el sistema escolar), que dejó afuera a los menores irregulares (niños sin familia, hogar o recursos) y a los que el Estado tuteló como pupilos de su cuidado y protección. A lo largo de los años, estas dos formas de regulación de la niñez, fueron consolidando circuitos diferenciados de políticas públicas destinadas a la primera infancia, que persisten, en nuestros días, más allá de los cambios introducidos en los últimos años por la normativa de derechos de niños, niñas y adolescentes. Para observar dicho proceso, presentamos un cuadro con algunas fechas claves en la historia de los jardines de infantes y centros de desarrollo infantil, que nos permite revisar los dispositivos legales e institucionales que se fueron desplegando de manera diferenciada desde la propia constitución del Estado moderno hasta la actualidad, en nuestro país y particularmente en la Ciudad de Buenos Aires. El cuadro incluye especificaciones sobre las características institucionales diferenciales de las políticas y los programas de uno y otro circuito, y señala algunas referencias sobre los marcos conceptuales en los que éstas políticas se fundaron. En este recorrido, advertimos algunos momentos claves en los que la doble clasificación entre niños y menores se constituye, se refuerza y se renueva a lo largo de los años. Particularmente, en la Ciudad de Buenos Aires, se puede observar cómo el estado despliega en forma exclusiva para la población de niños y niñas pobres un conjunto de centros específicamente formulados para su cuidado y atención. En 1919, con la sanción de la Ley de Patronato; en plena dictadura militar, con la creación de los establecimientos dependientes del actual Ministerio de Desarrollo Social (jardines maternales, centros de acción familiar y jardines comunitarios, actualmente denominados Centros de Desarrollo Infantil – CEDIS–); y sancionada la Ley Nacional Nº 26.233 de Centros de

 

 

Desarrollo Infantil, con la creación de los Centros de Primera Infancia –CEPIS-– (programa de transferencias monetarias a organizaciones de la sociedad civil presentado como un dispositivo “alternativo” para absorber la demanda insatisfecha del sistema educativo estatal), durante el gobierno de Macri. Tal como se observa en el cuadro, el marcado sesgo asistencialista que portan desde su concepción los establecimientos para niños y niñas de 45 días a 3 años, que están bajo la órbita de Desarrollo Social, no sólo no ha logrado impregnarse de las experiencias de renovación institucional y pedagógica acorde a derechos que se fueron desplegando en los jardines dependientes del Ministerio de Educación; sino que inlcuso en el caso de los Centros de Primera Infancia, ése perfil asistencial se combina con una modalidad de tercerización de la prestación (gestión asociada), que deja en mano de las organizaciones comunitarias los estándares de calidad que las instituciones deben garantizar, para cumplir con la premisa de universalidad de la oferta educativa del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En materia de legislación, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con un amplio repertorio de normativa que reconoce y garantiza derechos a niños y niñas, y establece con claridad las obligaciones positivas y negativas que el estado local tiene, en su ámbito jurisdiccional. Al respecto, la Ciudad debe reconocer y garantizar un sistema educativo inspirado en los principios de la libertad, la ética y la solidaridad que aporten a la construcción de una sociedad justa y democrática, asegurando todos los derechos y garantías de la población infantil. El Estado local tiene la responsabilidad indelegable de financiar la educación pública, estatal laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior, con carácter obligatorio desde el preescolar hasta completar trece años de escolaridad. Debe promover el más alto nivel de calidad de la enseñanza sin desequilibrios regionales ni inequidades sociales y asegurar políticas sociales complementarias que posibiliten el efectivo ejercicio de los derechos, garantizando igualdad de oportunidades y posibilidades para todos los niños, niñas y adolescentes de acceder, permanecer, reinsertarse y egresar del sistema educativo, prohibiendo todo tipo de discriminación contra ellos, en particular si se trata de alumnas embarazadas, de padres o de madres. Debe asegurar el derecho de los alumnos y alumnas a concurrir a un establecimiento educativo cercano al lugar de residencia y debe brindar óptimas condiciones de habitabilidad y seguridad de los edificios escolares.

Es evidente que dicho marco normativo no alcanza para asegurar el acceso igualitario de niños y niñas a formatos pedagógicos de calidad. En la Ciudad de Buenos Aires, la falta de vacantes para más de 7 mil niños y niñas1, revela un problema grave de cobertura que año tras año se repite sin solución y que pone al descubierto los límites en el ejercicio efectivo del derecho a la educación inicial. Desde el ámbito público, la única oferta para la población infantil (de 45 días a 3 años) que no accede a una vacante en el sistema educativo estatal es la que brinda el Ministerio de Desarrollo Social del GCABA, a través de los

                                                                                                               1 Esta cifra de demanda insatisfecha en el sistema público educativo se desprende del registro explícito de solicitud de vacantes que contabiliza el propio Ministerio de Educación. Cabe aclarar que esta cifra es significativamente menor al universo total de niños y niñas de esta franja etaria que potencialmente estarían en condiciones de aspirar a este derecho si estuviera disponible dentro de la oferta de escuelas estatales.

 

 

 

CEPIS y los CEDIS, con requisitos focalizados de admisión exclusiva para familias en situación de pobreza y vulnerabilidad social. No están orientados a satisfacer primariamente el derecho a la educación. Sus programas son sumamente heterogéneos en cuanto a propuestas y modalidades de organización, calificación del personal, condiciones edilicias y no se encuadran en la normativa que rige para los establecimientos educativos: personal docente concursado por orden de mérito, actividad regulada con supervisión pedagógica, horario establecido, entre otros. Además los mecanismos de acceso y permanencia en la institución resultan arbitrarios y dependen del criterio fijado por la trabajadora social, que elabora el informe de admisión asignando los cupos disponibles en cada centro y desestimando la permanencia del/a niño/a en el mismo, si la situación laboral de la madre lo amerita. Por otra parte, en contraste con la oferta educativa del Ministerio de Educación porteño, estos centros disponen de un número muy limitado de vacantes y sus salas no abarcan todas las edades comprendidas por la estructura del nivel inicial, ya que las salas de 4 y 5 años quedan excluidas de la prestación. Finalmente, también estos centros cuentan con abultadas listas de espera y no alcanzan para satisfacer la demanda existente.

Lejos del carácter excepcional, paliativo y de emergencia, que debieran tener estas instituciones, en tanto son presentadas como complemento “alternativo” de la oferta educativa del Ministerio de Educación, constituyen políticas de larga data, que se reafirman y consolidan renovando su matriz asistencialista a lo largo de los años, con una modalidad de funcionamiento que no guarda articulación, complementariedad, o integración alguna con el sistema educativo estatal. En este contexto, la población que no consigue una vacante en el sector público, y no puede costear los aranceles que fijan las instituciones del sector privado, se vé obligada a posponer el ingreso al sistema educativo hasta alcanzar la edad correspondiente a aquellas salas en las que existe mayor cobertura de vacantes. Tal como afirman Esquivel, Faur y Jelin, en Las lógicas del cuidado infantil2, “el déficit de la oferta repercute en una significativa desigualdad en el acceso, que afecta, en general, a las familias más pobres”, y consolida una oferta diferenciada, que reorienta y fragmenta la demanda según las condiciones socioeconómicas de los niños y las niñas: no todo/as acceden a beneficios de igual calidad ni cuentan con los mismos derechos.

                                                                                                               

2 “Las lógicas del cuidado infantil. Entre las familias, el Estado y el mercado”. Valeria Esquivel, Leonor Faur y Elizabeth Jelin, editoras. IDES, UNFPA, UNICEF. Año 2012.

 

 

LA DOBLE CLASIFICACIÓN INSTITUCIONAL DE LA PRIMERA INFANCIA

EL CIRCUITO DE LOS/LAS MENORES

EL CIRCUITO DE LOS NIÑOS Y LAS NIÑAS

1779: se funda la Casa de Niños Expósitos.

Se trata de instituciones de carácter estatal, destinadas a los niños/as abandonados/as que necesitan “asistencia”. La atención de los niños menores de seis años queda ligada a la Iglesia, la caridad y la filantropía. Esta entidad se encuentra a cargo de un grupo de damas de la élite porteña, que administran numerosos establecimientos: entre otros, escuelas de niñas, hospital para mujeres, casa de expósitos, etc.

1870: se crea el primer jardín de infantes subvencionado por el Estado, en la Ciudad de Buenos Aires.

Se sustentan los principios de universalización, obligatoriedad, gratuidad y en buena parte, laicidad educativa. Lejos del ideal homogeneizador de Sarmiento, el jardín de infantes se instituye dentro del sistema de instrucción pública centralizada y estatal, como un espacio selecto con salas pobladas por los hijos de las más distinguidas familias. Sara Eccleston (1840-1916). Fue una de las maestras normalistas estadounidenses contratadas por Sarmiento para impulsar la educación en nuestro país. Especializada en educación preescolar. Juana Manso (1819-1875). Feminista, escritora y novelista. Directora de la Escuela Normal Mixta Nº 1. Fundó 34 escuelas

1884: Ley Nacional Nº 1420. Establece la creación de jardines de infantes de dependencia estatal, anexos a las escuelas normales e integrantes del sistema de enseñanza pública nacional.

1823: se crea la Sociedad de Beneficencia (asilos y casas de asilos).

1889: se inicia la formación de maestras especializadas en jardineras.

1897: comienza a funcionar en la Ciudad de Buenos Aires la Escuela Especial de Profesorado de maestras jardineras, a cargo de Sara Eccleston.

 

 

1919: Ley Nacional Nº 10.903 de Patronato de Menores. Establece la tutela de los Jueces sobre los menores “moral o materialmente abandonados, o en situación de peligro moral”.

Se despliega y consolida un circuito de instituciones de tutela para menores en situación de irregularidad, que funciona en paralelo al sistema educativo público.

1919: se funda la Escuela Normal de Paraná, para la formación de maestros, a cargo de Sara Eccleston.

con bibliotecas públicas. Introduce los principios del método froebeliano: libertad en el aprendizaje, respeto por las etapas de maduración y los intereses de los niños, importancia del juego, el recreo, el aire libre. Defiende la educación mixta de los jardines de infantes. Surgen los cuestionamientos al jardín de infantes por el carácter nocivo, poco eficaz y el alto costo de iniciar la escolaridad de los niños antes de los siete años. Se cierran muchos jardines de infantes de la época.

1924: Ley Nacional Nº 11.317. Fija régimen legal del trabajo de niños y mujeres. Habilita salas maternales para niños de 2 años de edad, en establecimientos donde trabajen mujeres, para que queden en “custodio” durante el período de trabajo de sus madres.

Cambio de denominación de asilos a Guarderías. Se habilitan instituciones privadas dependientes del área social (sindicatos, fábricas, empresas) que ponen el énfasis en el cuidado y la higiene y alimentación del niño, procedente de familias “carenciadas”, cuya madre debe trabajar. Se proponen una finalidad

1935: se crea la Asociación Pro-difusión del Kindergarten, que recupera los propósitos de Sara Eccleston.

Influencias de la Escuela Nueva: respeto a las diferencias, a los deseos de los alumnos/as, importancia del aprendizaje en contacto con la naturaleza, de la estimulación del placer por el aprendizaje, por el arte y la libre expresión. Los jardines de infantes enfrentan el desafío de incluir a los niños/as provenientes de los sectores más empobrecidos.

 

 

fundamentalmente asistencial y sólo secundariamente instructiva.

1946: Ley de la Provincia de Buenos Aires Nº 5.096 (Simini). Fija la obligatoriedad del jardín de infantes desde los 3 hasta los 5 años. 1951: Ley de la Provincia de Buenos Aires Nº 5.650. Deroga la Ley Simini y establece el preescolar voluntario.

Se profundiza la fractura entre atención asistencial y atención educativa (distinguiendo entre la franja de 0 a 3 años, para la asistencial, y la de los 3 años en adelante, para la educativa).

Se promueve un cambio en la denominación: de guarderías a jardines maternales.

1973: Ley Nacional Nº 20.582 de Jardines Maternales Zonales. Sin reglamentar. Reconoce al jardín maternal como espacio de cuidado y enseñanza de los niños/as de sectores más desfavorecidos. Resignifica lo asistencial desde una perspectiva pedagógica: educar y cuidar resultan términos inseparables.

La atención de la primera infancia comienza a defenderse no sólo como un derecho de las mujeres trabajadoras, sino también como un derecho de los niños y las niñas a recibir educación y cuidados especializados. Se avanza hacia la profesionalización de las instituciones. Se establece la necesidad de contar con maestras especializadas. Se plantean objetivos educativos y se planifican las actividades en función de los intereses y necesidades de los niños.

 

 

1978: creación de los Jardines Maternales de Promoción Social (actual Ministerio de Desarrollo Social del GCABA).

Se desmonta el proceso de priorización de los objetivos educativos y se transfieren las instituciones al área social, transformándolas nuevamente en guarderías (aún cuando conservan la denominación jardines maternales). Los jardines maternales y Centros de Acción Familiar (actualmente denominados CEDIS), están dirigidos a niñas y niños de entre 45 días a 3 años de edad. Dependen de la Dirección General de Niñez, Adolescencia y Familia y brindan prestaciones orientadas a favorecer el desarrollo infantil y cuentan con servicio alimentario. Ofrecen prestaciones de estructura institucional de bajo presupuesto, con recursos humanos y materiales insuficientes, profundizando los circuitos diferenciados para niños y niñas, y reforzando los mecanismos estigmatizantes jardines pobres para chicos y chicas pobres.

1978: Ley Nacional Nº 24.049 de Transferencias de escuelas de la Nación a las jurisdicciones. Se crea la Secretaría de Educación de la Ciudad de Buenos Aires.

Dictadura militar. El nivel inicial sufre una política de ajuste y de reestructuración en el marco de prácticas autoritarias y represivas.

1979: Ley Nacional Nº 22.110. Transfiere los Centros de Acción Familiar del Ministerio de Bienestar Social al ámbito de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

1984: Congreso Pedagógico Nacional. Se debate sobre atención a la primera infancia, en torno a la oposición entre jardín maternal asistencial y jardín maternal educativo.

Retorno a la democracia. Nuevo impulso de expansión y jerarquización de los jardines. Se constituyen los primeros Jardines Maternales del actual Ministerio de educación del GCABA. Fija los principios medulares que deben guiar las políticas públicas para la infancia formuladas con enfoque de derechos. Entre ellos: F Adecuación normativa: las

políticas destinadas a niños, niñas y adolescentes deben ajustarse a los marcos legales vigentes en materia de protección integral de derechos.

F Universalidad: las políticas deben ser planificadas para todos/as los niños, niñas y adolescentes. Las estrategias de focalización para grupos en situaciones de vulnerabilidad deben ser

1986: Ordenanza de la Ciudad de Buenos Aires Nº 41579. Promueve la formación de Grupos Comunitarios que presten servicios de asistencia social a la infancia, a partir de la transferencia de subsidios por parte de gobierno porteño.

1989: Convención sobre los Derechos del Niño. Suscripta por la Argentina en 1990, por Ley Nacional Nº 23.849, con rango constitucional en el año 1994.

 

 

diseñadas en un contexto de universalidad.

F No discriminación: todos los niños, niñas y adolescentes son titulares de derechos.

1993: Ley Federal de Educación. Fija a nivel nacional la obligatoriedad de la Sala de 5 años en todo el país e insta a los gobiernos provinciales a proveer vacantes.

Constituye un motor para la expansión del nivel inicial.

Las salas no obligatorias, y en especial las que abarcan desde los 45 días hasta los 2 años, quedan relegadas a cada jurisdicción, que dispondrá la provisión de los servicios educativos en función de la prioridad y de las asignaciones presupuestarias que le otorgue.

1996: Constitución de la CABA, Art. 24. 1998: Ley 114 (CABA) de Protección integral de niños, niñas y adolescentes. 2000: se elabora el Diseño Curricular para la educación inicial de 45 días a 2 años. Ministerio de Educación del GCABA.

La Constitución porteña avanza más allá del reconocimiento de la obligatoriedad de la educación a partir de los 5 años y la universalidad de la sala de 4, como sucede en el nivel nacional y en la mayoría de las provincias, y sienta la obligación del Estado local de universalizar todos los ciclos educativos, asumiendo la responsabilidad indelegable de asegurar y financiar la educación pública, estatal, laica y gratuita en todos los niveles y modalidades,

 

 

Se promueven iniciativas (gubernamentales o no gubernamentales) destinadas a la primera infancia, por fuera del

a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior.

2001: Ley N° 621 (CABA) de Regulación de habilitación, funcionamiento y supervisión de instituciones privadas de carácter educativo asistencia, destinadas a niños de 45 días a 4 años, no incorporadas a la enseñanza oficial.

2002: Ley Nº 898 (CABA). La obligatoriedad de la educación comienza desde los cinco (5) años de edad y se extiende como mínimo hasta la finalización del nivel medio, en todas sus modalidades y orientaciones (…) al completar los trece (13) años de escolaridad”.

Tal obligatoriedad se dirige sobre todo a los padres, en cuanto al deber de enviar a sus hijos a un establecimiento educativo. Sin embargo, la obligación estatal es más amplia. Queda establecido –con fuerza de ley– que el sistema educativo posee jurisdicción, capacidad y autoridad para recibir (y educar) a los niños más pequeños. Desde

2007: Ley Nacional Nº 26.233 de Centros de Desarrollo Infantil. Re

2005: Ley Nacional Nº 26.061 de Protección Integral de niños, niñas y adolescentes. 2006: Ley Nacional Nº 26.206 de Educación. Reconoce que el Nivel Inicial comprende desde los 45 días hasta los 5 años.

 

 

gula los espacios de atención integral de niños y niñas de hasta 4 años de edad y los adecúa a la Ley 26.206 (al menos en el terreno normativo). Orienta sus acciones al fortalecimiento de la crianza y desarrollo de los hijos; cumpliendo una función preventiva, promotora y reparadora. Fija como autoridad de aplicación, a la Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

segmento educativo estatal y perfiféricas del formato pedagógico; para contener a quienes no acceden a los servicios ofrecidos por el sistema educativo, y regular una modalidad preexistente de intervención de la comunidad y del Estado.

Se renuevan y profundizan segmentos institucionales bajo la órbita estatal del área social, que subrayan la función del cuidado por encima de lo educativo, desde la defensa de una (falsa) dicotomía histórica y cultural que concibe al “cuidado” como la acción de asistencia y atención integral destinada a niñas y niños en situación de pobreza, diferente de –y opuesto a– la “educación”.

La Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) presenta una acción de amparo a fin de que el Poder Judicial ordene al GCABA remediar la falta de vacantes en el nivel inicial. Se modifica el Reglamento Escolar del Sistema Educativo del GCABA para el nivel inicial y se incorpora la normativa de derechos.

la perspectiva legal, los jardines de infantes y maternales poseen un marco que regula espacios físicos y dinámicas pedagógicas, marco que protege tanto a los niños y niñas como a sus docentes, altamente calificadas Esta cobertura se encuentra estratificada en todo el territorio nacional según la capacidad de inversión de las provincias, la edad de los niños y su nivel socioeconómico.

 

 

2009: Decreto N° 306/09. Creación Centros de Primera Infancia (CEPIS). Tienen dependencia funcional del Ministerio de Desarrollo Social, de la Dirección General de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y han sido propuestos como dispositivos alternativos para absorber la demanda insatisfecha de las escuelas del Ministerio de Educación. Actualmente hay 17 CEPIS. Atienden a niños y niñas de 45 días a 4 años, brindan atención alimentaria y nutricional y estimulación temprana. Fijan requisitos focalizados de admisión exclusiva para familias en situación de pobreza y vulnerabilidad social.

Están a cargo de organizaciones sociales y comunitarias y reciben aportes gubernamentales a cambio de la implementación de proyectos. Su principal finalidad es asistencial o de protección social. No están orientados a satisfacer primariamente el derecho a la educación. Sus programas son sumamente heterogéneos en cuanto a propuestas y modalidades de organización, calificación del personal, condiciones edilicias y no se encuadran en la normativa que rige para los establecimientos educativos: personal docente concursado por orden de mérito, actividad regulada con supervisión pedagógica, horario de funcionamiento establecido, entre otros.

2008: Se dicta sentencia haciendo lugar a la acción de amparo de ACIJ. Se exige el cese en su omisión de asegurar y garantizar el acceso a la educación inicial de los niños y niñas de 45 (cuarenta y cinco) días a 5 (cinco) años. El GCABA apela la sentencia. 2011: El GCABA reconoce la legitimidad del reclamo judicial presentado por ACIJ en pos de garantizar el derecho a la educación y el derecho a la igualdad y firma un Acta Acuerdo para absorber de manera progresiva la demanda insatisfecha, dando prioridad a las Comunas o Distritos con mayor crecimiento en la demanda.

Según cifras oficiales entre el 2008 y el 2014 el GCABA construyó 29 establecimientos de nivel inicial (entre jardines maternales, jardines de infantes y escuelas infantiles).

 

 

A MODO DE CIERRE

La insuficiente cobertura del sistema educativo público porteño para niños y niñas de 45 días a 3 años, está íntimamente ligada a la segmentación y a la profundización de las desigualdades educativas. En la medida en que el Ministerio de Educación no garantiza la disponibilidad y la accesibilidad a este derecho, el principio de igualdad educativa se ve afectado. Los problemas de desigualdad educativa exigen transformaciones estructurales y no se compensan con politíticas focalizadas de baja intensidad. Es urgente asegurar que las denominadas “respuestas alternativas” a la oferta educativa pública, se enmarquen en una perspectiva de derechos. Ello requiere fijar como meta la universalización de la educación pública de calidad, democrática e igualitaria para todos los niños, niñas de esta franja etarea; e integrar todas las estrategias de atención integral a esta población en dicha perspectiva. Para ello es ineludible la implementación de un plan de construcción de nuevas escuelas.

Desarmar los entramados de políticas públicas que delimitan las distintas clasificaciones de los niños y las niñas, los estigmatiza como pobres en riesgo y les ofrece un circuito paralelo de socialización, es una obligación del Estado. Evidenciar los circuitos de fragmentación de la niñez es la contribución principal que se propone el presente informe.