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Gestion des fonds fiduciaires à la Banque africaine de développement
Évaluation indÉpendante
département de l’évaluation des opérationsBanque africaine de développement
2013
Directeur : Rakesh Nangia, [email protected] de division, Évaluation des projets et programmes : Mohamed Manai, [email protected]
Département de l’évaluation des operations, Banque africaine de developpementBP 323, 1002 Tunis-Belvedere, TunisieTel : (216) 71 102 841 Fax : (216) 71 194 460
Helpdesk : [email protected] www.afdb.org/opev
3 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013
Gestion des fonds fiduciairesà la Banque africaine de développement
Évaluation indÉpendante
Le présent rapport a été établi par Jeffrey Gutman,
consultant, et Detlev Puetz, évaluateur en chef à OPEV
département de l’évaluation des opérationsBanque africaine de développement
2013
© 2013 – Banque africaine de développement (BAD)Groupe de la Banque africaine de développement15 Avenue du Ghana,Angle des rues Pierre de Coubertin et Hedi NouiraBP 323, 1002 Tunis BelvédèreTunisie
Le présent rapport d’évaluation a été réalisé par M. Madhusoodhanan MAMPUZHASSERIL, Chargé d’évaluation principal (OPEV), M. Girma Earo KUMBI, Chargé d’évaluation supérieur (OPEV) et M. Hohamed Hassan TANI, consultant, à la suite d’une mission qu’ils ont effectuée en Ethiopie, au Kenya, au Rwanda, en Uganda et en Zambie.
Exclusion de résponsabilitéSauf indication contraire expresse, les constatations, interprétations et conclusions exprimées dans cette publication sont celles de ses divers auteurs et ne correspondent pas nécessairement aux vues de la direction de la Banque africaine de développement (la « Banque ») et du Fonds africain de développement (le « Fonds »), de leurs Conseils d’administration, Conseils des gouverneurs ou des pays qu’ils représentent.
Le lecteur consulte cette publication à ses seuls risques. Le contenu de cette publica-tion est présenté sans aucune sorte de garantie, ni expresse ni implicite, notamment en ce qui concerne la qualité marchande de l’information, son utilité à telle ou telle fin et la non-violation de droits de tierce-parties. En particulier, la Banque n’offre aucune garantie et ne fait aucune déclaration quant à l’exactitude, l’exhaustivité, la fiabilité ou le caractère “à jour” des éléments du contenu. La Banque ne peut, en aucun cas, notamment en cas de négligence, être tenue pour responsable d’un préjudice ou dom-mage, d’une obligation ou d’une dépense dont on ferait valoir qu’ils sont consécutifs à l’utilisation de cette publication ou au recours à son contenu. Cette publication peut contenir des avis, opinions et déclarations provenant de divers-es sources d’information et fournisseurs de contenu. La Banque n’affirme ni ne se porte garante de l’exactitude, l’exhaustivité, la fiabilité ou le caractère “à jour” d’aucun d’entre eux ni d’aucun autre élément d’information provenant d’une source d’information quelconque ou d’un fournisseur de contenu, ni d’une autre personne ou entité quelle qu’elle soit. Le lecteur s’en sert à ses propres risques.
A propos d’OPEVLa mission du Département de l’évaluation des opérations est d’aider la Banque africaine de développement à promouvoir une croissance durable et la réduction de la pauvreté en Afrique au moyen d’évaluations indépendantes et influentes.
Directeur: Rakesh Nangia, [email protected] de Division, Évaluation des projets et programmes : Mohamed Manai, [email protected]
Département de l’Évaluation des OpérationsTéléphone : (216) 71 102 841Fax : (216) 71 194 460Site web : http:// www.afdb.org/opevEmail : [email protected] Copyright© 2013 – Banque africaine de développement (BAD)
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 iii
Table de matière
Sigles et abréviations iv
Remerciements v
Résumé analytique vi
Résponse de la Direction xv
Résumé établi par le Président de CODE xxiv
Rapport d’évaluation
Chapitre 1 : Introduction 1
Chapitre 2 : Décaissements, durée du processus et coûts 4
Décaissements 4
Durée du processus 8
Coût 10
Chapitre 3 : Questions fondamentales 11
Questions essentielles au stade de l’établissement des fonds fiduciaires 11
Questions essentielles au stade de la préparation et de la vérification
des propositions d’activités 12
Questions essentielles au stade de la mise en œuvre 15
Role d’ORRU 19
Définition d’indicateurs appropriés 20
Chapitre 4 : Conclusions et recommandations 21
Conclusions 21
Recommandations 21
Questions politiques et institutionnelles pour renforcer les synergies
et l’alignement stratégique des fonds d’affectation spéciale 22
Gestion Efficiente des Fonds Fiduciaires 24
Renforcement de la capacité opérationnelle 25
Liste des annexes
ANNEXE 1 : Recommandations du groupe de travail du SMCC 26
ANNEXE 2 : Liste des fonds fiduciaires : transferts cumulatifs, engagements et
décaissements au titre de projets au 31 décembre 2011 28
ANNEXE 3 : Expérience d’autres BMD 30
ANNEXE 4 : Programme 2006 de réforme des fonds fiduciaires 34
ANNEXE 5 : Indicateurs pour les fonds fiduciaires 35
ANNEXE 6 : Description du concept de Plateforme 36
iv GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
SIGLES ET ABRÉVIATIONS
ACT Accord de coopération technique
BAD Banque africaine de développement
BAsD Banque asiatique de développement
BID Banque interaméricaine de développe-
ment
BMD Banque multilatérale de développement
COBS Département de la stratégie et du
budget
CODE Comité d’évaluation des opérations et
de l’efficacité du développement
COO Chargé des opérations en Chef (1er
Vice-Président)
DFID Ministère britannique en charge du
développement international
DSP Document de stratégie pays
EES Évaluation environnementale straté-
gique
FAPA Fonds d’assistance au secteur privé
africain
FEM Fonds pour l’environnement mondial
FFBC Fonds pour les forêts du bassin du
Congo
FFCO Département du contrôle financier
FFEB Fonds fiduciaire exécuté par la Banque
FFMA Département de la gestion financière
FIC Fonds d’investissement climatique
GECL Département du conseil juridique
général et des services juridiques
IAEAR Initiative pour l’alimentation en eau et
l’assainissement en milieu rural
MDP Matrice de délégation de pouvoirs
NEPAD Nouveau partenariat pour le dévelop-
pement de l’Afrique
OIVP Complexe des opérations III, Infra-
structure, secteur privé et intégration
régionale
ONG Organisation non gouvernementale
OPEV Département de l’évaluation des
opérations, BAD
ORMU Unité de mobilisation des ressources,
BAD
ORPC Département des politiques et des
ressources opérationnelles, BAD
ORPF Département des acquisitions et des
services fiduciaires, BAD
ORQR Département des résultats et du
contrôle de la qualité, BAD
ORRU Unité des partenariats et de la
coopération
OSAN Département de l’agriculture et de
l’agro-industrie, BAD
OSC Organisation de la société civile
OSUS Unité du genre, du changement cli-
matique et du développement durable,
BAD
PMR Pays membres régionaux
RAP Rapport d’achèvement de projet
SAP Système d’applications et de produits
(base de gestion électronique utilisée à
la BAD)
SMCC Comité de coordination de la Haute
Direction
UC Unité de compte
UNRA Office national des routes de l’Ouganda
VP Vice-Président
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 v
REmERcIEmENTS
Le présent rapport a été établi par Jeffrey Gutman,
consultant, et Detlev Puetz, évaluateur en chef
au Département de l’évaluation des opérations
(OPEV.2) de la Banque africaine de développe-
ment. Paul Cadario etait l’examinateur externe.
La préparation du rapport a été supervisée par
Nangia Rakesh, directeur d’OPEV, et Mohamed
Manai, chef de division.
Le Département de l’évaluation des opérations
remercie tous les participants aux entrevues
et à la collecte de données réalisées à l’Agence
temporaire de relocalisation de la Banque, à
Tunis, et tient à exprimer sa gratitude pour
les observations reçues de la Direction de la
Banque et de tiers sur le projet de rapport final.
Plusieurs pairs évaluateurs internes et externes
ont apporté leur précieuse contribution à ce
rapport. L’évaluation a également bénéficié de
l’appui solide de l’Unité des partenariats et de
la coopération (ORRU).
Pour toute question ou commentaire concernant
ce rapport, prière de s’adresser à Detlev Puetz
([email protected]) ou à Mohamed Manai
vi GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
RÉSUmÉ ANALYTIQUE
Objet, portée et méthodologie de l’évaluationDepuis une dizaine d’années, la communauté
du développement assiste à une évolution
dans l’établissement et l’utilisation des fonds
fiduciaires, qui revêtent de plus en plus un
caractère d’instrument financier et technique
de coopération et d’appui, en complément de
l’aide des donateurs et des prêts traditionnels.
Aujourd’hui, les fonds fiduciaires sont une impor-
tante source de financement pour les études
de préinvestissement, la consolidation du cycle
des projets, le renforcement des capacités et les
études analytiques. Les banques multilatérales
de développement (BMD), qui voyaient en cela
une activité « annexe » ou « non essentielle »,
ont reconnu la nécessité de s’assurer que ces
fonds et leur utilisation cadrent avec les priorités
stratégiques spécifiques des BMD et sont intégrés
dans les politiques, les processus et les opérations
et systèmes généraux des institutions. La Banque
africaine de développement (BAD), tout comme
les institutions sœurs, est consciente des avantages
potentiels qu’offrent les fonds fiduciaires et de
la nécessité d’élaborer un cadre plus formalisé
pour la conception et l’application de ce type
de fonds. En ce sens, elle a approuvé un cadre,
tel qu’exposé dans la proposition de 2006 pour
une réforme du fonds de coopération technique.
Les examens réalisés par la suite ont permis de
suivre la progression des réformes, qui ont abouti,
en 2011, au rapport du groupe de travail du
SMCC sur le thème « actions visant à améliorer
l’harmonisation et la gestion stratégique des
fonds fiduciaires et d’autres initiatives avec des
partenaires extérieurs ». De plus amples réformes
ont été recommandées, portant principalement
sur les procédures et processus opérationnels,
le suivi et la communication d’informations, la
gestion des relations clientèle et la structure
institutionnelle.
En dépit des réformes mises en œuvre depuis 2006,
des inquiétudes persistent chez les bailleurs de
fonds et les bénéficiaires au sujet de l’insuffisance
manifeste de décaissements et de la lenteur du
processus, qui risquent d’avoir de graves consé-
quences pour le financement futur et de nuire
à la crédibilité de la Banque. OPEV a réalisé une
évaluation rapide portant essentiellement sur les
questions liées à la création et à la mise en œuvre
de 28 fonds fiduciaires bilatéraux et thématiques,
supervisés et administrés en partie par ORRU,
à l’exclusion de fonds mondiaux, tels le Fonds
pour l’environnement mondial (FEM) ou le Fonds
d’investissement climatique (FIC), dans lesquels la
BAD intervient en qualité d’organisme d’exécution
et non d’administrateur. Cette évaluation ne traite
pas des questions d’efficacité du développement
ni de l’impact des fonds ; elle traite plutôt de
l’« efficacité procédurale » de leur mise en œuvre.
Elle s’efforce d’exposer la portée et l’ampleur des
aspects de procédure et de déterminer à quel
stade les problèmes sont les plus importants, sur
quels facteurs décisifs reposent les problèmes et
quelles sont les conséquences pour les réformes
menées au niveau des politiques, des processus,
de la structure organisationnelle et des ressources
humaines. La méthodologie employée s’est
fondée sur un dosage : de données relatives aux
transferts de fonds fiduciaires, aux approbations
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 vii
et décaissements ; d’entrevues avec toute une
variété de responsables de fonds fiduciaires et
de chefs de projets ; d’examens préalables du
portefeuille de fonds fiduciaires individuels ; et
d’analyse comparative avec d’autres BMD. Des
réunions ont eu lieu avec des membres concernés
du Conseil, au lieu de consultations d’organismes
donateurs. Il n’y a pas eu d’échanges sur le sujet
avec des bénéficiaires ou des pays clients.
Décaissements, durée du processus et coûtsDepuis le rapport de 2006, l’ampleur et la portée
du portefeuille de fonds fiduciaires de la BAD
a sensiblement évolué. En 2006, le portefeuille
se composait essentiellement de fonds bila-
téraux. Les contributions annuelles aux fonds
se chiffraient à environ 40 millions d’UC et les
décaissements, à environ 6,5 millions d’UC. En
2011, les contributions annuelles étaient passées
à environ 85 millions d’UC, les décaissements, à
40 millions d’UC, et les fonds thématiques repré-
sentaient 75 % du portefeuille. Les réformes de
2006 ont été formulées dans un contexte différent
de celui d’aujourd’hui ; elles concernaient surtout
les aspects liés aux fonds fiduciaires bilatéraux.
Les fonds fiduciaires thématiques ont soulevé de
nouvelles questions, pour lesquelles la Direction
a dû repenser sa stratégie, comme indiqué dans
les conclusions du rapport que l’on vient de citer.
Décaissements. Bien qu’il se soit rapidement
étoffé, le portefeuille de fonds fiduciaires
représente toujours moins de 1 % du niveau de
prêts BAD/FAD et reste largement en deçà du
nombre de fonds fiduciaires et des niveaux de
décaissements d’autres BMD. À ce titre, la BAD
affiche les niveaux les plus bas, avec un équivalent
de 61 million d’USD de décaissements, contre
3,2 milliards d’USD pour la Banque mondiale (plus
de 10 % des prêts), 150 millions d’USD pour la
BAsD et 100 millions d’USD pour la BID (soit
moins de 1 % des prêts pour ces deux banques).
Cela étant, les risques de réputation liés aux fonds
fiduciaires sont plus importants que le niveau rela-
tif de ressources. Ces dispositifs de financement
ont souvent été critiqués, au sein et en dehors de
la Banque, pour la lenteur de leurs décaissements.
Or, il ressort de l’évaluation que l’idée de lenteur
systématique des décaissements n’est pas justifiée
et que les indicateurs pour le portefeuille global
sont raisonnables si l’on tient compte du type
d’activités financées et du mode d’exécution par
rapport au prêt d’investissement. Cette percep-
tion négative semble découler de trois facteurs : i)
d’un ensemble d’attentes toujours excessivement
ambitieuses au moment de la création des fonds ;
ii) des problèmes spécifiques auxquels se sont
heurtés des fonds fiduciaires de premier plan ; et
iii) d’un manque de données et de clarté dans les
indicateurs mesurés et fournis par ORRU. Malgré
ce constat, l’évaluation a dégagé plusieurs points
critiques qui, s’ils ne sont pas traités, mettront en
péril l’efficacité et la crédibilité de la gestion des
fonds fiduciaires à la BAD et augmenteront les
risques de réputation des fonds actuels et futurs.
En appliquant une règle de calcul des taux annuels
de décaissement basée sur l’approche utilisée
pour mesurer les résultats des opérations de prêt
BAD/FAD, on obtient un taux de décaissement
pour 2011 de 31 % pour les fonds thématiques et
de 40 % pour les fonds bilatéraux. Ces taux sont
à comparer aux taux de décaissement de prêts
d’investissement BAD/FAD sur la même année,
respectivement de 15 % et de 18 %. Certes, on
viii GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013
pourrait s’attendre à ce que les fonds fiduciaires
consacrés surtout à l’assistance technique se
décaissent plus rapidement que les prêts d’in-
vestissement, mais le taux effectif de ces derniers
est raisonnable. Il existe certes des fonds dont les
décaissements sont lents, mais pour des raisons
qui leur sont propres. Par exemple, le Fonds pour
les forêts du bassin du Congo (FFBC) a rencontré
des difficultés dues à son exécution par le biais de
partenaires non traditionnels, des ONG. Quant à
l’Initiative pour l’alimentation en eau et l’assainis-
sement en milieu rural (IAEAR), les décaissements
concernaient des dépenses d’investissement, pour
lesquelles on pouvait s’attendre à des résultats de
décaissement de type prêt. Sans ces deux fonds,
le décaissement pour les fonds thématiques
aurait un taux très crédible de 45 %. De même,
les indicateurs des fonds bilatéraux semblent
raisonnables, avec un taux global de décaissement
atteignant 40 %, malgré des variations entre les
fonds à titre individuel.
Durée du processus. Les réformes de 2006
visaient à normaliser et à simplifier les processus
de vérification des propositions de projets de
fonds fiduciaires, essentiellement bilatéraux. Une
approche dite « globale » d’appel à propositions
et de vérification des projets proposés pour
financement a été établie et des dates butoir ont
été fixées. Il est regrettable que le respect des
délais n’ait pas fait l’objet d’un suivi ; cela étant,
il ressort des entrevues avec le personnel et les
responsables de fonds fiduciaires que le processus
est toujours en proie à des difficultés. D’impor-
tants efforts ont été déployés pour accroître la
délégation de pouvoirs lorsque les bailleurs de
fonds délèguent l’approbation à la Banque pour
des projets d’un coût inférieur à 100 000 USD.
Cela pose particulièrement problème pour les
fonds bilatéraux. L’absence de progrès sur ce point
a causé des retards et de l’incertitude chez les
responsables de fonds fiduciaires et les chefs de
projets ainsi qu’un taux élevé de refus dans certains
cas. Le personnel se plaint en outre d’un manque
d’information et met en garde au sujet des appels
à propositions. On observe une tendance à faire
jouer la concurrence, et nombreux sont ceux
qui se découragent. Les responsables de fonds
fiduciaires déplorent le fait que beaucoup de
bailleurs de fonds dépassent le délai prévu de trois
semaines pour réagir et que les retards pour des
décisions données peuvent être excessivement
longs. Depuis 2006, le développement des fonds
thématiques a posé différentes questions de
traitement. Un temps de négociation plus long
est nécessaire pour créer un fonds multidonateurs,
compte tenu de la nature de ces derniers. Les
retards entre l’approbation et la mise en œuvre
des fonds sont plus problématiques, de même que
les retards entre la mise en œuvre et les premiers
décaissements pour les projets financés par ce
type de fonds, dans la mesure où ils peuvent faire
doubler la durée d’exécution des projets.
Coûts. L’insuffisance de données sur les coûts
pour l’administration des fonds fiduciaires et la
mise en œuvre des projets traduit un sérieux
manque d’information. La Banque utilise une
multitude de modèles de fonds fiduciaires
alternatifs, avec toute une gamme de structures
d’administration. Certains sont dotés d’importants
effectifs et bénéficient d’un appui considérable,
tandis que d’autres n’ont que peu de ressources.
L’évaluation a révélé la nécessité de consacrer plus
de ressources à la gestion et à la mise en œuvre
des fonds fiduciaires, mais une analyse détaillée
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 ix
des coûts est essentielle à cet égard. L’analyse
devrait se concentrer sur le coût du personnel
de la Banque et des consultants participant à la
création et à l’administration de fonds, ainsi qu’à la
conception et à l’exécution des projets approuvés.
Principaux enjeuxDéfinition des attentes. Comme indiqué plus
haut, les perceptions des décaissements sont
souvent liées à la définition des attentes. Il est
crucial de définir ces attentes au moment de
l’établissement des fonds, pour éviter de fixer des
objectifs trop ambitieux. Le processus décisionnel
par lequel passe la création de fonds semble pro-
blématique, au vu de quelques exemples récents.
Il est essentiel d’examiner les questions de mise
en œuvre, les modalités y afférentes et les risques
de réputation potentiels. Le rapport du groupe
de travail du SMCC s’est concentré à juste titre
sur le processus décisionnel à ce stade ; il est à
espérer que la création d’un comité permanent
consacré aux partenariats donnera l’occasion de
poser des questions fondamentales et de prendre
des décisions fermes concernant les nouveaux
fonds.
Chevauchement des fonds fiduciaires. À
mesure que s’étoffe le portefeuille, un chevau-
chement des types d’activités financées apparaît de
plus en plus clairement. L’ampleur des fonds étant
extrêmement variable, beaucoup de fonds plus
petits ne disposent pas de ressources suffisantes
pour assurer un appui aux projets approuvés et aux
bénéficiaires, dans la mesure où ils ne peuvent pas
créer les économies d’échelle nécessaires. Nombre
de fonds fiduciaires bilatéraux appuient les activités
susceptibles d’être admissibles au titre du Partena-
riat Sud-Sud. Les trois fonds fiduciaires liés à l’eau
offrent des perspectives de synergies renforcées.
Le Fonds d’assistance au secteur privé africain
(FAPA), le Fonds fiduciaire pour les migrations
et le développement et le Fonds fiduciaire de
renforcement des capacités de microfinance, par
nature orientés vers le secteur privé, requièrent
une expertise similaire mais sont administrés par
différentes vice-présidences. D’autres BMD se sont
efforcées de fournir un cadre ou une plateforme
à même de coordonner les fonds fiduciaires de
façon stratégique, avec les diverses sources de
financement, en parallèle de modalités distinctes
de gouvernance maintenues pour des guichets de
financement individuels dans le cadre de la plate-
forme. Ce type de dispositif peut en outre favoriser
des économies d’échelle pour les services d’appui
aux fonds fiduciaires proposés par la plateforme.
Aspects liés à la mise en œuvre. De toute
évidence, les plus grandes lacunes de la politique
de la Banque en matière de fonds fiduciaires, de
processus et de ressources humaines et financières
concernent la mise en œuvre. Alors que les
réformes et les examens ultérieurs se sont concen-
trés sur les phases de création et de vérification
des activités des fonds fiduciaires, les questions
de mise en œuvre ont été largement ignorées.
Même si les décaissements semblent raisonnables,
de graves préoccupations concernant l’exécution
des activités des fonds fiduciaires s’expriment de
plus en plus, en particulier au sujet des fonds
thématiques et de la nouvelle orientation vers
plus d’exécution d’activités par les bénéficiaires,
y compris des bénéficiaires non traditionnels.
On distingue trois aspects essentiels : l’applica-
bilité des politiques fiduciaires, l’établissement
de partenariats avec les ONG, et la justesse des
mesures d’incitation.
x GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
i. Applicabilité des politiques fiduciaires.
Les bailleurs de fonds ne cessent de se
plaindre de la lenteur et de la redondance
des procédures de la Banque pour la gestion
financière et les acquisitions. Des examens
de fonds fiduciaires menés à titre individuel
ont relancé cet appel à la simplification et à la
rationalisation. La critique ne se limite pas à
la BAD ; elle vaut pour toutes les BMD, dont
les politiques et procédures sont en grande
partie semblables. Il faut avoir conscience
avant tout que les bailleurs de fonds placent
leurs fonds à la Banque en raison de ses
politiques fiduciaires, mais on ne peut établir
clairement s’ils sont disposés à accepter les
risques accrus d’une plus grande flexibilité.
La question est de savoir s’il est nécessaire
de mener des réformes stratégiques ou de
procéder à des améliorations dans l’appli-
cation des stratégies. Le FFBC et le Fonds
pour le Zimbabwe ont adopté des approches
innovantes des processus d’acquisition et
de décaissement, qui appelleraient des
réformes stratégiques s’ils devaient être
étendus. Les leçons tirées de ces initiatives
devraient éclairer le Conseil et la Direction
de la Banque sur des changements éventuels,
sachant que le problème se pose en grande
partie au niveau de l’application des straté-
gies. La politique de la Banque en matière
d’acquisition, par exemple, offre différentes
possibilités lorsque les pratiques habituelles
ne sont pas applicables. La difficulté est de
savoir si les chefs de projets ont la capacité
et la confiance nécessaires pour prendre une
telle décision ou s’ils peuvent bénéficier d’un
appui pour les y aider. Près de la moitié des
chefs de projets ayant moins de quatre ans
d’expérience à la Banque, la question d’une
formation obligatoire est essentielle, surtout
au vu des récents changements apportés à
la Matrice de délégation de pouvoirs (MDP).
Par ailleurs, les possibilités d’obtenir l’appui
nécessaire du personnel formé sont inégales,
les fonds fiduciaires ne disposant pas tous
de moyens suffisants pour assurer ce type
d’appui.
ii. Établissement de partenariats avec les
ONG. L’un des avantages des fonds fidu-
ciaires est leur souplesse dans la mise à dis-
position de fonds pour les ONG et d’autres
parties non éligibles aux emprunts classiques
accordés par la Banque. Cependant, il peut
s’avérer difficile d’adapter les politiques et les
pratiques de la Banque à ces partenaires non
traditionnels. La plupart des fonds fiduciaires
n’ont aucun mal à collaborer avec les ONG,
mais cela n’a pas été le cas pour le FFBC.
Les efforts déployés très récemment pour
répondre aux préoccupations des bailleurs
de fonds et des ONG concernant ce fonds
ont révélé des difficultés au niveau de l’ad-
ministration financière, du décaissement
et des acquisitions. Elles appelaient pour
la plupart une simple clarification sur la
façon de traiter les problèmes et non
un changement stratégique. Cela étant,
l’expérience a montré clairement que la
Banque devra consolider son appui « sur
le terrain » aux ONG concernées, non sans
de sérieuses répercussions sur les ressources
et la durée du processus. Le cadre récent
pour une coopération renforcée avec les
organisations de la société civile et le plan
d’action y afférent aident à répondre à ces
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 xi
questions, sachant que les fonds fiduciaires
ne sont pas évoqués dans ce cadre.
iii. Justesse des mesures d’incitation. Les
fonds fiduciaires représentant un faible
pourcentage d’appui financier de la BAD
aux clients par rapport aux prêts, les chefs
de projets les considèrent généralement
comme une priorité secondaire. Pour faire
aboutir les mesures d’incitation, il faut
agir sur trois fronts : i) les ressources ; ii)
le retour d’information positif aux fins de
bonne performance ; iii) le suivi et la prise
de mesures pour remédier à l’absence de
progrès. ORRU a concentré ses efforts sur le
troisième volet, ciblant les initiatives inactives
et poursuivant l’annulation de projets afin
d’assainir le portefeuille. Toutefois, c’est le
premier volet – les ressources – qui revêt une
importance cruciale. Les activités financées
par des fonds sont assorties de coûts élevés
de transaction pour les chefs de projets ; or,
il n’y a pas de ressources supplémentaires
pour la gestion de ce type d’activités. Sans
une évaluation détaillée des coûts admi-
nistratifs des modèles alternatifs de fonds
fiduciaires, la Banque n’a aucune visibilité
sur cette question cruciale. Il sera difficile
d’envisager d’incorporer des indicateurs clés
de performance pour les chefs de projets,
vu les nombreuses autres mesures et tâches
auxquelles doit s’atteler le personnel. Ce qu’il
faut mettre en exergue, c’est que ce type
d’indicateurs pour les chefs de projets ne
sera pas efficace s’il n’existe pas d’indicateurs
connexes pour les responsables, même au
niveau du Complexe de la Vice-présidence.
Lorsqu’on néglige les incitations en amont
de la chaîne hiérarchique, les signaux s’obs-
curcissent à mesure que l’on progresse en
aval.
Rôle d’ORRULe rôle futur d’ORRU et sa place au sein de
l’institution n’ont pas encore été établis malgré
les recommandations du groupe de travail du
SMCC. L’évaluation dégage un besoin évident
qu’une unité telle qu’ORRU supervise, contrôle
et rende compte à la Direction sur les fonds
fiduciaires thématiques et bilatéraux, contribue
à l’administration des fonds fiduciaires, évalue les
lacunes des politiques, interagisse avec les bailleurs
de fonds et gère les fonds fiduciaires bilatéraux.
À l’heure actuelle, ORRU n’est pas conçue pour
remplir un tel rôle et n’a que peu de crédibilité
auprès des administrateurs de fonds thématiques.
Tant que ses attributions ne seront pas clairement
définies, ORRU ne pourra s’acquitter efficacement
de ses fonctions. De plus, l’emplacement d’ORRU
au sein d’une vice-présidence opérationnelle
représente un conflit d’intérêt potentiel. Pour
l’heure, la place d’ORRU reste incertaine. Il est
bon de noter cependant que les départements
sectoriels sont les premiers responsables de la
mise en œuvre même des fonds fiduciaires, en
particulier des fonds thématiques.
Définir des indicateurs appropriésMalgré l’établissement de rapports trimestriels
par ORRU et la fixation d’objectifs par la Banque,
très peu de données sont compilées de manière
fiable et cohérente. Les données disponibles
suscitent beaucoup de confusion, outre que le
sens et l’applicabilité des diverses mesures signa-
lées sont très mal compris. On note également
xii GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
une coopération limitée des administrateurs de
fonds thématiques pour fournir des informations
à ORRU. L’évaluation a exposé un certain nombre
d’indicateurs qui devraient servir de base de
discussion entre les parties prenantes, afin de
déterminer lesquels sont déterminants pour leurs
besoins. Les efforts conjoints pour s’accorder sur
ce type d’indicateurs et d’objectifs permettront
d’améliorer la compréhension et l’engagement
de part et d’autre.
RecommandationsQuestions politiques et institutionnelles
pour renforcer les synergies et l’alignement
stratégique des fonds d’affectation spéciale
Clarifier le rôle futur des fonds fiduciaires en
termes d’ampleur et de portée, et s’employer en
priorité à régler les problèmes mis en lumière
par l’évaluation. Une nouvelle stratégie sur les
fonds fiduciaires pourrait être utile pour faire face au
changement de taille et de composition du porte-
feuille. Toutefois, il serait prématuré de formuler une
stratégie à ce stade ; l’évaluation propose donc d’at-
tendre environ deux ans. À ce stade, la BAD devrait
plutôt clarifier le rôle futur des fonds fiduciaires en
termes d’ampleur et de portée. Elle devrait s’employer
en priorité à résoudre les problèmes spécifiques indi-
qués dans l’évaluation et examiner l’expérience des
divers fonds fiduciaires et les modalités appliquées
à l’heure actuelle (par exemple, pour le FFBC et le
Fonds pour le Zimbabwe). Dans l’intervalle, la Banque
devrait être ouverte à tout un éventail de possibilités
pour les fonds fiduciaires. La préférence devrait aller
aux fonds thématiques, sans pour autant exclure le
recours aux fonds bilatéraux, qui permettent une
grande souplesse en dehors des thèmes choisis où
le financement fait défaut. De même, la Banque
devrait envisager la possibilité de recourir à un fonds
fiduciaire spécifique à un pays, à l’image du Fonds
pour le Zimbabwe, comme moyen de financement
et de coordination sur le terrain dans les États fragiles.
Testez l’approche «plateforme» utilisée pour
les fonds fiduciaires pour les institutions
sœurs comme la BAsD et la Banque mondiale.
Les fonds envisageables pour une expérimentation
pilote de cette approche sont : les fonds fiduciaires
liés à l’eau, le mécanisme de financement Sud-Sud
et les fonds bilatéraux connexes ; et/ou le FAPA
et les fonds fiduciaires pour les migrations et la
microfinance. Le projet pilote devrait être conçu
pour obtenir de bons résultats sous l’angle du
cadre stratégique global, de la coordination et
des économies d’échelle potentielles dans la
fourniture d’un appui et les services de gestion,
tout en respectant, dans la mesure du possible, les
conditions à observer en matière de gouvernance
pour les divers donateurs.
La revue en cours de l’expérience acquise en
matière de partenariat avec des OSC devrait
inclure un examen de l’expérience de fonds
fiduciaires avec des ONG. Cette revue devrait
déboucher sur l’établissement de directives spé-
cifiques pour les chefs de projets dans l’évaluation
des capacités des ONG et dans les procédures
fiduciaires et de décaissement alternatives à étu-
dier avec des ONG régionales et internationales.
La revue et les directives offrent une occasion
importante pour la Banque de dialoguer avec les
ONG et d’élever le niveau de confiance mutuelle
et d’appui.
Le statut et le rôle d’ORRU devraient être
finalisés. Les conclusions de l’évaluation
soulignent qu’ORRU devrait jouer un rôle
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 xiii
essentiel mais qu’il faut pour cela modifier
sensiblement ses fonctions, même au-delà
des spécifications du groupe de travail du
SMCC, et bénéficier de l’appui explicite de la
Direction. Une fois ce rôle finalisé, il sera néces-
saire de préparer une stratégie pour le personnel,
notamment une formation pour le personnel
en poste, et d’estimer les besoins en matière de
ressources. La finalisation du statut et du rôle
d’ORRU devrait être en adéquation avec la place de
ce département au sein de l’Institution. La présente
évaluation corrobore l’analyse du groupe de travail
du SMCC. Il importe de prendre conscience de la
relation importante de mobilisation des ressources
entre ORRU et ORMU. Outre la possibilité que les
deux départements rendent compte au COO, il est
à envisager qu’ils rendent compte au CFO, comme
c’est le cas dans d’autres BMDs
Gestion Efficiente des Fonds FiduciairesRationaliser les processus, les procédures, les
délais et les coûts, et renforcer le système de
compte-rendu.
Accroître la délégation de pouvoirs pour l’ap-
probation des projets et remplacer le système
de fixation de seuils arbitraires et améliorer la
production des rapports annuels, y compris
sur les délais de traitement des divers fonds
fiduciaires.
La Direction de la Banque devrait établir une straté-
gie selon laquelle, après la première ou la deuxième
année d’un fonds (surtout pour les fonds bilatéraux),
les pouvoirs devraient être pleinement délégués à la
Banque, lorsque la Banque et les bailleurs gagnent
en compréhension et en confiance. Cela devrait
remplacer la fixation de seuils arbitraires.
Clarifier les modalités de mise en œuvre, de la
structure de gestion et les ressources requises,
et assortir ces modalités d’un calendrier esti-
matif réaliste des décaissements. Le processus
d’examen nouvellement établi et adopté par SMCC
devrait veiller à ce que les questions liées à la mise
en œuvre et aux ressources soient dûment prises
en compte. En particulier, les propositions devraient
être claires au sujet des modalités de mise en œuvre,
de la structure de gestion et des ressources requises,
et assorties d’un calendrier estimatif réaliste des
décaissements. Particulièrement, les modalités de
mise en œuvre et les besoins de ressources pour
le Fonds pour la Migration et le Développement
et la Facilité pour la Microfinance devraient être
revus. Le processus devrait faire l’objet d’un suivi
au cours de l’année suivante pour s’assurer qu’il
remplit bien ses objectifs et qu’il correspond à des
attentes réalistes.
Une analyse de l’établissement des coûts
devrait être réalisée pour aider à informer
la Direction sur les coûts de la Banque enga-
gés pour la gestion et l’exécution des fonds
fiduciaires et des projets approuvés. Alors
que la mise en œuvre du SETA n’en est qu’à ses
prémices, l’analyse devrait être réalisée en tenant
compte de différents types de fonds (bilatéraux
ou thématiques ; exécutés par les bénéficiaires
ou exécutés par la Banque ; investissements ou
assistance technique) et en sélectionnant un
échantillon pour une analyse détaillée. Cette
analyse devrait éclairer la politique de la Banque
sur les frais liés aux fonds fiduciaires
Les indicateurs clés de performance proposés
dans le rapport du groupe de travail du SMCC
devraient être révisés, en tenant compte de
xiv GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013
l’analyse et des indicateurs (annexe 5) établis
dans la présente évaluation. Un processus de
consultation devrait être suivi avec le Conseil,
la Direction et le personnel pour améliorer la
compréhension et l’engagement. Les résultats
devraient conduire à une reformulation du
système d’établissement de rapports d’ORRU
pour la Direction et le Conseil
Refonte du site web d’ORRU pour le rendre
plus convivial et informatif. Cela devrait inclure
la fourniture d’informations nécessaires sur les
exigences spécifiques de fonds fiduciaires et un
calendrier des prochains appels d’offres
Renforcement des capacités opérationnellesPour renforcer les capacités en matière
d’acquisitions et pour appuyer les fonds
fiduciaires et les activités y afférentes.
Le plan d’action devrait comprendre un
programme de formation obligatoire pour
les chefs de projets sur l’acquisition de ser-
vices de consultants, la préparation de notes
d’orientation claires et succinctes assorties
d’exemples, et l’évaluation des possibilités pour
consolider l’appui à proposer en temps utile aux
responsables de fonds fiduciaires et aux chefs
de projets par l’affectation directe de personnel
chargé des acquisitions à des fonds donnés
et/ou le renforcement des capacités d’ORRU.
Dans le cadre de cet effort, un cours en ligne
doit être préparé pour la gestion des projets de
fonds fiduciaires. Il serait obligatoire pour les
gestionnaires de projets de fonds fiduciaires de
suivre le cours avec succès. Le programme de
la Banque mondiale pourrait servir d’exemple
et de point de départ utile.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 xv
Réponse de la Direction de la Banque africaine de développementLa Direction accueille favorablement l’évaluation,
faite par OPEV, de la gestion des fonds fiduciaires.
L’évaluation reconnaît les progrès accomplis en
matière de gestion des fonds fiduciaires et identifie
les domaines dans lesquels la Banque pourrait
utiliser ses ressources de façon plus efficace,
efficiente et stratégique. La Direction note avec
intérêt que les taux de décaissement des fonds
fiduciaires sont jugés raisonnables. Elle reconnaît
par ailleurs volontiers que certains aspects de
la gestion des fonds fiduciaires peuvent être
améliorés, en particulier grâce à de meilleures
dispositions institutionnelles. À cet égard, il
convient d’examiner plus en profondeur le rôle
et le positionnement institutionnel de l’Unité des
partenariats et de la coopération (ORRU) au sein
de la Banque. ORRU doit être mieux en mesure
d’appuyer ainsi que d’assurer la supervision et le
suivi des fonds bilatéraux et thématiques confiés à
la Banque, et de présenter des rapports à ce sujet
à la Direction.
Ces dernières années, la taille et le champ
d’application des fonds fiduciaires se sont consi-
dérablement élargis, avec une multiplication par
six du montant des décaissements qui passent de
6,5 millions d’UC en 2006 à près de 40 millions
d’UC en 2011. De plus en plus, les fonds fiduciaires
donnent à la Banque des instruments techniques
et financiers supplémentaires qui viennent com-
pléter les prêts traditionnels. Ils fournissent des
financements sous forme de dons pour appuyer
les travaux d’analyse et de création du savoir, le
renforcement des capacités et la préparation des
projets, qui sont essentiels pour les opérations de
la Banque. Les fonds thématiques, en particulier,
ont connu une croissance rapide et représentent
près de 75 % des décaissements du portefeuille.
Consciente des avantages des fonds fiduciaires
et du besoin d’élaborer un cadre plus formalisé
pour guider leur mise en oeuvre, la Banque a
approuvé en 2006 une proposition de réforme
des fonds de coopération technique1 (« Politique
en matière de fonds fiduciaires »). Cette réforme a
introduit une série de politiques et de processus
pour normaliser et simplifier le système de gestion
des fonds fiduciaires de la Banque.
Il ressort des récentes revues de la Politique en
matière de fonds fiduciaires que d’importants
progrès ont été accomplis pour mettre en oeuvre
ceux-ci. Ces progrès se rapportent, entre autres, à
la promotion des fonds fiduciaires thématiques
multidonateurs, à l’élimination progressive des
fonds fiduciaires liés, à l’introduction de frais admi-
nistratifs forfaitaires et à l’établissement de seuils
minimums pour les nouveaux fonds. Toutefois, un
nombre de défis persistants demeurent.
La plus récente revue, par la Direction, de la
gestion des fonds fiduciaires a été le rapport 2012
du Groupe de travail de FNVP présenté au Comité
de coordination de la Haute direction (SMCC),
intitulé Actions pour améliorer l’alignement
stratégique et la gestion des fonds fiduciaires et
d’autres initiatives2. Le rapport a recommandé des
1 ADB/BD/WP/2005/113/Rev.32 Actions pour améliorer l’alignement stratégique et la gestion des fonds fiduciaires et d’autres initiatives avec les partenaires externes.
xvi GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
réformes supplémentaires ciblant les processus
et procédures opérationnels, le suivi et l’établis-
sement de rapports, la gestion des relations et la
structure institutionnelle. Le rapport a conduit à la
création, en juin 2012, d’un Comité permanent sur
les partenariats conçu pour évaluer et examiner
les propositions se rapportant à l’établissement de
nouveaux partenariats avec des parties externes,
notamment pour les fonds fiduciaires et les
initiatives spéciales. Un des principaux objectifs
du Comité est de rationaliser les fonds fiduciaires,
tout en veillant à l’amélioration de leur pertinence
stratégique par rapport aux priorités, stratégies et
politiques de la Banque3.
DécaissementsLa Direction note avec intérêt que les taux de
décaissement des fonds fiduciaires sont jugés
raisonnables et conformes à ceux d’autres
banques multilatérales de développement.
Comme le souligne à juste titre l’évaluation, les
préoccupations souvent soulevées au sujet de
la lenteur des décaissements ont créé un risque
de réputation4. L’évaluation conclut toutefois
que la performance de la Banque en matière de
décaissement est satisfaisante, compte tenu des
types d’activités financées. Cela dit, la Direction
reconnaît par ailleurs qu’elle doit accorder une
attention accrue à chacun des fonds fiduciaires
dont le rythme de décaissement est lent. Elle
partage l’avis d’OPEV quant au besoin d’établir
et de gérer très soigneusement les attentes avec
3 Le Comité permanent sur les partenariats se compose de : ORRU (président et secrétaire), ORMU (président suppléant), un représentant désigné par ORVP et un cadre supérieur issu de GECL, COBS, ORQR, STRG et FFCO.4 Le fait que la direction n’ait pas été en mesure de dissiper ces malentendus au sujet des faibles taux de décaissement constitue en soi-même une constatation digne de mention.
les bailleurs de fonds dès le départ. Le Comité
permanent offre à la Direction un forum utile pour
traiter de certaines de ces questions et adopter
des mesures appropriées.
Délais de traitement et seuils d’approbationLa Direction est d’accord que les longs délais de
traitement et le faible niveau des approbations
nuisent à la gestion des fonds fiduciaires. Une
des principales recommandations formulées
par le Groupe de travail de FNVP est d’assurer
une plus grande délégation de pouvoirs pour
réduire les délais de traitement. La Politique en
matière de fonds fiduciaires de 2006 a été en
partie conçue pour simplifier et normaliser les
politiques et procédures d’administration des
fonds fiduciaires. La Politique a établi des seuils
de pré-approbation pour un engagement de la
Banque sans approbation préalable des donateurs
respectifs – 100 000 USD en ce qui concerne les
fonds d’un donateur unique et 500 000 USD pour
ceux des multidonateurs. L’application de ces seuils
contribuerait à réduire les délais de traitement.
En outre, un engagement supplémentaire serait
requis pour encourager les partenaires donateurs
à se conformer aux processus normalisés prescrits.
Coûts et structure des fraisLa Direction reconnaît volontiers la nécessité de
mieux comprendre les dépenses engagées par
la Banque pour administrer les fonds fiduciaires.
Pour défrayer les coûts d’administration des fonds
fiduciaires, la Banque facture actuellement des frais
de 5 % au minimum. Le plus souvent, ces com-
missions forfaitaires ne couvrent pas les dépenses
effectivement engagées par la Banque pour
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 xvii
administrer les fonds de coopération technique.
La Direction reconnaît le besoin de procéder à une
analyse détaillée des coûts liés aux fonds fiduciaires.
Cette analyse doit couvrir les coûts de création et
d’administration d’un fonds fiduciaire, y compris
la conception et la mise en oeuvre des projets
approuvés. Les résultats de l’analyse guideront les
réformes supplémentaires requises pour améliorer
la gestion des fonds fiduciaires. À cette fin, la
Direction a commandité une étude pour définir
le cadre qui guidera la mise en oeuvre technique
du système de comptabilité analytique couvrant
les fonds fiduciaires. Ce système dépendra en
partie de la mise en oeuvre effective du système
d’enregistrement du temps des activités. De plus,
pour permettre de facturer aux donateurs les
frais correspondant aux coûts encourus par la
Banque, le rapport du Groupe de travail de FNVP
a recommandé la mise en place d’une nouvelle
structure des frais, qui devrait comprendre :
• un coût de mise en place, soit une commis-
sion ponctuelle destinée à couvrir le coût
d’établissement des fonds fiduciaires, par
exemple 20 000 UC pour les fonds fiduciaires
d’un donateur unique et 35 000 UC pour les
fonds fiduciaires multidonateurs ;
• des frais administratifs annuels, qui pour-
raient s’élever à 5 % du montant géré pour
ce qui est des fonds fiduciaires dont les
contributions sont inférieures à 10 millions
d’UC ;
• des frais directs, consistant en des coûts
particuliers qui sont directement imputables
au fonds ou à l’initiative : dépenses de secré-
tariat, de consultants, etc.
Synergies entre fonds fiduciairesLa Direction convient qu’à mesure de l’expansion
du portefeuille, la possibilité de chevauchements
inutiles entre les fonds fiduciaires s’est accrue, ce
qui a créé un risque de confusion et de gestion
inefficace. Il y a manifestement lieu de veiller à
une plus grande rationalisation à l’intérieur du
portefeuille des fonds fiduciaires. La taille de ces
derniers étant très variable, beaucoup de petits
fonds ne disposent pas d’assez de ressources pour
assurer la fourniture d’appui aux projets approuvés
et aux bénéficiaires, faute d’économies d’échelle
nécessaires. Le processus de revue nouvellement
instauré pour l’établissement des nouvelles ini-
tiatives adoptées par SMCC aidera à répondre à
ces préoccupations. La Direction reconnaît que
la recommandation d’OPEV d’appliquer une
approche de « plate-forme » aux fonds fidu-
ciaires connexes est en principe cohérente avec
l’approche de la Banque et pourrait faire partie
d’une approche plus structurée de la mobilisation
des fonds. Il faut noter que cette approche de
« plate-forme » est en cours d’essais pour les
fonds relatifs au secteur de l’Eau et de possibles
synergies sont considérées. Il convient néanmoins
d’évaluer l’application pratique de cette approche
et d’établir si elle serait plus efficace que les fonds
fiduciaires thématiques existants.
Dispositions institutionnellesComme moyen d’améliorer l’engagement de la
Banque dans les fonds fiduciaires et les rapports
avec les donateurs, OPEV invite la Direction à
revoir les dispositions organisationnelles en
vigueur et le positionnement actuel d’ORRU.
À l’heure actuelle, l’Unité de mobilisation et
xviii GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
d’allocation des ressources (ORMU) et ORRU sont
les principales unités organisationnelles chargées
de la mobilisation des ressources à la Banque. Les
deux unités sont placées sous l’autorité directe du
vice-président — Programmes pays, régionaux et
politiques (ORVP). ORMU dirige la mobilisation
des ressources pour le FAD, notamment la coordi-
nation du processus triennal de reconstitution des
ressources, tandis qu’ORRU pilote la mobilisation
des autres ressources hors- FAD ainsi que la
gestion des partenariats de la Banque. Toutefois,
les employés de beaucoup d’autres unités de la
Banque sont chargés partiellement ou entière-
ment de la mobilisation des ressources et des
activités relatives aux partenariats. La Direction est
d’accord avec la recommandation selon laquelle il
convient de modifier le rôle d’ORRU de sorte que
celle-ci se concentre sur la création et la diffusion
des politiques et des processus opérationnels
des fonds fiduciaires. ORRU a continué à mettre
au point et à gérer les partenariats et les fonds
fiduciaires de la Banque, et à servir d’agent de
liaison entre les clients internes et externes sur
les questions de stratégie, de politique, de gestion
des programmes et de pratiques optimales, en
étroite coopération avec ORMU. Une nouvelle
mission sera définie de façon plus minutieuse
pour permettre à ORRU de jouer un rôle plus
stratégique.
ConclusionLa Direction se référera aux recommandations
de l’évaluation pour mettre en oeuvre un plan
d’action permettant de gérer les fonds fiduciaires
d’une façon plus intégrée et axée sur les résultats,
qui fait avancer les objectifs stratégiques globaux
de la Banque et répond aux besoins des pays
membres régionaux de la BAD.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 xix
BILAN DES AcTIONS ENGAGÉES PAR LA DIREcTION
Recommandation Réponse de la Direction
Questions politiques et institutionnelles pour renforcer les synergies et l’alignement stratégique des fonds fiduciaires
Recommandation 1 : Préciser le futur rôle des fonds fiduciaires, compte tenu de leur taille et champ d’application
La Banque doit préciser le futur rôle des fonds fiduciaires, leur taille et champ d’application et s’attacher à résoudre les problèmes mis en exergue par l’évaluation. L’élaboration d’une politique à ce stade serait prématurée, aussi l’évaluation suggère-t-elle d’attendre environ deux ans. La BAD doit plutôt préciser le futur rôle des fonds fiduciaires, compte tenu de leur taille et champ d’application. En outre, la Banque doit être ouverte à un éventail d’options de fonds fiduciaires. La préférence pourrait certes être donnée aux fonds thématiques, mais cela ne doit pas exclure l’option des fonds bilatéraux qui permettent de jouir d’une grande flexibilité au-delà des thèmes choisis, lorsque d’importants déficits de financement sont identifiés. De même, la Banque doit être disposée à adopter l’option d’un fonds fiduciaire de pays (à l’exemple du Zimbabwe) comme moyen de s’attaquer aux problèmes de financement et de coordination sur le terrain dans les États fragiles.
D’ACCORD. La Direction convient que pour le moment, l’élaboration d’une nouvelle politique de réforme des fonds fiduciaires peut être remise à plus tard. Bien des propositions de réforme faites en 2006 et lors des revues qui ont suivi sont encore en cours de mise en oeuvre et ont un impact sur la gestion des fonds fiduciaires. Néanmoins, il importe que la Banque identifie les domaines prioritaires et le champ d’application des futurs fonds fiduciaires, pour compléter ses opérations de base conformément à la stratégie décennale.
Actions :
• ORRU, en collaboration avec les départements compé-tents, effectuera en 2015 une revue de la Politique en matière de fonds fiduciaires qui permettra de préciser le futur rôle des fonds fiduciaires, compte tenu de leur taille et champ d’application.
Recommandation 2 : La Banque doit expérimenter l’application de l’approche de « plate-forme » aux fonds fiduciaires connexes qui sont similaires à ceux mis en oeuvre par des institutions soeurs.
Un projet pilote doit être conçu pour expérimenter la possibilité d’appliquer une approche de « plate-forme » aux fonds fiduciaires connexes qui sont similaires à ceux de la Banque mondiale et de la Banque asiatique de développement. Les premières occasions d’expérimen-tation de cette approche sont offertes par : les fonds fiduciaires ayant trait à l’eau, la Facilité Sud-Sud et les fonds bilatéraux connexes, et/ou le Fonds d’assistance au secteur privé en Afrique (FAPA), le Fonds fiduciaire de migration et la Facilité de microfinancement. Le projet pilote doit être conçu pour obtenir des avantages du point de vue du cadre stratégique global, de la coordination et des économies d’échelle potentielles, en fournissant des services d’appui et de gestion et tout en respectant dans la mesure du possible les exigences des divers donateurs en matière de gouvernance.
D’ACCORD EN PARTIE. La Direction apprécie de nouvelles idées novatrices d’expérimentation des structures des fonds fiduciaires et des synergies entre ceux-ci. L’efficacité de l’approche de plate-forme sera examinée en vue de la prise en considération des dispositions institutionnelles requises, des gains d’efficacité, des besoins en ressources humaines et des effets possibles sur chacun des fonds fiduciaires.
Actions :
• En collaboration avec les départements compétents, ORRU passera en revue les structures existantes et proposera de nouvelles synergies possibles d’ici au quatrième trimestre de 2013. La possibilité d’adopter cette approche peut être étudiée pour de nouvelles initiatives.
xx GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
BILAN DES AcTIONS ENGAGÉES PAR LA DIREcTION
Recommandation Réponse de la Direction
Recommandation 3 : La revue en cours de l’expérience des partenariats avec les organisations de la société civile doit intégrer un examen de l’expérience des fonds fiduciaires avec les organisations non gouvernementales.
Cela doit conduire à la préparation, à l’ intention des chefs de projet, de directives précises concernant l’évaluation des capacités des organisations non gouvernementales et d’autres procédures fiduciaires et de décaissement qu’il convient d’examiner avec les organisations non gouvernementales régionales et internationales. La revue et les directives donnent une importante possibilité à la Banque de collaborer avec les organisations non gouvernementales et d’accroître le niveau de confiance et d’appui mutuels.
D’ACCORD EN PARTIE. La Direction convient de la nécessité de passer en revue les directives concernant la collaboration avec les organisations de la société civile.
Actions :
• ORQR élaborera, en consultation avec les départements compétents, des directives particulières concernant la participation des organisations de la société civile aux fonds fiduciaires d’ici au quatrième trimestre 2014. Cela sera intégré dans la revue de la Politique en matière de fonds fiduciaires en 2015.
Recommandation 4 : Il convient de finaliser la définition du statut et du rôle d’ORRU.
Les conclusions de l’évaluation mettent en exergue le rôle essentiel que doit jouer ORRU, mais une modifi-cation substantielle des fonctions de cette dernière s’impose — même au-delà des prescriptions du Groupe de travail de SMCC —, ainsi qu’une volonté claire de la part de la Direction. Après la mise au point, il sera indispensable d’élaborer une stratégie de dotation, notamment la formation du personnel existant, et d’estimer les besoins en ressources. La mise au point de la définition du rôle d’ORRU doit alors être cohérente avec son positionnement au sein de l’ institution.
D’ACCORD. La Direction procédera à la revue de la mission d’ORRU et s’accordera sur son positionnement, en vue de renforcer l’efficacité des fonds fiduciaires et de la mobilisation des ressources. La Direction est d’accord avec la recommandation de modifier le rôle d’ORRU afin que celle-ci se concentre sur les politiques et les processus opérationnels des fonds fiduciaires, ainsi que sur la gestion des partenariats.
Actions :
• La Direction soumettra à l’examen du Conseil la nouvelle structure organisationnelle pour la gestion des fonds fiduciaires.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 xxi
BILAN DES AcTIONS ENGAGÉES PAR LA DIREcTION
Recommandation Réponse de la Direction
Gestion Efficiente des Fonds Fiduciaires : Rationaliser les processus, les procédures, les délais et les coûts, et renforcer le système de compte-rendu
Recommandation 5 : Veiller à accomplir des progrès sur le plan de la délégation de pouvoirs pour l’approbation des projets financés par les fonds fiduciaires et à améliorer l’établissement de rapports annuels, en ce qui concerne notamment les délais de traitement fixés dans les divers fonds fiduciaires.
La Direction de la Banque doit définir une politique stipulant qu’après la première ou la deuxième année d’existence d’un fonds (eu égard principalement aux fonds bilatéraux), il doit y avoir délégation totale de pouvoirs à la Banque, à mesure que cette dernière et le donateur se comprennent et se font confiance. Cela permettrait d’abandonner la pratique consistant à établir des seuils arbitraires.
D’ACCORD EN PARTIE. La Direction accepte de commencer en accroissant son pouvoir d’approbation des projets des fonds fiduciaires, et elle peut étudier la possibilité d’une délégation totale à l’avenir (à l’heure actuelle, les seuils de pré-approbation pour un engagement de la Banque sans approbation préalable des donateurs respectifs s’établissent à 100 000 USD pour les fonds d’un donateur unique et 500 000 USD pour ceux des multi donateurs). La Direction s’emploiera par ailleurs à améliorer l’établissement des rapports annuels.
Actions :
• ORRU présentera à la Haute direction, d’ici au quatrième trimestre de 2013, une proposition visant à accroître son pouvoir d’approbation des projets des fonds fiduciaires. Après leur approbation, les nouvelles modalités seront négociées au besoin avec les donateurs.
Recommandation 6 : Préciser la modalité de mise en oeuvre, la structure de gestion et les ressources requises, avec des délais de décaissement réalistes.
La Banque doit définir clairement les modalités de mise en oeuvre, la structure de gestion et les ressources requises, avec des délais de décaissement réalistes. Le processus de revue nouvellement instauré et qu’a adopté le Comité de coordination de la Haute direction (SMCC) doit veiller à prendre convenablement en considération les questions liées à l’exécution et aux ressources. En particulier, les propositions doivent énoncer clairement la modalité de mise en oeuvre, la structure de gestion et les ressources requises, avec une estimation réaliste des délais de décaissement. Spécifiquement, les dispositions de mise en oeuvre et les besoins en ressources du Fonds de migration et de développement et de la Facilité de microfinance doivent être revus.
Il convient de suivre ce processus au cours de la prochaine année, afin de s’assurer qu’il atteint ses objectifs et établit adéquatement les attentes.
D’ACCORD EN PARTIE. La Direction continuera de passer en revue toutes les nouvelles initiatives et de demander à chaque unité de vice-présidence/département de préciser ses attentes, d’établir des délais réalistes et d’expliquer clairement comment les mécanismes décisionnels vont être établis, lors de la soumission de nouvelles propositions. Les départements et les unités veilleront à ce qu’il soit possible de démontrer la cohérence et la conformité avec les priorités de la Banque, la pertinence stratégique et la complémentarité avec d’autres initiatives. Le positionne-ment du Fonds de migration et de développement et de la Facilité de microfinance est jugé adéquat compte tenu que les objectifs de ces deux fonds fiduciaires sont alignés avec les fonctions principales d’OSHD.
Actions :
• ORRU continuera de guider les départements et de procéder à la présélection de nouvelles propositions avant leur soumission au Comité permanent sur les partenariats.
• ORRU passera en revue, avec OSHD, la performance de ces fonds et proposera des mesures nécessaires pour leur éventuel réalignement et amélioration.
xxii GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
BILAN DES AcTIONS ENGAGÉES PAR LA DIREcTION
Recommandation Réponse de la Direction
Recommandation 7 : Il convient d’effectuer une analyse des coûts pour informer la Direction des coûts encourus par la Banque dans le cadre de la gestion et de l’exécution des fonds fiduciaires et des projets approuvés.
Il convient d’effectuer une analyse des coûts qui per-mettra d’informer la Direction des coûts encourus par la Banque dans le cadre de la gestion et de l’exécution des fonds fiduciaires et des projets approuvés. Si la mise en oeuvre du système d’enregistrement du temps des activités en est à ses premiers stades, l’analyse pourrait être effectuée en utilisant différents types de fonds (bilatéraux ou thématiques ; exécutés par les bénéficiaires ou par la Banque ; d’investissement ou d’assistance technique) et en choisissant un échantillon pour une analyse détaillée. Cette analyse doit guider la politique de la Banque relative aux frais des fonds fiduciaires.
D’ACCORD. La Direction convient de la nécessité d’une analyse des coûts. Cette analyse guidera la politique de la Banque relative aux frais des fonds fiduciaires.
Actions :
• COBS passera en revue le système de comptabilité analytique, en collaboration avec ORRU et FFCO. Toutefois, ce système dépendra fortement de la mise en oeuvre du système d’enregistrement du temps des activités.
Recommandation 8 : Il convient de réviser les principaux indicateurs de performance proposés dans le rapport soumis par le Groupe de travail à SMCC, en prenant en considération l’analyse et les indicateurs préparés dans le cadre de la présente évaluation.
Il convient de réviser les principaux indicateurs de performance proposés dans le rapport soumis par le Groupe de travail à SMCC, en tenant compte de l’analyse et des indicateurs (annexe 5) préparés dans le cadre de la présente évaluation. Un processus de consultation doit être suivi avec le Conseil, la Direction et le personnel, pour accroître le niveau de compréhen-sion et d’engagement. Les résultats doivent conduire à une reformulation de la procédure de présentation des rapports par ORRU à la Direction et au Conseil.
D’ACCORD. La Direction convient du besoin de réviser les principaux indicateurs de performance qui peuvent guider la procédure de présentation des rapports par ORRU à la Direction. À cette fin, il y a lieu d’établir des modalités claires de présentation de rapports par les gestionnaires des fonds fiduciaires à ORRU, ainsi que de renforcer/préciser la mission de cette dernière et sa structure institutionnelle.
Actions :
• La Direction adoptera de nouveaux indicateurs clés de performance pour 2014.
Recommandation 9 : Réaménager le site Web d’ORRU, pour le rendre plus convivial et informatif
ORRU doit réaménager son site Web, pour le rendre convivial et informatif en donnant des renseignements nécessaires sur les exigences de chaque fonds fiduciaire, et un calendrier des prochains appels à propositions.
D’ACCORD EN PARTIE. La Direction convient de la nécessité de réaménager la page Intranet d’ORRU.
Actions :
• ORRU s’emploiera, en collaboration avec ERCU, à mettre à jour sa page Intranet d’ici au quatrième trimestre de 2013.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 xxiii
BILAN DES AcTIONS ENGAGÉES PAR LA DIREcTION
Recommandation Réponse de la Direction
Renforcement de la capacité opérationnelle
Recommandation 10 : Élaborer un plan d’action pour renforcer les capacités de passation des marchés et fournir un appui aux fonds fiduciaires et aux activités connexes.
Le plan d’action doit prévoir : un programme de formation obligatoire à l’ intention des chefs de projet ; dans le domaine de la passation des marchés par des consultants, la préparation de notes d’orientation claires et succinctes, notamment assorties d’exemples ; et une évaluation des options de fourniture d’un appui supplémentaire en temps utile aux gestionnaires des fonds fiduciaires et aux chefs de projet, grâce à l’affectation directe d’agents de passation des marchés à chacun des fonds et/ou à la dotation d’ORRU en com-pétences. Dans le cadre de ces efforts, un programme d’apprentissage en ligne doit être obligatoire pour que les chefs de projet des fonds fiduciaires le suivent avec succès. Le programme de la Banque mondiale pourrait servir d’exemple et d’utile point de départ
D’ACCORD EN PARTIE. La Direction convient de la néces-sité de renforcer les capacités de passation des marchés des chefs de projet de la Banque et de la nécessité d’avoir un programme d’apprentissage en ligne. ORRU a commencé à élaborer un programme d’apprentissage électronique sur la gestion des fonds fiduciaires et continuera de travailler avec CHRM pour concevoir des modules de formation et un programme d’agrément qui permettent au personnel participant à la gestion des fonds fiduciaires d’acquérir des connaissances et des compétences adéquates. Toutefois, bien que ces capacités soient importantes pour le personnel de la Banque, il se peut que l’affectation directe d’agents de passation des marchés aux fonds individuels et/ou la dotation d’ORRU en compétences ne soient pas le meilleur modèle. La matrice de délégation de pouvoirs pour les questions de passation des marchés définit le niveau de pouvoir d’approbation et est également applicable aux fonds fiduciaires.
Actions :
• ORPF continuera d’accroître ses programmes d’accré-ditation et de formation en matière de passation des marchés à l’intention des chefs de projet. La première d’une série de modules de formation aura lieu d’ici au quatrième trimestre de 2013.
• ORRU travaillera avec les unités organisationnelles compétentes, notamment FFCO et GECL, pour recueillir leurs contributions à la formation. Cette formation sera complétée par d’autres séances de formation de la Banque.
xxiv GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
Résumé établi par le Président du comité des Opérations et de l’efficacité du développementEvaluation d’OPEV sur la Gestion des fonds fiduciairesLe Comité des Opérations et efficacité de
développement (CODE) a examiné l’évaluation
indépendante sur la gestion des fonds fiduciaires
conduite par OPEV. Le Comité a bien accueilli le
rapport estimant qu’il s’agit d’une occasion d’obte-
nir une réponse adéquate relative au défi des faibles
taux de décaissements et a l’implication que cela
a potentiellement sur la réputation de la Banque.
OPEV a réalisé une évaluation portant sur l’établisse-
ment et la mise en activité de 28 fonds fiduciaires thé-
matiques et bilatéraux. Cette évaluation a révélé que
la perception relative au faible niveau de décaissement
des fonds fiduciaire n’était pas justifiée Cependant
OPEV a identifié et fait des recommandations à
propos de trois séries de mesures pour renforcer
l’efficacité des procédures de création et de mise en
œuvre opérationnelles des fonds fiduciaires, portant
plus particulièrement sur les questions politiques
et institutionnelles for renforcer les synergies et
l’alignement stratégique des fonds fiduciaires, ainsi
que sur la gestion efficace et le renforcement des
capacités opérationnelles des fonds fiduciaires.
Les membres du CODE ont félicité OPEV pour
la qualité de cette évaluation et la pertinence
des résultats, cependant, les délibérations des
administrateurs ont été focalisées sur certaines
questions soulignées ci-après:
(i) La faiblesse de la méthodologie utilisée et la
nécessité de préciser les variables qui sont
comparées.
(ii) L’évaluation n’est pas allée au-delà des
constations sur le terrain des opérations.
Les membres de CODE auraient bien voulu
que la direction se prononce sur la politique
et la stratégie des fonds fiduciaires.
(iii) OPEV n’a pas évalué l’efficacité de l’utilisation
des fonds fiduciaires en tant qu’instrument
de développement et l’impact sur le déve-
loppement de ces fonds fiduciaires.
(iv) Inquiétudes par rapport au rôle de ORRU qui
dans sa forme actuelle ne contrôle pas pour
l’instant les fonds fiduciaires et n’effectue pas
le suivi pour faire rendre compte à la direction
sur la gestion des fonds fiduciaires bilatéraux
et thématiques. ORRU pourrait également
conseiller la direction sur la digestion des
fonds, identifier les chainons manquants et
interagir avec les bailleurs de fonds.
(v) Des informations auraient pu être fournies
sur les long délais pour finaliser les conven-
tions de prêts, des recommandations pour
les transferts de fonds and les micro-fonds.
OPEV a bien expliqué à CODE que les termes
de références de cette évaluation se limitaient
aux décaissements des fonds fiduciaires. OPEV
a aussi rassuré CODE que la méthodologie de
calcul des taux de décaissement pour les fonds
fiduciaires est la même que pour les opérations
de la Banque. Les membres de CODE ont félicité
OPEV pour cette évaluation et on souligné la
nécessité d’effectuer un suivi pour les questions
non adressées par l’évaluation. Ils ont aussi
demandé à la direction un plan d’action sur la
mise en œuvre des recommandations.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 1
Le rapport d’évaluationcHAPITRE 1 : INTRODUcTION
Depuis une dizaine d’années, la communauté
du développement assiste à une évolution
dans l’établissement et l’utilisation des fonds
fiduciaires, qui revêtent de plus en plus un
caractère d’instrument financier et technique
de coopération et d’appui, en complément de
l’aide des donateurs et des prêts traditionnels.
Au fil de cette évolution, l’objet, la portée et
l’ampleur des fonds fiduciaires n’ont cessé de se
développer, et offrent aujourd’hui une gamme
de plus en plus étendue de modèles bilatéraux
et multidonateurs axés sur des pays, des régions
ou sous-régions, ou des thèmes spécifiques. Les
contributions à ces fonds fiduciaires proviennent
de diverses sources, notamment de bailleurs de
fonds « traditionnels » et « émergents », ainsi que
de fondations et d’entités non gouvernementales.
Les bénéficiaires ne se limitent pas aux entités
gouvernementales : ils comptent bien souvent des
organisations non gouvernementales (ONG) et
des entités du secteur privé. Aujourd’hui, les fonds
fiduciaires sont considérés comme une source
importante de financement pour les études de
préinvestissement, l’amélioration des cycles de
projets, le renforcement des capacités et les études
analytiques.
Les banques multilatérales de développement
(BMD), qui voyaient en cela une activité
« annexe » ou « non essentielle », ont reconnu
la nécessité de s’assurer que ces fonds et leur
utilisation cadrent avec les priorités stratégiques
spécifiques des BMD et sont intégrés dans les
politiques, les processus et les opérations et
systèmes généraux des institutions. La Banque
africaine de développement (BAD), tout comme
les institutions sœurs, est consciente des avantages
potentiels qu’offrent les fonds fiduciaires et de
la nécessité d’élaborer un cadre plus formalisé
pour la conception et l’application de ce type
de fonds. En ce sens, elle a approuvé un cadre
fondamental, tel qu’exposé dans la proposition
de 2006 pour la réforme du fonds de coopération
technique(i). Les examens réalisés par la suite ont
permis de suivre la progression des réformes et
ont abouti, en 2011, au rapport du groupe de
travail du SMCC sur le thème « actions visant à
améliorer l’harmonisation et la gestion stratégique
des fonds fiduciaires et d’autres initiatives avec des
partenaires extérieurs ». De plus amples réformes
ont été recommandées, axées sur les procédures
et processus opérationnels, le suivi et la commu-
nication d’informations, la gestion des relations
clientèle et la structure institutionnelle (un résumé
des recommandations figure à l’annexe 1).
Depuis le rapport de 2006, l’ampleur et la portée
du portefeuille de fonds fiduciaires de la BAD
ont profondément changé. Au moment de
l’établissement du rapport, la BAD décaissait
6,5 million d’UC par an, en grande partie de fonds
bilatéraux, contre près de 40 millions d’UC en
2011, pour un portefeuille incluant plus de 75 %
de fonds thématiques. Certains aspects traités
dans le rapport de 2006 restent d’actualité pour
le portefeuille actuel de fonds bilatéraux ou
thématiques, comme le besoin de simplifier et
de réformer les processus de la Banque et la mise
2 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
en place d’un suivi des résultats plus efficace.
En revanche, d’autres aspects dégagés en 2006,
comme les fonds « liés » et la « délégation des
processus décisionnels », qui caractérisent les
fonds bilatéraux, présentent moins d’intérêt pour
les fonds thématiques. Il est donc à noter que
la présente évaluation traite de points évoqués
dans les précédents rapports et vise à « évaluer
l’efficacité et l’efficience des fonds fiduciaires
en mettant l’accent sur les décaissements et
les facteurs fiduciaires », mais que la nature du
portefeuille témoigne d’un contexte très différent
de celui des précédents rapports.
L’évaluation est motivée par les inquiétudes
exprimées par les donateurs, par le Conseil
d’administration, la Direction et le personnel de
la Banque au sujet des retards perçus dans le trai-
tement et la mise en œuvre des fonds fiduciaires
et des activités connexes. De ces inquiétudes, il
découle un important risque pour la réputation
de la Banque, notamment pour la confiance en
ses activités et contributions futures. Alors que la
Banque étudie des possibilités organisationnelles
pour l’administration des fonds fiduciaires et
des orientations futures pour la mobilisation
des ressources, en plus de traiter les problèmes
actuels, le moment choisi pour l’évaluation
devrait contribuer de manière significative aux
décisions qui seront prises. L’évaluation concerne
principalement l’établissement et la mise en
œuvre des 28 fonds fiduciaires thématiques et
bilatéraux (annexe 2) suivis et administrés en
partie par ORRU. Il s’agit des principaux fonds
fiduciaires alimentés par les donateurs et gérés
par la BAD ayant fait l’objet des réformes de
2006 ; sont exclus les fonds globaux tels que le
Fonds pour l’environnement mondial (FEM) et
le Fonds d’investissement climatique (FIC), pour
lesquels la BAD intervient en qualité d’organisme
d’exécution et non d’administrateur.
L’évaluation porte sur l’« efficacité des procé-
dures » et ne traite pas des questions d’efficacité
du développement ou d’impact des fonds, même
s’il est vrai que l’efficacité des procédures a une
incidence sur l’impact du développement.
Les grandes questions qui se posent sont les
suivantes :
a. Quelles sont la portée et l’ampleur des
aspects de procédure ? Ces aspects
varient-ils selon le type de fonds fidu-
ciaire (bilatéral ou thématique), le type
d’exécution (par la Banque ou par les
bénéficiaires) ou le type de bénéficiaires
(gouvernements ou organisations non
gouvernementales) ?
b. À quelle étape du processus les problèmes
sont-ils les plus graves ? Ces problèmes
surviennent-ils pendant l’établissement des
fonds fiduciaires, la vérification des activités
du fonds fiduciaire ou au cours même de la
réalisation des activités ?
c. Quels facteurs déterminants expliquent les
problèmes de mise en œuvre spécifiques ?
Quel dosage de réformes faut-il appliquer
au niveau de la stratégie, du processus de
la structure organisationnelle et/ou des
ressources humaines pour résoudre ces
problèmes ?
La méthodologie suivie par cette évaluation
se fonde sur une combinaison de données
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 3
relatives aux transferts, aux approbations et
décaissements de fonds fiduciaires, aux entre-
vues avec un éventail de responsables de fonds
fiduciaires et de chefs de projets et sur une
analyse comparative avec d’autres BMD com-
pétentes (annexe 3). Au lieu de consultations
d’organismes donateurs, des réunions ont eu
lieu avec des membres concernés du Conseil. Il
n’y a pas eu de discussions avec les bénéficiaires
des fonds fiduciaires ni avec les pays clients.
Comme avec de précédentes évaluations sur
le sujet, il est à noter l’absence, dans les fonds
fiduciaires en général, de données compilées de
manière systématique. Le processus d’entrevue
et l’examen des rapports existants, y compris
les examens opérationnels détaillés de fonds
spécifiques, ont donc servi de base à l’analyse.
Le présent rapport comprend quatre chapitres,
dont l’introduction. Le Chapitre 2, qui porte sur
les décaissements, la durée du processus et les
coûts, expose les types d’indicateurs importants
pour évaluer l’« efficacité des procédures ». Le
Chapitre 3 présente les questions fondamentales
à traiter, et le Chapitre 4 dégage les conclusions
et les recommandations de l’évaluation.
4 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
cHAPITRE 2 : DÉcAISSEmENTS, DURÉE DU PROcESSUS ET cOÛTSLes figures 1 à 3 montrent l’évolution, de 2005 à
2011, des transferts annuels des fonds fiduciaires,
des engagements (activités approuvées) et des
décaissements pour les fonds bilatéraux par
rapports aux fonds thématiques. Elles montrent
très clairement la nature changeante du porte-
feuille, caractérisée par la croissance des fonds
thématiques. L’évolution des fonds bilatéraux est
marquée par un niveau stable voire quelque peu
diminué de contributions annuelles, associé à
un niveau tout aussi constant d’engagements et
de décaissements, ces derniers étant légèrement
inférieurs à 10 millions d’UC par an. L’évolution des
fonds fiduciaires thématiques révèle une croissance
du portefeuille, assorti de décaissements annuels
s’élevant à 31 millions d’UC. Les transferts annuels
pour le portefeuille total de fonds fiduciaires sont
passés d’un peu moins de 30 millions d’UC par an
en 2005 et 2007 à environ 85 millions d’UC en 2011.
De même, les décaissements sont passés, avec un
décalage que l’on peut comprendre, de moins d’un
million d’UC en 2006 à 40 millions d’UC. Il est à
noter que même au niveau actuel équivalent à
61 millions d’USD, les niveaux de décaissement des
fonds fiduciaires de la BAD sont faibles par rapport
à ceux de la Banque mondiale (3,2 milliards d’USD,
soit plus de 10 % des prêts) et d’autres banques
régionales (BID, 100 millions d’USD et BAsD,
150 millions d’USD, soit moins de 1 % des prêts
pour ces deux banques). Les décaissements des
fonds fiduciaires de la BAD représentent moins de
1 % de l’équivalent des prêts annuels BAD/FAD.
En dépit des réformes menées depuis 2006
(annexe 4), des plaintes persistent au sujet de
l’utilisation encore très rare des fonds fiduciaires et
de l’extrême lenteur et redondance des processus
d’établissement et de traitement des demandes
d’activités et de mise en œuvre de projets. La
difficulté pour cette évaluation est de vérifier si
les perceptions sont fondées et de déterminer si
les problèmes sont systémiques ou propres à des
fonds donnés ou des types de fonds.
Pour examiner les problèmes, il est essentiel de
sélectionner des indicateurs pertinents. Le sys-
tème en vigueur à la BAD ne facilite pas une telle
compilation de données de manière cohérente
pour l’ensemble des fonds fiduciaires. De plus,
on note un manque de clarté et d’entente au
sujet des indicateurs jugés appropriés. Le rapport
établi en 2011 par le groupe de travail pour le
SMCC contenait un projet de tableau de bord
des indicateurs clés de performance1. La présente
évaluation soulève des questions sur le caractère
approprié des indicateurs proposés. Elle s’efforce
de clarifier les divers types d’indicateurs et propose
une typologie d’indicateurs à utiliser dans les
futures activités de suivi et d’analyse. L’encadré
1 définit les mots clés utilisés dans la suite du
présent document.
DécaissementsTaux de décaissement. Le « taux de décais-
sement » est un indicateur clé. Dans le cas des
prêts BAD/FAD, les taux de décaissement sont
calculés en divisant le montant des décaissements
pendant une année donnée par le montant des
1 Proposition de réforme du fonds de Coopération Technique à la banque africaine de développement-Révisée
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 5
Encadré 1. Mots clés
Annonce de Montant qu’un ou plusieurs donateurs s’engage(nt) à affecter
contribution : à un fonds fiduciaire.
Transfert : Montant qu’un ou plusieurs donateurs confie(nt) à la Banque pour alimenter un
fonds fiduciaire.
Engagement : Montant approuvé pour des « projets » proposés spécifiques.
Décaissement : Montant dépensé pour les diverses activités d’un projet approuvé
Figure 1 : Transferts
Figure 2 : Approbations
Fonds bilatéraux transférés par les donateurs
Fonds thématiques transférés par les donateurs
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
Fonds bilatéraux approuvés pour utilisation
Fonds thématiques approuvés pour utilisation
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
6 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
engagements non décaissés (pour les projets
approuvés) au début de l’année visée, ce qui donne
une indication du rythme des décaissements au
cours de l’année. Les taux de décaissement pour
les prêts d’investissement BAD/FAD en 2011
étaient, respectivement, de 15 % et 18 % par
rapport à l’objectif de 20%2. Si l’on applique la
règle de calcul BAD/FAD au portefeuille de fonds
fiduciaires, le taux de décaissement pour 2011 était
de 31 % pour les fonds thématiques et de 40 %
pour les fonds bilatéraux, ce qui implique un délai
moyen de 2-3 ans pour l’exécution des projets
approuvés. Cet indicateur est une mesure utile
pour le portefeuille global mais ne peut s’appliquer
à des fonds fiduciaires à titre individuel en raison
de taux variables selon l’âge du fonds concerné ;
par exemple, l’IPPF aurait un taux de décaissement
supérieur au fonds fiduciaire plus récent pour les
migrations. Les fonds plus récents accusent un
retard initial jusqu’à la mise en place des modalités
de démarrage et d’acquisition, comme pour les
prêts BAD/FAD.
2 2011 Revue annuelle de la performance du portefeuille de la Division des résultats (ORQR), BAD, septembre 2012.
Pourcentage de décaissement cumulatif. Dans
ses rapports annuels et ses rapports trimestriels,
ORRU calcule ce qu’il désigne par le terme « taux
de décaissement ». Son calcul, cependant, ne
correspond pas à la façon dont le taux est décrit
plus haut et dont il est calculé pour les prêts BAD/
FAD. ORRU divise les décaissements cumulatifs
d’un fonds fiduciaire par les engagements cumu-
latifs (pour les projets approuvés) annoncés pour
le fonds fiduciaire concerné. Pour éviter toute
confusion, cet indicateur pourrait être qualifié
de « pourcentage de décaissement cumulatif » ;
il représente la capacité totale de la Banque à
réaliser des activités au titre du portefeuille mais
non le rythme des décaissements. Il renseigne sur
l’utilisation globale d’un fonds mais ne suffit pas
pour fixer les objectifs pour le portefeuille global.
Fin 2011, le taux de décaissement cumulatif était
de 44 % pour les fonds thématiques et de 72 %
pour les fonds bilatéraux.
Décaissements réels et décaissements
prévus. Le pourcentage de décaissement
cumulatif et le taux de décaissement annuel
Figure 3: Décaissements
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
Fonds bilatéraux décaissés
Fonds thématiques décaissés
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 7
sont difficiles à interpréter pour les fonds
fiduciaires à titre individuel car le nombre varie
selon la maturité du fonds et s’il finance une
assistance technique ou des dépenses d’équipe-
ment exigeant des délais plus longs. La Facilité
africaine de l’eau (FAE) prévoit un indicateur
consistant à comparer les décaissements réels
et les décaissements prévus pour mesurer si
les travaux se déroulent conformément aux
attentes des chefs de projets. Cet indicateur est
utile si les prévisions sont établies sérieusement.
Il faudra du temps pour le développer, car les
chefs de projets estiment qu’un suivi est néces-
saire ; toutefois, c’est le moyen le plus direct de
comparer les résultats obtenus par rapport à
ce qui était prévu à l’origine par les donateurs
et par la Direction.
Pourcentage d’engagement cumulatif. Autre
indicateur utile : le pourcentage d’engagement
cumulatif. Il s’agit du montant engagé pour les
projets approuvés divisé par les transferts cumu-
latifs des bailleurs de fonds. Cet indicateur montre
la capacité de la Banque à engager les fonds qui
ont été transférés et alerte les bailleurs de fonds et
le personnel sur le niveau relatif de fonds restants
pour les propositions de nouveaux projets. L’appli-
cation de la règle de calcul donne un engagement
cumulatif de 59 % pour les fonds thématiques et
de 75 % pour les fonds bilatéraux. Cet indicateur
est approprié au niveau du portefeuille comme
au niveau des fonds à titre individuel, bien qu’il
puisse varier selon les fonds, selon le mode de
reconstitution établi par les donateurs ; certains
transfèrent un montant pluriannuel tandis que
d’autres transfèrent en tranches annuelles ou
lorsque des fonds sont engagés.
Analyse combinée. Les indicateurs du porte-
feuille global, qui associent taux de décaissement,
pourcentage de décaissement cumulatif et
pourcentage d’engagement cumulatif, semblent
raisonnables. Ils révèlent une période d’exécution
de deux à trois ans pour les projets approuvés
et les activités connexes. La perception négative
persistante concernant la lenteur des décaisse-
ments semble découler d’attentes excessivement
ambitieuses fixées au moment de la création des
fonds, de questions propres à des fonds donnés
et d’un manque de données appropriées et
d’indicateurs clairs. Un examen approfondi des
taux fait ressortir de graves problèmes concernant
des fonds fiduciaires spécifiques, tels que le Fonds
pour les forêts du bassin du Congo (FFBC) et dans
une moindre mesure l’Initiative pour l’alimentation
en eau et l’assainissement en milieu rural (IAEAR).
Ces deux fonds fiduciaires représentaient 43 % des
transferts de bailleurs de fonds au profit de fonds
thématiques en 2010 et 40 % des engagements
pour des projets approuvés. En revanche, ils ne
représentent que 26 % des décaissements. Le
tableau 1 présente les divers indicateurs pour
les portefeuilles bilatéraux et thématiques et
pour cinq des grands fonds thématiques. La
Facilité africaine de l’eau (FAE), le mécanisme
de financement de la préparation des projets
d’infrastructure (IPPF) du NEPAD et le Fonds
d’assistance au secteur privé africain (FAPA) ont
beaucoup progressé pour ces trois indicateurs. Le
FFBC se caractérise par un pourcentage d’engage-
ment cumulatif élevé mais par un pourcentage de
décaissement cumulatif très faible3. Enfin, l’IAEAR
3 Le taux de décaissement élevé est dû au faible niveau d’engagement en début d’année. De fortes augmentations des engagements en 2011 pourraient être attendues, et entraîner un taux de décaissement beaucoup plus faible pour 2012.
8 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
a un très faible taux de décaissement qui semble
dû au financement d’équipement avec des délais
d’exécution plus longs par rapport aux activités
de consultants plus couramment financées par
des fonds fiduciaires (voir au paragraphe 41). Le
tableau montre également que les indicateurs
pour le portefeuille thématique s’améliorent
sensiblement si les deux fonds fiduciaires sont
exclus, le taux de décaissement passant à 45 % et
le pourcentage de décaissement cumulatif, à 66 %.
Les indicateurs pour le portefeuille global de
fonds fiduciaires bilatéraux sont également très
positifs, en dépit de quelque distorsion dans les
statistiques du fait que certains fonds sont en
cours de clôture ou décaissés en quasi-intégralité.
Une grande partie des réformes de 2006 et la
priorité donnée à l’annulation d’activités non per-
formantes ou ne donnant pas lieu à décaissement
semblent avoir eu une incidence positive4. L’une
des difficultés dans l’interprétation des données
de fonds fiduciaires bilatéraux est que ces fonds
sont parfois utilisés à d’autres fins dans des cir-
constances exceptionnelles, notamment pour
appuyer des projets d’investissement spécifiques
ou pour apurer des arriérés, dans lesquelles les
fonds servent de dispositif pratique de transferts
des ressources des bailleurs de fonds. Même si
cela reste rare, les montants sont relativement
importants et faussent les tendances générales.
Durée du processusEn plus de la lenteur perçue pour les décaisse-
ments, la durée du processus des fonds fidu-
ciaires soulève des inquiétudes. Pour analyser
4 Directives sur l’annulation des activités financées par des fonds fiduciaires gérés ORRU-, Unité des partenariats et de la coopération technique (ORRU), avril 2012.
ce problème, il importe de faire la distinction
entre les différents points de transaction dans
le cycle des fonds fiduciaires, de l’établissement
jusqu’à l’approbation des activités proposées,
au premier décaissement effectif et à la mise
en œuvre. Une fois encore, il n’y a pas de suivi
systématique des statistiques ni de contrôle
relatifs à la durée du processus, hormis pour
certains fonds (par exemple, la FAE). Des objec-
tifs ont été fixés dans les réformes de 2006 pour
traiter les approbations d’activités5. La Banque a
normalisé et simplifié les processus et la docu-
mentation, et institué un processus d’examen
des propositions qui a consolidé les appels à
proposition pour des fonds fiduciaires donnés.
Elle a aussi préconisé une délégation accrue
des processus décisionnels par les bailleurs de
fonds dans l’approbation des activités. De toute
évidence, ces éléments et réformes concernent
essentiellement les fonds fiduciaires bilatéraux.
Les retards dus aux processus d’approbation
et la faible délégation de pouvoirs continuent
d’être source d’incertitude pour les responsables
de fonds fiduciaires et les chefs de projets. Les
retards les plus importants surviennent dans
le processus d’approbation des propositions
de projets, où les propositions doivent être
vérifiées par les donateurs et où la délégation
de pouvoirs n’a pas été accordée à la Banque. Ces
aspects sont toutefois moins pertinents pour
les fonds thématiques (bien que certains fonds
thématiques dépendant en majeure partie d’un
unique donateur puissent accuser des retards
similaires).
5 Une proposition révisée de réforme de la coopération technique des Fonds à la Banque africaine de développement-, op. cit., paragraphe 4.10.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 9
Dans son rapport de 2011, le groupe de travail du
SMCC recommande l’adoption d’un processus
et d’un calendrier pour les nouvelles initiatives
avec des partenaires extérieurs6. Ce point est plus
adapté aux fonds fiduciaires thématiques, dont
la nature multi-donateurs ajoute à la complexité
et ralentit la négociation et la décision finale dans
l’établissement de nouveaux fonds. Le rapport
a également clarifié qui au sein de la Banque
est responsable de tels ou tels aspects au cours
du processus. La majeure partie du processus
6 Actions pour améliorer l’alignement stratégique et la gestion des fonds fiduciaires et d’autres initiatives avec les partenaires extérieurs, op. cit., graphique 1.
dépendant, en définitive, des bailleurs de fonds, la
durée des activités hors du contrôle de la Banque
peut être importante, et s’étaler sur plusieurs mois,
voire sur une période plus longue.
Les réformes visaient surtout à remédier aux
retards importants, au stade d’établissement des
fonds fiduciaires et de l’approbation des activités.
L’attention a donc été moindre sur les questions
concernant les modalités de projets pour les
bénéficiaires et pour la réalisation des activités.
Les préoccupations exprimées ces dernières
années, en particulier au sujet des fonds thé-
matiques, traduisent d’immenses lacunes. Selon
Tableau 1: Indicateurs de décaissement et d’engagement pour 2011
FondsTaux de décaisse-
ment annuel
Pourcentage de décaissement
cumulatif
Pourcentage d’engagement
cumulatif
(pourcentage)
Facilité africaine de l’eau (FAE) 35 67 56
Fonds pour les forêts du bassin du Congo (FFBC)
67 * 18 72
Fonds d’assistance au secteur privé africain (FAPA)
37 59 57
Mécanisme de financement de la préparation des projets d’infrastructure (IPPF)
41 63 76
Initiative pour l’alimentation en eau et l’assainissement en milieu rural (IAEAR)
16 27 79
Total pour tous les fonds thématiques 31 44 59
Total pour les fonds thématiques sans le FFBC et l’IAEAR
45 66 48
Total pour les fonds bilatéraux 40 72 75
* Ce taux de décaissement élevé est dû au faible niveau d’engagement en début d’année. Au cours de l’année, on a observé une nette augmentation des engagements, avec uniquement des décaissements limités, d’où un faible pourcentage de décaissement cumulatif fin 2011.
10 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
les estimations de la FAE, le délai moyen entre
l’approbation et l’entrée en vigueur est de 7,5 mois
et de 5,7 mois supplémentaires de l’entrée en
vigueur au premier décaissement7. Cette situation
a un impact considérable sur la durée nécessaire
pour l’exécution des projets.
CoûtsLe manque de données relatives aux coûts pose
des problèmes de gestion des fonds fiduciaires
et d’exécution des projets. Le groupe de travail
du SMCC n’est pas parvenu à compiler les
informations nécessaires, ce qui n’a pas non
plus été possible dans le champ de la présente
évaluation. La Banque utilise de nombreux
modèles de fonds fiduciaires alternatifs assor-
tis d’un éventail de structures de gestion. Par
exemple, la FAE repose sur une importante
structure de gestion composée de onze agents,
7 Données fournies par le coordinateur de la FAE.
tandis que pour des fonds tels que le Fonds
fiduciaire de renforcement des capacités de
microfinance et le Fonds fiduciaire pour les
migrations et le développement, l’effectif n’est
que de deux agents. Certains fonds fiduciaires
ont leurs propres chefs de projets, alors que
d’autres s’en remettent aux chefs de projets des
unités opérationnelles. Les aspects liés à la mise
en œuvre des fonds thématiques, évoqués au
chapitre 3, illustrent la nécessité de renforcer
l’appui aux responsables de fonds fiduciaires et
aux chefs de projets, et de réaliser des économies
d’échelle qui facilitent l’allocation de ressources
d’appui aux responsables de fonds fiduciaires et
aux chefs de projets. Cela requiert cependant
une analyse détaillée des coûts des modèles de
gestion alternatifs, axée sur le coût du personnel
de la Banque et des consultants participant à
la création et à l’administration de fonds, ainsi
qu’à l’exécution des projets approuvés.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 11
cHAPITRE 3 : QUESTIONS FONDAmENTALES
L’évaluation a mis en évidence un certain nombre
de questions fondamentales pour une utilisation
des ressources des fonds fiduciaires et une réali-
sation des activités connexes à la fois crédibles et
efficientes. Ces questions se sont dégagées essen-
tiellement des nombreuses entrevues effectuées,
des évaluations antérieures du portefeuille global
et des fonds fiduciaires à titre individuel ainsi que
des observations de l’équipe d’évaluation d’OPEV.
Ils sont classés généralement selon le stade du
cycle de projet concerné.
Questions essentielles au stade de l’établissement des fonds fiduciairesDéfinition des résultats escomptés. Les
problèmes et les inquiétudes apparus dans un
certain nombre de fonds fiduciaires de premier
plan, comme l’IAEAR et le FFBC, amènent à se
demander si ces aspects ont été suffisamment
étudiés au moment de l’établissement des fonds
fiduciaires. Avec le recul, il semblerait que les
fonds fiduciaires portant sur un secteur difficile,
comme la foresterie, exécutés dans des zones
géographiques sensibles et par des partenaires
non traditionnels, représentent des risques consi-
dérables. De même, il n’est pas surprenant que
l’IAEAR décaisse lentement, puisqu’elle finance
des investissements équivalents à un prêt BAD/
FAD. S’agissant de fonds fiduciaires plus récents,
notamment des fonds pour les migrations et
la microfinance, il y a lieu de s’interroger sur la
position de ces mécanismes au sein de l’institution
et sur le type d’expertise requis pour les mener
à bon terme. Les fonds bilatéraux pâtissent en
outre d’un manque de clarté initiale au regard de
leurs buts et objectifs. Contrairement aux fonds
thématiques, les fonds bilatéraux se fondent,
par nature, sur un ensemble de critères moins
bien définis pour la sélection et l’approbation de
projets. Bien souvent, les objectifs sont fixés à un
niveau trop général. Dans le cas de l’accord de
coopération technique conclu entre le DFID et la
BAD pour 2009-2013, un projet d’évaluation fait
état du manque de réalisme et de clarté de l’objet
initial de l’accord, qui est source de divergence
sur ce qui devrait être financé8. Il en découle un
degré élevé d’incertitude pour les chefs de projets
qui font des propositions et une prolongation de
la durée du processus d’approbation lorsque les
pouvoirs ne sont pas délégués à la BAD.
Il est essentiel de définir les attentes au moment
de l’établissement de fonds. Lorsque des décisions
sont prises pour établir les fonds, on peut se
demander si des questions importantes ayant
trait à la mise en œuvre sont étudiées et si les
personnes idoines sont là pour éviter des attentes
irréalistes et excessives qui défavorisent le respon-
sable du fonds fiduciaire avant l’approbation de
la première activité. Il est difficile pour une BMD
de refuser un fonds fiduciaire, outre le fait que les
vice-présidents et les membres du Conseil sont
peu enclins à refuser les propositions de tiers.
L’expérience a montré que les fonds fiduciaires
présentent un risque de réputation significatif
allant bien au-delà du niveau de ressources.
L’engouement pour des accords visant à traiter
d’aspects critiques, par le biais de fonds fiduciaires
8 Evaluation of the DFID-BAD Technical Cooperation Agreement (TCA) 2009-2013, (projet de rapport), Roger Maconick, décembre 2012.
12 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
spécifiques, se dissipe rapidement à mesure
qu’apparaissent les difficultés de la mise en œuvre.
Le rapport de 2011 établi par le groupe de travail
du SMCC s’est concentré à juste titre sur le pro-
cessus décisionnel au moment de l’établissement
des fonds fiduciaires. La création d’un comité
permanent sur les partenariats permettra de
poser des questions cruciales pour les nouvelles
propositions de fonds et testera la capacité à
faire des choix difficiles, mais il est encore trop
tôt pour savoir si cela permettra de résoudre les
problèmes.
Chevauchement des fonds fiduciaires. Lorsque
de nouveaux fonds s’inscrivent dans le portefeuille,
des chevauchements surviennent parfois dans le
type d’activités appuyé par chaque fonds, ce qui
pose des problèmes de cohérence et de coordi-
nation ainsi que des inefficiences en matière de
coût. La seule distinction est alors la source de
financement. Bon nombre d’activités financées par
des fonds bilatéraux, par exemple celles des fonds
fiduciaires indien et nigérian, semblent équiva-
lentes à celles entreprises par le biais du Partenariat
Sud-Sud financé par le Brésil. On peut également
se demander combien d’initiatives de gouver-
nance au titre du fonds fiduciaire d’accord de
coopération technique DFID-BAD ne recoupent
pas celles du Fonds fiduciaire pour la gouvernance.
De même, certains fonds thématiques sont liés
les uns aux autres, comme les trois facilités pour
l’eau (FAE, IAEAR et programme multi-donateurs
du partenariat pour l’eau ou MDWPP). Alors que,
sous l’angle institutionnel, ces fonds relèvent
d’une seule et unique vice-présidence, il peut
sembler important de disposer d’une stratégie
globale assurant les synergies potentielles des
trois grands dispositifs d’appui au secteur de l’eau
et prévoyant des économies d’échelle au niveau
de l’appui institutionnel. Une question similaire
se pose au sujet du type d’expertise requis pour
gérer le FAPA, le Fonds pour les migrations et
le Fonds pour la microfinance, dont la bonne
mise en œuvre repose en grande partie sur
l’expertise du secteur privé – et pourtant, les
deux derniers fonds relèvent d’OSVP et le FAPA,
d’OIVP. D’autres BMD commencent à traiter
ce point par l’établissement de « plateformes »
(BAsD) ou de « fonds à compartiments » (Banque
mondiale) destinés à coordonner une famille de
fonds fiduciaires à titre collectif, c’est-à-dire en
donnant une orientation stratégique cohérente
sans fausser la configuration individuelle des fonds
qui les composent en matière de gouvernance et
de financement. Ces fonds individuels deviennent
alors des guichets au sein d’une structure plus
vaste de fonds (Encadré 2).
Questions essentielles au stade de la préparation et de la vérification des propositions d’activitésCommunication. Avec un portefeuille grandis-
sant de fonds et une demande croissante de la
part du personnel et des clients, un flux systé-
matique de communication et d’information est
essentiel pour toucher le plus vaste public possible
et pour éviter une multiplication excessive des
opérations due au fait que les chefs de projets
font jouer la concurrence de ressources. Cette
question deviendra encore plus critique à mesure
que la BAD intensifie sa décentralisation. Malgré
les efforts que déploie ORRU pour renforcer la
communication sur la disponibilité des fonds
fiduciaires, en particulier par le biais d’e-mails
périodiques, et la désignation de coordinateurs
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 13
de fonds fiduciaires dans chacune des vice-pré-
sidences, le personnel continue de se plaindre :
d’une information inappropriée sur les types d’ac-
tivités éligibles ; d’une notification insuffisante de
la disponibilité des fonds fiduciaires et des appels
à proposition ; et du fait que les raisons du refus
des propositions ne soient pas toujours précisées.
Le personnel d’ORRU répond aux demandes au
cas par cas pour les questions d’orientation et a
augmenté le nombre de notifications par e-mail.
Il est malgré tout possible que ces mesures ne
suffisent pas pour avoir un impact sur les chefs
de projets. Le site internet, qui est le support de
communication le plus approprié, contient de
nombreuses informations, mais il n’est pas facile
d’y naviguer et les informations sont présentées
dans un format peu pratique. La mise en place
d’un site plus convivial et la publication d’un
calendrier des appels pourraient améliorer la
communication, en particulier à l’heure où la
BAD décentralise ses opérations. Cela permettrait
également de mieux aviser les chefs de projets de
la préparation des propositions. Le délai de trois
semaines fixé actuellement pour la soumission
de propositions désavantage le personnel amené
à se déplacer. D’autres BMD ont appliqué des
Encadré 2 : Méthode des plateformes de fonds fiduciaires pour le financement des mécanismes de partenariats à la Banque asiatique de développement
En 2006-2007, la BAsD a mis en place la première des trois « plateformes » de fonds fiduciaires (PFF).
Ces dispositifs sont opérationnels pour une coopération entre de multiples partenaires mettant en
relation diverses formes d’assistance axées sur des secteurs clés ou sur des priorités thématiques. Bien
que conçues à l’origine pour des modes de financement divers et variés, notamment des fonds fiduciaires,
des dispositifs de cofinancement et d’autres dispositifs de coopération, les PFF originales concernent
essentiellement les fonds fiduciaires. Elles apparaissent comme un moyen de mieux coordonner et de
guider stratégiquement des fonds fiduciaires à donateur unique ou multidonateurs au profit de types
d’activités similaires pour les mêmes objectifs.
Les trois premières PFF étaient : la Facilité du partenariat de financement pour l’eau, la Facilité du
partenariat de financement de l’intégration et de la coopération régionale et la Facilité du partenariat
de financement de l’énergie propre. Chaque plateforme a pour principale caractéristique de contenir
plusieurs guichets permettant à des donateurs, à titre individuel ou collectif, de cibler leur financement
au sein d’un cadre stratégique global.
L’évaluation préparée par le Département d’évaluation indépendante de la BAsD en 2010 est positive
dans l’ensemble et conclut à la « réussite », mais a relevé des défaillances au niveau des coûts de
transaction et de mise en œuvre. Les premières sont dues principalement à l’insuffisance de délégation
pour certains guichets de financement de la BAsD. Au niveau de la mise en œuvre, les problèmes
sont liés à des difficultés opérationnelles d’ordre général plutôt qu’à des difficultés propres aux PFF.
14 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
approches différentes pour s’adapter aux chefs de
projets, soit par un examen et une acceptation
continus des propositions (BID), soit par un
calendrier glissant d’examen et d’acceptation
des propositions sur deux mois (BAsD). Ces
approches sont plus prévisibles que celles de la
BAD, qui varient selon les fonds. Le modèle de
la BAD devrait néanmoins permettre, au moins
en théorie, une sélection plus stratégique de
projets, mais plus difficilement réalisable avec un
système de contrôle continu. Il aide par ailleurs à
concentrer la durée de gestion et les contributions.
Délégation de pouvoirs des bailleurs de
fonds. Le processus de vérification des activités
proposées par les donateurs peut rallonger de
plusieurs mois la durée du cycle d’approbation
et donner lieu à une certaine incertitude, en
particulier pour les chefs de projets concernés.
Cela est problématique surtout pour les fonds
bilatéraux. Les réformes de 2006 ont appelé à
une délégation accrue du pouvoir décisionnel à
la Banque pour la vérification des propositions,
avec un plafond de 100.000 USD qui détermine
quand adresser les propositions aux bailleurs de
fonds. Le groupe de travail du SMCC a proposé
d’élever ce plafond à 200.000 USD. Le délai fixé
pour la réponse des bailleurs de fonds est de trois
semaines mais, dans la pratique, l’expérience est
mitigée, car les retards durent parfois plus d’un
mois. Même avec les fonds de longue date, la
rotation de personnel du côté des donateurs
peut causer des retards, soit parce qu’ils induisent
un changement de processus, soit parce que le
fonds n’obtient pas une priorité équivalente à
celle accordée par l’ancien personnel. Après la
première année ou les deux premières années, la
compréhension de la Banque semble s’améliorer
au sujet des critères d’éligibilité au financement.
De même, le fait que les donateurs soient plus
rassurés, encouragent une délégation accrue,
éventuellement en élevant progressivement le
plafond. D’autres BMD traitent de la même ques-
tion, sachant que certains donateurs interviennent
différemment, en fonction de la BMD concernée.
Capacités des chefs de projets. Si, de son côté,
le personnel a soulevé un problème de commu-
nication, les responsables de fonds fiduciaires, les
donateurs et les unités d’appui (unités juridique et
fiduciaire) s’interrogent quant à eux sur l’état de
préparation du personnel pour la gestion et le trai-
tement des fonds fiduciaires. La question se pose
pour différentes mesures de la qualité des propo-
sitions d’activité, mais concerne plus les aspects
administratifs que les aspects fondamentaux. Par
exemple, lorsqu’il établit des modalités, le chef de
projet précise-t-il clairement si le fonds est exécuté
par le bénéficiaire ou par la Banque et, dans le
premier cas, donne-t-il des détails ? Pour répondre
à cette question, il importe de faire la distinction
entre le traitement et l’administration des fonds
fiduciaires et les compétences techniques relatives
à l’administration financière et aux acquisitions
(voir au paragraphe 44). La Banque mondiale s’est
interrogée sur les capacités des chefs de projets
et a établi que tous les agents qui gèrent des
fonds fiduciaires devaient suivre une formation
en ligne. Associée à une série de simplifications
des processus et politiques, à l’automatisation
des restrictions imposées à l’utilisation des fonds
fiduciaires et à une intégration continue dans le
budget de la Banque mondiale ou les transferts
de ressources opérationnels, cette formation a
permis de limiter les problèmes de conformité
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 15
concernant les fonds fiduciaires. D’autres BMD
étudient la possibilité d’une formation similaire.
Questions essentielles au stade de la mise en œuvreDe toute évidence, la mise en œuvre des stratégies,
des processus et des ressources humaines et
financières est la partie la plus problématique
des fonds fiduciaires administrés à la Banque. La
plupart des questions qui se posent pour les fonds
fiduciaires se posent également pour les prêts
BAD/FAD, ce qui n’est pas surprenant vu que les
fonds fiduciaires fonctionnent selon les mêmes
règles pour les acquisitions et la gestion financière.
Il existe toutefois de grandes différences, comme le
large éventail de bénéficiaires traditionnels et non
traditionnels des fonds fiduciaires. On attend éga-
lement, à tort, une gestion plus rapide des fonds
fiduciaires, sans subir de lourdeurs administratives.
De plus, les activités des fonds fiduciaires, comme
les services « non essentiels », ne reçoivent pas la
même attention ni ne bénéficient de moyens de
surveillance, comme pour les prêts. La présente
typologie de fonds fiduciaires distingue les dif-
férents fonds par type de financement, bilatéral
ou thématique, et par nature d’approbation, les
fonds spéciaux étant approuvés par le Conseil des
gouverneurs (FAE, IPPF). Une typologie ou une
délimitation plus approfondie tiendrait compte
de la nature de la mise en œuvre, par exemple si le
financement implique des dépenses d’équipement
ou une assistance technique et si le fonds est
exécuté par la Banque ou par le bénéficiaire.
Investissements ou assistance tech-nique.
Il faut avant tout savoir si le fonds fiduciaire
financera des investissements ou une assistance
technique, principalement des services de
consultants. Alors que la plupart des fonds se
concentrent sur l’assistance technique, certains
financent des investissements. Le fonds fiduciaire
pour le Zimbabwe, seul fonds de la BAD consacré
à un pays unique et faisant, fait figure d’anomalie
sous l’angle de la responsabilité institutionnelle,
finance surtout des contrats d’infrastructure de
grande envergure. Pour l’IAEAR, le décaissement
s’est fait au profit d’investissements dans des
projets d’alimentation en eau en milieu rural. La
durée et les moyens de supervision requis dans
de tels cas équivalent à ceux des prêts.
Exécution par la Banque ou exécution par
les bénéficiaires. À mesure que le portefeuille
de fonds fiduciaires passe de fonds bilatéraux à
des fonds thématiques, on note une réorientation
marquée vers les activités exécutées par des
bénéficiaires. Au moment des réformes de 2006,
la BAD a indiqué que toutes les activités étaient
exécutées par elle-même. Depuis lors, la tendance
s’est inversée. Le passage à des fonds fiduciaires
exécutés par des bénéficiaires amène à s’interroger
sur les capacités de ces derniers et sur le niveau
d’appui que devrait fournir la Banque. Cela étant,
la Banque ne reconnaît ni n’observe clairement
ce type de distinctions et leurs incidences sur
la mise en œuvre et les ressources. De plus,
contrairement au dispositif de prêt BAD/FAD,
certains bénéficiaires de fonds fiduciaires, à l’instar
des organisations non gouvernementales, ne sont
pas des partenaires traditionnels du financement
de la Banque.
Applicabilité des politiques fiduciaires. Les
bailleurs de fonds ne cessent d’affirmer que
les procédures de la Banque pour la gestion
financière et les acquisitions sont trop lentes et
16 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
contraignantes ; ils s’attendent à des simplifications
devant rationaliser le processus. Les examens
antérieurs de l’IPPF, de la FAE, de l’IAEAR et
du FFBC9 font ressortir la nécessité d’une plus
grande souplesse, d’une délégation accrue et d’une
bureaucratie réduite. D’autres BMD doivent aussi
faire face à ce type de critiques. Il importe de
savoir si le problème vient de la stratégie même
ou s’il vient plutôt de l’application de la stratégie.
Dans le premier cas, il faut se demander s’il existe
une base de changement et de réforme pour
mieux adapter les politiques aux fins des activités
financées par les fonds fiduciaires. Le problème
est que beaucoup de donateurs confient leur
fonds à la Banque en raison de ses politiques
fiduciaires. L’expérience d’autres BMD confirme la
sensibilité des donateurs aux fuites de ressources
ou aux faits de corruption rendus publics, qui
entachent directement la réputation des BMD. La
souplesse est une bonne chose tant que les risques
sont minimaux. En ces temps où l’on accorde
une plus grande attention à la lutte contre la
fraude et la corruption, la marge de tolérance
de la communauté des donateurs face au risque
n’est pas évidente. Le Fonds pour le Zimbabwe et
le FFBC suivent des approches innovantes, pour
lesquelles les bailleurs de fonds semblent prêts à
accepter de plus grands risques. Le Fonds pour le
Zimbabwe a mis en place une forme hybride de
gestion des marchés publics, caractérisée par une
approche combinée d’exécution par la Banque et
d’exécution par les bénéficiaires. Le FFBC repose
9 Examen du Fonds de préparation des projets d’infrastructure du NEPAD (IPPF), Oxford Policy Management, juillet 2010 ; Examiner le rapport sur l’approvisionnement en eau et l’assainissement , IWEL en association avec itAD, janvier 2012 ; Évaluation interne de l’Initiative pour l’alimentation en eau et l’assainissement en milieu rural (2003-2009), Département de l’eau et de l’assainissement (OWAS), 2011 ; échanges avec le personnel du Fonds pour les forêts du bassin du Congo, novembre 2012.
également sur une approche des décaissements
axée sur les résultats, pour assurer un financement
non stratégique au lieu de lier les décaissements à
des contrats spécifiques. Ces initiatives devraient
faire l’objet d’un suivi attentif et les leçons tirées
devraient être disséminées afin d’influer sur la
réforme stratégique.
Au vu des types de problèmes qui ressortent de
la plupart des projets de fonds fiduciaires et des
discussions avec le personnel chargé de la surveil-
lance des politiques, le problème semble davantage
lié à l’application des politiques qu’aux politiques
mêmes. L’acquisition de services de consultants est
l’exemple le plus parlant. La politique d’acquisition
de la Banque cadre avec celle des autres BMD. Elle
offre des possibilités d’appliquer des approches
alternatives lorsque les pratiques habituelles ne
sont pas envisageables ni applicables. La difficulté
consiste à savoir si les chefs de projets ont les
capacités et la confiance nécessaires ou s’ils sont
suffisamment soutenus pour prendre les décisions
qui s’imposent. Le personnel doit donc être au fait
de ce type d’acquisition. Compte tenu du taux
élevé de rotation du personnel opérationnel et
du fait que la formation n’est pas obligatoire, il
est peu probable que ces capacités soient très
courantes. En excluant, les responsables et le
personnel non opérationnel, la Banque compte
331 chefs de projets. Près de la moitié d’entre eux
ont moins de quatre ans d’expérience à la Banque
et environ un quart, moins de deux ans10. Avec une
telle rotation, il serait bon de rendre obligatoire la
formation de base sur les acquisitions et d’adopter
un processus d’accréditation. Cela s’applique d’une
manière générale au dispositif de prêt BAD/FAD
10 Donnés fournies par ORPF, décembre 2012.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 17
et aux fonds fiduciaires, sachant que la formation
sur l’acquisition de services de consultants est
cruciale dans le cas des fonds fiduciaires, dont la
mise en œuvre incombe en premier lieu aux chefs
de projets. Ce point est encore plus important dans
la nouvelle matrice de délégation de pouvoirs11, qui
confie aux chefs de projets et aux représentants
résidents ce type de responsabilités à un niveau
plus général. Si le manque de formation n’est pas
comblé rapidement, les risques liés à la délégation
de pouvoirs seront élevés.
Les chefs de projets ayant des capacités limitées,
les équipes doivent se faire assister par le personnel
chargé des acquisitions et de la gestion financière.
Dans le cas des activités de prêt, il existe des
pratiques mieux établies pour obtenir un appui.
Les responsables de fonds fiduciaires, cependant,
ont dû mettre au point différentes stratégies pour
obtenir de l’aide, qui reposent essentiellement
sur des processus informels au cas par cas pour
éviter d’importants retards. À moins que le fond
fiduciaire concerné ne soit établi avec l’infrastruc-
ture d’appui et le budget requis (comme c’est
le cas avec la FAE), les ressources ne sont pas
suffisantes et l’absence d’économies d’échelle ne
justifie pas l’octroi d’un appui particulier à chaque
fonds fiduciaire. Dans l’immédiat, la Banque doit
trouver des solutions pour atteindre la masse
critique qui assurera un appui de ce type.
Établissement de partenariats avec les ONG.
Les fonds fiduciaires présentent l’avantage d’être
souples lorsqu’il s’agit de fournir des fonds aux
ONG et à d’autres parties non éligibles aux prêts
traditionnels ; mais cela signifie qu’il faut aussi
11 Matrices de délégation d’autorité 2012, la directive présidentielle No. 06/2012, BAD.
adapter les politiques et pratiques de la Banque à
ces partenaires non traditionnels. Si certains fonds
fiduciaires ont l’expérience d’une collaboration
harmonieuse avec des ONG (FAPA, FAE), c’est
loin d’être le cas du FFBC. Le terme « ONG »
s’applique naturellement à une grande diversité
d’organisations, de taille et de capacité opération-
nelle variables. Il existe une procédure de contrôle
assurant que les ONG ont les capacités financières
et juridiques nécessaires pour réaliser les activités.
Or, certaines ONG éprouvent des difficultés à
répondre aux exigences spécifiques de la BAD
en matière de procédures. Les mesures les plus
récentes visant à répondre aux préoccupations
des bailleurs de fonds et des ONG dans le cadre
du FFBC ont été freinées par un certain nombre
de difficultés au niveau de la gestion financière,
du décaissement et des processus d’acquisition.
Dans la plupart des cas, une simple clarification
sur la façon de procéder était nécessaire, et non
un changement de politique12. Il est question
en l’occurrence d’appliquer un jugement et de
communiquer clairement. L’expérience a montré
toutefois que la Banque devra intensifier son appui
aux ONG « sur le terrain », non sans une forte
incidence budgétaire. Cela renvoie à l’effort plus
général que fournit la Banque pour consolider sa
coopération avec les organisations de la société
civile, bien que le récent cadre pour une participa-
tion accrue des organisations de la société civile13
ne cite pas expressément les activités financées
par des fonds fiduciaires. Qui plus est, il n’y a pas
de lien entre ORRU, le FFBC et ORQR.
12 Voir le tableau des éléments spécifiques de l’expérience des opérations du FFBC dans les domaines fiduciaires sur la base du dialogue entre les bénéficiaires, les donateurs et le personnel de la BAD, novembre 2012.13 Cadre d’engagement consolidé avec les organisations de la société civile - révisé, ORQR, ADF/BD/WP/2012/24/REV.1, 2012.
18 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
Efficacité des mesures d’incitation. Le traitement
des fonds fiduciaires comme activité « non essen-
tielle » par le personnel et par la direction est un grave
problème qui se pose pour toutes les BMD, surtout
pour les banques régionales. Étant donné que les
fonds fiduciaires représentent un faible pourcentage
d’appui aux clients par la BAD par rapport aux prêts,
les chefs de projets leur accordent généralement une
importance secondaire. Pour trouver des mesures
d’incitation efficaces, il faut agir sur divers fronts
qui permettront d’obtenir la réponse souhaitée
de la part des agents et des cadres, à savoir les res-
sources, la remontée d’information pour une bonne
gouvernance, le suivi et une réaction à l’absence de
progrès. ORRU a concentré ses efforts sur le troisième
front, les éléments inactifs. La nouvelle politique
d’annulation, qui constitue un progrès majeur, a
permis d’éliminer les activités non performantes,
mais doit être utilisée avec discernement après
l’assainissement initial des activités. Il est probable que
le délai de six mois sans décaissement fixé comme
critère ou élément déclencheur d’annulation ne soit
pas raisonnable et risque de faire pression sur les chefs
de projets, avec pour effet pervers de précipiter le
décaissement au lieu d’attendre les résultats finaux
de contrats de consultants.
Par ailleurs, les ressources sont un aspect essentiel.
Les coûts de transaction, en particulier pour l’ac-
quisition de services de consultants pour les fonds
fiduciaires exécutés par la Banque, sont élevés par
rapport aux ressources réelles. Les chefs de projets
de haut niveau se retrouvent parfois associés à
la gestion de multiples contrats de consultants
pour une activité unique, pour leur sélection, leur
suivi et le traitement du paiement, ce qui peut
prendre beaucoup de temps. Si les activités sont
considérées comme une tâche supplémentaire
sans ressources compensatoires à fournir, des
retards, ainsi qu’une surveillance réduite, ne
sont pas à exclure dans les suites données aux
activités approuvées. La question de savoir si des
unités devraient recevoir une partie des revenus
provenant des frais perçus fait débat à la BAD et
dans d’autres BMD. Ces dernières n’ont pas fait
de mise de fonds spécifique pour les frais liés aux
fonds fiduciaires mais les ont incorporés dans le
budget total, qui dépend alors du programme
d’activité normal et des processus budgétaires pour
l’allocation des ressources nécessaires. Avec une
croissance budgétaire nulle, il n’est guère possible
d’augmenter les ressources destinées aux activi-
tés des fonds fiduciaires. Il faut en conséquence
accorder un rang de priorité très élevé à l’exercice
d’établissement des coûts pour faciliter la prise
de décisions budgétaires appropriées.
Le troisième élément de l’approche incitative
consiste à incorporer les fonds fiduciaires dans
les indicateurs clés de performance concernant
le personnel. Au vu du nombre considérable
d’indicateurs mesurant la performance des
chefs de projets, il est difficile d’imaginer l’ajout
de nouveaux indicateurs ayant une quelconque
incidence réelle, excepté pour l’indicateur de
décaissement évoqué précédemment, en plus
du suivi des résultats comparé aux attentes
et objectifs initiaux. Ce qui compte, c’est que
tout indicateur de performance porte dans un
premier temps sur les responsables, y compris
au niveau du complexe vice-présidentiel. Sans
incitations en amont de la chaîne hiérarchique, les
signaux s’obscurcissent en aval. Les responsables
et les bureaux de la Vice-présidence devraient
assumer la responsabilité du portefeuille de fonds
fiduciaires et des projets confiés à leurs unités.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 19
Rôle d’ORRULa question transversale que pose le rôle
d’ORRU, son personnel et sa position au sein
de l’Organisation n’a toujours pas obtenu de
réponse. La description que donne ORRU des
responsabilités de ses administrateurs de fonds
(mai 2012) met en exergue le rôle de l’unité dans
la gestion des fonds fiduciaires qu’elle administre.
Ses responsabilités plus générales relatives à la
surveillance des fonds thématiques/multidona-
teurs gérés par d’autres départements et son rôle
de présentation de rapports pour l’ensemble du
portefeuille de fonds fiduciaires occupent une
place secondaire. L’évolution des fonds depuis
2006 et les questions posées dans le présent
rapport d’évaluation confirment le rôle crucial
d’ORRU, dont les responsabilités relatives se sont
nettement modifiées. Le rapport du groupe de
travail du SMCC a recommandé la création d’un
nouveau département des partenariats et de la
mobilisation des ressources, chargé de superviser
et de coordonner l’ensemble des activités de
partenariats et de mobilisation des ressources
de la Banque (composé notamment d’ORRU et
de l’unité de mobilisation des ressources (ORMU).
L’accent porte sur une interaction coordonnée
avec les bailleurs de fonds. Les questions soulevées
dans la présente évaluation montrent qu’ORRU
doit se concentrer également sur les processus
et stratégies, en particulier dès lors qu’ils ont
trait à la mise en œuvre des projets financés par
des fonds fiduciaires. De plus, les conclusions
de l’évaluation sur la nécessité d’un appui accru
aux administrateurs de fonds fiduciaires et aux
chefs de projets émettent la possibilité qu’ORRU
propose un appui plus opérationnel. Il faudra
Encadré 3 : rôles et responsabilités du département des financements concessionnels et des partenariats mondiaux de la Banque mondiale
« Le Département des financements concessionnels et des partenariats mondiaux (CTFPO) est chargé
de créer et de disséminer les politiques et les processus des fonds fiduciaires administrés par la Banque
mondiale. Il aide par ailleurs à concevoir et à gérer les partenariats de la Banque et les activités des
fonds fiduciaires en jouant le rôle d’intermédiaire entre les clients externes et les clients internes pour
ce qui concerne les stratégies, les politiques, la gestion des programmes et les bonnes pratiques. Le
Département propose en outre une formation et un appui aux utilisateurs et aux responsables de
fonds fiduciaires.
En sa qualité de département responsable de l’élaboration et du suivi des politiques et procédures de
la Banque relatives aux programmes et partenariats mondiaux et aux financements concessionnels,
CFPTO assure une surveillance complète des opérations de la Banque dans ce domaine. Il se charge
également de conseiller la haute direction de la Banque, le Conseil et les donateurs, sur chaque aspect
des programmes et partenariats mondiaux et des activités de financement concessionnels, y compris
sur la performance du portefeuille, sur les politiques et stratégies, comme sur les pratiques courantes. »
20 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
pour cela prévoir un examen de la dotation en
personnel d’ORRU et une formation permettant
d’assumer ces responsabilités de manière efficace.
À titre d’exemple, l’encadré 3 présente les res-
ponsabilités du Département des financements
concessionnels et des partenariats mondiaux de la
Banque mondiale. Il est bon de souligner en outre
que les départements sectoriels sont les premiers
responsables de l’administration et de la mise en
œuvre des fonds fiduciaires, en particulier pour
les fonds thématiques.
Le point suivant porte sur la place d’ORRU au
sein de l’Organisation. Comme nous l’avons vu
précédemment, le rapport du groupe de travail
du SMCC a recommandé que la Banque établisse
un département consacré à toutes les questions
de partenariat et de mobilisation des ressources,
avec à sa tête un directeur. Le groupe de travail
a reconnu l’importance de maintenir ORRU et
ORMU dans le même département et a souligné
que le fait de placer le nouveau département sous
la direction du COO renforcerait les capacités
d’ORRU à mieux suivre, coordonner et établir
des rapports concernant le portefeuille de fonds
fiduciaires, y compris ceux qu’il ne gère pas. Cela
réduirait au minimum les conflits d’intérêt poten-
tiels, puisqu’il n’y aurait pas à rendre compte à
un vice-président également bénéficiaire des
fonds fiduciaires. Une autre possibilité à envisager
consisterait à placer le nouveau département
sous la direction du CFO, au vu de ses respon-
sabilités de mobilisation des ressources (comme
c’est le cas à la Banque mondiale). D’autres BMD
se heurtent à des difficultés similaires quant à
savoir où placer leurs fonds fiduciaires au sein
de l’institution pour optimiser les rôles de mobi-
lisation, de suivi et de surveillance. Les récents
changements survenus à la BID et à la BAsD
n’éclairent pas davantage sur le sujet, excepté
pour ce qui est de déplacer la responsabilité de
surveillance des unités opérationnelles et d’éviter
les conflits d’intérêt. Alors que les unités de la
Banque mondiale restent sous la direction du
CFO et au sein de la même unité présidentielle
responsable des ressources concessionnelles
(IDA), la BID a déplacé son unité de la Vice-pré-
sidence pour les pays vers un bureau relevant
directement du président. La BAsD a déplacé
l’unité de la Vice-présidence pour le savoir vers
la Vice-présidence chargée du secteur privé et du
cofinancement, tandis que l’Unité des ressources
concessionnelles (FAD) relève du Département
des politiques et stratégies, qui rend compte
directement au Président.
Définition d’indicateurs appropriésMalgré l’établissement de rapports trimestriels
par ORRU et la fixation d’objectifs par la Banque,
très peu de données sont compilées de manière
fiable et cohérente. Une grande confusion règne
au sujet des données disponibles, et l’on note un
manque flagrant de compréhension de la signi-
fication et de l’applicabilité des diverses mesures
rapportées. Qui plus est, les responsables de fonds
thématiques coopèrent de façon limitée quand
il s’agit de fournir des informations à ORRU. La
présente évaluation a exposé un certain nombre
d’indicateurs (annexe 5) qui devraient servir de
base d’échange entre les diverses parties prenantes
pour déterminer lesquels revêtent le plus d’im-
portance au regard de leurs besoins. Les efforts
déployés conjointement pour s’entendre sur ces
indicateurs et objectifs seront très utiles pour
renforcer l’engagement de toute part.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 21
cHAPITRE 4 : cONcLUSIONS ET REcOmmANDATIONSConclusionsL’ampleur et la portée du portefeuille de fonds fidu-
ciaires de la BAD ont considérablement augmenté
(les décaissements sont passés de 6,5 millions d’UC
par an en 2006 à près de 40 millions d’UC par an en
2011). Sa composition a aussi profondément changé
depuis les mesures de réforme de 2006. La forte
croissance relative des fonds thématiques, qui repré-
sentent désormais près de 75 % des décaissements
du portefeuille par rapport aux fonds bilatéraux six
ans plus tôt, a eu des répercussions significatives
pour les types de questions qui se sont posées.
Alors que beaucoup de points soulevés en 2006
restent d’actualité et que les effets des précédentes
réformes se font aujourd’hui sentir, il faut aussi
traiter une série de questions nouvelles. La question
évidente qui se pose est de savoir si une nouvelle
politique devrait être établie, tenant compte de ces
changements. La présente évaluation recommande
de ne pas préparer de nouvelle politique à ce stade,
mais plutôt d’attendre l’examen des expériences et
des leçons sur les prochaines années avant de se
lancer dans une nouvelle politique.
La perception de faibles décaissements systé-
matiques n’est pas justifiée et les indicateurs du
portefeuille global semblent raisonnables. Cette
perception semble découler de deux facteurs :
d’une part, une série d’attentes excessivement
ambitieuses au moment de la création du fonds
fiduciaire ; d’autre part, des problèmes spécifiques
rencontrés par un certain nombre de fonds
fiduciaires de premier plan. Outre ces constats,
l’évaluation a dégagé plusieurs points essentiels
qui, s’ils ne sont pas traités, mettront en péril
l’efficacité et la crédibilité de l’administration des
fonds fiduciaires par la BAD et augmenteront les
risques de réputation des fonds actuels et futurs.
Les examens antérieurs de fonds fiduciaires ont
identifié de graves carences de mise en œuvre.
Ces aspects ont pris de l’ampleur à mesure que
le volume de fonds thématiques s’est étoffé. Les
fonds thématiques sont principalement exécutés
par des bénéficiaires confrontés à des difficultés
de capacités similaires à celles des opérations de
prêts, si ce n’est plus grave. De plus, beaucoup
de bénéficiaires ne sont pas des partenaires tra-
ditionnels pour la Banque et ne sont pas au fait
des procédures en vigueur ; plusieurs d’entre eux
ont besoin d’un appui beaucoup plus en amont.
Si les réformes de 2006 et les mesures prises par
la suite pour normaliser, simplifier et rationaliser
les fonds fiduciaires ont eu un effet significatif, le
portefeuille est donc aujourd’hui confronté à de
nouveaux défis.
Il est crucial qu’ORRU coordonne aussi bien à
titre externe qu’interne les questions liées aux
fonds fiduciaires, procède à un suivi, conseille et
rende compte. Ces tâches élargissent considéra-
blement le rôle d’ORRU, qui n’y est pas préparé. Au
mieux, ses dispositifs d’information sont faibles,
son personnel se consacrant essentiellement à
administrer les fonds bilatéraux, et sa place au sein
de l’Institution limite sa légitimité et son efficience.
RecommandationsIl est bon de rappeler que la présente évalua-
tion porte principalement sur l’« efficacité
22 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
procédurale » de l’établissement et de la mise
en œuvre des fonds fiduciaires. L’efficacité des
procédures influe sur la capacité des fonds
fiduciaires à atteindre leurs objectifs de déve-
loppement, or, la présente évaluation ne tient
pas compte des résultats et de l’impact réel sur
le développement, ni du suivi connexe. Il importe
par conséquent de nuancer les conclusions et
les recommandations et de se garder d’accorder
une importance excessive aux questions de
processus.
Questions politiques et institutionnelles pour renforcer les synergies et l’alignement stratégique des fonds d’affectation spécialePoint à traiter. La réforme de 2006, qui guide la
gestion des fonds fiduciaires depuis lors, ne traite
pas des questions qui se sont posées à mesure que
le portefeuille s’est étoffé et que sa composition
a changé.
Recommandation : Clarifier le rôle futur
des fonds fiduciaires, en termes d’am-
pleur et de portée, avant d’élaborer
une nouvelle politique. Bien qu’une
nouvelle politique soit nécessaire, la
présente évaluation conclut que la
formulation d’une politique à ce stade
serait prématurée et recommande
d’attendre environ deux ans. La BAD
devrait plutôt clarifier le rôle futur des
fonds fiduciaires en termes d’ampleur et
de portée. Elle devrait également s’employer
à régler les problèmes spécifiques énoncés
dans la présente évaluation et se pencher
sur l’expérience de la gamme de fonds
fiduciaires et des dispositifs en vigueur
(à l’instar du FFBC et du fonds pour le
Zimbabwe). Pendant ce temps, la Banque
devrait envisager dif férentes options
pour les fonds fiduciaires. La préférence
pourrait aller aux fonds thématiques, sans
que cela empêche de se tourner vers les
fonds bilatéraux, qui offrent une grande
souplesse en dehors des thèmes sélection-
nés dans lesquels d’importants déficits de
financement sont identifiés. De même, la
Banque devrait envisager la possibilité de
fonds fiduciaires propres à des pays (tel le
fonds pour le Zimbabwe) comme moyen
de financement et de coordination sur le
terrain dans les États fragiles.
Point à traiter. Comme le nombre de fonds
augmente, il y a un important chevauchement
ou interrelation entre les différents fonds et un
manque potentiel de cohérence et de synergie. En
outre, le montant des fonds étant très variable, la
plupart des petits fonds n’ont pas suffisamment
de ressources pour assurer un appui aux projets
approuvés et aux bénéficiaires, perdant ainsi les
économies d’échelle nécessaires.
Recommandation : Testez l’approche
«plate-forme» utilisée pour les fonds
fiduciaires pour les institutions sœurs
comme la BAsD et la Banque mon-
diale. Les fonds envisageables pour une
expérimentation pilote de cette approche
sont : les fonds fiduciaires liés à l’eau, le
mécanisme de financement Sud-Sud et les
fonds bilatéraux connexes ; et/ou le FAPA
et les fonds fiduciaires pour les migrations
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 23
et la microfinance. Le projet pilote devrait
être conçu pour obtenir de bons résultats
sous l’angle du cadre stratégique global, de
la coordination et des économies d’échelle
potentielles dans la fourniture d’un appui et
les services de gestion, tout en respectant,
dans la mesure du possible, les conditions à
observer en matière de gouvernance pour
les divers donateurs.
Point à traiter. Bien que les fonds fiduciaires
soient une source primaire de financement
pour les organisations non gouvernementales,
on ne dispose que de peu d’indications sur la
façon d’appliquer les politiques de la Banque aux
activités menées avec de telles organisations, ce
qui pose des difficultés persistantes.
Recommandation : La revue en cours
de l’expérience acquise en matière
de partenariat avec des OSC devrait
inclure un examen de l’expérience de
fonds fiduciaires avec des ONG. Cette
revue devrait déboucher sur l’établissement
de directives spécifiques pour les chefs de
projets dans l’évaluation des capacités des
ONG et dans les procédures fiduciaires et
de décaissement alternatives à étudier avec
des ONG régionales et internationales. La
revue et les directives offrent une occasion
importante pour la Banque de dialoguer avec
les ONG et d’élever le niveau de confiance
mutuelle et d’appui.
Point à traiter. Des incertitudes persistent
au sujet du rôle et de la place d’ORRU dans
l’Organisation. La présente évaluation considère
qu’il est de toute évidence nécessaire qu’une
unité telle qu’ORRU supervise les fonds fidu-
ciaires thématiques et bilatéraux, procède à un
suivi et établisse des rapports les concernant ;
propose un appui à la gestion de ces fonds ;
évalue les défaillances au niveau des politiques ;
interagisse avec les donateurs et gère les fonds
fiduciaires bilatéraux. Or, à l’heure actuelle, cette
unité n’est pas conçue pour jouer un tel rôle
et n’est pas suffisamment crédible auprès des
responsables de fonds thématiques. Par ailleurs,
la place d’ORRU au sein d’une vice-présidence
chargée des opérations représente un conflit
d’intérêt potentiel.
Recommandation : Le statut et le rôle
d’ORRU devraient être finalisés. Les
conclusions de l’évaluation soulignent
qu’ORRU devrait jouer un rôle essentiel mais
qu’il faut pour cela modifier sensiblement ses
fonctions, même au-delà des spécifications
du groupe de travail du SMCC, et bénéficier
de l’appui explicite de la Direction. Une fois
ce rôle finalisé, il sera nécessaire de préparer
une stratégie pour le personnel, notamment
une formation pour le personnel en poste,
et d’estimer les besoins en matière de
ressources. La finalisation du statut et du
rôle d’ORRU devrait être en adéquation
avec la place de ce département au sein
de l’Institution. La présente évaluation
corrobore l’analyse du groupe de travail du
SMCC. Il importe de prendre conscience de
la relation importante de mobilisation des
ressources entre ORRU et ORMU. Outre
la possibilité que les deux départements
rendent compte au COO, il est à envisager
qu’ils rendent compte au CFO, comme c’est
le cas dans d’autres BMDs.
24 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
Gestion Efficiente des Fonds FiduciairesRationaliser les processus, les procédures, les
délais et les coûts, et renforcer le système de
compte-rendu
Point à traiter. Depuis 2006, la Banque plaide en
faveur d’une délégation accrue de pouvoirs dans
l’approbation de projets financés par des fonds
fiduciaires et à un financement non lié à des sociétés
ni à des individus de pays donateurs. Cela pose
particulièrement problème pour les fonds bilatéraux.
L’absence de progrès à ce titre est à l’origine de
retards et d’incertitudes pour les fonds fiduciaires
et les chefs de projets, voire d’un taux relativement
élevé de refus dans certains cas.
Recommandation : Accroître la délé-
gation de pouvoirs pour l’approbation
des projets et remplacer le système de
fixation de seuils arbitraires et amélio-
rer la production des rapports annuels,
y compris sur les délais de traitement
des divers fonds fiduciaires. La Direc-
tion et le Conseil de la Banque devraient
établir une stratégie selon laquelle, après
la première ou la deuxième année d’un
fonds (surtout pour les fonds bilatéraux),
les pouvoirs devraient être pleinement
délégués à la Banque, lorsque la Banque
et les bailleurs gagnent en compréhension
et en confiance.
Point à traiter. Des questions cruciales de
mise en œuvre et les implications en matière de
ressources ne sont pas suffisamment abordées
au moment de la mise en place des fonds malgré
leur inclusion dans les formulaires de propo-
sition standardisés qui conduit à des attentes
trop ambitieuses et de sérieux risques pour la
réputation de la BAfD.
Recommandation : Clarifier les moda-
lités de mise en œuvre, de la structure
de gestion et les ressources requises, et
assortir ces modalités d’un calendrier
estimatif réaliste des décaissements. Le
processus d’examen nouvellement établi et
adopté par SMCC devrait veiller à ce que
les questions liées à la mise en œuvre et aux
ressources soient dûment prises en compte.
En particulier, les propositions devraient
être claires au sujet des modalités de mise
en œuvre, de la structure de gestion et des
ressources requises, et assorties d’un calen-
drier estimatif réaliste des décaissements.
Particulièrement, les modalités de mise en
œuvre et les besoins de ressources pour
le Fonds pour le Migration et le Dévelop-
pement et la Facilité pour la Microfinance
devraient être revus. Le processus devrait
faire l’objet d’un suivi au cours de l’année
suivante pour s’assurer qu’il remplit bien ses
objectifs et qu’il correspond à des attentes
réalistes.
Point à traiter. On note un grave manque de
données cohérentes et d’informations compilées
pour le portefeuille de fonds fiduciaire relativement
aux décaissements, à la durée du processus et aux
coûts. De plus, il existe une certaine confusion sur
la mesure et le sens des indicateurs pour le suivi
des décaissements signalés au Conseil.
Recommandation : Une analyse de
l’établissement des coûts devrait
être réalisée pour aider à informer la
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 25
Direction sur les coûts de la Banque
engagés pour la gestion et l’exécution
des fonds fiduciaires et des projets
approuvés. Alors que la mise en œuvre
du SETA n’en est qu’à ses prémices, l’analyse
devrait être réalisée en tenant compte de
différents types de fonds (bilatéraux ou
thématiques ; exécutés par les bénéficiaires
ou exécutés par la Banque ; investissements
ou assistance technique) et en sélectionnant
un échantillon pour une analyse détaillée.
Cette analyse devrait éclairer la politique
de la Banque sur les frais liés aux fonds
fiduciaires.
Recommandation : Les indicateurs
clés de performance proposés dans le
rapport du groupe de travail du SMCC
devraient être révisés, en tenant compte
de l’analyse et des indicateurs (annexe 5)
établis dans la présente évaluation. Un
processus de consultation devrait être suivi
avec le Conseil, la Direction et le personnel
pour améliorer la compréhension et l’engage-
ment. Les résultats devraient conduire à une
reformulation du système d’établissement
de rapports d’ORRU pour la Direction et le
Conseil.
Recommandation : Refonte du site web
d’ORRU pour le rendre plus convivial
et informatif. Cela devrait inclure la
fourniture d’informations nécessaires
sur les exigences spécifiques de fonds
fiduciaires et un calendrier des pro-
chains appels d’offres.
Renforcement de la capacité opérationnellePoint à traiter. Au vu du niveau de rotation
élevé du personnel chargé des opérations et du
fort pourcentage de chefs de projets ayant peu
d’expérience à la Banque, il apparaît nécessaire de
renforcer les compétences dans le domaine de la
gestion des fonds fiduciaires et de l’acquisition de
services de consultants. Il est tout aussi urgent
de consolider l’appui aux responsables de fonds
fiduciaires et aux chefs de projets, en particulier
pour ce qui concerne les acquisitions.
Recommandation : Elaborer un plan
d’actions pour renforcer les capacités en
matière d’acquisitions et pour appuyer
les fonds fiduciaires et les activités y affé-
rentes. Le plan d’action devrait comprendre
un programme de formation obligatoire
pour les chefs de projets sur l’acquisition
de services de consultants, la préparation
de notes d’orientation claires et succinctes
assorties d’exemples, et l’évaluation des
possibilités pour consolider l’appui à pro-
poser en temps utile aux responsables de
fonds fiduciaires et aux chefs de projets par
l’affectation directe de personnel chargé des
acquisitions à des fonds donnés et/ou le
renforcement des capacités d’ORRU. Dans
le cadre de cet effort, un cours en ligne doit
être préparé pour la gestion des projets de
fonds fiduciaires. Il serait obligatoire pour les
gestionnaires de projets de fonds fiduciaires
de suivre le cours avec succès. Le programme
de la Banque mondiale pourrait servir
d’exemple et de point de départ utile.
26 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
ANNEXE 1 : REcOmmANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL DU SmccMesures visant à améliorer l’alignement stratégique et l’administration des fonds fiduciaires et d’autres initiatives avec des partenaires extérieursS’agissant de procédures inappropriées pour
la création de nouvelles initiatives :
• Application d’un processus uniforme de
sélection et d’approbation pour toutes les
nouvelles initiatives.
• Évaluationdesnouvelles initiativesparun
comité permanent interdépartemental
au niveau technique avant soumission au
SMCC.
• Fixationdudélaidetraitementdetroisà
quatre mois, plus le délai de négociation
avec les donateurs et les partenaires.
• Utilisationd’instrumentsde soumission
normalisés : les demandes seront soumises
via une note conceptuelle type assortie
d’une fiche d’évaluation. Les documents
tiendront compte de l’efficacité par rapport
aux coûts, de l’ajout de valeur et des facteurs
de risque.
S’agissant de l’inefficience de la gestion, de
l’utilisation et de la présentation de rapports
dans le cadre d’initiatives
• Établissement d’une nouvelle structure de
frais.
• Sélectiond’initiativesexistantesaumoyen
de fiches d’évaluation pour déterminer ce
qu’il convient de renégocier, d’interrompre
et de restructurer.
• Communicationd’informationsrégulières
par ORRU sur le financement disponible
des fonds fiduciaires, y compris des détails
sur le statut et les besoins.
• Intégrationd’initiativesdanslesobjectifsdu
personnel, le programme d’activité/budget
annuel et les indicateurs clés de performance.
• Désignationparchaquecomplexed’unpoint
focal chargé de procéder au suivi et de rendre
compte de l’utilisation des fonds fiduciaires
et des initiatives.
• Élévationduplafonddesapprobationsdela
Banque et de la taille minimum des fonds
fiduciaires.
• Élévationconseillée,de100.000à300.000USD,
du plafond pour le pouvoir d’approbation de
la Banque des activités financées par des fonds
fiduciaires bilatéraux. Les fonds fiduciaires et
initiatives devraient avoir une valeur minimum
équivalente à 2 millions d’UC.
• Élaboration d’outils d’évaluation plus
adaptés pour suivre l’évolution des acti-
vités et des performances en matière de
décaissement.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 27
• Utilisationd’unformatnormaliséderapport
pour toutes les initiatives.
S’agissant de l’absence de stratégie complète et
bien coordonnée de mobilisation des ressources
• Élaboration d’une stratégie de partenariats
et de mobilisation des ressources pour
2012-2015.
S’agissant de la sous-optimisation des moda-
lités institutionnelles
• Création d’un département consacré à
toutes les questions de partenariats et
de mobilisation des ressources, avec à sa
tête un directeur. Le mieux serait de placer
ce département sous la supervision du
Vice-président/COO.
• Miseenœuvreeffectivede lacoordina-
tion ; il faut assurer une collaboration et
un partage d’informations réguliers, en
parallèle des contacts avec les donateurs
extérieurs qui seront entretenus à diffé-
rents niveaux.
28 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
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30 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
ANNEXE 3 : EXPÉRIENcE D’AUTRES BmD
La BAD n’est pas la seule BMD à gérer des fonds
fiduciaires depuis de nombreuses années. Mais
ce n’est que récemment que les fonds fiduciaires
ont commencé à être considérés comme une
ligne d’activité distincte et comme un moyen
de mobiliser un financement pour des initiatives
jugées moins adaptées aux prêts. Si l’ampleur
et la portée des fonds fiduciaires varient selon
l’institution concernée, les questions qui se posent
sont de même nature. La présente annexe fait la
synthèse des conclusions dégagées de l’examen
de l’expérience des fonds fiduciaires à la Banque
mondiale (BM), à la Banque interaméricaine de
développement (BID) et à la Banque asiatique de
développement (BAsD). Elle permet de situer la
performance de la BAD et donne des idées pour
traiter les questions essentielles recensées.
Il est difficile de comparer la performance et les
questions et mesures connexes entre les institu-
tions, au vu des différences de catégorisation des
fonds fiduciaires et de terminologie, ainsi que du
manque général de données comparables sur le
sujet. De toute évidence, l’ampleur et la portée du
portefeuille de la Banque mondiale sont largement
supérieures à celles du portefeuille des banques
régionales (avec des décaissements annuels
supérieurs à 3 milliards d’USD pour la Banque
mondiale, contre plus de 50 millions d’USD pour la
BAD à un maximum d’environ 150 millions d’USD
pour la BAsD). Malgré cela, les grands bailleurs
de fonds ont des caractéristiques communes.
Les discussions menées avec le personnel chargé
de la gestion des fonds fiduciaires et l’examen
des résultats de récentes évaluations par les
départements de l’évaluation (Banque mondiale,
2011 ; BID, 2010 ; BAsD, 2010 – voir les notes de fin)
offrent une base solide d’évaluation des questions
transversales. Par ailleurs, les unités chargées des
fonds fiduciaires collaborent en continu, par le
biais de réunions annuelles qui leur permettent
d’échanger des vues.
Les trois questions primordiales soulevées par
les trois BMD peuvent se résumer comme suit :
• unbesoinperçude rationaliser laproli-
fération manifeste de fonds fiduciaires
individuels et d’assurer une approche plus
stratégique, plutôt qu’opportuniste, qui se
veut plus efficiente et se prête à un suivi des
résultats ;
• unecritiquepersistantedesdonateursetdes
bénéficiaires, autant que du personnel et de
la Direction de la Banque, au sujet des délais
requis pour obtenir l’approbation et l’accord
pour les activités, puis pour la réalisation de
ces activités ;
• un besoin de mieux intégrer les fonds
fiduciaires dans les systèmes normalisés des
BMD, pour assurer l’efficience et améliorer les
synergies avec les services de prêt et d’autres
services.
Approche concernant les nouveaux fonds
fiduciaires. On préfère généralement s’éloigner
de fonds bilatéraux isolés au profit de formes de
financement thématiques multidonateurs axées
sur des pays ou des projets. La BAsD et la Banque
mondiale mettent en place des « plateformes »
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 31
(mécanismes de financement de partenariats
à la BAsD et fonds « à compartiments » à la
Banque mondiale) à même de consolider les fonds
connexes au sein d’un programme global tout en
maintenant des possibilités pour que les guichets
de donateurs séparés répondent aux préférences
des donateurs, par exemple le fait de cibler un
pays. L’objectif est de fournir un cadre stratégique
global plus propice à l’obtention de résultats, au
suivi et à la réalisation d’économies d’échelle pour
la gestion des fonds. La BID n’a pas proposé de
plateforme de ce type, en revanche, le départe-
ment de l’évaluation a préconisé une approche
plus globale pour les programmes, susceptible de
présenter les mêmes avantages. Ce département
propose également que les fonds fiduciaires soient
établis initialement avec les propres fonds de la
Banque, afin de tester le concept avant d’inviter
les donateurs à apporter leur contribution. Cela
permettrait d’éviter les risques de réputation, au
moment où les nouveaux fonds se heurtent à des
difficultés de mise en route.
S’agissant de l’utilisation des fonds fiduciaires
en faveur de pays, on distingue clairement les
pratiques de la Banque mondiale de celles des
autres banques régionales. La Banque mondiale a
eu davantage recours à ce type de fonds. Cela est
dû en partie aux efforts qu’elle déploie pour les
États fragiles et les situations d’urgence, mais aussi
à son caractère décentralisé. Le département de
l’évaluation confirme que ces fonds sont parvenus
à se concentrer sur les priorités de pays et sur la
coordination des donateurs sur le terrain. La BID
et la BAsD, tout comme la BAD, ont été plus
réticentes à approuver les fonds en faveur de pays,
hormis pour des cas spéciaux, comme Haïti pour
la BID et l’Afghanistan pour la BAsD.
Préparation et vérification de propositions.
Les trois BMD se sont efforcées de rationaliser
et de normaliser les procédures, de clarifier les
processus, d’adopter des modèles normalisés
et d’améliorer les systèmes informatiques. Tout
comme à la BAD, il y a eu des tentatives de sup-
primer le financement « lié » et de promouvoir
une délégation accrue de pouvoirs. Les résultats
ont été mitigés et nécessiteront manifestement
plus de temps. Les BMD ont tenté d’établir des
services standard pour chaque étape du processus
d’approbation au moyen de normes fixées dans
les directives de leurs fonds fiduciaires. Une délé-
gation de pouvoirs insuffisante et la nécessité que
les donateurs vérifient les propositions suscitent
des incertitudes dans le traitement et prennent
énormément de temps.
Les méthodes employées pour les appels à pro-
positions sont variables. La BID suit un processus
continu dans lequel l’unité du fonds fiduciaire
intervient comme guichet unique pour détermi-
ner la source de financement la plus appropriée.
Un comité se réunit une fois par semaine pour
approuver les propositions. De son côté, la BAsD
procède à un appel à propositions continu sur
deux mois. Chaque BMD a ses propres exceptions
à ces processus ; la Banque mondiale se fonde
sur une combinaison d’approches variant selon
le fonds fiduciaire.
Capacité des chefs de projets. La capacité du
personnel à gérer les fonds fiduciaires conformé-
ment aux procédures des BMD est une préoccupa-
tion majeure. L’initiative de plus grande envergure
a été celle de la Banque mondiale, qui a établi un
programme d’accréditation de formation en ligne
à suivre par l’ensemble du personnel chargé des
32 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
fonds fiduciaires. Une seconde version de cette
initiative est sur le point d’être lancée. D’après les
unités fiduciaires des BMD, la gestion financière
et les politiques d’acquisition sont suffisamment
souples, mais il y a lieu de s’inquiéter au sujet
des capacités du personnel dans ce domaine
également. L’unité de la Banque mondiale chargée
des acquisitions conçoit des programmes pour
préparer et accréditer le personnel à différents
niveaux d’acquisition. Relativement aux fonds
fiduciaires, un programme de formation spécial
sur l’acquisition de services de consultants a été
lancé, destiné en particulier au personnel doté
d’une expérience opérationnelle limitée.
Exécution par la Banque ou exécution par
les bénéficiaires. La distinction entre les fonds
fiduciaires exécutés par la Banque et ceux exécutés
par les bénéficiaires reçoit une attention variable
selon les BMD. La Banque mondiale et la BID
tiennent particulièrement à ce que les fonds soient
exécutés par les bénéficiaires et procèdent à un
suivi rigoureux, hormis si l’activité concernée est
réalisée manifestement à des fins internes ou
consiste en un appui à la banque concernée dans le
cadre de ses responsabilités. Exceptionnellement,
si le bénéficiaire n’est pas capable d’appliquer les
procédures de façon crédible, l’exécution par la
banque est permise. Ce point ne semble pas poser
de problème pour la BAsD.
Établissement de partenariats avec des
ONG. Si les trois BMD visées ont conscience
de la question des ONG comme bénéficiaires,
aucune ne dispose d’une politique systématique
pour guider le personnel. Cette préoccupation
prend de l’ampleur. Il y a lieu de s’interroger sur
les capacités en matière d’acquisition ainsi que de
gestion financière et de règles de décaissement. Se
pose également la question de la responsabilité
dans le cas de fonds employés abusivement et du
potentiel limité pour la récupération des fonds.
Intégration du budget et du programme d’ac-
tivité. La BAsD et la BID ont établi des politiques
de sorte que tous les revenus tirés des frais liés
aux fonds fiduciaires aillent au budget général et
soient ensuite affectés conformément aux règles
budgétaires normales. La Banque mondiale est en
passe d’envisager l’adoption d’une telle politique,
excepté pour les fonds mondiaux ou lorsqu’il
s’agit d’investissements significatifs. La façon dont
les activités des fonds fiduciaires sont intégrées
dans les programmes d’activité annuels varie
encore très largement. À la Banque mondiale,
l’importance de l’intégration ne fait pas de doute
au vu de l’ampleur des fonds fiduciaires exécutés
par des bénéficiaires relativement aux prêts et,
plus important encore, de l’ampleur des fonds
fiduciaires exécutés par la Banque relativement au
budget administratif. Dans tous les cas, cependant,
les BMD estiment qu’il est essentiel d’assurer des
incitations et une comptabilité appropriées.
Indicateurs et tableaux de bord des fonds
fiduciaires. Le suivi d’indicateurs cumulés pour
le portefeuille du fonds fiduciaire est très variable. Ni
la BAsD ni la BID ne produisent de rapports annuels
équivalents à ceux de la BAD. Elles n’utilisent pas
non plus de tableaux de bord. Elles se fient à des
normes pour différentes étapes du traitement et de
la mise en œuvre des fonds, qui semblent corres-
pondre aux objectifs fixés par la BAD. La pratique
la plus aboutie est celle de la Banque mondiale, qui
incorpore un certain nombre d’indicateurs dans
son tableau de bord institutionnel.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 33
Responsabilité institutionnelle pour les fonds
fiduciaires. La BID et la BAsD ont récemment
réorganisé et transféré la responsabilité insti-
tutionnelle de leurs unités de surveillance des
fonds fiduciaires. Tandis que l’unité de la Banque
mondiale relève encore du CFO, au sein du même
département responsable des ressources conces-
sionnelles (IDA), la BID a fait passer son unité de
la Vice-présidence pour les pays vers un service
relevant directement de la Présidence. La BAsD
a fait passer l’unité de la Vice-présidence pour le
savoir à la Vice-présidence pour le secteur privé et
le cofinancement, tandis que l’unité des ressources
concessionnelles (FAD) relève du Département
des stratégies et des politiques, qui rend compte
directement à la Présidence.
34 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
ANNEXE 4 : PROGRAmmE 2006 DE RÉFORmE DES FONDS FIDUcIAIRESEn septembre 2006, le Conseil d’administration
a approuvé le programme de réforme des fonds
fiduciaires, qui vise à délier, normaliser, simplifier
ses fonds fiduciaires et à les harmoniser avec ceux
d’autres banques de développement multilatérales.
La nouvelle politique est appliquée sur une période
de trois ans par le biais d’une série de réformes
stratégiques et de processus. Les nouveaux fonds
fiduciaires ou les reconstitutions selon les modalités
en vigueur négociés à compter du 1er janvier 2007
seront totalement déliés. Les fonds fiduciaires
thématiques multidonateurs seront encouragés. Les
thèmes émergents et les domaines prioritaires pour
la promotion des fonds fiduciaires multidonateurs
à la Banque sont notamment l’enseignement
supérieur, la science et la technologie, la gestion
du savoir et le renforcement des capacités pour les
Communautés économiques régionales en matière
d’infrastructure, de gouvernance, de développement
du secteur privé et de changement climatique.
Comparaison entre l’ancienne et la nouvelle politique relative aux fonds fiduciairescaractéristique Ancienne politique Nouvelle politique
1. Conditions générales
Multiplicité des conditions générales des divers fonds : fonds liés pour la plupart, cadres juridiques divers et variés
La Banque prévoit un cadre juridique normalisé. Les nouveaux fonds et reconstitutions négociés à compter du 1er janvier 2007 seront totalement déliés.
2. Frais administratifs
Détermination et imposition aléatoire des frais administra-tifs (entre 0 et 5 %)
Introduction d’une politique de recouvrement des coûts : des frais administratifs standard minimums de 5 % seront applicables à tous les nouveaux fonds.
3. Seuils et périodes d’approbation
Variabilité des seuils (de 250.000 USD à 25 millions d’USD), système d’allocation de ressources au cas par cas
Pouvoir de pré-approbation de la Banque, allant de 10.000 USD à 100.000 USD
Périodes d’approbation allant de 3 à 6 semaines
Seuils minimums :
Fonds fiduciaire à donateur unique : 1 million d’USD
Fonds fiduciaire multidonateurs : 2 millions d’USD
Pouvoir de pré-approbation de la Banque
Fonds de CT à donateur unique : 100.000 USD
[Lorsque les donateurs ne peuvent conférer un pouvoir de pré-approbation à la Banque, les propositions sont approuvées selon la procédure de non objection dans les 10 jours ouvrables qui suivent.]
Fonds de CT multidonateurs : 500.000 USD
FCT supérieurs à 1 million d’USD à approuver par le Conseil d’administration par défaut d’opposition
4. Établissement de rapports et administration
Diversité de l’établissement de rapports en raison de modalités diverses et variées
Mise en place d’un système standard d’établissement de rapports répondant aux principes de gestion axée sur les résultats ; établissement d’un système de suivi-évaluation ; gestion des ressources sur support informatique ; Manuel sur les fonds de CT en cours de mise à jour.
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 35
ANNEXE 5 : INDIcATEURS POUR LES FONDS FIDUcIAIRESIndicateur mesure Interprétation Principal utilisateur
Transferts annuels UC Évolution de la mobilisa-tion de financement
Conseil/Direction
Approbations annuelles
UC Évolution des engagements
Conseil/Direction
Décaissements annuels UC Évolution des décaissements
Conseil/Direction
Pourcentage d’engage-ment cumulé
Pourcentage des transferts cumulatifs
Capacité d’engager des ressources
Conseil/Direction/Donateurs
Pourcentage de décaissement cumulé
Pourcentage des engagements cumulés
Capacité à décaisser et à honorer les engagements
Conseil/Direction/Donateurs
Taux de décaissement annuel
Décaissement sur une année donnée comme pourcentage des engagements non décaissés en début d’année
Taux de décaissement sur une année donnée
Conseil/Direction/donateurs/personnel
Décaissement annuel effectif comme pourcentage des décaissements prévus
Décaissements effectifs comme pourcentage des décaissements prévus par les responsables d’activités
Décaissement effectif par rapport au décaissement prévu
Conseil/Direction/donateurs/personnel
Ratio des frais généraux
Frais généraux sur une année donnée comme pourcentage des engagements annuels de fonds fiduciaires
Coût administratif des fonds fiduciaires
Conseil/Direction/donateurs
Ratio de fonds fiduciaires exécutés par la Banque
Décaissements annuels des fonds fiduciaires exécutés par la Banque comme pourcentage net du budget administratif
Importance relative des fonds fiduciaires exécutés par la Banque pour les budgets des unités
Conseil/Direction
Ratio de fonds fiduciaires exécutés par les bénéficiaires
Décaissements annuels des fonds fiduciaires exécutés par les bénéficiaires comme pourcentage des décaissements de prêt plus l’appui du fonds fiduciaire/don
Importance relative des fonds fiduciaires exécutés par les bénéficiaires pour les transferts de ressources
Conseil/Direction
Durée du processus d’approbation
Nombre de mois de la réception de la proposition à son approbation
Efficience du processus d’approbation
Conseil/irection/personnel/donateurs
Délais requis pour l’exécution initiale
Nombre de mois de l’approbation au premier décaissement
Efficience du processus de mobilisation
Conseil/irection/personnel/donateurs
36 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
ANNEXE 6 : DEScRIPTION DU cONcEPT DE PLATEFORmEContexteDans un effort pour obtenir de plus grandes syner-
gies entre la croissance du portefeuille des fonds
fiduciaires thématiques et bilatéraux, plusieurs
BMD appliquent une approche «plate-forme»
ou «parapluie» qui renforce la coordination des
synergies stratégiques entre les fonds connexes où
se chevauchent sans compromettre les exigences
spécifiques de gouvernance de chaque donateur
ou groupe de donateurs. La BAsD est la plus
avancée après avoir lancé un certain nombre de
plate-formes depuis 2006 et effectué une analyse
approfondie par son service d’évaluation. La
Banque mondiale poursuit également ce concept
et la BIaD voit également cela comme ayant un
potentiel important.
Définir le concept de PlateformeLa Plate-forme fournit un cadre par lequel
plusieurs fonds mono ou multi-bailleurs ayant
des objectifs similaires ou qui se chevauchent
sont reliés administrativement en termes de
supervision de la Banque. Les objectifs sont de
mieux coordonner les utilisations de ces fonds et
de renforcer leur impact. Ils diffèrent du concept
d’un fonds thématique en ce qu’ils permettent
de combiner un certain nombre de fonds sans
exiger un changement dans la gouvernance juri-
dique de chaque fonds. La plate-forme s’adresse
à une initiative stratégique clé de la Banque et le
financement peut inclure des fonds de la Banque
ainsi que des fonds fiduciaires. Un deuxième
avantage potentiel de la plate-forme est de
fournir de plus grandes économies d’échelle pour
la fourniture de services de soutien comprenant
la gestion globale ainsi que le soutien juridique
et fiduciaire.
L’expérience de la BAsDLa BAsD entre 2006-2010 a commencé trois
plates-formes (auxquelles ils se réfèrent comme
étant la Facilité pour les Financements des Par-
tenariats - FPFS): la Facilité pour le Partenariat
pour le Financement de l’Eau qui comprend un
Fonds fiduciaire multi-donateurs pour l’eau avec
quatre bailleurs de fonds et un Fonds fiduciaire
bilatéral; la Facilité pour le Partenariat pour le
Financement de l’intégration et la Coopération
Régionale qui comprend un fonds financé par
la Banque et un fonds fiduciaire, et le Fonds
de partenariat pour le financement de l’énergie
propre qui comprenait un fonds multi-donateurs
avec quatre bailleurs de fonds et deux fonds
bilatéraux. L’examen indépendant en 2010 a
constaté que l’effort initial avait été positif mais
davantage aurait pu être fait pour obtenir les
avantages.
Les FPFs sont définies comme des «plates-formes»
opérationnelles de coopération stratégique à long
terme, multi-partenariale avec les partenaires
au développement, qui relie diverses formes
d’assistance de manière coordonnée pour des
finalités biens définies. FPFs sont axées sur les
secteurs / priorités thématiques de la BAD liées
à sa Stratégie 2020 et peuvent inclure un finan-
cement de démarrage provenant de la BAD. Les
sous-projets ou des composants peuvent être
entièrement financés par les co-financiers sur
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 37
une base autonome, mais lié à un programme
établi de la BAD ou de la Facilité, et être pris en
charge par les services de l’administration de la
BAD. L’avantage prévu de FPFs, c’est qu’ils sont
de meilleures plates-formes pour coordonner le
financement d’objectifs convenus d’avance d’une
manière plus durable et mutuellement bénéfiques,
par rapport à ce qui était possible auparavant
avec juste un seul donneur et les fonds fiduciaire
multi-donateurs.
La structure des FPFs est énoncée dans chacun des
documents de base respectifs, mais suit généralement
la même forme. La figure ci-dessous montre la structure
de base de la plate-forme FPF en termes de mécanismes
de financement et les modalités de livraison.
Figure 1 : Structure pour la Facilité pour le Financement des Partenariats
33
La structure des FPFs est énoncée dans chacun des documents de base respectifs, mais suit généralement la même forme. La figure ci-dessous montre la structure de base de la plate-forme FPF en termes de mécanismes de financement et les modalités de livraison. Figure 1 : Structure pour la Facilité pour le Financement des Partenariats
Fonds Fiduciaires Multidonateurs
BAsD Ressources existantes Ressources additionnelles
Fonds Fiduciaires Donneur Unique
Accord Cadre de Financement conjoint ou parallèle
Accord Cadre de partage des connaissances
Accord Cadre de partage des risques (ex garantie de crédit avec une couverture première perte)
• ADF • OCR • Fonds clés d’AT (ex :
TASF/JSF)
Gestionnaire de la Facilité
Avec le support de l’Unité de Gestion
Modalités de livraiso
n
Prêts concessionnels
Composante Don des Investissements
Assistance Technique
Charges directes a
Ex, pour financer des ressources additionnelles pour les dépenses liées aux
projets et opérations
BAsD : Banque Asiatique de Développement, ADF : Fonds Asiatique de Développement DMC Pays Membre Sous-‐développés JSF : Fond Spécial du Japon TASF : Fonds Spécial d’Assistance Technique.
a Utilisé seulement par quatre fonds fiduciaires pour le Partenariat pour le financement de l’eau et le partenariat pour le financement des énergies renouvelable
Mécanism
e de Financement
Les mécanismes de financement. Les FPFs ont été conçues pour rassembler sous un «parapluie» commun un certain nombre de mécanismes de financement incluant le fonds fiduciaire spécial (simple ou multi-bailleurs), (ii) le prêt cofinancé par le biais d'accords-cadres (conjoint ou parallèle), (iii) des accords de coopération pour la fourniture et l'échange de connaissances, et (iv) toute autre forme de coopération que les partenaires de financement et de la BAsD peuvent convenir dans le cadre d’ un programme d'activités défini d’un commun accord.
38 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
Les mécanismes de financement. Les FPFs ont été
conçues pour rassembler sous un «parapluie»
commun un certain nombre de mécanismes de
financement incluant le fonds fiduciaire spécial
(simple ou multi-bailleurs), (ii) le prêt cofinancé par
le biais d’accords-cadres (conjoint ou parallèle), (iii)
des accords de coopération pour la fourniture et
l’échange de connaissances, et (iv) toute autre forme
de coopération que les partenaires de financement
et de la BAsD peuvent convenir dans le cadre d’ un
programme d’activités défini d’un commun accord.
Les modalités de livraison. Le FPFS ont offert à
l’origine trois formes de modalité de livraison: (i)
des prêts concessionnels, (ii) la composante Don
des projets d’investissement, et (iii) l’assistance
technique (AT, à la fois autonome et d’accom-
pagnement). À ce jour, les FPFS ont fait usage de
seulement deux de ces modalités (subventions et
AT). La modalité utilisée repose sur les «emprunts
concessionnels» en raison de donateurs n’ayant
pas encore fourni de secteur ou des accords cadre
thématique et des ressources pour le cofinance-
ment des prêts. Une nouvelle modalité, la charge
directe des coûts du projet (plutôt pour des activi-
tés additionnelles que régulières et planifiées) a été
introduite par quatre des sept fonds fiduciaires FPF
comme un moyen de fournir un mécanisme de
réponse rapide aux besoins émergents et offrir un
financement pour les petites activités autonomes
telles que des ateliers, des études courtes, et le
développement de produits de la connaissance.
Mise en œuvre et dispositions administratives d’une FPFChacune des FPFS ont conclu des accords de
mise en œuvre détaillées énonçant les rôles et
responsabilités de chacune des parties concernées.
Les partenaires financiers sont tenus de fournir
une orientation stratégique aux FPFS; assister aux
réunions annuelles de consultation, et réviser les
rapports d’évaluation et les programmes de travail
annuels. Le comité de pilotage du FPF fournit une
orientation stratégique aux FPFS, approuve les
politiques et procédures de la FPF, et approuve
l’allocation de fonds aux projets.
Ceux-ci sont déterminés par les structures de
gouvernance inclus dans les documents de base
respectifs des FPFs. Dans le cas de certains FPFs, le
groupe de travail thématique/ sectoriel respectif
joue également un rôle dans l’examen et l’appro-
bation des propositions de projets, conseille le
comité de pilotage sur les questions stratégiques.
Chacun des FPFs dispose d’un secrétariat et le
groupe de travail supervise les opérations des
FPFS au jour le jour, s’assure du respect des critères
d’éligibilité des propositions de projets, prépare
le programme de travail annuel et les rapports
d’étape, et sert de point focal pour les questions
techniques.
Les FPFS ont des dispositions administratives
spécifiques en termes de degré de délégation de
fonds, les frais de service et le reconstitution. En
termes de délégation de fonds, tous les fonds mul-
tidonateurs sont entièrement délégués aux projets
en matière de surveillance et d’affectation des
fonds, alors que seulement deux des quatre fonds
à donateurs uniques sont entièrement déléguées.
En termes de frais de service, la BAD exige des frais
de service pour couvrir les coûts supplémentaires
pour l’administration, la gestion, la supervision et
l’exploitation des installations et des fonds. Les
frais de service sont de 5% du montant versé pour
DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS Avril 2013 39
l’AT. Pour les composantes « dons » des prêts
projets, les frais de service sont de 5% des dons
allant jusqu’à 5 millions de dollars, ou 2%, avec
un minimum de 250.000 $ (pour les plus élevés)
pour les dons supérieurs à 5 millions. Quatre des
FPFS n’ont pas de calendrier de reconstitution
formelle, mais cela se fait normalement sur en «
fonction du besoin».
Cycles de traitement d’un FPFLes processus de demande et d’allocation pour
les deux fonds délégués et non délégués sont
discutés ci-dessous.
Traitement Délégué. Les cinq fonds FPF délégués
ont un délai supplémentaire de six étapes vis-à-
vis du cycle standard de traitement de la BAD,
comme suit:
i. Un document de conception du projet est
joint à la demande et transmis au secrétariat
respectif du FPF.
ii. Le secrétariat contrôle l’application en termes
d’éligibilité avec le FPF et les critères du fonds
et de la qualité technique. Toute application
qui n’est pas admissible est rejetée.
iii. Si nécessaire, le chef d’équipe de projet révise
le document de conception du projet.
iv. Les demandes admissibles sont présentées au
groupe de travail sectoriel / thématique pour
examen. Lors de l’examen de la demande, le
groupe de travail sectoriel examine la qualité
technique, l’admissibilité, le rationnement
du fonds, et sa contribution aux résultats
et les impacts conformément au Cadre
de Conception et de Suivi de la (CCS) de
la Facilité. Le groupe de travail sectoriel
approuve alors la demande ou la rejette.
v. Les candidatures retenues sont transmises
au comité de direction respectif des FPF
pour examen et approbation. Le comité
directeur approuve l’affectation de fonds
pour le projet.
vi. Les chefs de projet sont informés de l’affec-
tation des fonds à leur projet et procéder à
la finalisation de leurs documents de projet.
Ces étapes supplémentaires sont généralement
menées en parallèle avec les étapes normales de
traitement des projets de la BAD.
Traitement Non Délégué. Dans le cas où un
projet est proposé pour le financement de l’un
des deux fonds non délégués de la FPF, il n’y
a pas de délégation à la BAD pour approuver
l’affectation de fonds pour le projet. Au lieu de
cela, un nouveau processus est entrepris pour
obtenir l’approbation du gouvernement du par-
tenaire de financement. Il s’agit de la soumission
de la demande et du document de conception
à l’ambassade du partenaire au financement
dans le pays concerné (ou des pays dans le cas
de l’AT régionale) pour leurs commentaires et
approbation. Après cet examen, l’application
et le document de réflexion sont transmis au
gouvernement des donateurs via trois intermé-
diaires constitués du Secrétariat FPF, Bureau de
la BAD pour le Cofinancement des Opérations
(OCO), et le Bureau du Directeur Exécutif de
la BAD. Le gouvernement donateur examine la
40 GESTION DES FONDS FIDUCIAIRES À LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT : Évaluation indépendante
proposition et selon le cas l’approuve ou fait des
commentaires à ce sujet. Dans ce dernier cas, les
commentaires sont renvoyés au chef d’équipe du
projet par les trois mêmes intermédiaires pour être
incorporés. Les étapes supplémentaires ci-dessus
sont supposées ajouter 14 étapes supplémentaires
par rapport à la procédure d’approbation déléguée
et 19 étapes (certaines d’entre elles en parallèle)
par rapport à la procédure normale BAD.
(Source: BAD Facilités pour le financement du
Partenariat Numéro de référence: SES: OTH 2010-
74 Étude d’évaluation spéciale Décembre 2010)
Application à la BADL’évaluation OPEV a identifié deux questions qui
indiquent un potentiel d’application du concept
de plate-forme à la BAD. Un certain nombre de
fonds connexes ou se chevauchant en fonction
de leurs objectifs pourraient bénéficier d’une plus
grande coordination. En outre, un certain nombre
de fonds ayant des ressources importantes pour
la gestion interne et le soutien tandis que d’autres
fonds n’ont aucune économie d’échelle (le soutien
au marché public étant un élément clé). Parmi les
possibilités figurent les trois fonds liés à l’eau (AWF,
RWSSI, MDWPP), les fonds liés au financement
privé (FAPA, Migration et Microfinance) et les
fonds Sud-Sud (le fonds thématique ainsi qu’un
certain nombre de fonds bilatéraux).
Il faudrait mettre ces fonds connexes sous un
Vice-Président opérationnel pour la coordination
stratégique et la gestion globale, intégrant les
stratégies d’orientation des différents fonds,
la rationalisation de la gouvernance où et, si
nécessaire, et en fournissant des services de
soutien plus coordonnés tels que le fiduciaire et
le juridique. Il ne devrait pas exiger beaucoup si des
changements aux accords juridiques et pourrait
donc être superposées sur les fonds d’affectation
spéciale existants. Il pourrait également établir
un lien plus stratégique avec les opérations de
la Banque.
La production de cette publication a été coordonnée par Mme Felicia Avwontom, spécialiste en communications et gestion du savoir, département de l’évaluation des opérations Banque africaine de développement. Pierre- Joseph Kingbo, spécialiste en évaluation supéreur/assistant technique, Henda Ayari, archiviste documentaliste et Mireille Cobirah-Ebrottié, assistante d’equipe on revu l’édition française de ce rapport d’évaluation.
Design et Production: Phoenix Design Aid, DenmarkCertified Co2 Neutral, ISO 9001/14001, DS 49001 and OHSAS 18001
Gestion des fonds fiduciaires à la Banque africaine de développement
Évaluation indÉpendante
Gestion des fonds fiduciaires à la banque africaine de développement
Évaluation indÉpendante
Le Groupe de la Banque africaine de développement (BAD) a pour objectif premier de faire reculer la pauvreté dans ses pays membres régionaux en contribuant à leur développement économique durable et à leur progrès social. A cet effet, il mobilise des ressources pour promouvoir l’investissement dans ces pays et leur fournit une assistance technique ainsi que des conseils sur les politiques à mettre en œuvre.
La mission du Département de l’évaluation des opérations est d’aider la Banque africaine de développement à promouvoir une croissance durable et la réduction de la pauvreté en Afrique au moyen d’évaluations indépendantes et influentes. OPEV évalue de manière indépendante les opérations, les politiques et les procédures de la Banque en vue de garantir l’apprentissage et l’obligation de rendre compte dans le cadre des opérations de la Banque et de promouvoir l’impact des opérations sur le développement.
Directeur : Rakesh Nangia, [email protected] de division, Évaluation des projets et programmes : Mohamed Manai, [email protected]
Département de l’évaluation des operations, Banque africaine de developpementBP 323, 1002 Tunis-Belvedere, TunisieTel : (216) 71 102 841 Fax : (216) 71 194 460
Helpdesk : [email protected] www.afdb.org/opev