ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการบรหารจดการนาโดยรฐในประเทศไทย

ชลธชา ตะทองดวง

วทยานพนธนเปนสวนหนงของการศกษาตามหลกสตรนตศาสตรมหาบณฑต สาขาวชานตศาสตร คณะนตศาสตรปรด พนมยงค

มหาวทยาลยธรกจบณฑตย พ.ศ. 2557

DPU

Legal Problems Relating to Water Management of The State in Thailand

CHONTHICHA TATHONGDUANG

A Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Laws

Department of Law Pridi Banomyong Faculty of Law, Dhurakij Pundit University

2014

DPU

ฆ

หวขอวทยานพนธ ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการบรหารจดการนาโดยรฐในประเทศไทย ชอผเขยน ชลธชา ตะทองดวง อาจารยทปรกษา ผชวยศาสตราจารย ดร.พรชย เลอนฉว สาขาวชา นตศาสตร ปการศกษา 2556

บทคดยอ

วทยานพนธฉบบน มวตถประสงคเพอศกษาแนวคด ทฤษฎ และหลกการทเกยวของกบ

การบรหารจดการน า กฎหมายทเกยวกบการบรหารจดการน าของประเทศไทยและตางประเทศ สทธของประชาชนทจะไดรบการจดสรรทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมจากภาครฐ อานาจหนาทของหนวยงานหรอองคกรทเกยวของกบการบรหารจดการน า รวมถงสทธของประชาชนในการมสวนรวมกบรฐในการบรหารจดการน า เพอหาแนวทางในการคมครองสทธของประชาชนทจะไดรบการจดสรรทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมจากภาครฐ เพอหาแนวทางในการแกไขปญหาไมมพระราชบญญตทรพยากรน าทเปนหลกหรอเปนแมบทเกยวกบการบรหารน าทงระบบ เพอหาแนวทางในการแกไขปญหาการขาดหนวยงานกลางในการบรหารจดการน าท งระบบโดยเฉพาะ เพอหาแนวทางในการรบรองอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตรวมทงเพอหาแนวทางในการใหประชาชนไดเขามามสวนรวมกบรฐในการบรหารจดการน าของประเทศอยางแทจรง

จากการศกษาพบวา ในปจจบนการจดสรรทรพยากรธรรมชาตใหกบประชาชนถอเปนบรการสาธารณะประเภทหนงทภาครฐจะตองจดทาและดาเนนการ โดยเฉพาะอยางยงการจดสรรทรพยากรน าอนเปนปจจยในการดารงชวตของประชาชนและเปนปจจยพนฐานในการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ ภาครฐจงตองใหความสาคญในการบรหารจดการเพอใหเกดประโยชนและเปนไปตามสทธของประชาชนทจะมสวนรวมกบรฐในการอนรกษและไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตตามทรฐธรรมนญรบรอง แตอยางไรกด การบรหารจดการน าโดยรฐในประเทศไทยยงไมมประสทธภาพเทาทควร สาเหตเนองมาจาก (1) มกฎหมายทใหอานาจหนาทเกยวกบการใช การพฒนา การบรหารจดการ การอนรกษทรพยากรน า ตลอดจนการปองกนสาธารณภยเกยวกบน าอยดวยกนหลายฉบบ แตไมสามารถควบคมในเรองการบรหารจดการน าไดทงหมด ประกอบกบพระราชบญญตเกยวกบทรพยากรน าทมอยในปจจบนนมการแบงแยกเปนการเฉพาะเรอง ไมมพระราชบญญตทรพยากรน าทเปนหลกหรอเปนแมบทเกยวกบการบรหารจดการ

DPU

ง

ทรพยากรน าท งระบบโดยเฉพาะ ทจะเปนกรอบในการดาเนนงานใหแกสวนราชการทเปนทงราชการบรหารสวนกลาง ราชการบรหารสวนทองถน ชมชน และประชาชน (2) ขาดหนวยงานกลางทมอานาจหนาทในการบรหารจดการนาทงระบบโดยเฉพาะ เนองจากในปจจบนมหนวยงานของรฐทมภารกจหนาทเกยวของกบการบรหารจดการน าเปนจานวนมากและอยภายใตสงกดของหลายกระทรวง ทาใหการปฏบตงานมความซ าซอนกน ขาดความเปนเอกภาพ (3) คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตไดรบการจดต งขนตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรน าแหงชาต พ.ศ. 2550 มหนาทกาหนดนโยบายและเสนอแนะนโยบาย แผนงาน และแผนปฏบตการเกยวกบการบรหารทรพยากรน าตอคณะรฐมนตร ไมมกฎหมายระดบพระราชบญญตรองรบอานาจหนาท ทาใหคณะกรรมการดงกลาวไมมอานาจแทจรงในการกาหนดนโยบายและการกากบดแลใหหนวยงานตางๆ ใหตองปฏบตตาม และ (4) การขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน า ซงการบรหารจดการน าในปจจบนรฐบาลและหนวยงานของรฐเปนผกาหนดนโยบายและแผนงานในการบรหารจดการน าแตเพยงฝายเดยว โดยมไดใหประชาชนมสวนรวมในการกาหนดนโยบายหรอยทธศาสตรในการบรหารจดการน า ทาใหการบรหารจดการน าของประเทศไทยยงมชองโหว ไมสอดคลองกบสภาพความเปนจรง ขาดความเปนธรรมในการจดสรร ขาดกตกาทชดเจนในการบรหารจดการนา ทาใหการบรหารจดการนาไมมประสทธภาพเทาทควร

วทยานพนธฉบบน ผเขยนจงขอเสนอให (1) ยกเลกกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน าทมอยในปจจบนทงหมดและตราเปนพระราชบญญตเกยวกบการบรหารจดการน าทงระบบใหมแตเพยงฉบบเดยว เพอใหเปนกฎหมายหลกหรอกฎหมายแมบทในการบรหารจดการน าของประเทศ (2) ใหมการจดตงหนวยงานกลางรบผดชอบการบรหารจดการน าของประเทศทงระบบโดยเฉพาะ เพอรวบรวมจดเกบขอมลเกยวกบทรพยากรน า เพอบรหารจดการน าและเพอกอใหเกดความเปนเอกภาพในตวองคกร (3) ใหมการรบรองอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตไวในกฎหมายระดบพระราชบญญต เพอใหมอานาจทแทจรงและเปนทยอมรบจากหนวยงานอน ๆ และ (4) ใหมการกาหนดใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการน าอยางแทจรง เพอใหเกดความเปนธรรม โดยนาหลกการของประเทศเนเธอรแลนด ประเทศฝรงเศส ประเทศอเมรกา และประเทศญปนมาปรบใช เพอใหการบรหารจดการน าโดยรฐในประเทศไทยเกดประสทธภาพอยางสงสดสบไป

DPU

  จ

Thesis Title Legal Problems Relating to Water Management of The State in Thailand

Author Chonthicha Tathongduang Thesis Advisor Assistant Professor Dr. Pornchai Luernchavee Department Law Academic Year 2013

ABSTRACT

The purpose of the thesis is to study concepts, theories, and principles regarding the water management, the law concerning the water management both in Thailand and other countries, the right to public in acquiring the allocation of natural resources and the environment from the State, and the right to public participation in the water management. In the thesis, the writer researches such matters in order to find the ways to protect people’s right in acquiring the allocation of natural resources and the environment from public sector. Moreover, the research is to find solutions concerning the absence of the Water Resource Act as a principal legislation or Model law on the overall water management as well as the nonexistence of a central agency for the total water management. Besides, the study is to search for a way to affirm the authority of National Water Resource Committee, including finding a mean for public to virtually participate with the State in the water management.

According to the research, at the present time, the allocation of natural resources to the citizen is one of the public services which the State has the duty to provide and carry out such service. The allocation of the water resource, in particular, is an element of people’s livelihood and a basic factor in national economic and social development. Therefore, the State should give priority to the management of the water resource in order that it will be advantageous and in accordance with the right of public in participating to preserve and gain from natural resources as prescribed in Constitution of the Kingdom of Thailand. However, the water resource management in Thailand by public sector at the moment is inefficient; there are several reasons as follows.

Firstly, although Thailand has existing laws in relation to the water management which specify the use, the development, the management, and the conservation of the water resource, including the prevention of public danger from the water, such existing laws cannot govern the water management as a whole. Besides, currently, there are many Acts regarding the

DPU

  ฉ

water resource; nevertheless, such Acts are separated into each specific matter. That is to say, there are no any particular provision to be the main legal framework or the model law on the water management for administrative agencies, namely, central and local administration, communities, and citizens, to comply with. Secondly, an authorized central agency for the overall water management is absent. In other words, at the present time, there are many state agencies under the supervision of several Ministries which have authority and function as to the water management. As a result, this leads to the overlapping of responsibilities between the state agencies and of course the lack of unity in operation. Thirdly, since the National Water Resource Committee, which has duties to formulate and put forward policies, projects, and action plans regarding the water resource management to the Cabinet, is appointed by virtue of the Regulation of the Office of the Prime Minister on the Water Resource Management B.E.2550, there is no any Act of Parliament in respect of the water management to uphold authority of the Committee. Consequently, the Committee as aforesaid has no genuine power in formulating policies and monitoring the administrative agencies to comply with. Lastly, lack of public participation in the water management is one of the reasons why the management of water resource in Thailand by the State is impractical. Nowadays, merely the government and administrative agencies are the plan and policy makers in the water management. In other words, public cannot take part in stipulating policies and strategies in the water management. Consequently, the water management of Thailand appears to have a loophole, be inconsistent with reality, be unfair in allocation, and lack of the explicit rule. These cause ineffective in the water management.

In this thesis, the writer proposes solutions to the problems as follows. Firstly, all of the existing laws in relation to the water management should be repealed, and then solely the Water Management Act as the principal legislation or the model law on national water management should be enacted. Secondly, a central organization in particular should be established to be responsible for the management of national water resource as a whole to collect data concerning the water resource, manage the water resource, and create the unity in the organization. Thirdly, the authority of the National Water Resource Committee should be prescribed in the new Water Management Act in order to assign genuine power to the Committee. This results in the recognition by other organizations to the Committee. Finally, virtual participation by public in the water management should be specified for the purpose of fairness by applying the principle of law of the Netherlands, France, and Japan to Thai law so that the water management by public sector in Thailand will be extremely effective from now on. 

DPU

ช

กตตกรรมประกาศ

วทยานพนธฉบบนสาเรจลลวงดวยด ดวยความกรณาและอนเคราะหจากอาจารย ทปรกษา ผชวยศาสตราจารย ดร. พรชย เลอนฉว ทไดกรณาสละเวลาอนมคารบเปนอาจารยทปรกษาวทยานพนธและใหความรและคาแนะนาทเปนประโยชนอยางยง ตลอดจนตรวจความเรยบรอยของวทยานพนธฉบบนจนแลวเสรจ จงขอกราบขอบพระคณอาจารยเปนอยางสง ณ โอกาสน

ขอกราบขอบพระคณ ศาสตราจารย ดร.ไพศษฐ พพฒนกล ประธานกรรมการสอบวทยานพนธ รองศาสตราจารย ดร.วระ โลจายะ และอาจารย ดร. ปน วชชไตรภพ คณะกรรมการสอบวทยานพนธ ซงไดกรณาชแนะประเดน ขอคดเหน และขอสงเกตตางๆ ทเปนประโยชนอยางยงในการทาวทยานพนธฉบบนดวยความเมตตา ตลอดจนชวยเหลอในการตรวจสอบความถกตองของเนอหาจนทาใหวทยานพนธฉบบนสาเรจลลวง

ผเขยนขอกราบขอบพระคณตอบดา มารดา (นายฉลวย นางอจฉรา ตะทองดวง) อนเปนผใหกาเนดและเปนทรกเคารพของผเขยนเปนอยางยง คอยดแล สนบสนนและใหโอกาส ในการศกษาพรอมทงเปนกาลงใจใหผเขยนเสมอมา รวมทงครบาอาจารยทกทานทไดประสทธประสาทวชาแกผ เ ขยน และขอขอบคณนายพสธร พนธสวรรณ นายศระ องสจจะพงษ นางสาวอภรด ตะเคยนนช รนพและรนนองสมาชกคลนกวชาการทกคนทไดใหคาปรกษาและ ใหความชวยเหลอในการจดทาวทยานพนธฉบบน จนเปนผลใหการศกษาระดบมหาบณฑตของผเขยนสาเรจลลวงไปไดด

สดทาย น ขอขอบคณนางสาวเรวด จตตนนท นางสาวพรฤด วฒ ปญญากล นายภาณเมศวร พรศรอนนต และนางสาวเยาวภา ตะทองดวง ทไดสละเวลาใหความชวยเหลอคนควาหาขอมลในการจดทาวทยานพนธ ตลอดจนเพอนๆ ของขาพเจาทกคนทใหกาลงใจแกผเขยนตลอดมา

อนง หากวทยานพนธฉบบนมคณคาและมประโยชนตอการศกษาคนควาของผสนใจอยบาง ผเขยนขอนอมอทศใหแกบพการ คณาจารย ตลอดจนผแตงตารา บทความตางๆ ทผเขยนไดใชในการศกษาคนควา แตหากมความบกพรองประการใดผเขยนขอนอมรบไวแตเพยงผเดยว

ชลธชา ตะทองดวง

DPU

ซ

สารบญ

หนา บทคดยอภาษาไทย ..................................................................................................................... ฆ บทคดยอภาษาองกฤษ ................................................................................................................. จ กตตกรรมประกาศ ....................................................................................................................... ช บทท

1. บทนา .............................................................................................................................. 1 1.1 ความเปนมาและความสาคญของปญหา ................................................................... 1 1.2 วตถประสงคของการศกษา ...................................................................................... 9 1.3 สมมตฐานของการศกษา .......................................................................................... 9 1.4 ขอบเขตของการศกษา.............................................................................................. 10 1.5 วธดาเนนการศกษา .................................................................................................. 10 1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ ...................................................................................... 10

2. แนวคดพนฐาน ทฤษฎและหลกการทเกยวของกบการบรหารจดการนา ......................... 12 2.1 แนวคด ทฤษฎและหลกการเกยวกบสทธการมสวนรวมของประชาชน

ในการบรหารจดการนา ........................................................................................... 12 2.1.1 แนวคดและความหมายของสทธ .................................................................... 12 2.1.2 แนวคดและความหมายของการมสวนรวมของประชาชน ............................. 14 2.1.3 เงอนไขพนฐานของการมสวนรวมของประชาชน ......................................... 16 2.1.4 กระบวนการมสวนรวมของประชาชน .......................................................... 17 2.1.5 รปแบบของการมสวนรวมของประชาชน ..................................................... 17 2.1.6 ทฤษฎการมสวนรวม ..................................................................................... 19 2.1.7 แนวคดและหลกการมสวนรวมของประชาชนในระบอบประชาธปไตย ....... 20 2.1.8 การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาต

และสงแวดลอม ............................................................................................. 21 2.1.9 การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนา ................................... 24

2.2 แนวคดและทฤษฎเกยวกบภารกจของรฐหรอการบรการสาธารณะ ......................... 28 2.2.1 ทฤษฎเกยวกบภารกจของรฐหรอการบรการ

สาธารณะ……………………………… ....................................................... 28

DPU

ฌ

สารบญ (ตอ)

บทท หนา 2.2.2 ประเภทภารกจของรฐ .................................................................................... 30 2.2.3 ความหมายภารกจของรฐหรอบรการสาธารณะ ............................................. 31 2.2.4 ลกษณะสาคญหรอหลกเกณฑในการจดทาบรการสาธารณะ......................... 33 2.2.5 องคกรทจดทาบรการสาธารณะ ..................................................................... 37 2.2.6 รฐกบการเปนนตบคคลมหาชน ..................................................................... 41

2.3 แนวคด ทฤษฎและหลกการเกยวกบการบรหารจดการนา ....................................... 48 2.3.1 ความหมายของการจดการทรพยากรนา ......................................................... 50 2.3.2 ทฤษฎและหลกการเกยวกบการบรหารจดการนาตามแนวพระราชดาร ......... 51 2.3.3 หลกการจดการทรพยากรนาของประเทศไทย ............................................... 60 2.3.4 หลกการจดการทรพยากรนาของตางประเทศ ................................................ 62

3. กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการนาในประเทศไทยและตางประเทศ ................ 68 3.1 กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการนาของประเทศไทย…………..….… ...... 68

3.1.1 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ................................... 68 3.1.2 พระราชบญญตทเกยวของกบการบรหารจดการนาในประเทศไทย .................. 72 3.1.3 องคกรทเกยวของกบการบรหารจดการนา ..................................................... 106 3.1.4 ขอมลพนฐานเกยวกบการบรหารจดการนาในประเทศไทย .......................... 112

3.2 กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรนาของตางประเทศ .................. 130 3.2.1 ประเทศเนเธอรแลนด .................................................................................... 130 3.2.2 ประเทศฝรงเศส ............................................................................................. 142 3.2.3 ประเทศอเมรกา .............................................................................................. 150 3.2.4 ประเทศญปน ................................................................................................. 158

4. วเคราะหปญหาทางกฎหมายเกยวกบการบรหารจดการนาโดยรฐในประเทศไทย .......... 165 4.1 ปญหาเกยวกบการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการนาและ

แนวทางแกไข .......................................................................................................... 166 4.1.1 วเคราะหปญหาเกยวกบการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหาร

จดการนา ....................................................................................................... 166

DPU

ญ

สารบญ (ตอ)

บทท หนา 4.1.2 แนวทางแกไขปญหาเกยวกบการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหาร

จดการนา ....................................................................................................... 172 4.2 ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการขาดหนวยงานกลางทมหนาทในการบรหาร

จดการนาตามทกฎหมายกาหนด และแนวทางแกไข ............................................... 174 4.2.1 วเคราะหปญหาทางกฎหมายเกยวกบการขาดหนวยงานกลางทมหนาท

ในการบรหารจดการนาตามทกฎหมายกาหนด ............................................. 174 4.2.2 แนวทางแกไขปญหาทางกฎหมายเกยวกบการขาดหนวยงานกลางทม

หนาทในการบรหารจดการนาตามทกฎหมายกาหนด ................................... 180 4.3 ปญหาทางกฎหมายเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรนาแหงชาตและ

แนวทางแกไข……... ............................................................................................... 183 4.3.1 วเคราะหปญหาทางกฎหมายเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรนา

แหงชาต ......................................................................................................... 183 4.3.2 แนวทางแกไขปญหาทางกฎหมายเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรนา

แหงชาต……... .............................................................................................. 185 4.4 ปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนาและ

แนวทางการแกไข .................................................................................................... 187 4.4.1 วเคราะหปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหาร

จดการนา ....................................................................................................... 187 4.4.2 แนวทางแกไขปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการ

บรหารจดการนา ............................................................................................ 200 5. บทสรปและขอเสนอแนะ ................................................................................................ 205

5.1 บทสรป .................................................................................................................... 205 5.2 ขอเสนอแนะ ............................................................................................................ 207

บรรณานกรม ............................................................................................................................... 208 ประวตผเขยน .............................................................................................................................. 218

DPU

บทท 1 บทนา

1.1 ความเปนมาและความสาคญของปญหา นบตงแตอดตจนถงปจจบน ภาครฐมหนาทในการจดทาบรการสาธารณะทเกยวของกบการจดสรรทรพยากรธรรมชาตใหกบประชาชน โดยในอดตรฐมไดเปดโอกาสใหประชาชนใชสทธและหนาทดแลรกษาทรพยากรดงกลาวเทาทควร เพราะรฐเหนวาการจดการ การอนรกษ การฟนฟ การพฒนา และกระบวนการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต เปนอานาจหนาทของรฐแตเพยงผเดยวทจะเปนผกาหนดการจดการและการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต จนกระทงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 ไดบรรจหลกการทสาคญเกยวกบสทธและหนาทของประชาชนและองคกรในการอนรกษ การพฒนา การใชประโยชน การจดสรรทรพยากรธรรมชาต ตลอดจนการรกษาคณภาพสงแวดลอมไวอยางชดเจน วาบคคลมสทธทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการบารงรกษา อนรกษ พฒนา ใชประโยชนและไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพ และมสทธในการคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอมเพอใหดารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดการ1 หรอคณภาพชวตของตน อกท งยงไดกาหนดใหรฐตอง สงเสรมและสนบสนนใหประชาชนมสวนรวมในการสงวน บารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดล และมสวนรวมในการสงเสรม บารงรกษา และคมครองคณภาพสงแวดลอมตามหลกการพฒนาทย งยน ตลอดจนควบคมและกาจดภาวะมลพษทมผลตอสขภาพอนามย และคณภาพชวตของประชาชน

จากทกลาวมาขางตน การบรหารจดการทรพยากรทางธรรมชาตโดยรฐมหลายประเภท โดยเฉพาะอยางยงการบรหารจดการทรพยากรน า ทถอเปนปจจยสาคญในการพฒนาประเทศและมผลตอคณภาพชวตของประชาชนทกคนโดยตรง เนองจากเปนปจจยแหงความจาเปนพนฐานในการดารงชวตของมนษยและเปนปจจยในการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ อกทงเมอคานงถงความตองการทเพมขนในปจจบน การใชน าในดานตางๆ ของประเทศไทยมอตราการเพมขน

1 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.naewna.com/politic/columnist/916

เมอวนท 15 มกราคม 2557.

DPU

2

สาเหตเนองมาจากจานวนประชากรทเพมขนและการเจรญเตบโตทางดานเศรษฐกจและสงคม ทาใหประเทศประสบกบปญหาการขาดความสมดลของปรมาณและคณภาพนาหลายประการ กลาวคอ

ประการแรก ปญหาการขาดแคลนน า2 มสาเหตมาจากการทฝนไมตกตามฤดกาลและเกดสภาวะฝนทงชวงทตดตอกนยาวนานในพนทลมน า ประกอบกบระบบนเวศของลมน าทเปลยนแปลงไป ผลจากการขยายตวของชมชน กจกรรมทางเศรษฐกจตางๆ รวมทงการขยายพนทการเกษตรทงในเขตชลประทานและนอกเขตชลประทาน ทาใหมความตองการน าเพมมากขน สงผลทาใหเกดการขาดแคลนนาในฤดแลง

ประการตอมา คอ ปญหาน าทวม เกดจากการทฝนตกหนกและตดตอกนเปนเวลานาน จนเกดน าไหลบามาตามผวดนลงสรองน า ลาธาร และแมน า มปรมาณมากกวาปกตจนไหลบาทวมตลงเขาไปทวมพนทตางๆ หรอชมชนทอยรมน า ปญหาน าทวมสรางความเสยหายตอพนทเพาะปลกของเกษตรกร ทาความเสยหายตอทรพยสนและสงกอสรางตางๆ ของประชาชน ดงเชนกรณเหตการณน าทวมใหญเมอป พ.ศ. 2554 ทผานมา ไดสรางความเสยหายตอพนทเพาะปลกของเกษตรกร สรางความเสยหายตอทรพยสนของประชาชนและสรางความเสยหายตอระบบเศรษฐกจของประเทศอยางมหาศาล

ประการสดทาย คอ ปญหาน าเนาเสย เกดจากการทมสารใดๆ หรอสงปฏกลทไมพงปรารถนาปนอย การปนเปอนของสงสกปรกเหลาน จะทาใหคณสมบตของน าเปลยนแปลงไปจนอยในสภาพทไมสามารถนากลบมาใชประโยชนได สงปนเปอนทอยในน าเสย ไดแก นามน ไขมน ผงซกฟอก สบ ยาฆาแมลง สารอนทรยททาใหเกดการเนาเหมนและเชอโรคตาง ๆ

ปญหาเหลานยงไมไดรบการแกไขปญหาอยางมประสทธภาพ ทาใหปญหาการขาดแคลนน า ปญหาน าทวม และปญหาน าเนาเสย กลายเปนปญหาทสงผลกระทบตอสทธทเกยวกบชวตความเปนอยของประชาชนทกคน อกทงยงสงผลกระทบตอเศรษฐกจและสงคมของประเทศเปนอยางมาก สาเหตทเปนเชนนเนองมาจากการแกไขปญหาเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศยงเปนไปอยางไรทศทาง ปราศจากนโยบายทชดเจน และขาดการบรณาการรวมกนในการบรหารจดการทรพยากรนาทงระบบ

ในปจจบนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดบญญตรบรองสทธและแนวทางการบรหารราชการเกยวกบการอนรกษ การพฒนา การใชประโยชน การจดสรรทรพยากรธรรมชาต ตลอดจนการรกษาคณภาพสงแวดลอม ไวในแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ ซงสามารถสรปไดดงน

2 การศกษาเพอรวบรวมและปรบปรงกฎหมายดานนา (น. (ข)), โดย คณะนตศาสตร, มหาวทยาลย ธรรมศาสตร, 2536, กรมควบคมมลพษ กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม.

DPU

3

มาตรา 66 กาหนดเรองเกยวกบสทธชมชนไววา บคคลซงรวมกนเปนชมชน ยอมมสทธอนรกษและมสวนรวมในการจดการ การบารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต สงแวดลอม รวมทงความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและยงยน3 มาตรา 67 กาหนดวา สทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต และความหลากหลายทางชวภาพ และในการคมครองสงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม เพอใหดารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพสวสดภาพหรอคณภาพชวตของตน ยอมไดรบการคมครองตามความเหมาะสม4 การดาเนนโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบตอชมชนอยางรนแรงทงทางดานคณภาพสงแวดลอม ทรพยากรธรรมชาต และสขภาพ จะกระทามได เวนแตจะไดศกษาและประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและสขภาพของประชาชนในชมชน และจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนและผมสวนไดเสยกอน รวมทงไดใหองคการอสระ ซงประกอบดวยผแทนองคการเอกชนดานสงแวดลอมและสขภาพ และผแทนสถาบนอดมศกษาทจดการการศกษาดานสงแวดลอมหรอทรพยากรธรรมชาตหรอดานสขภาพ ใหความเหนประกอบกอนมการดาเนนการดงกลาว สทธของชมชนทจะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคกรอนของรฐทเปนนตบคคล เพอใหปฏบตหนาทตามบทบญญตน ยอมไดรบความคมครอง

แนวนโยบายดานทดน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม มาตรา 85 กาหนดวา รฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดานทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยกาหนดหลกเกณฑการใชทดนใหครอบคลมทวประเทศ คานงถงความสอดคลองกบสภาพแวดลอมทางธรรมชาต ทงผนดน ผนนา วถชวตของชมชนทองถน จดใหมการวางผงเมอง พฒนา และดาเนนการตามผงเมองอยางมประสทธภาพและประสทธผล กาหนดใหรฐตองดาเนนการจดใหมแผนการบรหารจดการทรพยากรน าและทรพยากรธรรมชาตอนอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวม สงเสรม บารงรกษา และคมครองคณภาพสงแวดลอมตามหลกการพฒนาทย งยนตลอดจนควบคมและกาจดภาวะมลพษทมผลตอสขภาพอนามย สวสดภาพ และคณภาพชวตของประชาชน โดยประชาชน ชมชนทองถน และองคกรปกครองสวนทองถน5

3 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 66. 4 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 67. 5 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 85.

DPU

4

แนวนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชน มาตรา 87 บญญตวา รฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชน โดยสงเสรมใหประชาชนมสวนรวมในการกาหนดนโยบายและวางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมทงในระดบชาตและระดบทองถน สงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการตดสนใจทางการเมอง การวางแผนพฒนาทางเศรษฐกจ และสงคม รวมทงการจดทาบรการสาธารณะ ทงตองใหประชาชนมสวนรวมในการสงวน บารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดล6

จากทกลาวมาขางตน นอกจากรฐธรรมนญทไดมบทบญญตรบรองเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรน า ทถอเปนหวใจของการบรการสาธารณะประเภทหนงทภาครฐจะตองจดทาเพอยกระดบคณภาพชวตและตอบสนองตอความตองการของประชาชนภายในรฐแลว ประเทศไทยยงไดมกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศหลายฉบบและกฎหมายดงกลาวไดกาหนดไวในโครงสรางของแตละหนวยงานตลอดจนอานาจหนาทรบผดชอบของหนวยงานแตกตางกนไป ซงสามารถแบงเปนกฎหมายเกยวกบการใชน า กฎหมายเกยวกบการอนรกษและพฒนานา และกฎหมายเกยวกบการปองกนและบรรเทาสาธารณะทางนา ดงน 1. กฎหมายเกยวกบการใชน า7 คอ กฎหมายทควบคมการใชน า และบรหารจดการน า ไดแก พระราชบญญตจดรปทดนเพอการเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 เปนกฎหมายสงเสรมใหเกษตรกรรมของประเทศจดรปทดนเพอการเกษตรกรรมเสยใหม เพอใหทดนทกแปลงไดรบประโยชนจากโครงการชลประทานและการสาธารณปโภคโดยทวถง เพอใหมการใชน าอยางเปนระบบและเกดประโยชนสงสด พระราชบญญตนอยในความรบผดชอบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พ.ศ. 2482 เปนกฎหมายทเกยวกบการชลประทานกาหนดใหเอกชนหรอราษฎรจดทาเพอสงน าจากแหลงน าไปใชในการเพาะปลก หรอปองกนการเสยหายแกการเพาะปลกอนเกยวกบน า8 ผรบผดชอบคอฝายปกครองอนไดแก ผวาราชการจงหวด

6 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 87. 7 โครงการวจย “การพฒนาแผนหลกการจดการภยธรรมชาตทเกยวของกบนา : นาทวม นาแลง และ

แผนดนถลม (น. 4), โดย ธวชชย ตงสญชล และคณะ, 2546, สานกงานกองทนสนบสนนการวจย (สกว.). 8 ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน (น. 61),

โดย อาพร ฮกเจรญ, 2550, วทยานพนธปรญญานตศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยธรกจบณฑตย.

DPU

5

นายอาเภอ กานน ผใหญบาน9 เปนกฎหมายทอยในความรบผดชอบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 เปนกฎหมายทเกยวกบชลประทาน จดทาขนเพอใหไดมาซงนาหรอเพอกก เกบ รกษา ควบคม สง ระบายน า หรอแบงน าเพอการเกษตร การพลงงาน การสาธารณปโภค หรอการอตสาหกรรม10 และหมายความถงการปองกนความเสยหายอนเกดจากน า รวมถง การคมนาคมทางน า ซงอยในเขตชลประทานดวย การเปด - ปดเขอน ประตระบายน าตาง ๆ ทอยในความรบผดชอบของกรมชลประทาน11 เปนกฎหมายทอยในความรบผดชอบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ พระราชบญญตนาบาดาล พ.ศ. 2520 เปนกฎหมายทเกยวกบการควบคมการขด การเจาะและการใชน าบาดาลหรอน าใตดน เปนกฎหมายทอยในความรบผดชอบของกรมทรพยากรน าบาดาล กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม12 2. กฎหมายทเกยวของกบการอนรกษและพฒนาน า13 คอ กฎหมายทรกษาและใชใหเปนประโยชนมากทสด ไดแก พระราชบญญตคนและคน า พ.ศ. 2505 เปนกฎหมายทใหประชาชนจดทาคนและคน ารอบทดนทตนมกรรมสทธหรอสทธครอบครองเพอผลประโยชนในการเกบกก และรกษาน าไวใชอยางเปนระบบ อยในความรบผดชอบของกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย14

9 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.bangkokbiznews.com/home/detail/

politics/opinion/sakol/20111206/422271/กฎหมายปองกน-จดการ-และแกไขปญหานาทวม.html เมอวนท 18 มกราคม 2557.

10 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและการอนรกษทรพยากรนา เฉลมพระเกยรตสมเดจพระนางเจาสรกต พระบรมราชนนาถ ในมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา 5 รอบ (น. 81), โดย คณะกรรมการสภาวจยแหงชาต สาขานตศาสตร รวมกบ สานกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต , กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม.

11 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.bangkokbiznews.com/home/detail/politics/ opinion/sakol/20111206/422271/กฎหมายปองกน -จดการ-และแกไขปญหานาทวม.html เมอวนท 15 มกราคม 2557

12 แหลงเดม. 13 โครงการวจย “การพฒนาแผนหลกการจดการภยธรรมชาตทเกยวของกบนา : นาทวม นาแลง

และแผนดนถลม (น. 4). แหลงเดม. 14 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทาราง

พระราชบญญตทรพยากรนา (น. 97). โดย สถาบนวจยและใหคาปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2547, กรมทรพยากรนา กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม.

DPU

6

พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 เปนกฎหมายทตองการอนรกษสงแวดลอม เพอมงคมครองสขภาพอนามยและคณภาพชวตของประชาชนและสนบสนนใหประชาชนสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม อยในความรบผดชอบของกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม พระราชบญญตพฒนาทดน พ.ศ. 2551 เปนกฎหมายทตองการอนรกษดนและน า ไมตองการใหเกดการชะลางพงทลายของดน ไมตองการใหมการปนเปอนของสารเคมหรอวตถอนใด อยในความรบผดชอบของกระทรวงมหาดไทย พระราชบญญตรกษาคลองประปา พ.ศ. 2526 เปนกฎหมายทกาหนดใหมคลองประปาเพอใชเกบน าและสงน าจากแหลงน าดบ เพอการผลตประปา อยในความรบผดชอบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ 3. กฎหมายทเกยวกบการปองกนและบรรเทาสาธารณภยทางน า คอ กฎหมายทมมาตรการการปองกนและลดผลกระทบความเสยหาย ไดแก

พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 เปนกฎหมายเกยวกบการบรรเทาและปองกนสาธารณภยทวไป มใชกฎหมายปองกนและบรรเทาอทกภยเปนการเฉพาะ วธการปองกนจดการแตกตางจากการปองกนจดการแกไขปญหาสาธารณภยอนคอนขางมาก กฎหมายฉบบนจงไมสามารถเอออานวยในการปองกน จดการและแกไขปญหาน าทวมไดมากนก15 แตอยางไรกด พระราชบญญตฉบบนกไดนามาใชในการแกไขปญหาอทกภยทเกดขนในประเทศไทยในหลายๆ ครง อยในความรบผดชอบของกระทรวงมหาดไทย

จะเหนไดวา จากบทบญญตและเจตนารมณของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดใหความสาคญและรบรองเกยวกบสทธและหนาทของประชาชนและองคกรในการอนรกษ การพฒนา การใชประโยชน การจดสรรทรพยากรธรรมชาต ตลอดจนการรกษาคณภาพสงแวดลอมไว ประกอบกบประเทศไทยมกฎหมายทใชบงคบเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรน าอยหลายฉบบ แตไมสามารถนามาใชไดอยางเปนระบบและมประสทธภาพเทาทควร เพราะแตละกจกรรมของการบรหารจดการทรพยากรน าตองเกยวของกบกฎหมายหลายฉบบ เกยวของกบหลายหนวยงานแตกตางกนไป ทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าเปนไปอยางไรทศทาง ไมมความชดเจน และแมตอมาจะไดมการออกระเบยบสานกนายกรฐมนตรต งคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตขนมาเพอทาหนาทประสานงานและเสนอนโยบายเกยวกบ

15 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.bangkokbiznews.com/home/detail/politics/

opinion/sakol/20111206/422271/กฎหมายปองกน-จดการ-และแกไขปญหาน าทวม.html เมอวนท 15 มกราคม 2557.

DPU

7

ทรพยากรน าเพอใหหลายหนวยงานดาเนนการไปในทศทางเดยวกนกตาม แตการดาเนนงานของคณะกรรมการดงกลาวกไมประสบความสาเรจ เพราะกระทรวง และกรมตางๆ ยงคงดาเนนโครงการและแผนงานตามทกฎหมายของหนวยงานตนใหอานาจไว ไมมการประสานความรวมมอกนอยางแทจรง ประกอบกบกฎหมายทมอยในปจจบนบางฉบบมบทบญญตบางสวนลาสมยและขาดการมสวนรวมของประชาชน ซงไมสอดคลองกบเจตนารมณของรฐธรรมนญ จงทาใหเกดปญหาและอปสรรคในการบรหารจดการนาเปนอยางมาก ซงสรปไดดงน คอ

ประเดนทหนง ปญหาเกยวกบการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการน า ในปจจบนกฎหมายทใหอานาจหนาทเกยวกบการใช การพฒนา การบรหารจดการ การอนรกษทรพยากรน า16 ตลอดจนการปองกนสาธารณภยเกยวกบน ามอยดวยกนหลายฉบบและอยในความรบผดชอบของหลายองคกร แตไมสามารถควบคมในเรองการบรหารจดการนาไดทงหมด ประกอบกบพระราชบญญตเกยวกบทรพยากรน าทมอยในปจจบนนมการแบงแยกเปนการเฉพาะเรอง เชน ดานการชลประทานถกกาหนดไวในพระราชบญญตชลประทานราษฎร พ.ศ. 2482 และพระราชบญญตชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 ดานนาบาดาลถกกาหนดไวในพระราชบญญตน าบาดาล พ.ศ. 2520 เปนตน ไมมพระราชบญญตทรพยากรน าทเปนหลกหรอเปนแมบทเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรน าทงระบบโดยเฉพาะ ไมมพระราชบญญตกลางทเปนกรอบในการดาเนนงานใหแกสวนราชการ ทเปนราชการบรหารสวนกลาง ราชการบรหารสวนทองถน ชมชน ประชาชนและครอบคลมพนทแหลงน า เขอน อางเกบน า ระบบชลประทาน ฝาย พนทใชน า รวมไปถงการใหบรการน าท งทเปนสาธารณะ การเกษตร อตสาหกรรม ซงตองเชอมตอกบกฎหมายอนๆ เชน สงแวดลอม ปาไม มลพษ คมนาคมทางน าทชดเจน ทาใหไมเอออานวยตอการใช การพฒนา และการบรหารจดการทรพยากรน าเทาทควร อกทงกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน าบางฉบบมความลาสมย ไมเหมาะสมกบสภาพการณ ณ ปจจบน จงทาใหการบรหารจดการน าไมมประสทธภาพเทาทควร

ประเดนทสอง ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการขาดหนวยงานกลางทมหนาทในการบรหารจดการน าตามทกฎหมายกาหนด เนองจากในการบรหารจดการน าของประเทศไทยในปจจบน มหนวยงานของรฐทมภารกจหนาทเกยวของกบการบรหารจดการน าเปนจานวนมากและอยภายใตสงกดของหลายกระทรวง ทาใหการปฏบตงานมความซ าซอนกนและขาดความเปนเอกภาพ ประกอบกบการแกปญหาทรพยากรน าดานภยแลง น าทวม การเกบกกน า การบารงรกษาแหลงน า

16 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทาราง

พระราชบญญตทรพยากรนา (น. 18), โดย สถาบนวจยและใหคาปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2547, กรมทรพยากรนา กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม.

DPU

8

การบรรเทาภยพบตจากน า นอกจากจะมขอจากดอนเกดจากธรรมชาตแลว ยงมขอจากดดานการใหเปนไปตามนโยบายทรฐบาลกาหนด ซงขาดความเขาใจในภาพรวมของประเทศ เพราะไมมหนวยงานกลางในการรบผดชอบในการบรหารจดการทรพยากรน าทงระบบโดยเฉพาะ จงทาใหการบรหารจดการนาไมมประสทธภาพเทาทควร

ประเดนทสาม ปญหาทางกฎหมายเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต ไดรบการจดตงขนตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรน าแหงชาต พ.ศ. 2550 เรยกโดยยอวา “กนช.” มหนาทกาหนดนโยบายและเสนอแนะนโยบาย แผนงาน และแผนปฏบตการเกยวกบการบรหารทรพยากรน าตอคณะรฐมนตร เสนอแนะคณะรฐมนตรใหมการปรบปรงหรอแกไขเพมเตมกฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบเกยวกบการบรหารทรพยากรนา เพอใหเกดประสทธภาพสงสดในการพฒนา การใช และการอนรกษทรพยากรนา สรางความสมพนธระหวางองคกรตาง ๆ ในการบรหารทรพยากรน าในประเทศไทย คณะกรรมการทรพยากรนาแหงชาตถอเปนองคกรสงสดเกยวกบทรพยากรนา แตไมมอานาจแทจรงในการกาหนดนโยบาย และกากบดแลใหหนวยงานตางๆ ตองปฏบตตามนโยบาย ประกอบกบการจดตงคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตจดต ง ขนตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรฯ ไมมกฎหมายระดบพระราชบญญตรองรบอานาจหนาท ทาใหคณะกรรมการดงกลาวไมสามารถบรหารจดการทรพยากรนาของชาตใหเปนเอกภาพได17 และขาดการยอมรบจากหนวยงานตางๆ ประเดนทส ปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน า ในการบรหารจดการทรพยากรน าในปจจบนรฐบาลและหนวยงานของรฐเปนผก าหนดนโยบายและแผนงานในการบรหารจดการน าแตเพยงฝายเดยว โดยมไดใหประชาชนมสวนรวมในการกาหนดนโยบายหรอยทธศาสตรในการบรหารจดการนา ทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าไมสอดคลองกบสภาพความเปนจรง ขาดความเปนธรรมในการจดสรร และไมสามารถนาไปสการปฏบตไดอยางมประสทธภาพได

ดงนน วทยานพนธฉบบน มงศกษาถงปญหาทเกดขนเกยวกบการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการน า ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการขาดองคกรกลางในการบรหารจดการน า ปญหาทางกฎหมายเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต และปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน าทชดเจน โดยมงศกษาจากแนวคด ทฤษฎและหลกกฎหมายเกยวกบการบรหารจดการน าของประเทศเนเธอรแลนด ฝรงเศส ประเทศอเมรกา และประเทศญปน เปรยบเทยบกบประเทศไทย เพอนามาปรบปรงและแกไขกฎหมายใหสามารถใชแกไขปญหา

17 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทารางพระราชบญญตทรพยากรนา (น. 161). แหลงเดม.

DPU

9

ดงกลาวไดอยางแทจรง ตลอดจนเกดความเหมาะสมและเกดประโยชนสงสดตอประชาชนและประเทศไทยอยางย งยนสบไป

1.2 วตถประสงคของการศกษา

1. เพอศกษาถงปญหา อปสรรค และขอบกพรองของกฎหมายเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรน าทใชอยในปจจบน และเพอศกษาถงปญหาและอปสรรคของหนวยงานและองคกรตางๆ ทเกยวของกบการใช การพฒนา การบรหารจดการ และการอนรกษทรพยากรนา

2. เพอศกษาถงแนวทางในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทยและแนวทางการบรหารจดการทรพยากรนาของตางประเทศ

3. เพอศกษาถงแนวทางในการเสนอกฎหมายหลกและหนวยงานกลางในการบรหารจดการทรพยากรนาทงระบบ

4. เพอศกษาถงแนวทางในการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศ

1.3 สมมตฐานของการศกษา การจดทาบรการสาธารณะโดยภาครฐมหลายประเภท หนงในการจดทาบรการสาธารณะดงกลาวคอ การบรหารจดการทรพยากรน าใหแกประชาชนอยางทวถงและเปนธรรม เพราะทรพยากรนาเปนปจจยทสาคญในการดารงชวต และเปนปจจยพนฐานในการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ ซงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดกาหนดสทธและหนาทของประชาชนและองคกรในการอนรกษ การพฒนา การใชประโยชน การจดสรรทรพยากรธรรมชาต ตลอดจนการรกษาคณภาพสงแวดลอมไวแลว แตในปจจบนยงพบวามปญหาเกยวกบการบงคบใชกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการทรพยากรน า ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการขาดหนวยงานกลางทมหนาทในการบรหารจดการทรพยากรน าตามทกฎหมายกาหนด ปญหาทางกฎหมายเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต และปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน า จนทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าโดยรฐในประเทศไทยไมมประสทธภาพ ดงนน ประเทศไทยจงควรมการแกไขปรบปรงกฎหมายทเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรน าใหเปนระบบ มการจดตงหนวยงานกลางเพยงหนวยงานเดยวในการบรหารจดการน าของประเทศทงระบบโดยเฉพาะ มการรบรองอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตไวในกฎหมายระดบพระราชบญญต อกทงใหประชาชนไดมสวนรวมในการบรหารจดการนา เพอใหเปนไปตามเจตนารมณของรฐธรรมนญทตองการคมครองสทธของประชาชน โดย

DPU

10

ประเทศไทยจะตองนาแนวคด และทฤษฎทางกฎหมายเกยวกบการคมครองสทธของประชาชน ตลอดจนกฎหมายทเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรน าในตางประเทศมาปรบใชในประเทศไทย เพอใหสามารถแกไขปญหาทเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรน าทสงผลกระทบกบสทธของประชาชนในปจจบนไดอยางแทจรง ตลอดจนจะทาใหเกดประโยชนสงสดกบประชาชน และเกดความเหมาะสมกบประเทศไทยตอไป 1.4 ขอบเขตของการศกษา

จะศกษาเกยวกบสทธของประชาชน แนวคดพนฐานเกยวกบภารกจของรฐหรอการจดทาบรการสาธารณะ หลกการมสวนรวมของประชาชน ทฤษฎบรหารจดการทรพยากรน า กฎหมายทใชบงคบในการบรหารจดการทรพยากรน า ศกษานโยบายภาครฐในการบรหารจดการทรพยากรน า ศกษาถงรปแบบในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทยและตางประเทศ ตลอดจนสภาพปญหาตางๆ ทางกฎหมายทเกดขนวาควรมการแกไขอยางไร เพอวางหลกเกณฑและมาตรการในการรบประกนสทธขนพนฐานของประชาชนในการเขาถงน า การควบคมการใชน า การบรหารจดการน า การใชน าอยางมประสทธภาพและยงยน การพฒนา การคมครอง ฟนฟและอนรกษแหลงน า การปองกนและแกไขปญหาน าทวม ปญหาน าเนาเสยและปญหาขาดแคลนน า การกระจายอานาจและการมสวนรวมของประชาชน ตลอดจนการจดตงองคกรทเกยวของกบทรพยากรน าทงในระดบชาตและลมนา รวมทงองคกรผใชน าดวย

1.5 วธดาเนนการศกษา วธการศกษาจะใชการศกษาคนควาแบบวจยเอกสาร (Documentary Research) โดยรวบรวมคนควาขอมลจากกฎหมายทใหอานาจและหนาทองคกรของรฐในการบรหารจดการน า พระราชบญญตตางๆ ทเกยวของกบการบรหารจดการนา กฎกระทรวง มตคณะรฐมนตร บทความทางกฎหมาย วจยทางกฎหมาย ระเบยบ คาสง วทยานพนธ และเอกสารทางวชาการอนๆ รวมทงขอมลทางอเลกทรอนกส แลวนาขอมลตางๆ ทรวบรวมไดมาวเคราะหเชอมโยงปญหาทเกดขน เพอหาขอสรปและเสนอแนะแนวทางแกไขปญหาตอไป 1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ

1. เพอใหทราบถงปญหา อปสรรค และขอบกพรองของกฎหมายเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรน าทใชอยในปจจบน และเพอศกษาถงปญหาและอปสรรคของหนวยงานและองคกรตางๆ ทเกยวของกบการใช การพฒนา การบรหารจดการ และการอนรกษทรพยากรนา

DPU

11

2. เพอใหทราบถงแนวทางในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทยและแนวทางการบรหารจดการทรพยากรนาของตางประเทศ

3. เพอใหทราบถงแนวทางในการเสนอกฎหมายหลกและหนวยงานกลางในการบรหารจดการทรพยากรนาทงระบบ

4. เพอใหทราบถงแนวทางในการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศ

DPU

บทท 2 แนวคดพนฐาน ทฤษฎและหลกการ ทเกยวของกบการบรหารจดการนา

การจดทาวทยานพนธเรอง ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการบรหารจดการน าโดยรฐในประเทศไทย มการศกษาถงแนวคด ทฤษฎและหลกการเกยวกบสทธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน า แนวคด ทฤษฎเกยวกบภารกจของรฐหรอการบรการสาธารณะ รวมตลอดถงแนวคด ทฤษฎและหลกการเกยวกบการบรหารจดการนาของประเทศไทยและตางประเทศ ดงน 2.1 แนวคด ทฤษฎและหลกการเกยวกบสทธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนา การอยรวมกนในสงคมอยางสงบนน นอกจากจะตองมกฎหมายเปนเครองมอสาหรบใชในการจดระเบยบแลว ขนบธรรมเนยม ประเพณ และวฒนธรรมยงเปนแนวทางทใชยดโยงใหสงคมมความมนคงเขมแขง เมอสงคมมการพฒนา เจรญเตบโต และมความสลบซบซอนมากยงขน กลไกตางๆ ทจะใชจดการใหสงคมมความสงบสขเกดขนนนจงตองมการพฒนาตามไปดวย และสทธเสรภาพถอเปนอกกลไกหนงทสาคญในสงคมทจะกาหนดวาสงคมนนๆ มความสข สงบ และสนตเพยงใด

2.1.1 แนวคดและความหมายของสทธ การเกดขนของสทธและเสรภาพน น มทมาจากแนวความคด 2 แนวทาง คอ (1) แนวความคดตามหลกทฤษฎกฎหมายธรรมชาต ซงถอวาสทธและเสรภาพของมนษยมอยแลวโดยธรรมชาต และ (2) แนวความคดตามหลกทฤษฎกฎหมายบานเมอง ซงถอวาสทธและเสรภาพเกดขนโดยกฎหมายของบานเมองทไดบญญตรบรองไว

สทธ ตามความหมายทวไป หมายถง อานาจทกฎหมายรบรองคมครองใหแกบคคลในอนทจะเรยกรองใหบคคลอนกระทาการอยางใดอยางหนง สทธจงกอใหเกดหนาทแกบคคลอนดวย18

สทธ ตามรฐธรรมนญนน ถอวาเปนสทธตามกฎหมายมหาชน (das subjective oeffcntliche Recht) หมายถง อานาจตามรฐธรรมนญหรอกฎหมายสงสดไดบญญตใหการรบรอง คมครองแกปจเจกชนในอนทจะกระทาการใด หรอไมกระทาการใด การใหอานาจแกปจเจกบคคล

18 สทธและเสรภาพตามรฐธรรมนญ (น. 21), โดย วรพจน วศรตพชญ, 2538, กรงเทพฯ : วญญชน.

DPU

13

ดงกลาวไดกอใหเกดสทธเรยกรองทจะไมใหบคคลใดแทรกแซงในสทธตามรฐธรรมนญของตน โดยเฉพาะอยางยงเรยกรองตอองคกรของรฐมใหแทรกแซงในขอบเขตสทธของตน โดยเฉพาะอยางยงเรยกรองตอองคกรของรฐมใหแทรกแซงในขอบเขตสทธของตน19

สทธ (right) หมายถง ประโยชนทกฎหมายรบรองและคมครองให กฎหมายในทนกคอรฐธรรมนญ เมอกลาวถงสทธในรฐธรรมนญจงหมายถงสทธในทางมหาชน (public rights) ซงมหลกเกณฑคลมถงสทธในทางเอกชน (private right) เชน สทธในครอบครว สทธในทรพยสน สทธในการรบมรดกดวย แตกวางออกไปมากกวาน นเชนคลมถงสทธเลอกต ง สทธในชวตรางกาย เปนตน20

สทธ หมายถง อานาจหรอประโยชนทกฎหมายรบรองและคมครองให21 สทธ (Right) นนหมายถง อานาจหรอประโยชนทกฎหมายรบรองคมครองและบงคบ

ให เชน สทธในการรบมรดก เปนตน เปนสทธทบคคลอนมหนาทตองเคารพตอสทธของเรา ความหมายของสทธดงกลาว เปนความหมายสาหรบกลมประเทศเสรโดยทวไป แตในกลมประเทศคอมมวนสตนน ไดตความหมายของคาวา สทธ วาหมายถง การทบคคลเลอกกระทาการใด ๆ ไดทงสน เพอประโยชนของชนกรรมาชพ22 ดงนน สทธ จงหมายถง ประโยชนหรออานาจของบคคลทกฎหมายไดรบรองและคมครองให สทธเปนเรองของอานาจและหนาททจะบงคบตอบคคลอนหรอรฐ ปจเจกชนทวไปจะบงคบตอบคคลอนหรอรฐไดกตอเมอมกฎหมายบญญตรองรบสทธของตนและกาหนดหนาทตอบคคลอนไวเทานน

19 หลกพนฐานของสทธเสรภาพและศกดศรความเปนมนษยตามรฐธรรมนญ (น. 48), โดย บรรเจด

สงคะเนต, 2547, กรงเทพ : วญญชน. 20 กฎหมายรฐธรรมนญ (น. 640 – 641), โดย วษณ เครองาม, 2530, คณะนตศาสตรจฬาลงกรณ

มหาวทยาลย สานกพมพนตบรรณการ. 21 หลกกฎหมายมหาชน (น. 138), โดย โภคน พลกล, 2539, กรงเทพมหานคร : สานกพมพ

มหาวทยาลยรามคาแหง. 22 กฎหมายรฐธรรมนญและสถาบนการเมอง (น. 151), โดย พรชย เลอนฉว, 2553, สานกพมพ

มหาวทยาลยธรกจบณฑตย. พมพครงท 9.

DPU

14

2.1.2 แนวคดและความหมายของการมสวนรวมของประชาชน23 การมสวนรวมของประชาชน ถอเปนหลกการสากลทอารยประเทศใหความสาคญ และเปนประเดนหลกทสงคมไทยใหความสนใจเพอพฒนาการเมองเขาสระบอบประชาธปไตยแบบมสวนรวมตามหลกการธรรมาภบาลทภาครฐจะตองเปดโอกาสใหประชาชนและผเกยวของทกภาคสวนรบร รวมคด รวมตดสนใจ เพอสรางความโปรงใสและเพมคณภาพการตดสนใจของภาครฐใหดขน และเปนทยอมรบรวมกนของทก ๆ ฝาย แนวความคดการมสวนรวมของประชาชนนนเปนแนวความคดทเกดและอยเคยงคกบการปกครองระบอบประชาธปไตย เนองจากระบบการปกครองนถอวาอานาจอธปไตยเปนอานาจสงสดในการปกครองประเทศและมาจากประชาชน24 การมสวนรวมของประชาชนในการพฒนากจกรรมตางๆ เชน กจกรรมทางการเมอง เศรษฐกจ และสงคม เกดขนไดหลายรปแบบ หลายลกษณะ และหลายวธการแตกตางกนออกไปตามวตถประสงคของกจกรรมนนๆ การมสวนรวมของประชาชน (Public Participation) คอ การทประชาชนเขารวมกจกรรมอยางใดอยางหนงของหนวยงานภาครฐ เพอผลประโยชนสวนรวม เรมตงแตการทประชาชนเกดจตสานกในตนเองและถอเปนภาระหนาทของตนในฐานะทเปนสวนหนงของสงคมทตนเองอย รวมคดรวมวางแผน รวมดาเนนงาน รวมตดตามประเมนผล และรวมรบผลประโยชน25 การมสวนรวมของประชาชน คอ การเขามาชวยเหลอหรอรวมในกระบวนการดาเนนงานตาง ๆ ของรฐทสงผลกระทบตอสภาพความเปนอยของประชาชน เพอใหไดขอเทจจรงทถองแทและสอดคลองกบวถการดาเนนชวต ทาใหเกดประสทธผลและสรางความสมดลระหวางรฐซงเปนผปกครองกบประชาชนซงเปนผใตการปกครองแหงรฐ ในรฐทปกครองในระบอบประชาธปไตยสวนใหญจงเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมแสดงความคดเหนและใชสทธทางการเมองได แตการมสวนรวมและใชสทธทางการเมองดงกลาวจะถกตองและสอดคลองกบความเปนจรงไดกตอเมอประชาชนไดรหรอเขาถงขอมลขาวสารของราชการทจาเปนทรฐสามารถ

23 โครงการศกษาพฒนาการดาเนนงานการมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการวเคราะห

ผลกระทบสงแวดลอม (น. 2-1), โดย สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย รวมกบ สถาบนวจยสภาวะแวดลอม จฬาลงกรณมหาวทยาลย, กองวเคราะหผลกระทบสงแวดลอม สานกงานนโยบายและแผนสงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม, 2544,

24 รฐธรรมนญกบการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (น. 40), โดย สนย มลลกะมาลย, 2545, สานกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

25 การบรหารจดการการมสวนรวมของประชาชน (น. 40), โดย อรทย กกผล, 2550, ในคมอพลเมองยคใหม (กรงเทพฯ: สานกพมพคณะรฐมนตรและราชกจจานเบกษา)

DPU

15

เปดเผยได และไมเกดความเสยหายตอรฐหรอตอประโยชนสาคญของเอกชนอนในรฐนน การไดรและเขาถงขอมลขาวสารของราชการน นถอวาเปนสทธของประชาชนทรฐพงจะตองใหและคมครอง เพราะการรบรขอมลขาวสารของราชการทถกตอง โปรงใส และไดสดสวนทเหมาะสมจะทาใหประชาชนสามารถจะทาความเขาใจในการดาเนนการตาง ๆ ของรฐ อนจะชวยลดความขดแยงระหวางรฐกบประชาชนลงไปได26

Erwin (1976) กลาววา การมสวนรวมของประชาชน คอ กระบวนการใหประชาชนเขามามสวนเกยวของในการดาเนนงานพฒนา รวมคด รวมตดสนใจแกปญหาของตนเอง รวมใชความคดสรางสรรค ความรและความชานาญรวมกบวทยากรทเหมาะสม และสนบสนนตดตามผลการปฏบตงานขององคกรและเจาหนาททเกยวของ27

Frankly Lisk (1985) ใหความหมายการมสวนรวมในมมมองทกวางวาเปนการเขารวมอยางแขงขนของประชาชน ในการดาเนนการตดสนใจในทกระดบและทกรปแบบของกจกรรมตางๆ ทางดานเศรษฐกจ สงคมและการเมอง และโดยเฉพาะในบรบทของกระบวนการวางแผนทมการกาหนดรปแบบแนวคดการมสวนรวมสมพนธกบการเขารวมของมวลชนอยางกวางขวางในการเลอก การบรหาร และการประเมนผลของแผนงานและโครงการตางๆ ทจะนามาซงการยกระดบความเปนอยใหสงขน28

กลมผเชยวชาญองคการสหประชาชาต (1981) กลาววา การนยามความหมายการมสวนรวมของประชาชน ควรจะมลกษณะจากดเฉพาะในระบบเศรษฐกจ สงคม และการเมองหนงๆ เทานน29

การมสวนรวมของประชาชน หมายถง การกระจายโอกาสใหประชาชนไดเขามามสวนรวมทางการเมอง การบรหาร เกยวกบการตดสนใจในเรองตางๆ รวมทงการจดสรรทรพยากรของ

26 รฐธรรมนญกบการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

(น. 109), เลมเดม. 27 โครงการศกษาพฒนาการดาเนนงานการมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการวเคราะห

ผลกระทบสงแวดลอม (น. 2-1), เลมเดม. 28 โครงการศกษาพฒนาการดาเนนงานการมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการวเคราะห

ผลกระทบสงแวดลอม (น. 2-1), หนาเดม 29 โครงการศกษาพฒนาการดาเนนงานการมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการวเคราะห

ผลกระทบสงแวดลอม (น. 2-1), หนาเดม.

DPU

16

ชมชนและของชาต ทจะสงผลกระทบตอวถชวตและความเปนอยของประชาชน การมสวนรวมในการออกกฎหมาย ตลอดจนการมสวนรวมในการตรวจสอบการใชอานาจหนาทของรฐ30

คะนงนจ ศรบวเอยม และคณะ ใหความหมายการมสวนรวมของประชาชนวา หมายถง การกระจายโอกาสใหประชาชนมสวนรวมทางการเมอง และการบรหารเกยวกบการตดสนใจในเรองตาง ๆ รวมทง การจดสรรทรพยากรของชมชนและของชาต ซงจะสงผลกระทบตอวถชวตและความเปนอยของประชาชน โดยการใหขอมล แสดงความคดเหน ใหคาแนะนาปรกษา รวมวางแผน รวมปฏบต รวมตลอดจนการควบคมโดยตรงจากประชาชน31 ดงน น การมสวนรวมของประชาชน จงหมายถง กระบวนการทภาครฐและภาคประชาชนมสวนรวมกนในเรองตาง ๆ รวมทงการจดสรรทรพยากรของชมชนและของชาต โดยใหโอกาสประชาชนเปนฝายตดสนใจ กาหนดปญหาความตองการของตนเอง ใหประชาชนเกดความรสกและความตองการเปนเจาของรวมกน มความเปนอสระ มอานาจในการตดสนใจ มกจกรรมรวมกน สามารถจดการแกไขปญหาและการพฒนาไดดวยตนเอง และสามารถรวมพลงกนเพอสรางความเขมแขงใหกบชมชนและประเทศชาต

2.1.3 เงอนไขพนฐานของการมสวนรวมของประชาชนม 3 ประการ คอ32 ประการทหนง ตองมอสรภาพ หมายถง ประชาชนมอสระทจะเขารวมหรอไมกได การ

เขารวมตองเปนไปดวยความสมครใจ การถกบงคบใหรวมไมวาจะในรปแบบใดไมถอวาเปนการมสวนรวม

ประการทสอง ตองมความเสมอภาค ประชาชนทเขารวมในกจกรรมใดจะตองมสทธเทาเทยมกบผเขารวมคนอนๆ

ประการทสาม ตองมความสามารถ ประชาชนหรอกลมเปาหมายจะตองมความสามารถพอทจะเขารวมในกจกรรมนนๆ หมายความวา ในบางกจกรรมแมจะกาหนดวาผเขารวมมเสรภาพและเสมอภาค แตกจกรรมทกาหนดไวมความซบซอนเกนความสามารถของกลมเปาหมาย การมสวนรวมยอมเกดขนไมได

30 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.odloc.org/wp-content/uploads/

2013/09/2km_001.pdf., การมสวนรวมของประชาชนกบการกระจายอานาจ, เมอสานกงานคณะกรรมการกระจายอานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน. เมอวนท 31 ตลาคม 2556.

31 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.kpi.ac.th/kpith/pdf เมอวนท 15 ธนวาคม 2556

32 การมสวนรวม:แนวคด ทฤษฎ และกระบวนการ.เอกสารประกอบการศกษาดงานของคณะกรรมาธการการพฒนาทางการเมองและการมสวนรวมของประชาชน (น.6), โดยถวลวด บรกล, 2551, กรงเทพฯ:วฒสภา.

DPU

17

2.1.4 กระบวนการมสวนรวมของประชาชน แบงไดดงน33 ก. การรวมในการวางแผน คอ การมสวนรวมในการวเคราะหปญหา กาหนดลาดบ

ความสาคญ ตงเปาหมาย กาหนดแนวทางดาเนนการ ตดตาม ประเมนผล และตดสนใจ ข. การรวมในการดาเนนกจกรรม ประกอบดวย การสนบสนนดานทรพยากรและการ

ประสานความรวมมอ ค. การรวมในการใชประโยชน คอ การนาเอากจกรรมมาใชใหเกดประโยชนได ซงเปน

การเพมระดบของการพงตนเองและควบคมทางสงคม ง. การรวมในการไดรบประโยชน คอ การแจกจายผลประโยชนการพฒนาอยาง

ยตธรรม จ. การรวมในการประเมนผล เพอประชาชนในชมชนจะไดทราบถงปญหา อปสรรค

ตางๆ เพอรวมกนดาเนนการหาทางแกไขตอไป 2.1.5 รปแบบของการมสวนรวมของประชาชน

การมสวนรวมของประชาชนเปนการเปดโอกาสใหประชาชนและผทเกยวของทกภาคสวนของสงคมไดเขามามสวนรวมกบภาคราชการนนๆ International Association for Public Participation โดยไดแบงรปแบบของการสรางการมสวนรวมของประชาชนเปน 5 รปแบบ ดงน

รปแบบท 1 การรบรขอมลขาวสาร ถอเปนการมสวนรวมของประชาชนในระดบตาทสด แตเปนระดบทสาคญทสด เพราะเปนกาวแรกของการทภาคราชการจะเปดโอกาสใหประชาชนเขาสกระบวนการมสวนรวมในเรองตาง ๆ วธการใหขอมลสามารถใชชองทางตาง ๆ เชน เอกสารสงพมพ การเผยแพรขอมลขาวสารผานทางสอตาง ๆ การจดนทรรศการ จดหมายขาว การจดงานแถลงขาว การตดประกาศ และการใหขอมลผานเวบไซต เปนตน

การมสวนรวมในรปแบบน ประชาชนผมสวนไดเสย และบคคลหรอหนวยงานทเกยวของจะตองไดรบการแจงใหทราบถงรายละเอยดของโครงการทจะดาเนนการ รวมท งผลกระทบทคาดวาจะเกดขน ทงนการไดรบแจงขาวสารดงกลาว จะตองเปนการแจงกอนทจะมการตดสนใจดาเนนโครงการ

รปแบบท 2 การปรกษาหารอ เปนรปแบบการมสวนรวมทมการจดหารอระหวาง ผดาเนนการโครงการกบประชาชนทเกยวของและไดรบผลกระทบ เพอทจะรบฟงความคดเหนและตรวจสอบขอมลเพมเตมหรอประกอบการจดทารายงานการศกษา นอกจากนการปรกษาหารอยงเปนอกชองทางหนงในการกระจายขอมลขาวสารไปยงประชาชนทวไปและหนวยงานทเกยวของ

33 โครงการศกษาพฒนาการดาเนนงานการมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอม (2-5) เลมเดม.

DPU

18

เพอใหเกดความเขาใจในโครงการหรอกจกรรมมากขน และเพอใหมการใหขอเสนอแนะเพอประกอบทางเลอกในการตดสนใจ

รปแบบท 3 การรบฟงความคดเหน เปนกระบวนการทเปดใหประชาชนมสวนรวมในการใหขอมลขอเทจจรงและความคดเหนเพอประกอบการตดสนใจของหนวยงานภาครฐดวยวธตางๆ เชน การรบฟงความคดเหน การสารวจความคดเหน การจดเวทสาธารณะ การแสดงความคดเหนผานเวบไซต เปนตน

การรบฟงความคดเหนยงแยกออกไดเปนอกหลายรปแบบ ซงรปแบบทพบเหนกนบอย ๆ ไดแก 1. การประชมรบฟงความคดเหนในระดบชมชน การประชมรบฟงในลกษณะนจะตองจดขนในชมชนทไดรบผลกระทบจากโครงการ โดยเจาของโครงการหรอกจกรรมจะตองสงตวแทนเขารวม เพออธบายใหทประชมทราบถงลกษณะโครงการและผลกระทบทคาดวาจะเกดขนและตอบขอซกถาม การประชมในระดบนอาจจะจดในระดบทกวางขนได เพอรวมหลายๆ ชมชนในคราวเดยวกน ในกรณทมหลายชมชนไดรบผลกระทบ 2. การประชมรบฟงความคดเหนในเชงวชาการ โครงการทมขอโตแยงในเชงวชาการ จาเปนจะตองมการจดประชมรบฟงความคดเหนในเชงวชาการ โดยเชญผเชยวชาญเฉพาะสาขาจากภายนอกมาชวยอธบายซกถาม และใหความเหนตอโครงการ การประชมอาจจะจดในทสาธารณะทวไป ผลการประชมจะตองนาเสนอตอสาธารณะและผรวมประชมตองไดรบทราบผลดงกลาวดวย 3. การประชาพจารณ เปนการประชมรบฟงทมขนตอนการดาเนนการทชดเจนมากขน เปนเวทในการเสนอขอมลอยางเปดเผยไมมการปดบง ทงฝายเจาของโครงการและฝายผมสวนไดเสยจากโครงการ การประชมและคณะจดการประชมจะตองมองคประกอบของผเขารวมทเปนทยอมรบ มหลกเกณฑและประเดนในการพจารณาทชดเจนและแจงใหทกฝายทราบทวกน ซงอาจมาจากการรวมกนกาหนดขน ทงนรปแบบการประชมไมควรจะเปนทางการมากนก และไมเกยวของกบนยของกฎหมายทจะตองมการชขาดเหมอนการตดสนในทางกฎหมาย การจดประชมจงอาจจดในหลายวนและไมจาเปนวาจะตองมการชขาดเหมอนการตดสนในทางกฎหมาย การจดประชมจงอาจจดในหลายวนและไมจาเปนวาจะตองจดเพยงครงเดยวหรอสถานทเดยวตลอดไป

รปแบบท 4 การรวมในการตดสนใจ เปนการเสรมอานาจใหแกประชาชนและเปนขนทใหบทบาทแกประชาชนในระดบสงทสด การรวมในการตดสนใจถอเปนเปาหมายสงสดของการมสวนรวมของประชาชน ซงในทางปฏบตทจะใหประชาชนเปนผตดสนใจตอประเดนปญหานนๆ ไมสามารถดาเนนการใหเกดขนไดงายๆ อาจดาเนนการใหประชาชนทไดรบผลกระทบ เลอกตวแทนของตนเขาไปนงในคณะกรรมการใดคณะหนงทมอานาจตดสนใจ รวมทงไดรบเลอกใน

DPU

19

ฐานะทเปนตวแทนขององคกรททาหนาทเปนผแทนประชาชนในพนท ซงประชาชนจะมบทบาทชนาการตดสนใจไดเพยงใดนนขนอยกบองคประกอบของคณะกรรมการพเศษนน ๆ วาจะมการวางนาหนกของประชาชนไวเพยงใด

รปแบบท 5 การใชกลไกทางกฎหมาย รปแบบนไมถอวาเปนการมสวนรวมของประชาชนโดยตรงในเชงของการปองกนแกไข แตเปนลกษณะของการเรยกรองและปองกนสทธของตนเอง อนเนองมาจากการไมไดรบความเปนธรรมและเพอใหไดมาซงผลประโยชนทตนเองคดวาควรจะไดรบ34

2.1.6 ทฤษฎการมสวนรวม ทฤษฎการมสวนรวมสามารถแบงออกไดเปนสองกลมใหญ ๆ ดงน35

1. ทฤษฎประชาธปไตยแบบมสวนรวม ทฤษฎนตามแนวความคดของการมสวนรวมไมไดมวตถประสงคเฉพาะการเลอกตงหรอถอดถอนผนาเทานน แตยงรวมถงการเขาไปมสวนรวมในทก ๆ ดาน และทก ๆ ขนตอนของการวางนโยบาย ยงไปกวานนทฤษฎนยงมองวาการมสวนรวมเปนการพฒนาการกระทาทางการเมองและสงคมใหมความรบผดชอบ และการไมยอมใหเขาไปมสวนรวมนบไดวาเปนการคกคามเสรภาพอกดวย เงอนไขสาคญของการทาใหประชาธปไตยแบบมสวนรวมมความเปนไปไดกคอ ความเปนพลเมองทมเสรภาพและความเทาเทยมกน อนเปนหลกการสาคญของทฤษฎประชาธปไตยทเนนกนมาโดยตลอด

2. ทฤษฎประชาธปไตยแบบตวแทน ทฤษฎนเนนความเปนผแทนของผนา และถอวาการมสวนรวมในการเลอกตงหรอถอดถอนผนาเปนเครองหมายของการทจะใหหลกประกนกบการบรหารงานทด อยางไรกตามทฤษฎนเนนเฉพาะการวางโครงสรางของสถาบน เพอเปนเครองมอในการใหผตามเขามามสวนรวมเทานน เชน การเลอกตงทวไป การเลอกตงโดยลงคะแนนลบ จะเหนไดวา การมสวนรวมตามนยทฤษฎนมไดเปดโอกาสใหผตามไดเขามามสวนรวมในการดาเนนงานของบรรดาผนาตาง ๆ ทเสนอตวเขาสมครรบเลอกตง แตบรรดาผตามนนเปนเพยงแคไมประดบเทานน

34 โครงการศกษาพฒนาการดาเนนงานการมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการวเคราะห

ผลกระทบสงแวดลอม (น. 2-6 – 2-7), แหลงเดม. 35 การมสวนรวมของประชาชนในการจดทาแผนพฒนาทองถน : กรณศกษาองคการบรหารสวนตาบล

ในจงหวดเชยงใหม (น. 16), โดย พวงทอง โยธาใหญ, 2545,

DPU

20

2.1.7 แนวคดและหลกการมสวนรวมของประชาชนในระบอบประชาธปไตย36 การปกครองในระบอบประชาธปไตยจาเปนอยางยงทจะตองใหประชาชนเขามามสวนรวมในทางการเมอง ทงน เนองจากการใหประชาชนเขามามสวนรวมในทางการเมองจะชวยทาใหการปกครองในระบอบประชาธปไตยมการพฒนามากขน สาเหตเพราะจะทาใหผใชอานาจปกครองและผถกปกครองมการสอสารหรอมความสมพนธระหวางกนเกดขน เนองจากประชาชนสามารถแสดงถงความตองการของตนตอผใชอานาจปกครองทาใหการปกครองเปนไปตามเจตนารมณของประชาชนยงเปนการสงเสรมใหเกดการกระจายอานาจ หากไมเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในทางการเมองการใชอานาจกจะรวมศนยอยทนกการเมอง แตหากเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในทางการเมอง การใชอานาจกจะไมรวมศนยอยทนกการเมองแตเพยงอยางเดยว ทาใหประชาชนสามารถเขามามสวนรวมในกจกรรมทางการเมองและกอใหเกดความรสกในความเปนเจาของอานาจอธปไตยเพราะประชาชนมสวนรวมในกจกรรมทางการเมองและกอใหเกดความรสกในความเปนเจาของอานาจอธปไตย เพราะประชาชนมสวนรวมในการดาเนนงานของรฐบาล ฉะนน การมสวนรวมของประชาชนจงเปนการยนยนหลกการในเรองของอานาจอธปไตยเปนของประชาชน อกทงยงทาใหมความเปนประชาธปไตยมากขน การมสวนรวมในทางการเมองของประชาชนจงเปนหวใจของการปกครองในระบอบประชาธปไตย การมสวนรวมทางการเมองจะตองเปนไปดวยความสมครใจ เนองจากจะตองเปนไปตามความตองการอนแทจรงของประชาชนในการกาหนดความเปนไปของสงคม ทงนเพราะตนเปนสวนหนงของสงคมไมวาจะใชวธการทถกตองตามกฎหมายหรอไมกตาม โดยมความมงหมายเพอทจะมอทธพลตอการกาหนดนโยบายหรอการดาเนนงานสาธารณะ หรอการเลอกผนาทางการเมองทงในระดบชาตและระดบทองถน แมวาความมงหมายในทางการเมองนนในความเปนจรงอาจไมมผลตอการตดสนใจของรฐบาลกตาม ซงในทางตรงกนขามหากการกระทานนไมมความมงหมายในทางการเมองแลว การกระทานนกไมถอวาเปนการมสวนรวมในทางการเมองแตอยางใด ดงนน พนฐานของการมสวนรวมของประชาชนอยางนอยตองมความสมครใจทจะเขารวมในกจกรรมน นโดยปราศจากการบงคบข เขญมเชนน นกไมอาจถอวาเปนการมสวนรวม อกท งประชาชนทเขามามสวนรวมจะตองมสทธเทาเทยมกบบคคลอน นนหมายถง จะตองมความเสมอภาคในระหวางประชาชนทเขารวมดวยกนเองโดยไมมการเลอกปฏบต และประชาชนทเขามามสวนรวมจะตองมความร ความสามารถพอทจะเขารวมในกจกรรมนนๆ กลาวคอ ประชาชนทเขา

36 การมสวนรวมของประชาชนในการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ : ศกษากรณตามมาตรา 291 ของ

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 (น. 45), โดย ขจรชย ชยพพฒนานนท, 2553, วทยานพนธปรญญามหาบณฑต กรงเทพมหานคร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

DPU

21

รวมในกจกรรมจะตองมความรในเรองน น ๆ เพราะหากกจกรรมทเขามามสวนรวมมความสลบซบซอนเกนความสามารถของผเขารวมกจกรรมการมสวนรวมยอมเกดขนไมได37 นอกจากนประชาชนทเขามามสวนรวมตดสนใจในกจกรรมนน ๆ กจะตองยอมรบถงผลกระทบของเรองทไดตดสนใจดงกลาวดวย

กระบวนการมสวนรวมของประชาชน เปนกระบวนการสอสารสองทางทมเปาหมายโดยรวมเพอทจะใหเกดการตดสนใจทดขนและไดรบการสนบสนนจากสาธารณชน ซงเปาหมายของกระบวนการการมสวนรวมของประชาชน กคอ การใหขอมลตอสาธารณชนและใหสาธารณชนแสดงความคดเหนตอโครงการทนาเสนอหรอนโยบายรฐ และมสวนรวมในการแกปญหา เพอหาทางออกทดทสดสาหรบทก ๆ คน การมสวนรวมของประชาชนยงจดเปนรปแบบหนงของแนวความคดในการกระจายอานาจจากสวนกลางมาสสวนทองถน เพราะประชาชนในทองถน คอ ผทรปญหาและความตองการของทองถนตนเองดกวาผอน การมสวนรวมของประชาชน จงเปนการเปดกวางในความคดเหนโดยการสอสารสองทางในประเดนทเกยวของกบประชาชน ซงในแตละประเดนนนไมสามารถใชเกณฑใดเกณฑหนงมาตดสนใจไดเหมอนกน

กลาวโดยสรป ระบบประชาธปไตยแบบมสวนรวม เปนการเปดโอกาสใหประชาชนไดแสดงทศนะและมสวนรวมในการตดสนใจเรองตาง ๆ ทจะมผลตอชวตความเปนอยของประชาชน นอกจากจะชวยใหการตดสนใจของผเสนอโครงการหรอรฐบาลมความรอบคอบ และสอดรบกบปญหาและความตองการของประชาชนมากยงขนแลว ยงเปนการควบคมการบรหารงานของ รฐบาลใหมความโปรงใส (Transparency) ตอบสนองตอปญหาและความตองการของประชาชน (Responsiveness) และมความรบผดชอบหรอสามารถตอบคาถามของประชาชนได (Accountability) อกดวย ซงเทากบเปนการสงเสรมการปกครองระบอบประชาธปไตยใหสมบรณและยงยนมากยงขนอกดวย 2.1.8 การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (1) ความหมายของสทธในสงแวดลอม สทธในสงแวดลอม หมายถง สทธทจะไดอยในสงแวดลอมทด ทสะอาด ปราศจากมลพษ และมทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพใหไดใชประโยชนอยางเพยงพอแกความจาเปนพนฐานในการดารงชวต สทธในสงแวดลอมเปนสทธมนษยชนขนพนฐานทพงไดรบการคมครองจากรฐ การเรยกรองของประชาชนทจะใหมสทธในสงแวดลอมกเพอทจะไมให

37 รายงานการวจย เรอง แนวทางการเสรมสรางประชาธปไตยแบบมสวนรวมตามรฐธรรมนญแหง

ราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 : ปญหา อปสรรค และทางออก (น. 13), โดย คะนงนจ ศรบวเอยม และคณะ, 2545, กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา. พมพครงท 1.

DPU

22

รฐไดใชอานาจและหนาทอยางไรขดจากด จนเปนเหตใหเกดการทาลายหรอสรางความเสอมแกสงแวดลอมและทรพยากรธรรมชาตขนและสงผลกระทบมาถงประชาชน รฐมหนาทจะใชอานาจทางปกครองทจะสรางหลกประกนขนตาสดทจะคมครองใหประชาชนไดอยในสงแวดลอมทด ซงสทธในสงแวดลอมนจะตองไดรบการยนยนในสทธนของประชาชนดวยการรบรองโดยบทบญญตแหงกฎหมาย38 สทธในสงแวดลอมมหลกเกณฑสาคญวา สงแวดลอมเปนสงจาเปนสาหรบชวตความเปนอยของมนษย และบคคลแตละคนเปนผทรงสทธทจะสงวน รกษา และควบคมคณภาพของสงแวดลอมเพอความสขสบายของตนเอง เมอคณภาพสงแวดลอมถกคกคามเนองจากมลพษหรอการทาลายทรพยากรธรรมชาตกสามารถบงคบการตามวตถแหงสทธไดโดยไมจาตองคานงวาไดเกดความเสยหายหรอภยนตรายขนกบชวต ทรพยสน และสขภาพอนามยของผนนมากนอยเพยงใดหรอไม39 (2) แนวความคดการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม แนวความคดการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในปจจบนน สวนใหญเกดจากแรงผลกดนของกลมองคการพฒนาเอกชน (Non – Governmental Organization : NGO) ดานสงแวดลอมภายในประเทศ ซงจากการทองคการพฒนาเอกชนเปนองคการทเกดจากประชาชน จงมบทบาทหนาทหลกในการใหความรและความชวยเหลอเพอปกปองคมครองประโยชนของประชาชน เชน การเรยกรองสทธทจะไดรบการคมครองหรอเยยวยาจากรฐ และเปนตวแทนของประชาชนในการเขาไปมสวนรวมในการแสดงความคดเหนตอโครงการหรอกจกรรมตางๆ ของรฐทจะเกดขนแลวสงผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมนน ทาใหสทธการเขาถงขอมลขาวสารของราชการ การมสวนรวมแสดงความคดเหน รวมวเคราะห วพากษวจารณโครงการหรอกจกรรมทสงผลกระทบตอทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เปนสงทจาเปนและเปนวธการทจะทาใหเจาของโครงการ รวมทงหนวยงานของรฐทเกยวของเพมความระมดระวงและรอบคอบในการดาเนนการเพอมใหเกดผลกระทบทรนแรงตอคณภาพสงแวดลอม

38 รฐธรรมนญกบการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอม. (น. 62), เลมเดม. 39 รายงานวจยเรอง การศกษาความเปนไปไดในการจดตงกองทนทดแทนความเสยหายตอสขภาพ

จากมลพษ (น. 91), โดย สนย มลลกะมาลย และคณะ, 2531, คณะนตศาสตรรวมกบสถาบนวจยสภาวะแวดลอม จฬาลงกรณมหาวทยาลย ทนอดหนนการวจยจากมลนธญปน (Japan Foundation).

DPU

23

การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมถอเปนสทธอยางหนงทมการยอมรบกนโดยทวไป สาหรบปญหาดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ไดมการยอมรบวาปญหาดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมนจะสามารถปองกนหรอแกไขไดกตองอาศยความรวมมอของประชาชน โดยเปนฝายดแล จบจอง และตดตาม ทงนกเพราะประชาชนเปนผทมความใกลชดกบสงแวดลอม และเปนผทจะไดรบผลกระทบจากสงแวดลอมมากทสด ฉะนน การเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมเปนหนาทโดยตรงของรฐทจะสรางกลไกเอออานวยและใหสทธนแกประชาชนในรฐของตน การใหประชาชนเขามามสวนรวมจะตองเรมจากรฐใหประชาชนไดรบรขอมลขาวสารเกยวกบทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม การจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมจะทาไดดทสดกดวยการมสวนรวมของประชาชนทเกยวของทกคน และในระดบประเทศถอเปนหนาทของรฐทจะตองจดทาและจดเตรยมขอมลขาวสารดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเพอพรอมทจะใหประชาชนไดเขาถง เพอจะไดใชเปนขอมลในการมสวนรวมรบร รวมแสดงความคดเหน และรวมตดสนใจ และบางครงรวมในกระบวนการดาเนนการดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในกจกรรมหรอโครงการทสงผลกระทบตอสงแวดลอมดวย40 ในเรองการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมแตเดมนนเปนอานาจหนาทโดยตรงขององคกรของรฐเทานน แตเมอมความขดแยงระหวางองคกรของรฐกบประชาชนในการบรหาร การจดการทรพยากรธรรมชาตหรอการดาเนนกจกรรมหรอโครงการทสงผลกระทบตอคณภาพของทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมมากขน ยอมชชดถงปญหา ความสาคญ และความจาเปนทจะตองใหประชาชนเขามามสวนรวมโดยตรงในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เพอสงวนไวซงสทธในสงแวดลอมทจะดารงชวตอยในคณภาพสงแวดลอมทด อนเปนสทธมนษยชนขนพนฐานของประชาชนทรฐควรรบรองและคมครองดวย การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมนนถอเปนสวนหนงของบทบาทประชาชนในกระบวนการของการพฒนา เพราะการมสวนรวมดวยการเขารวมอยางมความกระตอรอรน มพลงของประชาชนในกระบวนการตดสนใจเพอกาหนดเปาหมายของสงคมและจดการทรพยากรเพอใหบรรลเปาหมายโดยปฏบตตามแผนการหรอโครงการตางๆ ดวยความสมครใจ จะทาใหเกดประโยชนอยางสงสดแกประชาชนและประเทศชาตสบไป

40 รฐธรรมนญกบการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (น. 40), เลมเดม.

DPU

24

2.1.9 การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนา การมสวนรวมในการจดการทรพยากรน าของประชาชน หมายถง การทประชาชนเขารวมกจกรรมตาง ๆ ตอการจดการทรพยากรน า ดวยความสมครใจในการแสดงความรสก ความตองการ รวมทงเปนสวนหนงในการวางแผนและดาเนนการในกจกรรมตาง ๆ ทจะทาใหเกดความมนคงในการใชน าอยางย งยน41 นบตงแตหลงเปลยนแปลงการปกครองในป 2475 จนถงชวงกอนทศวรรษ 2520 ภายใตบรบทสงคมการเมองไทยทเพงเปลยนผานมาสระบอบประชาธปไตยภายใตรฐธรรมนญ การเมองไทยมความผนผวนสง มการผลดเปลยนรฐบาลบอยครงสลบกบการครอบงาโดยระบอบเผดจการทหาร เกดกลมอานาจใหมๆ เขามามอานาจและบทบาทในทางการเมองและเศรษฐกจเพมขน เชน นกการเมอง กลมพอคา นกธรกจ คณะนายทหาร กลมนกศกษาปญญาชน กลมเกษตรกรชาวไรชาวนา มการปะทะกนของแนวคดทางการเมองตางๆ เชน อนรกษนยม เสรประชาธปไตย สงคมนยมคอมมวนสต โดยนโยบายการพฒนาประเทศมงเนนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจและ ความทนสมยตามแบบตะวนตก ในขณะทการผลตในภาคเกษตรกรรมยงถอเปนรายไดหลกของประเทศ ซงตอมาไดมการสงเสรมการผลตภาคอตสาหกรรมเพอทดแทนการนาเขาและการพฒนาโครงสรางพนฐานตางๆ เชน ถนน น า ไฟฟา เพอรองรบภาคธรกจและการลงทนอยางกวางขวาง นโยบายดานทรพยากรน าในชวงนจะมงเนนไปทการจดหาและพฒนาแหลงน าใหเพยงพอสาหรบภาคการเกษตรกรรมเปนหลก โดยมโครงการกอสรางแหลงน าและระบบชลประทานขนาดใหญจานวนมาก42

จนกระทงในทศวรรษท 2520 เผดจการทหารเรมเสอมอานาจลง การเมองมเสถยรภาพและพฒนาไปสแนวทางประชาธปไตยมากยงขน ในภาคเศรษฐกจมการปรบเปลยนยทธศาสตรไปสการพฒนาอตสาหกรรมเพอการสงออก ภาคเศรษฐกจและการลงทนมการเตบโตขนอยางรวดเรว สงผลใหความตองการใชน ามเพมมากขนซงนาไปสการปรบเปลยนนโยบายดานทรพยากรนา โดยเรมมนโยบายเกยวกบการจดทาแผนลมนา การพฒนาและการจดสรรน าเพอสาหรบภาคการใชน าอนนอกภาคการเกษตร เชน ภาคอปโภคบรโภค ภาคอตสาหกรรม และเรมมการกลาวถงการปองกนและแกไขปญหาภยแลง น าทวม และการอนรกษและฟนฟแหลงน าบางในนโยบายเพยง

41 การมสวนรวมในการจดการทรพยากรนาของประชาชน : กรณศกษาศนยศกษาการพฒนาหวยทราย

อนเนองมาจากพระราชดาร (น. 7), โดย นางสาวโสภดา สรนทะ, 2553, วทยานพนธปรญญาศลปศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยศลปากร.

42 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1808 เมอวนท 18 มกราคม 2557.

DPU

25

กวาง ๆ สบเนองมาจนกระทงถงทศวรรษ 2530 ปญหาความขดแยงในการจดสรรทรพยากรและผลกระทบสงแวดลอมอนเปนผลพวงจากการพฒนาอยางไมสมดลไดถกกลาวถงและแพรหลายอยางกวางขวางในสงคมไทย มการรบเอาแนวคดการพฒนาอยางย งยนมาไวในสาหรบแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 7 (พ.ศ. 2535 - 2539) และเรมนาแนวคดการบรหารจดการทรพยากรน าแบบผสมผสานในระบบลมน ามาใชอยางจรงจง แตทงหมดน ยงคงมเปาประสงคเพอมงเนนใหสามารถนาทรพยากรน ามาใชอยางมประสทธภาพและเกดประโยชนสงสดในการพฒนาเศรษฐกจของประเทศเปนหลก โดยการบรหารจดการน าในขณะนนยงคงเปนไปแบบรวมศนยอานาจไวทรฐ และยงไมมประเดนเรองการมสวนรวมของประชาชนหรอการกระจายอานาจทปรากฏชดเจนอยในนโยบายในชวงเวลาดงกลาวแตอยางใด43 การบรหารจดการทรพยากรน าภายใตแนวคดการพฒนาอยางย งยนและการมสวนรวมของประชาชน เรมตงแตหลงประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 ซงใหความสาคญเกยวกบเรองทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมมากกวาทกฉบบทผานมา จนไดรบการเรยกวาเปน “รฐธรรมนญฉบบสเขยว” มการรบเอาแนวคดใหม เชน แนวคดการพฒนาอยางย งยน (Sustainable Developments) แนวคดธรรมาภบาล (Good Governance) และแนวคดการมสวนรวมของประชาชน (Participation) มาอยในนโยบายบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และสบเนองจากวกฤตเศรษฐกจฟองสบ ไดกอใหเกดการนาแนวคดเศรษฐกจพอเพยงและชมชนทองถนนยมมาใชในการฟนฟและปรบเปลยนทศทางการวางแผนเศรษฐกจของประเทศ นโยบายดานการบรหารจดการน าถกใหความสาคญมากขน พรอมกบการเตบโตและแพรหลายของแนวคดสทธชมชนในภาคประชาสงคมซงนาโดยองคกรพฒนาเอกชนตาง ๆ ในสวนของภาครฐไดมการรบเอาแนวคดเรองการมสวนรวมของประชาชนและการพฒนาอยางย งยนมาบรรจไวในวสยทศนและนโยบายน าแหงชาตอยางชดเจน ตอเนองมาจนถงชวงปลายทศวรรษท 2540 ภายหลงวกฤตทางการเมองและการรฐประหาร พ.ศ. 2549 เรองน าไดถกผลกดนใหเปน “วาระน าแหงชาต” และมการปรบเปลยนทศทางการบรหารจดการน าจากเดมทมงเพยงจดหาและพฒนาแหลงน าเพมเตม ไปสการวางแผนบรหารจดการทรพยากรน าทงในระดบภาพรวมและในระดบลมน าอยางเปนระบบโดยเนนในเรองการอนรกษและฟนฟแหลงน าการจดการมลพษทางน า การปองกนและแกไขปญหาน าทวมและภยแลง การวางแผนการจดสรรน าเพอความเปนธรรมแกภาคการใชน าตางๆ รวมถงความพยายามทจะกาหนดสทธในนาไวในกฎหมายดวย44

43 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1808

เมอวนท 17 ธนวาคม 2556. 44 แหลงเดม.

DPU

26

สทธในน าแบบประชาชนมสวนรวมเกดขนจากแนวคดเรองการมสวนรวมของประชาชนและสทธของชมชนในการจดการทรพยากรธรรมชาตไดเรมแพรหลายในสงคมไทย ประกอบกบกระแสตอตานคดคานแนวคดเรองการแปลงทรพยากรน าใหเปนทน ซงอยในเงอนไขการใหกยมเงนของกองทนการเงนระหวางประเทศทเสนอใหตองการจดเกบคาใชน าเพอเปนรายไดใหคมกบงบประมาณทลงทนไป ซงทาใหองคกรพฒนาเอกชนหลายองคกรออกมาตอตานนโยบายการกาหนดใหน าเปนของรฐอยางกวางขวาง นอกจากน ในขณะทขอเสนอจากงานวจยของสถาบนวจยเพอพฒนาประเทศไทย ทเสนอใหนาเครองมอทางเศรษฐศาสตรมาใชในการบรหารจดการน าเพอใหเกดประสทธภาพสงสดในเชงเศรษฐศาสตรและมการกาหนดสทธในน าของรฐและกลมผใชน าอยางชดเจนโดยเสนอให “ทรพยากรน าเปนของสวนรวมของประชาชนไทยทกคน” สาหรบสทธการใชน าใหถอวาเปนสทธในทรพยสนชนดหนง รฐเปนผกาหนดสทธการใชน าเพอสวนรวมและมหนวยงานของรฐเปนผรกษาสทธ สาหรบสทธการใชน าในสวนทเหลอเปนสทธในการใชน าเพอกจกรรมทางเศรษฐกจสามารถมอบใหแกกลมผใชน าหรอเขตจดการน า โดยการกาหนดสทธการใชน าของเขตการจดการนา จะมลกษณะเปนการออกใบอนญาตใชน าทสามารถซอขายและโอนกนได ซงขอเสนอดงกลาวไดถกพฒนาและใชเปนแนวทางในการยกรางกฎหมายน าในเวลาตอมา โดยกรมทรพยากรน าไดจดโครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรน าและยกรางกฎหมายนาขนใหม มการจดประชมเพอรบฟงความคดเหนจากประชาชนในทกภาคทวประเทศอยางกวางขวาง ซงถอเปนกระบวนการกาหนดนโยบายแนวใหมทมตวแสดงนโยบายทหลากหลายเพมขน ทงนกวชาการ ประชาชน ผใชน า องคกรพฒนาเอกชน และไดประกอบสรางความหมายของสทธในน าขนใหม โดยกาหนดให “ทรพยากรน าเปนสาธารณสมบตของแผนดน” เพอเปนหลกประกนวาประชาชนทกคนมสทธเขาถงน าและปองกนมใหรฐใชอานาจไดตามใจชอบ แตขณะเดยวกนกสามารถออกกฎเกณฑเพอควบคมและบรหารจดการได ภายใตชดความรและอานาจของวาทกรรมกลไกอานาจรฐ กลไกตลาด และวาทกรรมการมสวนรวมของประชาชนทเขามาชวงชงการกาหนดนยามความหมายของสทธในนา45

การเปดโอกาสใหทกภาคสวนทมสวนไดสวนเสยอนเกดจากการบรหารจดการทรพยากรน า มสวนรวมกบรฐในกระบวนการคด การกาหนดนโยบาย การปฏบตงานในระดบตางๆ และจาเปนตองหาจดรวมททกภาคสวนยอมรบได เพอใหเกดความเทาเทยมและเปนธรรมในการจดสรรทรพยากรน าใหกบทกภาคสวน ทงน การบรหารจดการทรพยากรแตละชนดยอมมทงผ ไดและเสยประโยชนในเวลาเดยวกน ดงนน รฐบาลตองใหตวแทนจากทกภาคสวน โดยเฉพาะอยางยงภาคประชาชนในพนททจะไดรบผลกระทบจากการบรหารจดการน าของรฐโดยตรงเขามามสวน

45 แหลงเดม.

DPU

27

รวมในการกาหนดแนวทางบรหารจดการทรพยากรน าทงในระดบพนทและระดบประเทศไมวารปแบบใด เพอใหเกดการบรหารจดการทรพยากรนาแบบบรณาการอยางย งยน

ในปจจบนภาครฐไดเหนความสาคญในเรองการใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารจดการทรพยากรน ามากขน โดยในกรณทประชาชนมปญหาความเดอดรอนซงตองการจะรองทกข กรมทรพยากรน ากถอเปนหนวยงานทตองรบเรองราวการรองทกขเหลานนในเบองตน ในปจจบน กรมทรพยากรน าไดแบงการบรหารจดการลมน าในประเทศไทยออกเปน 3 ระดบ คอ ลมน าหลก ลมนาสาขา และลมนายอย ซงประกอบดวย

1. 25 ลมนาหลก 2. 254 ลมนาสาขา 3. ประมาณ 5000 ลมนายอย ในการจดการปญหาความเดอนรอนเรองน า จงมความจาเปนทจะตองมกลไกการรบ

เรองราวรองทกขทประชาชนสามารถเขาถงไดทกระดบ46 การใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการทรพยากรน า สามารถทาไดโดย

ใหประชาชนจดทาฐานขอมลลมน าใหเปนระบบ สามารถเขาถง รบร และนามาใชประโยชนรวมกบทกภาคสวนทเกยวของ ใหประชาชนพฒนากลไกและเชอมโยงกลไกในรปคณะกรรมการ หรอเครอขาย หรออาสาสมครลมนา ทมสดสวนของภาคสวนทเกยวของ ทสมดล และเปนธรรม ใหประชาชนจดเวทแลกเปลยนเรยนร จดการความร จดแหลงเรยนร หรอศนยเรยนร หลกสตรทองถน และการวจยแบบมสวนรวมในแตละลมน า ใหประชาชนพฒนาพนทลมน าใหเปนพนทตนแบบในการจดการลมน าทสอดคลองกบบรบทวถวฒนธรรม ภมปญญาชมชน ในพนทลมน า พฒนาระบบการจดการลมน า ทผสมผสานทงภมปญญา วฒนธรรม และเทคโนโลย ในการฟนฟ การอนรกษ การคมครองปองกน และการสงเสรมทรพยากรลมน า รวมกบทกภาคสวนทเกยวของ ตามสทธชมชน สทธทากนในทดน ตามกฎหมาย ทเปนธรรม ใหประชาชนจดตงกองทนลมน า ในการบรหารจดการลมนา เพอความมนคงทางดานอาหาร การผลตและระบบนเวศทสมดลเปนธรรม และยงยน และรวมทงใหประชาชนมสวนรวมในการจดทาขอเสนอการพฒนาปรบปรงกฎหมายทไม

46 คมอรปแบบกลไกการมสวนรวมของผมสวนไดเสยในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอม ภายใตโครงการจดทารปแบบกลไกการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยในการจดทานโยบาย แผน มาตรการ หลกเกณฑและแนวทางปฏบตในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (น. 357), โดย สานกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม, 2547,

DPU

28

เออตอการบรหารจดการลมนา และเสนอใหออกกฎหมายใหมทเนนการมสวนรวมของทกภาคสวนทโปรงใสและเปนธรรม

2.2 แนวคดและทฤษฎเกยวกบภารกจของรฐหรอการบรการสาธารณะ 2.2.1 ทฤษฎเกยวกบภารกจของรฐหรอการบรการสาธารณะ

ภารกจของรฐ ในทางทฤษฎมแนวคดทแตกตางกนในการพจารณาภารกจของรฐ กลาวคอ แนวความคดหนง เหนวา รฐนนเกดขนและมชวตดารงอยในตวเอง ไมมจดประสงคหรอภารกจอะไรเปนพเศษ แตอกแนวคดหนง เหนวา รฐนนเปนสงทมจดประสงค เพราะรฐเกดขน จากการรวมตวของกลมมนษยเพอสนองความตองการรวมกนของสงคมมนษยท เ รยกวา “Common Good” หรอประโยชนสขของมหาชน (Public Interest) หรอบางทฤษฎเรยกวา “General Will”

การศกษาภารกจของรฐในทางทฤษฎแบงไดเปน 2 แนว คอ ทฤษฎสมบรณ (Absolute theory) และทฤษฎสมพทธ (Relative theory)

1. ทฤษฎสมบรณ (Absolute theory) เหนวา ภารกจของรฐมอยประการเดยวและไมเปลยนแปลงดวย เชน ทฤษฎแนวเสรนยมจะเนนภารกจในการใหความปลอดภยและคมครองสทธและเสรภาพของปจเจกชน ซงนาไปสรปแบบของรฐทเรยกวา “นตรฐ” (Rechtsstaat) แตถาเปนทฤษฎเผดจการจะเนนภารกจการใชอานาจเพอคมครองประโยชนสวนรวม โดยไมสนใจสทธเสรภาพของปจเจกชน รฐตามแนวคดนเนนการขยายอานาจรฐ มใชจากดอานาจรฐ ท งน เพอประสทธภาพในการรกษาประโยชนสวนรวม

2. ทฤษฎสมพทธ (Relative theory) เหนวา รฐมภารกจไดหลายอยางและเปลยนแปลงไปตามยคสมย47 ภารกจของรฐมมาตงแตเรมมรฐและไดมการพฒนาเปลยนแปลงมาโดยตลอด การจดทา

บรการสาธารณะ (public service) กนบไดวาเปนภารกจทสาคญประการหนงของรฐสมยใหมทตองจดทาใหกบประชาชนภายในรฐนน ภารกจของรฐซงดาเนนไปเพอประโยชนสาธารณะนนแยกออกไดเปน 2 ลกษณะ คอ ภารกจของรฐดานการรกษาความสงบเรยบรอยของบานเมอง และภารกจของรฐดานการจดทาบรการสาธารณะเพอสนองตอบความตองการของประชาชน นอกจากทฤษฎภารกจของรฐดงทกลาวมาขางตนแลวยงมทฤษฎวาดวยอานาจมหาชนซงถอเปนอกทฤษฎหนงทเกยวของกบการจดทาบรการสาธารณะ ซงโดยหลก คาวา “บรการสาธารณะ” มสองแงมม คอ (1) วตถประสงคของภารกจของรฐ และ (2) รปแบบการบรหารจดการ

47 หลกกฎหมายมหาชนเบองตน (น. 135 – 136), โดย สมยศ เชอไทย, 2553, กรงเทพฯ : วญญชน. พมพครงท 6.

DPU

29

ภารกจของรฐทมความมงหมายเพอประโยชนสาธารณะและรฐเขารบผดชอบเปนผจ ดทา ดาเนนการ หรอควบคมการดาเนนการ ดงนน ไมวาจะมองบรการสาธารณะในแงมมใด อานาจมหาชนกเปนเครองมอทรฐจะใชเพอจดทาบรการสาธารณะใหบรรลผล หรอหากจะมองวาบรการสาธารณะเปนรปแบบการบรหารจดการภารกจของรฐ อานาจมหาชนยอมเขาไปเปนสวนหนงของรปแบบดงกลาว เพราะบรการสาธารณะในความหมายนยอมหมายถงกจกรรมทมวตถประสงคเพอประโยชนสาธารณะ และรฐเขาไปรบผดชอบในกจกรรมนน ซงยอมหมายถงวา การดาเนนการกจกรรมเพอประโยชนสาธารณะดงกลาวรฐตองใชอานาจมหาชนเขามาบรหารจดการ ความเปนมาของขอความคดวาดวยอานาจมหาชนนเกดขนจากฐานความคดสองฐาน ฐานความคดแรก เปนขอความคดทพฒนามาจากโรมน เปนทฤษฎทรฐใชเพอสนบสนนอานาจรฐ ตามทฤษฎน อานาจมหาชน หมายถง รฐ (องคกร) และการใชอานาจรฐ จากทฤษฎนทาใหเหนวา อานาจมหาชนกบรฐเปนสงเดยวกน ดงนน เจตจานงของรฐเปนใหญอยเหนอเจตจานงของปจเจกชน ในขณะทแนวคดสมยใหมพฒนาหลกทฤษฎอานาจมหาชนมาเปนวา อานาจมหาชนเปนเครองมออยางหนงของรฐ รฐเปนผถออานาจมหาชน เพราะรฐมหนาทตองเปนผรกษาประโยชนสาธารณะ48 หลกอานาจมหาชนในความหมายหลง พฒนาตอมาทาใหเกดทฤษฎแบงแยกวธการทาภารกจของรฐออกเปนสองประเภท คอ ทฤษฎวาดวยการกระทาทตองใชอานาจเหนอ (acte d’autorité) และการกระทาทใชการบรหารจดการ (acte de gestion) โดยการกระทาทตองใชอานาจเหนอจะอยในเขตอานาจศาลปกครองและใชหลกกฎหมายปกครอง ในขณะทการกระทาทใชการบรหารจดการจะอยในเขตอานาจศาลยตธรรมและใชหลกกฎหมายเอกชน ทงน เวนแตกรณทมกฎหมายกาหนดเรองเขตอานาจศาลไวโดยเฉพาะ หลกของทฤษฎการแยกการกระทาของรฐออกเปนสองลกษณะดงกลาว ไดแยกทฤษฎวาดวยบรการสาธารณะและทฤษฎวาดวยอานาจมหาชนออกจากกน ซงในความเปนจรงไมสามารถนามาอธบายปรากฏการณทเกดขนในการดาเนนกจกรรมของรฐได ดงน น ทฤษฎจงหมดความสาคญลง แตอยางไรกด บรการสาธารณะและอานาจมหาชนกมบทบาทเชอมโยงซงกนและกน เพราะบรการสาธารณะถอเปนภารกจของรฐและเครองมอทรฐใชกใชอานาจมหาชนหรอใชวธบรหารจดการแบบเอกชนกได แตถงแมรฐจะเลอกใชวธการบรหารจดการแบบเอกชน อานาจมหาชนกยงเปนของรฐ และเปนอานาจทรฐไมอาจสละได ดงนน เมอมความจาเปนสาธารณะ รฐกตองนาอานาจมหาชนออกมาใช เพอใหการจดทาบรการสาธารณะของรฐดาเนนไปอยางมประสทธภาพสามารถตอบสนองตอประโยชนสวนรวม และทฤษฎวาดวยการจดทาบรการ

48 สญญาทางปกครอง แนวคดและหลกกฎหมายของฝรงเศสและของไทย (น. 17 – 18), โดย บบผา อครพมาน, 2545, กรงเทพฯ : สานกงานศาลปกครอง.

DPU

30

สาธารณะและวาดวยอานาจมหาชนน กถอวาเปนทฤษฎทางกฎหมายมหาชนทมผลตอหลกกฎหมายปกครองเปนอยางมาก 2.2.2 ประเภทภารกจของรฐ ภารกจของรฐสมยใหม เปนภารกจทรฐทกรฐจาเปนตองกระทาเพอการดารงอยของรฐ ภารกจนจงเปนภารกจทเนนสาระสาคญตองกระทาเพอการดารงอยของรฐทเรยกวา “ภารกจพนฐาน” และภารกจทรฐอาจจะทากไดไมกระทากไดทเรยกวา “ภารกจลาดบรอง” (1) ภารกจพนฐานของรฐ (Basic function) หมายถง ภารกจทจะทาใหรฐดารงชวตอยไดไมถกทาลายหรอสญสลายไปทเรยกวา ความมนคงของรฐหรอความปลอดภยของประเทศ หากพจารณาในแงนรฐมภารกจ 2 ดาน คอ ก. ภารกจตอภายนอก ไดแก กจการทหาร และกจการตางประเทศ กจการทหารรฐตองจดตงหนวยงาน คอ กระทรวงกลาโหมและกองทพ ขนมารบผดชอบเพอปฏบตภารกจดงกลาว สวนกจการดานตางประเทศ เปนกจการทเกยวของกบการดารงอยของรฐ เพราะหากรฐใดมความสมพนธทางการทตทดกบนานาประเทศ รฐนนกจะมความมนคงและปลอดภย เพราะไมมศตรมารกราน ข. ภารกจภายใน คอ การดาเนนการเพอทาใหเกดความสงบเรยบรอยและมสนตสขภายในชมชนตางๆ รฐมหนาทคมครองสทธหรอประโยชนอนพงมพงไดของประชาชนแตละคนไมใหถกละเมดโดยมกฎหมายเปนกลไกของรฐในการทาหนาทดงกลาว หนวยงานทตองจดตงขนมาเพอรกษากฎหมาย คมครองชวต รางกาย ทรพยสนและเสรภาพของประชาชน (2) ภารกจลาดบรอง (Secondary function) หมายถง ภารกจทจะทาใหชวตความเปนอยของประชาชนดขนหรอไดมาตรฐานขนตาในฐานะเปนมนษย เปนภารกจดานทานบารงชวตความเปนอยของประชาชนใหกนดอยด จงเปนงานดานการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของรฐ

ภารกจลาดบรองของรฐ สามารถแบงแยกออกไดเปน 2 ประเภท คอ49 ก. ภารกจทางดานเศรษฐกจ คอ ภารกจดานอตสาหกรรมและพาณชยกรรม ไดแก การผลตสนคาอปโภคบรโภคตางๆ การคาขาย งานบรการ การสอสารรปแบบตางๆ ซงรฐดาเนนการเองหรอมอบใหเอกชนดาเนนการ ข. ภารกจทางดานสงคม ไดแก การใหบรการสาธารณะทางสงคมหรอการจดทาบรการสาธารณะเพอสนองความตองการสวนรวมของประชาชน เชน การรกษาพยาบาล การกฬา การคมนาคม การศกษา การสงเสรมและอนรกษศลปวฒนธรรมของชาต การสงคมสงเคราะห

49 ขอพจารณาบางประการเกยวกบนตกรรมทางปกครอง (น. 58), โดย ชาญชย แสวงศกด, เอกสารสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา โครงการอบรมนตกรหลกสตรสญญาทางปกครอง วนท 28 กนยายน 2531.

DPU

31

แรงงานและสวสดการสงคม เปนตน ซงรฐอาจดาเนนการเองหรอใหเอกชนดาเนนการแทนเชนเดยวกบภารกจดานเศรษฐกจกได

ภารกจลาดบรองตางจากภารกจพนฐาน เพราะภารกจพนฐานรฐตองดาเนนการเองโดยการจดต งหนวยงานทเรยกวา “สวนราชการ” เปนผดแลรบผดชอบ เพราะเปนภารกจอนเปนสาระสาคญทแสดงลกษณะความเปนรฐ และภารกจดงกลาวตองใชอานาจมหาชนของรฐเขาดาเนนการและบงคบการหรอนยหนงเปน “ภารกจทางปกครอง” นนเอง องคการเอกชนอนๆ จงดาเนนการแทนมได แตภารกจลาดบรองไมเปนเชนนน กลาวคอ รฐอาจมอบหมายหรอยอมใหองคการของเอกชน หรอชมชนอนๆ ทาภารกจอนดบรองได เพราะภารกจลาดบรองเปนกจกรรมเพอปรบปรงชวตความเปนอยของประชาชนใหดยง ๆ ขน ซงเปนงานพฒนาเพอทาใหประชาชน “กนดอยด มความสข” ดวยเหตนจงไมจาเปนตองใชอานาจมหาชนเขาจดการหรอดาเนนการเหมอนภารกจพนฐานซงเปนภารกจหลกของรฐ ภารกจลาดบรองนนยมเรยกวา “Positive Function of State” และถารฐใดเนนปฏบตภารกจลาดบรองเปนพเศษ รฐนนจะมลกษณะเปนรฐสวสดการ (Welfare State)50 2.2.3 ความหมายภารกจของรฐหรอบรการสาธารณะ

ภารกจของรฐหรอบรการสาธารณะไดมนกวชาการใหคาจากดความไว ดงน ศาสตราจารย Rene Chapus นกวชาการฝรงเศส กลาววา กจกรรมใดจะเปนบรการ

สาธารณะไดกตอเมอนตบคคลมหาชนเปนผด าเนนการหรอดแลกจกรรมน นเพอสาธารณะประโยชน51

ศาสตราจารย ออรยร นกกฎหมายมหาชนชาวฝรงเศสไดใหคาจากดความในรปของบรการสาธารณะไววาเปนบรการทางเทคนค (Le service technique) เพอสาธารณะเปนบรการทสมาเสมอและตอเนอง เพอสนองความตองการของสวนรวมโดยองคกรของรฐทมไดมงหากาไร52

ศาสตราจารย ฌอง รเวโร อธบายวา นอกจากกจกรรม ตารวจทางปกครองแลว องคกรของรฐฝายบรหารยงมอานาจหนาทในการจดทากจกรรมทเรยกวา “บรการสาธารณะ” (service public) คอ การตอบสนองความตองการของสงคมและปจเจกชนทเปนสมาชกของสงคมในอนทจะไดรบบรการจากรฐในเรองทเอกชนหรอวสาหกจเอกชนไมอาจตอบสนองได ไมวาจะเปนการจด

50 หลกกฎหมายมหาชนเบองตน. (น. 136 – 137). แหลงเดม. 51 หลกกฎหมายปกครองเกยวกบบรการสาธารณะ (น. 29), โดย นนทวฒน บรมานนท, 2547,

กรงเทพฯ : สานกพมพวญญชน. พมพครงท 3 52 ทฤษฎบรการสาธารณะในประเทศฝรงเศส โดย รงสกร อปพงศ, 2531, วารสารนตศาสตร 18.

กนยายน 2531. น. 55.

DPU

32

ใหมบรการสาธารณะในดานใหความคมครองปลอดภยในชวตและทรพยสน การจดใหมสงสาธารณปโภคตางๆ ฯลฯ53

ศาสตราจารย ดร. ประยร กาญจนดล ใหความหมายวา บรการสาธารณะ (Public Service) หมายความถง กจการทอยในความอานวยการหรออยในความควบคมของฝายปกครองทจดทาขนเพอสนองความตองการสวนรวมของประชาชน54

รองศาสตราจารยมานตย จมปา ใหความหมายวา บรการสาธารณะ หมายถง กจกรรมทฝายปกครองกระทาเพอประโยชนสาธารณะอนเปนการสนองความตองการของประชาชน เชน การคมนาคมขนสง การศกษา การสาธารณสข55

ศาสตราจารย ดร. นนทวฒน บรมานนท ใหความหมายวา บรการสาธารณะนนจะตองประกอบดวยเงอนไขสองประการคอ 1) บรการสาธารณะเปนกจการทอยในความอานวยการหรอความควบคมของฝายปกครอง ลกษณะทสาคญทสดของบรการสาธารณะ คอ ตองเปนกจการทรฐจดทาขนเพอสนองความตองการสวนรวมของประชาชน นนกคอ เปนกจการทอยในความอานวยการของรฐ แตเนองจากปจจบนภารกจของรฐมมากขน กจกรรมบางอยางตองใชเทคโนโลยในการจดทาสงใชเงนลงทนหรอบคลากรจานวนมากมาจดทา ซงรฐกไมมความพรอมทจะทา ดงนน จงเกดการมอบบรการสาธารณะอนอยในอานาจหนาทของรฐใหบคคลอนซงอาจเปนหนวยงานของรฐหรอเอกชนเปนผดาเนนการ ซงเมอรฐมอบหนาทในการจดทาบรการสาธารณะใหบคคลอนทาแลว บทบาทของรฐในฐานะผจดทาหรอผอานวยการกจะเปลยนไปเปนผควบคม โดยรฐจะเขาไปควบคมมาตรฐานของบรการสาธารณะ ควบคมความปลอดภยรวมทงควบคมอตราคาบรการ ทงน เพอใหประชาชนไดรบประโยชนตอบแทนมากทสดและเดอดรอนนอยทสด 2) บรการสาธารณะจะตองมวตถประสงคเพอสาธารณประโยชน ความตองการสวนรวมของประชาชนอาจแบงไดเปนสองประเภท คอ ความตองการทจะมชวตอยอยางสขสบายและความตองการทจะใชชวตอยในสงคมอยางปลอดภย ดงนน บรการสาธารณะทรฐจดทาจงตองมลกษณะทสนองความตองการของประชาชนทงสองประการดงกลาวขางตนน กจการใดทรฐเหนวามความจาเปนตอการอยอยางปลอดภยหรอการอยอยางสบายของประชาชน รฐกตองเขาไปจดทากจการนน และนอกจากน ในการจดทาบรการสาธารณะของรฐ รฐไมสามารถจดทาบรการสาธารณะเพอ

53 คาอธบายกฎหมายปกครอง (น. 63), โดย ชาญชย แสวงศกด, 2547, กรงเทพฯ : วญญชน. พมพ

ครงท 9. 54 คาบรรยายกฎหมายปกครอง (น. 108), โดย ประยร กาญจนดล, 2549, กรงเทพฯ : โรงพมพแหง

จฬาลงกรณมหาวทยาลย. พมพครงท 5 55 คมอศกษาวชากฎหมายปกครอง (น. 77 – 78), โดย มานตย จมปา, 2546, กรงเทพฯ : วญญชน.

DPU

33

ประโยชนของบคคลหนงบคคลใดหรอกลมหนงกลมใดได รฐจะตองจดทาบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนทกคนอยางเสมอภาคและเทาเทยมกน56

จากคาจากดความภารกจของรฐหรอบรการสาธารณะ สามารถแยกองคประกอบได 2 ประการ คอ

1. บรการสาธารณะเปนกจการทจดทาโดยฝายปกครองหรอมอบใหบคคลอนเปนผจดทา

2. บรการสาธารณะจะตองมวตถประสงคเพอสาธารณประโยชน คอ เพอใหสวนรวมมชวตอยอยางสขสบายและใชชวตอยในสงคมอยางปลอดภย

บรการสาธารณะเปนกจการเกยวกบประโยชนสาธารณะทรฐหรอองคกรของรฐเขารบภาระในการเขาดาเนนการหรอควบคมดแล ดงนน การบรการสาธารณะจงเปนหวใจสาคญของกฎหมายมหาชน และเปนกฎเกณฑทเขามากากบฝายปกครองใหดาเนนการอยภายในขอบเขตทเหมาะสมเพอใหการบรการสาธารณะดาเนนไปไดดวยด ดงเปนททราบและยอมรบกนทวไปวา บรการสาธารณะตองมงเพอการตอบสนองตอความตองการของสวนรวม แตกจการทเกยวของกบประโยชนสาธารณะทกประเภท ไมจาตองเปนบรการสาธารณะเสมอไป ความตองการของสวนรวมเหลานจะอยในสถานะเปนบรการสาธารณะกตอเมอเปนกจการทปจเจกชนไมอาจจะตอบสนองไดดพอ และการปลอยใหการดาเนนการเปนไปตามหลกการแขงขนเสรหรอหลกอปสงคอปทานของลทธทนนยมจะทาใหคนสวนใหญตองเดอดรอน จงจาเปนทรฐจะตองแทรกแซงเขาจดการหรอเขาควบคมเพอมใหประโยชนสาธารณะเสยหาย57 2.2.4 ลกษณะสาคญหรอหลกเกณฑในการจดทาบรการสาธารณะ ในการจดทาบรการสาธารณะนนมลกษณะสาคญหรอหลกเกณฑในการจดทาบรการสาธารณะอย 4 ประการ คอ

(1) บรการสาธารณะตองจดทาดวยความเสมอภาค หลกความเสมอภาคทมตอบรการสาธารณะ หมายความวา บคคลทกฝายทเกยวของกบบรการสาธารณะตองไดรบปฏบตอยางเสมอภาค จะมการเลอกปฏบตไมได58

การจดทาบรการสาธารณะนน เปนการจดทาเพอประโยชนของประชาชนทกคน มไดจดทาขนเพอประโยชนของผหนงผใดโดยเฉพาะ ประชาชนทกคนยอมมสทธทจะไดรบการปฏบตหรอประโยชนจากบรการสาธารณะอยางเทาเทยมกน หากเปนกจการทจดทาเพอประโยชนของ

56 หลกกฎหมายปกครองเกยวกบบรการสาธารณะ (น. 142 – 143). เลมเดม. 57 แนวคดและหลกกฎหมายของฝรงเศสและของไทย (น. 9). เลมเดม. 58 คมอศกษาวชากฎหมายปกครอง (น. 85), โดย มานตย จมปา, 2546, กรงเทพฯ : วญญชน.

DPU

34

บคคลโดยเฉพาะกไมมลกษณะเปนบรการสาธารณะ เอกชนผใตการปกครองยอมมสทธทจะไดรบผลปฏบตหรอประโยชนจากบรการสาธารณะเทาเทยมกน และไมเฉพาะแตความเสมอภาค ในการทจะไดรบประโยชนจากบรการสาธารณะเทานน แตยงรวมถงความเสมอภาคในภาระหนาทอนพงมตอบรการสาธารณะตาง ๆ ดวย ทงนภายใตระเบยบทกฎหมายกาหนดไว

หลกวาดวยความเสมอภาคนเปนหลกทวไป ซงสวนหนงมทมาจากแนวคาวนจฉยของศาลปกครองสงสดของฝรงเศส ทไดพยายามวางหลกเกณฑและสรางทฤษฎนขนมาเพอเปนแนวทางปฏบตงานของฝายปกครอง

แนวคาวนจฉยศาลปกครองสงสดของประเทศฝรงเศส คาวนจฉยคด Chomel ลงวนท 29 พฤศจกายน ค.ศ. 1911 ถอไดวาเปนคาวนจฉยทศาลปกครองสงสดของประเทศฝรงเศสไดสรางหลกกฎหมายทวไปขนมาเพอรองรบความเสมอภาคของผใชบรการสาธารณะโดยวางหลกไววา ผใชบรการสาธารณะทกคนทใชบรการสาธารณะประเภทเดยวกนยอมอยในสถานะทเทาเทยมกน และตอมาไดมคาวนจฉยคด Société des concerts du conservatoire ลงวนท 9 มนาคม ค.ศ. 1951 ทไดกลาวถง “หลกแหงความเสมอภาคในการดาเนนการจดทาบรการสาธารณะ” เอาไววา “คนทกคนซงใชบรการสาธารณะเดยวกนจะตองอยภายใตกฎเกณฑเดยวกน”59 และรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดบญญตไวในมาตรา 30 วา บคคลยอมเสมอกนในกฎหมายและไดรบความคมครองตามกฎหมายเทาเทยมกน บรการสาธารณะเปนกจการทรฐจดทาขนโดยอาศยอานาจทางกฎหมาย ดงนน ประชาชนจงตองมสทธและโอกาสไดรบประโยชนจากบรการสาธารณะหรอเขาสบรการสาธารณะอยางเทาเทยมกน รฐจะจดทาบรการสาธารณะเพอประโยชนของบคคลหนงบคคลใดโดยเฉพาะไมได (2) บรการสาธารณะตองดาเนนการไปอยางตอเนอง หลกความตอเนองของบรการสาธารณะ หมายความวา บรการสาธารณะตองกระทาตอเนองอยตลอดเวลา เพราะความตองการของประชาชนมอยตลอดเวลา ไมมวนหยด หากมการหยดชะงกของบรการสาธารณะยอมกอใหเกดความเดอดรอนแกประชาชน60 บรการสาธารณะเปนกจการทมความจาเปนแกการดารงชวตของประชาชน ประชาชนทกคนมความตองการในกจการบรการสาธารณะอยตลอดเวลา และฝายปกครองเองกมหนาททจะตองจดทาบรการสาธารณะใหดาเนนไปอยางปกตโดยตอเนองและสมาเสมอ ดงนน การจดทา

59 องคการมหาชนตามพระราชบญญตองคการมหาชน พ.ศ. 2542 : ศกษาเปรยบเทยบอานาจหนาท

การดาเนนงาน และความสมพนธกบรฐ (น. 9), โดย รฐณฐสพณ ชนประเสรฐ, 2548, วทยานพนธนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

60 คมอศกษาวชากฎหมายปกครอง (น. 79). เลมเดม.

DPU

35

บรการสาธารณะของฝายปกครองจงไมสามารถดาเนนการเปนชวง ๆ โดยไมมความสมาเสมอและตอเนองได หลกวาดวยความตอเนองน ยงไดรบการยอมรบจากศาลรฐธรรมนญวาดวยความตอเนองของบรการสาธารณะมลกษณะเปนหลกตามรฐธรรมนญ เพราะหลกวาดวยความตอเนองของบรการสาธารณะ คอ นตบคคลผมหนาทจดทาบรการสาธารณะจะตองดาเนนการจดทาบรการสาธารณะอยางสมาเสมอและตอเนองตลอดเวลา หากมกรณทเกดการหยดชะงกจะตองมการรบผดชอบ และในกรณเกดการหยดชะงกขององคกรปกครองทองถน องคการมหาชนอสระ องคกรททาหนาทกากบดแล จะตองเขาดาเนนการเพอเปนหลกประกนการตอเนองของบรการสาธารณะ การจดทาบรการสาธารณะเปนกจการทจาเปนอยางยงแกประชาชน ถาบรการสาธารณะตองหยดชะงกไมวาดวยประการใดๆ ของประชาชนยอมไดรบความเดอนรอนหรอไดรบความเสยหาย เชน บรการเกยวกบนาประปาหยดชะงก ยอมจะกอความเดอนรอนและความเสยหายใหแกประชาชนอยางทจะประมาณมได ดวยเหตนบรการสาธารณะทจดทาเปนราชการ จงถอเปนหลกสาคญทจะตองจดทาและดาเนนการใหเปนไปอยางตอเนอง

หลกในเรองทวาบรการสาธารณะตองมความสมาเสมอและตอเนองนมไดใชเฉพาะกบบรการสาธารณะทจดทาโดยรฐเทานน แตยงรวมไปถงการทเอกชนผไดรบมอบอานาจจากฝายปกครองใหจดทาบรการสาธารณะแทนไมวาจะเปนการมอบอานาจโดยผลของกฎหมายหรอโดยสญญากตาม และหากเอกชนผจดทาบรการสาธารณะดาเนนกจการบรการสาธารณะไปอยางไมสมาเสมอหรอไมตอเนอง เอกชนผจดทาบรการสาธารณะนนกตองถกลงโทษตามทกาหนดไวในเงอนไขของสญญาเชนกน สวนเอกชนผไดรบประโยชนจากบรการสาธารณะยอมมสทธเรยกรองใหฝายปกครองจดการแกไขบรการสาธารณะทขดของนนเพอใหดาเนนไปตามปกตไดเพราะฝายปกครองยอมตองรบผดในสวนน (3) การจดทาบรการสาธารณะจะตองมวตถประสงคในการสนองความตองการสวนรวมของประชาชน61 ความตองการสวนรวมของประชาชนนนอาจแบงไดเปนสองประเภทใหญๆ คอ ความตองการไดรบความปลอดภยอยางหนง และความตองการไดรบความสะดวกสบายในการดารงชวตอกอยางหนง สาหรบบรการสาธารณะทตองจดใหมขนเพอสนองความตองการดงกลาว เปนกจการทเกยวกบประโยชนสาธารณะโดยตรง กจการใดทฝายปกครองเหนวาจาเปนตอประชาชนกตองเขา

61 คาบรรยายกฎหมายปกครอง (น. 111), โดย ศาสตราจารย ดร. ประยร กาญจนดล, 2549, คณะนตศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

DPU

36

จดทาเปนบรการสาธารณะ เพราะถาปลอยใหเอกชนทาโดยลาพงแลว ความตองการของประชาชนยอมไมไดรบสนองอยางเตมท เนองจากการสนองความตองการสวนรวมบางอยางของประชาชนนนเอกชนมไดจดทาหรอบางทกจดทาอยางไมเพยงพอ ฝายปกครองจงตองเขาแทรกแซงจดทากจการนนๆ เพอประโยชนสาธารณะ (4) การจดทาบรการสาธารณะตองเปลยนแปลงแกไขไดเสมอ

การจดทาบรการสาธารณะนมหลกวาจะตองมการแกไขปรบปรงอยเสมอ เพอใหเหมาะสมกบสภาพเศรษฐกจและความเจรญของสงคมทเปลยนแปลงอยตลอดเวลา สอดคลองกบความตองการสวนรวมของประชาชนไดทกขณะ และเพอใหเหมาะสมกบสถานการณและความจาเปนทจะรกษาประโยชนสาธารณะ ดวยเหตนจงมกฎหมายเปนจานวนมากทไดตราขนใหม เพอแกไขเปลยนแปลงการดาเนนการใหเกดความคลองตวและเหมาะสมและปรบปรงใหสอดคลองกบความตองการสวนรวมของประชาชน โดยมหลกการทใชบงคบแกบคคลทกคนทเกยวของกบบรการสาธารณะ เชน ขาราชการ เอกชน ผเปนคสญญากบฝายปกครองและเอกชนผไดรบประโยชนจากบรการสาธารณะ

หลกวาดวยการปรบปรงเปลยนแปลงน มความหมายถง การปรบปรงเปลยนแปลงบรการสาธารณะใหทนกบความตองการของผใชบรการสาธารณะกบความตองการของประชาชนหรอประโยชนมหาชน62 การแกไขเปลยนแปลงเชนวาน ผใดจะถอวาทาใหเสยหายหรอเสยสทธอยางใดไมได ทงนเพราะการจดทาบรการสาธารณะจาเปนจะตองปรบปรงแกไขอยเสมอ เพอใหเหมาะสมกบสถานการณและความจาเปนในทางปกครองทจะรกษาประโยชนสาธารณะ เชน รฐอาจแกไขเปลยนแปลงฐานะตามกฎหมายของขาราชการไดทกเมอโดยบทกฎหมายวาดวยการกระทาของรฐฝายเดยว ไมตองขอรบความยนยอมจากขาราชการกอน และแมแตการจดระเบยบราชการบรหารกมการแกไขอยเสมอๆ เชน การแกไขกฎหมายปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม เพอจดตงกระทรวง ทบวง กรมขนใหมหรอยบเลกกระทรวง ทบวง กรมเดม ดวยเหตนในปหนงๆ จงมกฎหมายเปนจานวนมากทไดตราขนใหมเพอแกไขเปลยนแปลงการจดระเบยบในทางปกครอง การดาเนนบรการสาธารณะนนจกตองคานงถงความเปลยนแปลงเนองจากความจาเปนในการรกษาประโยชนสาธารณะอยเสมอ และจะตองปรบปรงใหเขากบววฒนาการของความตองการสวนรวมของประชาชน สทธและประโยชนทบคคลไดรบจากบรการสาธารณะไมเปนสงทจะขดขวางไมใหมการแกไขเปลยนแปลง เมอมความจาเปนตองทาเพอประโยชนสาธารณะ

62 มาตรฐานใหมของการจดทาบรการสาธารณะระดบชาตในประเทศไทย (น. 101), โดย นนทวฒน บรมานนท, 2555, บรษท พ.เพรส จากด.

DPU

37

หลกการอนนยอมมผลบงคบแกบคคลทกคนทเกยวของกบบรการสาธารณะ ไมวาจะเปนขาราชการหรอบคคลผเปนคสญญากบฝายปกครอง หรอเอกชนผรบประโยชนจากบรการสาธารณะ63 2.2.5 องคกรทจดทาบรการสาธารณะ64

เดมบรการสาธารณะเปนกจการทอยในอานาจการจดทาของรฐ แตตอมาเมอมการจดตงองคกรปกครองสวนทองถน จงไดมการมอบบรการสาธารณะบางประเภทใหองคกรปกครองสวนทองถนไปจดทา หรอในบางกรณรฐ (สวนกลาง) อาจรวมกนจดทาบรการสาธารณะกบองคกรปกครองสวนทองถนได โดยมรายละเอยดดงน (1) บรการสาธารณะทจดทาโดยรฐ บรการสาธารณะทอยในอานาจรฐจะตองเปนบรการสาธารณะทมความสาคญตอความเปนเอกภาพของรฐ ซงตองพจารณาถงลกษณะสาคญ 2 ประการ คอ

ก. เปนภารกจทประชาชนทวท งประเทศมสวนไดเสยเหมอน ๆ กน จงตองมองคกรกลางเปนผปฏบตหนาทใหสอดคลองเปนอนหนงอนเดยวกนทวทงประเทศเพอใหเกดความเปนเอกภาพ

ข. เปนภารกจทรฐสามารถจดทาไดอยางมประสทธภาพมากกวา กลาวคอ เปนกจการทตองอาศยงบประมาณและวธการในการดาเนนการระดบสง จงตองใชงบประมาณของรฐในการดาเนนการเพอเหตผลในเรองของความประหยด

จากหลกเกณฑทงสองประการดงกลาว จะเหนไดวาบรการสาธารณะทอยในอานาจรฐไดแก บรการสาธารณะทเปนภารกจพนฐาน (primary function) ซงบรการสาธารณะทอยในอานาจรฐอาจแบงไดเปน 4 ประเภท คอ 1. หนาทในการปองกนประเทศ เพอใหเกดความสงบสขและความมนใจแกประชาชนของรฐทจะไดรบการคมครองจากฝายปกครองวาจะไมถกรฐอนเขามารกรานทาลายลางชวตและทรพยสน

2. หนาทในดานการรกษาความสงบภายใน จะตองจดใหมระบบกระบวนการยตธรรมและระบบควบคมสงคม (social control) ใหเกดความปลอดภยในชวตและทรพยสน การเยยวยา เมอถกละเมดหรอรบกวนสทธของประชาชนในรฐซงตองดาเนนการคาบเกยวกนในทองถนแตละแหงทวประเทศ

63 คาบรรยายกฎหมายปกครอง (น. 112 – 113). เลมเดม. 64 มาตรฐานใหมของการจดทาบรการสาธารณะระดบชาตในประเทศไทย (น. 107). เลมเดม.

DPU

38

3. หนาทในการรกษาความมนคงและเสถยรภาพในทางเศรษฐกจ เปนภารกจทสาคญอกประการหนงทรฐมอานาจในการจดทา เชน การกาหนดหลกเกณฑรายละเอยดเกยวกบเงนตราและการรกษาเสถยรภาพของเงนตรา เปนตน

4. หนาทเปนตวแทนของประชาชนในรฐเกยวกบความสมพนธระหวางประเทศ เชน กจการดานการทต เปนตน

นอกจากน อานาจหนาทในการจดทาบรการสาธารณะของรฐยงหมายความรวมถงหนาทในการจดทาบรการสาธารณะทเปนภารกจลาดบรอง (secondary function) ซงโดยทวไปภารกจลาดบรองนรฐสามารถกระจายอานาจใหทองถนดาเนนการไดหากภารกจนนเปนเรองเกยวกบผลประโยชนมหาชนของทองถน แตหากภารกจนนเปนการดาเนนกจการทครอบคลมทงประเทศ กจะตองเปนหนาทของรฐทจดทา เชน กจการไปรษณย การสอสาร การคมนาคม เปนตน

บรการสาธารณะทจดทาโดยองคกรปกครองสวนทองถน ไดแก บรการสาธารณะทเกยวของกบภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนและสอดคลองกบความตองการของคนในทองถน ไดแก บรการสาธารณะทมลกษณะดงตอไปน

ก. เปนกจการทเปนไปเพอสนองความตองการของคนในทองถนนนทสามารถแยกออกหรอมลกษณะแตกตางไปจากทองถนอน เชน การกาจดขยะมลฝอย การจดใหมและบารงรกษาทางบก ทางนา การจดการศกษาชนตน เปนตน

ข. เปนกจการทใกลชดกบคนในทองถน อนไดแก การใหบรการทเกยวของกบชวตของคนในทองถน เชน การฌาปนกจ การจดใหมน าสะอาด ไฟฟา การดแลทสาธารณะในเขตทองถน เปนตน (2) บรการสาธารณะทจดทาโดยรฐวสาหกจ65 รฐวสาหกจถกสรางขนมาเพอสรางความคลองตวใหกบรฐในการจดทาบรการสาธารณะ และแกปญหาเกยวกบขอจากดหลายๆ ประการทเกดจากระบบราชการ เชน ระเบยบแบบแผนตางๆ ของทางราชการทไมกอใหเกดความคลองตวในการดาเนนงานและเกดความลาชาในการปฏบตงาน อกทงระบบราชการกไมเหมาะสมสาหรบการจดทาบรการสาธารณะบางประเภททมลกษณะกงการดาเนนธรกจเชนเดยวกบการดาเนนธรกจของภาคเอกชน ดวยเหตนรฐจงต งรฐวสาหกจขนมาแตกตางจากระบบราชการเพอใหสามารถจดทาบรการสาธารณะบางประเภท

65 คาอธบายกฎหมายปกครอง เลม 1 วาดวยหลกทวไป (น. 126), โดยมานตย จมปา, 2554,

สานกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. พมพครงท 3.

DPU

39

เพอใหเกดประสทธภาพสงสด หากพจารณาโดยทวไปรฐวสาหกจ (public enterprise) มลกษณะของตนเองดงน คอ66

ก. มฐานะเปนนตบคคลแยกออกไปตางหากจากรฐและสวนราชการทมอยแตเดม มความเปนอสระทงในทางการเงน การบรหารงานและการบรหารบคคล

ข. มหนาทรบผดชอบดาเนนการภารกจในทางอตสาหกรรมและการพาณชย อนเปนภารกจสมยใหมทรฐถกเรยกรองใหเขาไปรบผดชอบดาเนนการตามความเปลยนแปลงและพฒนาการของอตสาหกรรมและการคาทเตบโตอยางรวดเรวในสงคมสมยใหม

ค. เนองจากภารกจดงกลาวเปนภารกจทมคาตอบแทนการใหบรการและผไดรบประโยชนจะเปนผไดรบประโยชนยงกวาบคคลอนๆ จากการดาเนนการขององคกรของรฐ ดงนน ผไดรบประโยชนจงตองจายคาตอบแทนแกรฐตามสดสวนทตนไดรบประโยชนเพอมใหประชาชนผเสยภาษอากรตองมารวมรบผดชอบคาใชจายในการบรการทตนอาจไมเคยใชบรการเลย ดงนน องคกรผรบผดชอบภารกจเหลานจงตองดาเนนการในเชงพาณชย คอ เรยกคาตอบแทนจากการขายสนคาหรอบรการของตนโดยไมตองพงพาเงนจากรฐ

ง. รฐวสาหกจจะตองอยภายใตการควบคมตรวจสอบจากรฐ เนองจากสวนใหญแลวในเวลาทรฐกอตงรฐวสาหกจขนมากจะใหเงนลงทนซงมาจากภาษอากรของประชาชน ดงนน จงตองมการกากบดแลเพอเปนหลกประกนมใหเงนรวไหลหรอใชเงนผดวตถประสงค

(3) บรการสาธารณะทจดทาโดยองคการมหาชน เนองจากหนวยงานของรฐทมใชสวนราชการและรฐวสาหกจ แตเปนหนวยงานรปแบบอนทจดต งขนมาเพอจดทาบรการสาธารณะนนมขอแตกตางกนหลายประการ เชน ระบบการบรหารงาน รปแบบ ความสมพนธกบรฐ ความแตกตางท งหลายจงทาใหเกดความไดเปรยบเสยเปรยบของหนวยงานแตละหนวยงานซงสงผลใหการจดทาบรการสาธารณะของบางหนวยงานเปนไปไมไดผลดเทาทควร ดงน น จงมแนวความคดทจะใหมกฎหมายกลางออกมารองรบหนวยงานของรฐทมใชสวนราชการและรฐวสาหกจ โดยกาหนดขอบเขต อานาจหนาท ระบบการบรหารงานและความสมพนธกบรฐไวใหเปนมาตรฐานเดยวกน โดยในป พ.ศ. 2542 ไดมการตรากฎหมายชอ พระราชบญญตองคการมหาชน พ.ศ. 2542 ขน เพอกาหนดสถานะทางกฎหมายเกยวกบหนวยงานของรฐทมใชสวนราชการและรฐวสาหกจเอาไว สาหรบการจดตงองคการมหาชนนนมพระราชบญญตองคการมหาชน พ.ศ. 2542 เปนกฎหมายกลางทกาหนดเงอนไข หลกเกณฑ และวธการในการจดตงและการดาเนนงานขององคการ

66 องคการมหาชนและหนวยงานบรการรปแบบพเศษ : หนวยงานของรฐทมใชสวนราชการและรฐวสาหกจ (น. 99 – 100), โดย ชาญชย แสวงศกด, ข 2549,

DPU

40

มหาชนเอาไว โดยมาตรา 5 วรรคแรกของกฎหมายดงกลาวไดกาหนดใหรฐบาลเปนผรเรมใหมการจดตงองคการมหาชนโดยการตราเปนพระราชกฤษฎกา “เมอรฐบาลมแผนงานหรอนโยบายดานใดดานหนงโดยเฉพาะเพอจดทาบรการสาธารณะ และมความเหมาะสมทจะจดตงหนวยงานบรหารขนใหมแตกตางไปจากสวนราชการหรอรฐวสาหกจโดยมความมงหมายใหมการใชประโยชนทรพยากรและบคลากรใหเกดประสทธภาพสงสด จะจดตงเปนองคการมหาชนโดยตราเปนพระราชกฤษฎกาตามพระราชบญญตนกได ดงนน องคประกอบในการพจารณาจดตงองคการมหาชนสามารถแยกออกได 3 ประการ67 ดงน

1. เมอรฐบาลมแผนงานหรอนโยบายดานใดดานหนงโดยเฉพาะเพอจดทาบรการสาธารณะ ซงอาจเปนแผนงานหรอนโยบายเฉพาะกจได

2. แผนงานการจดทาบรการสาธารณะนน มความเหมาะสมทจะจดตงหนวยงานบรหารขนใหมทแตกตางจากสวนราชการหรอรฐวสาหกจซงจะตองพจารณาประเภทของบรการสาธารณะตามมาตรา 5 วรรคสอง และปญหาความซ าซอนหรอขดแยงในการดาเนนกจการกบหนวยงานอนตามมาตรา 8 และมาตรา 9 ประกอบดวย

3. การจดต งหนวยงานบรหารขนใหมน นมความมงหมายใหมการใชประโยชนทรพยากรและบคคลใหเกดประสทธภาพสงสด (4) บรการสาธารณะทจดทาโดยเอกชน แมบรการสาธารณะเปนกจกรรมทรฐตองเปนผจดทา แตเพอใหเกดประโยชนแกสาธารณะชนอยางสงสด หากรฐพจารณาเหนวาบรการสาธารณะใดเอกชนสามารถจดทาได รฐกสามารถมอบใหเอกชนเปนผจดทาบรการสาธารณะนนได เอกชนเขามามสวนรวมในการจดทาบรการสาธารณะมาตงแตสมยสมบรณาญาสทธราชยแลว โดยเขามามสวนในการขดคลองและทางน า ตอมากเรมเขามามบทบาทมากขนในศตวรรษท 19 โดยเฉพาะอยางยงในดานทเกยวกบการใหความสวางบนถนนหนทางและการขนสง68 การมอบอานาจใหเอกชนเปนผจดทาบรการสาธารณะนน หมายความถง การทรฐมอบใหเอกชนเปนผจดทาบรการสาธารณะทงหมดหรอบางสวน ทงน โดยสภาพแลวเอกชนไมไดมหนาททจะจดทาบรการสาธารณะเพราะบรการสาธารณะเปนเรองทอยในอานาจหนาทของรฐ ดงนน เมอรฐตดสนใจอนมตหรออนญาตใหเอกชนเขามามสวนรวมในการจดทาบรการสาธารณะ เอกชนจงสามารถเขามาดาเนนการได การมอบอานาจโดยทวไปนนอาจทาไดโดยกฎหมายระดบ รฐบญญตทกาหนดไวใหฝายปกครองสามารถ “อนญาต” ใหเอกชนเขามาจดทาบรการสาธารณะได หรอ

67 องคการมหาชนและหนวยงานบรการรปแบบพเศษ : หนวยงานของรฐทมใชสวนราชการและ

รฐวสาหกจ (น. 211). เลมเดม. 68 มาตรฐานใหมของการจดทาบรการสาธารณะระดบชาตในประเทศไทย (น. 123 - 124). เลมเดม.

DPU

41

อาจทาโดยนตกรรมทางปกครองกได ซงนตกรรมทางปกครองทวานสวนใหญแลวจะเปนนตกรรมทางปกครองสองฝาย ซงกคอสญญานนเอง กลาวโดยสรป การจดทาบรการสาธารณะนนเปนภารกจเบองตนทรฐจะตองจดใหม ดงจะสงเกตไดจากบรการสาธารณะทมความสาคญและมผลตอความมนคงของประเทศนน รฐจะจดองคกรทจดทาผานกระทรวง ทบวง กรม หากแตเปนกจการทมความสาคญรองลงมาหรอวาเปนการจดใหมสาธารณปโภคหรอเปนกจการทแสวงหารายไดรฐจะจดตงผานรฐวสาหกจ อยางไรกดการจดบรการสาธารณะผานสวนราชการประเภทกระทรวง ทบวง กรม นนมปญหาในเรองกฎระเบยบทมความเครงครดสง มความยดหยนตา สงผลตอประสทธภาพในการตอบสนองความตองการของประชาชนผรบบรการ ดงนน รฐจงพฒนารปแบบองคกรใหมๆ ทมความคลองตวมการจดการทมประสทธภาพและไมเปนภาระแกรฐขน องคกรเหลานไดแก องคกรของรฐประเภทพเศษ องคการมหาชน และหนวยบรการรปแบบพเศษ ทงน แสดงใหเหนวารฐยงคงถอวารฐมหนาทและมความรบผดชอบในการจดทาบรการสาธารณะโดยตรง ดงนน รฐจงมความจาเปนตองผกขาดกจการบรการสาธารณะไว 2.2.6 รฐกบการเปนนตบคคลมหาชน69 รฐแตละรฐในกฎหมายระหวางประเทศนนยอมมฐานะเปนนตบคคลตามหลกกฎหมายระหวางประเทศ โดยมรฐบาลของรฐนนเปนผแทนนตบคคล แตรฐตามกฎหมายภายในของแตละประเทศจะเปนนตบคคลหรอไม เปนเรองทตองพจารณาตามกฎหมายภายในของรฐนน ๆ ซงแตกตางกนไปแตละรฐ สาหรบประเทศไทยไดพยายามแบงนตบคคลออกเปน 2 ประเภท คอ นตบคคลตามกฎหมายเอกชนและนตบคคลตามกฎหมายมหาชน ซงนตบคคลทเกยวของกบการดาเนนการตามภารกจของรฐ คอ นตบคคลมหาชน

ชยวฒน วงศวฒนศานต70 ไดใหความหมายของรฐและอธบายทฤษฎความเปนนตบคคลของรฐ ไวดงน รฐเปนองคกรทเกดขนโดยประชาชนกลมหนงรวมตวกนจดการปกครองตนเองเพอประโยชนรวมกน โดยทวไปเหนตรงกนวาเปน “รฐ” นนจะตอง (1) มจานวนราษฎรทแนชด (2) มอาณาเขตทแนนอน (3) มการจดการองคการในการปกครองและ (4) มอสระในการปกครองตนเอง รฐจงเปนองคกรทเกดขนตามสภาพความเปนจรงทางการเมองและสงคม โดยในรฐหนง ๆ จะมการเกบภาษและมรายไดมาเปนการคลงของรฐ และจะมบคลากรดาเนนงานดานตาง ๆ ตามรฐธรรมนญ

69 คาอธบายกฎหมายปกครองวาดวยการจดระเบยบราชการบรหาร (น.30 - 40), โดย มานตย จมปา,

2551, สานกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. พมพครงท 2. 70 กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง (น. 63-67) , โดยชยวฒน วงศวฒนศานต, กรงเทพฯ :

จรรชการพมพ.

DPU

42

ของรฐนน ๆ รฐจงยอมกอใหเกดความสทธหนาทผกพนบคคลตาง ๆ ไดทงในฐานะเปนเจาของทรพยสนทเปนการคลงของรฐ และในฐานะผมอานาจตามกฎหมายของรฐทจะกอนตสมพนธตาง ๆ กบเอกชนในแงของกฎหมายปกครองและกฎหมายพเศษตาง ๆ ทใหอานาจแกรฐ จากสภาพท “รฐ” เปนผทรงสทธหนาทตาง ๆ นเอง “รฐ” จงตองเปนบคคลในกฎหมาย (subject of law) โดยสภาพ จงมกกลาวกนวา “รฐ” มสภาพเปนนตบคคลโดยสภาพอนเนองมาจากลกษณะเฉพาะของตนเอง (d’ une nature particuliere)

รองศาสตราจารย ดร. โภคน พลกล อธบายวา รฐเปนนตบคคลทมลกษณะพเศษกวานตบคคลอน บรรดานตบคคลทงหลายมแตรฐเทานนทเปนอธปตยทงในแงกฎหมายระหวางประเทศและกฎหมายภายใน รฐเปนองคกรเดยวทสามารถกาหนดถงอานาจและหนาทตางๆ ของตน นตบคคลอนจะมขนไดหรอจะมอานาจหนาทไดเพยงใด และอยางไรนนกแลวแตรฐกาหนดขนทงสน รฐจงเปนองคกรทควบคมนตบคคลอนท งหมด รฐมอานาจกวางขวางและทวไปเหนอดนแดนและสามารถกระทากจการไดทกอยาง71 นอกจากนยงอธบายวา รฐเปนทยอมรบในทางความเปนจรงและทางทฤษฎวารฐเปนนตบคคล ความเปนนตบคคลของรฐนนแตกตางจากนตบคคลอน ๆ ทงสภาพความเปนจรงทางการเมองและสงคม เพราะรฐมองคประกอบของนตบคคลครบถวน ไมวาจะเปนดานทรพยสน บคลากร ผแทน ฯลฯ72

ศาสตราจารย ดร.ประยร กาญจนดล73 ไดใหคาอธบายไววา นตบคคลในกฎหมายมหาชน ไดแก นตบคคลทอยใตบงคบกฎหมายมหาชน ซงตามกฎหมายไทยกคอ กระทรวง ทบวง กรมและทบวงการเมองอน ๆ ในราชการบรหารสวนกลาง จงหวด องคการตาง ๆ แหงราชการบรหารสวนทองถน และองคการของรฐบาล ตลอดจนวดในพระพทธศาสนาดวย

รองศาสตราจารยสมยศ เชอไทย74 ไดใหความหมายวา นตบคคลมหาชน หมายถง นตบคคลทมอานาจมหาชนและมหนาทจดทาบรการสาธารณะซงเปนภารกจของรฐ เชน การรกษาความมนคงของรฐ รกษาความสงบเรยบรอยของสงคม ดแลความเปนอยของราษฎรใหมมาตรฐาน

71 รฐสภาสาร (น.14), โดย โภคน พลกล, 2528, ฉบบ 33 กนยายน 2528, 72 นตบคคลตามกฎหมายมหาชนของฝรงเศส (น. 292 - 293), โดย โภคน พลกล, สงหาคม 2530,

วารสารกฎหมายปกครอง เลม 6 ตอน 2. 73 คาบรรยายกฎหมายปกครอง (น.27), โดยประยร กาญจนดล, 2538, กรงเทพฯ :สานกพมพ

จฬาลงกรณมหาวทยาลย 74 หลกกฎหมายมหาชนเบองตน (น. 190). โดยสมยศ เชอไทย, (2553), กรงเทพฯ : วญญชน. พมพ

ครงท 6.

DPU

43

ทด นตบคคลมหาชนโดยปกตจงหมายถงรฐ หรอหนวยงานทางปกครองหรอองคการมหาชนทจดทาบรการสาธารณะดานตาง ๆ

รองศาสตราจารยมานตย จมปา75 ไดใหความหมายวา นตบคคลมหาชน หมายถง นตบคคลทจดตงขนโดยกฎหมายมหาชน มวตถประสงคในการจดทาบรการสาธารณะ และมอานาจมหาชน (อานาจเหนอ) ในการทจะสงการไดเพยงฝายเดยว

ความเปนนตบคคลของรฐไทย นกกฎหมายไทยไมยอมรบวารฐมฐานะเปนนตบคคล แตกลบยอมรบใหกระทรวง ทบวง กรม จงหวดและสภาตาบลมฐานะเปนนตบคคล การไมยอมรบใหรฐเปนนตบคคลยอมกอใหเกดปญหา ดงน

1. ปญหาทเกดจากขอบอานาจของกระทรวง ทบวง กรม ซงตางกมฐานะเปนนตบคคลแตละสวนไป ตามพระราชบญญตปรบปรง กระทรวง ทบวง กรม ไดมการบญญตถงขอบเขตอานาจหนาทของแตละกระทรวง ทบวง กรม ซงอานาจหนาทจะมมากนอยเพยงใด คงตองขนอยกบวากฎหมายใหอานาจหนาทแคไหน การกาหนดอานาจหนาทดงกลาวยอมกอใหเกดปญหาตามมา เชน กรณทไมมกฎหมายบญญตใหกระทรวง ทบวง กรม ใดมอานาจหนาทอยางใดอยางหนง ทงๆ ทอานาจหนาทดงกลาว เปนอานาจหนาทของรฐ ปญหาทจะเกดในกรณทโดยภาระหนาทบางอยาง ซงโดยสภาพเหนไดชดแจงวาเปนอานาจหนาทของรฐ แตไมมกฎหมายฉบบใดบญญตใหชดแจงวาเปนอานาจหนาทกระทรวง ทบวง กรมใดโดยเฉพาะ ยอมกอใหเกดปญหาตอเอกชนผไดรบความเสยหายทงนเพราะเอกชนไมสามารถฟองรองรฐได เนองจากรฐไมใชนตบคคลจะฟองกระทรวง ทบวง กรมกไมได เพราะการฟองนตบคคลจะตองฟองนตบคคลนนตามอานาจหนาททนตบคคลนนมอย

2. ปญหาทเกดจากการฟองรองคด ระหวางสวนราชการดวยกนเอง เนองจากกระทรวง ทบวง กรมใด ไดรบความเสยหายกสามารถดาเนนการตามกฎหมายเพอใหตนไดรบการคมครองเชนเดยวกบเอกชนทวไปได แมกระทงความเสยหายทเกดจากกระทรวง ทบวง กรม ดวยกนเองกสามารถฟองรองคดตอกนและกนได ซงสงเหลานไมสมควรใหเกดขน เพราะเปนการทาลายเอกภาพของการบรหารราชการสวนกลาง

3. ปญหาการฟองรองกระทรวง ทบวง กรม เปนจาเลยของเอกชน ตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงนน ผทจะเปนคความไดจะตองเปนบคคล และเปนผมสวนไดเสยในคดนน ดงนน การฟองหนวยงานของรฐ ตองพจารณาวาหนวยงานของรฐนน มฐานะเปนนตบคคลหรอไม ซงถาหนวยงานของรฐ เชน รฐบาลไมมฐานะเปนนตบคคล ประชาชนกไมสามารถฟองรองหนวยงานของรฐได ตามคาพพากษาท 724/2490 วา รฐบาลไมมฐานะเปนนตบคคล ประชาชนจง

75 คมอศกษาวชากฎหมายปกครอง (น. 187), โดย มานตย จมปา, 2546, กรงเทพฯ : วญญชน.

DPU

44

ไมสามารถฟองรองรฐบาลได ดงนน หากประชาชนประสงคทจะฟองรองรฐบาล ประชาชนตองฟองรองรฐมนตรเปนรายบคคลไปจนครบจานวนของคณะรฐมนตร ทาใหกอปญหาในการฟองรองของประชาชนตอหนวยงานของรฐเปนอยางยง76

4. ปญหาทเกดจากความยากลาบากในการจดต ง และยบเลก กระทรวง ทบวง กรม กาหนดใหกระทาโดยการตราเปนพระราชบญญต ซงกอใหเกดปญหาในการปรบปรงการบรหารราชการแผนดน ซงตองอาศยความรวดเรวและเปลยนแปลงใหทนกบสถานการณของโลกยคปจจบน ปญหาดงกลาวคอการทรฐบาลตองการปรบปรงเปลยนแปลง กระทรวง ทบวง กรม เนองจากหนวยงานขางตนมฐานะเปนนตบคคล ซงตองกระทาโดยการตราพระราชบญญต ซงจะตองใชเวลาหลายเดอนหรอหลายป

5. ปญหาทรฐเปนนตบคคลตามกฎหมายระหวางประเทศ แตไมเปนนตบคคลตามกฎหมายไทย การยอมรบวารฐเปนนตบคคลตามกฎหมายภายในนน แตในทางกฎหมายระหวางประเทศ เรากลบยอมรบวารฐเปนนตบคคล เชน รฐไทยสามารถทาสนธสญญา หรออนสญญากบประเทศตางๆ ได ซงมผลเปนการผกพนกบตางประเทศนนเอง ดงนน การยอมรบวารฐไทยเปนนตบคคลตามกฎหมายระหวางประเทศแตไมยอมรบวาเปนนตบคคลตามกฎหมายภายใน ถอเปนสงแปลกประหลาดในระบบกฎหมายมหาชนอยางยง เราคงไมสามารถอธบายใหประเทศอนๆ เขาใจไดวาเปนเชนน แมในทางปฏบตจะไมมปญหามากขน แตในทางวชาการเปนการสะทอนใหเหนความดอยพฒนาของระบบกฎหมายมหาชนของไทยเปนอยางยง77 สาหรบประเทศไทย การทมการบญญตใหกระทรวง ทบวง กรมมฐานะเปนนตบคคลเปนครงแรกน มเหตผลทสาคญอย 3 ประการ ไดแก78 ประการแรก เนองมาจากความตองการแกไขปญหาการฟองคดของประชาชนนนเอง เพราะการกระทาตางๆ ของเสนาบดและขาราชการของพระบาทสมเดจพระเจาอยหวอาจสงผลกระทบและกอความเสยหายตอสทธและเสรภาพของเอกชนได เอกชนจงควรจะฟองเสนาบดหรอขาราชการใหรบผดชอบไดโดยไมกระทบกระเทอนตอองคพระมหากษตรย

76 คาพพากษาท 724/2490 77 ความรเบองตนเกยวกบกฎหมาย (น. 206 - 207), โดย คณาจารยคณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรกจ

บณฑตย, 2545, โรงพมพมหาวทยาลยธรกจบณฑตย. พมพครงท 1. 78 สถานะทางกฎหมายของกระทรวง ทบวง กรม : ปญหา – อปสรรคทมผลตอการบรหารราชการ

แผนดนในประเทศไทย (น 76), โดย นรศ ชานาญชานนท, 2537, วทยานพนธปรญญามหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยรามคาแหง.

DPU

45

ประการทสอง การทกระทรวง ทบวง กรม ในประเทศไทยมฐานะเปนนตบคคลกเนองจากเราปฏรประบบราชการโดยเลยนแบบมาจากประเทศองกฤษ และมความเขาใจผดวากระทรวง ทบวง กรม ในประเทศองกฤษกมฐานะเปนนตบคคลเชนเดยวกนทงๆ ทหาเปนเชนนนไม ประการทสาม ประเทศไทยปฏรประบบราชการบรหารดวยการจดตงกระทรวง ทบวง กรม ขน ภายใตการปกครองระบอบสมบรณาญาสทธราชย การจดตงดงกลาวทาใหกระทรวง ทบวง กรม ตางๆ ตกเปนสทธขาดแกเสนาบดนนๆ จงทาใหกระทรวง ทบวง กรม มลกษณะแยกขาดจากกนคอนขางเดดขาด ไมมการเชอมโยงประสานงานระหวางกระทรวง การแบงแยกอานาจหนาทระหวางกระทรวง ทบวง กรม ดงกลาว ไดผลกดนใหแตละกระทรวงมงทจะสรางความยงใหญใหกบหนวยงานของตน ซงกสามารถทาไดดวยการใหฐานะนตบคคลแกหนวยงานของตน เพอทหนวยงานของตนจะไดมสทธและหนาทตามกฎหมายอยางสมบรณแบบแยกออกจากหนวยงานอน มกฎหมายอกหลายฉบบตอมาทบญญตใหกระทรวง ทบวง กรม มฐานะเปนนตบคคลควบคไปกบประมวลกฎหมายแพงและพาณชย เชน ประกาศคณะปฏวตฉบบท 218 ลงวนท 29 กนยายน 2515 และพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 ซงใชมาจนถง พ.ศ. 2545 จงไดมการยกเลกและประกาศใชพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ซงเปนกฎหมายทมผลบงคบใชในปจจบน อยางไรกตามในป พ.ศ. 2535 ไดมการปรบปรงประมวลกฎหมายแพงและพาณชยใหม ประมวลกฎหมายแพงและพาณชยไดยกเลกบทบญญตทใหกระทรวง ทบวง กรมมฐานะเปนนตบคคลเสย ซงสนนษฐานวาผรางประมวลกฎหมายแพงและพาณชยประสงคทจะใหมการแยกนตบคคลตามกฎหมายมหาชนออกจากนตบคคลตามกฎหมายเอกชน กระทรวง ทบวง กรมซงเปนนตบคคลมหาชนจงไมควรบญญตไวในประมวลกฎหมายแพงและพาณชยซงเปนกฎหมายเอกชน นอกจากน การยกเลกความเปนนตบคคลของกระทรวง ทบวง กรม ในประมวลกฎหมายแพงและพาณชยกมไดกระทบตอความเปนนตบคคลของกระทรวง ทบวง กรม แตประการใด เพราะกระทรวง ทบวง กรม กย งคงมฐานะเปนนตบคคลตอไปตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 ปจจบนตามพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ประเทศไทยมกระทรวง และทบวงทมฐานะเปนนตบคคลทงสน 20 หนวยงานและมกรมทมฐานะเปนนตบคคล

DPU

46

อกทงสน 83 กรม79 จะเหนไดวา80 แมจะมการปรบโครงสรางของระบบราชการใหมในป พ.ศ. 2545 แตยงถอไดวาประเทศไทยเปนประเทศทมนตบคคลในระดบราชการบรหารสวนกลางเปนจานวนมาก แมวาการประกาศใชพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 เมอวนท 2 ตลาคม พ.ศ. 2545 ทผานมาจะเปนผลสบเนองจากการปรบปรงระบบราชการท งระบบเพอใหสอดคลองกบแนวทางการบรหารประเทศตามทกาหนดไวในรฐธรรมนญ โดยการปรบอานาจหนาทและจดสวนราชการทปฏบตงานสมพนธกนรวมไวในกลมงานเดยวกน อนสงผลใหการปฏบตงานของสวนราชการทมความเกยวของกนสามารถทางานรวมกนไดอยางมเอกภาพ ประสทธภาพ และประหยดคาใชจาย และประการสาคญ คอ การปฏบตงานของสวนราชการตางๆ ยอมมแนวทาง เปาหมาย และความรบผดชอบทชดเจน กอเกดประโยชนสงสดแกประเทศชาตและสวนรวม

(1) การยอมรบใหรฐเปนนตบคคลกอใหเกดผลประโยชนหลายประการ ดงน ประการทหนง ทาใหเกดความตอเนองในการดารงอยของรฐ

ประการทสอง ทาใหขอผกพนของรฐมลกษณะสบเนองไมขาดตอน แมวาจะมการเปลยนแปลงผปกครองประเทศหรอรฐบาล ซงถอวาเปนการองคกรหนงของรฐเทานน จงทาใหมความเปนเอกภาพ ประการทสาม ทาใหรฐมกรรมสทธในทรพยสนและมงบประมาณการใชจายของตนเอง ประการทส ในดานกฎหมายระหวางประเทศ ทาใหรฐมสทธและหนาทของตนเอง สามารถดาเนนกจการแทนสมาชกของตนในกจการระหวางประเทศไทย และทาใหมฐานะอยางสมบรณทจะดาเนนคดในศาลระหวางประเทศและนอกจากนนยงทาใหเกดความเสมอภาคภายใตกฎหมายระหวางประเทศ

79 จานวนดงกลาวเปนจานวนตามพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ซงยงไม

นบรวมกรมตางๆ ในกระทรวงกลาโหมและกระทรวงศกษาธการ ทงน เพราะมาตรา 8 บญญตใหการจดระเบยบราชการกระทรวงกลาโหมเปนไปตามกฎหมายขอบงคบ และระเบยบแบบแผน และมาตรา 41 บญญตใหการจดระเบยบราชการกระทรวงศกษาธการใหเปนไปตามกฎหมาย

80 โครงการศกษาความเปนไปไดในการลดสภาพความเปนนตบคคลของสวนราชการ (น. 30), โดย สมคด เลศไพฑรย, 2547, คณะกรรมการพฒนากฎหมาย สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา.

DPU

47

(2) การไมยอมรบใหรฐเปนนตบคคล การไมยอมรบวารฐเปนนตบคคลขดตอความเปนจรง กลาวคอ ในแงบคลากร ขาราชการพลเรอนของกระทรวง ทบวง หรอกรมใด มใชบคลากรของกรมนนโดยเฉพาะ แตเปนขาราชการพลเรอนทมความสมพนธกบรฐมากกวากรมทสงกด ผลกระทบจากความเขาใจวารฐไมเปนนตบคคล จงตองมการกาหนดใหกระทรวง ทบวง กรม และจงหวด เปนนตบคคลและอานาจหนาทของกระทรวง ทบวง กรม ในกฎหมายวาดวยการปรบปรง กระทรวง ทบวง กรม ทาใหเกดปญหาการเปนนตบคคลของกระทรวง ทบวง กรม การเปนนตบคคลของกระทรวง ทบวง กรมนน เปนตนเหตสาคญทกอใหเกดความไมคลองตวของระบบบรหารราชการแผนดน หากยอนไปนบตงแตประเทศไทยมแนวคดใหกระทรวง ทบวง กรมมฐานะเปนนตบคคล จะพบวา ความเปนนตบคคลนเองคอยๆ สรางความซบซอนใหกบระบบราชการ ตงแตการสรางความเปนตวตนในทางกฎหมาย กอตงอานาจหนาท อานาจจดการทรพยากรและการถอครองทรพยสน ทงทความสมพนธในเชงกฎหมายระหวางรฐกบสวนราชการ คอสวนราชการเปนเพยงตวแทนของรฐในการดาเนนการเพอใหบรรลภารกจของรฐเทาน น ท งน ผลกระทบจากฐานะความเปนนตบคคลของสวนราชการไดกอใหเกดปญหาสาคญยงตอระบบบรหารงานภาครฐ ตลอดจนเปนอปสรรคตอความพยายามในการปฏรประบบราชการ โดยมนยสาคญ คอ ประการแรก ความเปนนตบคคลทาลายความเชอมโยงกบรฐ และความเชอมโยงกบสวนราชการอนๆ81 แมในทางกฎหมายสวนราชการจะเปนเพยงตวแทนของรฐ การกระทาใดๆ ของสวนราชการเปนการทาแทนของรฐ การกระทาใดๆ ของสวนราชการเปนการทาแทนและในนามรฐ แตการทสถานะความเปนนตบคคลของรฐไมไดถกรบรองไวเปนลายลกษณอกษรทาใหความมตวตนของรฐและความเปนผทรงสทธและหนาทในทางกฎหมายขาดความชดเจนและขาดการยอมรบอยางแทจรง แมวาในทางวชาการ นตศาสตรจะถอวารฐเปนผทรงสทธและหนาทในทางกฎหมายมหาชน แตตราบใดทหลกการนยงไมถกรบรองไวเปนลายลกษณอกษร บรรดานกกฎหมายซงเปนผ ปรบใชกฎหมาย โดยเฉพาะผพพากษายงคงมความหวนเกรงในการทจะวนจฉยใดๆ อนจะเปนการยอมรบวา รฐสามารถทรงสทธและหนาทไดในทางกฎหมาย ในขณะทไมมกฎหมายลายลกษณอกษรใดรบรองใหรฐเปนผทรงสทธและหนาทไดในทางกฎหมาย ตวแทนของรฐอนไดแกสวนราชการตางๆ กลบมกฎหมายลายลกษณอกษรกอตงความเปนนตบคคลขนมา ความเปนนตบคคลของสวนราชการนเองยอมมาบดบงความเปนตวตน

81 คาอธบายกฎหมายปกครองวาดวยการจดระเบยบราชการบรหาร (น. 38 – 39). เลมเดม.

DPU

48

ของรฐในทางกฎหมาย ประกอบกบความเชอทวาเมอเปนนตบคคลแลวยอมมสทธและหนาทอยางอสระ ยอมกอใหเกดความรสกการมตวตนซงดารงอยอยางเอกเทศไมเกยวของกบสวนราชการอนๆ ประการทสอง ความเปนนตบคคลสรางความรสกในความเปนเจาของทรพยากรบคคล งบประมาณ และทรพยสน ในเชงหลกการทรพยากรบคคลทอยภายใตบงคบบญชาหรอกากบดแลของสวนราชการลวนแตเปนเจาหนาทของรฐ ทรพยสนทสวนราชการถอครองอยในฐานะผทรงสทธลวนแลวแตเปนการถอครองไวแทนรฐหรอแมกระทงงบประมาณซงไดรบการจดสรรกเพอประโยชนในการปฏบตภารกจของรฐ แตการทรฐไมถกรบรองใหมตวตนจงสรางความรสกในความเปนเจาของบคคล งบประมาณ หรอทรพยสน และตนมอสระในการจดการทรพยากรดงกลาวเตมทในฐานะเปนเจาของ นอกจากนการทมกฎหมายบญญตใหการบรหารบคคล งบประมาณหรอทรพยสน เปนสทธขาดของสวนราชการทเปนเจาของบคคล งบประมาณ หรอทรพยสนนน โดยเฉพาะอยางยงอานาจในการจดการทรพยากรดงกลาว ซงกระจกตวอยทสวนราชการระดบกรมเปนสวนใหญทเรยกวา “ระบบบรหารฐานกรม” ยอมสรางความลาบากใหแกรฐในการทจะเขามาบรหารจดการทรพยากรบคคล งบประมาณ หรอทรพยสนในภาพรวมเปนอยางมาก82 2.3 แนวคด ทฤษฎและหลกการเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรนา ทรพยากรน าถอเปนปจจยสาคญสาหรบการดารงชวตของมนษย ซงเคยมใหใชไดอยางไมจากด แตหลายปทผานมาน หลายประเทศในโลกกลบตองประสบกบปญหาการขาดแคลนน า เนองจาก การเพมขนของประชากรโลก การพฒนาทางเศรษฐกจ และการทาลายระบบนเวศ โดยเฉพาะอยางยงการตดไมทาลายปาของมนษยจนทาใหเกดภยธรรมชาตในรปแบบตาง ๆ การตระหนกถงวบตภยจากน าไดรบการกระตนและปลกกระแสความตนตวทวโลก รวมทงประเทศไทย แมวาปญหาการขาดนาในประเทศไทยจะยงพอรบมอได แตนนกไมใชเรองทจะสามารถละเลยไดตอไป หนวยงานทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศ ซงมไมนอยกวา 32 หนวยงาน ไดรวมกนแกไขปญหาทเกดขน แตนบวนปญหาวกฤตน ายงทวความรนแรงมากขน เนองจากการแกไขปญหาเปนไปอยางไรทศทางปราศจากนโยบายทชดเจน และขาดการบรณาการรวมกน ในแตละปประเทศไทยมฝนตกเฉลย 723,258 ลานลกบาศกเมตร เปนปรมาณน าทา 212,500 ลานลกบาศกเมตร โดยเหลานจะไหลลงสหวย หนอง คลอง บง แมน า ลาธาร ในลมน า ตาง ๆ สาหรบใชเพอการอปโภคบรโภค การทาการเกษตร ตลอดจนใชในธรกจอตสาหกรรม ซง

82 คาอธบายกฎหมายปกครองวาดวยการจดระเบยบราชการบรหาร (น. 40). แหลงเดม.

DPU

49

เมอถงชวงฤดแลงของแตละป นาในลาหวย หนอง คลอง บง ตาง ๆ จะแหงหรอหากปใดฝนตกนอยไมตกตองตามฤดกาลทงชวงยาวนานประกอบกบไมมแหลงกกเกบน า ทาใหเกดปญหาขาดแคลนนาและความแหงแลง ขณะเดยวกนในชวงฤดมรสมฝนทตกในพนทลมน ามปรมาณมากและตกตดตอกนเปนเวลานาน จนเกดน าไหลบามาตามผวดนลงสรองน า หากลาน าใดตนเขน แคบ รองรบปรมาณน ามาก ๆ ไมได กจะเออลนตลงทวมพนทไรนาและบานเรอนเสยหาย หรอบางสภาพพนททเกดความผนแปรของธรรมชาต เชน ฝนตกหนกตดตอกนเปนเวลานานกจะทาใหปรมาณน าฝนสง ทาใหเกดปรากฏการณน าไหลหลากและเกดน าทวมขน สรางความเดอดรอนสญเสยชวตและทรพยสนเปนจานวนมาก จากสภาพน าทวมขงเปนเวลานานไมสามารถระบายน าออกได กอใหเกดปญหาตามมาคอ นาเนาเสย ประกอบกบนาใชจากบานเรอนและโรงงานอตสาหกรรมทไมมการบาบดกอนปลอยลงสแหลงนา เปนเหตทาใหน าเนาเสยสงผลกระทบตอระบบนเวศและสขภาพอนามยของผคนทอยในบรเวณใกลเคยงทงความสกปรกกลนเหมนหรออาจมสารเคมทเปนพษเจอปนอยดวย หวงโซปญหาเหลาน พระบาทสมเดจพระเจาอยหวทรงตระหนกและทรงพระกรณาพระราชทานความชวยเหลอในรปแบบตาง ๆ อยางครบวงจร83 พระบาทสมเดจพระเจาอยหว ไดมพระราชดารวาน าคอปจจยสาคญตอมนษยและบรรดาสงมชวตอยางทองแท84 ดงพระราชดารส ณ สวนจตรลดา เมอวนท 17 มนาคม 2529 ความตอนหนงวา “น าคอชวต” “…หลกสาคญวา ตองมน าบรโภค น าใช น าเพอการเพาะปลก เพราะวาชวตอยทนน ถามน าคนอยได ถาไมมน าคนอยไมได ไมมไฟฟาคนอยได แตถามไฟฟาไมมน าคนอยไมได…” พระบาทสมเดจพระเจาอยหวทรงเปนทยอมรบนบถอกนโดยทวไปวา พระองค คอ ปราชญในเรองนาของแผนดนอยางแทจรง งานพฒนาทสาคญยงของพระองคคอ งานทเกยวของกบน า ศาสตรทงปวงทเกยวกบน าไมวาจะเปนการพฒนาและจดหาแหลงน า การเกบกก การระบาย การควบคม การทานาเสยใหเปนน าด ตลอดจนการแกไขปญหาน าทวมนน ยอมประจกษชดและไดพสจนใหเหนแลววาพระอจฉรยภาพและพระปรชาสามารถของพระองคนนหาผเสมอนไดยากยง85

83 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://thairoyal.prdnorth.in.th/KingBhumibol/

articles/25 เมอวนท 20 ธนวาคม 2556. 84 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://web.ku.ac.th/king72/2542-09/res01.html เมอ

วนท 15 มกราคม 2557. 85 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.rdpb.go.th/RDPB/front/king.aspx?p=69

เมอวนท 5 ธนวาคม 2556.

DPU

50

2.3.1 ความหมายของการจดการทรพยากรนา ทรพยากรน ามความสาคญตอการดารงชวตประจาวน ตลอดจนภาคการเกษตร และภาคอตสาหกรรม ทาใหตองตระหนกถงความสาคญของการบรหารจดการน าของประเทศเปน อยางยง เกษม จนทรแกว ใหความหมายของการจดการทรพยากรน า วาหมายถง วธการดาเนนการในพนทรบประโยชนจากน าอยางมประสทธภาพ ทงในดานการจดหา การพฒนา การเกบรกษาซอมแซมสงสกหรอใหคนสสภาพ การฟนฟแหลงเสอมโทรมใหใชประโยชนไดตอไป เพอใหสงทดาเนนการนนบงเกดผลอยางย งยนตอมวลมนษยและธรรมชาต86 สถาบนแหลงน าและสงแวดลอม คณะวศวกรรมศาสตร มหาวทยาลยขอนแกน ใหความหมายการบรหารจดการน า วาหมายถง วธการจดหา การใชประโยชน และการควบคมสภาพแวดลอมเกยวกบทรพยากรนาใหเกดความสมดลและยงยน87 ปธาน สวรรณมงคล ใหความหมายการจดการน าวา เปนวธการหรอกจกรรมการดาเนนการทเกยวของกบการพฒนาแหลงน า การจดสรรน า การปองกนและแกไขภยธรรมชาตดานนา และการปองกน แกไขมลพษทางนา เพอใหสามารถใชน าใหเกดประสทธภาพสงสด88 การบรหารจดการทรพยากรน า หมายถง การดาเนนงานทเกยวของกบทรพยากรน าทมอยบนผวดนและใตดน เชน การพฒนาแหลงนา การจดสรรการใชน า การอนรกษและฟนฟแหลงนา การแกไขปญหาน าขาดแคลนและน าทวม ตลอดจนการแกไขคณภาพน า และระบบนเวศวทยาทเกยวของกบนา89

การบรหารจดการน า หมายรวมถง การจดหาน าทมปรมาณเพยงพอและคณภาพทเหมาะสม การจดคณภาพน าจงเปนสวนทสาคญของการบรหารจดการน าแบบผสมผสาน คณภาพน าทเสอมโทรม ทาใหไมเหมาะสมสาหรบผใชทอยทายน า ดงนน จงจาเปนตองพฒนาสถาบน/

86 รายงานการวจย เรอง ศกษาการพฒนาและแกไขปญหานาเพอการอตสาหกรรม (น. 6), โดย เมธ

สตรสคนธ และคณะ, 2549, สานกงานเลขาธการวฒสภา. 87 รายงานการวจย เรอง ศกษาการพฒนาและแกไขปญหานาเพอการอตสาหกรรม. (น. 6).หนาเดม. 88 รายงานการวจย เรอง ศกษาการพฒนาและแกไขปญหานาเพอการอตสาหกรรม. (น. 6).หนาเดม. 89 60 ป อทกวทยา กรมชลประทาน (น. 171), โดย สวนอทกวทยา สานกอทกวทยาและบรหารนา,

2550, บรษท แอรบอรน พรนต จากด.

DPU

51

องคกรทมขดความสามารถในการผสมผสานดานปรมาณและคณภาพ เพอสงเสรมใหสงคมมนษยตระหนกถงผลของการทาใหเกดการลดและการกาจดของเสย90

การบรหารจดการน าแบบผสมผสานตองพจารณาถงผลประโยชนทขดแยงของผมสวนไดเสยตนน าและทายน า การใชน าทตนน าจะลดปรมาณน าในลาน าการทงสงปนเปอนตนน าจะทาใหคณภาพน าในลาน าเสอมลง การใชทดนตนน าอาจเปลยนปรมาณการเตมน าใตดนและน าผวดน การปองกนน าทวมตนน าอาจกระทบตอวถชวตทายน าทตองอาศยน าทวม ความขดแยงของผลประโยชนตองพจารณาทงทางกายภาพและสงคมทคอนขางจะซบซอน โดยเฉพาะอยายงตองคานงถงความเสยงของผอยทายนาจากกจกรรมตาง ๆ ของผอยตนน า ดงนน การบรหารจดการทรพยากรน า หมายความวา การปฏบตเกยวกบกจกรรมการจดหา การพฒนา การจดสรรและใชประโยชน การปองกนและฟนฟมลภาวะทางน า เพอใหไดรบประโยชนอยางเสมอภาคและยงยน 2.3.2 ทฤษฎและหลกการเกยวกบการบรหารจดการนาตามแนวพระราชดาร ทฤษฎการบรหารจดการนาตามแนวพระราชดาร91 มดงน

(1) ทฤษฎการบรหารจดการนาทวม92 พระบาทสมเดจพระเจาอยหว ไดพระราชทานแนวพระราชดารการแกไขปญหาน าทวม โดยเรมตงแตตนน าดวยการฟนฟปาตนน าลาธาร เพอใหสามารถซมซบน าฝนทตกบรเวณตนน าไวแลวคอยปลอยออกมาสลาน าธรรมชาตไดอยางตอเนอง ตลอดจนปองกนการชะลางพงทลาย ของดน ซงเปนสาเหตของแมน า ลาคลองตนเขน หากปรมาณน าทวมมมากกทรงใหสรางแหลงน าชนดตางๆ ตามความเหมาะสม เพอรองรบน านนไวตลอดจนการผนน าเขาสทลมอน เพอใหน าไหลลงสทะเลในปรมาณทไมเขาทวมจนสรางความเสยหายแกราษฎร ซงแนวพระราชดารดงกลาวมดงน

90 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://kmcenter.rid.go.th/kmc08/km_53/book/

man_water.pdf เมอวนท 15 มกราคม 2557. 91 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.waterforthai.go.th เมอวนท 15 ธนวาคม

2556 92 80 พรรษา พระบดาแหงการจดการทรพยากรนา รอยใจเปนหนง สราง 8 หมนฝายตนนา ถวาย

ในหลวง (น. 29 – 32), โดย คณะกรรมการทรพยากรนาแหงชาต, 2550, พมพครงแรกธนวาคม 2550 สานกบรหารกลาง กรมทรพยากรนา.

DPU

52

ก. การสรางเขอนเกบกกนา พระบาทสมเดจพระเจาอยหวไดพระราชทานพระราชดารใหหนวยงานทเกยวของแกไข

ปญหาน าทวมพนทเกษตรกรรมและชมชนตางๆ ดวยการกอสรางเขอนเกบกกน าในหลายทองทดวยกน เชน เขอนปาสกชลสทธ เขอนคลองดาน ซงน าทเกบกกไวนจะระบายออกจากแหลงกกเกบทละนอย ๆ เพอนามาใชประโยชนไดอกหลายดาน โดยเฉพาะอยางยงเพอการเพาะปลกในชวงเวลาฝนไมตกหรอชวงฤดแลง ครนเมอเขาสฤดฝนปตอไปเขอนกจะมปรมาณพนทรองรบน าจานวนมากเขามาเกบไว ซงสามารถปองกนและบรรเทาน าทวมของประชาชนในพนทภาคกลางตอนลางรวมถงกรงเทพมหานคร การกอสรางเขอนเกบกกน า เปนมาตรการปองกนน าทวมทสาคญประการหนงในการกกเกบน าทไหลทวมลนในฤดน าหลาก โดยเกบไวทางดานเหนอเขอนในลกษณะอางเกบนา93

ข. การกอสรางทางผนนา การกอสรางทางผนน าหรอขดคลองสายใหม เชอมตอกบแมน าทมปญหาน าทวมม

หลกการอยวาจะผนน าในสวนทไหลลนตลงออกไปจากลาน าโดยตรงปลอยน าสวนใหญทมระดบไมลนตลงใหไหลอยในลาน าเดมตามปกต วธการนจะตองสรางอาคารเพอควบคมและบงคบน าบรเวณปากทางใหเชอมกบลาน าสายใหญ และกรณตองการผนน าทงหมดใหไหลไปตามทางน าทขดใหม ควรขดลาน าสายใหมแยกออกจากลาน าสายเดมตรงบรเวณทลาน าเปนแนวโคงและระดบทองนาของคลองขดใหมจะตองเสมอกบทองนาเดมเปนอยางนอย หลงจากนนกปดลานาสายเดม

ค. การปรบปรงสภาพลานา การปรบปรงและตกแตงลาน าเพอชวยใหน าไหลตามลาน าไดสะดวกหรอใหกระแสน า

ไหลเรวขนโดยการขดลอกลาน าในบรเวณทตนเขน ตกแตงดนตามลาดตลงทถกกดเซาะกาจดวชพช หรอทาลายสงกดขวางทางน าไหลออกไปจนหมด และกรณลาน ามแนวโคงมากเปนระยะไกล อาจพจารณาขดคลองลดเชอมบรเวณดานเหนอโคงกบดานทายโคง ซงจะทาใหน าไหลผานไดเรวขน

ง. การสรางคนกนนา การกอสรางคนกนน า เพอปองกนน าทวมซงเปนวธการดงเดมแตครงโบราณ94 โดยการ

กอสรางคนดนกนน าขนาดทเหมาะสมขนานไปตามลาน าหางจากขอบตลงพอสมควร เพอปองกน

93 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.uih.co.th/news/view/199 เมอวนท 15

มกราคม 2557. 94 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.chaipat.or.th/chaipat/index.php/

th/concept -and-theory-development/theory-of-flooding-problems เมอวนท 19 มกราคม 2557.

DPU

53

มใหน าลนตลงไปทวมในพนทตาง ๆ ใหไดรบความเสยหายดวยการเสรมขอบตลงของลาน าใหระดบสงมากขนกวาเดม เพอใหสามารถระบายนาไดมากขน

จ. การระบายนาออกจากพนทลม พนททมลกษณะเปนทราบลมคลายแองรบน าทไหลออกจากทสง หรอรบน าจากลาน า

เขาไปเกบขงไวและไมสามารถระบายออกไปไดหมดตามธรรมชาต ทรงใหขดหรอปรบปรงคลองระบายน าภายในบรเวณพนทลมใหสามารถระบายน าออกจากพนทลมหรอพนททมน าทวมขงอยเปนประจาเพอแกไขปญหาอทกภย และใหสามารถเพาะปลกได ทงน ทปลายคลองระบายน าแตละสายควรกอสรางประตระบายน าหรอทอระบายน าสาหรบทาหนาทควบคมการเกบกกน าในคลองและปองกนนาจากบรเวณดานนอกไมใหไหลยอนเขาไปในพนท

ฉ. โครงการหาความสมพนธของระดบน าและปรมาณน าปากแมน าเจาพระยา คอ การศกษาหาความสมพนธของน าทะเลหนน และปรมาณน าเหนอหลาก ผานเขตกรงเทพมหานคร และนาผลการวเคราะหไปใชสาหรบการบรหารจดการปรมาณน าเหนอและปรมณฑลใหสอดคลองกบสภาพนาทะเลหนนสง

ช. โครงการแกมลง ลกษณะและวธการของโครงการแกมลง คอ (1) ดาเนนการระบายนาออกจากพนทตอนบนใหไหลไปตามคลองในแนวเหนอ – ใตลงคลอง พกน าขนาดใหญทบรเวณชายทะเล เชน คลองชายทะเลของฝงตะวนออก ซงจะทาหนาทเปนบอเกบน าขนาดใหญ คอ แกมลง ตอไป (2) เมอระดบนาทะเลลดตาลงกวาระดบนาในคลอง กทาการระบายน าจากคลองดงกลาวออกทางประตระบายน า โดยใชหลกการทฤษฎแรงโนมถวงของโลก (Gravity Flow) ตามธรรมชาต (3) สบนาออกจากคลองททาหนาทแกมลงนใหระบายออกในระดบตาทสดออกสทะเล เพอจะไดทาใหน าตอนบนคอยๆ ไหลมาเองตลอดเวลาสงผลใหปรมาณน าทวมพนทลดนอยลง (4) เ มอระดบนาทะเลสงกวาระดบน าในลาคลองใหทาการปดประตระบายน า เพอปองกนมใหน ายอนกลบ โดยยดหลกนาไหลทางเดยว (One Way Flow)95

(2) ทฤษฎการบรหารจดการนาแลง96 มดงน ก. ฝนหลวง ฝนหลวง คอ กระบวนการจดการทรพยากรน าในบรรยากาศมาใชประโยชน โดยการ

เหนยวนาไอน าในบรรยากาศใหกลนตวเปนละอองน า เมอละอองน ารวมตวหนาแนนจะเกดเปน

95 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.chaipat.or.th/chaipat/index.php/

th/concept -and-theory-development/theory-of-flooding-problems เมอวนท 19 มกราคม 2557. 96 80 พรรษา พระบดาแหงการจดการทรพยากรนา รอยใจเปนหนง สราง 8 หมนฝายตนนา ถวาย

ในหลวง (น. 32 – 35), เลมเดม.

DPU

54

เมฆ จากนน จงเรงใหเมฆมการรวมตวกนหนาแนนและเพมปรมาณมากขนจนเกดเปนฝนตกทาใหสามารถชวยเพมน าใหแกแหลงน าผวดนและแหลงน าใตดน ตลอดจนเพมความชมชนใหแกพนททวไปไดนอกเหนอจากฝนทตกเองตามธรรมชาต ซงสามารถแกไขปญหาฝนไมตกหรอฝนทงชวง

ข. การพฒนาแหลงนาผวดน กระบวนการบรหารจดการน าจากแหลงน าผวดนทมอยตามธรรมชาต มาใชประโยชน

ใหเหมาะสมกบสภาพพนท ระยะเวลาและความตองการของประชาชน ซงพระบาทสมเดจพระเจาอยหวไดพระราชทานพระราชดารในการพฒนาแหลงน าผวดนไวหลายประเภท ขนอยกบสภาพภมประเทศและแหลงนาธรรมชาต ไดแก 1. อางเกบน า เปนการเกบกกน าโดยสรางเขอนปดกนระหวางหบเขาหรอเนนสง เพอกนน าทไหลมาตามรองน าหรอลาน าธรรมชาต ซงสามารถแกไขปญหาการขาดแคลนน าในพนท ตาง ๆ ไดเปนอยางดโดยเฉพาะอยางยงพนทแหงแลง ลาธารและลาหวยมน าไหลเฉพาะ ในฤดฝน 2. ฝายทดนา ในพนททากนทอยสงกวาลาหวย ใชวธการกอสรางอาคารปดขวางทางน าไหล เพอทดน าทไหลมาใหมระดบสงขน จนสามารถผนเขาไปตามคลองหรอคสงน าใหแกพนทเพาะปลก สวนน าทเหลอจะไหลขามสนฝายไปเอง การกอสรางฝายจะตองกาหนดใหมขนาดความสง ความยาวมากพอทจะทดน าใหไหลเขาคลองสงน า และสามารถจะระบายน าในฤดน าหลากใหไหลขามสนฝายไปไดทงหมด เพยงแคนกสามารถนาลนตลงและปญหาขาดน าในพนทเพาะปลกไดอยางด 3. ขดลอกหนอง บง เปนวธการขดลอกดนในหนองหรอบงธรรมชาตทตนเขนหรอถกมนษยบกรกทาลาย เพอเพมพนทรองรบน าฝนใหไดปรมาณมากขน เมอฝนตกมากน ากจะไหลลงไปในหนองน าบางสวนกจะไหลลนไป และอกสวนหนงเกบกกไวในหนองและบง ซงสามารถจะนามาใชประโยชนในการเกษตรไดในฤดแลง 4. ประตระบายน า เปนวธการปดกนลาน า ลาคลองทมขนาดใหญและมน าไหลในฤดนาหลากเปนจานวนมาก โดยมวตถประสงคเกบกกนาในฤดนาหลากไวใชในฤดแลง ขณะเดยวกนกมบานระบายเปด – ปด ใหสามารถระบายนาสวนเกนออกไป 5. สระเกบน า แหลงเกบกกน าฝน นาทาหรอน าทไหลออกมาจากดน โดยมขนาดความยาว ความกวาง และความลกของสระตามจานวนน าทตองการจะเกบไวใชประโยชน สวนใหญมการสรางในทองททไมมลาน าธรรมชาตหรอสภาพภมประเทศไมเอออานวยใหการกอสรางแหลงน าประเภทอน นอกจากนสระน ายงเปนองคประกอบหลกของโครงการทฤษฎใหม คอ แนว

DPU

55

พระราชดารเกยวกบการบรหารจดการทดนและน าเพอแกไขการบรหารจดการทดนและน า เพอแกไขปญหานาแลงซ าซากของเกษตรกร โดยเฉพาะในเขตภาคตะวนออกเฉยงเหนอ97

(3) ทฤษฎการบรหารจดการนาเสย มดงน ก. นาดไลน าเสย

นาดไลน าเสยเปนวธการใชน าทมคณภาพดชวยผลกดนน าเนาเสยออกไปและชวยใหน าเนาเสยมสภาพเจอจางลง พระราชดารนไดนามาแกปญหาน าเนาเสยในคลองของกรงเทพมหานคร โดยใชน าจากแมน าเจาพระยาหรอจากแหลงน าภายนอกสงเขาไปตามคลองตาง ๆ ซงกระแสน าจะไหลแผกระจายขยายไปตามคลองซอยทเชอมกบแมน าเจาพระยาอกดานหนง ดงนน เมอกาหนดวงรอบการไหลของนาตามคลองตาง ๆ ตงแตปากคลองจนถงปลายคลองไดอยางเหมาะสม สามารถเจอจางน าเนาเสย และชกพาสงโสโครกไปไดมาก ซงจะเปนวธการชวยบรรเทาน าเสยในคลอง ตาง ๆ ในชวงฤดแลงไดเปนอยางด วธการงาย ๆ น คอการนาระบบการเคลอนไหวของน าตามธรรมชาตมาจดระเบยบแบบแผนขนใหม เปนการ จดการทรพยากรธรรมชาตในเชงอนรกษควบคไปกบการพฒนาทเรยบงาย ไมขดหลกธรรมชาต แตสอดคลองและนาไปสประโยชนทตองการได

ข. เครองกรองนาธรรมชาต เปนการทดลองใชผกตบชวา ซงเปนวชพชทตองการกาจดอยแลวมาทาหนาทดดซบ

ความโสโครก รวมทงสารพษจากน าเนาเสย การดาเนนการดงกลาวปรากฏวาสามารถชวยกาจดสงปฏกลในน า ชวยทาใหน าใสและมสภาพดขนกวาเดม และมออกซเจนละลายในน าในปรมาณทเพมขน ซงแสดงใหเหนวานาเนาเสยทผานการกรองโดยผกตบชวาแลวมคณภาพดขน

ค. สระเตมอากาศชวภาพบาบด การจดการน าเสยโดยใชเครองจกรกลเตมอากาศมาชวยเพมออกซเจนละลายน า เพอให

แบคทเรยชนดทใชออกซเจนชวยยอยสลายสารอนทรยในน า ทาใหสามารถรบภาระบรรทกไดมากกวาบอเขยว ซงใชออกซเจนตามธรรมชาตจากพชน าและสาหราย คอ บอบาบดน าเสยแบบสระเตมอากาศ (Aerated Lagoon) ดวยการสบน าเสยจากคลองเขาในบอเตมอากาศ ซงจะมการเตมอากาศดวยเครองเตมอากาศตลอดเวลาเพอใหแบคทเรยทาการยอยสลายสารอนทรยในน าเสยโดยปฏกรยาแบบการใหออกซเจนอยางตอเนอง จากน นจะไหลไปยงบอกงไรอากาศเพอบาบดสารอนทรยทหลงเหลอในบอนา เมอนาใสแลวจะระบายทงลงคลองตามเดม

97 แหลงเดม. (น. 35).

DPU

56

ง. การผสมผสานระหวางพชนากบระบบเตมอากาศ98 เปนแนวพระราชดารในพระบาทสมเดจพระเจาอยหว ในการบาบดน าเสยโดยใช

ธรรมชาตผสมผสานกบเทคโนโลย โดยการสรางบอดกสารแขวนลอย ปลกตนกกอยปตเพอใชดบกลน และปลกผกตบชวาเพอดดสงโสโครกและโลหะหนก ตอจากนนใชกงหนน าชยพฒนาและแผงทอเตมอากาศใหกบนาเสยตามความเหมาะสม ตลอดจนใหตกตะกอนกอนปลอยลงแหลงนา

จ. การบาบดนาเสยดวยระบบบอบาบดและพชนา การบาบดน าเสยชมชนดวยวธการธรรมชาตประกอบดวย 4 ระบบ คอ ระบบบอบาบด

นาเสย ระบบบอชวภาพ ระบบหญากรอง และระบบบาบดนาเสยโดยใชปาชายเลน ฉ. การเตมอากาศโดยใชกงหนนาชยพฒนา99 พระบาทสมเดจพระเจาอยหว ไดพระราชทานรปแบบและพระราชดารในการสรางและ

พฒนาเครองตนแบบเครองกลเตมอากาศทผวน าหมนชาแบบทนลอยหรอ กงหนน าชยพฒนา100 ซงมใบพดเคลอนน าและซองรบน าไปสาดกระจายเปนฝอยเพอใหสมผสกบอากาศไดอยางทวถง เปนผลใหออกซเจนในอากาศสามารถละลายเขาไปในน าไดอยางรวดเรว และในชวงทน าเสย ถกยกขนมากระจายสมผสกบอากาศตกลงไปยงผวน า จะทาใหเกดฟองอากาศจมตามลงไป กอใหเกดการถายเทออกซเจนอกสวนหนง ซงกงหนน าชยพฒนาแบบนจะใชประโยชนไดทงการเตมอากาศ การกวนแบบผสมผสาน และการทาใหเกดการไหลตามทศทางทกาหนด การพฒนาแหลงน านน ในหลกใหญกคอ การควบคมน าใหไดดงประสงคทงปรมาณและคณภาพ กลาวคอ เมอมปรมาณน ามากเกนไป กตองหาทางระบายออกใหทน การไมปลอยใหเกดความเดอดรอน เสยหายได และในขณะทเกดภาวะขาดแคลนกจะตองมน ากกเกบไวใชอยางเพยงพอ ทงมคณภาพเหมาะสมแกการเกษตร การอตสาหกรรม และการอปโภคบรโภค ปญหาอยทวาการพฒนาแหลงน านนอาจจะมผลกระทบกระเทอนตอสงแวดลอมบาง แตถาไมมการควบคมนาทดพอแลว เมอเกดภยธรรมชาตขน กจะกอใหเกดความเดอดรอนสญเสยทงในดานเศรษฐกจและในชวตความเปนอยของประชาชนทงสงผลกระทบกระเทอนแกสงแวดลอมอยางรายแรง101

98 80 พรรษา พระบดาแหงการจดการทรพยากรนา รอยใจเปนหนง สราง 8 หมนฝายตนนา ถวาย

ในหลวง (น. 35). หนาเดม. 99 แหลงเดม. 100 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://library.stou.ac.th/ODI/king-sage-of-

water/page6.html เมอวนท 20 มกราคม 2557. 101 80 พรรษา พระบดาแหงการจดการทรพยากรนา รอยใจเปนหนง สราง 8 หมนฝายตนนา ถวาย

ในหลวง (น. 36 – 40). เลมเดม.

DPU

57

(4) ทฤษฎใหมในการจดการทดนและนาเพอการเกษตรทย งยน ทฤษฎใหม คอ ทฤษฎแหงการใชน าและการบรหารงานพฒนาการเกษตรแผนใหม ท

พระบาทสมเดจพระเจาอยหว ทรงพระราชดารขนและพระราชทานไวแกพสกนกรชาวไทย เพอแกไขปญหาเกษตรกรรรม ไมไดผลในเขตแหงแลงขาดแคลนน าในการเกษตรโดยเฉพาะการประกอบอาชพทางการเกษตรทอาศยน าฝนเปนหลก จะมความ เสยงสงมากในการขาดแคลนน า กรณฝนทงชวงและปรมาณน าฝนไมเพยงพอในฤดปลก โดยเฉพาะการทานาจะทาใหผลผลตขาว ไมเพยงพอตอการบรโภค102

ปญหาการขาดแคลนน าและทดนทากนของเกษตรกร เปนปญหาสาคญยงในปจจบน และการประกอบอาชพทางการเกษตรโดยเฉพาะในเขตทใชน าฝนทานาเปนหลก เกษตรกรจะมความเสยงสง เปนเหตใหผลผลตขาวอยในระดบตา ไมเพยงพอตอการบรโภค ดวยพระอจฉรยะในการแกปญหา จงไดพระราชทาน “ทฤษฎใหม” ใหดาเนนการในพนททากนทมขนาดเลก ประมาณ 15 ไร ดวยวธการจดการทรพยากรระดบไรนาอยางเหมาะสม ดวยการจดสรรการใชประโยชนในทดนโดยใหมการจดสรางแหลงน าในทดนสาหรบการทาการเกษตรแบบผสมผสานอยางไดผล เพอใหเกษตรกรสามารถเลยงตวเองได ใหมรายไดไวใชจายและมอาหารไวบรโภคตลอดป ซงไดดาเนนการอยางแพรหลายในปจจบน เพอการผลตทางเกษตรกรรมทย งยนสาหรบเกษตรกรชาวไทย พระบาทสมเดจพระเจาอยหวไดทรงมพระราชดารสวา “…ถงบอกวาเศรษฐกจพอเพยง และทฤษฎใหม สองอยางนจะทาความเจรญแกประเทศได แตตองมความเพยรแลวตองอดทน ตองไมใจรอน…” พระบาทสมเดจพระเจาอยหวไดทรงทาการศกษาและวจยเชงปฏบต เกยวกบทฤษฎใหมมาเปนเวลานานตงแตป พ.ศ. 2532 ในพนทสวนพระองคขนาด 16 ไร 2 งาน 23 ตารางวาใกลวดมงคล ตาบลหวยบง อาเภอเมอง จงหวดสระบร และทรงมอบใหมลนธชยพฒนาททรงจดตงขนมาเพอเสรมโครงการของรฐ ทงนกอนทจะทรงนาเอกสารออกเผยแพรอยางเปนทางการในป พ.ศ. 2537 นน ทรงใหจดต งศนยบรหารพฒนาตามแนวพระราชดาร อยในความรบผดชอบของมลนธชยพฒนา เพอเปนตนแบบสาธตการพฒนาดานการเกษตรโดยประสานความรวมมอระหวาง วด ราษฎรและรฐ ทาการเผยแพรอาชพการเกษตรและจรยธรรมแกประชาชนในชนบท โดยทรงหวงวาหากประสบความสาเรจกจะใชเปนแนวทางสาธตในทองทอน ๆ ตอไป ทงนในสวนของการพฒนาดานการเกษตรนน กคอแนวคดและมรรควธทรจกกนในนาม “เกษตรทฤษฎใหม”103

102 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://royalproject.tht.in/theory1.html เมอวนท

18 มกราคม 2557. 103 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://web.ku.ac.th/king72/2542-09/res05_02.html

เมอวนท 18 ธนวาคม 2556.

DPU

58

พระราชดารทฤษฎใหมเปนแนวทางหรอหลกการในการจดการทรพยากรระดบไรนาคอทดนและน า เพอการเกษตรในทดนขนาดเลกใหเกดประโยชนสงสด ในการดาเนนการทฤษฎใหม ไดพระราชทานขนตอนดาเนนงาน ดงน

ขนท 1 ทฤษฎใหมขนตน สถานะพนฐานของเกษตรกร คอ มพนทนอย คอนขางยากจน อยในเขตเกษตรน าฝนเปนหลก โดยในขนท 1 นมวตถประสงคเพอสรางเสถยรภาพของการผลต เสถยรภาพดานอาหารประจาวน ความมนคงของรายได ความมนคงของชวต และความมนคงของชมชนชนบท เปนเศรษฐกจพงตนเองมากขน มการจดสรรพนททากนและทอยอาศย ใหแบงพนท ออกเปน 4 สวน ตามอตราสวน 30 : 30 : 30 :10104 ซงหมายถง พนทสวนทหนงประมาณ 30% ใหขดสระเกบกกน า เพอใชเกบกกน าฝนในฤดฝนและ ใชเสรมการปลกพชในฤดแลง ตลอดจนการเลยงสตวน าและพชนาตาง ๆ (สามารถเลยงปลา ปลกพชนา เชน ผกบง ผกกะเฉดไดดวย) พนทสวนทสองประมาณ 30% ใหปลกขาวในฤดฝน เพอใชเปนอาหารประจาวนในครวเรอนใหเพยงพอตลอดป เพอตดคาใชจายและสามารถพงตนเองได พนทสวนทสามประมาณ 30% ใหปลกไมผล ไมยนตน พชผก พชไร พชสมนไพร ฯลฯ เพอใชเปนอาหารประจาวน หากเหลอบรโภคกนาไปจาหนาย และพนทสวนทสประมาณ 10% ใชเปนทอยอาศย เลยงสตว และโรงเรอนอน ๆ (ถนน คนดน กองฟาง ลานตาก กองปยหมก โรงเรอน โรงเพาะเหด คอกสตว ไมดอกไมประดบ พชผกสวนครวหลงบาน เปนตน)

ทฤษฎใหมขนกาวหนา เมอเกษตรกรเขาใจในหลกการและไดลงมอปฏบตตามขนทหนงในทดนของตนเปนระยะเวลาพอสมควรจนไดผลแลว เกษตรกรกจะพฒนาตนเองจากขน "พออยพอกน" ไปสขน "พอมอนจะกน" เพอใหมผลสมบรณยงขน จงควรทจะตองดาเนนการตามขนทสองและขนทสามตอไปตามลาดบ

ขนท 2 ทฤษฎใหมขนกลาง เมอเกษตรกรเขาใจในหลกการและไดปฏบตในทดนของตนจนไดผลแลว กตองเรมขนทสอง คอ ใหเกษตรกรรวมพลงกนในรปกลม หรอ สหกรณ รวมแรง รวมใจกนดาเนนการในดาน

(1) การผลต เกษตรกรจะตองรวมมอในการผลตโดยเรมตงแต ขนเตรยมดน การหาพนธพช ปย การหานา และอน ๆ เพอการเพาะปลก

(2) การตลาด เมอมผลผลตแลว จะตองเตรยมการตาง ๆ เพอการขายผลผลตใหได ประโยชนสงสด เชน การเตรยมลานตากขาวรวมกน การจดหายงรวบรวมขาว เตรยมหาเครองสขาว ตลอดจนการรวมกนขายผลผลตใหไดราคาด และลดคาใชจายลงดวย

104 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.thaigoodview.com/library/studentshow/ 2549/ m6/sri10/the_king_and_technology/ka-set_2.htm เมอวนท 18 ธนวาคม 2556.

DPU

59

(3) ความเปนอย ในขณะเดยวกนเกษตรกรตองมความเปนอยทดพอสมควร โดยม ปจจยพนฐานในการดารงชวต เชน อาหารการกนตาง ๆ กะป นาปลา เสอผา ทพอเพยง

(4) สวสดการ แตละชมชนควรมสวสดการและบรการทจาเปน เชน มสถานอนามยเมอยามปวยไข หรอมกองทนไวใหกยมเพอประโยชนในกจกรรมตาง ๆ

(5) การศกษา มโรงเรยนและชมชนมบทบาทในการสงเสรมการศกษา เชน มกองทนเพอการศกษาเลาเรยนใหแกเยาวชนของชมชนเอง

(6) สงคมและศาสนา ชมชนควรเปนศนยกลางในการพฒนาสงคมและจตใจ โดยมศาสนาเปนทยดเหนยว

กจกรรมทงหมดดงกลาวขางตน จะตองไดรบความรวมมอจากทกฝายทเกยวของ ไมวาสวนราชการ องคกรเอกชน ตลอดจนสมาชกในชมชนนนเปนสาคญ

ขนท 3 ทฤษฎใหมขนกาวหนา เมอดาเนนการผานพนขนทสองแลว เกษตรกรจะมรายไดดขน ฐานะมนคงขน เกษตรกรหรอกลมเกษตรกรกควรพฒนากาวหนาไปสขนทสามตอไป คอ ตดตอประสานงาน เพอจดหาทน หรอแหลงเงน เชน ธนาคาร หรอบรษทหางรานเอกชน มาชวยในการทาธรกจ การลงทนและพฒนาคณภาพชวต ทงน ทงฝายเกษตรกรและฝายธนาคารกบบรษท จะไดรบประโยชนรวมกน ในปจจบนนไดมการนาเอาเกษตรทฤษฎใหมไปทาการทดลองขยายผล ณ ศนยศกษาการพฒนาและโครงการอนเนองมาจากพระราชดาร รวมท งกรมวชาการเกษตรไดดาเนนการ จดทาแปลงสาธต จานวน 25 แหงกระจายอยทวประเทศ นอกจากน กรมพฒนาชมชน กระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตรและสหกรณ กองบญชาการทหารสงสด กองทพภาค กระทรวงกลาโหม และกระทรวงศกษาธการ ไดมการดาเนนงานใหมการนาเอาทฤษฎใหมนไปใชอยางกวางขวางขน105 ทฤษฎใหม เปนพระราชดารทไดรบการพสจนและยอมรบกนในหมนกวชาการและเกษตรกรแลววาเปนแนวทางการจดการดนและน าทสามารถนาไปปฏบตซงไดผลอยางแทจรงในทกพนทของประเทศไทย ดงนน การบรหารจดการน าในประเทศไทยใหไดผล ตองมองภาพรวมทงประเทศ ใหเปนระบบ โดยมพนทกกเกบน าตงแตขนาดใหญ ขนาดกลาง และขนาดเลก ทเชอมโยงถงกนอยางเปนระบบ จงจะทาใหการบรหารจดการนามประสทธภาพ

105 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต www. http://web.ku.ac.th/king72/2542-09/res05_02. html เมอวนท 5 ธนวาคม 2556.

DPU

60

2.3.3 หลกการจดการทรพยากรนาของประเทศไทย การบรหารจดการทรพยากรน ามวตถประสงคเพอใหเกดประสทธภาพ ซงหมายถง การใชน าใหเกดประโยชนสงสด มความยตธรรม หมายถงโอกาสทประชาชนจะเขาถงทรพยากรและมสทธไดรบความคมครองจากรฐถวนหนาและเทาเทยมกน และมความยงยน หมายถง การใหประชาชนทกกลมมโอกาสเขาถงและใชทรพยากรอยางเทาเทยมกน แนวคดและหลกการจดการทรพยากรนาจงตองเปนการบรหารเพอตอบสนองวตถประสงคทไดตงเปนเปาหมายไว106 ประชาชนในประเทศไทยสวนใหญประกอบอาชพเกษตรกรรมมาโดยตลอด วถชวตคนไทยผกพนอยกบน า ซงสงเกตไดจากการทประชาชนมกจะตงถนฐานบานเรอนไวใกลกบน า การมอาชพเกษตรกรรมจาเปนอยางยงทจะตองใชน า ตามหลกฐานทางประวตศาสตร ทาใหรไดวาประชาชนในภาคเหนอมการสรางเหมองฝายขนใชเมอกวา 700 ปทผานมา ประชาชนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ รวธการสรางอางเกบน าไวใชมาเปนเวลานานนบพนป และประชาชนในภาคกลาง รจกการขดคลอง เพอกกน าจากแมน าเขาไปยงพนทการทานาเมอหลายรอยปมาแลว สงเหลานลวนแสดงใหเหนวามนษยมการจดการทรพยากรน ามานานแลว ปจจบนประชาชนมจานวนมากขน ความตองการใชน ามมากยงขน เทคโนโลยมความเจรญกาวหนา จงตองมการพฒนาการบรหารจดการทรพยากรน าใหมากขน ใหเกดความคมคา เกดประโยชนและเกดประสทธภาพอยางสงสดในทกดาน เพอใหมการใชน าอยางเหมาะสมและเปนธรรมในปรมาณทเพยงพอตอความตองการรกษาสมดลของสภาพแวดลอม107 ปจจบน การจดการทรพยากรน ามหลายรปแบบ เชน การเกบน าในรปของเขอน ฝาย อางเกบน า สระน า เปนตน เพอจดสรรน าใหกบมนษย สตว พชไดใชไดบรโภค อยางไรกตาม ดวยสภาวการณปจจบน ปญหาวกฤตเกยวกบน ามเพมมากขนในทก ๆ ดาน เชน น าใชเพาะปลก น าใชเพอการเกษตร น าใชเพอการอปโภคบรโภค และน าใชเพอการอตสาหกรรม ขณะทปรมาณและคณภาพแหลงน าธรรมชาตในหลายทองท กาลงมสภาพเปนทนาวตก พนทหลายแหงตองประสบกบสภาวะแหงแลงมากผดปกตทงในฤดฝนและฤดรอน แมวาจะเกดขนเปนปกตเนองจากความผนแปรของธรรมชาตและสภาพแวดลอมทเปลยนไป ซงมนษยจะไดรบความเดอดรอนอยางมาก จงมการระดมกาลงในภาครฐใหมการจดหาแหลงน าเพมขน และคดพฒนาการบรหารจดการทรพยากรนาใหเกดประโยชนสงสดขน

106 แนวนโยบายการจดการนาสาหรบประเทศไทย เลม 2 (น. 412-413), โดย มงสรรพ ขาวสะอาด

และคณะ, 2544, 107 ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน (น. 32),

โดย อาพร ฮกเจรญ, 2550, วทยานพนธปรญญานตศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยธรกจบณฑตย.

DPU

61

การบรหารจดการน าโดยการปองกนการเกดภยพบตทางธรรมชาตนนถอเปนเรองยาก แตการวางระบบบรหารจดการทดจะทาใหลดความสญเสยไดมาก การจดการภยพบตเปนกระบวนการทตอเนอง ตงแตการเตรยมการกอนเกดเหต การรบมอในภาวะฉกเฉน การบรรเทาทกข ชวยชวต และการฟนฟบรณะหลงเหตการณ ในอดตการจดการภยพบตมกเนนเรองการชวยเหลอบรรเทาทกขเปนหลก แตแนวโนมของการจดการภยพบตสมยใหมจะมลกษณะของการเตรยมการเชงรกมากขน โดยดาเนนการดวยวธการตางๆ เพอหลกเลยงการสญเสยชวตและทรพยสนทจะเกดขนจากภยพบต รวมทงมาตรการทครอบคลมการแกไขปญหาทงระยะสนและระยะยาว ซงเปนการวางแผนเพอเผชญหนากบสถานการณตงแตกอนเกดเหต ระหวางเกดเหต และหลงเกดเหตทตอเนองจนครบกระบวนการ เรยกวา ‘วงจรการจดการสาธารณภย’ ประกอบดวยการปองกน (Prevention) คอ การดาเนนการเพอหลกเลยงหรอขดขวางมใหภยพบตและความสญเสยเกดขนแกชวต ทรพยสนและชมชน เชน การสรางเขอน เพอปองกนน าทวม การควบคมไฟปา การออกกฎหมายหามใชทดนในพนทเสยงภย และการกาหนดมาตรฐานความปลอดภยของสงกอสราง เปนตน

การบรรเทาผลกระทบ (Mitigation) คอ กจกรรมทมงในการลดผลกระทบและความรนแรงของภยพบตทกอใหเกดอนตรายและความสญเสยแกชมชนและประเทศชาต เนองจากการปองกนและการบรรเทาผลกระทบมความหมายใกลเคยงกนในหลายประเทศจงใชมาตรการทง 2 ดานควบคกน การบรรเทาความสญเสยจากภยพบตเปนเรองกวางขวางและครอบคลมการดาเนนงานหลายดาน จงตองการการประสานงานทดมาตรการทสาคญ ไดแก การกาหนด การจดการภยพบตและการฟนฟบรณะหลงการเกดภย มาตรฐานความปลอดภยของกจกรรมตางๆ การปรบปรงระบบแจงเตอนภย การวางแผนควบคมการใชทดน การปรบแผนการเกษตรเพอกระจายความเสยง รวมถงการสรางความตระหนกรของสาธารณชนผานการใหการศกษาและฝกอบรม

การเตรยมพรอม (Preparedness) คอ การเตรยมการลวงหนาเพอเพมขดความสามารถใหกบรฐบาล องคกรปฏบต ชมชน และปจเจกบคคล ในการเผชญกบภาวการณเกดภยพบตไดอยางมประสทธภาพมากขน โดยการปองกนและบรรเทาตองการผลกดนในเชงนโยบายขณะทการเตรยมพรอมเปนบทบาทหนาทของหนวยปฏบตจานวนมากทตองประสานงานกนมาตรการทสาคญ ไดแก การจดทาแผนรองรบภาวะฉกเฉน การเตรยมการอพยพประชากร การวางระบบแจงเตอน และระบบการสอสารในภาวะฉกเฉน รวมถงการฝกซอมและอบรม ใหความรแกสาธารณชนดวย เนองจากในกรณทการเตรยมพรอมของรฐมขอจากด การเตรยมพรอมในระดบบคคลและครวเรอนจะสามารถชวยรกษาชวตและทรพยสนไดเชนกน

DPU

62

การรบสถานการณฉกเฉน (Emergency Response) คอ การปฏบตอยางทนททนใด เมอภยพบตเกดขนโดยมมาตรการตางๆ เพอชวยชวต ปองกนอนตราย และความสญเสยตางๆ เชน การคนหาชวยชวต การกภย การอพยพ การผจญเพลง การแจกจายอาหารและยา การจดทาทพกชวคราว การปฐมพยาบาลเบองตนและการนาสงโรงพยาบาล เปนตน

การฟนฟบรณะ (Recovery) การฟนฟบรณะเปนขนตอนทดาเนนการเมอเหตการณภยพบตผานพนไปแลว เพอใหพนทหรอชมชนทไดรบภยพบตกลบคนสสภาพทดขน ระดบหนง ซงอาจจะตองใชระยะเวลา 5-10 ป มาตรการทสาคญ ไดแก การซอมแซมโครงสรางพนฐาน สงกอสรางทอยอาศย การจดตงชมชนใหม การใหความชวยเหลอฟนฟชวตความเปนอยของประชาชนทประสบภยสาหรบมาตรการฟนฟบรณะในระยะยาวจะนาไปสเรองของการพฒนาตอไป

การพฒนา (Development) ขนตอนการพฒนาภายหลงเหตการณภยพบตเปนเรองทมขอบเขตกวางกวาการพฒนาเฉพาะพนททไดรบความเสยหายเทานน โดยครอบคลมถงการทบทวน และศกษาประสบการณการจดการภยพบตทเกดขนแลวทาการปรบปรงระบบการดาเนนงานตางๆ ทมอยใหมประสทธภาพมากขนเพอลดความสญเสยใหนอยทสด108 2.3.4 หลกการจดการทรพยากรนาของตางประเทศ (1) ประเทศเนเธอรแลนด

เนองจากภมประเทศสวนใหญของเนเธอรแลนดเปนทราบลมและพนทประมาณหนงในสของประเทศตากวาระดบน าทะเล เนเธอรแลนดไดปรบพนทโดยการสบน าออกจากทะเลสาบและทางน าตาง ๆ เพอใหใชประโยชนได เนเธอรแลนดไดสรางเขอน ทางระบายน า และสถานสบน าจ านวนมาก เพอปองกนไมใหพนทประมาณครงหนงของประเทศประสบภาวะอทกภย เนเธอรแลนดจงมสงกอสรางดานวศวกรรมการจดการนาทมขนาดใหญทสดในโลก

การบรหารจดการน าและการควบคมน าทวมจดเปนประเดนใหญสดในประเทศเนเธอรแลนด โดยพนทประมาณสองในสามของปจจบน เปนสวนทเสยงตอการเกดน าทวม แตขณะเดยวกนบรเวณดงกลาวจดไดวาเปนททมประชากรหนาแนนทสดแหงหนงของโลก เปนททมแนวสนทรายและผนงกนน า เขอนและประตปองกนน าทวม ทมนษยสรางขน เพอปองกนคลนใหญ และน าทะเลหนน เขอนกนแมน ามไวเพอปองกนน าทวมจากแมน าสายใหญ คอ Rhine และ Meuse ทงนในอดตอาศยกงหนลมปมน าออก เพอทาใหบรเวณเพาะปลกแหง เพอใหสามารถทาการเกษตรได และนอกจากนประเทศเนเธอรแลนดไดมคณะกรรมการปองกนน าทวม (Water

108 รายงานการศกษาเบองตน การจดการภยพบตและการฟนฟบรณะหลงการเกดภย กรณศกษาไทยและตางประเทศ (น. 4 - 6), โดย สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2554,

DPU

63

control boards) ทเปนองคกรรฐบาลทองถนทเปนอสระ รบผดชอบตอการดแลรกษา และจดการระบบนาและบรเวณทเปนผลจากเขอนหรอผนงกนนาทสรางขน109

ประเทศเนเธอรแลนดไดประสบกบเหตการณน าทวมในหลาย ๆ ครง ทาใหคณะกรรมการฯ มแผนจดทาโครงการปองกนน าทวม ทเรยกวา Delta Works110 คอโครงการแกปญหาน าทวมในภาคตะวนตกเฉยงใตของเนเธอรแลนด เพอปองกนคลนน าทะเลหนนสงจากภาวะ Storm Tide โดยไดมการสรางเขอน ประตระบายน า กาแพงกนน า คนดนกนน า และกาแพงกนคลน เพอกนปากแมน าตางๆ เอาไว Delta Works ประกอบดวยโครงการยอยทงสนถง 16 โครงการ111 โดยสวนทเปนเขอนจะทาหนาทกนน าทะเลและแมน าออกจากกน ซงนอกจะสงผลดเพราะตวชายฝงรบน าถกเลอนใหอยไกลจากพนททอยอาศยแลว น าสวนทอยดานในเขอนยงเปนน าสะอาด ซงสามารถใชในการเกษตรได ในขณะทสวนทเปนประตระบายน า ไมไดทาการปดกนน าทะเลจากการไหลสแมน าดานในอยางถาวร แตจะปดประตเฉพาะเวลาทมคลนลมแรง ซงเสยงตอภาวะน าทะลกเขาสบรเวณทอยอาศยไดเทานน ทเปนเชนนกเนองจากวาจะทาใหชาวประมงทดารงชพดวยการจบปลาทะเล สามารถทาอาชพดงเดมได (2) ประเทศฝรงเศส การบรหารจดการน าของประเทศฝรงเศส รฐบาลฝรงเศสและหนวยงานทเกยวของแมจะสามารถพยากรณหรอคาดเดาถงปรากฏการณของการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศและภาวะน าทวมในอนาคต จากวศวกรรมชลประทาน และวศวกรรมอทกศาสตร แตอยางไรกด การพยากรณหรอคาดเดาถงปรากฏการณของการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศและภาวะน าทวมอาจมการผดพลาดไดจากปจจยและตวแปรหลายประการ เชน ความผดพลาดเรองการพยากรณและการบรหารน าในเขอน ดวยเหตผลดงกลาว รฐบาลฝรงเศสจงไดกาหนดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการปองกนความเสยงจากภยพบตทอาจจะเกดขนจากธรรมชาตอนอาจสงผลกระทบตอชวต ทรพยสนและสงแวดลอมของประชาชนชาวฝรงเศส โดยนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายสงแวดลอมของฝรงเศส ไดนาเอาหลกการพนฐานในกฎหมาย

109 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://pracob.blogspot.com/2010/10/blog-

post3954.html วนท 27 ธนวาคม 2556. 110 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.pub-law.net/publaw/view.

aspx?id=1676 วนท 27 ธนวาคม 2556. 111 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://tv.truelife.com/detail/2046606/hilight/ เมอ

วนท 27 ธนวาคม 2556.

DPU

64

สงแวดลอม ไดแก หลกการพฒนาอยางย งยน หลกการปองกนภยลวงหนา112 หลกการกระทาเพอปองกนและแกไข และหลกการมสวนรวมมาบญญตเปนมาตรการทางกฎหมายในการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมและแผนในการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวม ซงมาตรการทางกฎหมายดงกลาวไดกาหนดแนวทางการจดทาแผนในการรบมอกบความเสยงจากภาวะน าทวมเพอเปนการสงเสรมใหเกดกลไกในการปองกนภาวะน าทวมอยางเปนรปธรรมจากรฐ องคกรปกครองสวนทองถนและผมสวนไดเสยอนๆ เชน แผนปองกนความเสยงจากภาวะน าทวม และแผนในการปองกนความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตทอาจคาดการณ เปนตน ดงนน การเตรยมการดานนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายมหาชนทางสงแวดลอมในการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวม ยอมเปนประโยชนตอประชาชนโดยทวไป เพอใหประชาชนชาวฝรงเศสไดรบความปลอดภยเมอเผชญกบวกฤตน าทวม ทงยงเปนการสงเสรมการกระจายอานาจในการควบคมภาวะน าทวมไปสองคกรปกครองสวนทองถนและเสรมศกยภาพของทองถนในการรบมอและบรรเทาผลรายทจะเกดขนจากภาวะนาทวมในอนาคต ประเทศฝรงเศสไดมการสรางเขอน อางเกบน าไวเพอการบรหารจดการน าเชนกน แตเมอวนท 4 มกราคม 2556 น รฐบาลฝรงเศสไดแถลงถงผลการตดสนใจวาจะรอเขอน Saint-Etienne-du-Vigan เขอนสาหรบการผลตกระแสไฟฟาทสรางกนแมนา Allier เพอฟนฟแมนา เหตผลของการรอเขอนแหงนกเชนเดยวกบเหตผลในการรอเขอนในสหรฐ ฯ นนเอง นอกจากนรฐบาลฝรงเศสยงม แผนรอเขอน Maisons-Rouges เขอนผลตกระแสไฟฟาทถกสรางกนแมน า Vienne สาขาของแมน า Allier เปนเขอนตอไป แมวาแผนนตองลาชาออกไปเนองจากถกคดคานจากนกการเมองในทองถน แตรฐบาลฝรงเศสกไดกาหนดเวลาทจะรอเขอนแหงนทงในเดอนสงหาคมน113 (3) ประเทศอเมรกา การบรหารจดการน าของประเทศอเมรกาอยในอานาจทงของรฐบาลกลาง และของรฐบาลในมลรฐตาง ๆ ทง 50 รฐ กฎหมายของรฐบาลกลางจะกาหนดหลกการกวาง ๆ และปลอยใหมลรฐจดการน าทงทเปนน าใตดนและน าผวดน และปรากฏวามลรฐตาง ๆ มระบบการจดการทหลากหลายมาก สวนกฎหมายวาดวยการควบคมคณภาพน าหรอมลพษทางน าจะมรปแบบทคอนขางคลายคลงกนและเปนไปตามกรอบทวางไวโดยรฐบาลกลาง

112 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเว บไซต http://www.pub-law.net/publaw/view.

aspx?id=1681วนท 27 ธนวาคม 2556. 113 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.livingriversiam.org/4river-tran/others/

wd_a1.htm เมอวนท 27 ธนวาคม 2556.

DPU

65

ประเทศอเมรกานอกจากจะใชมาตรการโครงสรางทางวศวกรรมในการปองกนน าทวมแลว ยงใชมาตรการการจดการนาทวมอน ๆ ไดแก การนามาตรการการประกนภยจากน าหลาก โดยผาน FEMA’s National Flood Insurance Program (FEMA : Federal Emergency Management Agency) และยงใชการพยากรณ และเตอนภยนาทวมอยางไดผลดอกดวย114 ประเทศอเมรกาเคยประสบปญหาน าทวมจากพายเฮอรรเคนแคทรนา เมอป พ.ศ. 2548 ซงจากเหตการณดงกลาวพบวา การสรางพนงกนน าเปนเรองลมเหลวอยางสนเชง และเปนเทคโนโลยทลาสมย สรางความเสยหายใหกบคนจานวนมาก ฉะนน จม เครยตน และคณะจงรวมทาโครงการนารองโดยใชชอวา Action for change เพอเปลยนวธคดเรองการบรหารจดการน าใหมทงหมด โดยมประเดนทนามาเปนกรอบคดในการบรหารจดการน า คอ (1) จะจดระบบอยางเปนบรณาการไดอยางไร (2) จะสอสารเรองความเสยงตอสาธารณชนแบบไหน และ (3) จะตดสนใจอยางไรเมอไดแจงกบประชาชนไปแลววามความเสยงเกดขน แตอยางไรกดกอนทจะไปถงตรงนน สงททกฝายทเกยวของตองตระหนกรวมกนกคอวา เราไมสามารถควบคมการไหลทวมของน าได (flood control) ไมสามารถปองกนน าทวมไดรอยเปอรเซนต (flood protection) และการคดควบคมการไหลหรอปองกนน านเองททาใหเรามองขามธรรมชาตของนาไป ซงธรรมชาตของน าคอการไหล หากกนน าไมใหไหล นากจะยงมพลงมหาศาล อยางไรกตาม เมอปลอยใหน าไหลกยอมตองเกดผลกระทบกบผคนและชมชนตามมา ฉะน นแนวคดทตองนามาใชคอ ลดความขดแยงและความรนแรงจากประชาชน ดวยการใหประชาชนเขาไปมสวนรวมในกระบวนการตดสนใจเกยวกบการบรหารจดการความเสยงเรองน าทวมในทกขนตอน โดยจะตองมสวนรวมตงแตเรมตนและตอเนองทงกระบวนการ ไมใชแคใหมสวนรวมในการรบรขอมล แตการตดสนใจกลบเปนของผมอานาจหรอนกวชาการเทานน การมสวนรวมของประชาชนไมใชแคในขนตอนการวางแผนปองกน หรอแคการสรางพนงกนนารวมกนเทานน แตตองมสวนรวมทงระบบ ทงวงจร และพจารณาเรองการระบายน าวาจะลดความรนแรงของน าไดอยางไรเพอใหประชาชนยอมรบได อดทนได มฉะนนความขดแยงกจะเกดขนไมรจบ (4) ประเทศญปน การบรหารจดการน าของประเทศญปน มแนวความคด คอ การขดคลองเพอใหน าเปลยนทศทาง ทาคนกนน าใหมความแขงแรง ทาระบบบรหารจดการน า ซงในสวนของประเทศ

114 รายงานฉบบสมบรณ โครงการวจย การพฒนาแผนหลกการจดการภยธรรมชาตทเกยวของกบนา

: นาทวม นาแลง และแผนดนถลม (น.3-12), โดย ศ.ดร ธวชชย ตงสญชล และคณะ, ตลาคม 2546, สนบสนนโดยสานกงานกองทนสนบสนนการวจย (สกว.).

DPU

66

ญปนนนไดนา 2 แนวทางผสมผสานกน โดยการผนน าออมเมองโตเกยว และไดทาคนกนน าแบบสงดวย ทงน หากมภาวะน ามระดบสงขนคนกนน ากจะทาหนาทปองกนน าอกชนหนง โดยจะมระบบสบน าออก ซงคนปองกนยกษทเมองอาราคาวาบรเวณแมน าอาราคาวามความยาว 22 กโลเมตร กวาง 500 เมตร โดยประเทศญปนไดสรางเพอใชผนน าและปองกนน าทวม ซงประเทศญปนไดสรางและผานการใชงานมากวา 75 ปแลว การจดการปญหาน าหลากในประเทศญปน เรมขนอยางจรงจงตงแตชวงทศวรรษ 1970 โดยมาตรการจดการทประเทศญปนนามาใช เชน กลยทธในการจดการน าหลาก ทเรยกวา การอนรกษปรมาณนาหลาก นนคอ การพฒนาพนทใดๆ กตาม หลงจากดาเนนการแลว จะตองไมสงผลใหปรมาณน าหลากจากพนทนน ๆ เพมมากขนกวาครงทยงไมไดทาการพฒนา ดงนน เมอมการพฒนาพนทในบรเวณทเคยเปนแหลงรองรบน าหลาก เชน นาขาว หรอปาไม ทาใหตองมการสรางอางรองรบปรมาณน าเหลานควบคไปดวย นอกจากน ยงมการจดแบงการใชประโยชนทดน การจดทาแผนทเสยงตอการเกดน าทวม การเสรมสรางความเขมแขงของชมชนในการอพยพหนภย ในประเทศญปนมการกอสรางอางรองรบปรมาณนาหลากฝงไวใตพนดน กลยทธในการจดการปญหานาทวมในประเทศญปน จาแนกไดเปนกลม ๆ ดงน115 คอ

(1) กลยทธสาหรบลมน าขนาดใหญ มาตรการใชสงกอสรางเขาชวย เชน การกอสรางเขอน คนกนน า การผนน าหลาก การปรบปรงลาน า การควบคมปรมาณตะกอนทางดานตนน า และมาตรการไมใชสงกอสราง เชน การพยากรณนาหลาก การเตอนภยนาหลาก

(2) กลยทธสาหรบเมองขนาดใหญ เมองใหญทตงอยรมฝงแมน าจะมทานบขนาดใหญปองกนตลงพง คนกนนาบางแหงมความสง 300 – 500 เมตร

(3) กลยทธสาหรบชมชนในลมน าขนาดเลก จดหาแหลงชะลอน าเตรยมไว เชน สระน า อางเกบน า หรออาจจะใชสถานทอยางสนามของโรงเรยน หรอสวนสาธารณะในกรณตองการชะลอน าหลากอยางฉกเฉนเรงดวน นอกจากนยงมการเตรยมการระบายน าใตผวดนผานทอระบายน า การปรบปรงระบบระบายน าเดม การจดหาเครองสบ การกอสรางอาคารบานเรอนใหสงกวาระดบน าทวมถง การจดสรางกาแพงกนน าทวม และการปองกนน าหลากเขาสระบบรถไฟใตดน รวมทงการพยากรณและเตอนภยนาหลาก

กลาวโดยสรป การบรหารจดการน าอยางย งยน จะตองมระบบฐานขอมล ระบบพยากรณเตอนภยทดและทนสมย การจดใหมกฎหมายและการชดเชยทมประสทธผลสอดคลองกบความจรง รวมถง การจดใหมองคกรบรหารจดการน ารวมแบบเบดเสรจ (Single Command

115 รายงานฉบบสมบรณ โครงการวจย การพฒนาแผนหลกการจดการภยธรรมชาตทเกยวของกบนา : นาทวม นาแลง และแผนดนถลม (3-10 – 3-11). แหลงเดม.

DPU

67

Authority) บนฐานขอมลและผลประโยชนของประเทศ และทสาคญคอ การสรางความเขาใจใหแกประชาชนเพอใหเกดการยอมรบและใหความรวมมอในการบรหารจดการน าโดยเฉพาะ การสรางจตสาธารณะใหเกดขนแกประชาชน รวมทงการมสวนรวมของทกภาคสวน เพอการบรหารจดการทรพยากรนาเปนไปอยางย งยนตอไปในอนาคต116

116 รายงานผลโครงการพฒนาตลาการศาลปกครองดานสงแวดลอม (Green Judges) ป 2555 : การ

บรหารจดการทรพยากรปาไม ดน และนา อยางยงยน. (น. 10 – 11), โดย คณะกรรมการดานวชาการเกยวกบกฎหมายสงแวดลอมศาลปกครอง, 2556, สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง.

DPU

บทท 3 กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการนา

ในประเทศไทยและตางประเทศ ในบทนจะขอศกษาถงกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน า องคกรทเกยวของกบการบรหารจดการน า ขอมลพนฐานเกยวกบการบรหารจดการน า ตลอดจนการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน าของประเทศไทย ประเทศเนเธอรแลนด ประเทศฝรงเศส ประเทศอเมรกา และประเทศญปน ดงน 3.1 กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการนาในประเทศไทย

3.1.1 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ในอดตรฐเปนผมอานาจในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมแตเพยงผเดยว แตผลจากการใชอานาจของรฐดงกลาวไดกอใหเกดความไมเปนธรรมในการจดสรร การใชประโยชนในทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม จงตองปรบเปลยนอานาจใหชมชนและประชาชนมสวนรวมในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 เปนรฐธรรมนญฉบบทมบทบญญตคมครองสทธ เสรภาพ ใหแกประชาชนมากทสดเทาทเคยมมา การคมครองสทธเสรภาพของประชาชนดงกลาว ยงหมายความรวมถง สทธเสรภาพของประชาชนในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมดวย รฐธรรมนญรฐแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 น นบวาเปนรฐธรรมนญฉบบสเขยวเพราะเปนฉบบแรกทมบทบญญตรบรองสทธการมสวนรวมในทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมไวอยางชดแจง ตอมาในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 กไดบญญตเกยวกบสทธเสรภาพดานสงแวดลอมไวอยางกวางขวาง โดยไดบญญตคมครองสทธเสรภาพของประชาชนในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมไวในมาตรา 66 วา บคคลยอมมสทธอนรกษและมสวนรวมในการจดการ การบารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต สงแวดลอม รวมทงความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและยงยน117 และไดรบรองสทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐ

117 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 66.

DPU

69

และชมชนในเรองดงกลาว ไวในมาตรา 67 วา สทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพ และในการคมครองสงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม เพอใหดารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพหรอคณภาพชวตของตน ยอมไดรบความคมครองตามความเหมาะสม การดาเนนโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบตอชมชนอยางรนแรงทงทางดานคณภาพสงแวดลอม ทรพยากรธรรมชาตและสขภาพจะกระทามได เวนแตจะไดศกษาและประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและสขภาพของประชาชนในชมชน และจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนและผมสวนไดเสยกอน รวมทงไดใหองคการอสระ ซงประกอบดวยผแทนองคการเอกชนดานสงแวดลอมและสขภาพ และสถาบนอดมศกษาทจดการศกษาดานสงแวดลอมหรอทรพยากรธรรมชาตหรอดานสขภาพ ใหความเหนประกอบกอนมการดาเนนการดงกลาว สทธของชมชนทจะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคการอนของรฐทเปนนตบคคล เพอใหปฏบตหนาทตามบทบญญตน ยอมไดรบความคมครอง118 และนอกจากนในมาตรา 57 วรรคสอง119 ยงไดกาหนดใหประชาชนมสทธในขอมลขาวสารโดยกาหนดวา การวางแผนพฒนาสงคม เศรษฐกจ การเมอง และวฒนธรรม การเวนคนอสงหารมทรพย การวางผงเมอง การกาหนดเขตการใชประโยชนในทดน และการออกกฎทอาจมผลกระทบตอสวนไดเสยสาคญของประชาชน ใหรฐจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนอยางทวถงกอนดาเนนการ นอกจากรฐธรรมนญจะกาหนดคมครองสทธใหกบประชาชนแลว ยงไดกาหนดหนาทใหแกประชาชนและรฐในการอนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมดวย ซงหนาทของประชาชนตามรฐธรรมนญเปนหนาททไมมสภาพบงคบ จงเปนการกาหนดหนาทไวเปนหลกการใหญๆ สวนรายละเอยดปลกยอยของหนาท รวมถงสภาพบงคบจะมกฎหมายบญญตเปนรายละเอยดอกครงหนง ความจาเปนทรฐธรรมนญตองมบทบญญตหนาทของประชาชนไวกเพราะรฐธรรมนญไดบญญตใหสทธและเสรภาพบางประการไวกตองกาหนดใหประชาชนมหนาทบางประการเปนของคกนไปเสมอ และหนาทของประชาชนตามรฐธรรมนญทเกยวของกบการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมไดถกบญญตไวในมาตรา 73 วา บคคลมหนาทในการอนรกษ

118 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 67. 119 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 57 วรรค 2.

DPU

70

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ทงน ตามทกฎหมายบญญต120 และนอกจากนยงไดกาหนดหนา ทของ รฐไวในมาตรา 85121 ว า รฐจะตองดา เ นนการตามแนวนโยบายดาน ท ดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ดงตอไปน

1. กาหนดหลกเกณฑการใชทดนใหครอบคลมทวประเทศ โดยใหคานงถงความสอดคลองกบสภาพแวดลอมทางธรรมชาต ทงผนดน ผนนา วถชวตของชมชนทองถน และการดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตอยางมประสทธภาพ และกาหนดมาตรฐานการใชทดนอยางย งยน โดยตองใหประชาชนในพนททไดรบผลกระทบจากหลกเกณฑการใชทดนน นมสวนรวมในการตดสนใจดวย

2. กระจายการถอครองทดนอยางเปนธรรมและดาเนนการใหเกษตรมกรรมสทธหรอสทธในทดนเพอประกอบเกษตรกรรมอยางทวถงโดยการปฏรปทดนหรอวธอน รวมทงจดหาแหลงนาเพอใหเกษตรมนาใชอยางเพยงพอและเหมาะสมแกการเกษตร

3. จดใหมการวางผงเมอง พฒนา และดาเนนการตามผงเมองอยางมประสทธภาพและประสทธผล เพอประโยชนในการดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตอยางย งยน

4. จดใหมแผนการบรหารจดการทรพยากรน าและทรพยากรธรรมชาตอนอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวมทงตองใหประชาชนมสวนรวมในการสงวน บารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดล

5. สงเสรม บารงรกษา และคมครองคณภาพสงแวดลอมตามหลกการพฒนาทยงยนตลอดจนควบคมและกาจดมลพษทมผลตอสขภาพอนามย สวสดภาพ และคณภาพชวตของประชาชน โดยประชาชน ชมชนทองถน และองคกรปกครองสวนทองถน ตองมสวนรวมในการกาหนดแนวทางการดาเนนงาน จากบทบญญตดงกลาว จะเหนไดวา รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มการกาหนดหลกการคมครองสทธของประชาชนในทรพยากรธรรมชาตโดยใหรฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายพนฐานแหงรฐดานทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยเฉพาะอยางยงทสาคญคอ รฐตองดาเนนการจดใหมแผนบรหารจดการทรพยากรน าและทรพยากรธรรมชาตอยางเปนระบบและเกดประโยชนตอสวนรวม ทงใหประชาชนมสวนรวมในการสงวน บารงรกษาและใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดล และไดค า นง ถงสทธของประชาชนในการมสวนรวมในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยกาหนดเปนแนวนโยบายพนฐานแหงรฐดานการมสวน

120 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 73. 121 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 85.

DPU

71

รวมของประชาชน ไวในมาตรา 87122 วา รฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชน ซงสรปไดดงน

1. สงเสรมใหประชาชนมสวนรวมในการกาหนดนโยบายและวางแผนพฒนาเศรษฐกจ และสงคมทงในระดบชาตและระดบทองถน

2. สงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการตดสนใจทางการเมอง การวางแผนพฒนาทางเศรษฐกจ และสงคม รวมทงการจดทาบรการสาธารณะ

3. สงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการใชอานาจรฐทกระดบ ในรปแบบองคกรทางวชาชพหรอตามสาขาอาชพทหลากหลาย หรอรปแบบอน

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยฉบบนไดใหความสาคญกบการมสวนรวมของประชาชน เพราะเหนวา การมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมนนเปนสวนหนงของบทบาทของประชาชนในกระบวนการของการพฒนา กลาวคอ การมสวนรวมดวยการเขารวมอยางกระตอรอรน มพลงของประชาชนในกระบวนการตดสนใจ เพอกาหนดเปาหมายของสงคมและการจดการทรพยากรใหบรรลเปาหมาย และปฏบตตามแผนการหรอโครงการตาง ๆ ดวยความสมครใจ ถอเปนการใหสทธแกประชาชนทจะมโอกาสไดเขารวมในโครงการหรอกจกรรมทรฐหรอเอกชนเปนเจาของโครงการหรอผรบผดชอบโครงการโดยความยนยอมของพวกเขาเหลาน นเอง แตอยางไรกดการใหสทธแกประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในเรองใดตองมกฎหมายใหการรบรองสทธดงกลาวนดวย รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดบญญตหลกการดงทกลาวมาขางตนไวในแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ เพอใหรฐตองกระทาตาม ซงแตเดมนนแนวนโยบายพนฐานแหงรฐไมใชขอบงคบ แตเปนเพยงแตขอแนะนาซงบญญตไวเสมอวา บทบญญตในหมวดนมไวเพอเปนแนวทางสาหรบการตรากฎหมายและกาหนดนโยบายและไมเกดสทธในการฟองรองรฐ รฐสภา หรอรฐบาล ในกรณทไมปฏบตตามแนวนโยบายน แตในปจจบนตองการใหรฐถอปฏบตตามบทบญญตของรฐธรรมนญ จงใชคาวา “ตองดาเนนการ” อนเปนการบงคบใหรฐตองดาเนนการตามแนวนโยบาย123พนฐานแหงรฐ ถอเปนการสรางกลไกใหรฐบาลตองรบผดตอรฐสภาดวยนนเอง

122 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 87. 123 มาตรการกฎหมายในการปองกนและแกไขมลพษทางนา (น. 57 - 58), โดย รฐชฎา ฤาแรง,

วารสารกระบวนการยตธรรม Journal of Thai Justice System ปท 6 เลมท 2 พฤษภาคม – สงหาคม 2556.

DPU

72

3.1.2 พระราชบญญตทเกยวของกบการบรหารจดการนาในประเทศไทย ในปจจบนมกฎหมายทเกยวของกบเรองการบรหารจดการน าหลายฉบบ ซงบางฉบบเกยวของกบเรองนาโดยตรง บางฉบบอาจมไดเกยวของมากนกแตกเปนกฎหมายทมเนอหาบางสวนเกยวของกบการบรหารจดการน า ซงในวทยานพนธฉบบน จะศกษาถงกฎหมายเกยวกบการใชน า กฎหมายเกยวกบการอนรกษและพฒนาน า กฎหมายเกยวกบการปองกนและบรรเทาสาธารณะทางน า และกฎหมายทใหอานาจหนาทในการบรหารจดการน า ตลอดจนใหอานาจหนาทในการจดตงหนวยงานหรอองคกรทรบผดชอบในการบรหารจดการนา ดงน (1) พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม ก. เจตนารมณของกฎหมาย พระราชบญญตฉบบนถกตราขนเพอควบคมดแลการชลประทาน เพอใหไดมาซงน า หรอเพอเกบกก รกษา ควบคม สง ระบาย หรอแบงน าเพอการเกษตรกรรม การพลงงาน การสาธารณปโภค หรอการอตสาหกรรม124 โดยใหอธบดกรมชลประทานมอานาจในการปดกนหรอเปดน าในทางชลประทาน ขดลอก ซอม หรอดดแปลงแกไขทางน าชลประทาน และในการแกไขปญหาภยแลงใหเรงรดการขดลอก ลาน า หนอง บง ในพนทใหแลวเสรจโดยเรว เพอใชเปนพนทเกบกกนา125 ประกอบกบฉบบทแกไขเพมเตมเหนวา ในปจจบนน กจการชลประทานไดขยายตวกวางขวางมากขนตามแผนพฒนาการเศรษฐกจแหงชาต แตปรากฏวาบทบญญตบางมาตราแหงกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวงฉบบทใชอยเดมไมเหมาะสมแกการดาเนนงานกอสราง การบารงรกษา และการควบคม ตลอดจนอตราโทษอานาจของพนกงานเจาหนาทมนอยไมพอเพยงทจะใชในการระงบปราบปรามผกระทาผดใหไดผลอยางแทจรง จงจาเปนตองแกไขเพอใหเหมาะสมแกกาลสมย126 และเมอกจการชลประทานไดขยายตวกวางขวางขน นอกจากใชน าเพอเกษตรกรรมแลว ยงมการใชน าจากทางน าชลประทานเพอกจการโรงงาน การประปา การอตสาหกรรม และกจการอนดวย แตปรากฏวาบทบญญตบางมาตราแหงกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวงทใชบงคบอยไมอาจเรยกเกบคาชลประทานจากผประกออบกจการโรงงาน การประปา และกจการอนเปนการ

124 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและการอนรกษทรพยากรนา

เฉลมพระเกยรตสมเดจพระนางเจาสรกต พระบรมราชนนาถ ในมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา 5 รอบ (น. 81), โดย คณะกรรมการสภาวจยแหงชาต สาขานตศาสตร รวมกบ สานกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม.

125 เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485. 126 เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตการชลประทานหลวง (ฉบบท 3) พ.ศ. 2507.

DPU

73

ตอบแทนได กบเพอประโยชนแกการอนรกษสงแวดลอมในสวนทเกยวกบการชลประทาน จงจาเปนตองตราพระราชบญญตฉบบน127 ข. สาระสาคญของกฎหมาย

พระราชบญญตฉบบน ไดกาหนดสาระสาคญในเรองทเกยวกบการชลประทานไวดงน 1. นยามศพท การชลประทาน หมายความวา กจการทกรมชลประทานจดทาขนเพอใหไดมาซงน า

หรอเพอกก เกบ รกษา ควบคม สง ระบายหรอแบงน าเพอเกษตรกรรม การพลงงาน การสาธารณปโภค หรอการอตสาหกรรม และหมายความรวมถงการปองกนความเสยหายอนเกดจากนากบรวมถงการคมนาคมทางนาซงอยในเขตชลประทานดวย128

เขตชลประทาน หมายความวา เขตทดนททาการเพาะปลกซงจะไดรบประโยชนจากการชลประทาน 129

ประตน า หมายความวา สงทสรางขนในทางน าเพอใหเรอนแพผานทางน าทมระดบตางกนได 130

เขอนระบาย หมายความวา สงทสรางขนเพอทดหรอกกน าอนเปนทมาแหงน าซงจะสงเขาสเขตชลประทาน โดยมชองปด - เปดได131

ประตระบาย หมายความวา สงทสรางขนในทางน าเพอทด กก กน หรอ ระบายน า ณ ทอนอนมใชทมาแหงนาซงจะสงเขาสเขตชลประทานโดยมชองปดเปดได132

จากนยามศพทดงทกลาวมาขางตน จะเหนไดวา กรมชลประทานมภารกจหนาทอยางกวางขวาง ภารกจดงกลาวไมไดจากดอยเฉพาะการจดหา กก เกบ บารงรกษาและแบงน าเพอเกษตรกรรมในเขตชลประทานเทานน แตภารกจนนครอบคลมการใชน าเพอประโยชนเกอบทกชนด ตลอดจนกจกรรมอนทเกยวกบน าทงในเขตหรอนอกเขตชลประทาน ในทางปฏบตนน กรม

127 เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตการชลประทานหลวง (ฉบบท 4) พ.ศ. 2518. 128 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มาตรา 4. 129 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มาตรา 4. 130 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มาตรา 4. 131 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มาตรา 4. 132 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มาตรา 4.

DPU

74

ชลประทานเนนบทบาทในการใชบงคบพระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 กบทางน าชลประทานหรอกจกรรมเกยวกบนาในเขตชลประทาน133

2. การควบคมการเปด ปดนา พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม ไดใหอานาจกรม

ชลประทานดาเนนการเกยวกบทรพยากรน า เชน การใช การพฒนา การบรหารจดการ และ การอนรกษทรพยากรน าในทางชลประทานหรอในเขตชลประทาน โดยในมาตรา 15 กาหนดวา เพอประโยชนแกการชลประทาน อธบดมอานาจปด กนหรอเปดน าในทางน าชลประทาน ขดลอก ซอมหรอดดแปลงแกไขทางน าชลประทาน หรอจดใหมสงกอสรางขนในทางน าชลประทาน หามจากดหรอกาหนดเงอนไขในการนาเรอ แพ ผานทางน าชลประทาน134 ซงบทบญญตมาตราดงกลาวเปนบทบญญตทควบคมการปดเปดนา

3. การสงนาและกกเกบนาในเขตชลประทาน พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มบทบญญตท

ชวยทาใหมการสงน าจากการชลประทานไปยงพนทตาง ๆ ไดตามเปาหมาย และขณะเดยวกนกกาหนดใหมการเกบกกนาใหมการปลอยทงไปโดยเปลาประโยชน โดยในมาตรา 20 กาหนดวา เมอเจาพนกงานไดสงน า ระบายน า หรอสบน าไปในทดนแหงใดเพอประโยชนในการเพาะปลก หามมใหผใดปดกนนาดวยวธใดๆ จนเปนเหตไมใหน าไหลไปสทดนใกลเคยงหรอปลายทาง135

ถาเหนสมควร เจาพนกงานหรอนายอาเภอหรอผทาการแทนนายอาเภอ มอานาจทจะสงเปนหนงสอใหเจาของหรอผครอบครองทดน หรอผทาการเพาะปลกใหเปดสงทปดกนน าไวตามทจะกาหนดใหหรอจดการเปดเสยเองกได ในการนเจาพนกงานหรอนายอาเภอหรอผทาการแทนนายอาเภอมอานาจเขาไปในทดนแหงหนงแหงใดเพอตรวจและจดการดงกลาว

เปนบทบญญตหามปดกนน าทจะทาใหไมสามารถสงน าจากการชลประทานไปยงทดนขางเคยงได

ในมาตรา 21 บญญตวา เมอเจาพนกงานไดสงน าหรอสบน าเขาไปในทดนแหงใด เพอประโยชนในการเพาะปลก เจาพนกงานหรอนายอาเภอหรอผทาการแทนนายอาเภอมอานาจสงใหเจาของหรอผครอบครองทดน หรอผทาการเพาะปลกบนพนทดนภายในบรเวณทจะไดรบน านน

133 ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน (น. 74),

โดย อาพร ฮกเจรญ, 2550, วทยานพนธปรญญามหาบณฑต คณะนตศาสตร กรงเทพมหานคร มหาวทยาลยธรกจบณฑตย.

134 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มาตรา 15. 135 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มาตรา 20.

DPU

75

กระทาอยางหนงอยางใดภายในระยะเวลาทจะไดกาหนดให เพอกกน านนไวไมใหไหลไปเสยเปลา จนเปนเหตใหทดนขางเคยงไมไดรบน าตามทควร136 ซงเปนบทบญญตมใหน าจากการชลประทานไหลทงเสยเปลา จนทาใหเจาของทดนไมไดรบนา

4. การคมครองการกอมลพษทางนา การคมครองการกอมลพษทางน าไดบญญตไวในมาตรา 28 วา หามมใหผใดทงฝอย

ซากสตว ซากพช เถาถาน หรอสงปฏกลในทางน าชลประทานหรอทาใหน าเปนอนตรายแกการเพาะปลกหรอการบรโภค หามมใหผใดปลอยน าซงทาใหเกดเปนพษแกน าตามธรรมชาตหรอสารเคมเปนพษลงในทางนาชลประทานจนอาจทาใหน าในชลประทานเปนอนตรายแกเกษตรกรรม การบรโภค อปโภคหรอสขภาพอนามย137

บทบญญตมาตรา 28 น เปนบทบญญตในการปองกนมลพษทางน าอนเกดแกหรอจากการเกษตรกรรม เพราะการทาใหน าเปนอนตรายตอการเพาะปลกหรอปลอยสารเคมในน าชลประทานจนอาจเปนอนตรายแกเกษตรกรรม การบรโภค อปโภค หรอสขภาพอนามยจะมโทษทางอาญา138 เปนบทบญญตทครอบคลมดพอสมควร แตอยางไรกดอาจจะมผลในการปองกนมลพษทางนาในทางปฏบตจรงไมมากนกดวยเหตผล ดงน

ประการทหนง ไมไดมการหามหรอการควบคมการใชวตถมพษหรอสารเคมตาง ๆ ในการเกษตรกรรมตามสภาพความเปนจรงแลว สารเคมทชาวนาชาวไรใชในการเกษตรกรรมและไหลลงสแมน าลาคลอง ซงรวมทงทางน าชลประทานดวย การควบคมการใชวตถมพษหรอสารเคมทางเกษตรนนนาจะเปนการปองกนมลพษทางน าทมประสทธภาพมากกวาการทจะคอยจบกมและลงโทษผทปลอยน าทมสารพษเจอปนลงไปในทางน าชลประทาน ในปจจบนเรายงไมมกฎหมายควบคมการใชสารพษในลกษณะดงกลาวโดยตรง

ประการทสอง การทงสงของหรอสารเคมทจะเปนความผดตามมาตรา 28 นนจะตองมลกษณะทอาจกอใหเกดอนตรายแกการบรโภคหรอการเพาะปลกได หมายความวา ปรมาณของสงทปลอยลงในทางน าชลประทานจะตองมปรมาณพอทจะกอใหเกดอนตรายได แตตามความเปนจรงแลวมลพษในแมน าลาคลองหรอทางน าชลประทานกตามมกจะเกดจากการทงสงของหรอปลอยของเสยรายละเลกละนอย ซงหากพจารณาเปนแตละราย แลวคงไมอาจกอใหเกดอนตรายแกสงแวดลอมได จงไมเปนความผด

136 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มาตรา 21. 137 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มาตรา 28. 138 การฝาฝนมาตรา 28 วรรคแรก ตองระวางโทษจาคกไมเกนสามเดอนหรอปรบไมเกนหนงแสนบาท

หรอทงจาทงปรบ พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 มาตรา 37.

DPU

76

ประการทสาม มาตรา 28 เนนเฉพาะการปลอยของเสยหรอสารเคมในทางน าชลประทานเทานน มไดควบคมการปลอยของเสยลงสลาน าสายหลกๆ139

พระราชบญญตการชลประทานหลวงยงใหอานาจแกรฐบาลหลายอยางอนจะทาใหการใชน าในเขตชลประทานเปนประโยชนมากขน เชน มอานาจสงหามบคคลใดบคคลหนงชกหรอใชน าทางนาชลประทาน เปนตน

(2) พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 และทแกไขเพมเตม ก. เจตนารมณของกฎหมาย พระราชบญญตการชลประทานราษฎรฉบบนมวตถประสงคเพอดาเนนการในการจดการควบคมการชลประทานทราษฎรไดจดทาขน เพอสงนาจากทางนาหรอแหลงนาไปใชเพอการเพาะปลกหรอเพอการเกษตรกรรมเทานน โดยไมรวมถงการใชน าเพอกจการประเภทอน ๆ เชน การใชน าในภาคอตสาหกรรม เปนตน ทงนกเพอคมครองและรกษาผลประโยชนของราษฎรใหมความเทาเทยมกน140 ข. สาระสาคญของกฎหมาย

พระราชบญญตฉบบน ไดกาหนดสาระสาคญในเรองทเกยวกบการชลประทานราษฎรไวดงน

1. นยามศพท การชลประทาน หมายความวา กจการทบคคลไดจดทาขนเพอสงน าจากน าหรอแหลงน าใด ๆ เปนตนวา แมน า ลาธาร หวย หนอง คลอง บง บาง ไปใชในการเพาะปลกและใหหมายถงกจการทไดจดทาขนเพอปองกนการเสยหายแกการเพาะปลกอนเกยวกบนา141 การชลประทานสวนบคคล หมายความวา การชลประทานทบคคลคนเดยวหรอหลายคนไดจดทาขน เพอประโยชนแกการเพาะปลกของบคคลนน ๆ โดยเฉพาะ142

139 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษนา. เฉลมพระเกยรต

สมเดจพระนางเจาสรกต พระบรมราชนนาถ ในมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา 5 รอบ (น. 113), เลมเดม. 140 ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน (น. 61).

เลมเดม. 141 พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 และทแกไขเพมเตม มาตรา 4. 142 พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 และทแกไขเพมเตม มาตรา 4.

DPU

77

การชลประทานสวนราษฎร หมายความวา143 การชลประทานทราษฎรไดรวมกนจดทาขน เพอประโยชนแกการเพาะปลกของราษฎรในทองท การชลประทานสวนการคา หมายความวา การชลประทานทบคคลไดจดทาขน เพอคาตอบแทนจากผทตองการใชน าเพอการเพาะปลกจากการชลประทานนน144 เขตการชลประทาน หมายความวา เขตทดนซงไดรบประโยชนจากการชลประทานนน145 2. ประเภทของการใชน า แบงออกเปน 2 ประเภท ดงน ประเภททหนง การใชน าในเวลาปกต ไดแก การใชน าทจะตองไมใชน าเกนความจาเปน คอ หากใชน าเพอการเพาะปลกของราษฎรจะตองใชใหเพยงพอกบความตองการทจาเปน ประเภททสอง การใชน าในยามทขาดแคลน คอ การชลประทานสวนบคคล การชลประทานสวนราษฎร และการชลประทานสวนการคา หากเกดสภาวการณทเกดภยแลงขน เพอประโยชนแกการแบงปนนาในยามขาดแคลน เพอความปลอดภยหรอผาสกของสาธารณชน เพอใหมการใชน าอยางมประสทธภาพ และตองมการแบงปนน าอยางเปนธรรม ใหอานาจคณะกรรมการจงหวดสงปดหรองดใชการชลประทานทง 3 ประเภท และหากเกดกรณทเกยวกบคาใชจายในการแบงปนนาขน ใหผซงไดรบประโยชนจากการใชน าเปนผออกคาใชจายเพอการนนดวย 3. การใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารจดการ พระราชบญญตฉบบนมการเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารจดการและไดประโยชนในทรพยากรน าโดยการกาหนดใหการจดทาชลประทานสวนราษฎรใหเปนไปตามความเหนชอบของราษฎรสวนมากทจะไดรบประโยชนจากการชลประทาน146นน แตการดาเนนการในสวนทเกยวของไมวาจะเปนการเกณฑแรงงานหรออปกรณจะจดทาชลประทานราษฎรยงเปนอานาจของเจาหนาทของรฐ 4. การขออนญาตจดทาการชลประทาน พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พ.ศ. 2482 และทแกไขเพมเตม กาหนดวา บคคลททาการชลประทานสวนบคคลจะตองไดรบอนญาตจากพนกงานเจาหนาท เวนแตวาจะทาการชลประทานในพนทไมเกน 200 ไร หรอเปนการกระทาชวครงชวคราว มไดกดขวางทางน า

143 พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 และทแกไขเพมเตม มาตรา 4. 144 พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 และทแกไขเพมเตม มาตรา 4. 145 พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 และทแกไขเพมเตม มาตรา 4. 146 พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 และทแกไขเพมเตม มาตรา 12.

DPU

78

สาธารณะหรอทาใหบคคลอนเสยหาย147 ดงนน พระราชบญญตนมไดใชบงคบแกการชลประทานสวนบคคลทกขนาด ซงอาจกอใหเกดผลกระทบตอการจดสรรน า หรอการบรหารจดการน าในภาพรวมไดเชนกน หากวามเจาของทดนรายยอยจานวนมากไดจดทาการชลประทานสวนบคคลเปนของตนเอง โดยไมตองปฏบตตามกฎหมายฉบบน เพราะการใชน าของเจาของทดนแปลงยอย แตรวมกนเปนจานวนหลายแปลงและมพนทขนาดใหญนนยอมสามารถมผลกระทบตอปรมาณน าในทางนา148 การขออนญาตเพอทาการชลประทานสวนบคคลใหยนคาขอตออาเภอทองทและใหองคกรดงตอไปนเปนผมอานาจพจารณา กรณทหนง ถาขอทาการชลประทานในเนอทไมเกน 500 ไร และอยในทองทอาเภอเดยวกน ใหคณะกรมการอาเภอ (นายอาเภอ) เปนผพจารณา กรณทสอง ถาขอทาการชลประทานในเนอทไมเกน 1,000 ไร และอยในทองทจงหวดเดยวกน ใหคณะกรมการจงหวด (ผวาราชการจงหวด) เปนผพจารณา กรณทสาม ถาขอทาการชลประทานเกนกวา 1,000 ไร หรอมเนอทคาบเกยวตางจงหวดกน ใหกระทรวงเกษตรและสหกรณเปนผพจารณา149 การใหมหนวยงานหลายหนวยงานมอานาจออกใบอนญาตดงกลาว อาจทาใหการควบคมการชลประทานสวนบคคลไมเปนไปในแนวทางเดยวกน เพราะแนวนโยบายของกระทรวงมหาดไทยในเรองนอาจจะแตกตางจากแนวนโยบายของกระทรวงเกษตรและสหกรณกเปนได ดวยเหตนจงตองพยายามขจดความซ าซอนของหนวยงานในเรองนใหเหลอนอยทสด ประกอบกบในปจจบนไดมการจดตงกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมขนมาทาหนาทเกยวกบเรองทรพยากรน า และไดมคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตทรบผดชอบเรองทรพยากรนาในภาพรวมของประเทศโดยตรง จงควรพจารณาใหองคกรดงกลาวเปนผพจารณาอนญาตหรอไม

147 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษนา. เฉลมพระเกยรต

สมเดจพระนางเ จาส ร ก ต พระบรมราชนนาถ ในมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา 5 รอบ (น . 107) , เลมเดม.

148 ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน (น. 62). เลมเดม.

149 ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน (น. 63). แหลงเดม.

DPU

79

5. ประเภทของการชลประทาน กฎหมายฉบบนไดแบงการชลประทานราษฎรออกเปน 3 ประเภท คอ ประเภททหนง การชลประทานสวนบคคล การชลประทานสวนบคคล หมายถง การชลประทานทบคคลคนเดยวหรอหลายคนไดจดทาขนเพอประโยชนแกการเพาะปลกของบคคลนนๆ โดยเฉพาะ150 การทาชลประทานสวนบคคลจะตองขออนญาตจากทางราชการกอน มฉะนนตองระวางโทษปรบไมเกนหนงพนบาท หรอจาคกไมเกนหนงเดอน หรอทงจาทงปรบ เวนแตวาการชลประทานสวนบคคลนนทาขนในเนอทไมเกนสองรอยไรหรอเปนการกระทาชวครงชวคราว โดยมไดกดขวางทางน าสาธารณะหรอทาใหบคคลอนเสยหาย กรณทกฎหมายบงคบใหมการขออนญาตกอนทาการชลประทานนเปนการเปดโอกาสใหทางราชการเขามาควบคมการชลประทานสวนบคคลใหดาเนนการถกตองตามหลกวชาการและไมกอใหเกดความเสยหายตอบคคลอน นอกจากน นทางราชการยงมอานาจทจะสงใหการชลประทานสวนบคคลทมน าเกนความจาเปนเฉลยน าใหแกทดนขางเคยง โดยเจาของทดนขางเคยงตองชวยเหลอเจาของหรอผควบคมการชลประทานสวนบคคลนนตามสมควร ยงกวานนหากทางราชการเหนวาควรจะมการขยายการชลประทานสวนบคคลนน เพอประโยชนแกราษฎรหมมาก กมอานาจทจะสงเปลยนการชลประทานสวนบคคลททามาไมนอยกวาสบปแลวเปนการชลประทานสวนราษฎรได ท งนใหราษฎรทไดรบประโยชนจากการชลประทานดงกลาว รวมกนจายเงนคาตอบแทนแกเจาของการชลประทานสวนบคคลเดม ประเภททสอง การชลประทานสวนราษฎร การชลประทานสวนราษฎร หมายถง การชลประทานทราษฎรไดรวมกนจดทาขนเพอประโยชนแกการเพาะปลกของราษฎรในทองท ทงนจะตองมการขออนญาตจากทางราชการกอน เชนเดยวกบการทาการชลประทานสวนบคคลไมมขอยกเวนวาเนอททไดรบประโยชนจากการชลประทานสวนราษฎรจะเปนเทาใด อยางไรกด การทจะจดใหมการชลประทานสวนราษฎรหรอไมนนใหเปนไปตามเสยงสวนใหญของราษฎรทจะไดรบประโยชนจากการชลประทาน เพราะวาเปนการชลประทานทราษฎรเปนผทาเอง บทบาทของทางราชการ ไดแก การพจารณาวาจะอนญาตใหทาการชลประทานสวนราษฎรหรอไม นอกจากนราชการจะเปนผแตงตงหวหนาการชลประทานตามความเหนสวนใหญของราษฎร ตลอดจนมอานาจในการสงเกณฑแรงงานราษฎร เพอซอมแซมแกไขการชลประทานราษฎร

150 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษนา. เฉลมพระเกยรตสมเดจพระนางเจาสรกต พระบรมราชนนาถ ในมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา 5 รอบ (น. 78). เลมเดม.

DPU

80

ได นอกจากนราชการอาจจะประกาศหามการกระทาใดๆ อนเปนการขดขวางการชลประทาน ในแมนา ลาธาร หวย หนอง คลอง บง ทางนาหรอแหลงนาใดๆ ซงจาเปนแกการชลประทาน ประเภททสาม การชลประทานสวนการคา การชลประทานสวนการคา หมายถง การชลประทานทบคคลไดจดทาขน เพอคาตอบแทนจากผทตองการใชน าเพอการเพาะปลกจากการชลประทานนน โดยไมคานงวาเนอททจะใชน าจากการชลประทานจะมจานวนเทาใด การกระทาการชลประทานสวนการคาจะตองขอสมมนาจากทางราชการ หากฝาฝนตองระวางโทษปรบไมเกนหนงพนบาท หรอจาคกไมเกนสามเดอน หรอทงจาทงปรบ เมอพจารณาพระราชบญญตดงกลาว จะเหนไดวา การชลประทานทง 3 ประเภทนจะถกควบคมจากทางราชการทแตกตางกน แตสงหนงททางราชการมอานาจควบคมเชนเดยวกนหมด ไดแก อานาจทจะสงปดหรองดใชสวนหนงของการชลประทานทกประเภทไวชวคราวไดเพอประโยชนแกการแบงปนนาในยามขาดแคลน หรอเพอความปลอดภยหรอผาสกของสาธารณชน (3) พระราชบญญตนาบาดาล พ.ศ. 2520 และทแกไขเพมเตม ก. เจตนารมณของกฎหมาย พระราชบญญตฉบบนมวตถประสงคใหอานาจแกกรมทรพยากรน าบาดาลในการควบคมการประกอบกจการนาบาดาล ซงหมายถง การขดเจาะน าบาดาล การนาน าบาดาลมาใช และการระบายน าบาดาลลงบอน าบาดาล เนองจากมการเจาะน าบาดาลและการใชน าบาดาลกนอยางกวางขวาง และมแนวโนมทจะเพมขนอกในอนาคต แตยงไมมการควบคมใหเปนไปโดยถกตองตามหลกวชาการ จนปรากฏวาแหลงน าบาดาลบางแหงเกดการขาดแคลนหรอเสยหาย ซงถาปลอยใหมสภาพเชนนอยตอไป อาจเกดความเสยหายตอทรพยากรของชาตหรอทาใหสงแวดลอมเปนพษหรอเปนอนตรายแกทรพยสนหรอสขภาพของประชาชน จงสมควรมมาตรการปองกนอนเหมาะสม เพอประโยชนแกประเทศชาตและประชาชน151 ข. สาระสาคญของกฎหมาย

พระราชบญญตฉบบน ไดกาหนดสาระสาคญไวดงน 1. นยามศพท

นาบาดาล หมายถง น าใตดนทเกดอยในชนดน กรวด ทรายหรอหน ซงอยลกจากผวดนเกนความลกทรฐมนตรกาหนดโดยประกาศในราชกจจานเบกษา แตจะกาหนดความลกนอยกวาสบเมตรมได152

151 เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตนาบาดาล พ.ศ. 2520 และทแกไขเพมเตม. 152 พระราชบญญตนาบาดาล พ.ศ. 2520 และทแกไขเพมเตม มาตรา 3.

DPU

81

เจาะน าบาดาล หมายความวา กระทาแกชนดน กรวด ทราย หรอหน เพอใหไดมาซงน าบาดาลหรอเพอระบายนาลงบอนาบาดาล153 เขตน าบาดาล หมายความวา เขตทองทรฐมนตรกาหนดใหเปนเขตน าบาดาลโดยประกาศในราชกจจานเบกษา154 ใชน าบาดาล หมายความวา นานาจากบอนาบาดาลขนมาใช155 2. ขอบเขตการบงคบใช พระราชบญญตนใชบงคบกบน าใตดนทอยลกจากผวดน และพระราชบญญตฉบบนไมใชบงคบแกกระทรวง ทบวง กรม หรองคการของรฐทมหนาทเกยวกบการจดหาน าเพอการอปโภค บรโภค หรอเพอเกษตรกรรมในสวนทเกยวกบการเจาะน าบาดาลและใชน าบาดาล เวนแตในเขตทองททรฐมนตรโดยคาแนะนาคณะกรรมการน าบาดาลประกาศกาหนดใหเปนเขตวกฤตการณน าบาดาล ซงหมายถงเขตทองททมการสบน าบาดาลขนมาใชในปรมาณทมากเกนกวาปรมาณน าทไหลลงสชนนาบาดาล จนอาจทาใหเกดการทรดตวของแผนดน หรอการแพรกระจายของน าเคมเขาสชนบาดาล หรอการลดตวลงของระดบนาในชนนาบาดาล หรอผลกระทบสาคญอนตอสงแวดลอม ถงแมวากระทรวง ทบวง กรมดงกลาวไมตองขออนญาตการเจาะน าบาดาลและใชน าบาดาลตามกฎหมายน แตกตองปฏบตตามหลกเกณฑมาตรฐานทางวชาการทเกยวกบการประกอบกจการน าบาดาลในมาตรา 6 และมาตรา 23156 3. การบรหารจดการนาบาดาล กาหนดใหสามารถบรหารจดการนาบาดาลมาเพอใชแกไขปญหาภยแลงใหแกเกษตรกร ถอเปนวธการหนงทสามารถนานาบาดาลขนมาใชในปรมาณทสมาเสมอตลอดทกฤด และมคณภาพนาทคงทแนนอน ไมเปลยนแปลงตามฤดกาล เปนทรพยากรทไมมการสญเสยนาอนเนองมาจากการระเหยและการซมหายลงใตดนเหมอนน าผวดน ใหรฐมนตรโดยคาแนะนาของคณะกรรมการมอานาจประกาศในราชกจจานเบกษา ใหกาหนดหลกเกณฑและมาตรการในทางวชาการสาหรบการเจาะน าบาดาลการเลกเจาะน าบาดาล การใชน าบาดาลแบบอนรกษ การระบายน าลงบอน าบาดาล การเลกใชบอน าบาดาล การปองกนดานสาธารณสข และการปองกนในเรองสงแวดลอมเปนพษ

153 พระราชบญญตนาบาดาล พ.ศ. 2520 และทแกไขเพมเตม มาตรา 3. 154 พระราชบญญตนาบาดาล พ.ศ. 2520 และทแกไขเพมเตม มาตรา 3. 155 พระราชบญญตนาบาดาล พ.ศ. 2520 และทแกไขเพมเตม มาตรา 3. 156 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทา

รางพระราชบญญตทรพยากรนา (น. 106 - 107), เลมเดม.

DPU

82

4. การขออนญาตประกอบกจการนาบาดาล เนองจากการประกอบกจการน าบาดาลอาจสงผลกระทบตอการทรดตวของดน การเกดมลพษในนาบาดาลและปญหาสงแวดลอมอน ในมาตรา 16 จงกาหนดหามมใหผใดประกอบกจการน าบาดาลในเขตน าบาดาลใด ๆ ไมวาจะเปนผมกรรมสทธหรอสทธครอบครองทดนในเขตน าบาดาลนนหรอไมเวนแตจะไดรบใบอนญาตจากอธบดหรอผซงอธบดมอบหมาย และมาตรา 22 กาหนดใหผรบใบอนญาตตองปฏบตตามเงอนไขในใบอนญาต นอกจากนยงตองปฏบตตามประกาศของรฐมนตรวาการกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ประกาศดงกลาวนครอบคลมเรอง หลกเกณฑและมาตรฐานทางวชาการสาหรบการเจาะน าบาดาล การเลกเจาะน าบาดาล การใชน าบาดาลแบบอนรกษ การระบายน าบาดาลลงบอน าบาดาล การเลกใชบอน าบาดาล การปองกนดานสาธารณสข การปองกนในเรองสงแวดลอม และอาจกาหนดวธการใหความคมครองแกคนงานและความปลอดภยแกบคคลภายนอก 5. ขอสงเกตเกยวกบพระราชบญญตนาบาดาล พ.ศ. 2520 และทแกไขเพมเตม157 พระราชบญญตนเปนกฎหมายทใหอานาจแกทางราชการในการควบคมการใชน าบาดาลอยางกวางขวาง แตกมขอจากดบางประการหลายประการ คอ ประการแรก กฎหมายนไมใชบงคบแกนาใตดนทลกนอยกวา 10 เมตร หรอในบางพนทอาจลกกวาน น ขนอยกบการประกาศของรฐมนตรวาการกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทกลาวมาแลวขางตน ทาใหไมสามารถนากฎหมายนไปแกไขปญหาการแยงน าจากการใช “บอน าตน” ได ดงนน จงอาจจาเปนตองจดทาบทบญญตใหมเพอแกไขปญหาชองวางทางกฎหมายดงกลาว ประการทสอง การทพระราชบญญตน าบาดาล พ.ศ. 2520 ไมใชบงคบแกกระทรวง ทบวง กรม หรอองคการของรฐทมหนาทเกยวกบการจดหาน าเพออปโภคบรโภค หรอเพอเกษตรกรรมในสวนทเกยวกบการเจาะน าบาดาล และการใชน าบาดาล เวนแตในเขตทองททรฐมนตรวาการกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมประกาศใหเปนเขตวกฤตการณน าบาดาลนน อาจทาใหไมทราบขอมลในภาพรวมวามการใชน าบาดาลไปมากนอยเพยงใด และเหลอน าบาดาลเทาใด ซงจะเปนประโยชนในการวางแผนการใชและอนรกษน าบาดาล ดงนน จงควรจะตองมมาตรการทจะทาใหหนวยงานราชการดงกลาวตองรายงานการเจาะหรอใชน าบาดาล ดงนน จงควรจะตองมมาตรการทจะทาใหหนวยงานราชการดงกลาวตองรายงานการเจาะหรอใชน าบาดาล แมวาจะไมตองขออนญาตเหมอนกบกรณของเอกชนกตาม

157 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทารางพระราชบญญตทรพยากรนา (น. 109 - 110). แหลงเดม.

DPU

83

ประการทสาม พระราชบญญตน าบาดาลมไดใหความสาคญตอความสมพนธระหวางการใชน าผวดน และการใชน าใตดน ทงทควรจะตองมการควบคมการใชน าทงสองประเภทอยางเปนระบบ แตสาเหตทมไดกลาวถงความสมพนธดงกลาว อาจเปนผลมาจากความยงยากและซบซอนในการศกษาทจะทาใหเราเขาใจประเดนนไดอยางถองแท ประการสดทาย การพจารณาออกใบอนญาตประกอบกจการน าบาดาลยงคงเปนอานาจของกรมทรพยากรนาบาดาลโดยแท ทาใหเกดขอสงสยวาประชาชนในทองถนหรอผใชน าจะเขามามสวนรวมในกระบวนการพจารณาใบอนญาตตลอดจนการวางหลกเกณฑในการพจารณาใบอนญาตการประกอบกจการนาบาดาลไดอยางไร

(4) พระราชบญญตคนและคนา พ.ศ. 2505 และทแกไขเพมเตม ก. เจตนารมณของกฎหมาย พระราชบญญตนมวตถประสงคเพอใหมการจดทาคนและคน าเพอใหเกดประโยชนใน

การกกเกบน าและการสงน า ซงจะชวยทาใหบรรลวตถประสงคของการใชน าจากโครงการชลประทาน158 เพอควบคมดแลเจาของหรอผครอบครองทดนในการจดทาและบารงรกษาคนและคนา เพอควบคมการใชน าและการแบงปนนาใน

ข. สาระสาคญของกฎหมาย 1. นยามศพท คน หมายความวา คนททาดวยดนหรอวสดถาวรบนพนทดนตามลกษณะทกาหนดใน

พระราชบญญตน เพอกกหรอกนนาไวใชในการเพาะปลก159 คน า หมายความวา รองน าตามลกษณะทอธบดกาหนดเพอชกน าเขาสทดนและระบาย

นาออกจากทดน160 2. การจดทาคน และคนา

การจดทาคนมาตรา 5 กาหนดวา คนตองมลกษณะมนคงและสามารถกกน าไวเหนอระดบพนดนไดไมตากวายสบเซนตเมตรและไมสงกวาสามสบเซนตเมตร และมาตรา 6 ใหเจาของทดนจดทาคนรอบทดนภายในเขตแผนททายพระราชกฤษฎกาทตนมกรรมสทธหรอมสทธครอบครองใหแลวเสรจภายในกาหนดเวลาสองปนบแตวนทพระราชบญญตนใชบงคบในทองทนน

158 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทา

รางพระราชบญญตทรพยากรนา (น. 97). แหลงเดม. 159 พระราชบญญตคนและคนา พ.ศ. 2505 มาตรา 4. 160 พระราชบญญตคนและคนา พ.ศ. 2505 มาตรา 4.

DPU

84

ในกรณทการทาคนรอบทดนตามวรรคกอนไมเปนการเพยงพอ เจาของทดนจะตองจดทาคนซอยเพมขนเพอใหกกน าไวได และมาตรา 7 กาหนดวา เ มอไดประกาศพระราชกฤษฎกาตามมาตรา 2 และพระราชบญญตนไดใชบงคบในทองทใดครบหนงปแลว ถาอธบดพจารณาเหนวาเจาของทดนจะจดคนใดไมแลวเสรจตามกาหนดระยะเวลาสองป หรอเมอพนกาหนดระยะเวลาสองปแลวการจดทาคนใดยงไมแลวเสรจ อธบดมอานาจสงใหพนกงานเจาหนาทดาเนนการจดทาคนนนเสยเอง ในการนเจาของทดนตองชดใชคาใชจายในการทพนกงานเจาหนาทไดจดทาคนนน161 การจดทาคน า มาตรา 8 กาหนดใหพนกงานเจาหนาทสารวจทดนในเขตน นเพอประโยชนในการวางแผนและกาหนดลกษณะคน า ภายหลงทไดทาการสารวจดงกลาวเสรจแลว อธบดกรมชลประทานมอานาจประกาศผงและลกษณะคน าสาหรบทดนในเขตดงกลาวได ตอจากนน มาตรา 9 กาหนดใหเจาของทดนจดทาคน าตามผงและลกษณะทประกาศใหแลวเสรจภายในสองปนบจากวนทมการประกาศเชนวานน หากจดทาไมแลวเสรจ หรอเมอพนกาหนดหนงปของการประกาศดงกลาว อธบดกรมชลประทานเหนวาเจาของทดนไมอาจจดทาคน าใหแลวเสรจภายในกาหนดสองปนน อธบดกรมชลประทานมอานาจสงใหพนกงานเจาหนาทจดทาคน าเสยเอง และเรยกคาทดแทนจากเจาของทดนนนตามมาตรา 11 ในกรณทตองการใหมการจดทาคน าใหสาเรจเรวยงขนเพอใหเปนไปตามจดประสงคการใชน าของโครงการชลประทาน มาตรา 13 กาหนดวา อธบดกรมชลประทานโดยอนมตรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณมอานาจสงใหพนกงานเจาหนาทจดทาคน าใหเปนไปตามผงและลกษณะทไดประกาศไวกได ในกรณดงกลาว กฎหมายมไดกาหนดวาใหเรยกคาใชจายจากเจาของทดน ทงน อาจเปนเพราะวามใชความผดหรอความลาชาของเจาของทดนในการจดทาคน า แตเปนเพราะทางราชการตองการจะใหมการจดทาคน า ใหเสรจโดยเรวตางหาก162 (มาตรา 12) ใหอธบดมอานาจกาหนดใหพนกงานเจาหนาทจดทาประตกกน าหรอ สงอนทใชในการบงคบน าในคน า โดยใหเจาของทดนทรบประโยชนจากการนนออกหรอรวมกนออกคาใชจายในการจดทาตามสวนเนอทดนของตน และในการจดทาประตกกนาหรอสงอนทใชในการบงคบน าตามวรรคกอน เจาของทดนจะจดทาหรอรวมกนจดทาตามทพนกงานเจาหนาท กาหนด โดยออกคาใชจายเองกได มาตรานบญญตขนเพอประโยชนในการแบงปนน าโดยใหมความทวถงกน

161 พระราชบญญตคนและคนา พ.ศ. 2505 มาตรา 7. 162 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทา

รางพระราชบญญตทรพยากรนา (น. 98). เลมเดม.

DPU

85

3. การคมครองและดแลคนและคนา พระราชบญญตฉบบนไดมการกาหนดมาตรการคมครองและดแลคนและ คน าไว โดยกาหนดใหเจาของทดนและผครอบครองทดนตองบารงรกษาคน คน าและประตกกน า หรอสงอนทใชในการบงคบน าในทดนทตนเปนเจาของหรอผครอบครองใหคงอยในสภาพทใชการไดด โดยเฉพาะคน าตองขดลอกอยางนอยปละหนงครง (มาตรา 14) กาหนดหามมใหเจาของทดนหรอผ ครอบครองทดนเจาะคน ปดกนคน าเปดหรอปดประตกกน าหรอสงอนทใชในการบงคบน า เวนแตไดรบอนญาตเปนหนงสอจากพนกงานเจาหนาทหรอปฏบตตามคาสงของพนกงานเจาหนาท (มาตรา 15) และกาหนดหามมใหผใดทาใหคน คน า ประตกกน าหรอสงอนทใชในการบงคบน าเกดขดของหรอไมสะดวกในการบงคบนา (มาตรา 16) (5) พระราชบญญตรกษาคลองประปา พ.ศ. 2526 ก. เจตนารมณของกฎหมาย

พระราชบญญตฉบบนตราขนเพอใหความคมครองและรกษาคลองประปา ซงหมายถง คลองทการประปาใชเกบน าและสงน าทไดมาจากแหลงน าดบ คลองรบน า หรอคลองขงน า เพอใชในการผลตน าประปา และโดยทกฎหมายวาดวยการรกษาคลองประปาซงไดตราขนไวต งแต พ.ศ. 2456 มบทบญญตตทไมเหมาะสมกบสภาพการณในปจจบนซงไดเปลยนแปลงไปจากเดมเปนอนมาก ทาใหเกดความไมสะดวกแกการปฏบตราชการ นอกจากนไดมการจดตงการประปาสวนภมภาคแยกตางหากจากการประปานครหลวงแลว จงสมควรปรบปรงบทบญญตของกฎหมายดงกลาวใหเหมาะสมยงขน รวมทงใหมการรกษาคลองประปาในเขตของการประปาสวนภมภาคในลกษณะเดยวกนกบคลองประปาในเขตของการประปานครหลวงดวย จงจาเปนตองตราพระราชบญญตน163 ข. สาระสาคญของกฎหมาย พระราชบญญตฉบบน ไดกาหนดสาระสาคญไวดงน

1. นยามศพท คลองประปา หมายความวา คลองทการประปาใชเกบน าและสงน าทไดมาจากแหลงน าดบ คลองรบนา หรอคลองขงนา เพอใชในการผลตนาประปาตามทรฐมนตรประกาศกาหนดใหเปนคลองประปาตามมาตรา 5164

163 เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตรกษาคลองประปา พ.ศ. 2526. 164 พระราชบญญตรกษาคลองประปา พ.ศ. 2526 มาตรา 4.

DPU

86

คลองรบน า หมายความวา คลองทใชรบน าดนจากแหลงน าดนเขาสคลองขงน าหรอคลองประปา165 คลองขงนา หมายความวา คลองหรอททใชเกบนาดนสาหรบสงเขาคลองประปา166

2. การควบคมและหามการใชน า พระราชบญญตฉบบนในมาตรา 8 กาหนดหามมใหผใดชกน าหรอวดน าในคลอง

ประปา คลองรบน า หรอคลองขงน าโดยใชเครองสบน า ระหด แครง โชงโลง หรอเครองมออนใดอนมลกษณะเดยวกน หรอทาใหน าในคลองดงกลาวรวไหล เวนแตไดรบอนญาตเปนหนงสอจากการประปาตามมาตรา 7 และตองปฏบตตามเงอนไขทกาหนดในใบอนญาตนน และมาตรา 12 กาหนดหามมใหผใดทาลายหรอทาใหเสยหายแกคนคลอง ประตน า ทานบหรอเขอนของการประปา ทอสงน าดบ หรอทอผานคลอง สะพานขามคลองประปา สะพานขามคลองรบน า หรอสะพานขามคลองขงน า มาตรา 14 กาหนดหามมใหผใดเทหรอทงสงใดๆ หรอระบายหรอทาใหน าโสโครกลงไปในคลองประปา คลองรบน าหรอคลองขงน า และมาตรา 15 กาหนดหามมใหผใดทงซากสตว ขยะมลฝอย หรอสงปฏกลลงในเขตคลองประปา คลองรบนาหรอคลองขงนา (6) พระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 และทแกไขเพมเตม พระราชบญญตฉบบนมไดเกยวของกบการบรหารจดการน าโดยตรง แตมเนอหาบางสวนทเกยวของกบการบรหารจดการนา ก. เจตนารมณของกฎหมาย พระราชบญญตฉบบนมวตถประสงคเพอใหทดนทกแปลงไดรบประโยชนจากโครงการชลประทานและการสาธารณปโภคโดยทวถง และเพอใหเกษตรกรไดมทดนของตนเองสาหรบประกอบอาชพเกษตรกรรมซงจะมผลชวยใหฐานะในทางเศรษฐกจของประเทศและของเกษตรกรมนคงขน เปนการสมควรสงเสรมเกษตรกรรมของประเทศใหเจรญกาวหนา และสงเสรมใหเกษตรกรมรายไดเพมขนและมมาตรฐานการครองชพสงขน ในการนสมควรดาเนนการจดรปทดนเพอเกษตรกรรมเสยใหม167 ถงแมวารฐบาลจะจดการชลประทานใหราษฎรแลว พรอมทงมการกาหนดใหทาคน คน า เพอนาน าจากทางน าชลประทานไปสแปลงทดนของตนกตาม มบางกรณทการสงหรอระบายน าเพอการเกษตรกรรมทาไดไมดพอ อนเนองมาจากระดบของทดนแปลงตาง ๆ ไมสมาเสมอและขนาดของทดนแตละแปลงไมแนนอน จนทาใหเปนอปสรรคในการกอสรางคน และคนาหรอระบบ

165 พระราชบญญตรกษาคลองประปา พ.ศ. 2526 มาตรา 4. 166 พระราชบญญตรกษาคลองประปา พ.ศ. 2526 มาตรา 4. 167 เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517.

DPU

87

การลาเลยงผลผลต วธการแกไขกตองกระทาโดยจดรปทดนเสยใหม ดวยเหตนจงไดมการตราพระราชบญญตจดรปทดนเพอการเกษตรกรรม พ.ศ. 2517168 และนอกจากนไดมการแกไขเพมเตมพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2534 โดยเจตนารมณของกฎหมายมวา พระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ยงมไดมบทบญญตเกยวกบการรกษาระบบชลประทานและการระบายน า ถนนหรอทางลาเลยงในไรนาและสงสาธารณประโยชนทใชรวมกน และยงมไดมบทบญญตใหวางขอบงคบเกยวกบการเปดหรอปดประตกกน าหรอสงอนทใชในการบงคบน าเขาสทดนของเจาของทดนในเขตโครงการจดรป ตลอดจนยงมไดมบทบญญตเกยวกบกองทนจดรปทดนเพอเปนทนหมนเวยนและใชจายเพอการจดรปทดน และใหการชวยเหลอทางการเงนแกเจาของทดนในเขตโครงการจดรปทดนและเขตทรฐมนตรประกาศกาหนดเปนทองททจะสารวจเปนเขตโครงการจดรปทดนตามมาตรา 25 และนอกจากน นบทกาหนดโทษสาหรบผฝาฝนกฎหมายวาดวยการจดรปทดน ไดกาหนดไวเฉพาะโทษปรบเทานน สมควรแกไขเพมเตมพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ใหเหมาะสมยงขน โดยเพมบทบญญตดงกลาวและปรบปรงบทกาหนดโทษใหมโทษจาคกดวย จงจาเปนตองตราพระราชบญญตน169 ข. สาระสาคญของกฎหมาย

พระราชบญญตฉบบนสาระสาคญดงน 1. นยามศพท การจดรปทดน หมายถง การดาเนนงานพฒนาทดนทใชเพอเกษตรกรรมใหสมบรณ

ทวถงทดนทกแปลงเพอเพมผลผลตและลดตนทนการผลต โดยทาการรวบรวมทดนหลายแปลงในบรเวณเดยวกนเพอวางผงจดรปทดนเสยใหม การจดระบบชลประทานและการระบายน า การจดสรางถนนหรอทางลาเลยงในไรนา การปรบระดบพนทดนการบารงดน การวางแผน การผลตและการจาหนายผลตผลการเกษตร รวมตลอดถงการแลกเปลยนการโอน การรบโอนสทธในทดน การใหเชาซอทดน และการอน ๆ ทเกยวกบการจดรปทดนตลอดจนการจดเขตทดนสาหรบอยอาศย170

168 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษทรพยากรนา เฉลม

พระเกยรตสมเดจพระนางเจาสรกต พระบรมราชนนาถ ในมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา 5 รอบ (น. 110), เลมเดม.

169 เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2534. 170 พระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 มาตรา 4.

DPU

88

เกษตรกรรม หมายความวา การทานา ทาไร ทาสวน เลยงสตว เลยงสตวน า เลยงผง เลยงไหม เลยงคลง เพาะเหด และการอนตามทรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณประกาศกาหนดในราชกจจานเบกษา171

2. การดาเนนการจดรปทดนของคณะกรรมการ ใหมการตงคณะกรรมการจดรปทดนกลางและคณะกรรมการจดรปทดนจงหวดเขาไป

ดาเนนการจดรปทดนในทองททไดมพระราชกฤษฎกาใหเปนเขตโครงการจดรปทดน โดยจะมการนาทดนในเขตดงกลาวทงหมดมารวมกนแลวจดรปทดนและแปลงเสยใหม เพอใหไดรบประโยชนจากระบบการชลประทาน การสาธารณปโภค และการลาเลยงหรอขนสงอยางทวถง ทางรฐบาลจะเปนผสรางระบบตาง ๆ เหลาน แตจะมการเรยกเกบคาใชจายจากเจาของทดนผไดรบประโยชนในภายหลง172

มาตรา 37 กาหนดวาในเขตโครงการจดรปทดน ใหคณะกรรมการจดรปทดนจงหวดจดสรางระบบการชลประทานและการระบายน า ถนนหรอทางลาเลยงในไรนาและสาธารณปโภคอยางอนเพอใหเจาของทดนทกแปลงไดใชประโยชนรวมกน

3. การควบคมและดแล มาตรา 47 กาหนดวา ใหบรรดาเจาของทดนหรอผไดรบสทธในทดนหรอสหกรณหรอ

กลมเกษตรกรในเขตโครงการจดรปทดน แลวแตกรณ เปนผออกคาใชจายในการซอมแซม และบา รง รกษาระบบชลประทานและการระบายน า ถนนหรอทางลา เ ลยงในไรนาและสงสาธารณประโยชนทใชรวมกน ตลอดจนคาใชจายในการสงน า ทงน ตามหลกเกณฑ วธการและอตราทคณะกรรมการจดรปทดนกลางกาหนด

มาตรา 47 ทว กาหนดวาในเขตโครงการจดรปทดน หามมใหผใดกระทาการปลอยสตวใด ๆ หรอเทหรอทงสงใดๆ หรอปลกพชพนธใด ๆ ลงบนคนหรอในคสงน า คระบายน า ถนนหรอทางลาเลยงในไรนา ซงคณะกรรมการจดรปทดนจงหวดจดสรางขน อนกอใหเกดความเสยหายแกงานจดรปทดน หามปดกน สรางทานบ หรอปลกสรางสงใด ๆ ลงในคสงน า คระบายน า ถนนหรอทางลาเลยงในไรนา ซงคณะกรรมการจดรปทดนจงหวดจดสรางขน หรอหามทาลายหรอทาใหเสยหายแกคน คสงน า คระบายน า ประตกกน า ทานบเขอน หรอสงอนใดทใชในการบงคบน าหรอ

171 พระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 มาตรา 4. 172 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษทรพยากรนา เฉลม

พระเกยรตสมเดจพระนางเจาสรกต พระบรมราชนนาถ ในมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา 5 รอบ (น. 110). เลมเดม.

DPU

89

ระบบชลประทานและการระบายน า ถนนหรอทางลาเลยงในไรนา หรอสงสาธารณประโยชนทใชรวมกนซงคณะกรรมการจดรปทดนจงหวดจดสรางขน

4. ขอบเขตการบงคบใช การเกษตรทวไป หมายถง การใชน า เพอการเกษตรทไมอยภายใตบงคบของ

พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พระราชบญญตการชลประทานหลวง และพระราชบญญตจดรปทดนเพอการเกษตร กลาวคอ กฎหมายทง 3 ฉบบนมขอบเขตการบงคบใชไมคลมทกกรณหรอพนทพระราชบญญตการชลประทานราษฎรจะไมบงคบการชลประทานสวนบคคลทมเนอทไมเกนสองรอยไรหรอเปนการกระทาชวครงชวคราว พระราชบญญตการชลประทานหลวงจะใชบงคบเฉพาะ “ทางน าชลประทาน” ซงรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณประกาศเปนรายๆ ไป สวนพระราชบญญตจดรปทดนเพอการเกษตรกรรมนนจะใชบงคบเฉพาะทองททไดมพระราชกฤษฎกาประกาศเปนเขตโครงการจดรปทดนเทานน เพราะฉะนนจะยงคงมพนททางการเกษตรอกมากทไมอยในบงคบของกฎหมายท ง 3 ฉบบ และนอกจากนกฎหมายเพอการเกษตรกรรมยงมไดมบทบญญตเกยวกบการนานาใตดนมาใชเพอการเพาะปลกแตอยางใด (7) พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 พระราชบญญตฉบบนถกตราขนเพอการจดการปญหามลพษในภาพรวม ทงมลพษทางน า ทางอากาศ ทางเสยง และมลพษอนๆ แตในกรณนจะศกษาเฉพาะทเกยวกบการจดการมลพษทางนาเทานน173 ก. เจตนารมณของกฎหมาย พระราชบญญตฉบบนเปนกฎหมายทถกตราขนเพอจดการกบปญหาสงแวดลอมในภาพรวม กฎหมายนจงมบทบญญตเกยวกบนโยบายและแผนสงแวดลอมของประเทศในภาพรวม ซงยอมครอบคลมถงนโยบายและแผนเกยวกบการแกไขปญหามลพษทางน าดวย174 และโดยทกฎหมายวาดวยการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาตทใชบงคบอยในปจจบนยงไมมมาตรการควบคมและแกไขปญหาสงแวดลอมไดอยางพอเพยง จงสมควรปรบปรงใหมโดยสงเสรมประชาชนและองคกรเอกชนใหมสวนรวมในการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม จดระบบการบรหารงานดานสงแวดลอมใหเปนไปตามหลกการจดการคณภาพสงแวดลอม กาหนดอานาจหนาทของสวนราชการ รฐวสาหกจและราชการสวนทองถนใหเกดการประสานงาน และมหนาทรวมกนในการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมและกาหนดแนวทางปฏบตในสวนทไมม

173 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทา

รางพระราชบญญตทรพยากรนา (น. 112). เลมเดม. 174 แหลงเดม. (น. 113).

DPU

90

หนวยงานใดรบผดชอบโดยตรง กาหนดมาตรการควบคมมลพษดวยการจดใหมระบบบาบดอากาศเสยระบบบาบดน าเสย ระบบกาจดของเสย และเครองมอหรออปกรณตาง ๆเพอแกไขปญหาเกยวกบมลพษ กาหนดหนาทความรบผดชอบของผทเกยวของกบการกอใหเกดมลพษใหเปนไปโดยชดเจน กาหนดใหมมาตรการสงเสรมดานกองทนและความชวยเหลอดานตาง ๆ เพอเปน การจงใจใหมการยอมรบทจะปฏบตหนาทในการรกษาคณภาพสงแวดลอม จงจาเปนตองตราพระราชบญญตน175 ข. สาระสาคญของกฎหมาย พระราชบญญตมสาระสาคญ ดงน

1. นยามศพท สงแวดลอม หมายความวา สงตางๆ ทมลกษณะทางกายภาพและชวภาพทอยรอบตวมนษยซงเกดขนโดยธรรมชาตและสงทมนษยไดทาขน176 มลพษ หมายความวา ของเสย วตถอนตรายและมลสารอน ๆ รวมทงกากตะกอน หรอสงตกคางจากสงเหลานน ทถกปลอยทงจากแหลงกาเนดมลพษ หรอทมอยในสงแวดลอมตามธรรมชาต ซงกอใหเกดหรออาจกอใหเกดผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมหรอภาวะทเปนพษภยอนตรายตอสขภาพอนามยของประชาชนได และใหหมายความรวมถง รงสความรอน แสง เสยง กลน ความสนสะเทอน หรอเหตราคาญอน ๆ ทเกดหรอถกปลอยออกจากแหงกาเนดมลพษดวย177 นาเสย หมายความวา ของเสยทอยในสภาพเปนของเหลว รวมทงมวลสารทปะปนหรอปนเปอนอยในของเหลวนน178

2. การมสวนรวมของประชาชน มาตรา 6 และมาตรา 7 กาหนดวาเพอประโยชนในการรวมมอกนสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมของชาต บคคลอาจมสทธและหนาทไดรบทราบขอมลและขาวสารจากทางราชการในเรองเกยวกบการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม เวนแตขอมลหรอขาวสารททางราชการถอวาเปนความลบเกยวกบการรกษาความมนคงแหงชาต หรอเปนความลบเกยวกบสทธสวนบคคล สทธในทรพยสนหรอสทธในทางการคา หรอกจการของบคคลใดทไดรบความคมครองตามกฎหมาย กาหนดใหองคกรเอกชนทมกจกรรมทเกยวของโดยตรงกบการคมครองสงแวดลอม

175 เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต

พ.ศ. 2535. 176 พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 มาตรา 4. 177 พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 มาตรา 4. 178 พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 มาตรา 4.

DPU

91

หรออนรกษทรพยากรธรรมชาตมสทธขอขนทะเบยนเปนองคกรเอกชนดานการคมครองสงแวดลอมและอนรกษสงแวดลอมเพอขอความชวยเหลอหรอขอรบความสนบสนนจากทางราชการในการดาเนนกจกรรมเกยวกบการคมครองสงแวดลอม และอนรกษทรพยากรธรรมชาต179

3. อานาจหนาทของคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต คณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต เปนองคกรททาหนาทในการเสนอความเหนและคาแนะนาทางดานสงแวดลอมแกรฐบาล หนวยราชการ รฐวสาหกจ และเอกชน ตลอดทงการประสานงานในดานสงแวดลอมดวย ทงนมสานกงานคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต ทาหนาทชวยเหลอสนบสนนปฏบตใหเปนไปตามนโยบายของคณะกรรมการฯ

โดยภาพรวมแลว คณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาตเปนองคกรทไมมอานาจบงคบจรงจงตามกฎหมาย แตเปนเพยงองคกรทใหคาแนะนาแกรฐบาล สวนราชการหรอรฐวสาหกจเทาน น อยางเชน การทกฎหมายกาหนดวาคณะกรรมการสงแวดลอมมอานาจหนาทเสนอแผนพฒนาสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมตอคณะรฐมนตร และมอานาจพจารณากาหนดแนวทางใหปฏบตเปนไปตามแผนนนดวย มไดหมายความวา คณะกรรมการสงแวดลอมเองมอานาจทจะบงคบใหสวนราชการอนปฏบตตามแผนทคณะกรรมการฯ เสนอไป เพราะฉะนน สถานะทางกฎหมายของคณะกรรมการสงแวดลอมจงไมเอออานวยทจะทาใหคณะกรรมการฯ เปนองคกรกลางทวางแผนดานสงแวดลอมหรอประสานงานกบหนวยราชการทเกยวของไดอยางมประสทธภาพ180 อานาจหนาทของคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต คอ เสนอนโยบายและแผนการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต กาหนดมาตรฐานคณภาพสงแวดลอม พจารณาใหความเหนชอบในแผนจดการคณภาพและแผนปองกนและแกไขอนตรายจากสงแวดลอม (มาตรา 13) และเพอประโยชนในการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม ใหคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาตมอานาจประกาศในราชกจจานเบกษา กาหนดมาตรฐานคณภาพสงแวดลอมในเรอง มาตรฐานคณภาพนาในแมนา ลาคลอง หนอง บง ทะเลสาบ อางเกบนาและแหลงนาสาธารณะอน ๆ ทอยภายในผนแผนดน โดยจาแนกตามลกษณะการใชประโยชนบรเวณพนทลมน าในแตละพนท

179 พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 มาตรา 6 – 7. 180 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษทรพยากรนา เฉลม

พระเกยรตสมเดจพระนางเจาสรกต พระบรมราชนนาถ ในมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา 5 รอบ (น. 127). เลมเดม.

DPU

92

และมาตรฐานคณภาพน าทะเลชายฝงรวมทงบรเวณพนทปากแมน า รวมทงมาตรฐานคณภาพน าบาดาล181 (มาตรา 32)

4. มาตรการแกไขปญหาสงแวดลอมทกาลงเกดขนในกรณฉกเฉน มาตรา 9 ใหอานาจหนาทนายกรฐมนตรเมอมเหตฉกเฉนหรอเหตภยนตรายตอสาธารณชนอนเนองมาจากภยธรรมชาตหรอภาวะมลพษทเกดจาการแพรกระจายของมลพษ ซงหากปลอยไวเชนนนจะเปนอนตรายอยางรายแรงตอชวต รางกายหรอสขภาพอนามยของประชาชนหรอกอความเสยหายตอทรพยสนของประชาชนหรอของรฐเปนอนมาก ใหนายกรฐมนตรมอานาจสงตามทเหนสมควร สวนราชการ รฐวสาหกจหรอบคคลใด รวมทงบคคลซงไดรบหรออาจไดรบอนตรายหรอความเสยหายดงกลาว กระทาหรอรวมกนกระทาการใด ๆ อนจะมผลเปนการควบคม ระงบหรอบรรเทาผลรายจากอนตรายและความเสยหายทเกดขนนนไดอยางทนทวงท ในกรณททราบวาบคคลใดเปนผกอใหเกดภาวะมลพษดงกลาว ใหนายกรฐมนตรมอานาจสงบคคลนนไมใหกระทาการใดอนจะมผลเปนการเพมความรนแรงแกภาวะมลพษในระหวางทมเหตภยนตรายดงกลาวดวย จะเหนไดวา การทนายกรฐมนตรจะใชอานาจสงตามมาตรานได จะตองเปนเรองฉกเฉน กลาวคอ ความเสยหายทเกดตอสงแวดลอมนน จะตองรนแรงและเกดอยางกะทนหน หากปลอยไวอาจจะไมสามารถแกไขใหกลบคนสสภาพเดมได เชน กรณการเนาเสยของนาทลาน าช ลานามล อนเกดขนจากการปลอยน า เสยจากโรงงาน อตสาหกรรม กอาจมการประกาศใชค าสงของนายกรฐมนตรตามมาตรานได

5. การควบคมมลพษทางนา มาตรา 69 กาหนดใหคณะกรรมการควบคมมลพษมอานาจประกาศในราชกจจานเบกษา กาหนดประเภทของแหลงกาเนดมลพษทจะตองถกควบคมการปลอยน าเสยหรอของเสยลงสแหลงน าสาธารณะหรอออกสสงแวดลอมนอกเขตทตงแหลงกาเนดมลพษไมเกนมาตรฐานควบคมมลพษจากแหลงกาเนดทกาหนดตามมาตรา 55 หรอมาตรฐานทสวนราชการใดกาหนดโดยอาศยอานาจตามกฎหมายอนและมาตรฐานนนยงมผลใชบงคบตามมาตรา 56 หรอมาตรฐานทผวาราชการจงหวดกาหนดเปนพเศษสาหรบเขตควบคมมลพษตามมาตรา 58 เมอไดมการประกาศตามมาตรา 69 แลว เจาของหรอผครอบครองแหลงกาเนดมลพษทางน าทถกระบไวในประกาศ มหนาทจะตองควบคมใหคณภาพน าเสยทระบายจากแหลงกาเนดของตนเปนไปตามมาตรฐานควบคมมลพษจากแหลงกาเนด ตามมาตรา 55 มาตรา 56 หรอมาตรา 58 แตเปนทนาสงเกตวาพระราชบญญตมไดมบทบญญตกาหนดบทลงโทษแกเจาของหรอผ

181 พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 มาตรา 32.

DPU

93

ครอบครองแหลงกาเนดมลพษทางน าทมไดควบคมการระบายน าเสยของตนใหเปนไปตามมาตรฐานดงกลาว182 เจาของหรอผครอบครองแหลงกาเนดมลพษประเภททถกระบไวในประกาศกาหนดมาตรฐานควบคมมลพษจากแหลงกาเนดตามมาตรา 55 แตยงมไดถกระบไวในประกาศของรฐมนตรวาการกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมวา เปนประเภททตองควบคมการปลอยน าเสยหรอของเสยตามมาตรา 69 นน ยอมไมมหนาทตามพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมทจะตองบาบดคณภาพน าทงจากแหลงกาเนดของตนเปนไปตามมาตรฐานทรฐมนตรฯ กาหนดตามมาตรา 55 อยางไรกด เจาของหรอผครอบครองแหลงกาเนดมลพษทางน าประเภทนกมหนาทตามกฎหมายบางประการ คอ ในเขตควบคมมลพษใดหรอเขตทองทใดททางราชการไดจดใหมระบบบาบดน าเสยรวมหรอระบบกาจดของเสยรวมไวแลว ใหเจาของหรอผ ครอบครองแหลงกาเนดมลพษทกประเภทเวนแตเจาของหรอผครอบครองแหลงกาเนดมลพษทกาหนดตามมาตรา 70 มหนาทตองจดสงนาเสย หรอของเสยทเกดจากแหลงกาเนดมลพษของตนไปทาการบาบดหรอกาจดโดยระบบบาบดน าเสยรวมหรอระบบกาจดของเสยรวมทมอยภายในเขตควบคมมลพษหรอเขตทองทน นและมหนา ทตองเสยคาบรการตามอตราทกาหนดโดยพระราชบญญตหรอโดยกฎหมายอนทเกยวของ เวนแตแหลงกาเนดมลพษนน มระบบบาบดน าเสยหรอระบบกาจดของเสยของตนเองอยแลว และสามารถทาการบาบดน าเสยหรอกาจดของเสยไดตามมาตรฐานทกาหนดตามพระราชบญญตน และมาตรา 76 น าเสยทไดรบการบาบดโดยระบบบาบดน าเสยรวมของทางราชการหรอระบบบาบดน าเสยของผไดรบใบอนญาตรบจางใหบรการบาบดน าเสยหรอกาจดของเสยจะตองมคณสมบตตามมาตรฐานควบคมมลพษจากแหลงกาเนดทกาหนดมาตรา 55 หรอมาตรฐานทสวนราชการใดกาหนดโดยอาศยอานาจตามกฎหมายอนและมาตรฐานนนยงมผลใชบงคบตามมาตรา 56 หรอมาตรฐานทผวาราชการจงหวดกาหนดเปนพเศษสาหรบเขตควบคมมลพษตามมาตรา 58 จากอานาจตาง ๆ ทพระราชบญญตฉบบนกาหนดใหแกเจาพนกงาน นบไดวาเปนอานาจทสามารถใชแกไขปญหามลพษทางน าไดในระดบหนง สวนการทจะปองกนมลพษไดเพยงใดเปนปญหาการบงคบใชกฎหมายและปญหาการตรากฎหมายลาดบรองทจะทาใหมาตรการเหลานไดผลอยางจรงจง ซงในปจจบนยงไมมการกาหนดไวมากนก183

182 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทา

รางพระราชบญญตทรพยากรนา (น. 133). เลมเดม. 183 การศกษาเพอรวบรวมและปรบปรงกฎหมายดานนา (น . 30), โดย คณะนตศาสตร

มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2536,

DPU

94

(8) พระราชบญญตพฒนาทดน พ.ศ. 2551 พระราชบญญตฉบบนมไดเ กยวของกบเรองน าโดยตรงแตมบทบญญตบางสวน

เกยวของกบการอนรกษทรพยากรนา ก. เจตนารมณของกฎหมาย

เนองจากพระราชบญญตพฒนาทดน พ.ศ. 2526 ไดใชบงคบมาเปนเวลานานแลว มบทบญญตบางประการไมเหมาะสมกบสภาวการณในปจจบนและโดยทปจจบนมปญหาความเสอมโทรมของดนเพราะไมมการอนรกษดนและน า ทาใหเกดการชะลางพงทลายของดนกอใหเกดความเสยหายตอเศรษฐกจและสงคม รวมทงไมมบทบญญตใหหนวยงานของรฐสามารถเขาไปดาเนนการปองกนรกษาสภาพพนททมความเสยงตอการเกดแผนดนถลมและเกดการชะลางพงทลายของดนอยางรนแรง และเพอใหการใชทดนเปนไปอยางมประสทธภาพและเกดประโยชนสงสดสมควรกาหนดมาตรการทางกฎหมายทเหมาะสมเกยวกบการสารวจความอดมสมบรณของดนตามธรรมชาตความเหมาะสมแกการใชประโยชนทดน และการกาหนดการอนรกษดนและน า การวเคราะหตรวจสอบตวอยางดนหรอการปรบปรงดนหรอทดน ตลอดจนกาหนดมาตรการหามกระทาการใด ๆ รวมถงการทาใหทดนเกดการปนเปอนของสารเคมหรอวตถอนใด จงจาเปนตองตราพระราชบญญตน184 ข. สาระสาคญของกฎหมาย 1. นยามศพท การพฒนาทดน หมายความวา การกระทาใด ๆ ตอดนหรอทดนเพอเพมประสทธภาพและคณภาพของดนหรอทดน หรอเพอเพมผลผลตทางการเกษตรใหสงขนและหมายความรวมถงการปรบปรงดนหรอทดนทขาดความอดมสมบรณตามธรรมชาตหรอขาดความอดมสมบรณเพราะการใชประโยชนและการอนรกษดนและน าเพอรกษาดลธรรมชาตหรอเพอความเหมาะสมในการใชทดนเพอเกษตรกรรม185 ดน หมายความรวมถง หน กรวด ทราย แรธาต น า และอนทรยวตถตาง ๆ ทเจอปนกบเนอดนดวย186

184 เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตพฒนาทดน พ.ศ. 2551. 185 พระราชบญญตพฒนาทดน พ.ศ. 2551 มาตรา 4. 186 พระราชบญญตพฒนาทดน พ.ศ. 2551 มาตรา 4.

DPU

95

การชะลางพงทลายของดน หมายความวา ปรากฏการณซงทดนถกชะลางกดเซาะพงทลายดวยพลงงานทเกดจากน า ลม หรอโดยเหตอนใดใหเกดการเสอมโทรม สญเสยเนอดน หรอความอดมสมบรณของดน187 การอนรกษดนและน า หมายความวา การกระทาใด ๆ ทมงใหเกดการระวงปองกนรกษาดนและทดน ไมใหเกดความเสอโทรม สญเสย รวมถงการรกษา ปรบปรง ความอดมสมบรณของดนและรกษาน าในดนหรอบนผวดนใหคงอยเพอรกษาดลธรรมชาตใหเหมาะสมในการใชประโยชนทดนในทางเกษตรกรรม 188 2. การควบคมดแล เรองการควบคมดแลไดบญญตไวในมาตรา 13 วา ในกรณทปรากฏวาบรเวณพนทใดมลกษณะเปนพนทลาดชนเสยงตอการชะลางพงทลายของดน หรอเสยงตอการเกดดนถลม อนเกดจากการกระทาของผเขาไปครอบครองทาประโยชนในบรเวณพนทดนโดยไมเหมาะสม หรออาจเกดขนจากภยธรรมชาต หากปลอยไวไมดาเนนการจะเกดการชะลางพงทลายของดนอยางรนแรงจนถงขนเกดดนถลมสรางความสญเสยแกชวตและทรพยสนของประชาชน ใหรฐมนตรโดยคาแนะนาของคณะกรรมการมอานาจประกาศในราชกจจานเบกษากาหนดใหพนทนนเปนเขตอนรกษดนและน า และใหมแผนทแนบทายประกาศดวย แผนทดงกลาวใหถอเปนสวนหนงแหงประกาศ มาตรา 14 กาหนดวา ในกรณทปรากฏวาพนทใดมการใชหรอทาใหเกดการปนเปอนของสารเคมหรอวตถอนใดทจะทาใหทดนเกดความเสอมโทรมตอการใชประโยชนทางการเกษตร ใหรฐมนตรโดยคาแนะนาของคณะกรรมการมอานาจประกาศในราชกจจานเบกษาควบคมการใชทดนบรเวณนน และกรณมการปนเปอนเกดขน ใหผกระทาการปนเปอนดาเนนการปรบปรงทดนใหคนสสภาพเดมหรอชดเชยคาเสยหายใหแกรฐหรอผทไดรบความเสยหาย และมาตรา 17 กาหนดวา เพอประโยชนในการสารวจความอดมสมบรณของดนตามธรรมชาตความเหมาะสมแกการใชประโยชนทดน และการกาหนดเขตการอนรกษดนและน า คณะกรรมการจะจดใหมการสารวจทดนและการสารวจเพอกาหนดเขตการอนรกษดนและนากได (9) พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 พระราชบญญตฉบบนเปนกฎหมายทเกยวกบการปองกนสาธารณภยโดยทวไป แตกไดถกนามาใชในการปองกนและบรรเทาสาธารณะทางนาดวยเชนกน

187 พระราชบญญตพฒนาทดน พ.ศ. 2551 มาตรา 4. 188 พระราชบญญตพฒนาทดน พ.ศ. 2551 มาตรา 4.

DPU

96

ก. เจตนารมณของกฎหมาย เนองจากการปฏรประบบราชการตามพระราชบญญตปรบปรง กระทรวง ทบวง กรม พ .ศ .2545 ไดจดต งกรมปองกนและบรร เทาสาธารณภย ขน เ ปน สวนราชการส งกดกระทรวงมหาดไทย มภารกจหลกในการดาเนนการปองกนบรรเทา ฟนฟสาธารณภยและอบตภย ซงมผลทาใหงานดานสาธารณภยและงานดานอบตภย ทเดมดาเนนการโดยกองปองกนภยฝาย พลเรอน กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย และสานกงานคณะกรรมการปองกนอบตภยแหงชาต สานกงานปลดสานกนากยกรฐมนตร สานกนายกรฐมนตร มารวมอยในความรบผดชอบของหนวยงานเดยวกน นอกจากนกฎหมายวาดวยการปองกนและระงบอคคภย เปนกฎหมายทมสาระสาคญและรายละเอยดเกยวกบการปองกนและบรรเทาสาธารภยในดานของอคคภย รวมทง หนวยงานทจะตองปฏบตเพอใหเปนไปตามกฎหมายดงกลาวกเปนหนวยงานเดยวกน เพอใหการปฏบตงานเปนไปอยางมประสทธภาพและแนวทางเดยวกน ตลอดจนเพอใหเกดความเปนเอกภาพในการอานวยการบรหารจดการเกยวกบการปองกนและบรรเทาสาธารณภย จงเหนสมควรนากฎหมายวาดวยการปองกนภยฝายพลเรอน และกฎหมายวาดวยการปองกนและระงบอคคภย มาบญญตไวรวมกน จงจาเปนตองตราพระราชบญญตน189 ข. สาระสาคญของกฎหมาย 1. นยามศพท สาธารณภย หมายความวา อคคภย วาตภย อทกภย ภยแลง โรคระบาดในมนษย โรคระบาดสตว โรงระบาดสตวน า การระบาดของศตรพช ตลอดจนภยอน ๆ อนมผลกระทบตอสาธารณชน ไมวาเกดจากธรรมชาต มผทาใหเกดขน อบตเหต หรอเหตอนใด ซงกอใหเกดอนตรายแกชวต รางกายของประชาชน หรอความเสยหายแกทรพยสนของประชาชน หรอของรฐ และใหหมายความรวมถงภยทางอากาศและการกอวนาศกรรมดวย190 2. คณะกรรมการปองกนและบรรเทาสาธารณภยและอานาจหนาท ใหมคณะกรรมการปองกนและบรรเทาสาธารณภย เรยกโดยยอวา “กปภ.ช.” มอานาจหนาทกาหนดนโยบายในการจดทาแผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภย บรณาการพฒนาระบบการปองกนและบรรเทาสาธารณภย ระหวางหนวยงานของรฐ องคกรปกครองสวนทองถน และหนวยงานภาคเอกชนทเกยวของใหมประสทธภาพ ( มาตรา 6 และมาตรา 7) ใหกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยเปนหนวยงานกลางของรฐ ในการดาเนนการเกยวกบการปองกนและบรรเทาสาธารณภยของประเทศ โดยมอานาจหนาทจดทาแผนการปองกน

189 เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550. 190 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 มาตรา 4.

DPU

97

และบรรเทาสาธารณภยแหงชาตเสนอ กปภ.ช. เพอขออนมตตอคณะรฐมนตร จดใหมการศกษาวจยเพอหามาตรการในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยใหมประสทธภาพ ปฏบตการ ประสานการปฏบตใหการสนบสนน และชวยเหนอหนวยงานของรฐ องคกรปกครองสวนทองถน และหนวยงานภาคเอกชน ในการปองกนและบรรเทาสาธารณภย และใหการสงเคราะหเบองตนแกผประสบภย ผไดรบภยนตราย หรอผไดรบความเสยหายจากสาธารณภย (มาตรา 11) แผนการปองกนและบรรเทาสาธารณภยแหงชาต มาตรา 11 (1) อยางนอยตองมสาระสาคญในการกาหนดแนวทาง มาตรการและงบประมาณทจาเปนตองใชในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยอยางเปนระบบและตอเนอง แนวทางและวธการในการใหความชวยเหลอและบรรเทาความเดอดรอนทเกดขนเฉพาะหนาและระยะยาวเมอเกดสาธารณภย รวมถง การอพยพประชาชน หนวยงานของรฐและองคกรปกครองสวนทองถน การสงเคราะหผประสบภย การดแลเกยวกบการสาธารณสข และการแกไขปญหาเกยวกบการสอสารและการสาธารณปโภค (มาตรา 12) ในกรณทเกดสาธารณภยและภยนตรายจากสาธารณภยนนใกลจะถง ผอานวยการมอานาจสงใหเจาพนกงานดดแปลง ทาลาย หรอเคลอนยายสงกอสราง วสด หรอ ทรพยสนของบคคลใดทเปนอปสรรคแกการบาบดปดปองภยนตรายได ทงน เฉพาะเทาทจาเปนแกการยงย งหรอแกไขความเสยหายทจะเกดขนจากสาธารณภยนน ในกรณทการดดแปลง ทาลาย หรอเคลอนยายสงกอสราง หรอทรพยสนจะมผลทาใหเกดสาธารณภยขนในเขตพนทอนหรอกอใหเกดความเสยหายเพมขนแกเขตพนทอน ผอานวยการทองถนจะใชอานาจตามวรรคหนงหรอวรรคสองมได เวนแตจะไดรบความชอบจากผอานวยการจงหวด (มาตรา 25) เมอเกดหรอใกลจะเกดสาธารณภยขนในพนทใด และการทผใดอยอาศยในพนทนนจะกอใหเกดภยนตรายหรอกดขวางตอการปฏบตหนาทของเจาพนกงาน ใหผบ ญชาการ รองผบ ญชาการ ผอานวยการ และเจาหนาทซงไดรบมอบหมายมอานาจสงอพยพผซงอยในพนทนนออกไปจากพนทดงกลาว ทงน เฉพาะเทาทจาเปนแกการปองกนและบรรเทาสาธารณภย (28) เมอเกดหรอใกลจะเกดสาธารณภยขนในพนทใดและการอยอาศยหรอดาเนนกจการใด ๆ ในพนทนนจะเปนอนตรายอยางรายแรง ผบญชาการ รองผ บญชาการ ผอานวยการกลาง ผอานวยการจงหวด ผอานวยการอาเภอ และผอานวยการทองถนโดยความเหนชอบของผอานวยการอาเภอ จะประกาศหามมใหบคคลใด ๆ เขาไปอยอาศยหรอดาเนนกจการใด ในพนทดงกลาวกไดประกาศดงกลาวใกลกาหนดระยะเวลาการหามและเขตพนททหามตามทจาเปนไวดวย (มาตรา 29) กรมปองกนและบรรเทาสาธารณะภยมบทบาทในการบรหารจดการทงปญหาภยแลง และปญหาน าทวมหรออทกภย โดยมหนาทวางแผน เฝาระวง ปองกนและเตอนภย จดทาแผนดานการปองกนและบรรเทาสาธารณะภย วางระบบมาตรการและกากบดแลความปลอดภยดานการ

DPU

98

ปองกนและบรรเทาสาธารณภย พฒนาระบบการเฝาระวงและเตอนภย กอสรางและปรบปรงโครงสรางพนฐานเพอปองกนและบรรเทาสาธารณภย ปฏบตการปองกนและบรรเทาสาธารณภย ประเมนสถานการณ ประเมนความตองการ รายงานสถานการณอานวยการปฏบตการฉกเฉนกรณอพยพและชวยเหลอประชาชนในพนทเสยงภยและประสานการปฏบตการสนบสนนการปองกนและบรรเทาสาธารณภย ชวยเหลอสงเคราะหผประสบภย และบรรเทาเหตเบองตนแกผประสบภย พฒนาระบบการใหความชวยเหลอและสงเคราะหผประสบภย และฟนฟพนทประสบภย จดทาโครงการฟนฟสภาพพนทและโครงสรางพนฐานทไดรบความเสยหายจากสาธารณภยและฟนฟสภาพจตใจ รวมทงอาชพของผประสบภย191 (10) พระราชกาหนดใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการนาและสรางอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 ก. เจตนารมณของกฎหมาย เนองจากในป พ.ศ. 2554 ไดเกดวกฤตการณอทกภยอยางรายแรงในหลายพนทของประเทศไทย ซงกอใหเกดความเสยหายตอเศรษฐกจและสงคมอยางรนแรง รฐบาลมความจาเปนอยางเรงดวนทจะตองบรณะและฟนฟประเทศ เยยวยาความเสยหายใหแกประชาชน รวมท งดาเนนการวางระบบการบรหารจดการน าและสรางอนาคตประเทศ โดยการจดใหมการลงทนในโครงสรางสาธารณปโภคพนฐานทจาเปน นอกจากน ผลจากการเกดความเสยหายนนยงทาใหระบบเศรษฐกจของประเทศไทยโดยรวมเรมถดถอยและอยในภาวะทมความเสยงตอความเชอมนของสาธารณะ จงจาเปนตองมมาตรการฟนฟประเทศทงการแกไขเยยวยาความเสยหาย การปองกนภยพบตทใกลจะถงและการสรางความเชอมนในการประกอบอาชพของประชาชนและผลงทน ซงการดาเนนการตามมาตรการดงกลาวจะตองใชจายเงนเปนจานวนมาก และตองดาเนนการอยางเรงดวนหลายแนวทาง และโดยทการวางระบบการบรหารจดการน าและสรางอนาคตประเทศจะตองดาเนนการอยางเรงดวนและตอเนอง เพอปองกนการเกดภยพบตในอนาคตไดอยางมประสทธภาพและยงยน ซงรฐบาลมความจาเปนตองใชเงนในการดาเนนการดงกลาวจานวนมาก แตโดยทการกเงนของรฐบาลตามกฎหมายทใชบงคบอยในปจจบนมขอจากดบางประการ สมควรใหมกฎหมายวาดวยการใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสรางอนาคตประเทศ เพอใหกระทรวงการคลงมอานาจกเงนในนามของรฐบาลเพอนามาใชจายในการดาเนนการดงกลาวไดทนทในการปองกนภยพบตลวงหนาและเสรมสรางความเชอมนใหเกดขนต งแตในขณะน และโดยทเปนกรณฉกเฉนทมความจาเปนรบดวนอนมอาจหลกเลยงได

191 รายงานฉบบสมบรณ เรอง การบรหารจดการนาทวมและอทกภยของประเทศไทย (น. 46 – 47), โดย ผตรวจการแผนดน, 2554, สานกงานผตรวจการแผนดน.

DPU

99

เพอประโยชนในอนทรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ จงจาเปนตองตราพระราชกาหนดน192

ข. สาระสาคญของกฎหมาย พระราชกาหนดนใหอานาจกระทรวงการคลงโดยอนมตคณะรฐมนตร มอานาจกเงนบาทหรอเงนตราตางประเทศในนามรฐบาลแหงราชอาณาจกรไทย เพอใหนาไปใชจายในการวางระบบบรหารจดการน าและสรางอนาคต โดยใหคณะรฐมนตรเสนอกรอบการใชจายเงนกตามพระราชกาหนดนตอรฐสภาเพอทราบกอนเรมดาเนนการ193 และการกเงนน ใหมมลคารวมกนไมเกนสามแสนหาหมนลานบาทและใหกระทาไดภายในกาหนดเวลาไมเกนวนท 30 มถนายน 2556194 เงนทไดจากการกใหนาไปใชจายตามวตถประสงคในการกโดยไมตองนาสงคลง195 กระทรวงการคลงอาจนาเงนทไดจากการกไปใหกตอแกหนวยงานของรฐ หนวยงานในกากบดแลของรฐ องคกรปกครองสวนทองถน รฐวสาหกจ หรอสถาบนการเงนภาครฐตามกฎหมายวาดวยการบรหารหนสาธารณะ เพอนาไปใชจายในการวางระบบบรหารจดการน าและสรางอนาคตประเทศกได196

(11) ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550 ก. เจตนารมณของกฎหมาย ระเบยบฉบบนตราขนมาเพอใหการบรหารทรพยากรของน าของประเทศในดาน

กระบวนการบรหารจดการ การจดหาการใชประโยชน การบารงรกษา การพฒนา การปองกนการแกไขปญหา การอนรกษการฟนฟ และการดาเนนการดานอนทเกยวของกบทรพยากรน า เปนไป

192 เหตผลในการประกาศใชพระราชกาหนดใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบ

บรหารจดการนาและสรางอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555. 193 พระราชกาหนดใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสราง

อนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 มาตรา 3 วรรค 1. 194 พระราชกาหนดใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสราง

อนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 มาตรา 3 วรรค 2. 195 พระราชกาหนดใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสราง

อนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 มาตรา 4 วรรค 1. 196 พระราชกาหนดใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสราง

อนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 มาตรา 4 วรรค 2.

DPU

100

อยางมเอกภาพและบรณาการสอดคลองสมพนธกนทงระดบลมน าและระดบประเทศ โดยการมสวนรวมของประชาชนทกภาคสวน197

ข. สาระสาคญของกฎหมาย ระเบยบฉบบนมสาระสาคญ ดงน 1. นยามศพท ทรพยากรน า หมายความวา น าบนผวดน น าใตดนและน าในทะเลอาณาเขต ทอยใน

แหลงน าธรรมชาตหรอทมนษยสรางขน รวมท งแหลงน าระหวางประเทศทประเทศไทยอาจนามาใชประโยชนได198

การบรหารทรพยากรน า หมายความวา กระบวนการบรหารจดการ การจดหาการใชประโยชน การบารงรกษา การพฒนา การปองกน การแกไขปญหา การอนรกษ การฟนฟและการดาเนนการอนทเกยวของกบทรพยากรน า ลมน า หมายความวา บรเวณพนทซงครอบคลมลาน าธรรมชาต ซงเปนแหลงทรวมน าใหไหลลงสลาน าตามทคณะกรรมการทรพยกรน าแหงชาตกาหนดตามลกษณะภมศาสตรและวตถประสงคในการบรหาร199

2. คณะกรรมการทรพยากรนาและอานาจหนาท คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต ให มคณะกรรมการคณะหนง เ รยกว า

“คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต” เรยกโดยยอวา “กนช.” ประกอบดวย นายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตรทนายกรฐมนตรมอบหมายเปนประธานกรรมการ รฐมนตรวาการกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เปนรองประธานกรรมการคนทหนง รฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ เปนรองประธานกรรมการคนทสองและรฐมนตรวาการกระทรวงวทยาศาสตรและเทคโนโลย เปนรองประธานกรรมการคนทสามผแทนสวนราชการและผทรงคณวฒซงนายกรฐมนตรแตงตงเปนกรรมการ ใหอธบดกรมทรพยากรนา เปนกรรมการและเลขานการและใหอธบดกรมทรพยากรน าแตงตงผชวยเลขานการไดตามความจาเปน200 ให กนช. มอานาจและหนาท ดงตอไปน201

197 เหตผลในการประกาศใชระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต

พ.ศ. 2550 198 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550 มาตรา 4 199 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550 มาตรา 4. 200 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550 มาตรา 6. 201 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550 มาตรา 10

DPU

101

1. เสนอแนะนโยบาย แผนงาน และแผนปฏบตการเกยวกบการบรหารทรพยากรน าตอคณะรฐมนตร

2. เสนอแนะคณะรฐมนตรใหมการปรบปรงหรอแกไขเพมเตมกฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบเกยวกบการบรหารทรพยากรนา

3. เสนอคณะรฐมนตรเกยวกบกรอบงบประมาณในดานการบรหารทรพยากรน าของประเทศแบบบรณาการ

4. ประสานงานกบสวนราชการ องคกรปกครองสวนทองถน หรอคณะกรรมการอนทเกยวของกบการดาเนนการดานสงแวดลอม เพอกาหนดแนวทางจดการสงแวดลอมในการบรหารทรพยากรนา

5. ประสานงานกบสวนราชการ องคกรปกครองสวนทองถนหรอคณะกรรมการอนทเกยวของกบการดาเนนการดานปองกนภยพบตเพอกาหนดแนวทางการจดทาแผนปองกนภยพบตอนเนองมาจากทรพยากรนาและการรกษาคณภาพนา

6. พจารณาใหความเหนชอบหลกเกณฑและเงอนไขในการบรหารทรพยากรน าของประเทศตามทคณะกรรมการลมนาตาง ๆ นาเสนอ

7. ตดตาม ดแล ประสาน สนบสนนและเรงรดการดาเนนการของคณะกรรมการลมน าตาง ๆ สวนราชการ องคกรปกครองสวนทองถน และภาคเอกชนทเกยวของกบทรพยากรนา

8. กาหนดลาดบความสาคญเพอการจดสรรและควบคมการใชทรพยากรน าอยางเหมาะสมและสอดคลองกบความตองการ ท งในดานการอปโภคบรโภค การอตสาหกรรม การเกษตรกรรม การรกษาระบบนเวศน การขนสงทางน า การผลตไฟฟาพลงน า และดานอน ๆ แลวแจงใหคณะรฐมนตรทราบ

9. กาหนดแนวทางการตดตามและประเมนผลการถายโอนภารกจดานทรพยากรน าไปสองคกรปกครองสวนทองถน ตลอดจนผลกระทบตอคณภาพชวตของประชาชนภายหลงการถายโอนตามกฎหมายวาดวยการกาหนดแผนและขนตอนการกระจายอานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

10. แตงตงคณะอนกรรมการหรอคณะทางานเพอชวยเหลอการปฏบตหนาทของ กนช. ไดตามความจาเปน

ใหกรมทรพยากรน า กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เปนสานกงานเลขานการของคณะกรรมการ

DPU

102

คณะกรรมการลมนาให กนช. แตงตงคณะกรรมการลมน าขนเพอปฏบตหนาทในแตละลมนา ใหคณะกรรมการลมนามอานาจและหนาท ดงตอไปน202

1. เสนอความเหนตอ กนช. เกยวกบการกาหนดนโยบาย แผนงาน โครงการแนวทางแกไขปญหาและอปสรรคในการบรหารทรพยากรน า รวมทงการดาเนนงานใด ๆ ของสวนราชการ องคกรปกครองสวนทองถน และภาคเอกชนทเกยวของในพนทลมนา

2. จดทาแผนการบรหารทรพยากรนาในพนทลมนา 3. ประสานการจดทาแผนปฏบตการและแผนงบประมาณของสวนราชการและองคกร

ปกครองสวนทองถนทเกยวของในพนทลมน าใหเปนไปตามแผนการบรหารทรพยากรน าในพนทลมนาตาม (2) และเปนไปตามกรอบงบประมาณตามขอ 10 (3)

4. พจารณาจดลาดบความสาคญ พรอมทงกาหนดปรมาณการใชน าในแตละกจกรรมอยางชดเจน และกาหนดมาตรการจดสรรน าใหสอดคลองกบปรมาณน าทมอยดวยความเปนธรรมและมประสทธภาพ

5. ตดตามและประเมนผลการปฏบตงานของสวนราชการทเกยวของกบทรพยากรน าในพนทลมนา

6. สงเสรม สนบสนน ใหคาแนะนาแกองคกรปกครองสวนทองถนในการบรหารทรพยากรนาจากแหลงนาขนาดเลกใหเกดประโยชนและเปนธรรม

7. ขอเอกสารขอมลและขอเทจจรงตาง ๆ เกยวกบทรพยากรน าเพอรวบรวมสถต ขอมลความคดเหน ขอเสนอแนะเกยวกบการบรหารทรพยากรนาในพนทลมนา

8. ประนประนอม ไกลเกลยขอขดแยง และแกไขปญหาเกยวกบการบรหารทรพยากรนาในพนทลมนา ใหสานกงานทรพยากรน าภาค กรมทรพยากรน า กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เปนสานกงานเลขานการคณะกรรมการลมน าในพนทลมน าทรบผดชอบ โดยมอานาจและหนาท ดงตอไปน203

1. รบผดชอบงานเลขานการคณะกรรมการลมน า และประสานงานกบสานกงานเลขานการ กนช. และสานกงานเลขานการคณะกรรมการลมนาตาง ๆ

2. รวบรวมขอมล ขอคดเหน ขอเสนอแนะ และขอสนเทศ เ กยวกบการบรหารทรพยากรน าเสนอคณะกรรมการลมน าสาหรบใชจดทาแผนและแกไขปญหาการบรหารทรพยากรนาในพนทลมนา

202 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550 มาตรา 12. 203 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550 มาตรา 16

DPU

103

3. รวบรวมแผนปฏบตการและแผนงบประมาณของสวนราชการและองคกรปกครองสวนทองถนทเกยวของในพนทลมน าเพอเสนอคณะกรรมการลมน าในการจดทาแผนการบรหารทรพยากรนาในพนทลมนา

4. พฒนา เสนอสรางขดความสามารถ รวมทงเผยแพร ประชาสมพนธเกยวกบการบรหารทรพยากรนา จะเหนไดวา คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตไดถกต งขนตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรน าแหงชาต พ.ศ. 2550 สาเหตสาคญอยางหนงทตองตงคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตขนมา กเนองจากวามหนวยงานราชการหลายหนวยงานททาหนาทรบผดชอบเกยวของเกยวกบการใช การบรหารจดการ การพฒนาและการอนรกษทรพยากรน า โดยไมมหนวยงานใดทาหนาทดแลภาพรวมทงหมดของทรพยากรน าและไมมหนวยงานใดทาหนาทประสานแผนงานและโครงการของหนวยงานตาง ๆ ทเกยวของกบทรพยากรน า ทาใหแตละหนวยงานดาเนนงานของตนเปนไปอยางเอกเทศ ผลทตามมากคอ แผนงานและโครงการตาง ๆ ทเกยวกบทรพยากรน าสวนหนงมความซ าซอนและขาดความเปนเอกภาพ จงตองมการแตงต งคณะกรรมการทรพยากรนาแหงชาตขนมาเพอแกไขปญหาดงกลาว204 แตอยางไรกด หากพจารณาในดานอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตจะพบวา คณะกรรมการดงกลาวไมมอานาจทจะบงคบใหหนวยงานอนตองปฏบตตามแนวนโยบายทวางไวโดยตรง เพราะคณะกรรมการดงกลาว มอานาจหนาทเพยงเสนอแนะหรอใหความเหนชอบแกคณะรฐมนตรเทานน205 และนอกจากนคณะกรรมการดงกลาวยงไมคอยไดรบการยอมรบจากหนวยงานอน ๆ เพราะไมมกฎหมายในระดบพระราชบญญตรองรบอานาจหนาท

(12) ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548

ก. เจตนารมณของกฎหมาย โดยทเปนการสมควรกาหนดหลกเกณฑและวธการในการรบฟงความคดเหนของ

ประชาชน เพอใหเกดประโยชนแกหนวยงานของรฐและประชาชน รวมตลอดทงเปนแนวทางการใหประชาชนมสวนรวมในการดาเนนการโครงการของรฐอยางกวางขวาง206

204 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทารางพระราชบญญตทรพยากรนา (น. 161). เลมเดม.

205 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษทรพยากรนา (น. 129). เลมเดม.

206 เหตผลในการประกาศใชระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของ ประชาชน พ.ศ. 2548.

DPU

104

ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 เปนระเบยบกลางบงคบใชกบหนวยงานภาครฐทกประเภท ดวยผลของระเบยบฯ ฉบบน องคกรปกครองสวนทองถนตองใหขอมลตามทกาหนด และอาจตองจดใหมการรบฟงความคดเหนจากประชาชนในโครงการทตนจะดาเนนการเองหรอวธการใหสมปทานหรออนญาตใหบคคลอนทา ซงมผลกระทบอยางกวางขวางและรนแรงตอคณภาพสงแวดลอม สขภาพ อนามย วถชวต หรอสวนไดเสยเกยวกบชมชนทองถน เพอใหเกดประโยชนตอสวนรวม และเปนแนวทางในการใหประชาชนมสวนรวมในการดาเนนการอยางกวางขวาง

ข. สาระสาคญของกฎหมาย 1. นยามศพท โครงการของรฐ หมายความวา การดาเนนโครงการของหนวยงานของรฐอนเปนการ

พฒนาเศรษฐกจหรอสงคม ไมวาจะเปนการดาเนนการโดยหนวยงานของรฐหรอโดยวธการใหสมปทานหรออนญาตใหบคคลอนทา ท งน บรรดาทมผลกระทบอยางกวางขวางตอคณภาพสงแวดลอม สขภาพอนามย วถชวต หรอสวนไดเสยเกยวกบชมชนทองถน207

หนวยงานของรฐ หมายความวา ราชการสวนกลาง ราชการสวนภมภาค ราชการสวนทองถน หนวยงานอนใดของรฐ และรฐวสาหกจ208

ผมสวนไดเสย หมายความวา ผซงอาจไดรบความเดอดรอนหรอความเสยหายโดยตรงจากการดาเนนงานตามโครงการของรฐ209

2. การรบฟงความคดเหนของประชาชน ในมาตรา 5 กาหนดวา กอนเรมดาเนนโครงการของรฐ หนวยงานของรฐทเปน

ผรบผดชอบโครงการตองจดใหมการเผยแพรขอมลใหประชาชนทราบ และจะรบฟงความคดเหนของประชาชนโดยวธใดวธหนงหรอหลายวธกได และมาตรา 8 กาหนดวา ในการรบฟงความคดเหนของประชาชน หนวยงานของรฐตองมงใหประชาชนมความเขาใจทถกตองเกยวกบโครงการของรฐ และรวบรวมความคดเหนของประชาชนทมตอโครงการนน รวมตลอดทงความเดอดรอนหรอความเสยหายทอาจเกดขนแกประชาชนดวย

ในกรณโครงการพฒนานนมผลกระทบกวางขวาง กอนดาเนนการโครงการจะตองจดใหมการเผยแพรขอมลทเกยวของใหประชาชนทราบ และตองจดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชนดวย ซงในกรณทหนวยงานรฐจดใหมการเผยแพรขอมล แตมไดจดใหมการรบฟงความ

207 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 มาตรา 4. 208 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 มาตรา 4. 209 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 มาตรา 4.

DPU

105

คดเหนของประชาชนกอนเรมดาเนนโครงการของรฐและผมสวนไดเสยรองขอตอรฐมนตรสาหรบราชการสวนกลาง ผวาราชการจงหวดสาหรบราชการสวนภมภาคหรอราชการสวนทองถน หรอผวาราชการกรงเทพมหานครสาหรบราชการของกรงเทพมหานคร ผทถกผมสวนไดเสยรองขอดงกลาวนนสามารถสงใหหนวยงานของรฐทรบผดชอบโครงการดาเนนการรบฟงความคดเหนจากประชาชนกอนกได ซงหนวยงานนนจะตองดาเนนการโดยเรว และในการรบฟงความคดเหนของประชาชนอาจใชวธการอยางหนงหรอหลายอยางกได

3. วธการรบฟงความคดเหน กาหนดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชน โดยการรบฟงความคดเหนนนอาจใชวธการอยางหนงอยางใด ดงตอไปน 1) การสารวจความคดเหน ซงอาจทาโดยวธดงตอไปน (ก) การสมภาษณรายบคคล (ข) การเปดใหแสดงความคดเหนทางไปรษณย ทางโทรศพทหรอโทรสาร ทางระบบเครอขายสารสนเทศ หรอทางอนใด (ค) การเปดโอกาสใหประชาชนมารบขอมลและแสดงความคดเหนตอหนวยงานของรฐทรบผดชอบโครงการ (ง) การสนทนากลมยอย 2) การประชมปรกษาหารอ ซงอาจทาไดโดยวธดงตอไปน (ก) การประชาพจารณ (ข) การอภปรายสาธารณะ (ค) การแลกเปลยนขอมลขาวสาร (ง) การประชมเชงปฏบตการ (จ) การประชมระดบตวแทนของกลมบคคลทเกยวของหรอมสวนไดเสย 3) วธอนทสานกงานปลดสานกนายกรฐมนตรกาหนด210 การสารวจความคดเหน ซงอาจกระทาไดโดยการสมภาษณรายบคคล การเปดโอกาสใหแสดงความคดเหนทางไปรษณย ทางโทรศพทหรอทางโทรสาร ทางระบบเครอขายสารสนเทศ หรอทางอนใด การเปดโอกาสใหประชาชนมารบขอมลและแสดงความคดเหนตอหนวยงานทรบผดชอบโครงการ หรอการสนทนากลมยอย การประชมปรกษาหารอ ซงอาจกระทาไดโดยการทาประชาพจารณ การอภปรายสาธารณะ การแลกเปลยนขอมลขาวสาร การประชมเชงปฏบตการ

210 พระราชบญญตการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 มาตรา 9

DPU

106

หรอการประชมระดบตวแทนของกลมบคคลทเกยวของหรอมสวนไดเสย วธอนทสานกงานปลดสานกนายกรฐมนตรกาหนด ในการรบฟงความคดเหนของประชาชนนน องคกรปกครองสวนทองถนตองประกาศใหประชาชนทราบถงวธการรบฟงความคดเหน ระยะเวลา สถานท ตลอดจนรายละเอยดอนทเพยงพอแกการทประชาชนจะเขาใจและสามารถแสดงความคดเหนได โดยใหปดประกาศไวโดยเปดเผย ณ สถานทปดประกาศของททาการองคกรปกครองสวนทองถนและสถานททจะดาเนนโครงการไมนอยกวา 15 วนกอนเรมดาเนนการรบฟงความคดเหน และภายหลงจากดาเนนการรบฟงความคดเหนจากประชาชนแลวจะตองจดทาสรปผลการรบฟงความคดเหนและประกาศใหประชาชนทราบภายใน 15 วนตงแตวนทเสรจสนการรบฟงความคดเหนจากประชาชน 4. โครงการทไมตองรบฟงความคดเหน 1) โครงการของรฐทกฎหมายบญญตวธการรบฟงความคดเหนของประชาชน หรอผมสวนไดเสยไวเปนการเฉพาะ 2) โครงการของรฐทเรมดาเนนการไปแลวกอนวนทระเบยบนมผลใชบงคบ 3.1.3 องคกรทเกยวของกบการบรหารจดการนา

ก. กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม 1. ภารกจหนาท กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม มภารกจหนาทดาเนนการบรหารจดการ

ทางดานทรพยากรธรรมชาตทหลากหลายของประเทศใหอยคกบสงคมไทย โดยการสงวน อนรกษ และฟนฟ และจดการใชประโยชนอยางย งยน211 รวมทงประชาชนไดมการดารงชวตอยอยางมความสขภายใตคณภาพสงแวดลอมทด และอนรกษ ฟนฟ ควบคมการจดสรร และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม รวมทงการสรางคณคาทเชอมโยงกบการพฒนาเศรษฐกจและสงคม โดยอาศยการเสรมสรางระบบและกลไกการจดการภายในใหสามารถดาเนนภารกจประสานกบเครอขายภาคและผมสวนไดเสยภายนอกอยางมพลงและสอดคลองกลมกลน

2. ประเดนยทธศาสตร212ของกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ไดแก 1) อนรกษ พนฟและบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตทกประเภท ทดน ปาไม และ

สตวปา ทตอบสนองตอการพฒนา อยางย งยนและสอดคลองกบปรชญาเศรษฐกจพอเพยง

211 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทา

รางพระราชบญญตทรพยากรนา (น. 177). เลมเดม. 212 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.mnre.go.th/ewt_news.php?nid=748

เมอวนท 19 มกราคม 2557.

DPU

107

2) อนรกษ ฟนฟและบรหารจดการทรพยากรทางทะเลและชายฝงอยางย งยน 3) บรหารจดการเพอใหมการใชประโยชนทดน และทรพยากรธรรมชาตอยางเปน

ธรรมและยงยน 4) การบรหารจดการนาอยางบรณาการ ใหมการจดการนาในระดบประเทศทงน าผวดน

และนาใตดนอยางมประสทธภาพ 5) พฒนาระบบบรหารจดการพบตภย พฒนาระบบเตอนภยทางธรรมชาตและ

สาธารณภย 6) การพฒนาเครองมอและกลไกในการดแลรกษาคณภาพสงแวดลอมและการจดการ

มลพษ 7) พฒนาองคความร และกลไกในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอมใหมประสทธภาพ 8) สรางความตระหนก จตสา นก และการมสวนรวมในการบรหารจดการ

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม 3. หนวยงานทมอานาจหนาทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรนาของกระทรวง

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ไดแก 1) กรมทรพยากรนา ใหกรมทรพยากรนา มภารกจเกยวกบการเสนอแนะในการจดทานโยบายและแผน และ

มาตรการทเกยวของกบทรพยากรน า บรหารจดการ พฒนา อนรกษ ฟนฟ รวมทงควบคม ดแล กากบ ประสาน ตดตาม ประเมนผล และแกไขปญหาเกยวกบทรพยากรน า พฒนาวชาการ กาหนดมาตรฐาน และถายทอดเทคโนโลยดานทรพยากรน า ทงระดบภาพรวมและระดบลมน า เพอการจดการทรพยากรนาทเปนเอกภาพและยงยน213

กรมทรพยากรน ามอานาจหนาท (1) เปนหนวยงานหลกในการเสนอแนะนโยบายแผนแมบทและมาตรการในการบรหารจดการพฒนาอนรกษ ฟนฟ การใชประโยชน และการแกไขปญหาเกยวกบน า รวมทงกากบและประสานใหเกดการนาไปสการปฏบต (2) กาหนดแนวทางในการจดทาแผนปฏบตการในการบรหารจดการพฒนา อนรกษ และฟนฟทรพยากรน าโดยมสวนรวมของประชาชน (3) ศกษา วจย พฒนา อนรกษ และฟนฟทรพยากรน า (4) ตดตามประเมนผลการบรหารจดการทรพยากรนาตามนโยบายแผนแมบท แผนปฏบตการ และมาตรการทไดกาหนดไวทงในระดบประเทศและลมน า (5) พฒนาระบบฐานขอมล และเครอขายขอมลสารสนเทศเกยวกบ

213 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมทรพยากรน า กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม พ.ศ. 2545 ขอ 1.

DPU

108

ทรพยากรน า (6) กาหนดหรอเสนอแนะใหมการปรบปรงหรอแกไขเพมเตมกฎหมาย กฎ ระเบยบ ในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศ (7) สงเสรม เผยแพร ประชาสมพนธ และถายทอดเทคโนโลยเกยวกบทรพยากรน า (8) รณรงคทาความเขาใจกบองคกรและผมสวนไดเสย เพอปลกจตสานกใหตระหนกถงคณคาความสาคญของทรพยากรน า ประสานความรวมมอกบตางประเทศและองคกรระหวางประเทศเกยวกบทรพยากรน า (9) สงเสรม สนบสนน และใหคาปรกษาดานเทคนควชาการ มาตรฐานและกฎเกณฑเกยวกบการบรหารจดการทรพยากรน าแกหนวยงานของรฐและองคกรปกครองสวนทองถน214

2) กรมทรพยากรนาบาดาล ใหกรมทรพยากรน าบาดาล มภารกจเกยวกบการเสนอแนะในการจดทานโยบายและ

แผน และมาตรการทเกยวของกบทรพยากรน าบาดาล สารวจ บรหารจดการ พฒนา อนรกษ ฟนฟ รวมทงควบคม ดแล กากบ ประสาน ตดตาม ประเมนผล และแกไขปญหาเกยวกบทรพยากรน าบาดาล พฒนาวชาการ กาหนดมาตรฐาน และถายทอดเทคโนโลยดานทรพยากรน าบาดาล เพอการจดการทรพยากรนาบาดาลทเปนเอกภาพและยงยน215

กรมทรพยากรน าบาดาลมอานาจหนาท216 (1) เสนอแนะนโยบาย แผนแมบท มาตรการบรหารจดการ พฒนาอนรกษ และฟนฟทรพยากรน าบาดาล (2) ดาเนนการสารวจ บรหารจดการ พฒนา อนรกษ และฟนฟทรพยากรน าบาดาล (3) ควบคม กากบ ดแล เกยวกบทรพยากรน าบาดาล (4) ตดตามประเมนผล และตรวจสอบการบรหารจดการ อนรกษและฟนฟทรพยากรน าบาดาล และผลกระทบทเกดจากการพฒนาทรพยากรน าบาดาล (5) ศกษา วจยและพฒนา เพอบรหารจดการอนรกษและฟนฟทรพยากรนาบาดาล (6) เปนศนยขอมลสารสนเทศทรพยากรนาบาดาล

3) กรมควบคมมลพษ ใหกรมควบคมมลพษ มภารกจเกยวกบการกากบ ดแล อานวยการ ประสานงาน ตดตาม

และประเมนผลเกยวกบการฟนฟ คมครองและรกษาคณภาพสงแวดลอม 217

214 รายงานฉบบสมบรณ เรอง การบรหารจดการนาทวมและอทกภยของประเทศไทย. (น. 50 – 51).

เลมเดม. 215 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมทรพยากรน าบาดาล กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอม พ.ศ. 2545 ขอ 1. 216 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมทรพยากรน าบาดาล กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอม พ.ศ. 2545 ขอ 1. 217 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมควบคมมลพษกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

พ.ศ. 2545 ขอ 1.

DPU

109

กรมควบคมมลพษมอานาจหนาท (1) เสนอความเหนเพอจดทานโยบายและแผนดานการควบคมมลพษ รวมถงมลพษทางน าดวย (2) เสนอแนะการกาหนดมาตรฐานการควบคมมลพษจากแหลงกาเนด (3) จดทาแผนดานการควบคมมลพษ รวมถงจดการคณภาพน า (4) พฒนารปแบบ วธการจดการกบมลพษ รวมถงมลพษทางนา 4) กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม ใหกรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม มภารกจเกยวกบการสงเสรมคณภาพสงแวดลอม โดยการวจย พฒนา ฝกอบรม สรางจตสานกและถายทอดเทคโนโลยสงแวดลอมเพอยกระดบคณภาพชวตและการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมของประเทศอยางย งยน218 กรมสงเสรมคณภาพและสงแวดลอมมอานาจหนาท (1) สงเสรม เผยแพร และประชาสมพนธดานสงแวดลอม (2) รวบรวม จดทา และใหบรการขอมล ขอสนเทศดานสงแวดลอมดวยเทคโนโลยตาง ๆ ในฐานะศนยขอมล ขอสนเทศดานสงแวดลอม (3) สงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการสงวน บารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต สงแวดลอม และความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและยงยน รวมทงเปนศนยปองกนไกลเกลยกรณพพาทดานสงแวดลอม (4) ประสานและเสนอแนะแผน และมาตรการในการสงเสรม เผยแพร และประชาสมพนธการอนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (5) ศกษา วจย พฒนา ถายทอดและสงเสรมเทคโนโลยและการจดการดานสงแวดลอม รวมทงเปนศนยเทคโนโลยสะอาดและศนยปฏบตการอางองดานสงแวดลอม

ข. กระทรวงเกษตรและสหกรณ 1. ภารกจหนาท กระทรวงเกษตรและสหกรณ มอานาจหนาทเกยวกบเกษตรกรรม การจดหาแหลงน า

และพฒนาระบบการชลประทาน สงเสรมและพฒนาเกษตรกร สงเสรมและพฒนาระบบสหกรณ รวมตลอดทงกระบวนการผลตและสนคาอตสาหกรรม และราชการอนทกฎหมายกาหนดใหเปนอานาจหนาทของกระทรวงเกษตรและสหกรณหรอสวนราชการทสงกดกระทรวงเกษตรและสหกรณ219

218 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอมกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอม พ.ศ. 2545 ขอ 1. 219 พระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มาตรา 18.

DPU

110

2. ยทธศาสตรกระทรวงเกษตรและสหกรณ220 แกปญหาเรงดวนทมผลกระทบตอการเกษตร เพอเพมศกยภาพการหารายได ลดรายจาย

สรางโอกาสในอาชพอยางย งยนใหแกเกษตรกร พฒนา อนรกษและฟนฟทรพยากรการเกษตร 3. หนวยงานทมอานาจหนาทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรนาของกระทรวง

เกษตรและสหกรณ ไดแก กรมชลประทาน

ใหกรมชลประทาน มภารกจเกยวกบการพฒนาแหลงน าตามศกยภาพของลมน าใหเพยงพอ โดยการจดสรรน าใหกบผใชน าทกประเภท เพอใหผใชน าไดรบน าอยางทวถงและเปนธรรม ตลอดจนปองกนความเสยหายอนเกดจากนา221

กรมชลประทานมอานาจหนาทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน า คอ (1) ดาเนนการใหไดมาซงน า หรอกกเกบ รกษา ควบคม สง ระบาย หรอแบงน าเพอเกษตรกรรม การพลงงาน การสาธารณปโภค หรอการอตสาหกรรม (2) ดาเนนการปองกนความเสยหายอนเกดจากน า ความปลอดภยของเขอนและอาคารประกอบ และการคมนาคมทางน าในเขตชลประทาน ตลอดจนดาเนนการเกยวกบกจกรรมพเศษตางๆ ทไมไดเปนแผนงานประจาป222 (3) งานพฒนาแหลงนาตามศกยภาพของลมนาใหเพยงพอ โดยการจดสรรน าใหกบผใชน าทกประเภท เพอใหผใชน าไดรบน าอยางทวถงและเปนธรรม และบรณะแหลงน า (4) จดรปทดนเพอการเกษตรกรรมตามกฎหมายวาดวยการจดรปทดนเพอเกษตรกรรม

ค. กระทรวงมหาดไทย 1. ภารกจหนาท กระทรวงมหาดไทย มอานาจหนาทเกยวกบการบาบดทกขบารงสข การรกษาความ

สงบเรยบรอยของประชาชน การอานวยความเปนธรรมของสงคม การสงเสรมและพฒนาการเมอง การปกครอง การพฒนาการบรหารราชการสวนภมภาค การปกครองทองท การสงเสรมการปกครองทองถนและพฒนาชมชน กจการสาธารณภยและการพฒนาเมองและราชการอนตามทม

220 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.moac.go.th/ewt_news.php?nid=64

เมอวนท 16 มกราคม 2557. 221 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ พ.ศ. 2545 ขอ 1. 222 รายงานฉบบสมบรณ เรอง การบรหารจดการนาทวมและอทกภยของประเทศไทย. (น. 40 - 41).

เลมเดม

DPU

111

กฎหมายกาหนดใหเปนอานาจหนาทของกระทรวงมหาดไทยหรอสวนราชการทสงกดกระทรวงมหาดไทย223

2. ยทธศาสตรกระทรวงมหาดไทย สนบสนน สงเสรมการบรหารราชการสวนภมภาค ทองท และทองถนใหเหมาะสมตอ

การพฒนาประเทศ และสงเสรมพฒนาการเมอง การปกครองในระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข สรางเสรมความสงบเรยบรอย การอานวยความเปนธรรม และความมนคงปลอดภยในชวต พฒนาระบบบรการสาธารณะทมคณภาพอยางทวถงและเทาเทยม เพมขดความสมรรถนะองคกรใหเทาทนการเปลยนแปลง

3. หนวยงานทมอานาจหนาทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรนาของกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ไดแก

กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย ใหกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย มภารกจเกยวกบการจดทาแผนแมบท วาง

มาตรการสงเสรมสนบสนนการปองกนบรรเทาและฟนฟจากสาธารณภย โดยการกาหนดนโยบายดานความปลอดภย สรางระบบปองกน เตอนภย ฟนฟหลงเกดภย และการตดตามประเมนผลเพอใหหลกประกนในดานความมนคงปลอดภยในชวตและทรพยสน224

มอานาจหนาท (1) จดทาแผนแมบท วางมาตรการสงเสรมสนบสนนการปองกนบรรเทาและฟนฟจากสาธารณภย (2) กาหนดนโยบายดานความปลอดภย สรางระบบปองกน เตอนภย ฟนฟหลงเกดภย และการตดตามประเมนผลเพอใหหลกประกนในดานความมนคงปลอดภยในชวตและทรพยสนของประชาชน (3) ดาเนนการเกยวกบการปองกนและบรรเทาอทกภย (4) ศกษา วเคราะห วจย และพฒนาระบบปองกน เตอนภย และบรรเทาสาธารณภย (5) อานวยการและประสานการปฏบตการใหความชวยเหลอผประสบภย และฟนฟ บรณะสภาพพนททประสบสาธารณภยขนาดใหญ (6) ประสานความชวยเหลอในการปองกน การชวยเหลอ การบรรเทาและฟนฟกบหนวยงานทงภายในและภายนอกประเทศ225

223 พระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มาตรา 30. 224 รายงานฉบบสมบรณ เรอง การบรหารจดการนาทวมและอทกภยของประเทศไทย. (น. 46).

เลมเดม. 225 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยกระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2545

ขอ 1.

DPU

112

ง. กรมอตนยมวทยา กรมอตนยมวทยา มภารกจหนาทเกยวกบการบรหารจดการดานอตนยมวทยา โดย

ปฏบตหนาทเกยวกบการตรวจ เฝาระวง ตดตาม เตอนภย รายงานสภาวะอากาศและปรากฏการณธรรมชาต รวมทงการปองกนการเกดภยพบต ความสญเสยในชวตและทรพยสนของประชาชน เอกชน และหนวยงานของรฐจากภยธรรมชาต226

โดยอานาจหนาทของกรมอตนยมวทยาทเกยวของกบการบรหารจดการน าและอทกภย คอ พยากรณอากาศครอบคลมทงประเทศ และออกคาเตอนอยางมประสทธภาพ ถกตอง แมนยา ทนเหตการณ เพอสนองตอการบรหารจดการในการลดการสญเสยจากภยธรรมชาต และบรหารจดการขอมลเกยวกบการเตอนภยของหนวยงานตางๆ 3.1.4 ขอมลพนฐานเกยวกบการบรหารจดการนาในประเทศไทย

น าเปนทรพยากรธรรมชาตทมความสาคญและจาเปนตอการดารงชวตของมนษย สตว พช และนอกจากนยงเปนปจจยพนฐานในการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศอกดวย

ในปจจบนประเทศไทยไดประสบกบปญหาเกยวกบเรองน าหลายประการ ทงปญหาภยแลง ปญหาน าทวม และปญหาน าเนาเสย ซงสภาพปญหาดงกลาวมสาเหตหลกมาจากการบรหารจดการทรพยากรน าทขาดประสทธภาพและขาดการใชน าทชาญฉลาดและขาดการอนรกษ การจดการน าในประเทศไทยยงไมสามารถแกไขวกฤตน าได ทงทไดใชงบประมาณเปนจานวนมาก เพราะประเทศไทยขาดการบรหารจดการน าทด จงทาใหปญหาน าทวม ปญหาภยแลงและปญหาน าเนาเสย เปนปญหาทซ าซากและนบวนจะยงทวความรนแรงเพมมากขนทกป

สาเหตของปญหาการบรหารจดการน าโดยรฐ คอ (1) นโยบายและแผนงานหลกดานการจดการน าของประเทศขาดความมเอกภาพ ขาดความชดเจน ขาดความครอบคลม ทจะนาไปสการปฏบตทเปนรปธรรม (2) การจดการน าทผานมา รฐขาดมมมองการใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารจดการน า (3) หนวยงานของรฐทเกยวของกบการจดการน ามมากในทางปฏบตมกกอใหเกดความซ าซอนและเกดปญหาการตดตอระหวางหนวยงานเสมอ227 ขาดการบรณาการรวมกนของทกภาคสวน (4) ไมมโครงสราง กรอบและทศทางในการบรหารจดการน าทดและไมมทศทางการบรหารจดการในระยะยาว สวนใหญเปนการแกไขปญหาเฉพาะหนา

226 รายงานฉบบสมบรณ เรอง การบรหารจดการนาทวมและอทกภยของประเทศไทย. (น. 33).

เลมเดม. 227 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.seub.or.th/libraryindex/dam/dam-0๒

0html มลนธสบ นาคเสถยร. เมอวนท 1 ธนวาคม 2556.

DPU

113

(1) แผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรนา228 ทรพยากรน ามความสาคญตอการดารงชวตและการดารงรกษาระบบนเวศซงในระยะทผานมาประเทศไทยประสบปญหากบภาวะภยแลงและอทกภยอยางรนแรงและมความถขน และไดสรางความเสยหายตอพนทเกษตรกรรม อตสาหกรรม และพนทของเปนมลคานบหมนลานบาท เฉพาะวกฤตอทกภยในป 2554 ไดสงผลกระทบตอความเชอมนของนกลงทนท งภายในและตางประเทศโดยธนาคารโลกไดประเมนคาความเสยหายจากพบตภยจากน าทวมในป 2554 อยท 1.44 ลานลานบาท รฐบาลไดตระหนกถงความสาคญของปญหาดงกลาว จงไดแตงตงคณะกรรมการยทธศาสตรเพอวางระบบการบรหารจดการทรพยากรขน ทาหนาทจดทาแผนแมบทในการบรหารจดการนาอยางย งยน ทงทเปนแผนระยะเรงดวนและแผนระยะยาวเพอใหการพฒนาประเทศเปนไปอยางมประสทธภาพโดยไมเกดการชะงกงนจากปญหาอทกภยและภยแลงในอนาคต แผนแมบทการบรหารการจดการน าในชนนจะดาเนนการในพนทลมเจาพระยากอนเนองจากเปนพนททไดรบผลกระทบจากอทกภยมากทสด ซงประกอบดวย 8 แผนงานไดแก 1) แผนงานฟนฟและอนรกษปาไมและระบบนเวศ 2) แผนงานบรหารจดการเขอนเกบน าหลกและการจดทาแผนบรหารจดการน าของประเทศประจาป 3) แผนงานฟนฟและปรบปรงประสทธภาพสงกอสรางเดมหรอตามแผนทวางไว 4) แผนงานพฒนาคลงขอมล ระบบพยากรณและเตอนภย 5) แผนงานเผชญเหตเฉพาะพนท 6) แผนงานกาหนดพนทรบนานองและมาตรการเยยวยา 7) แผนการปรบปรงองคกรเพอบรหารจดการนา และ 8) แผนงานสรางความเขาใจการยอมรบ และการมสวนรวมในการบรหารจดการ อทกภยขนาดใหญของทกภาคสวน ก. สภาพขอเทจจรง229 1. พนทลมน าเจาพระยา ประกอบดวย ลมน าปง วง ยม นาน เจาพระยา สะแกกรง ปาสก และทาจน พนททงหมด 157,925 ตารางกโลเมตร มประชากรรวมทงสนประมาณ 25 ลานคน มปรมาณฝนเฉลย 1,300 มลลเมตรตอป และมปรมาณน าคาเฉลย 33,132 ลานลกบาศกตอป มแมน าทสาคญ คอ แมน าปง วง ยม นาน แมกลอง ปาสก สะแกกรง ทาจน พนทตอนเหนอมความสามารถ

228 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.disaster.go.th/dpm/users/files/public/

receive_comments_water/data2.pdf. เมอวนท 17 มกราคม 2557. 229 แหลงเดม.

DPU

114

ในการเกบกกรวม 25,773 ลานลกบาศกเมตร พนทตอนกลางมความสามารถในการกกเกบรวม 2,124 ลานลกบาศกเมตร ซงแมน าเจาพระยาตอนลางมขดความสามารถในการรบน าในลาน าไดประมาณ 3,500 ลกบาศกเมตรตอวนาท โดยไมเออลนทวมพนทบรเวณรมแมนา 2. จดออนและอปสรรคของการบรหารจดการน าทผานมา ประกอบดวย (1) พนทตนน าสภาพเสอมโทรมของระบบนเวศ เนองจากการบกรก (2) การบรหารจดการน าในภาพรวมไมเปนเอกภาพและไมมองคกรทมอานาจในการจดการทรพยากรน าในภาพรวมไดอยางเบดเสรจ (Single Command Authority) (3) ขาดแผนหลก (Master Plan) ในการบรหารจดการน าในระยะยาว ทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าขาดทศทางทชดเจนและขาดความตอเนอง สงผลใหขาดการสนบสนนดานงบประมาณทตอเนอง (4) ฐานขอมลยงไมเปนระบบ และไมทนตอเหตการณทเปลยนแปลงไป (5) กฎหมายดานทรพยากรน าไมทนสมยและขาดเอกภาพในการสนบสนนการจดการทรพยากรนาในภาพรวม ข. แผนแมบทการบรหารจดการนา 1. เพอปองกน บรรเทาและลดความเสยหายจากอทกภย ปรบปรงประสทธภาพระบบการปองกนน าทวม บรหารจดการอทกภยในยามคบขน และสรางความมนใจมนคง เพมรายไดประชาชนและประเทศ บรหารจดการทรพยากรนา ดนและปาไมใหเกดประโยชนอยางย งยน 2. เปาหมาย ในระยะสน ไดแก การลดระดบความเสยหายทอาจเกดจากอทกภยในป 2555 – 2556 และในระยะยาว ไดแก การปรบระบบการบรหารการจดการอทกภยอยางบรณาการและยงยน ค. องคประกอบของแผนแมบท ประกอบดวยแผนการดาเนนงานทสาคญ 8 แผนงาน คอ 1. แผนงานฟนฟและอนรกษปาและระบบนเวศเพอฟนฟพนทปาตนน า ซงเปนแหลงสาคญในการดดซบและชะลอน า และพฒนาแหลงกกเกบน าเพมเตมตามศกยภาพของพนทและแผนการใชประโยชนทดน โดยการฟนฟ อนรกษพนทปาตนนาทเสอมโทรมจดทาโครงการอนรกษดนและน า สงเสรมใหมการปลกปาเศรษฐกจ และจดทาปาชมชมอนรกษและฟนฟพนทปาชายเลน ปรบปรงการใชน าและการใชประโยชนทดนเพมศกยภาพการกกเกบน า และยกรางกฎหมายทเกยวของ 2. แผนการบรหารจดการเขอนกกเกบน าหลก และจดทาแผนบรหารจดการน าของประเทศประจาปใหสามารถปองกนและบรรเทาปญหาอทกภยทจะเกดขนในแตละปโดยพฒนาแผนการบรหารน าในเขอนสาคญในลมน าสาคญ จดทาแผนการบรหารจดการน าในกรณตาง ๆ (Scenario) และนาเสนอขอมลนาและทเกยวของสสาธารณชนตาง ๆ

DPU

115

3. แผนงานฟนฟและปรบปรงประสทธภาพสงกอสรางเดมหรอตามแผนทวางไว เพอปองกนและบรรเทาปญหาน าทวม โดยการดาเนนงานประกอบดวย 4 แผนงานอยางยอย ไดแก (1) การปรบปรงคนกนน า อาคารบงคบน า ระบบระบายน า (2) การปรบปรงทางระบายน า ขดคลอง ขจดสงกดขวางในคคลอง และทางระบายน า (3) การเพมประสทธภาพในการระบายน าและบรหารจดการน าหลากในพนท และ (4) การเสรมกนน าและการดาเนนการตามแนวพระราชดารรวมมกรอบงบประมาณดาเนนงานในระยะเรงดวนของหนวยงานตาง ๆ จานวน 17,126 ลานบาท โดยในป 2555 มขอเสนอกรอบงบประมาณดาเนนงานจานวน 12,610 ลานบาท และในป 2556 จานวน 4,516 ลานบาท ตามลาดบ 4. แผนงานพฒนาคลงขอมล ระบบพยากรณ และเตอนภย เพอใหขอมลแบบจาลองและองคกรในการจดการน าและการเตอนภยทมประสทธภาพ โดย (1) การจดตงศนยขอมลน าแหงชาต (2) การสรางแบบจาลองดานน า การพยากรณและระบบเตอนภย และ (3) การปรบปรงระบบเตอนภยของประเทศใหเปนองคกรทสามารถตดตามและวเคราะหสถานการณน าไดอยางทนการณ โดยการปรบปรงและเพมสถานเตอนภยในลาน าสาคญ และการจดองคกรและพฒนาระบบแจงเตอนภย 5. แผนงานเผชญเหตเฉพาะพนทเพอใหมความสามารถในการเตรยมพรอมปองกนบรรเทาปญหาอทกภย โดยการพฒนาระบบปองกน บรรเทาอทกภยในพนททมความสาคญ พฒนาระบบการเจรจากบผไดรบผลกระทบ และจดใหมระบบการสรางคลงเครองมอ รวมถงจดใหมการวเคราะหผลกระทบระบบปองกนทดาเนนการโดยเอกชน เปนตน 6. แผนงานกาหนดพนทรบนานอง และมาตรการชวยเหลอผทไดรบผลกระทบจากการใชพนทเพอการรบน าโดยกาหนดพนทรบน านองในเขตเจาพระยาตอนบนและเจาพระยาตอนลาง ฟนฟและพฒนาพนทรบน านองเพอใชเปนพนทชะลอน าหลากในภาวะวกฤต และจดทาแผนการผนน าลงสพนทรบน านอง รวมกบการกาหนดมาตรการชดเชยความเสยหายเปนกรณพเศษสาหรบพนททถกกาหนดเปนพนทรบนา 7. แผนการปรบปรงองคกรเพอบรหารจดการน า เพอใหมองคกรบรหารจดการน าแบบบรณาการ ทาหนาทวางแผน กากบดแล ตดตาม ประเมนผล ปรบปรงกฎระเบยบ และสามารถตดสนใจอยางฉบพลนในลกษณะ Single command ในภาวะฉกเฉนหรอเมอวกฤตอทกภย 8. แผนการสรางความเขาใจ การยอมรบ และการมสวนรวมในการบรหารจดการอทกภยขนาดใหญของทกภาคสวน เพอสรางความรวมมอในการดาเนนงานรบมอกบภยพบต และสรางขดความสามารถในการจดการภยพบต230

230 แหลงเดม.

DPU

116

(2) นโยบายของรฐในการบรหารจดการทรพยากรนา จากอดตจนถงปจจบน พบวา ประเทศไทยไมมแผนแมบทในการบรหารจดการทรพยากรน าอยางเปนรปธรรม และไมมหนวยงานหลกทรบผดชอบดานนโดยตรง ตวอยางเชนในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตในชวง 5 ปลาสด (2549-2554) พบวา นโยบายการบรหารจดการน าของประเทศไทยไมไดจดทาเปนนโยบายเฉพาะ แตอยภายใตนโยบายเศรษฐกจ ทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ทาใหการดาเนนนโยบายไมประสบความสาเรจเทาทควร และปญหาดานน ายงไมสามารถแกไขไดอยางแทจรง ในอดตจนถงปจจบนไมสามารถแกไขปญหาการจดการน าของประเทศไดอยางเปนระบบ แมวาจะไดทาการวจยในเรองดงกลาวแลวกตาม เพราะเนองจากงานวจยสวนใหญเนนดานการจดการทรพยากรน าเชงปรมาณ (เชนการจดสรรน าเพอการใชประโยชนดานตาง ๆ ของมนษย) เปนหลก ขณะทการจดการน าเชงคณภาพไมไดมการดาเนนงานอยางบรณาการจากทกภาคสวนในสงคม สงผลใหทรพยากรนา (แหลงผวดน แหลงนาใตดน และแหลงน าทะเล) ในพนทสวนใหญของประเทศอยในสภาพเสอมโทรมหรอมแนวโนมจะเสอมโทรมลง และหากปญหานไมไดรบการจดการแกไขอยางเปนระบบ อาจสงผลกระทบตอการอปโภค - บรโภคของประเทศในอนาคตอนใกล ดงนน ความพยายามของรฐบาลในการกาหนดยทธศาสตรบรหารจดการน าอยางเปนระบบโดยแตงตง กยน. เปนเจาภาพหลกถอวาเปนสงจาเปน อยางไรกตาม รฐบาลควรดาเนนการอยางรอบคอบ โดยคานงถงการพฒนาประเทศอยางย งยนและความสมดลของทกระบบ ไมวาจะเปนระบบนเวศนทางน า สงแวดลอม เศรษฐกจ สงคม ฯลฯ และเปดโอกาสใหทกภาคสวน (All stakeholdes) ทมสวนได - สวนเสยอนเกดจากการบรหารจดการทรพยากรน า มสวนรวมกบ กยน. ในกระบวนการคด การกาหนดนโยบาย การปฏบตงานในระดบตางๆ และจาเปนตองหาจดรวม (Optimal point) ททกภาคสวนยอมรบได เพอใหเกดความเทาเทยมและเปนธรรมในการจดสรรทรพยากรน าใหกบทกภาคสวน ทงน การบรหารจดการทรพยากรแตละชนดยอมมทงผไดและเสยประโยชนในเวลาเดยวกน ดงนน รฐบาลตองใหตวแทนจากทกภาคสวน (โดยเฉพาะภาคประชาชนในพนททจะไดรบผลกระทบจากนโยบายดานนของรฐโดยตรง) เขามามสวนรวมใน กยน. เพอรวมกาหนดแนวทางบรหารจดการทรพยากรน าทงในระดบพนทและระดบประเทศ ในรปแบบของคณะอนกรรมการดานตางๆ ท กยน. ควรจดต งขนใหทกดาน เพอใหเกดการบรหารจดการทรพยากรน าแบบบรณาการยงยน และสนบสนนการสรางแหลงกกเกบน าขนาดเลกระดบชมชน เชน บอหรอสระน าในแตละชมชนแทนการกอสรางโครงการพฒนาอางเกบน าหรอการสรางเขอนขนาดกลางและขนาดใหญ ซงมจานวนมากแลวในปจจบน และสงผลเสยมากกวาผลด โดยพบวา การสรางเขอนในแตละครงไดทาลายโครงสรางสงคมของชมชนในพนทโครงการ ทาลาย

DPU

117

สงแวดลอม ระบบนเวศนทางน า ดน ปาไม ความหลากหลายทางชวภาพ ฯลฯ อยางไมสามารถประเมนคาทางสงคมและนเวศวทยาได และยากทจะฟนฟใหคนกลบสสภาพเดม231 (3) แนวทางการบรหารจดการทรพยากรนา232

ปจจบนมหนวยงานของรฐบาลหลายหนวยงานทกากบดแลเกยวกบทรพยากรน า ทงในดานปรมาณทตองมการจดสรรใหเพยงพอกบความตองการทงในการอปโภค - บรโภค การเกษตร และดานคณภาพทตองมคณภาพทเหมาะสมเพอใชในการอปโภค บรโภค เชน กรมทรพยากรน าบาดาล กรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เปนตน ซงการทมหลายหนวยงานเขามามสวนเกยวของในการบรหารจดการทรพยากรน า ทาใหบางครงเกดความยงยากในการดาเนนการ และการจดการมองแยกสวน ไมไดมองแบบองครวม แนวทางการบรหารจดการทรพยากรน าในระดบชาตเนนใหมระบบการบรหารจดการทรพยากรน าแบบผสมผสาน ทเนนการบรหารจดการน าทเนนการเชอมโยงภาคการใชทกภาคแบบมหาภาค และเนนการมสวนรวมของประชาชนโดยจดใหมองคการบรหารจดการทรพยากรน าทงลมน าและในระดบทองถนทมกฎหมายรองรบตลอดจนการมสวนรบผดชอบการอนรกษแหลงน าและการตรวจสอบดแลคณภาพเปนธรรมและยงยน

การบรหารจดการทรพยากรน าแบบผสมผสาน คอ กระบวนการในการสงเสรมการประสานการพฒนาและการจดการน า ทดน และทรพยากรอนๆ ทเกยวของเพอนามาซงประโยชนสงสดทางเศรษฐกจและความเปนอยทดของสงคมอยางทดเทยมกน โดยไมสงผลกระทบตอความยงยนของระบบนเวศทสาคญ233 (4) นโยบายนาแหงชาต ในป พ.ศ. 2543 คณะรฐมนตรไดกาหนดกรอบ “วสยทศนน าแหงชาต” โดยใหความเหนชอบ เมอวนท 25 กรกฎาคม 2543 และจากวสยทศนน าแหงชาต ไดนาไปสการกาหนด “นโยบายน าแหงชาต” เพอใหการบรหารทรพยากรน ามความกาวหนายงขน การบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทย เรมมความชดเจนขนเมอคณะรฐมนตรไดมมตใหความเหนชอบนโยบายน าแหงชาตเปนครงแรก ซงคณะรฐมนตรไดใหความความเหนชอบเมอวนท 31 ตลาคม 2543

231 ศนยแบบจาลองทางคณตศาสตรและนเวศวทยาดานนา สวนแหลงนาทะเล (น. 1 - 2). โดย สานก

จดการคณภาพนา 2554, กรมควบคมมลพษ. 232 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.bangchak.co.th/th/pdf/gwater-005.pdf

เมอวนท 20 มกราคม 2557. 233 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://kmcenter.rid.go.th/kmc08/km_53/book/man_

water.pdf เมอวนท 20 มกราคม 2557.

DPU

118

ภายใตแนวคดทสอดคลองกบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540234 โดยมวตถประสงคสาคญทกาหนดไวในนโยบายน าแหงชาต คอ การใหมระบบการบรหารจดการทรพยากรน าแบบผสมผสานและเนนการมสวนรวมของประชาชนโดยจดใหมองคการบรหารจดการทรพยากรน าทงในระดบชาต ระดบลมน าและในระดบทองถนทมกฎหมายรองรบ ตลอดจนการมสวนรบผดชอบการอนรกษแหลงนาและการตรวจสอบดแลคณภาพอยางเปนธรรมและยงยน235 และนอกจากนนยงมงเนนแนวทางการบรหารจดการน าแบบผสมผสานทมงเนนการประสาน การพฒนา และการบรหารจดการทรพยากรน ารวมกบทรพยากรอนทเกยวของ ดวยการคานงถงผลกระทบดานสงแวดลอมเปนสาคญ เพอนาไปสผลตอบแทนสงสดดานเศรษฐกจและสงคม236 ในปจจบนนโยบายน าแหงชาตกไดมการพฒนาขนมาเรอย ๆ โดยใหมความสอดคลองกบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ทตองใหรฐจดทาแผนการบรหารจดการน าใหเปนระบบและอยางสมดล กรอบนโยบาย 1) เรงรดใหมพระราชบญญตทรพยากรน าเปนกฎหมายหลกในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศโดยทบทวนและปรบปรงรางพระราชบญญตทมอย และเรงดาเนนการตามขนตอนเพอใหสามารถนาไปสการมผลบงคบใช รวมท งจะตองพจารณาปรบปรงแกไขกฎหมายและระเบยนอน ๆ ทเกยวของใหสอดคลอง 2) จดใหมองคกรเพอบรหารจดการทรพยากรน า ทงในระดบชาต ในระดบทองถนทมกฎหมายรองรบ โดยใหองคกรระดบชาตมหนาทในการกาหนดนโยบาย กากบ และประสานใหเกดการนานโยบายไปสการปฏบตบรหารจดการนาในลมนา โดยใหผมสวนเกยวของไดมสวนรวม 3) เนนการจดสรรน าทเหมาะสม และเปนธรรมสาหรบการใชน าดานตาง ๆ ทงเพอตอบสนองความตองจาเปนพนฐานดานเกษตรกรรมและอปโภคบรโภค โดยจดลาดบความสาคญของประเภทการใชน าในแตละพนทเพอใหมการใชน าอยางมประสทธภาพและยงยน ภายในกตกาการจดสรรนาทชดเจน สามารถในการมสวนรวมของผรบบรหาร และระดบการใหบรหาร

234 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://chm-thai.onep.go.th/chm/Inlandwater/

webpage/water%20policy01.html เมอวนท 14 มกราคม 2557. 235 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://reg7.pwa.co.th/waterre.html เมอวนท 15

มกราคม 2557. 236 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://chm-thai.onep.go.th/chm/Inlandwater/

webpage/water%20policy01.html เมอวนท 5 พฤศจกายน 2556.

DPU

119

4) กาหนดทศทางทชดเจนในการจดหาน าและพฒนาแหลงน าเพอจดหาน าตนทนทสอดคลองกบศกยภาพและความตองการ มคณภาพเหมาะสม สาหรบทกกจกรรมโดยคานงถงการอนรกษทรพยากรธรรมชาตอน ๆ และสงแวดลอมทเกยวของเปนสาคญ 5) จดหาและพฒนาแหลงน าเพอการเกษตรใหเกษตรกรอยางทวถงและเปนธรรม เพอตอบสนองความตองการขนพนฐานในการทาการเกษตรและอปโภคบรโภคเชนเดยวกบการใหบรการขนพนฐานของรฐดานอน ๆ 6) การพฒนาและบรรจความรเรองน าในหลกสตรของทกระดบการศกษา เพอปลกฝงสรางจตสานกใหประชาชน ตระหนกถงคณคาของน า เขาใจความสาคญของการใชน าอยางมประสทธภาพความจาเปนและหนาทในการดแลรกษาสภาพสงแวดลอม 7) สนบสนนและสงเสรมการมสวนรวม พรอมทงกาหนดรปแบบการมสวนรวม สทธ และหนาทอยางชดเจนของประชาชน องคกรเอกชน และหนวยงานของรฐ ในการบรหารจดการทรพยากรน าอยางชดเจน ทงการใชน า การดแลรบผดชอบ การอนรกษแหลงน า และการตรวจสอบดแลคณภาพนา เพอใหเกดการบรหารจดการทรพยากรแหลงนาอยางมประสทธภาพ 8) เรงรดใหมการวางแผนการบรรเทา และแกไขปญหาอทกภยและภยแลง ทงการเตอนภย การกาหนดแนวทางการบรรเทาภยและการฟนฟบรณะภายหลงการเกดภยอยางมประสทธภาพ และเปนธรรม โดยคานงถงการใชทดนและทรพยากรธรรมชาตทเกยวของ 9) สนบสนนงบประมาณสาหรบแผนปฏบตตามนโยบาย รวมท งการวจย การประชาสมพนธ การรวบรวมขอมล ขาวสาร และการถายทอดเทคโนโลยเกยวกบเรองน าตอสาธารณชนอยางเพยงพอ และตอเนอง237

(5) วาระนาแหงชาต238 การประกาศวาระน าแหงชาต เกดขนเมอวนท 21 พฤษภาคม 2550239 โดยรฐบาลสมยนน (พลเอก สรยทธ จลานนท) ไดตระหนกถงปญหาและเหนความสาคญของน าดงทไดมพระราชดารส “นาคอชวต” จงมเจตนารมณอนแนวแนทจะกาหนดใหการจดการเรองน า เปนวาระแหงชาต เพอใหความสาคญกบการอนรกษ การพฒนาโครงสรางพนฐาน การเพมประสทธภาพในการ

237 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://reg7.pwa.co.th/waterre.html เมอวนท 15

มกราคม 2557. 238 80 พรรษา พระบดาแหงการจดการทรพยากรนา รอยใจเปนหนง สราง 8 หมนฝายตนนา ถวาย

ในหลวง (น. 63 - 64). เลมเดม. 239 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://202.129.59.73/nana/vara/menu.htm เมอวนท

10 มกราคม 2557.

DPU

120

บรหารจดการ การจดการลมนาแบบบรณาการ และการสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนา

รฐบาลไดกาหนดเปาหมายในวาระแหงชาตเรอง “นา” ไวดงน 1. การแกไขปญหาการขาดแคลนน า ทกหมบานตองมระบบประปา สวนนคม

อตสาหกรรม แหลงทองเทยว พนทเศรษฐกจทสาคญและพนทเกษตรเปาหมาย ตองมน าเพยงพอกบความตองการ

2. การแกไขและบรรเทาปญหาอทกภย ทกพนทชมชนและพนทเศรษฐกจหลก ตองมระบบปองกนนาทวม และมระบบเตอนภยในพนทเสยงภย

3. การแกไขปญหาน าเสย แมน า ค คลอง และพนทชมน า จะตองมคณภาพน าอยในเกณฑด

4. การบรหารจดการ ตองจดใหมการพฒนาองคกร กฎหมาย ระบบฐานขอมล รวมทงเครองมอและกลไกในการบรหารจดการทรพยากรน า เพอใหสงคมมน ากนน าใชอยางเพยงพอเปนธรรม มความยงยน และสามารถพฒนาไปสสงคมแหงการพงพาตนเอง รวมทงมความสมานฉนทในการใชน ารวมกนระหวางลมน า โดยเปดโอกาสใหทกภาคสวนมสวนรวมและมบทบาทในการอนรกษการใชประโยชน และการบรหารจดการ

การประกาศวาระแหงชาตเรองน า ถอเปนการเรมตนเพอใหสวนราชการ รฐวสาหกจ สถาบนการศกษา องคกรเอกชน องคกรลมน าและภาคประชาชน ไดตระหนกถงความสาคญและเขามามสวนรวมในการบรหารจดการน า เพอใหเกดประสทธภาพ มความเปนธรรม และยงยนตลอดไป (6) ภาพรวมของปญหาการบรหารจดการทรพยากรนา240

จากการศกษาขอมลจากหนวยงานซงทาหนาทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทย ไดแก กรมอตนยมวทยา สานกงานพฒนาเทคโนโลย อวกาศและภมสารสนเทศ (องคการมหาชน) กรมอทกศาสตร กองทพเรอ กรมเจาทา กรมชลประทาน กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย สานกงานคณะกรรมการพเศษเพอประสานงานโครงการอนเนองมาจากพระราชดาร กรมทรพยากรน า กรมโยธการและผงเมอง กรมพฒนาทดน กรมปาไม กรมอทยานแหงชาต สตวปาและพชพนธ การไฟฟาฝายผลตแหงประเทศไทย หนวยบญชาการทหารพฒนา สานกการระบายน า กรงเทพมหานคร และสถาบนสารสนเทศ

240 รายงานฉบบสมบรณ เรอง การบรหารจดการนาทวมและอทกภยของประเทศไทย (น. 15 - 16),

เลมเดม.

DPU

121

ทรพยากรน าและการเกษตร (องคกรมหาชน) และภาคเอกชน คอ มลนธสภาเตอนภยพบตแหงชาตนน พบวา เกดปญหาขนทงสน 9 ประเดน ดงน

ประเดนท 1 การตดไมทาลายปาเปนตนเหตของนาทวมและอทกภย241 พนทปาในเขตอทยานและพนทอนรกษตางๆ ของประเทศไทยซงเปนแหลงตนน าลาธาร

ถกทาลาย และมจานวนลดลงอยางตอเนอง เนองจากประชากรเพมมากขน มการบกรกแผวถางปาเพอถอครองและทาประโยชนในทดนเพอทากนมากยงขน โดยเฉพาะอยางยงในกรณทนายทนวาจางใหมการบกรกพนทปาแลวทาการสวมสทธ จากนนจงไปบกรกปาบรเวณอนตอไป อกทง ปจจบนยงไมมการควบคมการเผาปาและการเกดไฟปาอยางมประสทธภาพ สงผลใหพนทปาอนรกษเปนจานวนมากถกทาลาย และกอใหเกดความเสอมโทรมอยางตอเนอง

ประเดนท 2 การบกรกลานาและทสาธารณะ การขดลอกคคลอง242 การเพมขนของจานวนประชากรทาใหความตองการใชประโยชนในทดนเพมมากขน

ในขณะทจานวนทดนมเทาเดม ประกอบกบความเหนแกไดของบคคลบางกลม จงมการบกรกพนทสาธารณะ แหลงรองรบ และแหลงระบายน าตามธรรมชาตเกดขนมากมายโดยทวไป ซงปญหานสงผลใหเปนอปสรรคในการระบายน า ทาใหมโอกาสทจะเกดอทกภยสงมากขน ประชากรทอาศยอยใกลกบแมนาลาคลองไดบกรกลานาโดยสรางสงปลกสรางรกลาแนวเขตของแมนาลาคลองทาใหกดขวางทางระบายน า โดยเจาหนาทเพกเฉยละเลยไมดาเนนการทางกฎหมายเพอขบไลผทรกล าแมน าลาคลอง

ประเดนท 3 การกาหนดทศทางการระบายนาไวในผงเมอง243 การเปลยนแปลงของสงแวดลอมทเกดขนในปจจบนอยางตอเนองนน ทาใหเกดปญหา

ในการวางแนวทศทางเพอสรางถนน เชน การเกดอทกภยหรอน าปาไหลหลากในบางครงนน เกดจากทางไหลของน าเปลยนแปลงไปจากเดม จงกอใหเกดการกกน าและน าทวมเกดความเสยหายแกถนนของกรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบทและองคกรปกครองสวนทองถน และการเปลยนแปลงทางสงแวดลอมและการใชประโยชนในทดนทเกดขนตลอดเวลา ทาใหกรมทางหลวงและกรมทางหลวงชนบท ถกกลาวหาวาสรางถนนขวางทางนา

ปจจบน เมอประชาชนถอครองทดนซงเคยเปนทปามกนยมปรบเปลยนผวหนาดนใหเปนทโลงและราบเรยบเพอใชเปนพนทเกษตรกรรมหรอเปนพนทอยอาศยของชมชน ทาใหเวลามฝนตกหนก น าจงมกไหลบาทวมพนทอยางรวดเรว ทงน หากคงสภาพผวดนไวตามเดมซงม

241 แหลงเดม (น. 16). 242 แหลงเดม (น. 17). 243 แหลงเดม (น. 18).

DPU

122

ระดบสงตาของพนท น าจะไมไหลบาทวมทเดยวอยางรวดเรว แตจะไหลไปตามความสงตาของพนดน โอกาสทนาจะไหลบาอยางรวดเรวกจะชะลอลดลงความเสยหายจะนอยลงดวยเชนเดยวกน

ประเดนท 4 การเตอนภย244 ในปจจบน ยงไมมระบบการเตอนภยใหประชาชนไดทราบอยางรวดเรวและกวางขวาง

โดยผานทางสอตางๆ โดยเฉพาะทางสอวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และโทรศพททกเครอขาย การบรหารจดการดานขอมลเกยวกบเตอนภยของหนวยงานตางๆ ทเกยวของทงภาครฐและเอกชน ยงขาดการบรณาการขอมลรวมกน เพอใหเกดความแมนยา

ประเดนท 5 การเตรยมพรอมอพยพเมอเกดอทกภย และบรรเทาสาธารณภย245 การทางานเพอบรรเทาสาธารณภยของหนวยงานตางๆ ทงภาครฐและภาคเอกชนท

รวมกนทาในหลายพนทพรอมๆ กน อาจเกดปญหาในการบรณาการทางานรวมกนในการกระจายความชวยเหลอแกผประสบอทกภยอยางแมนยา ทวถง ไมซ าซอน และเปนธรรม ปจจบน การเกดสาธารณภยมความรนแรงมากยงขนกวาในอดต และครอบคลมพนทเปนบรเวณกวางและมกเกดขนพรอมกนในหลายพนท ทาใหทรพยากรทจะนามาชวยเหลอซงมอยอยางจากดไมเพยงพอทงดานบคลากร เครองมอ อปกรณ และงบประมาณ

ประเดนท 6 การเปลยนโครงการสรางระบบบรหารราชการ ซงกอใหเกดการซ าซอนในเรองอานาจหนาทของหนวยงาน246

การเปลยนแปลงโครงสรางของระบบบรหารราชการแผนดนในป พ.ศ. 2545 สงผลใหเกดหนวยงานทมหนาทและภารกจในการบรหารการจดการทรพยากรน ามากขน โดยแตละหนวยงานตางทาหนาทแตกตางกนตามภารกจของตน ทาใหบางครงการดาเนนงานในการบรหารจดการน าไมเปนไปในทศทางเดยวกน เชน การจดการน าในลาน าสายหนงมหลายหนวยงานทรบผดชอบ แตละชวงของลาน ามการสรางประตกนน าโดยไมไดวางแผนรวมกน ซงในฤดน าหลากประตกนน าทสรางไวกจะกลบกลายเปนตวกดขวางทาใหไมสามารถจดการลาน าในภาพรวมไดอยางมประสทธภาพ ทงน ในภาพรวมการบรหารการจดการน าทงระบบจะตองบรณาการขอมลขาวสารรวมกน เพอใหเกดประสทธภาพในการจดการน าอยางสงสด แตตามสภาพความเปนจรงทเกดขนในปจจบนยงขาดการบรณาการขอมลทมประสทธภาพ จงสงผลใหการจดการกบปญหาเรอง

244 รายงานฉบบสมบรณ เรอง การบรหารจดการนาทวมและอทกภยของประเทศไทย (น. 18)

หนาเดม. 245 แหลงเดม. (น. 19). 246 รายงานฉบบสมบรณ เรอง การบรหารจดการนาทวมและอทกภยของประเทศไทย (น. 19)

หนาเดม.

DPU

123

นา เชน กรณอทกภยทเกดขนเปนประจาเกอบทกปนน สวนหนงเกดจากการตดสนใจในการกกเกบน าและพรองน าไมทนเวลา เนองจากหนวยงานทเกยวของไมอาจจะรวมมอกนแกปญหาไดอยางมเอกภาพมประสทธภาพและทนตอเหตการณ

ปญหาทเกดขนจากการทไมมบทบญญตแหงกฎหมายกาหนดอานาจหนาทของกรมทรพยากรน า เนองจากรางพระราชบญญตแหงชาตยงไมผานการพจารณาจากรฐสภา จงยงไมมอานาจเดดขาดในการกากบดแลการบรหารจดการนาทงหมด

ประเดนท 7 การจดสรรงบประมาณใหเพยงพอ247 งบประมาณทรฐจดสรรไมพอเพยง กรมอตนยมวทยาจงไมสามารถซอและพฒนา

เครองมอรวมทงวทยากรททนสมยมาใชสาหรบการเตอนภยหรอพยากรณอยางแมนยาได ซงในปจจบนประสทธภาพของเครองมอทใชยงไมดพอ เนองจากไมมงบประมาณในการซอมบารงและการจดหาเครองมอใหมทมประสทธภาพสงกวามาเพมหรอมาทดแทน อกท งในสวนของงบประมาณทจะใชการประชาสมพนธใหความรและตระหนกถงความสาคญดานอตนยมวทยาเพอใหประชาชนมความรความเขาใจอยางกวางขวางและทวถงนน ยงนอยเกนไป

รฐไมเลงเหนความสาคญของการเตรยมการปองกนและบรรเทาสาธารณภย จงไมจดสรรงบประมาณใหแกหนวยงานทมภาระหนาทอยางเพยงพอ สงผลใหไมสามารถทจะแกไข เยยวยา และบรรเทาทกขและความเสยหายทเกดขนจากผลกระทบของภยทงทางตรงและทางออมไดอยางมประสทธภาพทวถง และเปนธรรม

สานกงบประมาณไมไดจดสรรงบประมาณซงใชภารกจทเกยวกบการบรหารจดการอทกภยใหกรมชลประทานโดยใหเหตผลวาอทกภยไมใชภารกจปกตของกรมชลประทาน แตกรมชลประทานยงตองดาเนนงานและปญหาโดยดงงบประมาณจากดานอนมาใชเพอการแกไขปญหาน ทาใหการแกปญหาเปนไปอยางมประสทธภาพ

ประเดนท 8 ความไมพรอมหลงการกระจายอานาจสองคกรปกครองสวนทองถน248 การถายโอนภารกจใหกบองคกรปกครองสวนทองถน โดยเฉพาะภารกจในการดแล

และการบรหารจดการรองนาขนาดเลก การดแลรกษาทางนา การกอสรางสงปลกสรางรกลาน า และดแลการใชทาเรอ ซงภารกจทถายโอนไปนนสวนมากมกถกละเลย หรอไมมศกยภาพในการดแลและพฒนาใหมประสทธภาพตามมาตรฐานทควรจะเปน

247 แหลงเดม.(น. 20). 248 รายงานฉบบสมบรณ เรอง การบรหารจดการนาทวมและอทกภยของประเทศไทย (น. 20)

หนาเดม.

DPU

124

ปญหาจากการทหนวยงานขององคกรปกครองทองถนสวนมากยงไมมความรความเขาใจในระบบบรหารจดการน าจงไมสามารถดแลรกษาและไมสามารถบรหารจดการใชประโยชนจากแหลงนาสาธารณะ

การถายโอนภารกจของหนวยงานตางๆ ใหกบกรงเทพมหานคร โดยเฉพาะโครงการดานสาธารณปโภคมกโอนใหเฉพาะภารกจดานระบายน าเทานน แตสทธในการบรหารจดการสาธารณปโภคนนกลบไมไดถายโอนมาดวย

ประเดนท 9 ควรมการเสนอยกรางและปรบปรงกฎหมาย249 การทกรมทรพยากรน ายงไมสามารถผานรางกฎหมายเกยวกบการบรหารจดการน าตาม

เจตนารมณของการปรบปรงโครงสรางการบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2545 ทาใหเกดปญหาเกยวกบอานาจหนาทของกรมฯ ในการปฏบตงาน โดยเฉพาะงานในสวนทคาบเกยวกบกรมชลประทานซงมอานาจหนาทอยแตเดม

นโยบายการออกกฎหมายเกยวกบโฉนดชมชนในกรงเทพมหานคร อาจเปนนโยบายทไมเหมาะสมกบบางทองทและอาจเปนการเออประโยชนใหผบกรกทสาธารณะ ซงเปนการกระทาทผดกฎหมายแตกลบไดรบประโยชนในการทอยอาศยโดยไมผดกฎหมายในบรเวณรมแมนา ค คลอง

การออกประกาศพยากรณสภาพอากาศและการเตอนภยของกรมอตนยมวทยาตามหลกวชาและเปนไปโดยสจรต ยงไมไดรบการคมครองทางกฎหมายมใหถกฟองรองดาเนนคด

(7) โครงการบรหารจดการนา 3.5 แสนลานบาท เนองจากการเปลยนแปลงของสภาพอากาศทรนแรง และความไมพรอมเกยวกบปจจย

ภายในประเทศ ทาใหประเทศไทยตองเผชญกบปญหาภยแลงและอทกภยทรายแรงบอยครง ซงสรางความเสยหาย ตอชวตและทรพยสนของประชาชน และระบบเศรษฐกจเปนอยางมาก รฐบาลจงมความจาเปนในการดาเนนการวางแผนระบบจดการน า โดยมการลงทนในโครงการสรางพนฐานทจาเปนเพอเปนการแกปญหาน าทวมและน าแลงของประเทศอยางย งยนตองมการผสมผสานองคความรดานธรรมชาตของน าของประเทศ กบวธการบรหารจดการน าตามแนวพระราชดาร และเทคโนโลยระดบโลกททนสมย ตองมการวางระบบบรหารจดการน าในการเชอม 25 ลมน าของประเทศอยางบรณาการ ในทกมต เพอใหเกดการใชทรพยากรน าอยางมประสทธภาพและยงยน250

249 รายงานฉบบสมบรณ เรอง การบรหารจดการนาทวมและอทกภยของประเทศไทย (น. 20)

หนาเดม. 250 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.waterforthai.go.th/managewater-14/

การวางระบบจดการนา และสรางอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555. เมอวนท 20 มกราคม 2557.

DPU

125

โครงการบรหารจดการน า เรมจากการกาหนดแผนแมบทนาไปสการต งคณะกรรมการบรหารจดการน าและอทกภย (กบอ.) และเปดใหบรษทซงผานการคดเลอกกรอบแนวคดเพอออกแบบกอสรางระบบการบรหารจดการทรพยากรน าอยางย งยน และระบบการแกปญหาอทกภยเสนอรายละเอยดโครงการทง 9 โมดล ตามกรอบพระราชกาหนดเงนก 3.5 แสนลานบาท โดยทง 9 โมดลแกปญหานาทงระบบนน ประกอบดวย251

โมดลท 1 การสรางอางเกบน าอยางเหมาะสมและยงยนในพนท นาปง ยม นาน สะแกกรง และ ปาสก จานวน 5 หมนลานบาท

โมดลท 2 การจดทาผงการใชทดน/การใชประโยชนทดนในพนทลมน า รวมทงการจดทาพนทปดลอมชมชนและเศรษฐกจหลก สาหรบพนทลมนาเจาพระยา จานวน 2.6 หมนลานบาท

โมดลท 3 การปรบปรงพนทเกษตรชลประทานในพนทโครงการชลประทานเหนอ จ.นครสวรรค เพอกกเกบนาชวคราวจานวน 1 หมนลานบาท

โมดลท 4 การปรบปรงสภาพลาน าสายหลก และการปองกนการกดเซาะตลงรมแมน าในพนทน ายม นาน และเจาพระยา จานวน 1.7 หมนลานบาท

โมดลท 5 การจดทาทางผนน า (Flood Diversion Channel) ขนาดประมาณ 1,500 ลกบาศกเมตรตอวนาท รวมทงการสรางถนนเพอรองรบคมนาคม 1.53 แสนลานบาท

โมดลท 6 ระบบคลงขอมลเพอการพยากรณและเตอนภย รวมทงการบรหารจดการน า 4,000 ลานบาท

โมดลท 7 การสรางอางเกบน าอยางเหมาะสมและยงยนในพนท 17 ลมน า จานวน 1.2 หมนลานบาท

โมดลท 8 การจดทาผงการใชทดน/การใชประโยชนทดนในพนทลมน า รวมทงการจดทาพนทปดลอมชมชนและเศรษฐกจหลกสาหรบพนท 17 ลมนา จานวน 1.4 หมนลานบาท

โมดลท 9 การปรบปรงสภาพลาน าสายหลก และปองกนการกดเซาะตลงรมแมน าในพนท 17 ลนนาจานวน 5,000 ลานบาท

(8) การทาประชาพจารณเชงปฏบตการในประเทศไทย เนองจากสาเหตทเกดภาวะวกฤตการณอทกภยครงใหญในป 2554 สงผลทาใหประเทศ

ไทยไดรบความเสยหายทงระบบเศรษฐกจของประเทศ ประชาชนไดรบความเดอดรอน รวมมลคาความเสยหายสงถง 1.44 ลานลานบาท รฐบาลจงตองบรณะและฟนฟประเทศ โดยดาเนนการจดทา

251 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.senate.go.th/w3c/senate/pictures/

comm/72/file_1374219733.pdf. โครงการบรหารจดการน า 3.5 แสนลานบาท (น. 1) โดย อนรกษ นยมเวช สมาชกวฒสภา ประธานคณะกรรมาธการการพฒนาการเมองและการมสวนรวมของประชาชน วฒสภา.

DPU

126

โครงการเพอออกแบบและกอสรางระบบบรหารการจดการทรพยากรนาอยางย งยนและระบบแกไขปญหาอทกภยของประเทศไทย ตามแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรน า เพอแกปญหาอทกภย และวางระบบการบรหารจดการน าและสรางอนาคตประเทศ252 ซงในการดาเนนการโครงการดงกลาวตองมการรบฟงความคดเหนของประชาชนหรอผมสวนไดเสยใหไดแสดงความคดเหนอยางทวถง และรบทราบขอมลทงหมดอยางถกตองตรงตอความเปนจรง โดยจะรบฟงความคดเหนของประชาชนทวประเทศ จานวน 36 จงหวด253 โดยการแลกเปลยนขอมลขาวสาร การประชมเชงปฏบตการและการประชมระดบตวแทนของกลมบคคลทเกยวของหรอมสวนไดเสยรวมดวยอกทางหนง เพอรบฟงความคดเหนความเดอดรอนหรอความเสยหายทอาจเกดขนแกประชาชนจากการดาเนนการโครงการ จานวน 9 แผนงาน (Module)

จากขอมลของสานกงานนโยบายและบรหารจดการน าและอทกภยแหงชาต (สบอช.) ณ วนท 17 กนยายน 2556 ไดกาหนดการจดประชมรบฟงความคดเหนของประชาชนตงแตเดอนตลาคม – ธนวาคม 2556 ครอบคลม 36 จงหวด มผเขารวมประชม 40,000 คน ใชงบประมาณ 184,643,920 บาท ซงรฐบาลคาดหวงวาเมอมการรบฟงความคดเหนจากประชาชนครบท ง 9 แผนงาน (Module) จะเดนหนาโครงการในขนตอนตอไปไดทนท

อยางไรกด ในเวทการทาประชาพจารณหรอการรบฟงความคดเหนของประชาชนในโครงการบรหารจดการน า 3.5 แสนลานบาทนน กลบพบวาเปนเพยงการ “โฆษณา” และ “ประชาสมพนธ” มากกวาจะเปนการรบฟงความคดเหนของประชาชนอยางแทจรง เพราะขอมลเอกสารทนาไปใหประชาชนทาประชาพจารณไมใชแผนแมบททมรายละเอยดตาง ๆ ของโครงการ และมผลการศกษาผลกระทบดานบวกดานลบ แตเปนเพยงแผนงานทรฐบาลทาขนโดยรวบรวมโครงการตางๆ ทงทมอยแลวของกรมชลประทานกบทออกแบบโครงการไว แตยงไมเคยลงพนท ไมเคยมการศกษาผลกระทบดานบวกดานลบ เชน Module 5 ทจดทาโครงการทางผนน า เปนตน

252 ประกาศสานกนายกรฐมนตร เรอง การรบฟงความคดเหนของประชาชน โครงการเพอออกแบบ

และกอสรางระบบการบรหารจดการทรพยากรนาอยางย งยนและระบบแกไขปญหาอทกภยของประเทศไทย ตามแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรนา ประกาศในราชกจจานเษกษาเมอวนท 30 กนยายน 2556 เลม 130 ตอนพเศษ 126 ง

253 36 จงหวด ไดแก จงหวดลาปาง ลาพน เชยงใหม แพร พะเยา ตาก อตรดตถ สโขทย พษณโลก เพชรบรณ กาแพงเพชร นครสวรรค พจตร อทยธาน ชยนาถ อางทอง ลพบร สระบร นนทบร ปทมธาน สพรรณบร พระนครศรอยธยา กาญจนบร ราชบร นครปฐม นครนายก ปราจนบร ฉะเชงเทรา จนทบร สมทรสาคร สมทรสงคราม สมทรปราการ กรงเทพมหานคร สกลนคร ชยภม และสงขลา

DPU

127

ดงนน ขอมลทรฐบาลจดทาเปนขอมลดานบวกดานเดยว ไมไดมขอมลดานลบหรอขอมลเกยวกบผลกระทบทจะเกดขนจากโครงการตางๆ ตอคนในพนทจดทาโครงการและคนในพนทใกลเคยง

นอกจากน ยงมขอสงเกตวาเงนงบประมาณ 184 ลานบาททใชเพอจดเวทรบฟงความคดเหนประชาชน254 ถาคดเปนคาใชจายตอหวของผเขารวมประชมทงหมดจะประมาณ 4,600 บาท ถอวาแพงมาก และจานวนคนทระบแตละจงหวดมประมาณ 800-2,000 คน ไดรายชอมาจากไหน และนอยเกนไปหรอไม เพราะปกตการรบฟงความคดเหนประชาชนควรมประชาชนผมสวนรวมประมาณ 5,000-10,000 คน และทสาคญประชาชนในพนทสวนใหญยงไมไดรบขอมลทถกตองชดเจนวารายละเอยดของโครงการเปนอยางไร และพนทไหนบางทไดรบผลกระทบ รวมทงการจดเวทรบฟงในวนเดยวไมนาจะเพยงพอและทวถง การเปดรบฟงความคดเหนภาคประชาชนตองใชเวลา ไมใชทาใหจบภายใน 1 วน ยกตวอยางเชน จงหวดนครสวรรค ตามแผนงานจะมการสรางโครงการปองกนน ามากถง 5 module จะใชเวลาในการสรปความคดเหนประชาชนใน 1 วนไดอยางไร เพราะหากดกรณเขอนแมวงก ยงใชเวลาในการพดคยหารอไมตากวา 4-5 วน ฉะนนกรณนม 5 module และบาง module มการสรางเขอนถง 18 เขอน แตใหประชาชนยกมอเหนดวยหรอไมเหนดวยภายในวนเดยว จงไมนาจะใชการทาประชาพจารณทถกตอง อกทงผทไดรบผลกระทบจากน าทวมเมอป 2554 มทงหมด 65 จงหวด ไมใชแค 36 จงหวดเทานน255 ดงนน การจดทาประชาพจารณทไมถกตองถอเปนการใชเงนงบประมาณ 184 ลานบาท อยางสนเปลอง ไมคมคา ไมทวถง และไมเกดประโยชนแตอยางใด

(9) กฎหมายไทยทรบรองสทธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนา จากการตรวจสอบกฎหมายทมบทบญญตใหประชาชนเขามามสวนรวมในการคมครอง

และรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม กลาวคอ ทรพยากรน านน พบวา มกฎหมายทใหอานาจบคคลหรอประชาชนเขามามสวนรวมกบรฐและชมชนในการบรหารจดการนาดงน คอ

(1) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 66 มาตรา 67 มาตรา 85 (4) และมาตรา 87 ไดมการรบรองสทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการบารงรกษา การไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพ และในการคมครองและรกษาคณภาพสงแวดลอม โดยใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการทรพยากรนา

254 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://clip.thaipbs.or.th/home.php?vid=6899&action

=search&ctype=2&pname=286&stype=2&ap=false เมอวนท 10 ธนวาคม 2556. 255 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://thaipublica.org/2013/09/water-projects-

public-hearing/ เมอวนท 10 ธนวาคม 2556.

DPU

128

(2) พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 มาตรา 12 ไดเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารจดการและไดประโยชนในทรพยากรน าโดยการกาหนดใหการจดทาชลประทานสวนราษฎรใหเปนไปตามความเหนชอบของราษฎรสวนมากทจะไดรบประโยชนจากการชลประทานนน

(3) พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม พ.ศ. 2535 มาตรา 6 ไดกาหนดแนวทางในการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมในเรองตางๆ โดยใหเปนหนาทของคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต ผวาราชการจงหวดและเจาพนกงานทองถนในการดาเนนการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมตามพระราชบญญตน และเปดโอกาสใหประชาชนทวไปและองคกรเอกชนเขามามสวนรวมในการปฏบตหนาทดงกลาวดวยโดยกาหนดวาบคคลอาจมสทธและหนาทในการรวมกนสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมของชาต แตตองเปนไปตามบทบญญตของกฎหมายดงกลาวหรอบทบญญตแหงกฎหมายอน และกาหนดใหองคกรเอกชนทมกจกรรมทเกยวของโดยตรงกบการคมครองสงแวดลอมหรออนรกษทรพยากรธรรมชาตมสทธขอขนทะเบยนเปนองคกรเอกชนดานการคมครองสงแวดลอมและอนรกษทรพยากรธรรมชาตเพอขอรบความชวยเหลอหรอขอรบความสนบสนนจากทางราชการในการดาเนนกจกรรมเกยวกบการคมครองสงแวดลอม และอนรกษทรพยากรธรรมชาต256

จะเหนไดวา กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน ามอยดวยกนหลายฉบบ แตมเพยง 3 ฉบบ ทมบทบญญตเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการจดการทรพยากรน า จงสะทอนใหเหนไดวาประเทศไทยมไดใหความสาคญกบการใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการทรพยากรน าเทาทควร ทาใหการบรหารจดการน าไมมประสทธภาพเทาทควรและไมกอใหเกดความเปนธรรมในการจดสรรทรพยากรนา

การมสวนรวมของประชาชน ถอเปนพนฐานในการจดการและแกไขปญหาในการจดสรรทรพยากรธรรมชาต เพราะแนวทางการจดสรรทรพยากรธรรมชาตนา จาเปนตองอาศยภาคประชาชนเขามามบทบาทและมสวนรวมในการจดการและตดสนใจรวมกบรฐเปนอยางยง อาท แนวทางในการจดการทรพยากรน า เมอเกดปญหาวกฤตภยแลง น าทวมหรอน าเสย กจาเปนตองแกไขแบบองครวม โดยการทาความเขาใจกบประชาชนใหยอมรบในหลกการและเหตผลตาง ๆ เชน การจดการทรพยากรน าเชงบรณาการ การยอมรบในสงทเกดขนตามธรรมชาต โดยพรอมท

256 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต www.lawreform.go.th/.../index.php? เมอวนท 16

มกราคม 2557.

DPU

129

จะอยรวมกนอยางเกอกลและพงพา การยอมรบในกตกาการใชทดนในพนทลมน าและพนทน าทวมถง และยอมรบการปกปองพนทเศรษฐกจของประเทศมใหเกดนาทวม เปนตน257

นอกจากน ควรเปดโอกาสใหประชาชนเขาไปมสวนรวมในการจดการและกาหนดทศทางในการพฒนางานและโครงการตาง ๆ ของภาครฐ เพอใหสอดคลองและตอบสนองตอความตองการของประชาชน รวมทงเปนไปตามรากฐานสงคม วฒนธรรม ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมตามบรบทของแตละทองถนอยางแทจรง258

การมสวนรวมของประชาชนมบญญตไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มใชเปนแคเพยงเสรภาพในการแสดงความคดเหนเทานน แตเปนสทธทรฐธรรมนญใหแกประชาชนทจะแสดงความคดเหนประกอบกอนมการดาเนนการโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบอยางรนแรงตอคณภาพสงแวดลอม เมอโครงการหรอกจกรรมนนจะตองมการศกษาและประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและจดทาเปนรายงานเสนอตอประชาชน ซงการทารายงานประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมกอนทผมอานาจจะพจารณาใหดาเนนโครงการหรอกจกรรมนน ๆ กเนองจากวาโครงการหรอกจกรรมบางประเภทมความจาเปนทจะตองใหเกดขนมาทงทเปนโครงการทมผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมในลกษณะทรนแรงอยางแนชด จงจาเปนตองหามาตรการลดผลกระทบตอสงแวดลอม โดยวธการทเหนเดนชด คอ การศกษาเพอประเมนผลกระทบตอสงแวดลอม หรอทเรยกวา การทารายงาน EIA ซงการทารายงาน EIA ตงอยบนพนฐานการปองกนไวกอนดกวาการแกไขเยยวยาในภายหลง เปนมาตรการทอยภายใตหลกการการปองกนลวงหนา259

การทารายงาน EIA น จะตองศกษาถงมาตรการทจะลดผลกระทบตอสงแวดลอม เพอแสดงใหเหนวาเมอโครงการเกดขนแลวจะสรางผลกระทบดานใดบาง รายแรงเพยงใด และสามารถจะลดผลกระทบลงไปไดเพยงใด เพอจะไดใชเปนมาตรการปองกนมใหกระทบหรอทาใหวกฤตหรอสงผลรายตอสงแวดลอมมากนก และนอกจากน สวนสาคญของรายงาน EIA คอ การตดตามตรวจสอบเพอเตรยมการใหทนทวงท ปองกนมใหเกดผลกระทบขนมา

257 รายงานผลโครงการพฒนาตลาการศาลปกครองดานสงแวดลอม (Green Judges) ป 2555 : การ

บรหารจดการทรพยากรปาไม ดน และนา อยางย งยน (น. 18),โดยคณะกรรมการดานวชาการเกยวกบกฎหมายสงแวดลอมศาลปกครอง, 2555, จดพมพโดยการสนบสนนของมลนธคอนราด อาเดนาวร.

258 แหลงเดม. 259 รฐธรรมนญกบการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอม (น. 174), เลมเดม.

DPU

130

องคประกอบสาคญของการทารายงาน EIA ใหมความสมบรณกคอ การเพมกลไกการตรวจสอบรายงาน EIA โดยประชาชน ดวยการใหประชาชนมสวนรวมรบรรายงาน EIA และรวมแสดงความคดเหนตอรายงาน EIA น อนจะเปนจดเรมตนกอนการตดสนใจใหมโครงการขนมา และทสาคญคอ หากในทสดแลวโครงการไดรบการอนมตใหดาเนนการ ผลของการมสวนรวมของประชาชนในระยะของการเสนอรายงาน EIA ทาใหประชาชนไดตรวจสอบภายหลงวาโครงการหรอกจกรรมนนไดมการนาเอามาตรการลดผลกระทบหรอการตดตามตรวจสอบทไดนาเสนอไวในรายงาน EIA มาใชปฏบตจรงหรอไมอกดวย260

โครงการแผนการบรหารจดการน าวงเงน 3.5 แสนลานบาท ทจะมทงการสรางอางเกบน าหรอเขอน 18 แหงในพนทลมน าปง ยม นาน สะแกกรง ปาสก และลมน าอนๆ ทาทางน าหลากหรอฟลดเวย และแกมลง ซงกระทบตอวถชวตและความเปนอยของประชาชน จงถอเปนโครงการทสรางผลกระทบตอทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนอยางมาก ดงนน จงตองมการศกษาถงมาตรการลดผลกระทบตอสงแวดลอม หรอทเรยกวา ตองมการทารายงาน EIA ประกอบดวยเชนกน 3.2 กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการนาในตางประเทศ 3.2.1 ประเทศเนเธอรแลนด ประเทศเนเธอรแลนดเปนประเทศเลกๆ ในยโรป ตลอดแนวตะวนตกของประเทศตดกบทะเลเหนอ เปนปากแมน าสาคญของยโรปหลายสาย มผนน ามากถง 1 ใน 5 ของพนททงหมด และพนท 1 ใน 4 ของประเทศตากวาระดบน าทะเล261 ประกอบกบเนเธอรแลนดมทตงอยบรเวณ North Sea ตดกบสามเหลยมปากแมน า (Delta) อนเปนทบรรจบกนของแมน าทวปยโรป (European River Basin) สสายอนไดแก แมน า Rhine, แมน า Ems, แมน า Meuse และแมน า Scheldt จงมผลทาใหเนเธอรแลนดไดรบผลกระทบจากการถกน าทวมอยางตอเนอง กระทงไดเรมพฒนาระบบชลประทานและการปองกนน าทวมจนกลายเปนโครงขายครอบคลมทวประเทศ และไดรบการยกยองจากสมาคมวศวกรโยธาแหงสหรฐอเมรกาใหเปน 1 ใน 7 สงมหศจรรยของโลกยคใหม สามารถ

260 แหลงเดม. (น. 175). 261 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://th.wikipedia.org/wiki/ เมอวนท 14 มกราคม

2557.

DPU

131

ปองกนพนทเกอบครงหนงของประเทศไมใหตองจมน า ถอเปนประเทศทมสงกอสรางดานวศวกรรมจดการนาทมขนาดใหญทสดในโลกอยมากมาย262 การบรหารจดการน าในประเทศเนเธอรแลนดเปนเรองทมความซบซอนทงในแงของการบรหารจดการน า ตามลกษณะภมศาสตรของประเทศเอง และในแงของผลกระทบทมตอบคคลจานวนมาก นอกจากนน ในปจจบนการเปลยนแปลงของสภาพภมอากาศ (Climate Change) ทเกดขนทวโลกยงไดสงผลตอประเทศเนเธอรแลนดดวย ทาใหเกดแนวคดทจะวางระบบการบรหารจดการน าใหมทงระบบใหครอบคลมถงการปองกนน าทวม การดแลความเสยหายทอาจเกดขนจากความแหงแลง การรกษาคณภาพของนา และรวมถงการใชประโยชนในพนทดวย

(1) กฎหมายทเกยวของกบการบรหารนา263 ของประเทศเนเธอรแลนด กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน าของประเทศเนเธอรแลนดประกอบดวย

กฎหมายหลายฉบบ โดยมกฎหมายทสาคญดงตอไปน264 ก. The Constitution for the Kingdom of the Netherlands

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรเนเธอรแลนด ไดบญญตเกยวกบเรองการบรหารกจการน าไวในหมวด 11 โดยในมาตรา 204 กาหนดวา ระเบยบการเกยวกบการบรหารกจการน า (Waterstaat) รวมท งการควบคมสงสดและการดแลนนใหกาหนดไวในกฎหมาย โดยคานงถงบทบญญตทงหลายในหมวดน มาตรา 205 กาหนดวา พระมหากษตรยทรงไวซงพระราชอานาจควบคมสงสดเหนอทกอยางเกยวกบกจการน า โดยไมตองคานงถงคาใชจายของแผนดนเกยวกบกจการนาหรอคาใชจายโดยวธอน มาตรา 206 กาหนดวา จงหวดมอานาจดแลกจการทงมวลเกยวกบน า สขาภบาล เขตพตและพตโพลเดอร อยางไรกตาม การควบคมกจการบางประการอาจมอบใหเปนของหนวยงานอนได โดยกฎหมายจงหวดมอานาจทจะเปลยนแปลงการจดหนวยงานและขอบงคบของสขาภบาลเขตพตและพตโพลเดอร ยบเลกสขภบาลเขตพตและพตโพลเดอร และจดตงเขตดงกลาวขนใหมและกาหนดขอบงคบสาหรบองคการดงกลาวเสยใหมไดโดยพระบรม ราชานญาต คณะกรรมการของหนวยงานดงกลาวมสทธเสนอขอแกไของคการและขอบงคบตอ

262 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 33), โดยฝายพฒนากฎหมาย, 2554, สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา. 263 รายงานการวจยฉบบสมบรณ โครงการศกษาวจย เรอง มาตรการทางกฎหมายเกยวกบการนา

ทดนทถกนาทะเลกดเซาะกลบมาใชประโยชน (Land Reclamation) จดทาโดยคณะนตศาสตร มหาวทยาลยกรงเทพ เสนอสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา, 2552,

264 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบประเทศไทย” (น. 37-38). เลมเดม.

DPU

132

จงหวดได มาตรา 207 กาหนดวา คณะกรรมการระบายน าเขตพตและพตโพลเดอรมอานาจออกกฎขอบงคบของหนวยงานดงกลาว เพอประโยชนของหนวยงานเหลานตามระเบยบการทกาหนดไวในกฎหมาย265

ข. Delta Act 1957266 กฎหมายฉบบนบญญตออกมาเพอวตถประสงคหลกในการลดภาวการณเสยงจากการ

ถกน าทวม โดยวธการสรางเขอนและการปดปากแมน าบรเวณชายฝงทะเลทางใต และเปนกฎหมายทออกมารองรบการทาโครงการ Delta Project หรอ Delta Works ในบรเวณชายฝงทะเลทางตอนใตของประเทศเนเธอรแลนด โดยกฎหมายฉบบนเปนกฎหมายฉบบแรกทเปลยนแปลงปญหาการบรหารจดการนาจากปญหาทองถนมาเปนปญหาระดบชาต

ค. Water Management Act 1989267 กฎหมายฉบบนบญญตขนเพอกาหนดบทบาทหนาทขององคกรแตละองคกรการ

บรหารจดการน า โดยกาหนดใหรฐบาลสวนกลางรบผดชอบในการกาหนดนโยบายและแผนกลยทธระดบชาต บญญตกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน า บรหารจดการน าบรเวณชายฝงทะเลและแมนาในระดบชาต (เฉพาะสวนทมใชน าบาดาล) กากบดแลหนวยงานภายใตบงคบบญชาโดยทหนวยงานของรฐบาลกลางทไดรบมอบหมายดแลเองของนโยบายในการบรหารจดการน าและการออกกฎหมายทเกยวของ ในสวนของจงหวด (Province) นน รบผดชอบเกยวกบนโยบายและแผนกลทธในระดบจงหวดและกากบดแลหนวยงานภายใตบงคบบญชาของตน สวน The Water Board รบผดชอบในการดาเนนการตางๆ ทเกยวของกบการบรหารจดการน า ทงบนพนผวและนาบาดาล รวมทงการปองกนนาทวมในเขตทตนดแลอย

ง. Water Board Act 1992268 อาศยอานาจตามรฐธรรมนญ รฐสภาเนเธอรแลนดไดออกกฎหมายฉบบนขนเพอ

กาหนดรายละเอยดขอบเขตอานาจหนาท รวมทงโครงสรางและงบประมาณตาง ๆ ของ Water Board นอกจากน ใน Water Board Act 1992 ยงไดมการกาหนด Project priority Listing โดย

265 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.nrct.go.th/th/Portals/0/data/etranslatedbook/

book/book_inter_Holland.pdf เมอวนท 10 พฤศจกายน 2556. 266 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 37) เลมเดม. 267 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการน าของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 37) หนาเดม. 268 แหลงเดม. (น. 38).

DPU

133

โครงการปองกนน าทวมใดทอยในบญชน ถอวาเปนโครงการสาคญและสามารถของบประมาณสนบสนนตามกฎหมายฉบบนได

จ. Flood Defense Act 1996269 กฎหมายฉบบนบญญตขนเพอใหงบประมาณสนบสนนกบโครงการปองกนน าทวมทมไดอยใน Project priority listing นอกจากน กฎหมายฉบบนยงไดมการรบประกนระดบของการปองกนนาทวมในแตละพนทและมการกาหนดเขตพนททเรยกวา “dike ring area” ซงเปนพนททถกปดลอมไปดวยเขอนโดยกฎหมายฉบบนไดมการกาหนดมาตรฐานความปลอดภยสาหรบผทอยอาศยในบรเวณดงกลาวดวย ฉ. Water Act 2009 กฎหมายฉบบนเปนกฎหมายฉบบใหมทรฐสภาเนเธอรแลนดบญญตมาเพอใชในการบรหารจดการน าและการปองกนน าทวม ซงมสาระสาคญเปนการวางกรอบในการบรหารจดการน ารปแบบใหม โดยเปนการบรณาการรวมกนของกฎหมายเดมทมอยจานวน 8 ฉบบ270 เขาดวยกน เชน พระราชบญญตเกยวกบมลภาวะทางทะเล พระราชบญญตน าบาดาล พระราชบญญตน าดม เปนตน271 กฎหมายฉบบนไดกาหนดมาตรฐานของสงกอสรางหรอมาตรการตางๆ ทจะใชในการปองกนน าทวมโดยใชหลกการบรณาการกฎหมายและองคกรตาง ๆ ทเกยวของเพอใหเกดประสทธภาพในการบรหารจดการน าและการปองกนน าทวม สวนมาตรฐานอน ๆ เชน มาตรฐานสาหรบการจดการทางน าสาธารณะ (standards for public waterways) กจะไปกาหนดในกฎหมายลาดบรอง และในกรณทเปนมาตรการทเกยวกบทางน าในระดบภมภาค (Regional waterways) กเปนอานาจของทองถนทจะกาหนดกฎเกณฑไดเชนเดยวกน ในแงนเองท The Water Act จะวางหลกเกณฑในการกาหนดมาตรฐานสาหรบระบบน า (Water System) มงหมายเพอปองกนน าทวม (Preventing Unacceptable Flooding) เชน การกาหนดมาตรฐานในการเกบกกน า และความสามารถ

269 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 38) หนาเดม. 270 1. Water management Act; 2. Surface Water Pollution Act;3. Marine Waters Pollution Act;4.

Groundwater Act;5.Act of 14 July 1904 containing provisions on land reclamation and construction of dikes; 6. Flood Defences Act; 7. Public Works Management Act (sections relating to waterways); 8.Public Works Act 1900 (sections relating to waterways).

271 สบคนขอมลทางอเล กทรอนกส จากเวบไซต http://www.pub-law.net/publaw/view. aspx?id=1676 เมอวนท 5 พฤศจกายน 2556.

DPU

134

ในการระบายน าของระบบน าสวนภมภาค ใหสามารถดาเนนการไดอยางมประสทธภาพในกรณทเกดภาวะนามาก (Excess of Water)

เหนไดวากฎหมายฉบบนมไดกาหนดลงไปในรายละเอยดทเกยวกบการบรหารจดการน าในทกเรอง แตใหอานาจในการกาหนดกฎเกณฑตาง ๆ โดยสามารถออกเปนกฎหมายลาดบรองเชน ออกเปนพระราชกฤษฎกา (The Water Decree (an administrative order)) หรอออกเปน Regulations governing Water ในลกษณะของกฎกระทรวง (a ministerial regulation) หรอเปนกฎเกณฑทออกโดยหนวยงานทดแลน า หรอกฎเกณฑทออกโดยทองถน(regulations issued by water authorities and provinces) ทงน กฎหมายฉบบนมจดเดน (Highlight) อยทการเชอมโยงความสมพนธของระบบการจดการนาทเกยวของทงระบบ เชน ความสมพนธระหวางคณภาพน ากบปรมาณน า ความสมพนธระหวางน าผวดนกบน าบาดาล ความสมพนธระหวางน ากบการใชประโยชนจากทดน และความสมพนธทมตอผทใชประโยชนจากทรพยากรน าเขาไวดวยกน นอกจากนนกฎหมายฉบบนยงสะทอนภาพของความสมพนธในการกาหนดนโยบายดานธรรมชาต สงแวดลอมและการวางแผนจดการพนท (Spatial planning) อกดวย พระราชบญญต Water Act 2009 ไดเพมสาระสาคญไดกาหนดมาตรการในการรบมอกบภาวะน าทวมโดยอาศยหลกเกณฑตามขอบงคบสหภาพยโรปวาดวยการประเมนความเสยงและจดการภาวะนาทวม มากาหนดแนวทางในการปองกนและประเมนความเสยงภาวะนาทวม เชน การประเมนความเสยงภาวะน าทวมเบองตน (Preliminary flood risk assessment) การกาหนดพนททมความเสยงตอภาวะน าทวม (Duty to identify flood risk areas) แผนทกาหนดอนตรายจากภาวะน าทวม (Flood hazard map) และแผนทกาหนดความเสยงจากภาวะน าทวม (flood risk map) และการจดทาแผนบรหารจดการความเสยงจากภาวะนาทวม (Flood Risk Management Plans) เปนตน272 หลกการทสาคญของพระราชบญญต Water Act 2009 ไดแก การรบมอกบภาวะน าทวมและสามารถกาหนดแนวทางในการอพยพประชาชนทอยอาศยในบรเวณรอบ ๆ เขอนออกจากพนทไดอยางทนทวงทเมอมภยจากภาวะน าทวมมาถง กลาวคอ บทบญญตดงกลาวกาหนดกจกรรมในการปกปองประโยชนสาธารณะของประชาชนในพนทไดรบความเสยงจากภาวะน าทวม และประชาชนทวไปทอาจไดรบผลกระทบหากเกดภาวะน าทวมทกอใหเกดอนตรายตอชวต ความมนคงเศรษฐกจของประเทศและคณภาพของสงแวดลอม กฎหมายฉบบนยอมทาใหเกดการคมครองเพอประโยชนของประชาชนจานวนมากหรอประโยชนสาธารณะ ซงถอเปนการคมครองท งประชาชนทอาจไดรบผลกระทบทงโดยตรงและโดยออมได

272 สบคนขอมลทางอเล กทรอนกส จากเวบไซต http://www.pub-law.net/publaw/view. aspx?id=1676 เมอวนท 5 พฤศจกายน 2556.

DPU

135

การบรการสาธารณะดานปองกนและบรรเทาสาธารณภยภายใตพระราชบญญต Water Act 2009 ทกาหนดวธและแนวทางในการปองกนและบรรเทาสาธารณะภยจากภาวะน าทวม คอ การกาหนดแนวทางในการสนบสนนความตองการของประชาชนในบรเวณทอาจไดรบผลกระทบทตองการความปลอดภยจากภาวะน าทวม โดยอาศยมาตรการทางกฎหมายตางๆ กน เชน มาตรการลวงหนากอนเกดเหตอทกภย (Precautionary measures) มาตรการในการปองกนภาวะน าทวม (Preventive Action measures) และ การกระจายอานาจในการปองกนภยน าทวม (Decentralisation of Disaster Prevention and Mitigation Power) เปนตน ทงน กจกรรมดานปองกนและบรรเทา สาธารณภยภายใตพระราชบญญต Water Act 2009 ตองดาเนนการและเฝาระวงภยอยางตอเนอง เชน การจดกจกรรมการประเมนความเสยงภาวะน าทวมตามทพระราชบญญตกาหนดไวใหกระทาทก ๆ หาป และการบารงรกษาระบบสาธารณปโภคดานชลประทานใหสามารถใชงานได อยางตอเนอง เปนตน

การพฒนาระบบทมงเนนการบรการสาธารณะ (Public service-oriented system) ภายใตกฎหมายปองกนภาวะน าทวมของเนเธอรแลนดจงสรางแนวทางในการปองกนและบรรเทาสาธารณะภยจากภาวะน าทวม โดยคานงถงประโยชนสาธารณะดานการปองกนภาวะน าทวมและบรหารความเสยงจากภาวะน าทวมทอาจเกดขนไดจากลกษณะทางกายภาพของประเทศเนเธอรแลนดเองทมพนทระดบตากวาน าทะเลคอนขางมากและมความเสยงทอาจเกดภาวะน าทวมสงไดโดยงาย ฉะนน พระราชบญญต Water Act 2009 เปนมาตรการทสนบสนนการจดทาบรการสาธารณะดานการปองกนและบรรเทาภยจากภาวะน าทวมทสอดคลองกบหลกการจดทาบรการสาธารณะ กลาวคอ กฎหมายดงกลาวไดสนบสนนการดาเนนโครงการปองกนภาวะน าทวมขนาดใหญไมใหหยดชะงก โดยกาหนดมาตรการและขนตอนหลายประการทชวยใหโครงการดงกลาวดาเนนไปดวยด

ประเทศเนเธอรแลนดไดมการบญญตเกยวกบการบรหารกจการน าไวในกฎหมายรฐธรรมนญ ซงแสดงใหเหนวา ประเทศเนเธอรแลนดใหความสาคญในเรองการบรหารกจการน าอยางสงสด

(2) ระบบฐานขอมลและการบรหารจดการนาของเนเธอรแลนด273 เมอน าเปนทรพยากรธรรมชาตประเภทหนงทตองอาศยการบรหารจดการทด เพอนามาใชใหเกดประโยชนสงสดแกประเทศแลว ประเทศเนเธอรแลนดถอเปนประเทศทมระบบ

273 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 39-41) เลมเดม.

DPU

136

บรหารจดการน าไดอยางมประสทธภาพประเทศหนง ทงในสวนของประสานงานของหนวยงานทเกยวของกบการจดการนาอยางบรณาการ รวมถงการจดทาฐานขอมลทมความแมนยาและนาเชอถอ

ก. องคกรจดการขอมล ศนยกลางการบรหารจดการน าของประเทศเนเธอรแลนด (Water Management Centre the Netherlands (WMCN))274 เปนศนยกลางเชอมโยงขอมล (Information hub) ระบบน าซงทาหนาทรวบรวมขอมลการใชประโยชนและการใหบรการเกยวกบน าทงหมด เพอสนบสนนการบรหารจดการนาในประเทศเนเธอรแลนดใหเปนไปอยางมประสทธภาพมากทสด

ศนยกลางการบรหารจดการน าฯ จะจดทารายงานขอมลประจาวนใหแกผใชบรการระบบน าของประเทศ ซงจะทาใหผใชบรการทราบขอมลเกยวกบระดบน า ความเสยงทจะเกดอทกภยและคณภาพของน า รวมถงการขาดแคลนน า มลพษทางน า และสภาวะอทกภยดวย ศนยกลางการบรหารจดการนาจะใหคาแนะนาแกผมอานาจจดการนาของรฐและภาคตาง ๆ เกยวกบสภาพการณของน า โดยมหนวยใหบรการขอมลน า (Helpdesk Water) เปนหนวยตอบคาถามเกยวกบนโยบายและการบรหารจดการนา ศนยกลางการบรหารจดการน าเปนหนงในระบบศนยขอมลของฝายงานอานวยการทวไปดานสงกอสรางและการบรหารจดการน า (Rijkswaterstaat) (RWS) โดยมอกสองระบบคอ Verkeerscentrum Nederland, VCNL กอตงโดยกรมขอมลดานการขนสงและบรหารจดการการขนสง และ Department for Traffic Information and Traffic Management และ Scheepvaart Verkeers Centrum,SVC) กอตงโดยศนยขนสงสนคาทางเรอ (Shipping Centre)

ข. หนวยงานในสงกดของศนยกลางการบรหารจดการน าประกอบดวย 5 สวนงาน ดงตอไปน

1) สภานา (Waterkamer (Water Chaber) สภาน าทาหนาทจดทาขอมลแหงชาตซงเชอถอไดและเปนประโยชนเกยวกบระดบน า

ความเสยงในการเกดอทกภย และคณภาพของน า ทงในชวงเวลาปกตและกรณฉกเฉนตลอด 24 ชวโมงทกวน และในชวงทมปญหารายแรงสภาน ายงตองทาหนาทเตรยมขอมลเกยวกบการเกดอทกภย การขาดแคลนน า และการเกดมลพษทางน าดวย นอกจากน สภานายงตองตรยมขอมลรายงานขาวสาหรบการเดนเรอใหแก the Shipping Centre ดวย ทงน ขอมลทจดทาขนโดยสภาน านนไดรบความรวมมอเปนอยางดจาก the regional reporting centres

274 เปนหนวยงานในสงกดของฝายงานอานวยการทวไปดานสงกอสรางและการบรหารจดการน า (Rijkswaterstaat) กระทรวงสาธารณโภค

DPU

137

2) คณะกรรมการประสานงานแหงชาต (National Coordination Committees) คณะกรรมการประสานงานแหงชาต จะเขามามบทบาทสาคญในสถานการณ

ขนรนแรง รวมทงกรณการเกดอทกภย การขาดแคลนน า และมลพษทางน าดวย โดยคณะกรรมการประสานงานแหงชาต จะไดรบรายงานขาวและขอมลซงเชอถอไดและเปนประโยชนเกยวกบสภาพการณของน าจากศนยกลางการบรหารจดการน า (The Water Management Centre) หากสถานการณรนแรงมากขนผ เ ชยวชาญกจะแจงไปยงองคกรระดบทองถนและระดบภาค เพอดาเนนการและจดเตรยมมาตรการรองรบรวมทงประสานกบผมสวนเกยวของทงหมด

3) หนวยใหบรการขอมลนา (The Helpdesk Water) หนวยใหบรการขอมลน า (The Helpdesk Water) เปนศนยกลางความร เพอผเชยวชาญ

ซงเปนผมสวนรวมในนโยบายน า การบรหารจดการน า และความปลอดภยเรองน าผเชยวชาญสามารถตดตอสอบถามในเรองดงกลาวกบหนวยใหบรการขอมลนาไดทกวนทาการผเชยวชาญเรองน าจะไดทราบถงขาวลาสด ขอมลภมหลง และความสมพนธในการออกกฎหมายและกฎขอบงคบตาง ๆ จากหนวยใหบรการขอมลนาดวย

การบรหารจดการนาในประเทศเนเธอรแลนดนน หนวยใหบรการขอมลน าจะทาหนาทตอบคาถามแกประชาชนทมความสงสยในขอมลเกยวกบนโยบายน า การบรหารจดการน าและความปลอดภยของน าในประเทศเนเธอรแลนด หนวยใหบรการขอมลน า ไดรบแตงตงจากรฐบาลของเนเธอรแลนด (the dutch government) จงหวด (provinces) เทศบาล (municipalities) และกรรมการสมาคมทองถนนา โดยการบรหารจดการนาเปนประเดนทซบซอน กลาวคอ การจายน าจะมการกาหนดระยะเวลาตายตวซงเปนเรองยงยากหากมวลน าเหลานนมปรมาณมาก ดงนน หนวยใหบรการขอมลน นจะใหค าแนะนาเ กยวกบขอมลการบรหารจดการน าและการจายน าภายในประเทศ พรอมกบขอมลเกยวกบความเสยงนาทวม นาขาดแคลน และฝนแลง

4) หนวยรบรองและการแสดง (Reception & Presentation) ศนยกลางการบรหารจดการน า (The Water Management Centre) จดใหมพนทประชม

สาธารณะสาหรบตอนรบกลมผเชยวชาญเรองน าและสอมวลชน ศนยฯ จะแสดงใหผมาเยยมเยอนเหนถงการดาเนนการและองคกรของระบบนาและความปลอดภยเรองน าของประเทศเนเธอรแลนด ระบบการบรหารจดการน า และบทบาทหนาทของศนยกลางการบรหารจดการน า และหนวยงานทมสวนเกยวของ

5) หนวยฝกอบรมและนวตกรรม (Training & Innovation) โดยปกต หลกสตรการฝกอบรมจะจดใหแกผเชยวชาญเรองน าเพอพฒนาความสามารถ

เกยวกบกระบวนการขนพนฐานของการบรหารจดการในชวงทมสถานการณรนแรงหรอคบขน

DPU

138

นอกจากน ศนยกลางการบรหารจดการนาจะมการเสนอแผนงานเพอการพฒนาและเทคโนโลยใหมในพนทของการบรหารจดการนาและความปลอดภยเรองนา

(3) หนวยงานทเกยวของกบการบรหารจดการนาของประเทศเนเธอรแลนด275 หนวยงานทเกยวของกบการจดการน าสามารถแบงไดเปน 2 ระดบ คอ ระดบชาต (State

Level) ดแลรบผดชอบระบบน าหลกของประเทศ และในระดบทองถน (Regional Level) รบผดชอบระบบนาในสวนทองถน

ก. ระดบชาต (State Level) กระทรวงทเกยวของกบการบรหารจดการนา มดงน

1) กระทรวงสาธารณปโภคและสงแวดลอม (Ministry of Infrastructure and the Environment-I&M) กระทรวงสาธารณปโภคและสงแวดลอม มหนาทในการจดทานโยบายน าและกฎหมายทเกยวกบน าของประเทศ ปรบปรงคณภาพชวต รกษาความสะอาด ความปลอดภย และความยงยนของสงแวดลอม รวมท งวางระบบเชอมโยงเครอขายทางถนน ทางราง ทางน า และทางอากาศ เพอใหการบรหารจดการน าสาหรบปองกนการเกดอทกภยและปรบปรงคณภาพอากาศและน าเปนไปอยางมประสทธผล กระทรวงสาธารณปโภคและสงแวดลอมเปน 1 ใน 11 กระทรวงของรฐบาลแหงชาตเนเธอรแลนด โดยหนวยงานภายใตสงกดทมบทบาทสาคญทสดคอ ฝายงานอานวยการทวไปดานสงกอสรางและการบรหารจดการน า (Directorate-General of Public Works and Water Management (Rijkswaterstaat-RWS))276 จดตงขนในป ค.ศ.1798 ทาหนาทเปนหนวยงานระดบปฏบตการ รบผดชอบการบรหารจดการนาของประเทศ (State Water Management Agency) การดแลงานสรางและบารงรกษาทางน าและถนน และงานโยธาธการทสาคญในระดบชาต รวมทงใหบรการดานเทคนคและใหคาปรกษาแกรฐบาลเกยวกบนโยบายการบรหารจดการน าโดย Rijkswaterstaat มภารกจหลกขององคกรวา “Rijkswaterstaat” จะตองเปนองคกรของรฐททาใหพนดนในประเทศเนเธอรแลนดแหง ปราศจากน าทวม จดหาน าทสะอาดและเพยงพอตอการอปโภคบรโภคของประชาชน รวมทงบรหารจดการการจราจรใหคลองตวและมความปลอดภย

275 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการน าของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 33-36) เลมเดม. 276 Rijkswaterstaat เปนองคกรบรหาร (Exective Organization) อยในความรบผดชอบของ Ministry

of Infrastructure and the Environment

DPU

139

Rijkswaterstaat (RWS) หรอเรยกในชอภาษาองกฤษวา Directorate General for Public Works and Water Management หรอคณะกรรมการกลางเพอน าสาธารณะและการจดการน า277 เปนหนวยงานทสาคญยงในการบรหารจดการน า โดยดแลแมน าทกสายในประเทศ ในดานการระบายน าสงแวดลอม และการใหอานวยความสะดวกในการเดนเรอ โดยเรยกรวมการบรหารจดการน านวา “Canalization”278 เชน การรกษาระดบน า ใหเพยงพอแกการเดนเรอ น าดบสาหรบเตมในทะเลสาบน าจด สาหรบทาน าประปา การปดเปดประตน าตามความเหมาะสมในแตละชวงฤดกาล หรอแมแตการออกแบบระบบกนน าใหสอดคลองกบภมอากาศและระบบนเวศ เชน การจดทาชองทางใหปลาแซลมอนและปลาเทราทสามารถไปวางไขได เปนตน

2) กระทรวงการวางแผนเชงพนททอยอาศยและสงแวดลอม (Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment) มอานาจหนาทในการจดทานโยบายและกฎหมายทเกยวกบน า เพอการบรโภค (Drinking Water) รวมถงการจดทานโยบายเกยวกบการใชประโยชนจากทดนดวย

3) กระทรวงเกษตร ทรพยากรธรรมชาต และคณภาพอาหาร (Ministry of Agriculture, Nature and Food Quality) มอานาจหนาทในการจดทานโยบายและกฎหมายของประเทศทเกยวกบการรกษาธรรมชาตและเกษตรกรรม ข. ระดบทองถน (Regional Level) 1) คณะกรรมการนา (Water Board (Waterschappen) คณะกรรมการน า (Water Board) เปนองคกรกระจายอานาจสภมภาคของรฐซงมโครงสรางและงบประมาณเปนของตนเอง และทางานเฉพาะดานเกยวกบการ279ควบคมน า โดยมอานาจหนาท ดงน (1) บรหารจดการปรมาณน า โดยการรกษาระดบน าใหอยในปรมาณทเหมาะสมรวมทงจดระบบการระบายน า (2) ปองกนน าทวม ทงจากน าทะเลและน าในแมน าโดยการทาสนทรายและสรางเขอน (3) บรหารจดการคณภาพน า โดยการควบคมมลพษทางน า ปรบปรงรกษาคณภาพน าและการบาบดน าเสย (4) เปนผจดการน าหรอ “water manager” ตามกฎหมาย Water Act

277 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://pracob.blogspot.com/2010/10/blog-post

3954.html เมอวนท 15 ธนวาคม 2556. 278 การปองกนนาทวมเมอง : ประสบการณจากประเทศเนเธอรแลนด (Flood Prevention in Cities :

Netherland’s Experience) (น. 69) โดย รศ.ดร. อรยา อรณนท, ภาควชาภมสถาปตยกรรม คณะสถาปตยกรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

279 จากขอมลในป 2009 ม Water Board (Waterschappen) จานวนทงสน 27 คณะ ซงแตกตางจากจานวนในป 1850 ทมอยกวา 3,500 คณะ

DPU

140

2009 มหนาทในการรางแผนบรหารจดการน าในระดบภมภาค ใหสอดคลองกบแผนระดบชาตและระดบจงหวด 2) จงหวด (Provinces) จงหวด (Provinces) มหนาทในการบรหารจดการน า ดงน (1) ดแลโครงสรางหรอสงกอสรางตาง ๆ ทใชปองกนน าทวมในจงหวดของตนตามมาตรา 3.9 ของ Water Act 2009 (2) ออกกฎหมาย กฎ ระเบยบทเกยวของกบการบรหารจดการ dike ring area ตามมาตรา 14 ขอ 1 ของ Flood Defence Act 1996 3) เทศบาล (Municipalities) เทศบาล (Municipalities) ไมไดมอานาจหนาทโดยตรงในการบรหารจดการน าแตใน Water Management At 1989 ระบใหเทศบาลมหนาทในการจดเกบของเสยในทองถนของตนเพอไมใหเกดความสกปรกตอแหลงนา 4) องคกรภาคเอกชน280 องคกรภาคเอกชนทเขามามสวนรวมในการบรหารจดการน า ไดแก Netherlands Water Partnership หรอ NWP เปนความรวมมอระหวางภาคเอกชนและภาครฐในการใหการสนบสนนมาตรการตางๆ ในการปองกนน าทวม องคกรนมไดถกจดตงขนโดยกฎหมายเฉพาะ แตเกดจากความตงใจทางานรวมกนของภาครฐและเอกชน โดยบคคลทเขามารวมเปนสมาชกของ NPW มกเปนองคกรเอกชนหรอบรษทเอกชททางานเกยวของกบนาหรอระบบบรหารจดการนา เชน บรษททรบออกแบบและกอสรางเขอนกนนา บรษททรบบารงรกษาเขอนกนนา บรษททรบขดดนหรอทรายในทะเลหรอแมนา บรษททผลตและจาหนายนาดม หรอบรษททวางระบบการระบายนาเสย เปนตน บทบาทหนาทหลกของ NWP คอ การใหความรวมมอแกหนวยงานตาง ๆ ไมวาจะเปนหนวยงานภาครฐหรอเอกชนในการเปนศนยรวมของความรตางๆ ทเกยวของกบเทคโนโลยทเกยวของกบการปองกนนาทวม ปองกนชายฝงทะเลถกกดเซาะและเทคโนโลยในการบรหารจดการนา (4) การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนา281

การมสวนรวมของประชาชนในกรอบกฎหมายวาดวยทรพยากรน า การพฒนาลาสดในดานการบรหารจดการทรพยากรน าและการมสวนรวมของประชาชน ไดมการจดทากรอบกฎหมายวาดวยทรพยากรน าและไดนาไปปฏบต พบวา ประชาชนบางสวนทเขาไปมสวนรวมในการนาไป

280 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 36) เลมเดม. 281 Public Participation in River Basin Management in the Netherlands (p 39-41) by Bert

Enserink,Dille Kamps,Erik Mostert from RBA-Centre,Delft University of Technology.

DPU

141

ปฏบตมความสนใจอยางแทจรงในการสงเสรม “การเกยวของเชงรก” สวนประชาชนบางสวนอยากเขาไปมสวนรวมในการใหค าปรกษา ประเทศเนเธอรแลนดไดจดทากฎหมายท ชอวา “พระราชบญญตวาดวยการอนวตการตามกรอบกฎหมายวาดวยทรพยากรน าของสหภาพยโรป” เพอทจะกาหนดการใหคาปรกษา แตยงไมไดกลาวถงการเกยวของเชงรกของประชาชนเอาไวอยางชดแจง กจกรรมการมสวนรวมของประชาชนโดยสวนใหญเปนสงซงไดรบการคาดการณในระดบภมภาคและเปนไปไดในระดบทองถน หลายแนวคดกาลงไดรบการพฒนาในระดบชาต คณะกรรมการการทรพยากรน า จงหวด เทศบาล และกระทรวงตาง ๆ มความเหนชอบรวมกนทจะประสานความรวมมอดานขอมลขาวสารไมเพยงแตขอมลขาวสารทเกยวกบกรอบกฎหมายวาดวยทรพยากรน าเทาน น แตรวมถงขอมลขาวสารเกยวกบการปองกนน าทวม และกอต งทมงานตดตอสอสารในระดบภมภาคในบางสวนของเนเธอรแลนด ในเขตลมน าสเกลต ความแตกตางของหนวยงานรฐบาลทเกยวของสรางทมงานการตดตอสอสารและการมสวนรวมของประชาชนขนมา ไมรวมถงเทศบาล แตรวมถงผแทนจากสมาคมเกยวกบสงแวดลอมในระดบภมภาคทซงกาลงพฒนาแผนโครงการ นอกจากนกลมตวแทนความคดของผอนในระดบภมภาคกไดรบการตงขนดวย แตอยางไรกตามไมใชวาปญหาทงหมดจะไดรบการแกไขใหหมดสนได ในมมมองของประเทศเนเธอรแลนด ขอคดเหนทสาคญและจาเปนเกยวกบบทบญญตของการมสวนรวมของประชาชนในกรอบกฎหมายวาดวยทรพยากรน า สามารถกระทาได แตจะตความอยางไรในเอกสารคาแนะนาเกยวกบการมสวนรวมของประชาชน และขอคดเหนทสาคญทสดเกยวพนกบคานยามของคาวา “การสงเสรมสนบสนน” และ “การเกยวของเชงรก” ในมาตรา 14 แหงกรอบกฎหมายวาดวยทรพยากรน า ไมไดบญญตใหความหมายนยามศพทไว มเพยงเอกสารคาแนะนาใหมการตความคาวา “การเกยวของเชงรก” วาเปนมากกวาการใหคาปรกษาหรอเปนนยวาประชาชนเปนผไดรบผลกระทบอยางแทจรง ถงแมวาจะไมใชอานาจการตดสนใจทจาเปนกตาม และ “การสงเสรมสนบสนน” ควรจะไดรบการยดถออยางจรงจง อยางไรกตามมคนจานวนไมมากในเนเธอรแลนดทไดอานเอกสารคาแนะนา และยงไปกวานนบทสรปของเอกสารคาแนะนาคอนขางจะทาใหเขาใจผดไปได เนองจากในเอกสารดงกลาวดเหมอนจะใหคาแนะนาวาการสงเสรมสนบสนนการเกยวของเชงรกเปนเพยงขอกาหนดทจะเลอกกระทาหรอไมกได ทศนะตอการมสวนรวมของประชาชนเมอขาดความชดแจงกไมอาจทาใหมการสงเสรมสนบสนนเกยวกบการเกยวของเชงรกได กรอบกฎหมายวาดวยทรพยากรน าไมไดบญญตไวชดแจงมากนกเกยวกบขอบเขตของการมสวนรวมของประชาชน เพยงแตกาหนดถงคกรณทเกยวของ คกรณผมสวนไดเสย หรอผถอ

DPU

142

ผลประโยชนรวม ในประเทศเนเธอรแลนดผถอผลประโยชนรวมและประชาชนจะเขาไปมสวนเกยวของในเชงรกในกระบวนการขนตอนวางแผน ดาเนนการของกรอบกฎหมายวาดวยทรพยากรน านนยงเปนไปดวยความยากลาบากเปนอยางยง จงตองพยายามอยางมากมายทจะใหไดรบการดาเนนการเพอทจะกระทาการใหบรรลเปาหมายทตงไว องคกรภาคประชาชน การมสวนรวมขององคกรภาคประชาชนนน Water Board Act 1992 ไดกาหนดใหประชาชนเขาไปมสวนรวมในการวางแผนการบรหารจดการนา โดยการเลอกตงตวแทนในทองถนของตนเขาไปเปนกรรมการใน Water Board การมสวนรวมโดยมวธนถอเปนการมสวนรวมของประชาชนโดยออมเพอทาหนาทเปนกระบอกเสยงในการรวมตดสนใจในการกาหนดนโยบายหรอวธปฏบตเกยวกบการบรหารจดการน า และตอมา Water Act 2009 ไดมการกาหนดหลกการใหประชาชนและผมสวนไดเสยเขามามสวนรวมในการกาหนดนโยบายและแผนการบรหารจดการนาเพมมากขนดวย282 3.2.2 ประเทศฝรงเศส ประเทศฝรงเศสเปนประเทศหนงทเคยเผชญกบปญหาภยพบตจากธรรมชาตมาหลายครงและไดตระหนกถงความเสยงภยจากภาวะทางธรรมชาต ทอาจจะเกดขนในอนาคตไดทกขณะ โดยรฐบาลฝรงเศสไดกาหนดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะ283ประเทศฝรงเศส การบรหารจดการน าของประเทศฝรงเศส นอกจากจะใชน าเพอการบรโภคอปโภคและภาค อตสาหกรรม และการ ดแล คณภาพของน า เ พ อการพฒนาอย า งย ง ยนในแ งของทรพยากรธรรมชาตแลว ฝรงเศสยงประสบปญหาอทกภยบอยครง ทาใหนอกจากจะตองมระบบการจดการน าในฐานะทรพยากรทสาคญของประเทศเพอการพฒนาแบบยงยนแลว ยงตองมการจดการนาในฐานะของภยพบตอกดวย

(1) กฎหมายทเกยวของกบการจดการทรพยากรนาของฝรงเศส284 ในอดตประเทศฝรงเศสใชกฎหมายหลายฉบบในการจดการเกยวกบน าและทรพยากร

น า แตปจจบนไดมการรวบรวมจดกลมประเภททาเปนประมวลกฎหมายตาง ๆ เชนประมวล

282 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 37) เลมเดม. 283 สบคนขอมลทางอเล กทรอนกส จากเวบไซต http://www.pub-law.net/publaw/view.

aspx?id=1681 เมอวนท 20 มกราคม 2557. 284สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 51 – 52), เลมเดม.

DPU

143

กฎหมายสงแวดลอม (code de l’environnement) ประมวลกฎหมายทองถนเดม (code rural ancien) ประมวลกฎหมายสาธารณสข (code de la santé publique) เปนตน สาหรบเรองการจดการเกยวกบน า ประเทศฝรงเศสไดรวบรวมบทบญญตทใชบงคบเขาเปนหมวดหมโดยกาหนดเรองน าไวในบรรพท 2 ซงสาระสาคญทเกยวกบการบรหารจดการน ามาจากฐานกฎหมายเดมทปจจบนไดยกเลกสวนทซาซอนกบประมวลไปแลวจานวน 7 ฉบบ ไดแก La loi du 16 décembre 1964 บญญตเกยวกบการจดการน าแบบลมน า ไดวางหลกการสาคญสามอยาง คอ การจดการโดยกระจายอานาจ (gestion décentralisée) สาหรบลมน าขนาดใหญ การจดการรวมกน เครองมอทางการเงนในการดาเนนการ การจดการตามระบอบกระจายอานาจ การแบงความรบผดชอบ องคกรปฏบตการทจะมการตงขนในทกลมนาขนาดใหญ285 La loi du 29 juin 1984, บญญตเกยวกบการทาการประมงในน าจด และการจดระเบยบการทาประมงในทเพาะพนธ ซงจะมการพจารณาถงระบบนเวช286 Loi du 3 janvier 1992, ไดวางหลกเกยวกบการจดการน ารวมกนในลกษณะของมรดกรวมกนของชาต การจดการจะตองมความสมดลระหวางผใชน าทตางกนในรปแบบทตางกน (แหลงน าจดทวไป น าบาดาล และน าทะเลชายฝง) การรกษาระบบนเวศน การเพมคณคาของน าใชเชงพาณชย การจดการนาในฐานะแหลงอาหาร หรอในฐานะนาดม287 Loi no 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement กฎหมายวาดวยการเสรมสรางการคมครองทางสงแวดลอม ค .ศ . 1995 รฐมนตรวาการกระทรวงสงแวดลอมในขณะน น ไดเสนอและผลกดนกฎหมายฉบบนโดยกาหนดใหมการจดทาแผนในการปองกนความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตทอาจคาดการณได (Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles - PPR) อนเปนเครองมอของรฐในการกาหนดแนวทางและขนตอนในการปองกนความเสยงจากภยทางธรรมชาตทอาจพยากรณหรอคาดการณวามแนวโนมจะเกดขนได เชน ภยจากภาวะน าทวม ภยจากดนถลม ภยจากไฟไหมปา และภยจากพายไซโคลน เปนตน กฎหมายวาดวยการเสรมสรางการคมครองทางสงแวดลอม ค.ศ. 1995 มาตรา 16 ไดกาหนดหลกการทสาคญในการกาหนดแผนในการปองกนความเสยงจากภาวะทางธรรมชาตทอาจคาดการณได ทถอเปนภยธรรมชาตอนอาจคาดการณไดลวงหนา288

285 แหลงเดม. (น. 52). 286 แหลงเดม. 287 แหลงเดม. 288 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=

1681 เมอวนท 10 พฤศจกายน 2556.

DPU

144

Directive-Cadre Européen sur l’eau (DCE) de 23 octobre 2000 เปนการกาหนดนโยบายเกยวกบน าของสหภาพยโรปในการจดการน ารวมกนของสมาชก 27 ประเทศ ตามคานาทวา “นาไมใชทรพยพาณชยเหมอนอยางอน แตเปนมรดกซงตองปกปองรกษาและดแล Loi du 21 avril 2004 กฎหมายทตราขนเพอเปนการอนวตการใหเปนไปตาม DCE Loi sur l’eau et les milieu aquatiques du 30 décembre 2006 เปนการรวมนโยบายเกยวกบน าเขาดวยกน โดยมวตถประสงคเพอใหมการดาเนนการตาม DCE ทาใหการเขาถงน าดขนทาใหการบรการของรฐเกยวกบน ามความโปรงใส และปรบปรงองคกรดแลการประมงในน าจด นอกจากนยงเพอปรบปรงใหระบบทางการเงนของเจาหนาทของน ามนคงขน และสรางหนวยงานใหมคอ สานกงานแหงชาตเกยวกบน าและแหลงน า (Office National de l’eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA)) ทเปนหนวยงานสาคญเกยวกบการจดการน า โดยเฉพาะในเรองระบบเครอขายขอมลเกยวกบนา289 หลกกฎหมายสงแวดลอมของฝรงเศสในการแกปญหาน าทวม ปญหาวกฤตน าทวม ของประเทศฝรงเศสมสาเหตประการหนงมาจากปญหาการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ (Le changement climatique) โดยเปนการเปลยนแปลงลกษณะอากาศโดยเฉลยของโลก ทอาจสงผลกระทบหรอกอใหเกดความแปรผนของธรรมชาตอยางรนแรงกวาทเคยเปนในอดต ดงนน รฐบาลฝรงเศสจงไดแสวงหาแนวทางในการปรบตวใหเขากบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศอยางสดขว เพอปองกนความเสยหายตอชวตและสงแวดลอมของประชาชนในประเทศ เชน การแสวงหาเทคนคทางวศวกรรมชลประทานและสาธารณปโภคของรฐทเกยวของกบการบรหารทรพยากรน า เพอปองกนปญหาน าทวม เปนตน นอกจากน รฐบาลฝรงเศสยงไดพยายามหามาตรการทางนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเพอตอบสนองตอการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศอยางสดขวทอาจเกดขนไดในอนาคต โดยนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายของฝรงเศส ประกอบดวยหลกกฎหมายทจาเปนตอการปองกนภาวะน าทวมและบรหารความเสยงจากภาวะน าทวม เพอใหประชาชนไดรบผลกระทบจากภาวะนาทวมนอยทสด290

289 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 52). เลมเดม. 290 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id= 1681

เมอวนท 10 พฤศจกายน 2556.

DPU

145

(2) ระบบฐานขอมลเกยวกบนาของประเทศฝรงเศส291 ในอดตฝรงเศสมปญหาเกยวกบการจดการเกบขอมลน า เชนเดยวกบหลาย ๆ ประเทศเนองจากมองคกรทรบผดชอบเกยวกบขอมลน าหลายองคกร ทาใหขอมลกระจดกระจาย ทาใหการนาขอมลมาใชประโยชนไมมประสทธภาพเทาทควร ดงนนในป ค.ศ. 1992 ไดมการจดตงโครงขายขอมลน าในระดบประเทศ (Le réseau national des données sur l’eau (RMDE)) ขนโดยกฎหมายวาดวยน า (La Loi sur l’eau) โดยเครอขายนมเปาหมายหลกในการจดทาขอมลเพอแบงปนและเกบขอมลทสาคญในการจดระเบยบการใชน าและการบรหารจดการน า ตอมาเครอขายนไดรบการพฒนาเปน “ระบบขอมลเกยวกบนา” (systeme d’information sur l’eau (SIE)) ทใชในปจจบน

ก. องคกรจดการขอมลเกยวกบนา การทรฐตองการแกปญหาการกระจดกระจายของขอมลเกยวกบน า และเหนความจาเปนของการจดเกบขอมลแบบบรณาการ ทาใหในป ค.ศ. 2006 ฝรงเศสไดตรารฐบญญตวาดวยน าและแหลงน า ลงวนท 30 ธนวาคม ค.ศ.2006 ทกาหนดใหม “ระบบขอมลเกยวกบน า” (le systéme d’information sur l’eau (SIE)) ไวในประมวลกฎหมายสงแวดลอม (Le code de l’environnement) อนเปนทมาของระบบการจดเกบขอมลของฝรงเศสในปจจบน รฐบญญตวาดวยน าและแหลงน า ลงวนท 30 ธนวาคม ค.ศ. 2006 ไดบญญตใหเปนหนาทของสานกงานแหงชาตดานน าและแหลงน าในการดาเนนการ และประสานงานดานเทคนคในเรองขอมลเกยวกบนาของประเทศฝรงเศส

1) สานกงานแหงชาตดานน าและแหลงน า อยภายใตการกากบดแลของกระทรวงสงแวดลอม การพฒนาแบบยงยน การขนสง และทพกอาศย มอานาจหนาทหลก ๆ ในการรวบรวมขอมล เกบขอมล และเผยแพรขอมลเกยวกบนา และนอกจากนนยงมอานาจหนาทพฒนาองคความรเกยวกบระบบน า (hydro-systémes) โดยจะมสวนในการกาหนดทศทางของโครงการวจย ดาเนนการดานขอมลเกยวกบทรพยากรนา สงแวดลอมของนาและการใชน า โดยรบผดชอบ “ระบบขอมลเกยวกบน า” (Le systéme d’information sur l’eau (SIE)) ควบคมการใชน า โดยทรฐไดมอบหมายอานาจสวนหนงเกยวกบตารวจน าใหกบสานกงานแหงชาตดานน าและแหลงน า ดงนน จงมหนาทในการควบคมการปฏบตตามกฎขอบงคบตาง ๆ การปฏบตหนาทอนๆ ดานนาในฝรงเศส เชน การจดใหมการวเคราะหสภาพนาและแหลงนา มสวนรวมในการทาแผนนโยบายน าในฝรงเศส ผลกดนดานเทคนคการจดการนา เปนตน

291 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย (น. 54 – 56), เลมเดม.

DPU

146

ในการปฏบตหนาทดงกลาวนน ในขณะเดยวกนกถอวาสานกงานแหงชาตดานน าและแหลงน าทาหนาทในการเผยแพรขอมลเกยวกบสงแวดลอมดวย และใหขอมลตอผมอานาจในระดบประเทศและคณะกรรมาธการยโรปเกยวกบพฒนาการและนโยบายดานนาของฝรงเศสดวย

2) ระบบการจดการขอมลเกยวกบนาและแหลงนา ระบบขอมลเกยวกบน า จะเรมดาเนนการในป ค.ศ. 2006 แตการจดเกบขอมลไดทาการจดเกบตอเนองตอจากระบบเครอขายแหงชาตดานขอมลเกยวกบน า ทมการเกบขอมลไวตงแตป ค.ศ. 1992 วตถประสงคของการเกบขอมลนา ขอมลตาง ๆ หลายลานขอมลไดถกรวบรวมจดเปนกลม ๆ เพอวตถประสงคหลก 3 ประการ ดงน ประการทหนง เพอใหทราบสถานะปจจบนของทรพยากรน าและแหลงน า ไดแก ขอมลเกยวกบปรมาณน าในแหลงตาง ๆ ดานชววทยา เชน ปรมาณออกซเจน ความเคมของน า ความเปรยวของน า และขอมลของสงมชวตในน า นอกจากนยงอาจรวมไปถงอณหภมของน า ลกษณะของการไหลเวยนของนา ลกษณะของตลง เปนตน ประการทสอง เพอประเมนผลจากกจกรรมตาง ๆของมนษย และผลกระทบจากการนน ซงผใชขอมลทวไปสามารถใชขอมลจากการประเมนผลดงกลาวในการวางแผนการดาเนนกจกรรมของตนได เชน การเกษตร การประมง หรอหนวยงานของรฐทมอานาจอาจใชเปนขอมลในการอนญาตใหตงสถานประกอบการ การปฏเสธในการสรางโรงงาน (ปรมาณมลภาวะ) ประการทสาม เพอเปนแนวทางและประเมนในการจดทานโยบายเกยวกบนาและการปองกนและบาบดแหลงนา

(3) หนวยงานทเกยวของกบการบรหารจดการนาของฝรงเศส292 ตามทไดกลาวไปขางตนแลววา รฐบญญตลงวนท 3 มกราคม ค.ศ. 1992 หรอทเรยกกนวา “กฎหมายวาดวยนา” ไดวางหลกเกยวกบนาวา นามลกษณะเปนมรดกรวมกนของชาต (L’eau est “patrimoine commun de La Naion”) ทาใหมแนวความคดในการบรหารจดการน าวาตองมความสมดลระหวางผใชน าทตางกนในรปแบบทตางกน (แหลงน าจดทวไป น าบาดาล และน าทะเลชายฝง) การจดการนาตองคานงถงการรกษาระบบนเวศน การเพมคณคาของนาในเชงเศรษฐกจ การจดการในฐานะแหลงอาหารหรอในฐานะนาดม เปนตน

292 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการน าของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย (น. 49 – 50), เลมเดม.

DPU

147

หลกการบรหารจดการทรพยากรน า หรอทเรยกวา “gestion intégrée des resources en eau (GRIE)” จงมวตถประสงคหลกเพอประโยชน ดงน (1) เพอใหทกคนสามารถมน าเพอการอปโภคบรโภค (2) เพอรกษาทรพยากรน าและแหลงน า (3) เพอปองกนมลภาวะและอบตเหต (4) เพอปองกนและจดการกบอทกภย ความแหงแลง และปญหาการกดเซาะ (5) เพอใหมผลตภณฑอาหารทางเกษตรและประมง (6) เพอการพฒนาแบบยงยนของอตสาหกรรม การผลตพลงงานนนทนาการ การทองเทยวและการคมนาคมทางนา

ก. ระดบรฐ ซงเปนผกาหนดนโยบายและออกกฎหมายทเกยวของ ข. ระดบทองถน293

การกาหนดนโยบายรฐและการออกกฎหมายทเกยวของ โดยทประเทศฝรงเศสไดมการแบงอานาจ ทาใหการตดสนใจเกยวกบน าในระดบทองถนตาง ๆ นนจะถกพจารณาโดยองคกรปกครองสวนทองถนทใกลชดกบทองททสด สวนรฐเปนผดแลในระดบนโยบาย และสามารถดาเนนการไดโดยการใชกฎหมายเปนเครองมอในการดาเนนการ ดงน อานาจหนาทของรฐ กระทรวงหลกทรบผดชอบในการบรหารจดการน า ไดแก กระทรวงสงแวดลอม การพฒนาอยางย งยน การขนสง และทพกอาศย และกระทรวงอนในกรณทมหนาทเกยวของ โดยจะดาเนนการตาง ๆ ผานทางตวแทนของรฐ ไดแก ผวาการภาค และผวาราชการจงหวด ซงเปนตวแทนของรฐในระบบแบงอานาจ ในสวนของการจดการน าผวาการภาคหรอคณะกรรมการลมน า จะมการเลอกผวาการประสานงานลมน า เพอทาหนาทในการประสานงานกบหนวยงานของรฐ และเปนผใหความเหนชอบในการจดการและวางแผนจดการนา และนาโครงการของมาตรการตาง ๆ ทเกยวของมาใช การกาหนดนโยบายเกยวกบนา ในการพจารณาเกยวกบการจดการน ามหลกการพนฐาน 6 ประการ ทตองคานงถง ไดแก

1. การบรหารจดการลมนาแบบกระจายอานาจ อานาจการจดการนาตาง ๆ ของประเทศฝรงเศสสวนใหญจะอยกบองคกรปกครองสวนทองถนทใกลชดกบพนทลมน า แตในระดบประเทศกยงจะมการประสานงานกนดาเนนการในการจดการน าซงจะนาเรองลกษณะภมประเทศของแหลงนามาพจารณาดวย เนองจากแนวความคดทวา “นาไมมพรมแดนทางการปกครอง”

293 แหลงเดม.

DPU

148

2. การใชแนวทางการจดการเชงบรณาการ ซงคานงถงผใชน าทกคน ความจาเปนของระบบนเวศนทางนา การปองกนมลภาวะและการควบคมความเสยงภยธรรมชาตและอบตเหต

3. หนวยงานทไดรบอานาจดาเนนการและประสานการดาเนนการ โดยตองพจารณาถงกฎระเบยบตางๆ ของคณะกรรมการลมนาและผวาการประสานงานลมนา

4. การหมนเวยนแหลงเงน เกยวกบการจดเกบเงนของสานกงานน า ในสวนของการจดเกบคาใชน าและคาบาบดนา

5. การวางแผน และโครงการระยะหลายป ซงจะแยกเปนสองสวนทจะตองคานงถงในการจดการนา ดงน

สวนทหนง การจดทาแผนกาหนดวตถประสงคและลาดบความสาคญในการดาเนนการตามแผนการจดการและการวางแผนในระดบลมน าใหญ และการจดระเบยบและการจดการในระดบลมนายอย

สวนทสอง โครงการการลงทนโครงการทางการเงนตอเนองหลายปของหนวยงาน ตาง ๆ ไมวาจะเปนของเจาหนาทน าในระดบลมน าขนาดใหญ และการทาสญญาตาง ๆ ในระดบแมนา หรอทางนา

6. การแบงสรรความรบผดชอบระหวางเจาหนาทรฐและผใหบรการเอกชนในการใหบรการนาดมและการสขอนามยน าและการทาความสะอาด การใหบรการน าดมและการทาความสะอาดเปนบรการของรฐทไดรบการแบงอานาจใหแกทองถนแลวทองถนจะเปนผเลอกวาจะดาเนนการเองหรอวาแตงตงใหเอกชนเปนผดาเนนการ โดยสทธและหนาทของแตละฝายจะอยในกรอบของกฎหมายและเปนไปตามสญญา (4) การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนา ประชาชนประเทศฝรงเศสเรมมความตนตวอยางมากในการรวมแสดงความคดเหน ในชวงป ค.ศ. 1970 โดยมความเคลอนไหวทางการเมองในดานทเกยวของกบสงแวดลอม ประกอบกบปญหาในเรองสงแวดลอมน นปรากฏเดนชดขนในสงคมฝรงเศส ดงน น จงกอใหเกดการเรยกรองของประชาชนและองคกรภาคเอกชน ในการเขาไปมสวนรวมในโครงการของรฐทอาจสงผลกระทบรนแรงตอทรพยากรธรรมชาต หรอการจดการพนท โดยเฉพาะในเรองการจดการเรองทรพยากรธรรมชาตของประเทศนน ประเทศฝรงเศสไดใหความสาคญอยางมากในเรองการเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการตดสนใจตอโครงการตาง ๆ ของรฐ ทงนเพราะความตนตวของนานาประเทศในเรองสทธของประชาชนดานสงแวดลอม หรอการดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตแบบยงยน ตลอดจนเขารวมเปนภาคของอนสญญาระหวางประเทศตาง ๆ ทาให

DPU

149

ประเทศฝรงเศสหนมาใสใจและเนนนโยบายการมสวนรวมของภาคประชาชนโดยเฉพาะในดานสงแวดลอมมากยงขน294 ในการแสดงความคดเหนอกรปแบบหนงนอกเหนอจากการรบฟงความคดเหนในรปแบบของการทาประชาพจารณ การประชมปรกษาหารอหรอการรวมแสดงความคดเหนแลว ประเทศฝรงเศสยงมการจดการรบฟงความคดเหนทสาคญตอการจดการทรพยากรธรรมชาตอกรปแบบหนง เรยกวา การอภปรายสาธารณะ การจดทาการอภปรายสาธารณะ (Le débat public) นเปนการเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการแสดงความคดเหนสาหรบโครงการทมผลกระทบอยางรนแรงตอสงแวดลอม หรอการปรบปรงพนทหรอผงเมอง และเปนโครงการทมความเสยงทางสงคมและเศรษฐกจเปนอยางมาก ทงนภายใตการกากบดแลของคณะกรรมการอภปรายสาธารณะแหงชาต ไมวาโครงการหรอการดาเนนงานนนจะมผลกระทบตอประโยชนสาธารณะของชาตหรอประโยชนสาธารณะของทองถนกตาม การกาหนดเรองใหมการจดทาอภปรายสาธารณะนอาจถกกาหนดไวในเงอนไขของการรเรมในการดาเนนโครงการของรฐนน ๆ เองหรอเปนไปตามกฎหมายเฉพาะเปนราย ๆ ไปทไดกาหนดไววาตองใหมการดาเนนการจดการอภปรายสาธารณะ การบรหารจดการน าและการมสวนรวมของประชาชน295 ประเทศฝรงเศสมการบรหารจดการน าในรปแบบของคณะกรรมการลมน า แตกไดกาหนดใหมการอางองถงการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน าดวย การมสวนรวมของชมชนในการบรหารจดการน าในระบบกฎหมายของประเทศฝรงเศสไดรบการปรบปรงใหดยงขน การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการภาวะน าทวม องคกรภาครฐและผมสวนไดเสยทเกยวของกบการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมตามกฎหมายวาดวยการแกปญหานาทวมของประเทศฝรงเศส ตองประสานความรวมมอ (coopération) กบองคกรอนๆทเกยวของในการปฏบตหนาทเพอการบรหารจดการความเสยงจากภาวะน าทวม นอกจากน องคกรทเกยวของอาจแบงปนขอมลกบองคกรอนๆ ทเกยวของเพอใหเปนไปวตถประสงคในการปฏบตภารกจเพอบรหารจดการความเสยงจากการกดเซาะชายฝงและภาวะน าทวม ทงน ในดานความรวมมอเพอการรบมอกบภาวะน าทวม ควรกาหนดใหองคกรตางๆ มหนาทรบผดชอบ (fonctions) ในการเสรมสรางความรวมมอในการจดการปญหาน าทวมอยางย งยน เชน หากสถานการณน าทวมฉกเฉน

294 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?ID=

938 เมอวนท 15 ธนวาคม 2556. 295 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00674893

เมอวนท 15 ธนวาคม 2556.

DPU

150

ไดกนวงกวางไปหลายพนท รฐบาลทองถนควรทาการเชอมโยงและประสานงาน หากกรณแหงความจาเปนใหดาเนนการฟนฟรวมกนระหวางรฐบาลทองถนดวยกนและระหวางทองถนกบรฐบาลกลาง เปนตน296 3.2.3 ประเทศอเมรกา สหรฐอเมรกาเปนประเทศทมพนทขนาดใหญ และมความหลากหลายทางภมศาสตรและภมอากาศ จงสงผลใหเกดความหลากหลายทางภมศาสตร ภมอากาศ และภยธรรมชาตรายแรงอยางมาก การบรหารจดการน าในประเทศสหรฐอเมรกาน น มว ตถประสงคเพอการใชน าภายในประเทศเพอประโยชนในดานตาง ๆ ไดแกการอปโภคและบรโภค เกษตรกรรม อตสาหกรรม การทาเหมองแร และการใชน าเพอผลตกระแสไฟฟา ซงนอกจากนาจะมประโยชนในดานดงกลาว ประเทศสหรฐอเมรกาตองเจอกบภยพบตทางน าดวยดงเชนกรณน าทวมรนแรงทเกดขนอยางตอเนอง ดงนน เมอน ามทงประโยชนมหาศาลและอาจกอใหเกดความเสยหายไดเชนน จงทาใหรฐบาลเหนความสาคญในการตรากฎหมายและมาตรการตาง ๆ เพอออกมาบรหารการจดการนา

(1) กฎหมายทเกยวของกบการจดการนาของประเทศอเมรกา297 กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการนาทสาคญ ไดแก

ก. Federal Water Pollution Control Act of 1498 (หรอเรยกอกชอวา Clean Water Act (CWA)) กฎหมายฉบบนเปนกฎหมายหลกทมงคมครองทรพยากรน าของประเทศโดยสงเสรมและรกษาคณภาพของน าใหมความสะอาดเพอทประชาชนจะไดอปโภคและบรโภคน าไดอยางปลอดภย โดยกฎหมายฉบบดงกลาวมวตถประสงคทใหรฐบาลมลรฐและรฐบาลทองถนไดรบความชวยเหลอเปนเงนสนบสนนทางดานเทคนคเพอจดการกบปญหามลพษทางน า รวมท งการดาเนนการศกษาวจยทเกยวของกบเรองมลพษทางน าดวย เนองจากรฐบาลเหนวา “มลพษทางน า” เปนเรองทมความสาคญตอคณภาพของชวตมนษย ซงถอไดวากฎหมายฉบบนเปนกฎหมายทมความเขมงวดมาก ดงเชนจากมาตรการทกาหนดใหผประกอบการหรอโรงงานอตสาหกรรมดาเนนการเพอลดมลพษทจะปลอยออกจากโรงงานอตสาหกรรม ไดแก

296 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?

id=1681 เมอวนท 10 พฤศจกายน 2556. 297 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการน าของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย (น. 68 - 69), เลมเดม.

DPU

151

1. “Best Practicable Control Technology (BPT)” โรงงานอตสาหกรรมตองตดตงระบบ BPT เพอทาความสะอาดเครองปลอยของเสยออกจากโรงงานไปสแหลงน าตาง ๆ โดย BPT จะตรวจจบสสาร เชน แบคทเรย คาความเปนกรด-ดางของน าเสย ฯลฯ เนองจากสสารเหลานจะทาเปนตวทาลายความหนาแนนของออกซเจนในนาซงเปนอนตรายตอปลาและสตวน าประเภทอนๆ ได 2. “Best Available Technology”(BAT) โรงงานอตสาหกรรมตองตดตงระบบ BAT เพอกลนกรองของเสยทจะออกจากโรงงาน โดย BAT จะมงเนนไปทการตรวจสอบโลหะหนกและสารพษในของเสยทจะปลอยออกจากโรงงาน อนง ในการบงคบใชกฎหมายฉบบน ถอวารฐบาลกลางมเขตอานาจกวางมาก โดยเฉพาะการกาหนดมาตรฐานหรอกาหนดขอจากดตาง ๆ ใหแตละมลรฐตองปฏบตตามโดย Environmental Protection Agency (EPA) ซงเปนหนวยงานกลางจะเปนผกาหนดมาตรฐานของน าทงสาหรบโรงงานประเภทตาง ๆ เชน โรงงงานผลตเหลกและแสตนเลส โรงกลนน ามน เปนตน อยางไรกด รฐบาลกไดใหแตละมลรฐมสวนรวมในการกาหนดมาตรฐานของมลรฐเอง โดยการอนวตกฎหมายกลางมาบงคบใชในรฐ สวนรฐใดทยงมไดกาหนดมาตรฐานของตนเองโดยเฉพาะกจะเปนอานาจของ EPA ในการควบคมและตรวจสอบโรงงานอตสาหกรรมในรฐดงกลาว ซงปจจบนมมลรฐจานวน 46 มลรฐทกาหนดมาตรฐานของตนขนมาบงคบใชแลว ดงนน คงเหลออยเพยง 4 รฐเทานนทยงมไดกาหนดมาตรฐานของตนเอง ซงไดแก Idaho, Massachusetts, New Hampshire และ New Mexico จงสรปไดวา ทงรฐบาลกลางและมลรฐตางตองรบผดชอบในการกาหนดมาตรฐานเพอรกษาคณภาพของนาของประเทศ สาระสาคญของกฎหมายดงกลาว ประกอบดวยสาระสาคญใน 2 สวน สวนทหนง เปนบทบญญตใน Title 2 และ Title 6 ซงเปนบทบญญตวาดวยการทรฐบาลกลางใหความชวยเหลอแกทางดานการเงนเพอกอสรางโรงงานบาบดน าเสย (wastewater treatment plant) ซงจากการแกไขกฎหมายในป ค.ศ. 1972 (พ.ศ. 2515) สภาคองเกรสไดผานกฎหมายอนมตงบประมาณจานวน 65 พนลานเหรยญสหรฐแกกองทน CWA สาหรบการจดสรรเงนทนจานวนดงกลาวนน จะจดสรรใหแกมลรฐทผานการประเมนของ EAP แลววาสมควรไดรบเงนสนบสนนเพอนาไปใชในการดาเนนการตามโครงการดงกลาว สวนทสอง คอ บทบญญตทวาการบงคบใชกฎหมายกบอตสาหกรรมและเทศบาล (municipal) ทเปนผปลอยมลพษลงในน า โดยทหลกการของกฎหมายฉบบน คอการปลอยของเสยลงในแหลงน าของชาตถอวามความผด เวนแตไดรบอนญาตจาก EPA หรอเจาหนาทของรฐแลวภายใตบทบญญต Section 402 เรองระบบการกาจดมลพษแหงชาต (National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES)) ซงจะรวมถงมาตรการ Best Practicable Control Technology และ

DPU

152

Best Available Technology ซงไดกลาวไวขางตนแลว อนง การอนญาตจาก EPA หรอเจาหนาทของรฐนน มอายการอนญาตเพยง 5 ป เมอครบกาหนดเวลาแลวผประกอบการจะตองขออนญาตจากหนวยงานของรฐใหมทก ๆ 5 ป สาหรบโทษของการฝาฝน Section 402 เรองระบบการกาจดมลพษแหงชาต (NPDES) นน EPA มอานาจในการออกมาตรการบงคบหรอฟองเปนคดแพงไปยง U.S. District Court ตอผ ละเมดบทบญญตดงกลาว โทษของการฝาฝน คอ โทษปรบ 25,000 เหรยญสหรฐตอวน หากผปลอยของเสยดงกลาวละเลยหรอทาไปโดยทรวาเปนการละเมดกฎหมาย จะเปนความผดโดยตองดาเนนคดอาญา ซงมโทษปรบ 50,000 เหรยญสหรฐตอวนหรอจาคก 3 ป หรอทงจาทงปรบ นอกจากน โทษอาจสงขนเปนปรบ 250,000 เหรยญสหรฐ หรอจาคก 15 ป สาหรบผทละเมดกฎหมาย โดยรวาการกระทาดงกลาวเปนอนตรายถงขนชวตหรอทาใหเกดการอนตรายตอสขภาพของประชาชนอยางรายแรง นอกจากกฎหมายใหอานาจแก EPA ฟองดาเนนคดตอผกระทาความผดตอ U.S District Court และยงใชสทธฟองรอง EPA หรอเจาหนาทของมลรฐทใชดลพนจโดยไมชอบ ไดอกดวย

ข. Water Resources Development Act of 2000298 กฎหมายฉบบนมวตถประสงคในการอนรกษและพฒนาแหลงน าและทรพยากรอนทเกยวของกบน า โดยกฎหมายใหอานาจ Secretary of the Army ในการศกษาวจยเพอดาเนนการโครงการตาง ๆ เพอเปนการปรบปรงแมน าและทาเรอ (river and habour) ในประเทศสหรฐอเมรกาหรอดาเนนงานหรอโครงการอนทเกยวของ ดงตวอยางโครงการทกาหนดไวในกฎหมายฉบบน เชน

1. โครงการขนาดเลกเพอลดความเสยหายจากน าทวม (Sec.102) ซงเปนโครงการทดาเนนการตาม section 205 ของ the Flood Control Act of 1948 (33 U.S.C701s)

2. โครงการขนาดเลกเพอคมครองแหลงตนน าฉกเฉน (Sec.103) ซงเปนโครงการทดาเนนการตาม section 14 ของ the Flood Control Act of 1946 (33 U.S.C.701r)

3. โครงการขนาดเลกเพอพฒนาเสนทางเดนเรอ (Sec.104) ซงเปนโครงการทดาเนนการตาม section 107 ของ the River and Harbor Act of 1960 (33. U.S.C.577)

4. โครงการขนาดเลกเพอพฒนาคณภาพของสงแวดลอม (Sec.105) ซงเปนโครงการทดาเนนการตาม section 1135(a) ของ the Water Resources Development Act of 1986 (33 U.S.C.2309a(a)):

5. โครงการขนาดเลกเพอฟนฟระบบนเวศวทยาทางน า (Sec.106) ซงเปนโครงการทดาเนนการตาม section 206 ของ the Water Resources Development Act of 1996 (33 U.S.C.2330)

298 แหลงเดม.

DPU

153

6. โครงการขนาดเลกเพอคมครองชายฝง (Sec.107) ซงเปนโครงการทดาเนนการตาม section 3 ของ the Act entitled” An Act authorizing Federal participation in the cost of protecting the shores of publicly owned property (33 U.S.C.426g):

ค. The Water Quality Act 1965299 เปนกฎหมายทปรบปรงจากกฎหมายควบคมน าเสยฉบบเกาใหมประสทธภาพในการบงคบใชเพมมากขน สาระสาคญของกฎหมายฉบบน เนนใหรฐควบคมคณภาพนาใหไดตามมาตรฐานทหนวยงานการควบคมสขภาพและอนามยกาหนด 300

ง. กฎหมาย Flood Control Act of 1917 เปนกฎหมายทกาหนดมาตรการในการสงเสรมการจดทาโครงการทางวศวกรรมและผนงกนน า เพอควบคมภาวะน าทวมและปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมโดยงบประมาณสนบสนนการกอสรางเพอชวยในการบรหารจดการโครงการภายใตการดแลของกองทพสหรฐ แหลงน าตางๆทไดรบการพฒนาตามกฎหมายฉบบน เชน แมน ามสซสสป แมน าโอไฮโอ และแมน าซาคราเมนโต เปนตน สหรฐอเมรกาเปนประเทศทมการบงคบใชและการพฒนามาตรการทางกฎหมายในการปองกนภาวะนาทวมมาอยางยาวนาน

จ. Water Resources Development Act (WRDA) of 2010 เปนกฎหมายฉบบใหม ทกาหนดมาตรการในการจดทาโครงการทางวศวกรรมโยธาและวศวกรรมชลประทาน เพอควบคมภาวะน าทวมและปองกนความเสยงจากภาวะน าทวม โดยโครงการตาง ๆ อยภายใตการดแลของกรมการทหารชางสหรฐอเมรกา นอกจากน กองทพสหรฐยงมหนาทในการรบผดชอบในการฟนฟระบบนเวศ สาธารณปโภคขนพนฐานเพอการบาบดน าเสย การบรรเทาสาธารณภย และกจกรรมอนๆ ภายใตแผนและขนตอนทกฎหมายฉบบนไดระบไว301

(2) ระบบฐานขอมลเกยวกบนาของประเทศสหรฐอเมรกา302 “ทรพยากรน า” เปนปจจยสาคญในการดารงชวต โดยมบทบาทในกจกรรมสวนใหญ

ของมนษย สาหรบขอมลการใชน าในประเทศสหรฐอเมรกานน พบวาประชาชนชาวอเมรกนใชน าในกจกรรมตาง ๆ ตามอตราสวนทแตกตางกนไป ดงน ใชทรพยากรน าเปนแหลงการสารองน าของชมชน รอยละ 11 การอปโภคและบรโภคในครวเรอน รอยละ 1 การชลประทานรอย 31 การปศสตว

299 แหลงเดม. 300 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.senate.go.th/web-senate/research47/s

119.htm เมอวนท 20 ธนวาคม 2556. 301 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.midnightuniv.org/ เมอวนท 20

ธนวาคม 2556. 302 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการน าของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย (น. 70 - 72). เลมเดม.

DPU

154

รอยละ 1 การประมง รอยละ 2 ภาคอตสาหกรรม รอยละ 4 การทาเหมองแร รอยละ 1 และการใชน าเพอผลตกระแสไฟฟา รอยละ 49 ซงจากประโยชนของนาในกรณตาง ๆ เชนน การบรหารจดการน าจงตองเปนไปดวยความรอบคอบภายใตความรบผดชอบของหนวยงานตาง ๆ ทเกยวของ และความรวมมอจากทกภาคสวน USGS เปนหนวยงานทมฐานขอมลการบรหารจดการเรองน าทมประสทธภาพและเปนหนวยงานทใหบรการขอมลเกยวกบทรพยากรนาไดรอบดาน ซงนอกจากการใหขอมลแกประชาชนทางเวบไซตของหนวยงาน ซงถอเปนชองทางหลกแลว USGS ยงไดดาเนนงานแบบเชงรกโดยการเฝาระวงและตดตามขอมลเกยวกบน า โดย USGS จดตง “หนวยเฝาระวงน า (Water Alert)” ขน โดยมหนาทใหบรการขอมลเกยวกบน าใหแกประชาชนผานทางอเมลหรอขอความทางโทรศพท โดย Water Alert จะรายงานทนทหลงจากทไดรบรายงานขอมลจากสถานตรวจสอบขอมลในสถานการณจรงของ USGS (The USGS real-time data-collection station) โดยระบบ Water Alert Service ไดรบการสนบสนนจากหนวยงานตาง ๆ ทงจากรฐบาลกลาง รฐบาลมลรฐและหนวยงานสวนทองถน นอกจากน Water Alert Service ยงรายงานขอมลดงกลาวผานทางดาวเทยมไปยงหนวยงานยอยของ USGS ในแตละภมภาคทก 1 - 4 ชวโมง/ครง เวนแต ในกรณทเกดเหตฉกเฉนหรอมภยพบต เชน ในขณะทเกดนาทวมกอาจดาเนนการสงขอมลในชวงระยะเวลาทถมากขน สาหรบวธการรบขอมลจาก Water Alert Service ผานทางอเมลหรอขอความทางโทรศพทนน มวธการโดยใหผทสนใจรบขอมลเขาไปเวบไซตของ Water Alert Service แลว ดาเนนการสมครเพอขอรบขอมล โดยใหกรอกแบบฟอรมอเลกทรอนกส โดยระบขอมลตางๆ เชน พนททตองการจะทราบขอมลความเคลอนไหว และระบวธการรบขอมลวาจะเปนทางอเมลหรอขอความทางโทรศพท พรอมทงระบเงอนไขตางๆ เพมเตม เชน ประเภทของขอมล หรอความถในการจดสงขอมล เปนตน เมอระบขอมลเสรจแลวก Water Alert Service กจะสงขอมลตามทผสนใจรบขอมลนนแจงไวตอไป

(3) หนวยงานทเกยวของกบการบรหารจดการนาของประเทศสหรฐอเมรกา303 หนวยงานในประเทศสหรฐอเมรกาทดแลรบผดชอบการบรหารจดการน าของประเทศสหรฐอเมรกา ไดแก

ก. The United States Geological Survey (USGS)304 เปนหนวยงานของรฐทอยภายใตสงกดของกระทรวงมหาดไทย (Ministry of Interior) USGS มภารกจในการใหขอมลทาง

303 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการน าของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย (น. 71 - 73). เลมเดม. 304 แหลงเดม.

DPU

155

วทยาศาสตรทนาเชอถอเพอเปนการใหความรและทาความเขาใจเกยวกบขอมลทางธรรมชาตบนพนโลก รวมไปถงดาเนนการเพอลดความสญเสยของชวตและทรพยสนจากภยพบตธรรมชาตศกษาดานการบรหารจดการเกยวกบน า ระบบนเวศวทยา พลงงาน แรธาต และสงเสรมและคมครอง คณภาพชวตของมนษย สาหรบหนวยงานภายใต USGS ทดแลรบผดชอบรวบรวมขอมลเกยวกบทรพยากรน าของประเทศ คอ National Water Information System (NWIS) โดย NWIS มหนาทรวบรวมขอมลเกยวกบน าและเผยแพรสสาธารณชน ทงทางดานขอมลทางเวบไซต เอกสารเผยแพรแผนทน า (water map) รวมทงการจดโครงการประชาสมพนธตาง ๆ สาหรบขอมลดานทรพยากรน าโดย NWIS มหนาทในการศกษาและรวบรวมขอมลนาในดาน ตอไปน

1. น าชนผวดน (surface water) เชน แมน า ลาธาร ทะเลสาบ และแหลงกกเกบน าประเภทตางๆ โดย NWIS จะทาการศกษา เฝาสงเกต และวเคราะหเกยวกบสภาพและสถานการณของนาบนผวดน

2. นาทวมและความแหงแลว (Floods and droughts) โดย NWIS จะทาการศกษาสภาพทงในกรณทมปรมาณนามากเกนไปและในกรณทขาดแคลนนา

3. นาบาดาล ชนหนอมน า และน าพ (Groundwater, aquifer, and wells) โดย NWIS จะทาการสารวจคนหาแหลงน าและศกษาเกยวกบสถานทและสภาพของแหลงน ารวมทงลกษณะของนาในชนใตดน

4. การใชน า (Water use) โดย NWIS จะทาการศกษาขอมลการใชน าตงแตอดตจนถงปจจบน

5. คณภาพของทรพยากรน า (Quality of water resources) โดย NWIS จะทาการศกษาและประเมนคณภาพของน าในดานชววทยา เคมวทยา และปจจยทางสงแวดลอมทมผลกระทบตอคณภาพของนา

6. สภาพน าเนาเสยและมลพษ (Contamination and pollution) โดย NWIS จะทาการศกษาสภาพของน าปจจบนในและผลกระทบจากการใชสารพษตาง ๆ ทงกรณสารพษทมนษยเปนผผลตขนหรอกรณทเกดขนจากการบวนการทางธรรมชาตเอง

7. กจกรรมระหวางประเทศเกยวกบน า (International water activities) โดย NWIS จะดาเนนโครงการเกยวกบทรพยากรนาในระดบระหวางประเทศ จากขอมลขางตนท USGS ไดดาเนนการศกษารวบรวมนนจะเปนการใชกระบวนการทางวทยาศาสตรเขามาชวยเพอใหไดมาซงขอมลทถกตองและรวดเรว และเพอประโยชนในการบรหารจดการทรพยากรน าใหเกดประโยชนมากทสด โดย USGS มการรวมมอกบหนวยงานของ

DPU

156

รฐบาลกลางอนเพอประสานงานดานขอมล เชน สานกงานพยากรณอากาศแหงชาต (National Weather Service (NSW)) สานกงานบรหารจดการเหตฉกเฉน (The Federal Emergency Management Agency (FEMA)) สานกงานวศวกรรมทหาร (U.S. Army Corps of Engineers (USACE)) และสานกงานคมครองสงแวดลอม (Environmental Protection Agency (EPA)) เปนตน ซงจะไดกลาวในสวนทเกยวของตอไป ข. National Weather Service (NWS)305 เปนหนวยงานรฐทอยภายใต National Oceanic and Atmospheric Administration โดย NWS มหนาทสารวจและรายงานสภาพอากาศรวมไปถงขอมลเกยวกบน าดวย และหากมขอมลเกยวกบความเปลยนแปลงทางภมอากาศทรนแรงหรออาจเปนอนตรายแกประชาชน NWS กจะไดใหขอมลแกประชาชนในพนทเสยง เชน พนทใกลกบแหลงน าหรอทะเล เพอทประชาชนในพนทดงกลาวจะไดเตรยมปองกนชวตและทรพยสนใหปลอดภยจากภยธรรมชาต ในสวนทเกยวของกบทรพยากรนานน NWS ไดจดตง Hydrometeorological Prediction Center เพอเปนหนวยงานกลางในการใหขอมลแกประชาชนสาหรบการพยากรณ ปรมาณน าฝนและพนททฝนตก สาหรบหนวยงานของ NSW ทประจาอยในแตทองถนนนจะรบผดชอบในการเฝาระวงนาทวมและนาหลาก โดยจะทาการประกาศเตอนประชาชนในพนทใหเตรยมรบอทกภยไดรบทราบ รวมทงใหขอมลแกประชาชนเกยวกบปรมาณนาฝนในชวงมรสม เปนตน ค. Environmental Protection Agency (EPA) เปนหนวยงานของรฐซงมพนธกจในการดแลปกปองสขภาพของประชาชนตลอดจนสงแวดลอมและทรพยากรธรรมชาต ไดแกอากาศและการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ ระบบนเวศวทยา พนดน พนน า การใชสารพษตาง ๆ และการจดการของเสย เปนตน และนอกจากนยงใหทาหนาทตดตามและประเมนสถานการณคณภาพสงแวดลอมของสหรฐอเมรกา คอ เขาควบคมและตรวจสอบมาตรฐานคณภาพในมลรฐและใหเอกชนมบทบาทในการเขารวมกบรฐในการกาจดนาเสยอกดวย306 สาหรบการดแลรกษาทรพยากรน านน EPA กาหนดใหม “สานกงานน า (Office of Water (OW))” ซงจะทาหนาทดแลเกยวกบทรพยากรน าของประเทศทงระบบ โดยมสานกงานใหญของ OW ตงอยทกรงวอชงตนดซ นอกจากน OW ยงทางานประสานกบ EPA สวนภมภาค (ซงมสาขาอย 10 แหงทวประเทศสหรฐอเมรกา) หนวยงานอนๆ ของรฐบาลกลางและมลรฐรฐบาลทองถน ชมชน ชนพนเมอง ตลอดจนองคกรวชาชพ และกลมผลประโยชนตางๆ โดย OW ทาหนาทกาหนด

305 แหลงเดม. 306 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.senate.go.th/web-senate/research47/s

119.htm เมอวนท 20 ธนวาคม 2556.

DPU

157

คาแนะนา กระบวนการและขอมลทางวทยาศาสตรและรวบรวมขอมลทจาเปนเพออานวย ความสะดวกระหวางกลมหรอผทเกยวของในการบรหารจดการทรพยากรนา307 นอกจากน OW ยงเปนหนวยงานทมหนาทรบผดชอบดาเนนการใหเปนไปตามกฎหมายทเกยวของกบทรพยากรน าจานวนหลายฉบบ ท งทเปนกฎหมายภายในและกฎหมายระหวางประเทศ สาหรบกฎหมายภายใน ไดแก กฎหมายวาดวยน าสะอาด (Clean Water Act) กฎหมายวาดวยการอนรกษและฟนฟทรพยากร (Resource Conwervation and Recovery Act) กฎหมายวาดวยการคมครองชายฝง (Shore Protection Act) และสาหรบในสวนกฎหมายระหวางประเทศ ไดแก อนสญญาวาดวยการปองกนมลพษจากเรอและวตถอน International Convention for the prevention of Pollution from Ships and Several Other Statutes) อนสญาวาดวยการปองกนมลพษทางทะเลเนองจากการทงวสดเหลอใชและวสดอยางอน (Convention of the Prevention of maring Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter)308 สาหรบการดาเนนงานทสาคญของ OW ไดแก การเสนอแนวทางในการบรหารจดการน าแหงชาต (National Water Program Guidance) ซงลาสด OW ไดเผยแพรแนวทางในการบรหารจดการน าแหงชาต ประจาปงบประมาณ ค.ศ. 2012 (พ.ศ. 2555) เมอเดอนเมษายน ค.ศ. 2011 (พ.ศ.2554) โดยมสาระสาคญในกจกรรมของน าในเรองดงตอไปน (1) มาตรการคมครองสขภาพของสาธารณชน (2) มาตรการคมครองและฟนฟแหลงน าสะอาดแหลงน าชายฝง และพนทลมน า (3) มาตรการคมครองชมชนและระบบนเวศวทยาทางน า (4) แผนการบรหารจดการน าแหงชาต (5) แผนการจดการน าและความยตธรรมทางสงแวดลอม (6) แผนการจดการน ากบสขภาพของเดก (7) แผนการจดการน าแหงชาตกบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ (8) แผนการจดการน าในเมอง และ (9) แผนการจดการนากบชนเผาตาง ๆ เปนตน309

(4) การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนา ประเทศอเมรกามกฎหมายระดบรฐบาลกลางเกยวกบสงแวดลอมออกมาบงคบใชหลาย

ฉบบ เชน Clean Water Act 1977 เปนตน แตกฎหมายนกไมมบทบญญตรบรองสทธของประชาชนในการมสวนรวมกบรฐและชมชนในการบารงรกษา การไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต และ

307 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย (น. 67). เลมเดม. 308 แหลงเดม. 309 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย (น. 67). เลมเดม.

DPU

158

ในการคมครองและรกษาคณภาพสงแวดลอมทใกลเคยงกบลกษณะของการมสวนรวมของประชาชน310

สานกงานปองกนสงแวดลอมของประเทศอเมรกา พบวา สาเหตทผมสวนไดเสยไมมารวมในกระบวนการมสวนรวมนน อาจมาจาก 3 ประเดนหลก ไดแก

ประเดนทหนง ประเดนดานความชดเจน ยกตวอยางเชน หนวยงานทจดเองยงไมชดเจนวา กระบวนการตดสนใจเปนอยางไร ผลการตดสนใจดงกลาวจะกระทบกลมใดบาง เสยงหรอความคดเหนของประชาชนทจะมอทธพลตอการตดสนใจไดหรอไม หรอประชาชนจะไดประโยชนอะไรจากการเขามามสวนรวม

ประเดนทสอง ประเดนดานการสอสาร ปญหาอาจเกดจากประชาชนไมไดรบแจงเรองการจดรบฟงหรอจดหมายประกาศทสงไป ไมไดใหเหตผลวาเหตใดจงควรมารวม หรอเรองดเปนเทคนคมากเกนไป หรอการจดไมสอดคลองกบวฒนธรรมทองถนน น ๆ เชน จดชวงเวลาทประชาชนตดธระเปนสวนใหญ

ประเดนทสาม ประเดนดานความสามารถในการเขาถง เชน อาจจดในสถานทซงไมสะดวกในการเดนทางหรอคาใชจายในการเดนทางสงเกนไปจนเปนภาระ

3.2.4 ประเทศญปน ประเทศญปน ถอเปนประเทศทเกดภยธรรมชาตมากทสดแหงหนงของโลก อาจเนองมาจากสถานทตงของประเทศญปนอยในแถบมหาสมทรแปซฟก จงทาใหประเทศถกรายลอมไปดวยจานวนน ามากมายมหาศาล แตถงกระนนประเทศญปนยงคงมความจาเปนตองมระบบบรหารจดการนาทมประสทธภาพ เพอใหการจดสรรและใชประโยชนจากทรพยากรน าเปนไปอยางคมคาและเพยงพอในแตละปใหมากทสด ประเทศญปนมมาตรการสงเสรมใหประชาชนไดตระหนกถงคณคาและความสาคญของการใชทรพยากรน า โดยหนวยงานทเกยวของไดใหความรวมมอกนจดทาขอมลเพอเผยแพรประชาสมพนธขอมลน าผานสอตาง ๆ และไดมการจดเตรยมขอมลน าเพอสนบสนนรฐบาลในการบรหารจดการทรพยากรน าอยางย งยน นอกจากน ประเทศญปนยงไดกาหนดมาตรการและนโยบายเพอแกไขปญหาการขาดแคลนทรพยากรน าดวยวธการสรางสงอานวยความสะดวกทเหมาะแกการเกบกกน าไวใชอปโภคหรอบรโภคไดอยางเหมาะสม เชน การสรางเขอนกนนา การสรางทางนาไหล การนาทรพยากรนากลบมาใชประโยชนใหมอกครงหนง หรอการพฒนาระบบนา เปนตน

310 สทธทจะมสวนรวมของประชาชนตามมาตรา 56 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (น. 8) โดย นางสาวชนนนท ศรทองสข และคณะ.

DPU

159

(1) กฎหมายทเกยวของกบการจดการนาของประเทศญปน311 ก. River Law 1964 เปนกฎหมายหลกวาดวยทรพยากรน าของประเทศญปน เปน

กฎหมายทกาหนดกรอบพนฐานในเรองการจดการแมน าของญปน โดยกาหนดมาตรการหลกในการปองกนน าทวมโดยอาศยกลไกการบรหารจดการทรพยากรน าจากแมน าแหลงน าประเภทตางๆ ในป ค.ศ. 1964 ไดมการแกไขบทบญญตของกฎหมายสาคญหลายประเดน โดยในป ค.ศ. 1997 ไดเพมเตมเรองการสงวนและบารงรกษาสภาพแวดลอมของแมน าอนเนองมาจากประเทศญปนเรมมความหวงใยตอการจดการสภาพแวดลอมของแมน ามากขน กฎหมายฉบบนมเจตนารมณเพอการจดการนาทวม การใชน าใหเปนประโยชน และบารงรกษาและอนรกษสภาพแวดลอมของธารนา

ข. Flood Protection Act 1949 เปนกฎหมายเฉพาะในการปองกนปญหาอทกภยหรอคลนพายหมนยกซดฝง โดยกฎหมายฉบบนมสาระสาคญหลายประการ ไดแก ประการแรก กฎหมายฉบบนไดสงเสรมการกระจายอานาจ เพอใหรฐบาลทองถนมอานาจในการดาเนนกจกรรมปองกนและบรรเทาสาธารณะภยอนเนองมาจากภาวะน าทวมโดยตรง เพราะทองถนยอมรปญหาและลกษณะทางภมประเทศเฉพาะของแตละทองถนกบความเสยงทอาจเกดภาวะน าทวมในบรเวณตางๆ ประการทสอง กฎหมายฉบบนยงไดกาหนดหนาทของรฐบาลญปน ในการพยากรณภาวะน าทวม โดยใหอานาจแกกรมอตนยมวทยาของญปน เปนผพยากรณและประมวลผลสภาพอากาศทเกยวของกบการคาดการณภาวะน าทวม ประการทสาม กฎหมายดงกลาวยงไดกาหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทในการจดทาแผนทระบอนตรายจากภาวะน าทวม เพอกาหนดพนททอาจสมเสยงจะไดรบผลกระทบหรออนตรายจากภาวะน าทวมและระบจดทมการเตรยมการปองกนเพอตอสกบปญหาน าทวม312 สาหรบประโยชนของแผนทระบอนตรายจากภาวะน าทวมน นอกจากจะทาใหภาครฐและองคกรปกครองสวนทองถนสามารถวางแผนหรอคาดการณเพอรบมอกบภาวะนาทวมปญหาน าทวมในระยะยาวไดแลว ยงถอเปนการจดทาขอมลขาวสารดานน าทวมอกประการหนง เพอใหประชาชนรจดแขงและจดดอยของสภาพภมประเทศหรอภมศาสตรใหชมชนของตนลวงหนา ทาใหประชาชนสามารถหลกเลยงจากภยอนตรายไดทนทวงท

ค. Disaster Measures Basic Act 1961313 เปนกฎหมายกาหนดมาตรการในการรบมอกบภยพบตตางๆ ทอาจเกดขนและสงผลรายตอสาธารณชน โดยกฎหมายฉบบนวางหลกเกณฑใหรฐกาหนดมาตรการเทาทจาเปนในการปองกนภยพบตตางๆ ทอาจสงผลกระทบตอประชาชนและ

311 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://prachatai.com/journal/2012/07/41610 เมอ

วนท 10 ธนวาคม 2556. 312 แหลงเดม. 313 แหลงเดม.

DPU

160

รฐตองกาหนดความรบผดชอบตอการปองกนหายนะทางธรรมชาตทอาจสงผลรายตอประชาชน นอกจากน กฎหมายดงกลาวยงไดกาหนดมาตรการในการเตอนภย 3 ระดบ ไดแก ระดบการบรหารจดการภยพบต โดยหนวยงานระดบชาต ระดบการตอบสนองภาวะฉกเฉน โดยจงหวดและระดบการปฏบตเพอการบรรเทาหายนะโดยทองถน

(2) ระบบฐานขอมลเกยวกบนาของญปน314 ก. องคกรจดการขอมล 1. Japan Meteorological Agency (JMA) ทาหนาทใหบรการขอมลดานอตนยมวทยาและมบทบาทสาคญในกจการทงในและ

ระหวางประเทศ และใหความสาคญกบการตรวจสอบตดตามสงแวดลอมของโลกและปรากฏการณทางธรรมชาต มงเนนการปองกนและบรรเทาความเสยหายทเกดจากภยพบตทางธรรมชาต และเปนหนวยงานททาหนาทเผยแพรขอมลทเทยงตรงและเชอถอไดในเรองสภาพภมอากาศและการเกดคลนสนาม

2. International Flood Network (IFNet) ทาหนาทชวยกจกรรมลดความสญเสยของชวตและความเสยหายอนเกดจากอทกภย

ทวโลก และเพอสงเสรมนโยบายและแนวทางปฏบตทมงกาจดความยากจนและทาลายสงแวดลอมตาง ๆ เพอใหเกดความปลอดภยและการพฒนาทย งยนในอนาคต โดยอาศยความรวมมอในการจดการอทกภยระหวางประเทศ นอกจากนยงเปนเครอขายทแจงเตอนขอมลเกยวกบปรมาณฝนทวโลก ขอมลเหลานนบวาเปนขอมลทมคณคาสาหรบใชพยากรณและแจงเตอนเหตอทกภย

3. The Foundation of River & Basin Integrated Communications (FRICS) เปนองคกรเอกชนทไมแสวงหากาไร ทาหนาทเปนหนวยงานรบและประมวลขอมล

เกยวกบแมน าทมาจากแหลงขอมลหลายแหง เชน ขอมลจากรฐบาลแหงชาต และองคกรปกครองสวนทองถนตาง ๆ จากนนจงเผยแพรขอมลพนฐานทจาเปนไปยงองคกรและภาคเอกชนตาง ๆ

ข. ระบบการจดการขอมลเกยวกบนาและแหลงนา315 ประเทศญปนไดวางระบบการบรหารจดการน าและแหลงน าในฐานะทเปนทรพยากรสาคญของชาตไวในแผนพฒนาแหลงนา 2 แผน ไดแก แผนทรพยากรนาในภาพรวมระดบชาต และแผนพนฐานการพฒนาทรพยากรนา

314 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 9). เลมเดม. 315 แหลงเดม. (น. 10).

DPU

161

1. แผนทรพยากรน าในภาพรวมระดบชาต กระทรวงทดน สาธารณปโภค การขนสง และการทองเทยว ไดรวบรวมจดทาแผนทรพยากรน าในภาพรวมระดบชาตขนเพอประเมนการอปโภคและบรโภคน าในระยะยาว เนองจากแผนดงกลาวมความสาคญในฐานะทเปนแผนการอนรกษทรพยากรน า ซงจะกาหนดปรมาณความตองการอปโภคและบรโภคน าในอนาคตและสามารถใชคาดการณทศทางของการพฒนา การอนรกษ และการใชประโยชนจากทรพยากรน าในระยะยาวได

2. แผนพนฐานการพฒนาทรพยากรน า กระทรวงทดน สาธารณปโภค การขนสงและการทองเทยว เหนวา มความจาเปนตองกาหนดมาตรการการใชน าในพนทกวางขวาง รวมถงการพฒนาอตสาหกรรมและการเพมจานวนประชากรในเมองแลว กระทรวงกจาเปนตองกาหนดระบบแมน าสาหรบการพฒนาแหลงน าตามทกาหนดไวในแผนพนฐานการพฒนาทรพยากรน าในแตละระบบแมนา แผนพนฐานสาหรบการพฒนาแหลงนาเปนแผนทจะใชในการพฒนาและใชประโยชนของแหลงน าในทองถนในระบบน าเพอการพฒนาแหลงน าน นตอไป โดยแผนพนฐานนตองสะทอนถงการพจารณาอยางรอบคอบในเรองของการควบคมนาทวมและนากดเซาะ

(3) หนวยงานทเกยวของกบการบรหารจดการนาของประเทศญปน316 หนวยงานทรบผดชอบในการบรหารจดการทรพยากรน าในประเทศญปนมทงหมด 5 กระทรวง คอ

ก. กระทรวงสาธารณสข แรงงาน และสวสดการ รบผดชอบเกยวกบการใชน าภายในประเทศตามกฎหมายวาดวยการใชน า และกฎหมายวาดวยการสงเสรมแผนงานเพอสงวนรกษาคณภาพของทรพยากรนาทสาธารณชนใชในการอปโภคบรโภค

ข. กระทรวงเกษตร ปาไม ประมง รบผดชอบเกยวกบการใชน าเพอการเกษตร และการพฒนาปาไมเพอสงวนรกษาแหลงตนนา ตามกฎหมายพฒนาทดนและกฎหมายปาไม

ค. กระทรวงเศรษฐกจ การคา และอตสาหกรรม รบผดชอบเกยวกบการใชน าเพอภาคอตสาหกรรม และการคดคนพลงงานไฟฟาตามกฎหมายวาดวยอตสาหกรรมน า และกฎหมายวาดวยกจกรรมการใชน าในภาคอตสาหกรรม

ง. กระทรวงสงแวดลอม รบผดชอบเกยวกบการสงวนรกษาสงแวดลอมและคณภาพของน า ตามกฎหมายวาดวยการควบคมมลพษทางน า กฎหมายวาดวยมาตรการพเศษสาหรบการสงวนรกษาคณภาพของน าในพนทตนน า เพอวตถประสงคในการปองกนปญหาทเกดขนจากการบรโภคนาดม

316 แหลงเดม. (น 5-7).

DPU

162

จ. กระทรวงทดน สาธารณปโภค การขนสง และการทองเทยว มหนวยงานยอยรบผดชอบ คอ กรมบาบดสงปฏกลและนาเสย ดแลเรองการจดระบบการระบายสงปฏกลหรอทอน าทงตามกฎหมายวาดวยการระบายทอน าทง สานกงานแมน า ดแลเรองการควบคมน าทวม การใชน าในแมน า การสรางเขอนตามกฎหมายวาดวยแมน าและกฎหมายวาดวยเขอนกนน าอเนกประสงค และกรมทรพยากรน า ดแลเรองการประสานงานในภาพรวม วางแผนกาหนดความตองการและปรมาณน าทมอย การพฒนาอางเกบน า ตามกฎหมายวาดวยการสงเสรมการพฒนาทรพยากรน า กฎหมายหนวยงานนาญปน กฎหมายทเกยวกบมาตรการพเศษสาหรบพนทอางเกบนา

ในประเทศญปน มการแบงแมน าออกเปน 2 ประเภท คอ แมน าชนท 1 ไดแก แมน าทเปนสวนหนงของระบบน า และมความสาคญตอการอนรกษทดน หรอตอเศรษฐกจของชาต และแมน าชนท 2 ไดแก แมน าทมความสาคญตอประโยชนสาธารณะและเปนสวนหนงของระบบน านอกเหนอจากแมนาทกาหนดเปนแมนาชนท 1 และมองคกร Minister of Construction เปนผแตงตงคณะกรรมการแมนาในระดบประเทศ เพอพจารณาเรองเกยวกบแมน า ในขณะทผวาราชการจงหวดเปนผแตงตงคณะกรรมการแมน าประจาจงหวด โดยคณะกรรมการแมน ามอานาจกาหนดพนทอนรกษแมน า มอานาจจดการน า มอานาจกาหนดโครงการแมน า เพอประโยชนในการดาเนนงานเกยวกบแมน า317 มอานาจบรหารจดการความเสยงจากภาวะน าทวมทงในระดบประเทศและระดบจงหวด โดยคณะกรรมการอาจกาหนดการปฏบตการทเหมาะสม เชน การออกคาสงใหหนวยงานรฐทเกยวของหาวสดทมอยในทองถน มาทาเปนแนวปองกนน าทวม เปนตน นอกจากน กฎหมายฉบบนยงใหอานาจกบคณะกรรมการแมน าในการจดการเวนคนทดนหรอพนทบรเวณทเกยวของกบภาวะน าทวม เพอนาพนทดงกลาวมาบรหารจดการภาวะน าทวม และมอานาจสงใหทองถนทาลายสงปลกสรางหรอสงกดขวางอนๆ ทเปนอปสรรคตอการระบายน า เพอใหน าสามารถระบายออกไปไดดในกรณทมภาวะน าทวม เปนตน318 คณะกรรมการแมน าไดถกจดตงและรบรองอานาจหนาทไวในกฎหมายแมน าของประเทศญปน โดยกาหนดไวในบทท 5 ซงเปนบทคณะกรรมการแมนาและคณะกรรมการแมนาประจาจงหวด319

317 ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน (น. 88),

เลมเดม. 318 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://prachatai.com/journal/2012/07/41610

เมอวนท 25 ธนวาคม 2556. 319 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www. idi.or.jp/library/pdf/RIVER.PDF

เมอวนท 28 ธนวาคม 2556.

DPU

163

(4) การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนา ในดานการมสวนรวมและความรวมมอจากภาคเอกชนนน จะมการสรางเครอขายปองกนภยพบตจากภาคสวนตางๆ ซงเปนการดงเอากลมตางๆ ทมอยในสงคม เชน กลมผสงอายในตาบล กลมวยรน ชมรมแมบาน ชมรมดนตรและวฒนธรรมทองถน กลมผสนใจการเมองทองถน ตลอดจนอาสาสมครปองกนภยชมชน มารวมกน สรางกลมทเรยกวา “กลมกจกรรมเพอสงคมในการชวยเหลอผประสบภยพบตในทองถน หรอ เรยกสนๆ วา โบโคม (BOKOMI)” ขอดทจะไดรบจากการรวมกลมเชนน คอ เมอเกดภยพบตขน การแจงขอมลขาวสารจากสมาชกในกลมตางๆ ขางตน จะทาใหทางการไดรบขอมลทถกตอง รวดเรว และเชอถอได ทาใหการชวยเหลอในชวงประสบภยเปนไปโดยความเรยบรอย กฎหมาย Flood Protection Act 1949 ไดเสรมสรางการกระจายอานาจเพอใหทองถนและประชาชนในทองถนสามารถตอสกบภาวะน าทวมได โดยความรวมมอระหวางทองถนและประชาชนอาจเรยกวา Suibo-dan หรอ Flood Fighting Team Working โดยองคกรปกครองสวนทองถน อาสาสมครและประชาชนมสวนรวมในการหองกนและบรรเทาผลกระทบจากภาวะน าทวมรวมกน เชน การเตอนภยใหชมชน การตงกระสอบทรายและคนกนนาใหชมชน เปนตน320 สาหรบงานดานการชลประทานและการระบายน าของประเทศญปนดาเนนการตามหลกการของกฎหมายการปรบปรงทดน ซงเปนกฎหมายทมวตถประสงคเพอการปรบปรง พฒนา และจดรปทดนเพอการเกษตรกรรม การจดการโครงการชลประทานและระบายน าของประเทศญปนนน มรฐบาลกลางหรอสวนทองถนเปนผบรหารจดการอางเกบน า อาคารเอนกประสงคทมขนาดใหญในโครงการขนาดใหญเทานน ทอยภายใตการบรหารจดการของรฐหรอเทศบาล อาคารชลประทานตาง ๆ รวมถงอางเกบนาเพอการเกษตรทกอสรางขนในโครงการของรฐนน สวนใหญมการบรหารจดการโดยเกษตรกรหรอสมาคมชลประทาน ถงแมวาเขตปรบปรงทดนมหนาทรบผดชอบอาคารชลประทานทงหมดกตาม แตจะควบคมดแลเฉพาะในสวนทสาคญๆ เทานน อาท เขอน อางเกบน า และอาคารชลประทานหลกๆ สาหรบสวนทเหลออนๆ อยภายใตการบรหารจดการและการบารงรกษาของชมชนทองถน หรอทเรยกวา มรา (Mura) ซงเปนหนวยยอยของหนวยปกครองระดบหมบาน (เมองใหญและเมองเลก) หากมการสงน าจากคลองซอยเขาไปยงทนา

320 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://prachatai.com/journal/2012/07/41610

เมอวนท 25 ธนวาคม 2556.

DPU

164

ในเขตพนทของมราหลายๆ แหง ตวแทนของมราทเกยวของกจะจดตงคณะกรรมการเพอบรหารจดการและบารงรกษาคลองรวมกน321 มราเปนแนวคดทสาคญเพอใหเกดความเขาใจถงความสาเรจของประเทศญปน ในการมสวนรวมในกจกรรมการชลประทาน การบรหารงานและกจกรรมตาง ๆ ของเขตปรบปรงทดนประสบความสาเรจโดยการใชมราเปนหนวยปลายสด มรามอานาจททาใหประชาชนยดมนในกฎระเบยบและเขารวมในกจกรรมความรวมมอตาง ๆ เชน การสงน าและรกษาความสะอาดคลอง เปนตน การตดสนใจทงมวลของมรากระทากนในทประชม ซงตวแทนจากครวเรอน สมาชกทกคนสามารถเขารวมได

321 ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน (น. 96),

เลมเดม.

DPU

บทท 4 วเคราะหปญหาทางกฎหมายเกยวกบ

การบรหารจดการนาโดยรฐในประเทศไทยและแนวทางแกไข การจดทาบรการสาธารณะนบไดวาเปนภารกจทสาคญประการหนงของภาครฐทจะตองจดทาและดาเนนการเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนภายในประเทศ ซงการจดทาบรการสาธารณะโดยภาครฐมหลายประเภท หนงในการจดทาบรการสาธารณะดงกลาว คอ การจดสรรทรพยากรธรรมชาตหรอการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตของประเทศใหกบประชาชนอยางทวถงและเทาเทยมกน โดยเฉพาะอยางยงทรพยากรธรรมชาตทมความจาเปนและสาคญในการดารงชวตของประชาชนมากทสดนนกคอ น า ซงนอกจากจะเปนปจจยหลกในการดารงชวตแลว ยงเปนปจจยพนฐานในการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศอกดวย ในปจจบนน าถอเปนทรพยากรธรรมชาตทมความสาคญและจาเปนในการดารงชวต322

ของมนษย และเปนปจจยพนฐานในการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ ภาครฐจงตองใหความสาคญในการจดสรรทรพยากรนาใหกบประชาชนอยางทวถงและเปนธรรม โดยวางแผนบรหารจดการทรพยากรน าใหถกตองและเหมาะสม เพอใหสามารถนาน าไปใชประโยชนไดอยางคมคา เกดประโยชนและเกดประสทธภาพมากทสด แตอยางไรกด ในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทยในปจจบนยงไมมประสทธภาพเทาทควร สาเหตเนองมาจากประเทศไทยมกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าอยดวยกนหลายฉบบ ซงบางฉบบเกยวของกบเรองน าโดยตรง บางฉบบมไดเกยวของมากนก บางฉบบไมเอออานวยตอการใช การพฒนา การบรหารจดการ และการอนรกษทรพยากรน า และนอกจากนกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน ายงอยในความรบผดชอบของหลายหนวยงานและหลายองคกรแตกตางกน ทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทยยงมชองโหว ขาดเอกภาพและขาดกตกาทชดเจนในการบรหารจดการทรพยากรน า อกทงในการบรหารจดการทรพยากรน ามไดเปดโอกาสใหประชาชนหรอผใชน ามสวนรวมในการบรหารจดการทรพยากรน าอยางทควรจะเปน จงทาใหเกดปญหาและอปสรรคในการบรหารจดการทรพยากรน าเปนอยางมาก ดงนน ในบทนจงจะศกษาและวเคราะหถงปญหาทางกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการนาและแนวทางแกไข ในหวขอดงตอไปน

322 การศกษาเพอรวบรวมและปรบปรงกฎหมายดานนา (น. 1) แหลงเดม.

DPU

166

4.1 ปญหาเกยวกบการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการนาและแนวทางแกไข 4.1.1 วเคราะหปญหาเกยวกบการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการนา ในการจดทาภารกจของรฐนน จะกระทาไดกตองมกฎหมายบญญตใหอานาจและหนาทไว

กฎหมายถอเปนเครองมอหลกในการจดทาภารกจของรฐ เพราะไมวาจะเปนการบญญตกฎหมาย การกาหนดอานาจหนาท การบรหารจดการ การแตงตงคณะกรรมการ การจดตงหนวยงานหรอองคกรตาง ๆ ตลอดจนการยบ – เลกหนวยงานหรอองคกรตาง ๆ จะกระทาไดกตอเมอมกฎหมายบญญตใหอานาจและหนาทในการจดทาและดาเนนการไวทงสน กฎหมายจงเปนมาตรการทสาคญและจาเปนอยางยงทจะชวยบงคบหรอวางแนวทางในการปฏบต ในเรองการบรหารจดการน าโดยรฐกเชนกน ไมวาจะเปนการตรากฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน า การจดตงคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต การจดตงหนวยงานหรอองคกรบรหารจดการน า กตองมกฎหมายกาหนดอานาจหนาทในการจดทาและดาเนนการไวทงสน ในปจจบนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มการกาหนดหลกการคมครองสทธของประชาชนในทรพยากรธรรมชาตไว โดยบญญตใหรฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดานทดน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม ทสาคญคอ ตองจดใหมแผนการบรหารจดการทรพยากรน าและทรพยากรธรรมชาตอนอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวม รวมทงใหประชาชนมสวนรวมในการสงวน บารงรกษาและใชประโยชน323 จงเปนหนาทของรฐทจะตองดาเนนการตามแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ ซงในการดาเนนการบรหารจดการทรพยากรน าตามแนวนโยบายพนฐานแหงรฐดงกลาว กจาเปนอยางยงทจะตองมกฎหมายทเกยวของกบเรองการบรหารจดการน ามาใชบงคบเพอรบรองอานาจและหนาทในการจดทาและดาเนนการในเรองนน ๆ และเพอเปนบรรทดฐานหรอแนวทางในการปฏบตหรอดาเนนการรวมกน และสาหรบกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าทดนนควรมวตถประสงคเอออานวยตอการใช การพฒนา การบรหารจดการ การอนรกษทรพยากรน า ตลอดจนการปองกนและบรรเทาสาธารณะภยทเกยวของกบน า โดยครอบคลมทกเรอง ทกกรณและเกยวของกบเรองน าโดยตรงและทสาคญควรตราไวในฉบบเดยวกน ทงนเพอความเปนเอกภาพ และเกดประสทธภาพอยางสงสดแกประชาชน จากการศกษาขอเทจจรงในปจจบน พบวา ประเทศไทยไดมการดาเนนการบรหารจดการน าตามแนวนโยบายพนฐานแหงรฐตามทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยกาหนดไวแลว แตในการบรหารจดการน าดงกลาว ไดจดทาเปนกฎหมายทเกยวของกบการใช การพฒนา การบรหารจดการ การอนรกษทรพยากรน า และการปองกนและบรรเทาสาธารณะภยทางน าหลายฉบบ

323 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา 85 (4).

DPU

167

ทาใหมกฎหมายทเกยวของกบเรองการบรหารจดการน าเปนจานวนมาก ซงบางฉบบเกยวของกบเรองน าโดยตรง324 บางฉบบมไดเกยวของมากนก บางฉบบไมเอออานวยตอการใช การพฒนา การบรหารจดการ และการอนรกษทรพยากรน า ทาใหไมสามารถควบคมในเรองการบรหารจดการน าไดทงระบบ และไมสามารถควบคมไดทกกรณ และเมอพจารณาถงเจตนารมณของกฎหมายหรอวตถประสงคของกฎหมายทเกยวของกบการใช การพฒนา การบรหารจดการ การอนรกษทรพยากรนา พบวา กฎหมายแตละฉบบมเจตนารมณหรอวตถประสงคของกฎหมายแตกตางกนออกไป ดงน

1) พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม มวตถประสงคเพอควบคมดแลการชลประทาน เพอใหไดมาซงน า หรอเพอเกบกก รกษา ควบคม สง ระบาย หรอแบงนาเพอการเกษตรกรรม การพลงงาน การสาธารณปโภค หรอการอตสาหกรรม

2) พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 และทแกไขเพมเตม มวตถประสงคเพอดาเนนการในการจดการควบคมการชลประทานทราษฎรไดจดทาขน เพอสงน าจากทางน าหรอแหลงน าไปใชเพอการเพาะปลกหรอเพอการเกษตรกรรมเทานน โดยไมรวมถงการใชน าเพอกจการประเภทอน ๆ เชน การใชน าในภาคอตสาหกรรม เปนตน ทงนกเพอคมครองและรกษาผลประโยชนของราษฎรอยางเทาเทยมกน

3) พระราชบญญตน าบาดาล พ.ศ. 2520 และทแกไขเพมเตม มวตถประสงคใหอานาจแกกรมทรพยากรน าบาดาลในการควบคมการประกอบกจการน าบาดาล ซงหมายถงการขดเจาะน าบาดาล การนานาบาดาลมาใช และการระบายนาบาดาลลงบอนาบาดาล เปนกฎหมายทใหอานาจแกทางราชการในการควบคมการใชน าบาดาลอยางกวางขวาง

4) พระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 และทแกไขเพมเตม มวตถประสงคเพอใหทดนทกแปลงไดรบประโยชนจากโครงการชลประทานและการสาธารณปโภคโดยทวถง และเพอใหเกษตรกรไดมทดนของตนเองสาหรบประกอบอาชพเกษตรกรรมซงจะมผลชวยใหฐานะในทางเศรษฐกจของประเทศและของเกษตรกรมนคงขน เปนการสมควรสงเสรมเกษตรกรรมของประเทศใหเจรญกาวหนา และสงเสรมใหเกษตรกรมรายไดเพมขนและมมาตรฐานการครองชพสงขน ในการนสมควรดาเนนการจดรปทดนเพอเกษตรกรรมเสยใหม

5) พระราชบญญตคนและคน า พ.ศ. 2505 และทแกไขเพมเตม มวตถประสงคเพอใหมการจดทาคนและคน าเพอประโยชนในการกกเกบน าและการสงน า ซงจะชวยทาใหบรรลวตถประสงคของการใชน าจากโครงการชลประทาน เพอควบคมดแลเจาของหรอผครอบครองทดนในการจดทาและบารงรกษาคนและคนา เพอควบคมการใชน าและการแบงปนนาในการเกษตร

324 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษทรพยากรน า (น. 100) เลมเดม.

DPU

168

6) พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 เปนกฎหมายทถกตราขนเพอจดการกบปญหาสงแวดลอมในภาพรวม กฎหมายนจงมบทบญญตเกยวกบนโยบายและแผนสงแวดลอมของประเทศในภาพรวม ซงยอมครอบคลมถงนโยบายและแผนเกยวกบการแกไขปญหามลพษทางนาดวย

7) พระราชบญญตพฒนาทดน พ.ศ. 2551 เปนกฎหมายทตองการใหมการใชทดนใหเปนไปอยางมประสทธภาพและเกดประโยชนสงสด และปองกนรกษาสภาพพนททมความเสยงตอการเกดแผนดนถลมและเกดการชะลางพงทลายของดนอยางรนแรง โดยกาหนดมาตรการทางกฎหมายทเหมาะสมเกยวกบการสารวจความอดมสมบรณของดนตามธรรมชาตความเหมาะสมแกการใชประโยชนทดน และการกาหนดการอนรกษดนและนา

8) พระราชบญญตรกษาคลองประปา พ.ศ. 2526 เปนกฎหมายทตราขนเพอใหความคมครองและรกษาคลองประปา ซงหมายถงคลองทการประปาใชเกบน าและสงน าทไดมาจากแหลงนาดบ คลองรบนา หรอคลองขงนา เพอใชในการผลตนาประปา

9) พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 มวตถประสงคเพอดาเนนการปองกน บรรเทา ฟนฟสาธารณภยและอบตภย แตพระราชบญญตฉบบนไดถกนามาใชในการแกไขปญหาอทกภยทเกดขนในประเทศไทยในหลายๆ ครง แมแทจรงแลวเปนกฎหมายเกยวกบการบรรเทาและปองกนสาธารณภยทวไป มใชกฎหมายปองกนและบรรเทาอทกภยเปนการเฉพาะกตาม จากทกลาวมาขางตน จะเหนไดวา เจตนารมณหรอวตถประสงคของกฎหมายแตละฉบบทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน ามเจตนารมณหรอวตถประสงคเปนการเฉพาะเรองแตกตางกนออกไป ไมครอบคลมทกเรองทกกรณไวในฉบบเดยวกน สงผลทาใหเกดปญหาในการบงคบใชกฎหมาย เพราะทาใหเกดความสบสนในทางปฏบต ทาใหผบงคบใชกฎหมายไมแนใจวาควรจะใชกฎหมายฉบบใด จงจะเหมาะสมทสดทจะบงคบใชแกกรณทปญหาตาง ๆ ไดเกดขน เมอเกดปญหาจงตองเสยเวลาในการวนจฉยและตความ325 ขาดความฉบไวและคลองตวในการแกไขปญหา เพราะไมสามารถใชกฎหมายฉบบเดยวในการแกไขปญหาเรองเกยวกบการบรหารจดการน าของประเทศไดทงหมด นอกจากนการทประเทศไทยมกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน าหลายฉบบ กยงไมครอบคลมในทก ๆ เรองและทก ๆ กรณ เพราะกฎหมายทใชในการบรหารจดการนายงมชองวางในการบงคบใชอยหลายกรณ ดงเชน

325 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษทรพยากรน า (น.

144) เลมเดม.

DPU

169

(1) กรณการใชน าเพอการเกษตรโดยทวไปทไมอยภายใตบงคบของพระราชบญญตการชลประทานราษฎร พระราชบญญตการชลประทานหลวง และพระราชบญญตจดรปทดนเพอการเกษตร พระราชบญญตการชลประทานราษฎรจะไมบงคบถงการชลประทานสวนบคคลทมเนอทไมเกนสองรอยไรหรอเปนการกระทาชวครงชวคราว พระราชบญญตการชลประทานหลวงจะใชบงคบเฉพาะทางน าชลประทาน ซงรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณประกาศเปนรายๆ ไป และพระราชบญญตจดรปทดนเพอการเกษตรกรรมนนจะใชบงคบเฉพาะทองททไดมพระราชกฤษฎกาประกาศเปนเขตโครงการจดรปทดนเทานน กฎหมายทง 3 ฉบบนจงมขอบเขตการบงคบใชกฎหมายไมครอบคลมทกกรณหรอทกพนท เพราะฉะนนจะยงคงมพนททางการเกษตรอกมากทไมอยในบงคบของกฎหมายทง 3 ฉบบ326 (2) กฎหมายเพอการเกษตรกรรมยงมไดมบทบญญตเกยวกบการนาน าใตดนมาใชเพอการเพาะปลกแตอยางใด และในกรณการขดเจาะและการใชน าบาดาลในการเกษตรทอยนอกเขตบาดาลกไมอยในบงคบของพระราชบญญตนาบาดาล พ.ศ. 2520327 (3) กรณทพระราชบญญตการชลประทานราษฎร พ.ศ. 2482 และทแกไขเพมเตม ไดกาหนดใหสวนราชการมบทบาทบางประการในการควบคมการใชน าจากโครงการชลประทานราษฎร เพอใหมการใชน าอยางมประสทธภาพ และตองมการแบงปนน าอยางเปนธรรม เกดความปลอดภย และผาสกแกสาธารณชน โดยใหคณะกรรมการจงหวดสงปดหรองดการใชน าชลประทานทง 3 ประเภท คอ การชลประทานสวนบคคล การชลประทานสวนราษฎร และการชลประทานสวนการคาไวเปนการชวคราว เพอประโยชนในการแบงปนน าในยามน าขาดแคลน หรอเพอความปลอดภยหรอผาสกของสาธารณะชน ซงการจะสงปดหรองดการใชน าจากการชลประทานราษฎรนเปนดลพนจของกรมการจงหวด แตกมไดหมายความวา กรมการจงหวดจะสงปดหรองดใชการชลประทานราษฎรตามอาเภอใจได เพราะการจะมคาสงดงกลาวไดตองเปนไปตามเงอนไขทกาหนดไวเทานน เชน การสงนนตองเปนไปเพอประโยชนในการแบงปนน าในยามขาดแคลน เปนตน บทบญญตดงกลาวจงมไดใหอานาจแกทางราชการมากจนกระทงสามารถควบคมและแกไขปญหาเกยวกบการบรหารจดการนาในทก ๆ ดานและทก ๆ กรณไวดวย328

ดงน น จากการ ศกษา เป ร ยบ เ ท ยบแนวนโยบาย พนฐานแ ห ง รฐดาน ท ดน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม ทกาหนดใหรฐจะตองจดใหมแผนการบรหารจดการ

326 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษทรพยากรน า

(น. 111 - 112) เลมเดม. 327 แหลงเดม. (น. 124) 328 แหลงเดม.

DPU

170

ทรพยากรน าอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวม กบกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าทมอยในปจจบน พบวา กฎหมายทเกยวของกบเรองการบรหารจดการทรพยากรน ามมากมายหลายฉบบ โดยแตละฉบบกมวตถประสงคเปนการเฉพาะเรองแตกตางกนออกไป ทาใหไมมความเปนระบบและไมครอบคลมทกเรองทกกรณ ไมสามารถใชกฎหมายเพยงฉบบเดยวเพอแกไขปญหาในเรองการบรหารจดการน าไดทงหมด จงไมสอดคลองกบเจตนารมณของแนวนโยบายพนฐานแหงรฐทกาหนดใหรฐจะตองจดใหมแผนการบรหารจดการทรพยากรน าอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวม อกทงกฎหมายทเกยวของกบเรองการบรหารจดการทรพยากรน าในปจจบนยงขาดความเปนเอกภาพในการสนบสนนการจดการทรพยากรน าในภาพรวม เพราะไมสามารถใชกฎหมายฉบบเดยวในการบรหารจดการน าไดทงหมดและทงระบบ การทตองใชกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการทรพยากรน า สงผลทาใหการบรหารจดการทรพยากรนาไมมประสทธภาพเทาทควร

เมอพจารณาการบรหารจดการนาโดยรฐของประเทศไทยกบทฤษฎภารกจหนาทของรฐ พบวา ภารกจหนาทของรฐไดมการแบงแยกออกเปน 2 ประเภท คอ ภารกจพนฐานของรฐ (ภารกจของรฐดานการรกษาความสงบเรยบรอยของบานเมอง) และภารกจลาดบรอง (ภารกจของรฐดานการจดทาบรการสาธารณะเพอสนองตอบตอความตองการของประชาชน) ซงการบรหารจดการทรพยากรนาถอเปนภารกจประเภทหนงของรฐในดานการจดทาบรการสาธารณะเพอสนองตอบตอความตองการของประชาชน ทรฐจะตองจดทาและดาเนนการใหกบประชาชน เพอใหประชาชนไดใชประโยชนอยางทวถงและเทาเทยมกน โดยจะตองจดทาเพอประโยชนของประชาชนทกคน มใชเพอประโยชนของบคคลใดบคคลหนงโดยเฉพาะ และตองจดทาดวยความตอเนอง ตรงตามความตองการของประชาชน และสามารถแกไขเปลยนแปลงไดเสมอ ดวยเหตนภารกจหนาทของภาครฐในการจดทาบรการสาธารณะจงตองมการแกไขปรบปรงอยเสมอ เพอใหเหมาะสมกบเศรษฐกจและสงคมทเปลยนแปลงอยตลอดเวลา สอดคลองกบความตองการของประชาชนสวนรวมไดทกขณะ เหมาะสมกบสถานการณและความจาเปนทจะรกษาประโยชนสาธารณะ จงมความจาเปนอยางยงทภาครฐจะตองมการปรบปรงแกไขกฎหมายโดยตราขนมาใหม เพอแกไขเปลยนแปลงขนตอนการดาเนนการใหเกดความคลองตว เหมาะสมและเปนธรรมในการจดทาบรการสาธารณะใหแกประชาชนภายในประเทศ อนจะถอไดวาการจดทาบรการสาธารณะโดยรฐเกดประสทธภาพสงสดอยางแทจรง เมอพจารณาเปรยบเทยบขอกฎหมาย ขอเทจจรงและทฤษฎภารกจของรฐแลว พบวา กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรนาในปจจบน ไมสามารถใชบงคบใหครอบคลมไดทงหมดทกกรณ เพราะกฎหมายมความกระจดกระจาย มไดรวบรวมเปนหมวดหม กเปนเพราะ

DPU

171

ไดบญญตกฎหมายขนมาเพอรองรบการปฏบตงานของหนวยงานหรองคกรตางๆ ทเกยวของโดยมวตถประสงคทตางกน จงทาใหกฎหมายขาดความเปนระบบและขาดเปนเอกภาพ ประกอบกบการบรหารจดการนาถอเปนภารกจหนาทดานสนองตอความตองการของประชาชน จงตองจดทาบรการสาธารณะใหเกดความเหมาะสมและเปนธรรม แตในปจจบนการบรหารจดการน ายงไมมประสทธภาพเทาทควร เพราะกฎหมายทใชบงคบมไดมการปรบปรงแกไขใหเกดความเหมาะสมและคลองตวในการปฏบตภารกจของรฐ ฉะนน เมอยงไมมการปรบปรงแกไขกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน าใหเหมาะสม จงไมสอดคลองกบทฤษฎภารกจหนาทของรฐแทจรง สงผลทาใหการบรหารจดการนาไมมประสทธภาพเทาทควร

ดงนน จากการศกษาดงทกลาวมาขางตน เหนวา ประเทศไทยประสบกบปญหาเรองการบรหารจดการนา เพราะประเทศไทยไมสามารถใชกฎหมายฉบบเดยวกนในการบรหารจดการน าไดทงหมดและทงระบบ ประกอบกบการบงคบใชกฎหมายทมอยในปจจบนกไมไดบญญตใหใชไดครอบคลมทกเรองทกกรณ จงทาใหการบงคบใชกฎหมายขาดประสทธภาพและขาดความเปนเอกภาพในการสนบสนนการบรหารจดการทรพยากรน าในภาพรวม ปญหาทางดานกฎหมายนทาใหการบรหารจดการนาไมมประสทธภาพเทาทควร แมวาบทบญญตทเกยวของกบการใชทรพยากรน าจะแฝงอยในกฎหมายหลายฉบบ และปจจบนใชระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารจดการทรพยากรน า พ.ศ. 2550 แตกมเนอหาสาระยงไมครอบคลมเบดเสรจ นอกจากนการทมกฎหมายบงคบใชในเรองเดยวกนเปนจานวนมาก แตไมสามารถควบคลมไดทกกรณ กอใหเกดความสบสนในการใชกฎหมาย และยงกอใหเกดปญหาในทางปฏบตตามมาอกดวย เพราะวาผบงคบใชมกเกดความสบสน และไมแนใจวาสมควรจะใชกฎหมายฉบบใดจงจะเหมาะสมแกกรณตางๆ ทเกดขน และการทตรากฎหมายเพอรองรบอานาจหนาทของแตละหนวยงาน จนทาใหมกฎหมายทเกยวของกบเรองน าหลายฉบบและอยในความรบผดชอบของหลายหนวยงาน สงผลทาใหเมอเกดปญหาขนมา ดงเชน กรณน าทวม กจะขาดความคลองตวในการแกไขปญหาอกดวย และนอกจากนการทประเทศไทยมไดกระทาตามหลกเกณฑในการจดทาบรการสาธารณะ ทจะตองกระทาดวยความเสมอภาคและตอเนอง ปรบปรงเปลยนแปลงเพอใหสอดคลองกบความตองการของประชาชน เชน การผนน าจากจงหวดหนงไปอกจงหวดหนง หากมไดกระทาดวยความเสมอภาค กจะสงผลทาใหเกดปญหาในการบรหารจดการทรพยากรน า ทาใหเกดความเสยหายตอประชาชนและประเทศชาตอยางมากมาย อกทงการทประเทศไทยมกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าหลายฉบบกไมไดเอออานวยตอการใช การพฒนา การบรหารจดการ และการอนรกษทรพยากรน าทงระบบของประเทศ จงทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าของไทยยงมชองโหว

DPU

172

ขาดเอกภาพและขาดกตกาทชดเจน329 ตลอดจนไมสอดคลองกบเจตนารมณของรฐธรรมนญทตองการใหรฐดาเนนการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยตองดาเนนการจดใหมแผนการบรหารจดการทรพยากรนาอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวมอยางสงสด

4.1.2 แนวทางแกไขปญหาเกยวกบการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการนา จากปญหาเกยวกบการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการน าของประเทศไทย ทมผลทาใหการบรหารจดการน าของประเทศไมมประสทธภาพเทาทควรและทาใหเกดความเสยหายแกประชาชนภายในประเทศ เพราะยงมชองโหว ขาดเอกภาพและกตกาทชดเจน ไมสอดคลองกบทฤษฎและหลกเกณฑภารกจของรฐหรอการจดทาบรการสาธารณะดงทกลาวมาขางตน ผเขยนเหนวาควรใหยกเลกกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน าทมอยในปจจบนทงหมดและตราเปนกฎหมายฉบบใหมขนมาแตเพยงฉบบเดยวเพอใหเปนกฎหมายกลางหรอเปนกฎหมายแมบทในการบรหารจดการน าของประเทศ โดยบรณาการกฎหมายทกระจดกระจายเขาดวยกนเพอความเปนเอกภาพในการบรหารจดการน า และนาแนวคด และหลกการของตางประเทศมาปรบใช ซงจากการศกษาแนวคด หลกการและกฎหมายทเกยวของกบเรองการบรหารจดการทรพยากรน าของตางประเทศ พบวา

(1) ประเทศฝรงเศส การบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศฝรงเศสใหความสาคญกบเรองน าเปนอยางมาก เหนไดจากกฎหมายวาดวยน าทตราขนในป ค.ศ. 1992 ไดวางหลกเกยวกบการจดการนารวมกนในลกษณะของ “มรดกรวมกนของชาต” (patrimoine commun de la nation)330 ไว เพราะนอกจากการใชน าเพอการบรโภคอปโภคของประชาชนตามปกตแลว ในการผลตของภาคอตสาหกรรมและภาคเกษตรกรรมของฝรงเศสกมความจาเปนจะตองใชน าในปรมาณมาก ทาใหน ายงมความสาคญอยางมากตอการดารงชพและระบบเศรษฐกจของฝรงเศส การทจะมนาทมคณภาพในปรมาณทพอเพยงตอการบรโภคอปโภค จงจาเปนจะตองมการบรหารจดการนาทดและมประสทธภาพ

กฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศฝรงเศส ในอดตประเทศฝรงเศสใชกฎหมายหลายฉบบในการจดการเกยวกบนาและทรพยากรนา แตในปจจบนไดมการรวบรวมจดกลมประเภททาเปนประมวลกฎหมายตางๆ ซงกฎหมายทเกยวกบการบรหารจดการนาและทรพยากรนาของประเทศไดรวบรวมไวในประมวลกฎหมายสงแวดลอมแตเพยงฉบบเดยว

329 ยทธศาสตรการวจยดานการจดการนา ฉบบท 8 (น.3) โดย สานกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต,

กรมทรพยากรนา. 330 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 48). เลมเดม.

DPU

173

การทประเทศฝรงเศสตองการแกปญหาการกระจดกระจายของขอมลเกยวกบน า และเหนความจาเปนของการจดเกบขอมลแบบบรณาการ ทาใหในป ค.ศ. 2006 ประเทศฝรงเศสไดตรารฐบญญตวาดวยน าและแหลงน า ลงวนท 30 ธนวาคม ค.ศ. 2006 ทกาหนดใหม “ระบบขอมลเกยวกบน า”ไวในประมวลกฎหมายสงแวดลอม อนเปนทมาของระบบการจดเกบขอมลน าของประเทศฝรงเศสในปจจบน

กฎหมายทเกยวของกบเรองการบรหารจดการน า และระบบขอมลเกยวกบน าของประเทศฝรงเศสถกบญญตไวในประมวลกฎหมายสงแวดลอมแตเพยงฉบบเดยว โดยไดยกเลกสวนทซ าซอนไปแลว 7 ฉบบ ทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศฝรงเศสมความเปนเอกภาพ เปนไปในทศทางเดยวกน จงกอใหเกดประสทธภาพแกประชาชนและประเทศชาตเปนอยางยง

(2) ประเทศเนเธอรแลนด การบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศเนเธอรแลนดนนมองวา “นา” เปนทรพยากรธรรมชาตประเภทหนงทตองอาศยการบรหารจดการทด เพอนามาใชใหเกดประโยชนและเกดประสทธภาพอยางสงสดแกประชาชนและแกประเทศแลว ประเทศเนเธอรแลนดยงถอวาเปนประเทศทมระบบบรหารจดการน าไดอยางมประสทธภาพประเทศหนง ทงในสวนของประสานงานของหนวยงานทเกยวของกบการจดการน าอยางบรณาการ รวมถงการจดทาฐานขอมลทมความแมนยาและนาเชอถอ โดยเฉพาะอยางยงกฎหมายทประเทศเนเธอรแลนดนามาบงคบใชในการบรหารจดการน าในปจจบน คอ กฎหมาย Water Act 2009 ซงกฎหมายฉบบนเปนกฎหมายฉบบใหมทรฐสภาเนเธอรแลนดบญญตมาเพอใชในการบรหารจดการน าและการปองกนน าทวม โดยเปนการบรณาการรวมกนของกฎหมายเดมทมอยจ านวน 8 ฉบบ เ ชน Water Management Act และ Flood Defences Act เปนตน ซงสาระสาคญของกฎหมายฉบบน ไดแก การบรหารจดการน าใหเกดประสทธภาพแกประชาชน การกาหนดมาตรฐานสงกอสรางหรอมาตรการตางๆ ทจะใชในการปองกนนาทวม โดยใชหลกการบรณาการกฎหมายและองคกรตางๆ ทเกยวของเพอใหเกดประสทธภาพในการบรหารจดการน าและการปองกนน าทวมประเทศ นอกจากน Water Act 2009 ยงเปนกฎหมายทรฐบาลเนเธอรแลนดบญญตออกมาเพอปรบปรงมาตรฐานตางๆ ในการบรหารจดการน าตามกฎหมายเดมทมอยใหสอดคลองกบกฎของสหภาพยโรป (EU Directive) ดวย331

จากทกลาวมาขางตน เมอเปรยบเทยบประเทศไทยกบตางประเทศในการแกไขปญหาการบรหารจดการทรพยากรน า พบวา ประเทศไทยมกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการ

331 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบประเทศไทย” (น. 38). เลมเดม.

DPU

174

ทรพยากรน าหลายฉบบ และกระจดกระจาย ไมเปนระบบ ไมมความเปนเอกภาพ ทาใหการบรการจดการน าขาดประสทธภาพ ซงตางจากกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการน าของประเทศฝรงเศส และประเทศเนเธอรแลนด ทมการรวบรวมกฎหมายทเกยวของกบเรองการบรหารจดการน าไวในกฎหมายฉบบเดยวกน ทาใหสามารถแกไขปญหาไดจรง เกดประสทธภาพอยางสงสดแกประชาชน เพราะสามารถบรหารจดการทรพยากรน าใหมความเปนเอกภาพไดโดยมการบรณาการรวมกนอยางแทจรง

ดงนน ผเขยนจงเหนควรนาแนวคด และหลกการทเกยวของกบการบรหารจดการน าของประเทศฝรงเศส และประเทศเนเธอรแลนดมาใชเพอปรบปรงการบรหารจดการน า โดยยกเลกกฎหมายทเกยวของกบทรพยากรนาทงหมดและตรากฎหมายทเกยวกบการบรหารจดการนาขนใหมแตเพยงฉบบเดยวเพอเปนกฎหมายกลางหรอกฎหมายแมบทมาใชในการบรหารจดการทรพยากรนา กจะทาใหเกดความเปนเอกภาพ และเกดประสทธภาพอยางสงสดในการบรหารจดการน าเหมอนดงตางประเทศ อกทงกจะเปนไปในทศทางเดยวกนทงประเทศ และหากประเทศไทยนากฎหมายทจะตราเปนฉบบเดยวมาบงคบใชกจะสอดคลองกบเจตนารมณของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ทตองการใหรฐดาเนนการบรหารจดการทรพยากรน าใหเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวมโดยใหไดรบทรพยากรนาอยางคมคา และเขาถงอยางเสมอภาคและเทาเทยมกน 4.2 ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการขาดหนวยงานกลางทมหนาทในการบรหารจดการนาตามทกฎหมายกาหนดและแนวทางแกไขปญหา 4.2.1 วเคราะหปญหาทางกฎหมายเกยวกบการขาดหนวยงานกลางทมหนาทในการบรหารจดการนาตามทกฎหมายกาหนด ปญหาเกยวกบการขาดหนวยงานกลางทมหนาทในการบรหารจดการน า ผเขยนขอแยกพจารณาออกเปน 2 สวน คอ (1) หนวยงานทมภารกจหนาทในการบรหารจดการน า และ (2) หนวยงานทมภารกจหนาทในการจดเกบขอมลเกยวกบนา

(1) หนวยงานทมภารกจหนาทในการบรหารจดการนา ในปจจบนการบรหารจดการทรพยากรน าทงหมดและทงระบบของประเทศไทยอยในความรบผดชอบของหลายหนวยงาน การจดการ การอนรกษ การพฒนา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยเฉพาะอยางยงการบรหารจดการทรพยากรน ามหนวยงานของรฐทมภารกจหนาทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรนาอยเปนจานวนมากและอยภายใตสงกดของหลายกระทรวงแตกตางกน ซงบางหนวยงานมภารกจหนาทซ าซอนกน ทาใหขาดความเปนเอกภาพ ประกอบกบเมอมปญหาเกยวกบเรองการบรหารจดการน า เชน การแกปญหา

DPU

175

ทรพยากรน าดานภยแลง นาทวม การเกบกกน า การบารงรกษาแหลงน า การบรรเทาภยพบตจากน า นอกจากจะมขอจากดอนเกดจากธรรมชาตแลว ยงมขอจากดดานการใหเปนไปตามนโยบายทรฐบาลกาหนด จงขาดความเขาใจในภาพรวมของประเทศ สาเหตทเปนเชนนกเพราะไมมหนวยงานกลางรบผดชอบในการบรหารจดการทรพยากรน าทงระบบโดยเฉพาะ จงทาใหการบรหารจดการนาไมมประสทธภาพเทาทควร ในปจจบนการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทย มกระทรวง ทบวง กรม ทรบผดชอบเกยวของกบเรองการบรหารจดการนา ดงน

1. กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ตามพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมมความรบผดชอบเกยวกบทรพยากรน า เนองจากมาตรา 22 บญญตใหมอานาจหนาทเกยวกบการสงวน อนรกษ และฟนฟทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม จดการการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตอยางย งยน และดแลหนวยงานราชการอนตามทมกฎหมายกาหนดใหเปนอานาจหนาทของกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม หรอสวนราชการทสงกดกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ซงมกรมทมอานาจหนาทเกยวของกบทรพยากรนา ดงน ก. กรมทรพยากรน า กรมทรพยากรน าเปนหนวยงานหนงทมหนาทรบผดชอบเกยวกบทรพยากรน า ดงทปรากฏในกฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมทรพยากรน า ทกาหนดใหกรมทรพยากรน ามภารกจเกยวกบการเสนอแนะในการจดทานโยบายและแผนและมาตรการทเกยวของกบทรพยากรน า บรหารจดการ พฒนา อนรกษ ฟนฟ รวมทงควบคม ดแล กากบ ประสาน ตดตาม ประเมนผล เพอการจดการทรพยากรนาทเปนเอกภาพและยงยน ข. กรมทรพยากรน าบาดาล กรมทรพยากรน าบาดาลมอานาจหนาทเกยวกบน าบาดาลตามทกาหนดไวในกฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมทรพยากรน าบาดาล โดยใหมภารกจเกยวกบการเสนอแนะในการจดทานโยบายและแผน และมาตรการทเกยวของกบทรพยากรน าบาดาล สารวจ บรหารจดการ พฒนา อนรกษ ฟนฟ รวมท งควบคม ดแล กากบ ประสาน ตดตาม ประเมนผล และแกไขปญหาเกยวกบทรพยากรน าบาดาล พฒนาวชาการ กาหนดมาตรฐาน และถายทอดเทคโนโลยดานทรพยากรน าบาดาล เพอการจดการทรพยากรน าบาดาลทเปนเอกภาพและยงยน

ค. กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม ใหกรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม มภารกจเกยวกบการสงเสรมคณภาพสงแวดลอม โดยการวจย พฒนา ฝกอบรม สรางจตสานกและถายทอดเทคโนโลยสงแวดลอมเพอยกระดบคณภาพชวตและการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมของประเทศอยางย งยน และสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการสงวน บารงรกษา และใช

DPU

176

ประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและยงยน

2. กระทรวงเกษตรและสหกรณ ใหกระทรวงเกษตรและสหกรณ มอานาจหนาทเกยวกบเกษตรกรรม การจดหาแหลงนา

และพฒนาระบบการชลประทาน สงเสรมและพฒนาเกษตรกร สงเสรมและพฒนาระบบสหกรณ รวมตลอดทงกระบวนการผลตและสนคาอตสาหกรรม และราชการอนทกฎหมายกาหนดใหเปนอานาจหนาทของกระทรวงเกษตรและสหกรณหรอสวนราชการทสงกดกระทรวงเกษตรและสหกรณ

กรมชลประทาน ใหกรมชลประทานมภารกจเกยวกบการพฒนาแหลงน าตามศกยภาพของลมนาใหเพยงพอ โดยการจดสรรนาใหกบผใชน าทกประเภท เพอใหผใชน าไดรบนาอยางทวถงและเปนธรรม ดาเนนการใหไดมาซงน า หรอกกเกบ รกษา ควบคม สง ระบาย หรอแบงน าเพอเกษตรกรรม การพลงงาน การสาธารณปโภค หรอการอตสาหกรรม ตลอดจนปองกนความเสยหายอนเกดจากนา

3. กระทรวงมหาดไทย ใหกระทรวงมหาดไทยมอานาจหนาทเกยวกบการบาบดทกขบารงสข การรกษาความสงบเรยบรอยของประชาชน การอานวยความเปนธรรมของสงคม การสงเสรมและพฒนาการเมองการปกครอง การพฒนาการบรหารราชการสวนภมภาค การปกครองทองท การสงเสรมการปกครองทองถนและพฒนาชมชน กจการสาธารณภยและการพฒนาเมองและราชการอนตามทมกฎหมายกาหนดใหเปนอานาจหนาทของกระทรวงมหาดไทยหรอสวนราชการทสงกดกระทรวงมหาดไทย

กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย ใหกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย มภารกจเกยวกบการจดทาแผนแมบท วางมาตรการสงเสรมสนบสนนการปองกนบรรเทาและฟนฟจากสาธารณภย โดยการกาหนดนโยบายดานความปลอดภย สรางระบบปองกน เตอนภย ฟนฟหลงเกดภย และการตดตามประเมนผลเพอใหหลกประกนในดานความมนคงปลอดภยในชวตและทรพยสน

จากการทมการเปลยนแปลงโครงสรางของระบบบรหารราชการแผนดนในป พ.ศ. 2545 กยงทาใหมหนวยงานทมภารกจหนาทในการบรหารจดการน าอยมาก โดยแตละหนวยงานตางทาหนาทตามภารกจของตน ทาใหบางครงการดาเนนงานในการบรหารจดการน าไมเปนไปในทศทางเดยวกน และเมอพจารณาจากภารกจและอานาจหนาทของแตละกระทรวงและแตละกรมทรบผดชอบเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน า จะเหนวา การบรหารจดการน าทมหลายหนวยงานเขามาเกยวของ ทาใหบางครงเกดความยงยากในการดาเนนการ และการจดการมองแยกสวน ไมไดมองแบบองครวม ทาใหขาดความเปนเอกภาพ ตวอยางเชน กรณทเกดปญหาน าทวม

DPU

177

ใหญในป พ.ศ. 2554 ไดสรางความเสยหายแกประชาชนและประเทศชาตเปนอยางมาก ซงปญหาน าทวมใหญดงกลาวนมสาเหตมาจาก (1) การทฝนตกหนกตดตอกนเปนเวลานานจนทาใหมมวลน าจานวนมหาศาล และ (2) ภาครฐไมมฐานขอมลทชดเจนเกยวกบปรมาณน า ทาใหไมสามารถบรณาการขอมลเพอพยากรณหรอคาดการณปรมาณน าใหเปนฐานขอมลชดเดยวกน จงทาใหเจาหนาทผปฏบตงานเกดความสบสนในการแกปญหาน าทวมดงกลาววาจะตดสนใจภายใตการเชอมโยงพนทตนเองกบพนทอนหรอไม ตองรอฟงผบงคบบญชา หรอหนวยงานผบงคบบญชาระดบกรม กอง กระทรวงหรอหนวยงานทเปนฝายวเคราะหขอมลอยางไร ทาใหหนวยงานผรบผดชอบไมสามารถบรณาการการทางานรวมกนภายใตกฎหมายไดเลย เปนเหตใหแตละหนวยงาน แตละองคกรตางคนตางทาตามอานาจหนาทของตน ไมสามารถบรณาการหรอรวมมอกนในการบรหารจดการทรพยากรน าจนทาใหเกดน าทวมใหญ สรางความเสยหายแกประชาชนและประเทศชาตเปนอยางมาก และความเสยหายทเกดขนจากการบรหารจดการทรพยากรน าทไมมประสทธภาพ ไมมความเปนเอกภาพ และไมเปนระบบเชนน ทาใหประชาชนผไดรบผลกระทบจากเหตการณดงกลาวและสภาทนายความในฐานะตวแทนประชาชน ยนฟองรฐบาลพรอมกบหนวยงานของรฐทเกยวของทงหมด 11 หนวยงาน332 ทบรหารจดการนาผดพลาดเพอเรยกคาเสยหายทเกดขน ซงศาลปกครองไดรบคาฟองไวเปนคดหมายเลข ส. 401/2554333 คดอยระหวางการพจารณา กรณดงกลาวนสะทอนใหเหนวา รฐไมสามารถบรหารจดการทรพยากรน าใหเปนระบบและใหเกดประสทธภาพได และนอกจากนการกาหนดภารกจหนาทในเรองเดยวกนใหแกหลายหนวยงานหรอหลายองคกรมไดเปนประโยชนแตอยางใด เพราะแตละหนวยงานหรอองคกรทเกยวของตางๆ มกจะเกยงวาเปนหนาทของหนวยงานอนหรอองคกรอนทจะตองทาหรอดาเนนการดวยตนเอง และไมตองการทาฝายเดยว สาเหตทเปนเชนนเพราะไมมหนวยงานกลางในการรบผดชอบในการบรหารจดการทรพยากรนาทงระบบโดยเฉพาะ จงทาใหการบรหารจดการนาไมมประสทธภาพเทาทควร จากทกลาวมาขางตน การทมหนวยงานทเกยวของในเรองการบรหารจดการทรพยากรน าอยหลายหนวยงาน และมภารกจหนาทในเรองเดยวกน หากพจารณาอยางผวเผนแลวการมหนวยงานหรอองคกรหลายหนวยงานหรอหลายองคกร นาจะเปนประโยชนแกการควบคม การ

332 11 หนวยงาน ไดแก 1.นายกรฐมนตร 2.ผอานวยการศนยชวยเหลอผประสบอทกภย (ศปภ.) 3.

รฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ 4.รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย 5.อธบดกรมชลประทาน 6.อธบดกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย 7.อธบดกรมทรพยากรน า 8.อธบดกรมควบคมมลพษ 9.อธบดกรมโยธาธการและผงเมอง 10.ผอานวยการศนยเตอนภยพบตแหงชาต และ 11.ผวาราชการกรงเทพมหานคร

333 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://hilight.kapook.com/view/65870 สภาทนายความยนฟองรฐบาลบรหารจดการนาผดพลาด เมอวนท 12 พฤศจกายน 2556.

DPU

178

บรหารจดการ การใชและการพฒนาทรพยากรน า เพราะแตละหนวยงานแตละองคกรจะมความเชยวชาญของตนมาชวยในเรองดงกลาว แตในความเปนจรงนนกลบไมเปนผลดเทาทควร334 เพราะหนวยงานหรอองคกรทเกยวของตางๆ มกจะเกยงวาเปนอานาจหนาทของหนวยงานอนหรอองคกรอนทจะตองทาหรอดาเนนการดวยตนเอง เพราะไมตองการดาเนนการจดทาฝายเดยว ดงเชน กรณปญหาน าทวมใหญในป พ.ศ. 2554 มหนวยงานทตองรวมรบผดชอบหลายหนวยงาน เชน กรมทรพยากรน า กรมชลประทาน กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย เปนตน ซงนอกจากการเกยงความรบผดชอบของหนวยงานหรอขององคกรทเกยวของแลว การทาหนาทซ าซอนกนยงทาใหเกดความสญเปลาในการใชทรพยากรคนและสญเสยงบประมาณในการใชจายและสงจาเปนอน ๆ อกดวย เพราะแทนทจะใหหนวยงานหรอองคกรเดยวรบผดชอบ กลบใหหนวยงานอนรบผดชอบในเรองเดยวกนอก ทาใหการใชบคคลากรและงบประมาณมจานวนเพมมากขน ซงปญหานเปนปญหาความซาซอนของหนวยงานหรอองคกรทรบผดชอบ นอกจากนยงมความซ าซอนในอกกรณหนง คอ กรณทกฎหมายฉบบเดยวกนกาหนดอานาจหนาทและความรบผดชอบใหหลายหนวยงานรบผดชอบในเรองเดยวกนโดยไมจาเปน เชน การขออนญาตทาการชลประทานสวนบคคล ทพระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 และทแกไขเพมเตม กาหนดวาถาทาในเนอทไมเกน 500 ไร ใหขออนญาตจากอาเภอ ถาไมเกน 1,000 ไร ใหขออนญาตจากจงหวด หรอถาเกน 1,000 ไรหรอคาบเกยวกบจงหวดอนใหขออนญาตจากกระทรวงเกษตรและสหกรณ ซงการใหหนวยงานหลายหนวยงานมอานาจหนาทออกใบอนญาตดงกลาว อาจทาใหการควบคมการชลประทานสวนบคคลนนไมเปนไปในทศทางเดยวกน เพราะแนวนโยบายในเรองนของกระทรวงมหาดไทยอาจจะแตกตางจากแนวนโยบายของกระทรวงเกษตรและสหกรณกเปนได335 เปนตน

เมอพจารณาเปรยบเทยบภารกจหนาทของแตละกระทรวง แตละกรมทมอานาจหนาทรบผดชอบเกยวกบเรองการบรหารจดการทรพยากรน าตามทกฎหมายและขอเทจจรงทเกดขนกบทฤษฎภารกจของรฐแลว จะเหนไดวา ในการจดทาภารกจของรฐหรอการจดทาบรการสาธารณะจะตองมองคกรผปฏบตหนาทในการจดทาบรการสาธารณะใหสอดคลองเปนอนหนงอนเดยวกนทวทงประเทศเพอใหเกดความเปนเอกภาพ ซงในการดาเนนการใหมการใช การพฒนา การบรหารจดการ และการอนรกษทรพยากรน าไดอยางมเอกภาพและประสทธภาพนนจาเปนจะตองมองคกรของรฐในการดาเนนงานแตเพยงหนวยงานเดยว แตจากขอเทจจรงทเกดขนในปจจบน จะเหนไดวา

334 รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษน า. เฉลมพระเกยรต

สมเดจพระนางเจาสรกต พระบรมราชนนาถ ในมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา 5 รอบ (น. 125), เลมเดม. 335 แหลงเดม. (น. 125 - 126), เลมเดม.

DPU

179

การทกฎหมายไทยใหกระทรวง ทบวง กรมมฐานะเปนนตบคคลนเปนตนเหตสาคญทกอใหเกดความไมคลองตวของระบบบรหารราชการแผนดน เพราะความเปนนตบคคลไดสรางความซบซอนใหกบระบบราชการ และผลกระทบจากฐานะความเปนนตบคคลของสวนราชการ ไดกอใหเกดปญหาสาคญยงตอระบบบรหารงานภาครฐ เพราะทาลายความเชอมโยงกบสวนราชการอนๆ และนอกจากนการบญญตใหทงกระทรวง ทบวง และกรมมฐานะเปนนตบคคล โดยตางมขอบอานาจของกนและกนยงทาใหกรมมอสระในการบรหารราชการเทยบเทากบระดบกระทรวง และมอานาจหนาทในทางบรหารทจะดาเนนการไดเองหลายกรณ สงตางๆ เหลานลวนแตทาใหกรมมอสระในการบรหารงานแยกตางจากกระทรวง โดยเฉพาะกรมบางกรมอาจมบทบาทไมนอยกวากระทรวง เชน กรมชลประทาน เปนตน ซงถาพจารณาในแงของการบงคบบญชาแลวกอาจไมเปนผลดมากนก เพราะตามโครงสรางการบรหารราชการกระทรวงควรเปนผกาหนดนโยบายการบรหารงานภายในขอบเขตงานของกระทรวง หากปลอยใหกรมดาเนนงานไปโดยอสระ กอาจจะเปนสาเหตทาใหการดาเนนงานผดไปจากวตถประสงคของการดาเนนงานตามแนวนโยบายของกระทรวง ซงกจะสงผลกระทบถงเปาหมายทรฐบาลไดกาหนดไวในการบรหารประเทศดวย และการทประเทศไทยกาหนดใหกระทรวง ทบวง กรม มฐานะเปนนตบคคล เมอเกดความเสยหายขนดงเชนกรณน าทวมใหญป พ.ศ. 2554 กไมมหนวยงานทจะเขามารบผดชอบอยางแทจรง เพราะหนวยงานหรอองคกรทเกยวของตางๆ มกจะเกยงวาเปนหนาทของหนวยงานอนหรอองคกรอนทจะตองทาหรอดาเนนการดวยตนเอง เนองจากไมตองการทาฝายเดยว สงผลทาใหไมสามารถแกไขปญหาทเกดขนไดอยางแทจรง จนทาใหประชาชนตองฟองรองใหหนวยงานของรฐตองรบผดในความเสยหายทเกดขนจากการบรหารจดการทรพยากรนาทผดพลาดได ดงนน จากการศกษาดงทกลาวมาขางตน จะเหนไดวา ประเทศไทยประสบกบปญหาการบรหารจดการน า เพราะไมมหนวยงานกลางหรอองคกรกลางรบผดชอบในเรองการบรหารจดการทรพยากรน าโดยเฉพาะ สงผลทาใหไมมหนวยงานหรอองคกรรบผดชอบอยางแทจรง จงขาดความเปนเอกภาพในการบรหารจดการทรพยากรนาในภาพรวมไดอยางเบดเสรจ

(2) หนวยงานทมภารกจหนาทในการจดเกบขอมลเกยวกบนา เมอพจารณาหนวยงานทจดเกบขอมลเกยวกบน าของประเทศไทยและตางประเทศ พบวา ในการบรหารจดการน านนตองมการบรณาการรวมกนในทกๆ ดาน ซงนอกจากจะตองมหนวยงานในการดาเนนการแลว ขอมลอทกวทยา ระบบฐานขอมลปรมาณน าตางๆ ยอมมความสาคญในการบรหารจดการน า สาหรบจดสรรน าเพอประโยชนของประชาชนในกจกรรมตาง ๆ ทงการเพาะปลก การอปโภคบรโภค การอตสาหกรรม พาณชยกรรม ไปจนเพอการแกไขปญหาสงแวดลอม กาหนดทศทางในการบรหารจดการน าและการแกปญหาใหเปนไปในทางเดยวกน เมอ

DPU

180

พจารณาจากขอเทจจรงทเกดขนกบประเทศไทย พบวา ประเทศไทยประสบปญหาเกยวกบน า ไมวาจะเปนปญหาภยแลง น าทวม เปนประจาทกป จงจาเปนตองมแนวทางในการแกไขปญหาน โดยตองเลอกใชวธการจดการน าตางๆ ใหเหมาะสมกบสภาพทองท ซงการจดการน ามหลายรปแบบ เชน การสรางเขอนเพอเกบกกน าหรอระบายน า หรอโครงการแกมลง เพอชกน าใหมารวมกนแลวนามาเกบไวเปนบอพกน าอนเปรยบไดกบแกมลง แลวจงระบายน าลงทะเลเมอปรมาณน าทะเลลดลง เปนตน แตอยางไรกด ประเทศไทยกยงประสบกบปญหาการจดเกบขอมลน าอยด เนองจากมหลายหนวยงานทรบผดชอบขอมล ทาใหขอมลกระจดกระจาย ไมสามารถนาขอมลมาใชประโยชนใหเกดประสทธภาพได อกทงประเทศไทยมไดมหนวยงานทอานวยการทวไปในสงกอสรางและการบรหารจดการน าโดยเฉพาะ ทาใหการบรหารจดการน ายงไมมประสทธภาพจนเกดปญหาน าทวมซาซากเปนประจาทกป

ดงนน จากการศกษาดงทกลาวมาขางตน จะเหนไดวา ประเทศไทยประสบกบปญหาการบรหารจดการน า เพราะไมมหนวยงานกลางหรอองคกรกลางรบผดชอบในเรองการบรหารจดการทรพยากรน าทงระบบโดยเฉพาะ สงผลทาใหไมมหนวยงานหรอองคกรรบผดชอบอยางแทจรง จงขาดความเปนเอกภาพในการบรหารจดการทรพยากรนาในภาพรวมไดอยางเบดเสรจ 4.2.2 แนวทางแกไขปญหาเกยวกบหนวยงานกลางในการบรหารจดการทรพยากรน าตามทกฎหมายกาหนด จากปญหาเกยวกบการขาดหนวยงานกลางทมหนาทในการบรหารจดการน า ทงทเปนหนวยงานทมภารกจหนาทในการบรหารจดการน า และหนวยงานทมภารกจหนาทในการจดเกบขอมลเกยวกบน าตามทกฎหมายกาหนด ทาใหมหนวยงานทเกยวของในเรองการบรหารจดการทรพยากรน าอยหลายหนวยงาน เพราะมภารกจหนาทในเรองเดยวกนซ าซอนกน แตเมอมความเสยหายเกดขนมาหนวยงานหรอองคกรทเกยวของตางๆ มกจะเกยงวาเปนหนาทของหนวยงานอนหรอองคกรอนทจะตองทาหรอดาเนนการดวยตนเอง เพราะไมตองการทาฝายเดยว สงผลทาใหไมสามารถแกไขปญหาทเกดขนไดอยางแทจรง ขาดความเปนเอกภาพ สาเหตเพราะไมมหนวยงานกลางรบผดชอบอยางแทจรง ผเขยนเหนวา จากปญหาความซ าซอนของหนวยงานทรบผดชอบในการบรหารจดการทรพยากรน า ทาใหไมมหนวยงานหรอองคกรทรบผดชอบในการบรหารจดการน าอยางแทจรง หากกาหนดใหมหนวยงานกลางหรอองคกรกลางรบผดชอบการบรหารจดการน าทงระบบโดยเฉพาะ เพอวางนโยบายหรอวางแนวทางทวไปททกหนวยงานจะตองปฏบตตาม จะทาใหสามารถแกไขปญหาความซาซอนในอานาจหนาทของหนวยงานหรอองคกรไดอยางแทจรงและจะทาใหการบรหารจดการน าใหเกดประสทธภาพอยางสงสด เพราะจะมหนวยงานรบผดชอบการบรหารจดการน าทงระบบของประเทศ โดยศกษาจากหนวยงานหรอองคกรทมอานาจหนาทดแล

DPU

181

รบผดชอบการบรหารจดการน าของตางประเทศและนามาปรบใช และจากการศกษาองคกรทมอานาจหนาทรบผดชอบในการบรหารจดการนาทงระบบของตางประเทศ พบวา ประเทศเนเธอรแลนด หนวยงานทมบทบาทในการบรหารจดการน ามากทสด คอ Rijkswaterstaat-RWSเปนศนยกลางในการเชอมโยงขอมลทงหมดของประเทศและเปนหนวยงานอานวยการทวไปดานสงกอสรางและการบรหารจดการน า โดยรบผดชอบการบรหารจดการน าของประเทศ ดแลแมน าทกสายภายในประเทศ ประเทศเนเธอรแลนดไดสรางเขอน ทางระบายน า และสถานสบนาจานวนมาก เพอปองกนไมใหพนทประมาณครงหนงของประเทศประสบภาวะอทกภยและปองกนน าทะเลหนนสง ประเทศเนเธอรแลนดถอเปนประเทศทมระบบบรหารจดการน าทมประสทธภาพทสดทงในสวนของการประสานงานของหนวยงานทเกยวของอยางบรณาการ และการจดทาฐานขอมลทมความแมนยาและนาเชอถอได ประเทศสหรฐอเมรกามหนวยงาน Environmental Protection Agency (EPA) เปนหนวยงานของรฐซงมพนธกจในการดแลปกปองสขภาพของประชาชนตลอดจนสงแวดลอมและทรพยากรธรรมชาต เชน อากาศและการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ ระบบนเวศวทยา พนดน พนน า การใชสารพษตาง ๆ และการจดการของเสย เปนตน และนอกจากนยงทาหนาทตดตามและประเมนสถานการณคณภาพสงแวดลอมของสหรฐอเมรกาดวย สาหรบการดแลรกษาทรพยากรน านน EPA ไดมการจดตง “สานกงานน า (Office of Water (OW))” 336 ทาหนาทดแลเกยวกบทรพยากรน าของประเทศทงระบบ และนอกจากน OW ยงทางานประสานกบ EPA สวนภมภาค (ซงมสาขาอย 10 แหงทวประเทศสหรฐอเมรกา) หนวยงานอนๆ ของรฐบาลกลางและมลรฐรฐบาลทองถน ชมชน ชนพนเมอง ตลอดจนองคกรวชาชพ และกลมผลประโยชนตางๆ โดย OW ทาหนาทกาหนดคาแนะนา กระบวนการและขอมลทางวทยาศาสตรและรวบรวมขอมลทจาเปนเพออานวยความสะดวกระหวางกลมหรอผทเกยวของในการบรหารจดการทรพยากรน า และเสนอแนวทางในการบรหารจดการน าแหงชาต โดยมสาระสาคญในกจกรรมของน า คอ (1) กาหนดมาตรการคมครองสขภาพของสาธารณชน (2) มาตรการคมครองและฟนฟแหลงน าสะอาดแหลงน าชายฝง และพนทลมน า (3) มาตรการคมครองชมชนและระบบนเวศวทยาทางน า (4) แผนการบรหารจดการน าแหงชาต (5) แผนการจดการน าและความยตธรรมทางสงแวดลอม (6) แผนการจดการน ากบสขภาพของเดก (7) แผนการจดการน าแหงชาตกบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ (8) แผนการจดการนาในเมอง และ (9) แผนการจดการนากบชนเผาตาง ๆ

336 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบ

ประเทศไทย” (น. 67). เลมเดม.

DPU

182

นอกจากน OW ยงเปนหนวยงานทมหนาทรบผดชอบดาเนนการใหเปนไปตามกฎหมายทเกยวของกบทรพยากรน าจานวนหลายฉบบ ท งทเปนกฎหมายภายในและกฎหมายระหวางประเทศ และสาหรบกฎหมายภายใน ไดแก กฎหมายวาดวยน าสะอาด กฎหมายวาดวยการอนรกษและฟนฟทรพยากร กฎหมายวาดวยการคมครองชายฝง และสาหรบในสวนกฎหมายระหวางประเทศ ไดแก อนสญญาวาดวยการปองกนมลพษจากเรอและวตถอน อนสญาวาดวยการปองกนมลพษทางทะเลเนองจากการทงวสดเหลอใชและวสดอยางอน337

จากทกลาวมาขางตน ประเทศสหรฐอเมรกาใหความสาคญในเรองการบรหารจดการน าใหมความเปนเอกภาพ โดยการจดตงสานกงานนา (Office of Water (OW)) เพอทาหนาทดแลเกยวกบทรพยากรน าของประเทศทงระบบ จงทาใหเกดความเปนเอกภาพในการจดเกบขอมลเกยวกบทรพยากรน า และเกดความเปนเอกภาพในตวองคกรททาใหการบรหารจดการน าของประเทศ ทาใหมความเปนระบบ และเกดประสทธภาพสงสดอยางแทจรง

ดงนน ผเขยนเหนวา ประเทศไทยควรนาแนวคดในเรอง “สานกงานน า” ของประเทศสหรฐอเมรกา ททาหนาทเปนหนวยงานกลางหรอองคกรกลางรบผดชอบดแลทรพยากรน าของประเทศทงหมดโดยเฉพาะมาปรบใชในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทย โดยใหมการจดตงหนวยงานกลางหรอองคกรกลางเพอทาหนาทในการรวบรวมขอมลและบรหารจดการน าแตเพยงหนวยงานเดยว โดยใหมอานาจหนาทกาหนดมาตรการคมครองและฟนฟแหลงน าสะอาดแหลงน าชายฝง และพนทลมน า กาหนดมาตรการคมครองชมชนและระบบนเวศวทยาทางน า กาหนดแผนการบรหารจดการน าแหงชาต กาหนดแผนการจดการน าและความยตธรรมทางสงแวดลอม กาหนดแผนการจดการนากบสขภาพของเดก กาหนดแผนการจดการนาแหงชาตกบการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศ กาหนดแผนการจดการนาในเมอง และชมชนตาง ๆ และใหนาแนวคดในเรอง หนวยงานทมบทบาทในการบรหารจดการน ามากทสดของประเทศเนเธอรแลนด คอ Rijkswaterstaat-RWS ทเปนศนยกลางในการเชอมโยงขอมลทงหมดของประเทศและเปนหนวยงานอานวยการทวไปดานสงกอสรางและการบรหารจดการน า ทรบผดชอบการบรหารจดการน าของประเทศ ดแลแมน าทกสายภายในประเทศ ประสานงานกบหนวยงานทเกยวของอยางบรณาการ และจดทาฐานขอมลทมความแมนยาและนาเชอถอไดมาปรบใชกบประเทศไทย เพอใหเกดความเปนระบบ และเกดความเปนเอกภาพในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศ กจะสามารถแกไขปญหาความซ าซอนของหนวยงานทมหนาทรบผดชอบเกยวกบเรองการบรหารจดการน าไดทงหมด และเกดความเปนเอกภาพอยางแทจรง

337 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบประเทศไทย” หนาเดม.

DPU

183

นอกจากนหากประเทศไทยกาหนดใหมหนวยงานทรบผดชอบในการบรหารจดการน าแตเพยงหนวยงานเดยว และใหหนวยงานนนมฐานะเปนนตบคคลกจะทาใหไมเกดปญหาในการฟองรองหลายหนวยงานและไมเกดปญหาความซ าซอนในอานาจหนาของหนวยงานทจะเขามารบผดชอบบรหารจดการนาอยางแทจรง 4.3 ปญหาทางกฎหมายเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรนาแหงชาตและแนวทางแกไข 4.3.1 วเคราะหปญหาทางกฎหมายเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรนาแหงชาต คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต (กนช . ) ไดถกต ง ขนตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรน าแหงชาต พ.ศ. 2550 สาเหตสาคญอยางหนงทตองตงคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตขนมา กเนองจากวามหนวยงานราชการหลายหนวยงานททาหนาทรบผดชอบเกยวของเกยวกบการใช การบรหารจดการ การพฒนาและการอนรกษทรพยากรน า โดยไมมหนวยงานใดทาหนาทดแลภาพรวมทงหมดของทรพยากรน าและไมมหนวยงานใดทาหนาทประสานแผนงานและโครงการของหนวยงานตาง ๆ ทเกยวของกบทรพยากรน า ทาใหแตละหนวยงานดาเนนงานของตนเปนไปอยางเอกเทศ ผลทตามมากคอ แผนงานและโครงการตาง ๆ ทเกยวกบทรพยากรน าสวนหนงมความซ าซอนและขาดความเปนเอกภาพ จงตองมการแตงต งคณะกรรมการทรพยากรนาแหงชาต338ขนมาเพอแกไขปญหาดงกลาว จากการศกษาระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรน า มาตรา 10 บญญตใหตงคณะกรรมการขนมาคณะหนง เรยกวา “คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต” ใหมอานาจหนาทในการเสนอแนะนโยบาย แผนงาน และแผนปฏบตการเกยวกบการบรหารทรพยากรน าตอคณะรฐมนตร เสนอแนะคณะรฐมนตรใหมการปรบปรงหรอแกไขเพมเตมกฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบเกยวกบการบรหารทรพยากรนา เสนอคณะรฐมนตรเกยวกบกรอบงบประมาณในดานการบรหารทรพยากรน าของประเทศแบบบรณาการ ประสานงานกบสวนราชการอน ๆ เพอกาหนดแนวทางจดการสงแวดลอมในการบรหารทรพยากรนา339 จะเหนไดวา แมประเทศไทยจะไดมการแตงตงคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตขนมาตามกฎหมาย เพอทาหนาทในการบรหารจดการทรพยากรน าในภาพรวมแลวกตาม แตหากพจารณาในดานอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต พบวา คณะกรรมการดงกลาวไมมอานาจทจะบงคบใหหนวยงานอนตองปฏบตตามแนวนโยบายทวางไวโดยตรง เพราะคณะกรรมการฯ ดงกลาว มอานาจหนาทเพยง

338 รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทา

รางพระราชบญญตทรพยากรนา (น. 161) เลมเดม. 339 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนา มาตรา 10.

DPU

184

เสนอแนะหรอใหความเหนชอบแกคณะรฐมนตรเทานน จงทาใหคณะกรรมการดงกลาวไมคอยไดรบการยอมรบจากหนวยงานอน ๆ อกทงการแตงตงคณะกรรมการดงกลาว เปนการแตงตงตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรฯ ไมมกฎหมายในระดบพระราชบญญตรองรบอานาจหนาท ทง ๆ ทเปนองคกรสงสดททาหนาทในการบรหารจดการน า ไมมอานาจแทจรงในการกาหนดนโยบาย การกากบดแลใหหนวยงานตาง ๆ ปฏบตตามนโยบาย จงทาใหไมสามารถบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศใหเปนเอกภาพ

เมอพจารณาทฤษฎภารกจหนาทของรฐทกาหนดใหรฐมหนาทในการจดทาบรการสาธารณะเพอสนองตอความตองการของประชาชน โดยบรการสาธารณะจะตองมวตถประสงคเพอสาธารณะประโยชน ซงในเรองการบรหารจดการน าถอเปนบรการสาธารณะประเภทหนงทภาครฐมหนาทจะตองจดทาและดาเนนการใหเกดประโยชนแกประชาชนอยางสงสด แมการทรฐจดตงคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตอนถอเปนองคกรของรฐขนมา เพอทาหนาทบรหารจดการน าแลวกตาม แตการบรหารจดการทรพยากรน าของคณะกรรมการฯ ดงกลาว ยงไมมประสทธภาพเทาทควร เพราะแตละหนวยงานยงดาเนนการตามแผนงานตามทกฎหมายของหนวยงานตนเองใหอานาจ โดยมไดดาเนนการตามทคณะกรรมการทรพยากรนาแหงชาตกาหนด จงทาใหขาดความเปนระบบในการบรหารจดการน าของประเทศ และแมคณะกรรมการทรพยากรน าจะถอเปนองคกรสงสดทมภารกจหนาทในการบรหารจดการน า โดยทาหนาทประสานงานกบหนวยงานตาง ๆ ใหดาเนนการตามแผนงานการบรหารจดการนา แตอานาจดงกลาวไมไดรบความรวมมอจากหนวยงานอน ประกอบกบระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรน าแหงชาต พ.ศ. 2550 ไดกาหนดอานาจหนาทใหมเพยงเสนอนโยบายการบรหารจดการน าตอรฐบาลเทานน จงทาใหการบรหารจดการนาไมมประสทธภาพเทาทควร ไมเปนไปตามทฤษฎภาระหนาทของรฐทจะตองใหรฐจดบรการสาธารณะเพอสนองตอความตองการของประชาชน เพอใหเกดประโยชนสงสดแกสาธารณะชน ดงนน จากการศกษาถงปญหาเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตของประเทศไทยแลว จะเหนไดวา การบรหารจดการน าโดยรฐในประเทศไทยเกดปญหาในการบรหารจดการน าเปนอยางมาก เพราะคณะกรรมการทรพยากรน าไมมอานาจหนาททแทจรงในการบรหารจดการน า และไมไดมการรองรบอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตไวในกฎหมายระดบพระราชบญญต จงทาใหการบรหารจดการน าโดยคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตในประเทศไทยขาดความเปนเอกภาพ ขาดประสทธภาพในการควบคมหนวยงานอนๆ ใหปฏบตตามแนวทางการบรหารจดการนาทตนกาหนด และขาดการยอมรบจากหนวยงานอนๆ

DPU

185

4.3.2 แนวทางแกไขปญหาทางกฎหมายเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรนาแหงชาต จากปญหาเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต ทเปนองคกรสงสดในการ

บรหารจดการน า แตมอานาจหนาทเพยงเสนอแนะนโยบายและใหความเหนชอบแกคณะรฐมนตรเทานน ทาใหคณะกรรมการฯ ดงกลาวไมคอยไดรบการยอมรบจากหนวยงานอน ๆ อกทงการแตงตงคณะกรรมการดงกลาว เปนการแตงตงตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรฯ ไมมกฎหมายในระดบพระราชบญญตรองรบอานาจหนาท ทงๆ ทเปนองคกรสงสดททาหนาทในการบรหารจดการทรพยากรน า จงทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าไมมประสทธภาพเทาทควร เพราะไมสามารถควบคมหนวยงานอน ๆ ใหปฏบตตามแนวทางทตนกาหนดได ผเขยนจงเหนวา ควรใหมการรบรองอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตของประเทศไทยไวในกฎหมายระดบพระราชบญญตทผานการพจารณาจากสภานตบญญต กจะทาใหอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรนาแหงชาตมความชดเจนยงขน และไดรบการยอมรบจากหนวยงานอนๆ โดยนาหลกการของตางประเทศมาปรบใช และจากการศกษาเกยวกบเรองคณะกรรมการทมอานาจหนาทในการบรหารจดการทรพยากรนาของตางประเทศ พบวา ประเทศเนเธอรแลนด ไดบญญตเกยวกบเรองการบรหารจดการน าไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรเนเธอรแลนด โดยไดกาหนดรบรองอานาจหนาทของคณะกรรมการเขตพตและพตโพลเดอรทมอานาจหนาทในการบรหารจดการน าของประเทศไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรเนเธอรแลนด มาตรา 207 ดวย340 จงทาใหคณะกรรมการดงกลาวไดรบการยอมรบจากหนวยงานอนๆ เพราะไดถกรบรองโดยกฎหมายสงสดของประเทศมใชกฎหมายในลาดบรอง โดยกาหนดใหคณะกรรมการเขตพตและพตโพลเดอรมอานาจออกกฎ ขอบงคบของหนวยงาน เพอประโยชนของหนวยงานในการใชบงคบแกหนวยงานอนๆ ได ประเทศญปน ไดมการกาหนดใหกฎหมายแมน า (River Law) เปนกฎหมายหลกวาดวยทรพยากรน าของประเทศญปน มเจตนารมณเพอการอนรกษดนและน าและพฒนาประเทศ341 โดยกฎหมายฉบบนไดมการรองรบอานาจหนาทของคณะกรรมการแมน า (River Council) ไวในกฎหมายแมน า โดยแบงเปนคณะกรรมการแมน าในระดบประเทศ (River Council) เพอพจารณาเรองเกยวกบการบรหารจดการนาและแมนาทงหมดของประเทศ ในขณะทผวาราชการจงหวดเปนผ แตงตงคณะกรรมการแมน าประจาจงหวด (Prefectural River Council) โดยคณะกรรมการแมน า

340 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.nrct.go.th/th/Portals/0/data/etranslatedbook/

book/book_inter_Holland.pdf เมอวนท 10 พฤศจกายน 2556. 341 ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน (น. 86).

เลมเดม.

DPU

186

(River Council) ดงกลาว มอานาจกาหนดพนทอนรกษแมน า มอานาจจดการน า มอานาจกาหนดโครงการแมนา เพอประโยชนในการดาเนนงานเกยวกบแมนา มอานาจบรหารจดการความเสยงจากภาวะน าทวมทงในระดบประเทศและระดบจงหวด โดยคณะกรรมการอาจกาหนดการปฏบตการทเหมาะสม เชน การออกคาสงใหหนวยงานรฐทเกยวของหาวสดทมอยในทองถน มาทาเปนแนวปองกนน าทวม เปนตน นอกจากน กฎหมายฉบบนยงใหอานาจกบคณะกรรมการแมน า (River Council) ในการจดการเวนคนทดนหรอพนทบรเวณทเกยวของกบภาวะน าทวม เพอนาพนทดงกลาวมาบรหารจดการภาวะน าทวม และมอานาจสงใหทองถนทาลายสงปลกสรางหรอสงกดขวางอนๆ ทเปนอปสรรคตอการระบายนา เพอใหน าสามารถระบายออกไปไดดในกรณทมภาวะน าทวม เปนตน ซงคณะกรรมการแมน า (River Council) ดงกลาวไดถกจดตงและรบรองอานาจหนาทไวในกฎหมายแมน า (River Law) ของประเทศญปน อนเปนกฎหมายในระดบพระราชบญญตมใชกฎหมายลาดบรอง ซงผานการพจารณาจากสภานตบญญตแลว จงทาใหคณะกรรมการแมน าของประเทศญปนไดรบการยอมรบจากหนวยงานอนๆ เพราะไดถกรบรองโดยกฎหมายระดบพระราชบญญต

ดงน น ผ เ ขยนจงเหนวา ประเทศเนเธอรแลนดมการรบรองอานาจหนาทของคณะกรรมการเขตพตหรอพตโพลเดอรไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรเนเธอรแลนด เพราะเปนประเทศทมพนท 1 ใน 4 ของประเทศตากวาระดบน าทะเล แตประเทศไทยมไดมพนทตากวาระดบน าทะเลมากดงเชนประเทศเนเธอรแลนด จงยงไมมความจาเปนทจะกาหนดรบรองอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย แตควรนาเอาหลกการในเรองคณะกรรมการแมน า (River Council) ของประเทศญปนมาปรบใชกบประเทศไทย เพอรองรบอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตของประเทศไทย ทเปนองคกรสงสดในเรองการบรหารจดการน ามาบญญตไวในกฎหมายระดบพระราชบญญต ซงเปนกฎหมายทผานการพจารณาจากสภานตบญญตแลว มใชกาหนดในกฎหมายลาดบรอง โดยกาหนดใหมอานาจหนาทในการบรหารจดการน า มอานาจกาหนดโครงการแมน า มอานาจบรหารจดการความเสยงจากภาวะน าทวมทงในระดบประเทศและระดบจงหวด มอานาจบรหารจดการภาวะนาทวม และมอานาจสงใหทองถนทาลายสงปลกสรางหรอสงกดขวางอนๆ ทเปนอปสรรคตอการระบายน า เพอใหน าสามารถระบายออกไปไดด เปนตน เพอใหมอานาจหนาททชดเจนมใชเพยงแตมอานาจเสนอแนะนโยบายตอคณะรฐมนตรเทานน และเพอใหไดรบการยอมรบจากหนวยงานอนๆ ใหหนวยงานอนๆ ถอปฏบตตาม ซงกจะทาใหการบรหารจดการน าของประเทศไทยมความเปนเอกภาพและเกดประสทธภาพสบไป

DPU

187

4.4 ปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนาโดยรฐในประเทศไทยและแนวทางแกไข 4.4.1 วเคราะหปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน าโดยรฐในประเทศไทย การมสวนรวมของประชาชน ถอเปนหลกการสากลททกประเทศใหความสาคญ และเปนประเดนหลกทสงคมไทยใหความสนใจเพอพฒนาการเมองเขาสระบอบประชาธปไตยแบบมสวนรวมตามหลกการธรรมาภบาลทภาครฐจะตองเปดโอกาสใหประชาชนและผเกยวของทกภาคสวนรบร รวมคด รวมตดสนใจ เพอสรางความโปรงใสและเพมคณภาพการตดสนใจของภาครฐใหดขน และเปนทยอมรบรวมกนของทก ๆ ฝาย การมสวนรวมของประชาชนเปนการกระจายโอกาสใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการบรหารจดการ และตดสนใจในเรองตางๆ รวมทงการจดสรรทรพยากรธรรมชาตของชมชนและของประเทศชาตทจะสงผลกระทบตอวถชวตและความเปนอยของประชาชน โดยมสวนรวมในการออกกฎหมาย ตลอดจนการมสวนรวมในการตรวจสอบการใชอานาจหนาทของรฐหรอหนวยงานภาครฐดวย การใหประชาชนมสวนรวมในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนระบบความสมพน ธทางอานาจระหว า ง ร ฐกบ ชมชนและประชาชนในการจดก ารทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทไดรบการรบรองตามบทบญญตของการตอสระหวางรฐกบชมชนและประชาชนเกยวกบอานาจในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ซงแตเดมนนกฎหมายใหรฐเปนผมอานาจในการจดการแตเพยงผเดยว ผลจากการใชอานาจของรฐดงกลาวไดกอใหเกดความไมเปนธรรมในการจดสรรการใชประโยชนในทรพยากรธรรมชาตและสงผลกระทบตอการดารงชวตของประชาชน จงตองปรบเปลยนใหประชาชนเขามามสวนรวมในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เพอใหเกดความเปนธรรมยงขน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มการกาหนดหลกการคมครองสทธของประชาชนในทรพยากรธรรมชาต โดยใหรฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ทสาคญคอ จดใหมแผนบรหารจดการทรพยากรน าและทรพยากรธรรมชาตอยางเปนระบบและเกดประโยชนตอสวนรวมทงใหประชาชนมสวนรวมในการสงวน บารงรกษาและใชประโยชน ซงรฐธรรมนญฉบบนกไดมงเนนการมสวนรวมของประชาชนโดยบญญตใหบคคลทรวมกนเปนชมชนยอมมสทธอนรกษ ฟนฟ และมสวนรวมในการจดการ บารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตสงแวดลอม รวมทงความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและยงยน และในมาตรา 67 ไดบญญตใหสทธแกบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความ

DPU

188

หลากหลายทางชวภาพ และในการคมครองสงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม เพอใหดารงชพอยไดอยางปกตและตอเนองในสงแวดลอมทจะไมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย สวสดภาพหรอคณภาพชวตของตน ยอมไดรบความคมครองตามความเหมาะสม มาตรา 67 วรรคสองกาหนดวา การดาเนนโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบตอชมชนอยางรนแรงทงดานคณภาพสงแวดลอม ทรพยากรธรรมชาตและสขภาพจะกระทามได เวนแตจะไดศกษาและประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและสขภาพของประชาชนในชมชน และจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนและผมสวนไดเสยกอน รวมทงไดใหองคการอสระ ซงประกอบดวยผ แทนองคการ อสระ ผ แทนองคการ เอกชนดาน สงแวดลอมและสขภาพ และผ แทนสถาบนอดมศกษาทจดการการศกษาดานสงแวดลอมหรอทรพยากรธรรมชาตหรอดานสขภาพ ใหความเหนประกอบกอนมการดาเนนการดงกลาว และในมาตรา 67 วรรคสามกาหนดใหสทธของชมชนทจะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคกรอนของรฐทเปนนตบคคล เพอใหปฏบตหนาทตามบทบญญตนยอมไดรบความคมครอง นอกจากนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ยงไดใหความสาคญในเรองการมสวนรวมของประชาชน โดยไดวางแนวนโยบายพนฐานแหงรฐดานการมสวนรวมของประชาชนไวโดยเฉพาะในมาตรา 87 วา รฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชน ดงตอไปน

1. สงเสรมใหประชาชนมสวนรวมในการกาหนดนโยบายและวางแผนพฒนาเศรษฐกจ และสงคมทงในระดบชาตและระดบทองถน

2. สงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการตดสนใจทางการเมอง การวางแผนพฒนาทางเศรษฐกจ และสงคม รวมทงจดทาบรการสาธารณะ

3. สงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการใชอานาจรฐทกระดบ ในรปแบบองคกรทางวชาชพหรอตามสาขาอาชพทหลากหลาย หรอรปแบบอน

4. สงเสรมใหประชาชนมความเขมแขงในทางการเมองและจดใหมกฎหมายจดต งกองทนพฒนาการเมองภาคพลเมองเพอชวยเหลอการดาเนนกจกรรมสาธารณะของชมชน รวมทงสนบสนนการดาเนนการของกลมประชาชนทรวมตวกนในลกษณะเครอขายทกรปแบบใหสามารถแสดงความคดเหนและเสนอความตองการของชมชนในพนท

5. สงเสรมและใหการศกษาแกประชาชนเกยวกบการพฒนาการเมองและการปกครองระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข รวมทงสงเสรมใหประชาชนไดใชสทธเลอกตงโดยสจรตและเทยงธรรม

DPU

189

เมอพจารณาจากบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ดงทกลาวมาขางตน พบวา รฐธรรมนญมเจตนารมณใหประชาชนทกคนมสทธทจะปกปอง รกษา คมครอง และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม แตการใชสทธของประชาชนจะเกดประสทธผลในการดาเนนการไดกตองไดรบการยอมรบโดยรฐ เพราะฉะนน ความรวมมอระหวางทกฝายทเกยวของจงเปนสาระสาคญทรฐจะตองจดใหมขนมา เพราะรฐธรรมนญมงทจะใหประชาชนในฐานะท เ ปนปจเจกบคคลมสวนรวมกบรฐและชมชนในการพทกษรกษาทรพยากรธรรมชาต และนอกจากนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยยงไดใหความสาคญกาหนดใหประชาชนสามารถมสวนรวมในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมไดหลายระดบและหลายรปแบบ ซงในระดบนโยบายประชาชนสามารถแสดงความคดเหนของประชาชนตามทรฐกาหนดไดมากขน แตอยางไรกดแมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 จะไดบญญตรบรองสทธและเสรภาพของประชาชนในการบารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต โดยกาหนดใหประชาชนรวมกบรฐและชมชนในการบา รงรกษาทรพยากรธรรมชาต ความหลากหลายทางชวภาพ และกาหนดใหรฐตองดาเนนการสงเสรม สนบสนนใหประชาชนมสวนรวมในการกาหนดนโยบาย การวางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม การจดทาบรการสาธารณะ และไดกาหนดใหรฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดานทดน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม โดยเฉพาะอยางยงตองจดใหมแผนการบรหารจดการทรพยากรน าและทรพยากรธรรมชาตอนอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวม โดยใหประชาชนมสวนรวมในการสงวน บารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลแลวกตาม แตในกรณทรฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดานทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยเฉพาะอยางยงรฐตองจดใหมแผนการบรหารจดการทรพยากรน าอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวมนน ยงไมเกดประสทธภาพเทาทควร เพราะปญหาทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรนาทงปญหาการขาดแคลนนา ปญหาน าทวม และปญหาน าเนาเสยกยงเกดขนในทกๆ ปและนบวนกยงทวความรนแรงมากยงขนอกดวย ซงสาเหตของปญหาเกยวกบเรองน าเหลาน เกดจากนโยบายและแผนงานหลกของรฐดานการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศขาดความมเอกภาพ ขาดความชดเจน ขาดความครอบคลมทจะนาไปสการปฏบตงานทเปนรปธรรม และเกดจากการบรหารจดการทรพยากรน าไมเปนธรรมทงการจดสรรหรอแบงปนทรพยากรน าทหนวยงานภาครฐดาเนนการใหกบประชาชนยงขาดการมสวนรวมของประชาชนผใชน าและไดรบการจดสรรน า ทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าไมสอดคลองกบสภาพความเปนจรง ขาดความเปนธรรมในการจดสรร และไมสามารถนาไปสการปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพ และการทรฐมงแกไขปญหาเกยวกบเรองน าโดยใชเครองมอดาน

DPU

190

วศวกรรม เชน การสรางเขอน สรางพนงกนน า สรางอางเกบน า โดยมไดใหประชาชนเขามามสวนรวมในการแกไขปญหา หรอมสวนรวมแสดงความคดเหนในโครงการตางๆ ทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรนา ทาใหประชาชนไมไดรบความเปนธรรมในการบรหารจดการทรพยากรนาจนเกดการฟองรองเปนคดความขนมา เปนการกระทบสทธของประชาชน ตวอยางเชน คดการบรหารจดการน าวงเงน 3.5 แสนลาน342 (คดแดงท 1025/2556) ทผฟองคดฟองเจาหนาทของรฐทมอานาจหนาทและความรบผดชอบในการจดทาแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรน า และการดาเนนการตอมาตามแผนแมบทฯ ดงกลาว เปนการกระทาการทฝาฝนตอรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม พ.ศ. 2535 และพระราชบญญตสขภาพแหงชาต พ.ศ. 2550 และละเลยตอหนาทตามทกฎหมายดงกลาวกาหนดใหตองปฏบตดวยการไมจดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชนอยางทวถงกอนการดาเนนการดงกลาว ขอใหศาลมคาพพากษาเพกถอนแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรน า และใหผถกฟองคดรวมกนจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนอยางทวถง และปฏบตหรอดาเนนการตามรฐธรรมนญและกฎหมายทเกยวของดงกลาว โดยมประเดนซงสรปไดดงน ประเดนทหนง ผฟองคดทงสสบหารายมสทธฟองคดนหรอไม ซงศาลเหนวา ผฟองคดท 1 เปนนตบคคลทมวตถประสงคเพอตดตามตรวจสอบ แหลงกาเนดมลพษทเปนตนเหตของปญหาโลกรอน และเหตภาวะมลพษตางๆ ทกอความเสยหายตอบคคล สตว พช ทรพยสนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และสงเสรมสทธและหนาทของประชาชนตามรฐธรรมนญในการจดการดานการคมครองสงแวดลอมและอนรกษทรพยากรธรรมชาตใหใชประโยชนไดอยางสมดล ยงยน และเกดความมนคงทางระบบนเวศ และไดจดทะเบยนเปนองคกรเอกชนดานการคมครองสงแวดลอมและอนรกษทรพยากรธรรมชาตตามมาตรา 7 แหงพระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 เมอการฟองคดน มเหตแหงการฟองคดเกยวกบการดาเนนการของผถกฟองคดทงสเปนการกระทบตอสทธของประชาชนตามรฐธรรมนญในการจดการดานการคมครองสงแวดลอมและอนรกษทรพยากรธรรมชาตซงอยในวตถประสงคหลกของผฟองคดท 1 ถอไดวาผฟองคดท 1 เปนผทไดรบความเดอดรอนหรอเสยหาย หรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหายโดยไมอาจหลกเลยงได อนเนองจากการกระทาหรอการงดเวนการกระทาของผถกฟองคดท งส สาหรบในสวนของผฟองคดท 2 ถงท 45 น น เมอพจารณาบทบญญตมาตรา 57 ของ

342 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://www.admincourt.go.th/attach/news_attach/

2013/06/press27062556.pdf ขาวศาลปกครอง Administrative Court News ครงท 39/2556 สรปคาพพากษาศาลปกครองกลาง คดการบรหารจดการนาวงเงน 3.5 แสนลาน เมอวนท 16 พฤศจกายน 2556.

DPU

191

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยทบญญตรองรบสทธในขอมลขาวสารและการรองเรยนของประชาชนชาวไทยไว แลวเหนวา ประชาชนชาวไทยทกคน ซงรวมทงผฟองคดท 2 ถงท 45 เปนผ ทรงสทธดงกลาว และผฟองคดท 2 ถงท 45 มไดโตแยงในเรองของกระบวนการในการคดเลอกผทจะเขามาดาเนนโครงการตามแผนแมบทอนเปนการโตแยงอนเปนคดพพาทเกยวกบสญญาทางปกครอง แตเปนการโตแยงในเรองสทธในขอมลขาวสารและการรองเรยนทเกยวกบคณภาพสงแวดลอม สขภาพอนามย และคณภาพชวต อนเปนคดพพาทเกยวกบสงแวดลอม การพจารณาถงความเปนผเสยหายทจะมสทธฟองคดตอศาลปกครองจงตองตความอยางกวาง เมอผฟองคดดงกลาวไดยนฟองคดตอศาลโดยอางวาผถกฟองคดทงสไมปฏบตใหเปนไปตามบทบญญตดงกลาวอนเปนการกระทาทกระทบตอสทธในขอมลขาวสารและการรองเรยนของผฟองคดท 2 ถงท 45 ยอมถอไดวาผฟองคดดงกลาวเปนผทไดรบความเดอดรอนเสยหายทมสทธฟองคดตอศาลปกครองไดตามมาตรา 42 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เชนกน343 ประเดนทสอง การจดทาแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรน าของผถกฟองคดท 2 เปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมาย และเปนการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอไม เมอขอเทจจรงปรากฏวาในแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรน า ไดระบรายละเอยดของแผนการทอาจมผลกระทบตอสวนไดเสยสาคญของประชาชนในวงกวางในหลายพนท เชน ในหวขอ 3.4.6 แผนงานใหกาหนดพนทรบน ารอง และมาตรการชวยเหลอผทไดรบผลกระทบจากการใชพนทเพอการรบน า ซงมการกาหนดพนทรบน านองในเขตเจาพระยาตอนบนและตอนลาง ต งแตเขอนหลกในพนทภาคเหนอตลอดจนสองฝงของลมน าเจาพระยา ซงการดาเนนการดงกลาวอาจมผลกระทบตอสวนไดสวนเสยสาคญของประชาชนในวงกวางหลายพนท ประกอบกบมการใชอานาจทางปกครองเพอดาเนนการตามแผนแมบทฯ ทมลกษณะจะเปนการเปลยนแปลงผงเมองและกาหนดเขตการใชประโยชนทดน ซงมลกษณะเปนการวางผงเมองและกาหนดเขตการใชประโยชนในทดน ตามทกาหนดไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 มาตรา57 วรรคสอง แตในคดนยงไมปรากฏขอเทจจรงวา ผถกฟองท 1 และท-2 ไดดาเนนการหรอมแผนทจะจดใหมการบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนอยางทวถงกอนการจดทาแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรน าแตอยางใด เหนวา ผถกฟองท 1 และท 2 ละเลยตอหนาทตามทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยกาหนดใหตองปฏบต ศาลมอานาจออกคาบงคบใหผถกฟองคดดงกลาวปฏบตหนาทไดตามมาตรา 72 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542344

343 แหลงเดม. 344 แหลงเดม.

DPU

192

ประเดนทสาม ผถกฟองทงสละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนด ใหตองปฏบตในการทจะดาเนนการตางๆ ตามแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรน าหรอไม เมอพจารณารายละเอยดทจะดาเนนการตามขอกาหนดและขอบเขตงาน (TOR) ตามโครงการเพอออกแบบและกอสรางระบบการบรหารจดการทรพยากรน าอยางย งยน และระบบแกไขปญหาอทกภยของประเทศไทยแลว เหนไดวา ถาดาเนนการตามโครงการดงกลาวจรงจะตองมการใชพนททเปนปาไมและทดนซงประชาชนอยอาศย รวมทงใชประกอบอาชพ ดงนน ทาใหเปนโครงการหรอกจกรรมทอาจกอใหเกดผลกระทบตอชมชนอยางรนแรง ทงดานคณภาพสงแวดลอมและทรพยากรธรรมชาต ทจะตองมการศกษาประเมนผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมของประชาชนในชมชน และจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนและผมสวนไดสวนเสยกอน รวมทงใหองคกรอสระทประกอบดวยผแทนองคการเอกชนดานสงแวดลอมและสขภาพ ผแทนสถาบนอดมศกษาดานสงแวดลอมทรพยากรธรรมชาต ใหความเหนประกอบกอนมการดาเนนการดงกลาว แมวาขอกาหนดและขอบเขตงาน (TOR) ดงกลาวจะกาหนดใหเอกชนผรบจางทาหนาทศกษาดานตางๆ และจดใหมการรบฟงความคดเหนของประชาชน แตผลอาจเบยงเบนหรออาจไมตรงกบความเปนจรง เพราะเอกชนผรบจางดงกลาวเปนผไดทาสญญารบจางออกแบบและกอสรางกบรฐไปแลว ซงจะเปนปกตวสยในทางธรกจของผประกอบการทงหลายทจะคานงผลกาไรสงสดเปนสาคญ จงอาจพยายามใหผลการศกษาดงกลาวออกมาในลกษณะทใหมการกอสรางตางๆ ซงการดาเนนการดงกลาวจะทาใหเปนทไมมนใจในความถกตองและความนาเชอถออกท ง ยงไมสอดคลองกบเจตนารมณของกฎหมายทกาหนดใหมการศกษาประเมนผลกระทบคณภาพสงแวดลอม และสขภาพของประชาชนและกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชน รวมทงผมสวนไดสวนเสยตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 67 วรรคสองอกดวย345 การทผถกฟองทงสกาหนดใหเอกชนคสญญาเปนผดาเนนการจดใหมกระบวนการรบฟงความเหนของประชาชน ท งทตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยความคดเหนของประชาชน พ.ศ.2548 กาหนดใหเปนหนาทของหนวยงานรฐซงเปนเจาของโครงการ จงถอไดวาผถกฟองทงสละเลยตอหนาทตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 67 วรรคสอง แมวาขณะยนฟองจนถงระหวางทศาลมคาพพากษาจะยงอยในขนตอนของการคดเลอกเอกชนผทจะมาเปนคสญญาและยงไมมการออกแบบ รวมทงการกอสรางจรงทจะทาใหผถกฟองท งสตองจดใหมการศกษาและรบฟงความเหนของประชาชนเสยกอน แตเมอมขอกาหนดทโออาร (TOR) ไวชดแจงวาใหเอกชนคสญญาเปนผดาเนนการในเรองน จงเปนทเลงเหนไดวา เมอมการทาสญญาขนแลวยอมเกดการกระทาทถอวาผถกฟองทงสละเลยตอหนาทอยางแนแท โดยทโครงการดงกลาวถอได

345 แหลงเดม.

DPU

193

วามผลกระทบตอประชาชนในวงกวาง ประกอบกบรฐบาลเหนวาเปนกรณทมความจาเปนเรงดวนและมการกาหนดกรอบระยะเวลาดาเนนการไวแลว หากปลอยใหระยะเวลาลวงเลยไปยอมไมเปนประโยชนตอคกรณทงสองฝาย รวมทงประชาชนทวไป จงเปนกรณทศาลจะมคาบงคบอยางใดอยางหนงใหผถกฟองทงสปฏบตตามกฎหมาย จงพพากษาใหผถกฟองทงสปฏบตตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 57 วรรคสอง และมาตรา 67 วรรคสอง ดวยการนาแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรน าไปดาเนนการจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนอยางทวถงตามสทธในการรบขอมลขาวสารและการรองเรยน และดาเนนการอยางหนงอยางใดใหมการศกษาและจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนและผมสวนไดสวนเสยตามสทธชมชน ซงอยในหมวด 3 สทธและเสรภาพของปวงชนชาวไทยของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยกอนทจะดาเนนการจางออกแบบและกอสรางในแตละแผนงาน จากทกลาวมาขางตน เมอพจารณาการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการทรพยากรน ากบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 พบวา รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดใหความสาคญในการมสวนรวมของประชาชน โดยกาหนดเปนแนวนโยบายพนฐานแหงรฐดานการมสวนรวมของประชาชน เพอตองการใหรฐดาเนนการสงเสรม สนบสนน และรบฟงความคดเหนของประชาชนในการกาหนดนโยบาย วางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม รวมทงจดทาบรการสาธารณะทงในระดบชาตและระดบทองถน ซงเมอพจารณาจากขอเทจจรงดงกลาวขางตน จะเหนวา แมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดวางแนวนโยบายใหรฐตองรบฟงความคดเหนจากประชาชนกอน แตจากขอเทจจรงทเกดขนจะเหนวา การบรหารจดการทรพยากรน าในปจจบนรฐบาลและหนวยงานของรฐเปนผกาหนดนโยบายและแผนงานในการบรหารจดการนาแตเพยงฝายเดยว โดยมไดใหประชาชนมสวนรวมในการกาหนดนโยบายหรอยทธศาสตรในการบรหารจดการน า ทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าไมสอดคลองกบสภาพความเปนจรง ขาดความเปนธรรมในการจดสรร และไมสามารถนาไปสการปฏบตไดอยางมประสทธภาพ ทงนเพราะหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐไมไดใหความสาคญในการทจะรบฟงความคดเหนจากประชาชนอยางแทจรง จนเปนสาเหตทาใหเกดปญหาและมการฟองรองกนขนมา

เมอพจารณาการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการทรพยากรน ากบระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ทระเบยบไดกาหนดหลกเกณฑและวธการในการรบฟงความคดเหนของประชาชน เพอใหเกดประโยชนแกหนวยงานของรฐและประชาชน รวมตลอดทงเปนแนวทางในการใหประชาชนมสวนรวมในการดาเนนการโครงการของรฐอยางกวางขวาง โดยกาหนดวากอนเรมดาเนนการโครงการของรฐ หนวยงานของรฐทเปนผรบผดชอบโครงการตองจดใหมการเผยแผขอมลใหประชาชนทราบ และ

DPU

194

จะรบฟงความคดเหนของประชาชนโดยวธใดวธหนงหรอหลายวธกได ในการรบฟงความคดเหนของประชาชน หนวยงานของรฐตองมงใหประชาชนมความเขาใจทถกตองเกยวกบโครงการของรฐ และรวบรวมความคดเหนของประชาชนทมตอโครงการนน รวมตลอดทงความเดอดรอนหรอความเสยหายทอาจเกดขนแกประชาชนดวย หนวยงานของรฐจะรบฟงความคดเหนของประชาชนไปพรอมกบการเผยแพรขอมลแกประชาชนกได เหนวา แมระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชนจะกาหนดหลกเกณฑและวธการในการรบฟงความคดเหนของประชาชนไวแลวกตาม แตรฐหรอหนวยงานของรฐกมไดใหประชาชนเขามามสวนรวมในโครงการการบรหารจดการทรพยากรนาดงกลาว ทงๆ ทโครงการนนกระทบตอคณภาพสงแวดลอม และทรพยากรธรรมชาตตลอดจนสขภาพของประชาชนในชมชน ดงตวอยางเชน โครงการการจดทาประชาพจารณหรอการรบฟงความคดเหนของประชาชนในโครงการบรหารจดการน า 3.5 แสนลานบาท ตงแตเดอนตลาคม – ธนวาคม 2556 ทกาหนดครอบคลม 36 จงหวด มผเขารวมประชม 40,000 คน ใชงบประมาณ 184,643,920 บาท ซงรฐบาลคาดหวงวาเมอมการรบฟงความคดเหนจากประชาชนครบทง 9 แผนงาน (Module) จะเดนหนาโครงการในขนตอนตอไปไดทนท แตในเวทการทาประชาพจารณหรอการรบฟงความคดเหนของประชาชนในโครงการบรหารจดการนา 3.5 แสนลานบาทนน กลบพบวาเปนเพยงการ “โฆษณา” และ “ประชาสมพนธ” มากกวาจะเปนการรบฟงความคดเหนของประชาชนอยางแทจรง เพราะขอมลเอกสารทนาไปใหประชาชนทาประชาพจารณไมใชแผนแมบททมรายละเอยดตาง ๆ ของโครงการ และมผลการศกษาผลกระทบดานบวกดานลบ แตเปนเพยงแผนงานทรฐบาลทาขนโดยรวบรวมโครงการตางๆ ทงทมอยแลวของกรมชลประทานกบทออกแบบโครงการไว แตยงไมเคยลงพนท ไมเคยมการศกษาผลกระทบดานบวกดานลบ เชน Module 5 ทจดทาโครงการทางผนน า เปนตน ดงนน ขอมลทรฐบาลจดทาเปนขอมลดานบวกดานเดยว ไมไดมขอมลดานลบหรอขอมลเกยวกบผลกระทบทจะเกดขนจากโครงการตางๆ ตอคนในพนทจดทาโครงการและคนในพนทใกลเคยง

นอกจากน ยงมขอสงเกตวาเงนงบประมาณ 184 ลานบาททใชเพอจดเวทรบฟงความคดเหนประชาชน ถาคดเปนคาใชจายตอหวของผเขารวมประชมทงหมดจะประมาณ 4,600 บาท ถอวาแพงมาก และจานวนคนทระบแตละจงหวดมประมาณ 800-2,000 คน ไดรายชอมาจากไหน และนอยเกนไปหรอไม เพราะปกตการรบฟงความคดเหนประชาชนควรมประชาชนผมสวนรวมประมาณ 5,000-10,000 คน และทสาคญประชาชนในพนทสวนใหญยงไมไดรบขอมลทถกตองชดเจนวารายละเอยดของโครงการเปนอยางไร และพนทไหนบางทไดรบผลกระทบ รวมทงการจดเวทรบฟงในวนเดยวไมนาจะเพยงพอและทวถง การเปดรบฟงความคดเหนภาคประชาชนตองใชเวลา ไมใชทาใหจบภายใน 1 วน ยกตวอยางเชน จงหวดนครสวรรค ตามแผนงานจะมการสราง

DPU

195

โครงการปองกนน ามากถง 5 module จะใชเวลาในการสรปความคดเหนประชาชนใน 1 วนไดอยางไร เพราะหากดกรณเขอนแมวงก ยงใชเวลาในการพดคยหารอไมตากวา 4-5 วน ฉะนนกรณนม 5 module และบาง module มการสรางเขอนถง 18 เขอน แตใหประชาชนยกมอเหนดวยหรอไมเหนดวยภายในวนเดยว จงไมนาจะใชการทาประชาพจารณทถกตอง อกทงผทไดรบผลกระทบจากน าทวมใหญเมอป 2554 มทงหมด 65 จงหวด ไมใชแค 36 จงหวดเทานน ดงนน การจดทาประชาพจารณจงไมนาจะถกตอง และการจดทาประชาพจารณทไมถกตองน ถอเปนการใชเงนงบประมาณ 184 ลานบาท อยางสนเปลอง ไมคมคา ไมทวถง และไมเกดประโยชนแตอยางใด ถอวาภาครฐไมไดใหความสาคญในการใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการนาอยางแทจรง

จากขอเทจจรงดงกลาวขางตน ตอมาพบวา เมอวนท 9 มกราคม 2557346 เวลา 9.30 น. ศาลปกครองสงสดไดออกนงพจารณาคดเกยวกบโครงการบรหารจดการน า 3.5 แสนลาน ทคกรณทงคอทธรณตอศาล โดยการพจารณาคดครงนเปนครงสดทายกอนศาลปกครองสงสดมคาตดสน คดดงกลาวเปนคดหมายเลขดาท อ.1103/2556 ระหวาง ผฟองคดคอสมาคมตอตานสภาวะโลกรอน ท 1 และนางรตยา จนทรเทยร ท 2 กบพวกรวม 45 คน กบผถกฟองคดท ง 4 ประกอบดวย นายกรฐมนตร คณะกรรมการยทธศาสตรเพอวางระบบการบรหารจดการทรพยากรน า (กยน.) คณะกรรมการนโยบายน าและอทกภยแหงชาต (กนอช.) และคณะกรรมการบรหารจดการน าและอทกภย (กบอ.) ตามลาดบ เรอง คดพพาทเกยวกบการทเจาหนาทของรฐกระทาการโดยไมชอบดวยกฎหมาย จากการดาเนนการบรหารจดการทรพยากรน า โดยไมไดมการรบฟงความคดเหนของประชาชน

ในการพจารณาคด นายศรสวรรณ จรรยา นายกสมาคมตอตานสภาวะโลกรอน แถลงดวยวาจาในฐานะตวแทนผฟองคด 45 คนวา โครงการบรหารจดการน า 3.5 แสนลานบาท สงผลผลกระทบอยางมหาศาล และยงมประเดนปญหาทผถกฟองท 1-4 ไมไดปฏบตตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกราทย พทธศกราช 2550 มาตรา 57 วรรคสอง และมาตรา 67 วรรคสอง ซงนอกจากการดาเนนการของผถกฟองยงมหนวยงานทางวชาการ หนวยงานอสระไมเหนดวยกบการดาเนนการดงกลาวเพราะแผนงานตางๆ ทง 10 แผนงานนนกระทบทงทางตรงและทางออมตอประชาชนทงประเทศ เนองจากการดาเนนงานใชเงนก 3.5 แสนลานบาท ทประชาชนทงประเทศตองรบผดชอบดวย

ตอมานายสพจน โตวจกษณชยกล รองปลดกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เลขาธการสานกนโยบายและบรหารจดการนาและอทกภยแหงชาต (สบอช.) แถลงดวย

346 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://prachatai.com/journal/2014/01/51042 เมอวนท 20 มกราคม 2557.

DPU

196

วาจาในฐานะตวแทนผถกฟองท 3 และ 4 ชแจงใน 3 ประเดนคอ 1. กระบวนการรบฟงความคดเหนจากประชาชน 2. การศกษารายงานผลกระทบดานสขภาพและสงแวดลอม (EHIA) และ 3. การดาเนนโครงการแบบดไซน บวด (Design build)347

นายสพจน ชแจงวา แผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรนาทถกนาไปใชรบฟงความคดเหนระบการดาเนนโครงการตางๆ ไวคราวๆ และการรบฟงความคดเหนจากประชาชนนเปนครงแรก กอนจะมการลงนามกอสราง ซงเวลา 1 วนของการรบฟงความคดเหนคงไมสามารถแกปญหาได แตเปนกระบวนการเอาขอมลไปใหประชาชน หลงจากจบการรบฟงความคดเหนทง 77 จงหวดแลวจะมการสรปผลวาประชาชนมความหวงกงวล และมความตองการอะไร สอดคลองกบสงทรฐบาลเตรยมไวแคไหน หากประชาชนไมพอใจทางเลอกทหนงทรฐบาลวางไว กมทางเลอกอนๆสวนการรบฟงความคดเหนอยางทวถง นายสพจน กลาววา ไดมการคานวณตามหลกสถต เปนไปตามหลกวชาการตามรปแบบของการทาโพลล โดยมสถาบนการศกษาเปนผรบผดชอบและการดาเนนโครงการแบบดไซน บวด (Design build) เปนขอด เนองจากสามารถปรบเปลยนรปแบบการดาเนนโครงการใหเหมาะสมกบความตองการของประชาชน และสภาพแวดลอม หลงไดศกษาผลกระทบแลว และยนยนวาจะไมเกดกรณเสยคาโง เนองจากมการดาเนนการแบบ garantee maximum price (GMP) จากดวงเงนการกอสรางในแตละโครงการไว ซงเมอมการปรบเปลยนโครงการรฐบาลจะจายจรงตามทไดดาเนนการไป

ดานนายภานพนธ ชยรต ตลาการผแถลงคด แถลงความเหนสวนตวแกองคคณะตลาการ โดยสรปวา เหนควรใหศาลปกครองสงสดมคาพพากษา ดงน348

1. ไมรบคารองขอใหเพกถอนแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรน า และใหผถกฟองคดทงสรวมกนจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนตามรฐธรรมนญและกฎหมายทเกยวของ

2. ยกฟองนายกรฐมนตร ผถกฟองท 1 กยน. ท 2 และ กนอช.ท 3 3. ให ผถกฟองคดท 4 คอ กบอ. นาแผนปฏบตการและดาเนนการจดการน าและ

อทกภยในโมดล A1-A6 และ B1-B4 ไปดาเนนการรบฟงความคดเหนของประชาชน ตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความเหนของประชาชน พ.ศ.2548

ตลาการผแถลงคด ใหความเหนวา แผนแมบทบรหารจดการน าเปนนโยบายบรหารประเทศ หรอนโยบายทวไปของคณะรฐมนตร หรอการกระทาทางรฐบาล ซงเปนอานาจของฝายบรหารทจะใชแกไขปญหาของประเทศ และใชเปนเหตผลสนบสนนการตราพระราชกาหนดให

347 แหลงเดม. 348 แหลงเดม.

DPU

197

อานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสรางอนาคตประเทศ พ.ศ.2555 และความสมพนธขององคกรในกระบวนการตราพระราชกาหนดเปนความสมพนธระหวางคณะรฐมนตรกบรฐสภา รวมทงความชอบดวยรฐธรรมนญของพระราชกาหนดดงกลาวอยภายใตการตรวจสอบและควบคมการใชอานาจของศาลรฐธรรมนญ ดงนน กรณนแผนแมบทบรหารจดการน าจงไมใชการใชอานาจทางปกครองตามกฎหมายหรอการดาเนนกจการทางปกครองทอยในอานาจพจารณาพพากษาของศาลปกครองตามมาตรา 223 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550

สวนการทาประชามตนน นายกรฐมนตรจะใหมการออกเสยงประชามตหรอไมในเรองใด ศาลปกครองไมมอานาจไปควบคมเพอบงคบนายกรฐมนตรใหดาเนนการจดทาประชามตในเรองใดๆ ได เนองจากรฐธรรมนญบญญตใหเปนนโยบายบรหารประเทศทนายกฯ ตองปรกษาประธานสภาผแทนราษฎร และประธานวฒสภาเทานน สาหรบกรณตามมาตรา 165 วรรคหนง (2) ในขณะนยงไมมกฎหมายบญญตใหมการออกเสยงประชามตเรองทเปนมลเหตแหงคด ดงนน คาขอในประเดนนไมอยในอานาจพจารณาพพากษาของศาลปกครองตามมาตรา 223 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550

ประเดนทใหพจารณาวาผถกฟองไดกระทาการเลยตอการปฏบตหนาททตองปฏบตในเรองการรบฟงความคดเหนประชาชนตามรฐธรรมนญมาตรา 57 และการจดทารายงานผลกระทบดานสงแวดลอม ดานสขภาพ ตามรฐธรรมนญมาตรา 67 หรอไม ตลาการผแถลงคด เหนวานายกรฐมนตร ผถกฟองท 1 กยน. ท 2 และ กนอช.ท 3 มอานาจหนาทในการกาหนดนโยบาย ยทธศาสตรและแผนแมบท ไมมอานาจหนาทในการปฏบตการ แตเหนวา กบอ.ผถกฟองท 4 ละเลยตอหนาท ไมไดดาเนนการรบฟงความคดเหนของประชาชน ตามรฐธรรมนญ มาตรา 57 วรรค 1 และแมศาลปกครองกลางจะมคาพพากษาและคาสงในดดแลว และขอเทจจรงฟงไดวา กบอ.มการจดใหมการรบฟงความคดเหนประชาชนไปบางแลว แตยงไมไดดาเนนการในอกหลายพนทจงถอไมไดวา กบอ.ไดดาเนนการรบฟงความคดเหนของประชาชนอยางทวถงตามเจตนารมณมาตรา 57 ของรฐธรรมนญแลว

อยางไรกตามในสวนของการตองรบฟงรายงานผลกระทบดานสงแวดลอม มาตรา 67 เหนวา ยงไมถงขนตอนทดาเนนการ และผถกฟองคดไดกาหนดขนตอนในการทจะดาเนนการไวแลว จงยงไมถอวาละเลยตอการปฏบตหนาท

นอกจากน ตลาการผแถลงคด ยงใหความเหนตอขออางทผถกฟองคดโตแยงวาผฟองคดทง 45 คนไมถอเปนผเดอดรอนเสยหาย หรอาจจะเดอดรอนเสยหายตามนยมาตรา 42 วรรคหนงของพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 วา เปนการใชชนเชง

DPU

198

ตอสคดโดยนาเทคนคทางกฎหมายมากลาวอางโดยมเปาหมายสดทายเพยงผลในทางชนะคด และเพอสกดกนการเขาสกระบวนการยตทางปกครองของประชาชน หากศาลถอตามคาอางดงกลาวกจะมคาสงไมรบคาฟองไวพจารณาและสงจาหนายคด เหนไดชดวา เจาหนาทของรฐไมตระหนกตอการใชสทธทางศาลของประชาชน เพอใหมการตรวจสอบในเนอหาของคดเพอคมครองประโยชนสวนรวม ซงเปนความรบผดคดชอบตามอานาจหนาทของผถกฟองทง 4 ตามกฎหมายอยแลว จงเปนการใชเทคนคทางกฎหมายคกคามตอการใชสทธพนฐานของประชาชนตามรฐธรรมนญ ขอกลาวอางของผถกฟองจงไมมเหตผลทจะนามารบฟง และเหนวากระบวนการยตธรรมทางปกครองไมสมควรยอมรบวธการตอสคดอนขดตอหลกธรรมาภบาลดงกลาว

ตลาการผแถลงคด ยงแสดงความเหนดวยวา คาพพากษาและคาสงของศาลปกครองสงสดในคดนจะเปนการวางหลงกฎหมาย เพอแยกการใชอานาจทางปกครองตามกฎหมาย หรอการดาเนนกจการทางกครองซงอยในอานาจพพากษาของศาลปกครอง ออกจากการบรหารราชการแผนดนทเปนนโยบายบรหารประเทศ หรอนโยบายโดยทวไปของคณะรฐมนตร หรอการกระทาการของรฐบาลซงเปนอานาจแกนแทของฝายบรหารทตองรบผดชอบตอรฐสภา การบรหารราชการแผนดนดวยความชอบตามรฐธรรมนญทอยภายใตการตรวจสอบและควบคมการใชอานาจของศาลรฐธรรมนญ ซงจะทาใหการใชสทธทางศาลในกระบวนการยตธรรมทางปกครองเพอคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนและประโยชนสวนรวมไดรบความคมครองตามเจตนารมณรฐธรรมนญ โดยไมเปนอปสรรคตอการบรหารราชการแผนดนตามนโยบายบรหารประเทศ หรอนโยบายทวไปของคณะรฐมนตร หรอการกระทาของรฐบาลทเปนอานาจแกนแทของฝายบรหาร เพอแกไขปญหาสาคญของประเทศ หรอการดาเนนนโยบายพฒนาประเทศใหทนตอเหตการณและการเปลยนแปลงสถานการณโลกในอนาคต349

จากขอเทจจรงดงกลาวขางตน เหนวา ในการบรหารจดการทรพยากรน าตองใหความสาคญในเรองการใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการ ตองมการรบฟงรายงานผลกระทบดานสงแวดลอม EIA ตามมาตรา 67 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 เสยกอน ตามหลกการการปองกนลวงหนาไวกอนดกวาการแกไขเยยวยาในภายหลง เพอลดผลกระทบทอาจจะเกดขนตอทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมของประเทศ ดงนน จะเหนไดวารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดใหความสาคญตอการมสวนรวมของประชาชน

349 สบคนขอมลทางอเลกทรอนกส จากเวบไซต http://prachatai.com/journal/2014/01/51042 เมอ

วนท 20 มกราคม 2557.

DPU

199

เ มอพจารณาถงสทธและเสรภาพของประชาชน เหนวา ไดมนกวชาการไดใหความหมายเกยวกบสทธไวหลายทาน ซงสรปไดวา สทธ หมายถง ประโยชนหรออานาจของบคคลทกฎหมายรบรองและคมครองให สทธเปนเรองของอานาจและหนาททจะบงคบตอบคคลอนหรอรฐ ปจเจกชนทวไปจะบงคบตอบคคลอนหรอรฐไดกตอเมอมกฎหมายรองรบสทธของตนและกาหนดหนาทตอบคคลอนเทานน สทธถอเปนกลไกหนงทสาคญในสงคมทจะกาหนดวาสงคมนนๆ มความสข สงบ และสนตเพยงใด และสทธของพลเมอง เปนสทธทไดมาเพราะการเปนพลเมองของรฐนนๆ สทธของพลเมองเปนสทธในอนทจะเขาไปมสวนรวมในกระบวนการการสรางเจตนารมณของรฐ ซงประเทศไทยไดรบรองสทธพลเมองในการมชวตในทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทด และใหมสวนรวมในกระบวนการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมดวย โดยมการรบรองสทธเหลานไวในรฐธรรมนญอนเปนผลใหผกพนการใชอานาจของรฐโดยทกองคกรตองคานงถงสทธ เสรภาพทรฐธรรมนญบญญต รบรองไว และรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 กไดบญญตสทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชน ในการบารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต เปนสทธทรวมกบรฐและชมชนในการบารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ความหลากหลายทางชวภาพ เปนการคมครอง สงเสรม และรกษาคณภาพสงแวดลอม เพอใหอยอยางปกตมกอใหเกดอนตรายตอสขภาพอนามย และนอกจากนยงกาหนดหนาทใหรฐไวในแนวนโยบายแหงรฐใหตองปฏบตตอสทธพลเมองในดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมดวย

การคมครองสทธของประชาชนในทรพยากรธรรมชาตตามกฎหมายรฐธรรมนญไทย อาจจาแนกสทธการมสวนรวมของประชาชนไดเปนสทธในการรบรขอมล และสทธทจะไดรบชดใชคาเสยหาย รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดใหสทธแกชมชนอยางกวางขวาง และประชาชนยอมมสทธไดรบขอมล คาชแจง และเหตผลจากหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ กอนการอนญาตหรอดาเนนโครงการหรอกจกรรมใดทอาจมผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอม คณภาพชวต หรอสวนไดเสยสาคญอนใดทเกยวกบตนหรอทองถน และมสทธแสดงความคดเหนของจนตอหนวยงานทเกยวของเพอนาไปประกอบการพจารณาในเรองดงกลาว และนอกจากนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยมการกาหนดหลกการคมครองสทธของประชาชนในทรพยากรธรรมชาต โดยใหรฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายทดน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม ทสาคญคอ จดใหมแผนการบรหารทรพยากรน าอยางเปนระบบและเกดประโยชนตอสวนรวม

แนวนโยบายแหงรฐแตเดมนนไมใชขอบงคบแตเปนคาแนะนา ซงรฐธรรมนญเดมมกบญญตไวเสมอวาบทบญญตหมวดนมไวเพอเปนแนวทางสาหรบการตรากฎหมายและกาหนด

DPU

200

นโยบาย ไมไดเกดสทธในการฟองรองรฐ รฐสภา หรอรฐบาลในกรณทไมปฏบตตามแนวนโยบายน แตในปจจบนมกลไกใหรฐบาลตองรบผดชอบตอรฐสภา ตองการใหรฐปฏบตตาม บทบญญตรฐธรรมนญใชคาวาตองดาเนนการ เปนการบงคบปฏบตทใหรฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดงกลาว

เมอพจารณาเปรยบเทยบทงขอกฎหมาย ขอเทจจรงและทฤษฎเกยวกบสทธและเสรภาพ พบวา แมจะไดมการรบรองสทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชน ในการบารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตไวแลวกตาม แตในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาต โดยเฉพาะอยางยงการบรหารจดการทรพยากรน าในปจจบนมไดรบรองคมครองสทธของประชาชนในการบารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตอยางแทจรง เพราะการบรหารจดการทรพยากรน าทกาหนดใหเปนหนาทของรฐตองบรหารจดการทรพยากรน าและทรพยากรธรรมชาตอนอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวม รฐมไดกระทาใหเกดประโยชนตอประชาชนตามทกฎหมายรบรองคมครองสทธไว จงถอวากระทบตอสทธของประชาชน ดงนน การบรหารจดการทรพยากรน าในปจจบนทเปนหนาทของรฐทรฐตองบรหารจดการทรพยากรน าอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวม แตรฐมไดบรหารจดการทรพยากรน าใหเปนระบบ จนเปนสาเหตทาใหเกดเหตการณน าทวมนน จงกระทบตอสทธและเสรภาพของประชาชนทกฎหมายรบรองไว

ดงนน จากการศกษาดงทกลาวมาขางตน เหนวา ในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทยเกดปญหาในการใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการทรพยากรน า เพราะในโครงการบรหารจดการทรพยากรน ามไดใหสทธแกประชาชนเขามามสวนรวมทงๆ ทโครงการดงกลาวกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและทรพยากรธรรมชาต จงไมสอดคลองกบเจตนารมณของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยทตองการคมครองสทธของประชาชนในการสงวน บารงรกษาและใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ตลอดจนการมสวนรวมของประชาชนในการจดการ บารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตสงแวดลอม รวมทงความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและยงยนไว 4.4.2 แนวทางแกไขปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน าโดยรฐในประเทศไทย จากปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทยทกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรนามไดมการกาหนดใหประชาชนเขาไปมสวนรวมในการบรหารจดการทรพยากรนา ขดกบหลกการและแนวนโยบายพนฐานแหงรฐดานทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยทตองการ

DPU

201

คมครองสทธของประชาชนในการสงวน บารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต และขดกบสทธชมชนและแนวนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชนทใหประชาชนมสวนรวมกบรฐและชมชนในการอนรกษ บารงรกษาและการไดประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพอยางเหมาะสมดงทกลาวมาขางตน ผเขยนเหนวา ควรกาหนดเรองการใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารจดการทรพยากรน าไวในกฎหมายทเกยวกบเรองน าใหชดเจน และจากการศกษาการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการทรพยากรน าของตางประเทศ พบวา ประเทศเนเธอรแลนด ไดกาหนดเรองการมสวนรวมของประชาชนไวในกฎหมาย Water Board Act 1992 โดยกาหนดใหประชาชนเขาไปมสวนรวมในการวางแผนการบรหารจดการน า โดยการเลอกตงตวแทนในทองถนของตนเขาไปเปนกรรมการใน Water Board การมสวนรวมโดยมวธนถอเปนการมสวนรวมของประชาชนโดยออม เพอทาหนาทเปนกระบอกเสยงในการรวมตดสนใจในการกาหนดนโยบายหรอวธปฏบตเกยวกบการบรหารจดการน า และตอมา Water Act 2009 กไดมการกาหนดหลกการใหประชาชนและผมสวนไดเสยเขามามสวนรวมในการกาหนดนโยบายและแผนการบรหารจดการนาเพมมากขนดวย350 ประเทศเนเธอรแลนดถอเปนประเทศทมระบบบรหารจดการน าไดอยางมประสทธภาพประเทศหนง ทงในสวนของประสานงานของหนวยงานทเกยวของกบการจดการน าอยางบรณาการ รวมถงการจดทาฐานขอมลทมความแมนยาและนาเชอถอ และประเทศเนเธอรแลนดไดใหการยอมรบการมสวนรวมของประชาชนในระดบของการรวมรบร เพอนาไปสการรวมตดสนใจในปญหาดานตางๆ ทจะเกดขนดวย จากทกลาวมาขางตน เมอเปรยบเทยบการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทยกบประเทศเนเธอรแลนด พบวา ประเทศเนเธอรแลนดไดใหความสาคญกบการมสวนรวมของประชาชนเปนอยางยง เหนไดจากการทกาหนดเรองการมสวนรวมของประชาชนไวในกฎหมาย Water Act 2009 ทกาหนดใหประชาชนและผมสวนไดเสยเขามามสวนรวมในการกาหนดนโยบายและแผนการบรหารจดการนา ถอเปนการใหสทธแกประชาชนในการเขามามสวนรวมกบรฐในการบรหารจดการทรพยากรน าอยางแทจรง ทาใหประเทศเนเธอรแลนดมระบบบรหารจดการนาทมประสทธภาพ ประเทศฝรงเศสมความตนตวอยางมากในการรวมแสดงความคดเหน โดยมความเคลอนไหวทางการเมองในดานทเกยวของกบสงแวดลอม ประกอบกบปญหาในเรองสงแวดลอม

350 สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการน าของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบประเทศไทย” (น. 38) เลมเดม.

DPU

202

น นปรากฏเดนชดขนในสงคมฝรงเศส จงกอใหเกดการเรยกรองของประชาชนและองคกรภาคเอกชน ในการเขาไปมสวนรวมในโครงการของรฐทอาจสงผลกระทบรนแรงตอทรพยากรธรรมชาต หรอการจดการพนท โดยเฉพาะในเรองการจดการเรองทรพยากรธรรมชาตของประเทศนน ประเทศฝรงเศสไดใหความสาคญอยางมากในเรองการเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการตดสนใจตอโครงการตาง ๆ ของรฐ ทงนเพราะความตนตวของนานาประเทศในเรองสทธของประชาชนดานสงแวดลอม หรอการดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตแบบยงยน ตลอดจนเขารวมเปนภาคของอนสญญาระหวางประเทศตาง ๆ ทาใหประเทศฝรงเศสหนมาใสใจและเนนนโยบายการมสวนรวมของภาคประชาชนโดยเฉพาะในดานสงแวดลอมมากยงขน และในการแสดงความคดเหนอกรปแบบหนงนอกเหนอจากการรบฟงความคดเหนในรปแบบของการทาประชาพจารณ การประชมปรกษาหารอหรอการรวมแสดงความคดเหนแลว ประเทศฝรงเศสยงมการจดการรบฟงความคดเหนทสาคญตอการจดการทรพยากรธรรมชาตอกรปแบบหนง เรยกวา การอภปรายสาธารณะ การจดทาการอภปรายสาธารณะนเปนการเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการแสดงความคดเหนสาหรบโครงการทมผลกระทบอยางรนแรงตอสงแวดลอม หรอการปรบปรงพนทหรอผงเมอง และเปนโครงการทมความเสยงทางสงคมและเศรษฐกจเปนอยางมาก การกาหนดเรองใหมการจดทาอภปรายสาธารณะนอาจถกกาหนดไวในเงอนไขของการรเรมในการดาเนนโครงการของรฐนน ๆ เองหรอเปนไปตามกฎหมายเฉพาะเปนราย ๆ ไปทไดกาหนดไววาตองใหมการดาเนนการจดการอภปรายสาธารณะ การบรหารจดการน าและการมสวนรวมของประชาชนในประเทศฝรงเศส มการอางองถงการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน าดวย การมสวนรวมของชมชนในการบรหารจดการน าในระบบกฎหมายของประเทศฝรงเศสไดรบการปรบปรงใหดยงขน โดยกาหนดใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารจดการภาวะนาทวม องคกรภาครฐและผมสวนไดเสยทเกยวของกบการปองกนความเสยงจากภาวะน าทวมตามกฎหมายวาดวยการแกปญหาน าทวมของประเทศฝรงเศส ประเทศญปน การชลประทานและการระบายน าของประเทศญปนดาเนนการตามหลกการของกฎหมายการปรบปรงทดน ซงเปนกฎหมายทมวตถประสงคเพอการปรบปรง พฒนา และจดรปทดนเพอการเกษตรกรรม การจดการโครงการชลประทานและระบายน าของประเทศญปนนน มรฐบาลกลางหรอสวนทองถนเปนผบรหารจดการอางเกบน า เขอนขนาดใหญเทานน สาหรบสวนทเหลออนๆ อยภายใตการบรหารจดการและการบารงรกษาของชมชนทองถน หรอทเรยกวา มรา (Mura) ซงเปนหนวยยอยของหนวยปกครองระดบหมบาน หากมการสงน าจากคลอง

DPU

203

ซอยเขาไปยงทนาในเขตพนทของมราหลายๆ แหง ตวแทนของมราทเ กยวของกจะจดต งคณะกรรมการเพอบรหารจดการและบารงรกษาคลองรวมกน มราเปนแนวคดทสาคญเพอใหเกดความเขาใจถงความสาเรจของประเทศญปน ในการมสวนรวมในกจกรรมการชลประทาน การบรหารงานและกจกรรมตาง ๆ ของเขตปรบปรงทดนประสบความสาเรจโดยการใชมราเปนหนวยปลายสด มรามอานาจททาใหประชาชนยดมนในกฎระเบยบและเขารวมในกจกรรมความรวมมอตาง ๆ เชน การสงน าและรกษาความสะอาดคลอง เปนตน การตดสนใจทงมวลของมรากระทากนในทประชม ซงตวแทนจากครวเรอน สมาชกทกคนสามารถเขารวมได351 ในกฎหมาย Flood Protection Act 1949 ไดเสรมสรางการกระจายอานาจเพอใหทองถนและประชาชนในทองถนสามารถตอสกบภาวะน าทวมได โดยความรวมมอระหวางทองถนและประชาชนอาจเรยกวา Suibo-dan หรอ Flood Fighting Team Working โดยองคกรปกครองสวนทองถน อาสาสมครและประชาชนมสวนรวมในการหองกนและบรรเทาผลกระทบจากภาวะน าทวมรวมกน เชน การเตอนภยใหชมชน การตงกระสอบทรายและคนกนนาใหชมชน เปนตน ดงนน ผเขยนเหนวา ประเทศไทยควรนาแนวคดของประเทศเนเธอรแลนด ประเทศฝรงเศส ประเทศญปนมาปรบใชในประเทศไทยเพอใหเกดความเหมาะสม โดยกาหนดสทธในการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการทรพยากรน าไวในกฎหมายทเกยวของกบเรองน า เพอใหสามารถแกไขปญหาเรองการบรหารจดการน าไดอยางแทจรง ซงหากประเทศไทยไดกาหนดใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารจดการน าโดยตราไวในกฎหมายทเกยวของกบเรองนากจะมความชดเจนมากยงขน เพราะกฎหมายถอเปนมาตรการทสาคญและจาเปนอยางยงทจะชวยบงคบหรอวางแนวทางการปฏบตใหแกหนวยงานของรฐและประชาชนในการดาเนนการ กจะสามารถแกไขปญหาเรองการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการทรพยากรน าได และการใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารจดการ บารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ถอเปนการใหประชาชนทกคนมโอกาสเขาถงทรพยากรน าตามหลกสทธมนษยชน เพราะมหลกเกณฑการจดสรรน าทเปนธรรมและเหมาะสม อกทงกจะสอดคลองกบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ทกาหนดหลกการคมครองสทธของประชาชนในทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยใหรฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยจดใหมแผนบรหารจดการทรพยากรน าและทรพยากรธรรมชาตอยางเปนระบบและเกดประโยชนตอสวนรวม อกทงใหประชาชนเขามามสวน

351 ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน. (น. 100). เลมเดม.

DPU

204

รวมในการสงวน บารงรกษาและใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และความหลากหลายทางชวภาพอยางสมดลและยงยนดวย

DPU

บทท 5 บทสรปและขอเสนอแนะ

5.1 บทสรป รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดมการกาหนดหลกการคมครองสทธของประชาชนในทรพยากรธรรมชาตไว โดยบญญตใหรฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดานทดน ทรพยากรธรรมชาต และสงแวดลอม ทสาคญคอ ตองจดใหมแผนการบรหารจดการทรพยากรน าและทรพยากรธรรมชาตอนอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวม รวมทงใหประชาชนมสวนรวมในการสงวน บารงรกษาและใชประโยชน จงเปนหนาทของรฐทจะตองดาเนนการตามแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ การจดสรรทรพยากรธรรมชาตหรอการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตของประเทศใหกบประชาชน เปนภารกจประเภทหนงทภาครฐจะตองจดทาและดาเนนการเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชน โดยเฉพาะอยางยงทรพยากรธรรมชาตทมความจาเปนและสาคญในการดารงชวตของประชาชนมากทสดนนกคอ น า ทถอเปนปจจยหลกในการดารงชวตและเปนปจจยพนฐานในการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ ภาครฐจงตองใหความสาคญในการจดสรรทรพยากรนาใหกบประชาชนอยางทวถงและเปนธรรม โดยวางแผนบรหารจดการทรพยากรน าใหถกตองและเหมาะสม เพอใหสามารถนาน าไปใชประโยชนไดอยางคมคา เกดประโยชนและเกดประสทธภาพมากทสด แตอยางไรกด ในการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทยในปจจบนยงไมมประสทธภาพเทาทควร เพราะยงมปญหาและอปสรรคตาง ๆ ในการบรหารจดการนา ซงสรปไดดงน (1) ปญหาเกยวกบการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการน า ในปจจบนประเทศไทยมกฎหมายทเกยวของกบเรองการบรหารจดการทรพยากรน าอยดวยกนหลายฉบบ ซงบางฉบบเกยวของกบเรองน าโดยตรง บางฉบบมไดเกยวของมากนก บางฉบบไมเอออานวยตอการใช การพฒนา การบรหารจดการ และการอนรกษทรพยากรนา ทาใหไมสามารถควบคมในเรองการบรหารจดการน าไดทงระบบ และไมสามารถควบคมไดทกเรองทกกรณ อกทงกฎหมายทเกยวของกบเรองการบรหารจดการน าของประเทศไทยมความกระจดกระจาย มไดมการรวบรวมเปนหมวดหม เปนเพราะไดบญญตกฎหมายขนมาเพอรองรบการปฏบตงานของหนวยงานหรอองคกรตาง ๆ ทเกยวของ จงทาใหกฎหมายทเกยวของกบเรองบรหารจดการน ามวตถประสงคเปนการ

DPU

206

เฉพาะเรองแตกตางกนออกไป ทาใหไมมความเชอมโยง ขาดความเปนระบบและขาดความเปนเอกภาพ เพราะไมสามารถใชกฎหมายเพยงฉบบเดยว เพอแกไขปญหาในเรองการบรหารจดการน าไดท งหมด จงไมสอดคลองกบกบเจตนารมณของแนวนโยบายพนฐานแหงรฐทกาหนดใหรฐจะตองจดใหมแผนการบรหารจดการนาอยางเปนระบบ และเกดประโยชนตอสวนรวม (2) ปญหาทางกฎหมายเกยวกบการขาดหนวยงานกลางในการบรหารจดการน าตามทกฎหมายกาหนด เนองจากในปจจบนมหนวยงานของรฐทมภารกจเกยวของกบการบรหารจดการนาอยเปนจานวนมากและอยภายใตสงกดของหลายกระทรวงแตกตางกน ซงบางหนวยงานมภารกจหนาทซ าซอนกน ทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าของประเทศไทยยงมชองโหว ขาดเอกภาพ ขาดความเขาใจและขาดกตกาทชดเจนในการบรหารจดการทรพยากรน าในภาพรวมของประเทศ สาเหตทเปนเชนนเพราะไมมหนวยงานกลางรบผดชอบในการบรหารจดการน าทงระบบโดยเฉพาะ และการทหลายหนวยงานมภารกจหนาทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าเชนเดยวกนน บางครงทาใหแตละหนวยงานปฏบตหนาทตามภารกจของตนในการบรหารจดการน าไมเปนไปในทศทางเดยวกน ซงการทมหลายหนวยงานเขามาเกยวของในการบรหารจดการน าอาจทาใหการบรหารจดการมองแยกสวน ไมไดมองแบบองครวม ทาใหขาดความเปนเอกภาพ สงผลทาใหการบรหารจดการนาไมมประสทธภาพเทาทควร นอกจากนการทมหนวยงานทเกยวของในเรองการบรหารจดการน าอยหลายหนวยงานและมภารกจในเรองเดยวกน หากพจารณาอยางผวเผนแลวการมหนวยงานหรอองคกรหลายหนวยงานหรอหลายองคกร นาจะเปนประโยชนแกการควบคม การบรหารจดการ การใชและการพฒนาทรพยากรน า เพราะแตละหนวยงานแตละองคกรจะมความเชยวชาญของตนมาชวยในเรองดงกลาว แตในความเปนจรงกลบไมเปนผลดเทาทควร เพราะหนวยงานหรอองคกรทเกยวของตาง ๆ มกจะเกยงวาเปนหนาทของหนวยงานอนหรอองคกรอนทจะตองทาหรอดาเนนการดวยตนเอง เพราะไมตองการทาฝายเดยว ดงนน ปญหาทเกดขนจากการบรหารจดการน าในปจจบนทไมสามารถบรหารจดการน าในภาพรวมใหเหนเปนเอกภาพได เพราะไมมองคกรกลางหรอหนวยงานกลางโดยเฉพาะทมอานาจในการบรหารจดการนาในภาพรวมไดอยางเบดเสรจ (3) ปญหาทางกฎหมายเกยวกบคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตไดรบการแตงต งขนตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550 มอานาจหนาทในการเสนอแนะนโยบาย แผนงาน และแผนปฏบตการเกยวกบการบรหารทรพยากรน าตอคณะรฐมนตร เสนอแนะคณะรฐมนตรใหมการปรบปรงหรอแกไขเพมเตมกฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบเกยวกบการบรหารทรพยากรน า เสนอคณะรฐมนตรเกยวกบกรอบงบประมาณในดานการบรหารทรพยากรน าของประเทศแบบบรณาการ

DPU

207

ซงคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตเปนองคกรสงสดในการบรหารจดการทรพยากรน า แตไมมอานาจแทจรงในการกาหนดนโยบาย และกากบดแลใหหนวยงานตาง ๆ ตองปฏบตตาม จงทาใหการบรหารจดการน าไมมประสทธภาพ ประกอบกบการจดตงคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตจดต งขนตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรฯ ไมมกฎหมายระดบพระราชบญญตรองรบอานาจหนาท ทาใหคณะกรรมการดงกลาวไมสามารถบรหารจดการทรพยากรน าของชาตใหเปนเอกภาพได และเปนทยอมรบของหนวยงานตางๆ ได (4) ปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการน า การบรหารจดการทรพยากรน าในปจจบนรฐบาลและหนวยงานของรฐเปนผกาหนดนโยบายและแผนงานในการบรหารจดการน าแตเพยงฝายเดยว โดยมไดเปดโอกาสใหประชาชนหรอผใชน ามสวนรวมในการกาหนดนโยบายหรอยทธศาสตรในการบรหารจดการทรพยากรน าอยางทควรจะเปน จงทาใหการบรหารจดการทรพยากรน าไมสอดคลองกบสภาพความเปนจรง ขาดความเปนธรรมในการจดสรร จงทาใหการบรหารจดการทรพยากรนาไมมประสทธภาพเทาทควร 5.2 ขอเสนอแนะ จากปญหาทเกดขนในการบรหารจดการน าโดยรฐในประเทศไทยดงทกลาวมาขางตน ผเขยนเหนวา ควรนาแนวคด ทฤษฎและหลกการบรหารจดการน าของตางประเทศมาปรบใช เพอแกปญหาการบรหารจดการ โดยเสนอแกไขปญหาตางๆ ดงน (1) ขอเสนอแนะเกยวกบปญหาการมกฎหมายหลายฉบบในการบรหารจดการน า ผเขยนเหนวา ควรจดใหมกฎหมายพระราชบญญตเกยวกบการบรหารจดการน าแตเพยงฉบบเดยวโดยเฉพาะ เพอเปนกฎหมายหลกหรอกฎหมายแมบทในการบรหารจดการน าและเปนหลกปฏบตสาหรบหนวยงานทเกยวของ โดยอาจมหลกเกณฑขนตา เชน มหมวดการจดสรรน า หมวดการอนรกษและพฒนาทรพยากรน า หมวดการบรหารจดการน า หมวดการปองกนและแกไขภาวะน าทวม หมวดความรบผด หมวดบทลงโทษ เปนตน (2) ขอเสนอแนะเกยวกบปญหาการขาดหนวยงานกลางในการบรหารจดการทรพยากรน าตามทกฎหมายกาหนด ผเขยนเหนวา ประเทศไทยควรจดตงหนวยงานกลางเพยงหนวยงานเดยว เพอทาหนาทในการบรหารจดการทรพยากรน าทงระบบ เพอความเปนเอกภาพและลดปญหาความซ าซอนในการปฏบตงานของหนวยงาน อกทงเพอเปนหนวยงานหลกในการวางนโยบายทวไปในการบรหารจดการนาททกหนวยงานจะตองปฏบตตาม (3) ขอเสนอแนะเกยวกบปญหาคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต ผเขยนเหนวา คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตเปนองคกรสงสดททาหนาทในการบรหารจดการน า จงควรม

DPU

208

การแตงตงและรบรองอานาจหนาทของคณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาตของประเทศไทยไวในกฎหมายระดบพระราชบญญตเพอใหมอานาจหนาททมความชดเจนยงขน และเพอใหไดรบการยอมรบจากหนวยงานอน ๆ (4) ขอเสนอแนะเกยวกบปญหาการขาดการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการนา ผเขยนเหนวา ควรมการบญญตกาหนดสทธการมสวนรวมของประชาชนไวในกฎหมายทเกยวของกบการบรหารจดการทรพยากรน าใหชดเจน ควรมการนาหลกการมสวนรวมของประชาชนมาใชในการบรหารจดการทรพยากรน าทงระบบ เพอใหประชาชนเขามามสวนรวมในการคดและตดสนใจและเกดความเปนธรรมแกประชาชน อกทงทาใหการบรหารจดการทรพยากรนาของประเทศมประสทธภาพสงสดอยางแทจรง

DPU

บรรณานกรม

DPU

209

บรรณานกรม

ภาษาไทย

หนงสอ ขจรชย ชยพพฒนานนท. (2553). การมสวนรวมของประชาชนในการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ :

ศกษากรณตามมาตรา 291 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 วทยานพนธปรญญามหาบณฑต กรงเทพมหานคร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

คณะกรรมการสภาวจยแหงชาต สาขานตศาสตร รวมกบ สานกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม รายงานการสมมนา เรอง การจดทากฎหมายแมบทเกยวกบการใชและอนรกษทรพยากรนา เฉลมพระเกยรตสมเดจพระนางเจาสรกต พระบรมราชนนาถ ในมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา โรงพมพชมนมสหกรณการเกษตรแหงประเทศไทย.

คณะกรรมการการศกษาแนวทางการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ. (2549). แนวทางการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ สทธ เสรภาพ และหนาทของชนชาวไทย. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

คณะกรรมการทรพยากรน าแหงชาต. (2550, ธนวาคม). 80 พรรษา พระบดาแหงการจดการทรพยากรนา รอยใจเปนหนง สราง 8 หมนฝายตนนา ถวายในหลวง. กรงเทพฯ : สานกบรหารกลาง กรมทรพยากรนา.

คณะนตศาสตร มหาวทยาลยกรงเทพ. (2552). รายงานการวจยฉบบสมบรณ โครงการศกษาวจย เรอง มาตรการทางกฎหมายเกยวกบการนาทดนทถกนาทะเลกดเซาะกลบมาใชประโยชน (Land Reclamation) สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา.

คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. (2536). การศกษาเพอรวบรวมและปรบปรงกฎหมายดานนา. คณะกรรมการดานวชาการเกยวกบกฎหมายสงแวดลอมศาลปกครอง. (2556). รายงานผลโครงการ

พฒนาตลาการศาลปกครองดานสงแวดลอม (Green Judges) ป 2555 : การบรหารจดการทรพยากรปาไม ดน และนา อยางยงยน. สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง.

DPU

210

คะนงนจ ศรบวเอยม และคณะ. (2545). รายงานการวจย เรอง แนวทางการเสรมสรางประชาธปไตยแบบมสวนรวมตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 : ปญหา อปสรรค และทางออก พมพครงท 1 กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา.

คณาจารยคณะนตศาสตร. (2545). ความรเบองตนเกยวกบกฎหมาย มหาวทยาลยธรกจบณฑตย. โรงพมพมหาวทยาลยธรกจบณฑตย. พมพครงท 1.

ชยวฒน วงศวฒนศานต. กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กรงเทพฯ : จรรชการพมพ. ชาญชย แสวงศกด. (2531, กนยายน). ขอพจารณาบางประการเกยวกบนตกรรมทางปกครอง

เอกสารสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา โครงการอบรมนตกรหลกสตรสญญาทางปกครอง

_________. (2547). คาอธบายกฎหมายปกครอง (พมพครงท 9). กรงเทพฯ : วญญชน. _________.(2549). องคการมหาชนและหนวยงานบรการรปแบบพเศษ : หนวยงานของรฐทมใช

สวนราชการและรฐวสาหกจ. _________.(2555). คาอธบายกฎหมายปกครอง กรงเทพ : วญญชน. ธวชชย ตงสญชล และคณะ. (2546,ตลาคม). รายงานฉบบสมบรณ โครงการวจย การพฒนาแผน

หลกการจดการภยธรรมชาตทเกยวของกบนา : นาทวม นาแลง และแผนดนถลม สนบสนนโดยสานกงานกองทนสนบสนนการวจย (สกว.)

นรศ ชานาญชานนท. (2537). สถานะทางกฎหมายของกระทรวง ทบวง กรม : ปญหา – อปสรรคทมผลตอการบรหารราชการแผนดนในประเทศไทย (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) กรงเทพฯ : มหาวทยาลยรามคาแหง.

นนทวฒน บรมานนท. (2547). หลกกฎหมายปกครองเกยวกบบรการสาธารณะ (พมพครงท 3) กรงเทพฯ : สานกพมพวญญชน.

_________.(2555). มาตรฐานใหมของการจดทาบรการสาธารณะระดบชาตในประเทศไทย บรษท พ.เพรส จากด.

บรรเจด สงคะเนต. (2547). หลกพนฐานของสทธเสรภาพและศกดศรความเปนมนษยตามรฐธรรมนญ กรงเทพ : วญญชน.

บบผา อครพมาน. (2545). สญญาทางปกครอง แนวคดและหลกกฎหมายของฝรงเศสและของไทย กรงเทพฯ : สานกงานศาลปกครอง.

ประยร กาญจนดล. (2549). คาบรรยายกฎหมายปกครอง (พมพครงท 5). กรงเทพฯ : โรงพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

DPU

211

ฝายพฒนากฎหมาย. (2554). สรปผลการศกษาวจย เรอง “การบรหารจดการนาของตางประเทศและขอเสนอแนะสาหรบประเทศไทย” สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา.

พรชย เลอนฉว. (2553). กฎหมายรฐธรรมนญและสถาบนการเมอง (พมพครงท 9) สานกพมพมหาวทยาลยธรกจบณฑตย.

พวงทอง โยธาใหญ. (2545). การมสวนรวมของประชาชนในการจดทาแผนพฒนาทองถน : กรณศกษาองคการบรหารสวนตาบลในจงหวดเชยงใหม.

โภคน พลกล. (2539). หลกกฎหมายมหาชน กรงเทพมหานคร : สานกพมพมหาวทยาลยรามคาแหง.

_________.(2530). นตบคคลตามกฎหมายมหาชนของฝรงเศส วารสารกฎหมายปกครอง เลม 6 ตอน 2.

มานตย จมปา. (2546). คมอศกษาวชากฎหมายปกครอง กรงเทพฯ : วญญชน. _________.(2551). คาอธบายกฎหมายปกครองวาดวยการจดระเบยบราชการบรหาร สานกพมพ

แหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. _________.(2554). คาอธบายกฎหมายปกครอง เลม 1 วาดวยหลกทว สานกพมพแหงจฬาลงกรณ

มหาวทยาลย. พมพครงท 3. หลกกฎหมายมหาชนเบองตน (น. 190). โดยสมยศ เชอไทย, (2553), กรงเทพฯ : วญญชน. พมพ

ครงท 6. มงสรรพ ขาวสะอาด และคณะ. (2544). แนวนโยบายการจดการนาสาหรบประเทศไทย (เลม 2). เมธ สตรสคนธ และคณะ (2549) รายงานการวจย เรอง ศกษาการพฒนาและแกไขปญหานาเพอการ

อตสาหกรรม สานกงานเลขาธการวฒสภา. รงสกร อปพงศ. (2531,กนยายน). ทฤษฎบรการสาธารณะในประเทศฝรงเศส. วารสารนตศาสตร. รฐณฐสพณ ชนประเสรฐ. (2548). องคการมหาชนตามพระราชบญญตองคการมหาชน พ.ศ. 2542 :

ศกษาเปรยบเทยบอานาจหนาทการดาเนนงาน และความสมพนธกบรฐ วทยานพนธนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

วษณ เครองาม. (2530). กฎหมายรฐธรรมนญ คณะนตศาสตรจฬาลงกรณมหาวทยาลย สานกพมพนตบรรณการ.

วรพจน วศรตพชญ. (2538). สทธและเสรภาพตามรฐธรรมนญ กรงเทพฯ : วญญชน. สนย มลลกะมาลย . (2545). รฐธรรมนญกบการมสวนรวมของประชาชนในการพทกษรกษา

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม สานกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

DPU

212

สนย มลลกะมาลย และคณะ. (2531). รายงานวจยเรอง การศกษาความเปนไปไดในการจดตงกองทนทดแทนความเสยหายตอสขภาพจากมลพษ คณะนตศาสตรรวมกบสถาบนวจยสภาวะแวดลอม จฬาลงกรณมหาวทยาลย ทนอดหนนการวจยจากมลนธญปน (Japan Foundation).

สมยศ เชอไทย. (2553). หลกกฎหมายมหาชนเบองตน (พมพครงท 6) กรงเทพฯ : วญญชน. สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย รวมกบ สถาบนวจยสภาวะแวดลอม จฬาลงกรณ

มหาวทยาลย. (2544). โครงการศกษาพฒนาการดาเนนงานการมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการวเคราะหผลกระทบสงแวดลอม กองวเคราะหผลกระทบสงแวดลอม สานกงานนโยบายและแผนสงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม.

สถาบนวจยและใหคาปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร (2547). รายงานฉบบสดทาย (รายงานหลก) โครงการปรบปรงกฎหมายเกยวกบทรพยากรนาและจดทารางพระราชบญญตทรพยากรนา มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

สมคด เลศไพฑรย. (2547). งานวจยทางกฎหมาย เรอง โครงการศกษาความเปนไปไดในการลดสภาพความเปนนตบคคลของสวนราชการ. คณะกรรมการพฒนากฎหมาย สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา.

_________. (2539, กนยายน). รายงานวจยเรอง สภาพความเปนนตบคคลของสวนราชการไทย เสนอตอคณะกรรมการปฏรประบบราชการ.

สวนอทกวทยา สานกอทกวทยาและบรหารน า. (2550). 60 ป อทกวทยา กรมชลประทาน. จดพมพโดยบรษท แอรบอรน พรนต จากด.

สานกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม. (2547). คมอรปแบบกลไกการมสวนรวมของผมสวนไดเสยในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ภายใตโครงการจดทารปแบบกลไกการมสวนรวมของผ มสวนไดสวนเสยในการจดทานโยบาย แผน มาตรการ หลกเกณฑและแนวทางปฏบตในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม. (พมพครงท 1).

สานกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม. (2547). คมอรปแบบกลไกการมสวนรวมของผ มสวนไดเสยในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ภายใตโครงการจดทารปแบบกลไกการมสวนรวมของผมสวนไดสวนเสยในการจดทานโยบาย แผน มาตรการ หลกเกณฑและแนวทางปฏบตในการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม. กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม.

DPU

213

สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (2554). รายงานการศกษาเบองตน การจดการภยพบตและการฟนฟบรณะหลงการเกดภย กรณศกษาไทยและตางประเทศ

ศรพร เอยมธงชย. (2549). การรบฟง ความคดเหนของประชาชน (Public Hearings) ตามกฎหมายของสหรฐอเมรกา. (รายงานผลการวจย) ฝายพฒนากฎหมาย สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา.

อรทย กกผล. (2550). บรหารจดการการมสวนรวมของประชาชน ในคมอพลเมองยคใหม กรงเทพฯ: สานกพมพคณะรฐมนตรและราชกจจานเบกษา

อรยา อรณนท. (2556). การปองกนนาทวมเมอง : ประสบการณจากประเทศเนเธอรแลนด (Flood Prevention in Cities : Netherland’s Experience). กรงเทพฯ : ภาควชาภมสถาปตยกรรม คณะสถาปตยกรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

อาพร ฮกเจรญ. (2550). ปญหาทางกฎหมายในการบรหารจดการทรพยากรนา : ศกษากรณเพอการชลประทาน. (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต). กรงเทพฯ : มหาวทยาลยธรกจบณฑตย.

สารสนเทศจากสออเลกทรอนกส

กรมปองกนและบรรเทาสาธารณะภย. (2555). แผนแมบทในการบรหารจดการทรพยากรนา. สบคน

2 พฤศจกายน 2556,จาก http://www.disaster.go.th/dpm/users/files/public/receive_ comments_water/data2 .pdf.

สานกความหลากหลายทางชวภาพ. (2557). นโยบายนาแหงชาต. สบคน 2 พฤศจกายน 2556, จาก http://chm-thai.onep.go.th/chm/Inlandwater/webpage/water%20policy01.Html.

ศรชย มงคลเกยรตศร และปดเทพ อยยนยง. (2555, มกราคม). ความรเกยวกบกฎหมายปองกนภาวะนาทวมของเนเธอรแลนดเพอตอบสนองการจดทาบรการสาธารณะดานปองกนและบรรเทาสาธารณภย. สบคน 11 พฤศจกายน 2556, จาก http://www.pub-law.net/publaw/ view.aspx?id=1676.

สมคด เลศไพฑรย. และคณะ. (2554). รฐไทยกบการจดทากฎหมายทรพยากรนา : บทสะทอนการมสวนรวมของประชาชนตามรฐธรรมนญ ป 2540. สบคน 17 ธนวาคม 2556, จาก http://www.pub-law.net/ publaw/view.aspx?id=1808.

DPU

214

สานกงานคณะกรรมการกระจายอานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน. (2556), การมสวนรวมของประชาชนกบการกระจายอานาจ. สบคน 31 ตลาคม 2556.จาก http://www.odloc.org/ wp-content/uploads/2013/09/2km_001.pdf.

สรรพศลปะศาสตราธราช. (2542). ทฤษฎใหม : แนวทางการจดการทดนและนาเพอการเกษตรทยงยน. สบคน 18 ธนวาคม 2556, จาก http://web.ku.ac.th/ king72/2542-09/res05_02.html.

ไทยพบลกา. (2556). ผาแผนการรบฟงความเหนโครงการนา 3.5 แสน เปนแคการโฆษณา. สบคน 10 ธนวาคม 2556, จาก http://thaipublica.org/2013/09/water-projects-public-hearing/.

ปดเทพ อยยนยง. (2556). ปกณกะ: ความรเกยวกบกฎหมายในการแกปญหานาทวมของประเทศฝรงเศส . สบคน 10 พฤศจกายน 2556,จาก http://www.pub-law.net/publaw/view. aspx?id=1681.

รจระ บนนาค. (2557). สทธชมชน สบคน 15 มกราคม 2557, จาก http://www.naewna.com/politic/ columnist/916

สกล หาญสทธวารนทร. (2554). กฎหมายปองกน จดการ และแกไขปญหาน าทวม สบคน 18 มกราคม 2557, จาก http://www.bangkokbiznews.com/home/detail/ politics/opinion/ sakol/20111206/422271/ กฎหมายปองกน-จดการ-และแกไขปญหานาทวม.html

คณะกรรมการกระจายอานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน การมสวนรวมของประชาชนกบการกระจายอานาจ, สบคน 31 ตลาคม 2556, จาก http://www.odloc.org/wp-content/ uploads/2013/09/2km_001.pdf.,

ผชวยศาสตราจารย ศรชย มงคลเกยรตศร LL.M. in Law (By Research) University of Aberdeen อาจารยประจาคณะนตศาสตร มหาวทยาลยกรงเทพ อาจารย ปดเทพ อยยนยง LL.M. in Business Law De Montfort University นกวจยประจาสาขาวชานตศาสตร Leicester De Montfort Law School, UK. รฐไทยกบการจดทากฎหมายน า. สบคน 17 ธนวาคม 2557, จาก http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1808

ผชวยศาสตราจารย ศรชย มงคลเกยรตศร LL.M. in Law (By Research) University of Aberdeen อาจารยประจาคณะนตศาสตร มหาวทยาลยกรงเทพ อาจารย ปดเทพ อยยนยง LL.M. in Business Law De Montfort University นกวจยประจาสาขาวชานตศาสตร Leicester De Montfort Law School, UK. ปกณกะ: ความรเกยวกบกฎหมายปองกนภาวะน าทวมของเนเธอรแลนดเพอตอบสนองการจดทาบรการสาธารณะดานปองกนและบรรเทา สาธารณภย สบคน 17 ธนวาคม 2557, จาก http://www.pub-law.net/publaw/view. aspx?id=1676

DPU

215

ศทส. สปข. ใตรมพระบารมจกรวงศ : 25 สบคน 20 ธนวาคม 2556, จาก http://thairoyal.prdnorth. in.th/KingBhumibol/ articles/25

สรรพศลปะศาสตราธราช. พระบาทสมเดจพระเจาอยหวกบการจดการทรพยากรน า. สบคน 15 มกราคม 2557, จาก http://web.ku.ac.th/king72/2542-09/res01.html

สานกงานคณะกรรมการพเศษเ พอประสานงานโครงการอนเ นองมาจากพระราชดา ร (สานกงาน กปร.). เกยวกบเรองน า. สบคน 5 ธนวาคม 2557, จากhttp://www.rdpb.go.th/ RDPB/front/king.aspx?p=69.

ผบรหาร และพนกงาน บรษท ยไนเตด อนฟอรเมชน ไฮเวย จากด. พระบาทสมเดจพระเจาอยหว” ทรงแนะวธแกปญหาน าทวม. สบคน 15 มกราคม 2557, จาก http://www.uih.co.th/ news/view/199 .

แนวคดและทฤษฎเกยวกบเรองน า. สบคน 19 มกราคม 2557, จาก http://www.chaipat.or.th/ chaipat/index.php/th/concept-and-theory-development/theory -of-flooding-problems

ทฤษฎใหม : แนวทางการจดการทดนและน าเพอการเกษตร. สบคน 18 ธนวาคม 2557, จาก http://web.ku.ac.th/king72/2542-09/res05_02.html

ไทยโพสต. สภาทนายความยนฟองรฐบาลบรหารจดการน าผดพลาด. สบคน 12 พฤศจกายน 2556, จาก http://hilight.kapook.com/view/65870

สานกงานศาลปกครอง. สรปคาพพากษาศาลปกครองกลาง คดการบรหารจดการน าวงเงน 3.5 แสนลาน สบคน 16 พฤศจกายน 2556, จาก http://www.admincourt.go.th/attach/ news_attach/ 2013/06/press27062556.pdf ขาวศาลปกครอง Administrative Court News ครงท 39/2556 สรปคาพพากษาศาลปกครองกลาง คดการบรหารจดการน าวงเงน 3.5 แสนลาน

ประชาไท. ดแนวตลาการผแถลงคด แนะไมรบคาขอเพกถอน “โครงการน า 3.5 แสนลาน” ใหยกฟองป. สบคน 20 มกราคม 2557, จาก http://prachatai.com/journal/2014/01/51042

กฎหมาย

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 พระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 และทแกไขเพมเตม พระราชบญญตการชลประทานราษฎร พทธศกราช 2482 และทแกไขเพมเตม

DPU

216

พระราชบญญตนาบาดาล พ.ศ.2520 และทแกไขเพมเตม พระราชบญญตคนและคนา พ.ศ. 2505 และทแกไขเพมเตม พระราชบญญตรกษาคลองประปา พ.ศ. 2526 พระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 และทแกไขเพมเตม พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ.ศ. 2535 พระราชบญญตพฒนาทดน พ.ศ. 2551 พระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ. 2550 พระราชกาหนดใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสราง

อนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการบรหารทรพยากรนาแหงชาต พ.ศ. 2550 ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ.2548 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมทรพยากรนา กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม พ.ศ.

2545 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมทรพยากรน าบาดาล กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอม พ.ศ. 2545 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมควบคมมลพษกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

พ.ศ. 2545 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอมกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอม พ.ศ. 2545 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ พ.ศ. 2545 กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยกระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2545 ประกาศสานกนายกรฐมนตร เรอง การรบฟงความคดเหนของประชาชน โครงการเพอออกแบบ

และกอสรางระบบการบรหารจดการทรพยากรน าอยางย งยนและระบบแกไขปญหาอทกภยของประเทศไทย ตามแผนแมบทการบรหารจดการทรพยากรนา ประกาศในราชกจจานเษกษา เมอวนท 30 กนยายน 2556 เลม 130 ตอนพเศษ 126 ง

DPU

217

ภาษาตางประเทศ

BOOK United Nations Popular Participation in Decision Making for Development New York : Uations

Publication.

LAWS The Constitution for the Kingdom of the Netherlands Delta Act 1957 Water Management Act 1989 Water Board Act 1992 Flood Defense Act 1996 Water Act 2009 Code de l’environnement La loi du 16 décembre 1964 La loi du 29 juin 1984 Loi du 3 janvier 1992 Loi no 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement Directive-Cadre Européen sur l’eau (DCE) de 23 octobre 2000 Loi du 21 avril 2004 Loi sur l’eau et les milieu aquatiques du 30 décembre 2006 Federal Water Pollution Control Act of 1498 Water Resources Development Act of 2000 The Water Quality Act 1965 Flood Control Act of 1917 Water Resources Development Act (WRDA) of 2010 River Law 1964 Flood Protection Act 1949 Disaster Measures Basic Act 1961

DPU

218

ประวตผเขยน

ชอ – สกล นางสาวชลธชา ตะทองดวง ประวตการศกษา ปการศกษา พ.ศ. 2547 นตศาสตรบณฑต มหาวทยาลยรามคาแหง เนตบณฑตไทย สมยท 65 สานกอบรมศกษากฎหมาย แหงเนตบณฑตยสภา ในพระบรมราชปถมภ ตาแหนงและสถานททางานปจจบน ประกอบธรกจสวนตว

DPU