1

«NAGODBE U PREDMETIMA KARTELA U PRAVU TRŽIŠNOG NATJECANJA»

dr.sc. Mirta Kapural, dipl.iur* Sažetak ----- U ovome radu predstavlja se pravni instrument nagodbi u postupcima Europskog prava tržišnog natjecanja koji sve veću primjenu pronalazi u predmetima utvrđivanja zabranjenih sporazuma-kartela. Nagodbama se postupak brže okončava, a sudionici kartela koji se nagode i priznaju odgovornost imaju mogućnost dobiti dodatno umanjenje sankcije. Cilj je rada najprije predstaviti razvoj instrumenta nagodbi u Europskom pravu tržišnog natjecanja. Naglasak će biti na praksi Europske komisije u primjeni nagodbi, a prikazat će se i relevantni primjeri provedbe nagodbi od nacionalnih tijela za zaštitu tržišnog natjecanja država članica uz iznimku onih koje taj instrument još ne koriste, kao primjerice Republika Hrvatska. Također je namjera ovoga rada ukazati na prednosti upotrebe instrumenta nagodbi ali i upozoriti na neke nedostatke uočene u dosadašnjoj europskoj praksi. Na kraju rada iznosi se zaključak o nagodbama kao korisnom procesnom instrumentu ali prikladnom prije svega u većim sustavima zaštite tržišnog natjecanja kao što je europski sustav zaštite tržišnog natjecanja kojeg provodi Europska komisija. Za manje sustave s manjim brojem predmeta kartela koji nemaju još snažnu provedbenu praksu sa visokim sankcijama i u kojima još nije došlo do primjene instituta oslobođenja od sankcije uputnije je najprije pojačati odvraćajući učinak sa sankcijama i s poticanjem otkrivanja dokaza institutom oslobođenja od pokajnika, a tek onda razmotriti uvođenje nagodbi sa dodatnim smanjivanjem sankcija. Uvod Postupci utvrđivanja zabranjenih sporazuma između konkurenata dugotrajni su i iziskuju kompleksne istrage i temeljito izvođenje dokaza uz poštivanje svih procesnih prava obrane do usvajanja konačne odluke i određivanja primjerene sankcije. U cilju ostvarivanja načela procesne ekonomičnosti i usmjeravanja resursa na nove predmete potencijalnih teških povreda propisa o tržišnom natjecanju, u Europskom pravu tržišnog natjecanja pojavila se potreba za uvođenjem novog pravnog instrumenta kojim bi se ubrzao dovršetak postupka. _________________________________________________________ *dr.sc. Mirta Kapural, dipl. iur; Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja. Ovaj stručni članak objavljen je u časopisu Pravo i porezi, RRIF, broj 11, Zagreb, 2014 str., 40-48. Mišljenja i stavovi autorice izneseni u ovom radu strogo su osobna te stoga ne odražavaju i službena stajališta Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja.

2

Stoga je u predmetima kartela uvedena primjena nagodbi u kojima sudionici kartela priznaju sudjelovanje u zabranjenom dogovoru, potvrđuju navode i dobivaju umanjenje sankcije za deset posto, a Europska komisija dobiva mogućnost bržeg dovršetka postupka nego što bi to bilo primjenom redovne procedure. Ujedno se time umanjuje opasnost od tužbi protiv konačne odluke Europske komisije pred Sudovima EU budući da sudionici nagodbe u pravilu ne podnose pravne lijekove protiv odluka Europske komisije. Međutim, nagodbe predstavljaju samo mogućnost ali ne pravo ili obvezu bilo koje strane. Europska komisija zadržava diskrecijsko pravo odlučivanja je li pojedini predmet kartela prikladan za nagodbe, a u slučaju nepoštivanja nagodbe ili odustajanja od nagodbe od strane poduzetnika, Europska komisija prema tom sudioniku kartela dovršava postupak primjenom redovnog postupka.

1. RAZVOJ I POSTUPAK NAGODBI U PREDMETIMA KARTELA U EU

Prema definiciji OECD-a, nagodba u pravu zaštite tržišnog natjecanja označava sporazum u kojem dvije strane, tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i sudionik kartela, odustaju od jednog dijela svog ovlaštenja koje bi im pripadalo da se predmet rješava u cjelovitom postupku koji bi završio usvajanjem formalne odluke. Navedeno znači da tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja odustaje od svog prava da traži ili odredi više sankcije, a sudionik kartela odustaje od određene zaštite koju bi u formalnom postupku imao, najčešće je riječ o odustajanju od ulaganja žalbe. Obje strane sporazumijevaju se o visini sankcije, često uz priznanje činjenica u predmetu ili krivnje sudionika kartela.1 U posljednjih nekoliko godina, u europskoj praksi vođenja postupaka u predmetima kartela primjećuje se povećana primjena nagodbi. Europska komisija primjenjuje nagodbe od 2008. godine izmjenama Uredbe 773/2004 o vođenju postupaka primjenom članaka 101. i 102. UFEU (tada članaka 81. i 82. Ugovora o EZ) i usvajanjem posebne Obavijesti Europske komisije.2 Europska komisija započela je primjenjivati nagodbe u predmetima kartela sa svrhom optimiziranja provedbe propisa o zabranjenim sporazumima na način kojim se u pojedinim predmetima kartela omogućuje brži i učinkovitiji postupak. Koristi od tih procesnih učinkovitosti odražavaju se u oslobađanju kapaciteta koji se odmah mogu početi baviti novim predmetima kartela. Sklapanje nagodbe Europska komisija primjenjuje u kasnoj fazi postupka, na kraju ispitnog postupka na način da daje strankama mogućnost primjene brže i jednostavnije procedure kojom će se okončati postupak. Osnovni element nagodbi sastoji se u tome da poduzetnici koji ulaze u nagodbu izabiru priznanje svojeg sudjelovanja u kartelu i svoju odgovornost ali tek nakon što su im bili izloženi dokazi i optužbe protiv njih i

1 "Plea Bargaing/Settlement of Cartel Cases", OECD Competition Committee, DAF/COMP (2007) 38.

2 Uredba Europske komisije EZ br. 662/2008 od 30.lipnja 2008. o izmjeni Uredbe EZ br. 773/2004 o

provođenju postupaka nagodbe u predmetima kartela, SL L 171, 1.7.2008. i Obavijest Europske komisije o

postupcima nagodbi pri usvajanju odluka prema čl. 7. i 23. Uredbe Vijeća 1/2003 u predmetima kartela, SL

C 167/1, 2.7.2008.

3

nakon što su se imali mogućnost na njih očitovati.3 Nagodbe prema EU pravilima daju mogućnost Europskoj komisiji da se nagodi sa sudionicima kartela kako bi ubrzala postupak donošenja odluke kojom utvrđuje zabranjeni sporazum-kartel nakon što stranke priznaju sudjelovanje u kartelu, potvrde navode Europske komisije o povredi i zauzvrat dobivaju deset posto umanjenja sankcije. Dakle, kod nagodbi Europska komisija usvaja odluku kojom utvrđuje povredu članka 101. Ugovora o funkcioniranju EU (TFEU).4 Slijedom nagodbe, Europska komisija usvaja odluku u kojoj utvrđuje povredu prava tržišnog natjecanja i koja sadrži priznanje odgovornosti od stranaka, njihovo obećanje da neće protiv odluke podnositi tužbu višem sudu, a oni dobivaju ujedno i mogućnost smanjivanja kazne za 10 posto. Prema odredbama Obavijesti Europske komisije o nagodbama, postupak se provodi kroz nekoliko faza: provedba redovnog postupka tijekom kojeg stranke mogu iskazati interes za nagodbom, pisana pojašnjenja Europske komisije strankama za iskazivanje interesa, bilateralni pregovori sa strankama i konkretno prihvaćanje nagodbe od stranaka koje između ostaloga obuhvaća i njihovo priznanje sudjelovanja u kartelu, očitovanje o maksimalnom iznosu sankcije koje su spremni prihvatiti, odricanje prava na cjeloviti uvid u spis predmeta i na usmenu raspravu. Zatim slijedi slanje Obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku (Obavijest). Nakon što su stranke u nagodbi potvrdile navode u rečenoj Obavijesti, postupak završava usvajanjem konačne odluke koja je sažetija od odluka donesenih u redovnom postupku.5 Što se tiče samog postupanja Europske komisije, u prvim postupcima sklapanja nagodbi Europska komisija je već bila izdala Obavijest, dok se sada u novijim predmetima nagodbe sklapaju prije objavljivanja Obavijesti. Kod postupaka nagodbi posebno je važno naglasiti da one ne predstavljaju neku prečicu u istrazi. Naprotiv, Europska komisija u fazu nagodbe stupa tek nakon što je provela redovni ispitni postupak sa svim uobičajenim raspoloživim sredstvima kao što su prijave kartela od pokajnika, nenajavljene pretrage i zahtjevi za dostavom informacija. Tek kada ima dovoljno elemenata za nastavak redovnog postupka i izdavanje cjelovite Obavijesti otvara se mogućnost sklapanja nagodbi koje se temelje na utvrđenim činjenicama i dokazima. Poduzetnici-sudionici predmetnog kartela mogu u bilo kojem trenutku prije izdavanja Obavijesti pristupiti Europskoj komisiji i izraziti interes za sklapanjem nagodbe. Međutim, Europska komisija zadržava diskrecijsko pravo odlučivanja o nagodbi u pojedinom predmetu kao i da u bilo kojem trenutku tijekom postupka prekine pregovore o uvjetima nagodbe ako smatra da učinkovitost u postupku nije

3 O novijoj praksi sklapanja nagodbi u Europskoj komisiji: „The EU Cartel Settlement Procedure: Current

Status and Challenges“, F. Laina i E. Laurinen, Journal of European Competition Law and Practice, Oxford

University Press, 5.7.2013. 4 Ugovor o funkcioniranju EU-a, konsolidirana verzija Ugovora o funkcioniranju EU-a (Lisabonskog

Ugovora)/Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the EU, OJ C 83/47 od 30.3.2010.

Sadržajno je članak 101. UFEU o zabranjenim sporazumima odgovara članku 8. Zakona o zaštiti tržišnog

natjecanja, „Narodne novine“, broj 79/09, 80/13. 5 Obavijest Europske komisije o sklapanjima nagodbi u predmetima kartela, paragrafi 16-20.

4

vjerojatno ostvariva.6 Takvu situaciju imala je Europska komisija u predmetu kartela Smart cards chips kada je prekinula razgovore o nagodbi zbog nedostatka napretka u pregovorima.7 U tom slučaju, Europska komisija nastavlja i dovršava redovni postupak kartela protiv poduzetnika s kojima nagodba nije uspjela. Ujedno, ako poduzetnici ne potvrde navode iz Obavijesti nakon što su pristali na nagodbu, smatra se da je nagodba povučena i u odnosu na njih Europska komisija dovršava redovni postupak. Slijedom iznesenog, postupak sklapanja nagodbi u Europskoj komisiji poduzetnika sastoji se od tri glavna koraka: 1. Pokretanje postupka i izražavanje interesa stranaka da sklope nagodbu-Europska komisija u ovoj fazi poziva stranke da izraze svoj interes da sklope nagodbu i daje im rok od 15 radnih dana da se o istome očituju. 2. Pregovori o uvjetima nagodbe-Nakon što su stranke iskazale interes da uđu u razgovore o nagodbi započinje faza pregovora o uvjetima nagodbe između Europske komisije i stranaka. Međutim,sadržaj ovih razgovora o nagodbi ne koristi se kao dodatni dokaz i ne uvjetuje konačnu odluku u predmetu. Također ovi pregovori ne označavaju bilo kakvu mogućnost pogađanja od strane sudionika nagodbe jer Europska komisija u postupak nagodbe ulazi tek nakon što je provela detaljnu istragu i kada već ima dovoljno elemenata za nastavak postupka redovnim putem sa usvajanjem Obavijesti. Sudjelovanje u pregovorima o nagodbi također još ne implicira priznanje povrede jer priznanje sudjelovanja u zabranjenom postupanju i odgovornosti dolazi na kraju postupka kada su pregovori o nagodbi zaključeni podnošenjem ponude za nagodbu od svih stranaka. Zanimljivo je da se pregovori vode paralelno i istovremeno sa svim sudionicima koji su iskazali interes za nagodbu i konsenzus mora biti postignut sa svima. Navedeno znači da Europska komisija mora ostvariti zajedničko razumijevanje o činjenicama i kvalifikaciji predmeta sa svim strankama koje sudjeluju u nagodbi. Pritom Europska komisija nastoji sa svim sudionicima postupati korektno i na jednak način, dajući svima jednak pristup dokazima i informacijama. U postupku pregovora o nagodbi stranke su obvezane čuvanjem povjerljivosti informacija, a povreda ove obveze može dovesti do prekida postupka sklapanja nagodbe. Tijekom pregovora o nagodbi stranke su obaviještene o primjedbama na postupanje, utvrđenim činjenicama i dokazima koje Europska komisija namjerava podići protiv stranaka, inačicama bez poslovnih tajni svih dokumenata za koje je osiguran uvid u spis predmeta kao i rasponu visine moguće kazne.8 Međutim, rasprava o visini moguće kazne dolazi na red tek nakon sporazumijevanja o opsegu povrede. Time stranke imaju mogućnost izlaska iz postupka nagodbe sve dok ne podnesu svoju ponudu za

6 Članak 10a, stavak 4. Uredba Europske komisije o provođenju postupaka nagodbe u predmetima kartela.

7 Priopćenje Europske komisije IP/13/346 od 22.4.2013.

8 Uredba Europske komisije o provođenju postupaka nagodbe u predmetima kartela, Članak 10a, stavak 2.

5

nagodbu, a prije konačnog priznavanja odgovornosti imaju saznanja o samoj povredi i o maksimalnom rasponu moguće kazne.

3. Dostava ponude za nagodbu-Ako razgovori o uvjetima uspješno napreduju, Europska komisija određuje rok u kojem su stranke obvezne dostaviti svoju ponudu za nagodbu koja odražava rezultate vođenih razgovora o uvjetima nagodbe i u kojoj stranka priznaje svoje sudjelovanje u kršenju odredbi o zabranjenim sporazumima i svoju odgovornost za navedeno kršenje. Uz navedeno, ponuda za nagodbu sadrži i naznaku maksimalnog iznosa sankcije koju stranke očekuju i koju će prihvatiti u okviru nagodbe. Naposljetku, u sadržaj ponude o nagodbi ulazi i priznanje stranaka da su u odgovarajućoj mjeri bili obaviješteni od Europske komisije o svim primjedbama i činjenicama i da im je o svemu bila dana mogućnost da se izjasne, te da nemaju daljnju namjeru zahtijevati dodatni uvid u spis ili održavanje usmene rasprave. Na kraju stranke pristaju primiti Obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku i konačnu odluku Europske komisije. Strankama tada Europska komisija dostavlja rečenu Obavijest i stranke pisanim putem potvrđuju da navedena Obavijest odražava sadržaj njihovih ponuda za nagodbu. Potonje je u procesnom smislu vrlo značajno jer čini osnovu procesnih prava na obranu stranaka, odnosno, da se niti jedna odluka Europske komisije ne smije zasnivati na činjenicama, dokazima ili argumentima u vezi kojih stranke nisu imale mogućnost izjasniti se.9 Postupak se dovršava usvajanjem odluke kojom se utvrđuje povreda odredbe čl. 101. UFEU o zabranjenim sporazumima, zahtjeva se prestanak povrede i izriče sankcija. U svezi ponuda za nagodbe zanimljivo je još napomenuti da su iste definirane kao kategorije dokumenata koje će biti zaštićene od otkrivanja u možebitnim kasnijim postupcima za naknade štete nastale kartelima.10

2. ODNOS SA DRUGIM INSTRUMENTIMA U PRAVU TRŽIŠNOG

NATJECANJA

Nagodbe se često povezuju sa druga dva instrumenta primjenjivana u provedbi prava tržišnog natjecanja, odnosno sa instrumentom preuzimanja mjera od poduzetnika i instrumentom oslobođenja ili umanjenja od sankcije. Svaki od navedenih instrumenata ima svoju posebnu svrhu i karakteristike uslijed kojih su primjenjivi samo za određene vrste postupaka ili u određenim fazama vođenja postupka što se ne mora preklapati sa instrumentom nagodbi.

9 Istovjetno procesno pravo obrane garantira se i hrvatskim ZZTN-om, čl. 48.st.7.

10 Navedeno je predloženo u tekstu prijedloga nove EU Direktive o naknadama štete nastale povredama EU

propisa o zaštiti tržišnog natjecanja koja je u postupku konačnog usvajanja.

6

Odnos nagodbi i preuzimanja mjera od poduzetnika Nagodbe u pravu tržišnog natjecanja valja razlikovati od instrumenta preuzimanja mjera od poduzetnika.11 Budući da kod obje vrste instrumenata dolazi do obustave daljnjeg vođenja postupka nakon određenih pregovora sa strankama, često se u praksi brkaju ova dva instrumenta. Međutim, temeljna razlika između ova dva instrumenta jest u tome što se kod nagodbi utvrđuje povreda propisa i dolazi do izricanja sankcija ali se zbog priznanja poduzetnika postupak brže dovršava i obustavlja te se dodaje određeno umanjenje sankcije. S druge strane, odlukama o preuzimanju obveza ne utvrđuju se povrede prava tržišnog natjecanja i ne izriču se sankcije. Dakle, preuzimanje mjera nije instrument za umanjivanje sankcije kao nagodba. Dodatna bitna razlika sastoji se u tome što se kod nagodbi u predmetima kartela raspravlja i pregovara sa svim sudionicima kartela u isto vrijeme dok se pregovori o mjerama mogu obavljati samo sa jednim poduzetnikom. Konačno, instrument preuzimanja mjera poduzetnika nije prikladan za predmete kartela jer ne dovodi do dovršetka postupka kojim se utvrđuje povreda, dok se nagodbe koriste isključivo u predmetima kartela. Odnos nagodbi i instituta oslobođenja ili umanjenja sankcije (pokajnički programi)

Odnos nagodbi sa institutom oslobođenja od kazne ili umanjenja kazne još je kompleksniji budući da se ova dva instituta nerijetko pojavljuju u istom predmetu kartela. Navedeni institut oslobođenja daje pokajnicima imunitet od kazne ili umanjenje kazne kao nagrade za suradnju u ranoj fazi istrage koja redovito završava utvrđivanjem povrede od strane tijela za zaštitu tržišnog natjecanja.12 Drugim riječima, institut oslobođenja predstavlja instrument istrage kojim se otkrivaju karteli i prikupljaju dokazi. Nasuprot tome, nagodba predstavlja način kojim se postupak ubrzava i pojednostavljuje te dovodi do usvajanja formalne odluke. Specifičnost nagodbe je u tome što se jednako umanjenje kazne primjenjuje na sve sudionike, dok se kod primjene instituta oslobođenja, imunitet od kazne ili umanjenje kazne određuje isključivo pojedinačno, ovisno o vremenu javljanja tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja, suradnji tijekom postupka, vrsti dokaza koji su dostavljeni i ostalim ispunjenim uvjetima. U tom odnosu između instituta oslobođenja i nagodbe moguće je da nagodbom bude obuhvaćen i prijavitelj oslobođenja. U tom slučaju se, kada je riječ o nagodbi u Europskoj komisiji, smanjenje kazne od 10 posto dogovoreno u nagodbi dodaje sniženju temeljem imuniteta (kumulativno sniženje kazne). Primjer odnosa instituta oslobođenja i nagodbe nalazimo u odluci Europske komisije od 13. travnja 2011., kojom je utvrdila kartel između triju najvećih proizvođača praška za domaćinstvo-Unilever, Procter&Gamble i Henkel.13 U tom je predmetu Europska komisija

11

O preuzimanju mjera poduzetnika vidi od iste autorice, ”Preuzimanje mjera i obveza kao instrument u

pravu tržišnog natjecanja”, Pravo i Porezi, RRIF, Zagreb, br. 12, prosinac 2013., stranice 73-85. 12

Detaljno o institutu oslobođenja ili umanjenja sankcije piše autorica Kapural, M, doktorska disertacija

«Primjena instituta oslobođenja ili smanjenja kazne u pravu tržišnog natjecanja», Zagreb, 2012. 13

Odluka Europske komisije od 13.4.2011. predmet COMP 39579 Consumer Detergents, OJ C 193,

02.07.2011.

7

kaznila Unilever i Procter&Gamble sa 315 milijuna eura, a Henkel je dobio potpuno oslobođenje jer je prvi obavijestio Europsku komisiju o postojanju kartela 2008. godine. Ujedno, Unilever, Procter&Gamble dobili su umanjenje kazne i to za 50 posto (Procter&Gamble) i 25 posto (Unilever), te svaki još 10 posto umanjenje kazne prema Uredbi o nagodbi jer su nakon dobivanja Obavijesti priznali sudjelovanje u kartelu i time skratili daljnje vođenje postupka. Iz ovog primjera vidljivo je kako sudionici kartela mogu za svoje priznanje istovremeno uživati pogodnosti instituta oslobođenja i instituta nagodbe. U odnosu na institut oslobođenja, Europska komisija smatra da nagodbe ne predstavljaju istražnu "prečicu" u europskom sustavu jer je prvo potrebno provesti detaljnu istragu prije započinjanja postupka nagodbe. U prilog ovoj tvrdnji svjedoči činjenica da se postupak nagodbe u Europskoj komisiji pokreće tek nakon dostave Obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Slijedom toga, prema tumačenju Europske komisije, u europskom sustavu nagodbe kao instrument za postizanje učinkovitosti i institut oslobođenja kao istražni instrument treba smatrati komplementarnim instrumentima.14 3. PRAKSA EUROPSKE KOMISIJE U PRIMJENI NAGODBI

Sklapanje nagodbi dosad se pokazalo kao koristan i uspješan instrument za skraćivanje postupaka u predmetima kartela koje vodi Europska komisija. Do sada su u osam postupaka sklopljene nagodbe sa strankama.15 Prvu odluku o nagodbi Europska komisija je usvojila 2010. godine u predmetu DRAM kartela, a pregovori o nagodbi trajali su više od godinu dana, od početka 2009. do veljače 2010. kada je Europska komisija izdala Obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku.16 U ovom predmetu Europska komisija je osim umanjenja sankcije temeljem nagodbe primijenila i institut oslobođenja te dodijelila imunitet i značajna umanjenja sankcije, a konačna ukupna kazna iznosila je 331 milijun eura. Nakon ove odluke, uslijedila je i nagodba u tzv. animal feed fosfates kartelu u kojem su sve osim jedne od trinaest stranaka sklopile nagodbu s Europskom komisijom.17 Naime, poduzetnik Timab, koji je temeljem instituta oslobođenja već dobio pet posto umanjenja sankcije, ušao je u pregovore o nagodbi, ali se na kraju nije pristao nagoditi. Ovo je primjer tzv. hibridne nagodbe u kojoj stranka iako iskaže interes za sklapanjem nagodbi, od iste ipak odustane. Europska komisija je nastavila sa praksom primjene nagodbi, te je u travnju 2011. u predmetu kartela praška za domaćinstvo sklopila treću nagodbu sa svim strankama koje su ušle u razgovore o nagodbi, a u ovom

14

Vidi o tome i Gonzáles Ortega, A, "The cartel settlement procedure in practice", European Competition

Law Review, E.C.L.R., Volume 32, Issue 4, 2011, str. 170-177. 15

Do srpnja 2013. Europska komisija uspješno je zaključila nagodbe u šest predmeta kartela u koje je bilo

uključeno 30 poduzetnika i 60 pravnih osoba uz ukupan iznos izrečenih sankcija od 1,125.715,800 eura. 16

Predmet COMP 38511 DRAM, odluka Europske komisije od 19.5.2010., OJ C 180, 21.06.2011. 17

Predmet COMP 38866 Animal Feed Phosphates, odluka EK-a od 20.7.2010., OJ C 111, 9.4.2011. Europska komisija izrekla je kaznu od 175 milijuna eura što se čini relativno nisko u odnosu na neke druge

znatno više izrečene kazne u kartelima koji nisu trajali dugo kao ovaj kartel.

8

predmetu postupak nagodbe započeo je ranije, neposredno prije usvajanja Obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku.18 Do kraja 2011. godine Europska komisija sklopila je svoju petu nagodbu u predmetu kartela proizvođača kompresora za hladnjake i izrekla ukupnu kaznu od 161 milijun eura. U ovom predmetu dodijeljen je imunitet kao i umanjenje sankcija temeljem Obavijesti Europske komisije o oslobođenju od sankcije ili umanjenju sankcije.19 Posljednje veće odluke Europske komisije u predmetima kartela u kojima je također došlo do sklapanja nagodbe sa svim sudionicima odnose se na kartele utvrđene u bankarskom sektoru. U prosincu 2013. Europska komisija kaznila je sa 1.710.000,000 eura osam banaka zbog kartela kojim je narušeno normalan tijek određivanja financijskih tečajeva koji se ravnaju prema tzv. europskoj financijskoj izvedenici (EIRD) u razdoblju od rujna 2005. do svibnja 2008. Drugi kartel obuhvaćao je zabranjeni dogovor o cijenama i razmjenu komercijalno osjetljivih informacija u vezi određivanja financijskih tečajeva primjenom japanskog yena (YIRD) u razdoblju između 2007. i 2010. godine.20 Slične povrede propisa o zabranjenim sporazumima utvrdila je Europska komisija u nedavnim predmetima kartela u financijskom sektoru. Prvi kartel manipuliranjem i dogovorom u vezi kamatne stope u švicarskim francima (LIBOR) utvrđen je između banaka RBS i JP Morgan u razdoblju između 2008 i 2009. U drugom kartelu direktnim fiksiranjem elementa cijene koji bi trebao biti određen isključivo djelovanjem tržišta sudjelovali su RBS, UBS, JP Morgan i Kredit Suisse tijekom 2007. U oba predmeta odluka se temeljila na nagodbi sklopljenom sa svim bankama na temelju čega su sudionici dobili 10 posto umanjenja sankcije. Ujedno je primijenjen i institut oslobođenja od sankcije za RBS banku koja je prva Europskoj komisiji dojavila postojanje zabranjenih dogovora i umanjenja sankcije za UBS i JP Morgan zbog dostavljanja dodatnih dokaza i suradnje tijekom postupka.21 4. PRIMJENA NAGODBI U POSTUPCIMA NACIONALNIH AGENCIJA U EU Promatrajući EU zemlje članice u praksi primjene nagodbi prije svega se zamjećuje vrlo neujednačena primjena ovog instrumenta. Od učestale primjene u Francuskoj i Njemačkoj do potpunog izostanka korištenja ovog instrumenta kao u Italiji, Mađarskoj ili Hrvatskoj. Također nemaju sve EU zemlje instrument nagodbi uređen propisima o tržišnom natjecanju iako ih istovremeno primjenjuju u praksi (npr. Slovačka). Rasponi u kojima se sankcija može umanjiti po osnovi nagodbi

18

„European Commission: Settlement decision adopted in washing powder cartel“, ECN Brief 2/2011,

svibanj 2011., str.33. 19

Imunitet je dodijeljen poduzetniku Tecumush, poduzetniku Panasonic je priznato umanjenje sankcije od

40 posto, poduzetniku ACC za 25 posto, a poduzetnicima Embraco 20 posto i Danfossu 15 posto. Svi su još

uz navedena umanjenja dobili dodatnih 10 posto umanjenja sankcije jer su priznali svoje postupanje i

pristali na nagodbu. Priopćenje EK-a od 7.12.2011. br. IP/11/15111. 20

„European Commission fines banks € 1 710.000.000 for participating in cartels in the financial derivates

industry“, ECN Brief 5/2013, prosinac 2013., str. 30. 21

Izjava potpredsjednika Almunie: Statement by Vice President Joaquin Almunia on 2 cartel decisions

concerning Swiss Franc related Derivates, 21.10.2014., IP 14/330.

9

variraju od 10 posto koje primjenjuje i Europska komisija, pa do čak 50 posto (Češka u ranijoj primjeni instrumenta nagodbi). Pojedine zemlje članice provode postupke nagodbi isključivo preko državnih odvjetnika jer primjenjuju kazneni sustav sankcioniranja kartela (primjerice, Danska, Estonija). Propisi nekih zemalja propisuju da se nagodbe primjenjuju i za druge vrste povreda prava tržišnog natjecanja, npr. Francuska.

Francuska ima zabilježenu dužu praksu sklapanja nagodbi sa strankama od Europske komisije, te je francuska agencija od 2001. godine sklopila više od 30 nagodbi, iako je Francuska tek 2011. godine usvojila formalne smjernice o postupku nagodbe pred francuskom agencijom za zaštitu tržišnog natjecanja.22 Primjena nagodbi u francuskom sustavu specifična je po spomenutom obilježju da se nagodbe osim u predmetima kartela primjenjuju i u predmetima vertikalnih sporazuma i zlouporaba vladajućeg položaja. Druga posebnost očituje se u mogućnosti da stranke u postupku nagodbe mogu predložiti i određene mjere primjenom instrumenta preuzimanja obveza od strane poduzetnika.23 U prosjeku jedna trećina predmeta pred francuskom agencijom okončava se nagodbom, a pritom se ističu sljedeći elementi koji prema francuskom iskustvu trebaju biti ispunjeni kako bi se izbjegle eventualne negativne strane provedbe nagodbi. Pregovore o nagodbi potrebno je započeti samo s jednim poduzetnikom, ali istovremeno je korisno ciljati i na sklapanje nagodbi sa svim ostalim poduzetnicima u tom predmetu. Nagodbe trebaju biti jasne i bez nedorečenosti te dovršene u kratkom roku. U odnosu prema institutu za oslobođenje, umanjenje sankcije koje se dodjeljuje poduzetnicima u postupku nagodbe, kao zamjena za njihov pristanak da neće osporavati krivnju, treba biti dovoljno visoko, ali ne smije ugroziti provedbu instituta za oslobođenje koji bi trebao ostati glavni instrument u borbi protiv kartela. Naposljetku, poduzetnici bi se trebali obvezati da neće podnositi tužbu sudu protiv konačne odluke agencije.24 Njemački Bundeskartellamt unazad nekoliko godina, od 2006. razvio je praksu koja daje mogućnost poduzetnicima protiv kojih se vodi postupak u predmetu kartela da se nagode s Bundeskartellamtom.25 Sam postupak nagodbi nije uveden u propise o zaštiti tržišnog natjecanja budući da njemački zakon o

22

U Smjernicama se praktično pojašnjava kako se provodi postupak nagodbe i kako pri određivanju

sankcije francuska agencija uzima u obzir spremnost stranaka u postupku da se nagode i njihove prijedloge

obveza kojima će promijeniti svoje ponašanje u budućem poslovanju.

Francuske Smjernice o nagodbama u predmetima kartela dostupne su na:

http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?id_rub=415&id_article=1711 23

Vidi, Lasserre, B, "Making the most of the French anti-cartel enforcement portfolio", Changes in

Competition Policy over the last two decades, Publication for 20 years of the Polish Office of Competition

and Consumer Protection, UOKIK, Poland, Warsaw, 2010., str. 81. 24

Ibid, Lasserre, str. 82. 25

Kao što je npr. u kartelu na tržištu betonskih cijevi u kojem je nagodba sklopljena s nekim sudionicima

kartela. Vidi: Donald R, "Germany fines pipe companies nearly 12 mil. euros", GCR Global Competition

Review, 10.8.2011.

http://www.globalcompetitionreview.com/news/article/30499/germany-fines-pipe-companies-nearly-12-

million/

10

upravnim kaznama propisuje takvu mogućnost. Za priznanje krivnje Bundeskartellamt kao i Europska komisija daje 10 posto umanjenja sankcije dodatno uz umanjenja koja su već određena temeljem instituta oslobođenja. Međutim, za razliku od prakse Europske komisije, kod primjene nagodbi u Njemačkoj stranke se ne mogu unaprijed odreći prava na žalbu kao dio nagodbe, što je utvrđeno odlukom Federalnog Vrhovnog suda.26 Najnoviji primjer predmeta kartela u kojem je sklopljena i nagodba odluka je Bundsekartellamta od 28. kolovoza 2014. Ovom odlukom Bundeskartellamt izrekao je kazne u iznosu od 17.400.000 eura petorici poduzetnika koji su pružali usluge razminiranja zbog zabranjenog dogovora o cijenama i namještanja cijena u postupku javnog natječaja. Nizozemska spada u grupu zemalja članica koje nemaju formalnim propisima predviđene nagodbe ali smatra da isti nisu ni potrebni, već je ostavljena diskrecijska mogućnost da se u svakom pojedinom slučaju sklopi nagodba. Na taj način je ad hoc nagodba sklopljena u jednom većem predmetu kartela u građevnoj industriji koji je okupljao velik broj poduzetnika sa umanjenjem sankcije od 15 posto. Švedska je usvojila sistem nagodbi krajem 2008. godine, te gotovo u isto vrijeme počela primjenjivati ovaj instrument kao i Europska komisija. Ovdje je riječ o vrsti nagodbe u kojoj sudionici kartelnog sporazuma priznaju sudjelovanje u povredi zakona i pristaju na visinu određene kazne. Stajalište je švedske agencije da se na ovaj način znatno štedi vrijeme i troškovi provođenja postupka u slučajevima u kojima je očita povreda propisa kartelnim djelovanjem i u kojima nije potrebna dodatna odluka suda o specifičnim pravnim pitanjima.27

U Austriji postoji mogućnost sklapanja nagodbe o iznosu sankcije i u predmetima u kojima je podnesena prijava za oslobođenje. Austrijsko tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja pristaje primijeniti umanjenje sankcije po osnovi nagodbe u rasponu od 10 do 15 posto ukoliko stranka unaprijed podnese pisanu izjavu kojom priznaje sve činjenice i prihvaća pravnu analizu austrijskog tijela.28 Kao osnovne prednosti upotrebe nagodbi austrijsko tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja ističe: procesne učinkovitosti zbog ograničenih resursa koje nastupaju provedbom bržeg postupka u trajanju od nekoliko tjedana umjesto uobičajenog trajanja od nekoliko godina i postizanje da poduzetnici bez odlaganja postupaju u skladu sa propisima.

26

The European Antitrust Review 2012, GCR, 2011, Germany, str. 108. 27

Švedska agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (Konkurrensverket), "Alernative case resolutions",

7.10.2010.

http://www.kkv.se/upload/Filer/Press/Talartiklar/Anf%C3%B6rande_Dan_S_Yokohama_101007.pdf 28

Bundeswettbewerbsbehörde (austrijsko tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja) riješilo je nekoliko predmeta

kartela primjenom nagodbi, npr. kartel u pivskom sektoru za koji je izrečena novčana kazna od 1 milijun

eura: http://www.en.bwb.gv.at/News/Archive2012/Seiten/CartelCourt.aspx

11

Češka agencija ima diskrecijsku ovlast primijeniti nagodbe i u predmetima kartela, što je zabilježeno u predmetu kartela na tržištu praška za domaćinstvo u kojem je došlo do primjene instituta umanjenja od kazne za 50 posto i do primjene nagodbe koja je rezultirala daljnjim umanjenjem kazne od 20 posto.29 Zanimljivo je zamijetiti da je Češka tek krajem 2012. uredila nagodbe propisima o zaštiti tržišnog natjecanja, usvojila stroža pravila o nagodbama i snizila maksimum umanjenja kazne kod nagodbi na 20 posto.30 Prije uvođenja propisa češka agencija mogla je nagodbom dodijeliti čak do 50 posto umanjenja od sankcije što se u odnosu na fiksnih deset posto, koje dodjeljuje Europska komisija u nagodbama može smatrati pretjeranim.

5. PREDNOSTI INSTRUMENTA NAGODBI Smisao uvođenja nagodbi, postizanje je veće učinkovitosti, oslobađanje resursa i smanjenje troškova te povećanje odvraćanja od kartela. Prednost instrumenta nagodbi prije svega je u procesnim učinkovitostima, u bržem dovršetku postupka utvrđivanja zabranjenih sporazuma. Za Europsku komisiju prednosti u institutu nagodbe odnose se s jedne strane na potrošače i porezne obveznike zbog smanjenih troškova uslijed kraćeg ispitnog postupka. S druge strane, vidljive su prednosti za tijela za zaštitu tržišnog natjecanja jer dovršetkom postupka nagodbama imaju mogućnost svoja sredstva usmjeriti na druge tekuće predmete ili na nove potencijalne slučajeve kartela. I naposljetku, prednosti dolaze i za same sudionike kartela koji ovim putem sebi osiguravaju dodatnih 10 posto sniženja kazne. Primjena ove vrste odluka u EU pokazala se kao odličan instrument za brži dovršetak postupaka kartela u kojima su sudionici priznali povredu i slijedom čega je izdana sadržajno kraća odluka. Europska komisija zaključila je nagodbe u različitim predmetima kartela koji su uključivali različita tržišta, različite poduzetnike, drugačiji opseg zabranjenog postupanja, različite razine sankcija, a nagodbe su bile zaključene sa poduzetnicima iz Europe, SAD-a i Azije. Budući da nisu svi predmeti prikladni za sklapanje nagodbi o čemu se u nastavku više obrazlaže, Europska komisija identificirala je određene elemente koji ukazuju na veću mogućnost uspješnih nagodbi i ostvarivanja njihovih prednosti. Prije svega, Europska komisija razmatra broj uključenih stranaka, potencijalna predvidiva suprotna stajališta o priznavanju njihove odgovornosti, mjeru priznavanja i opseg pobijanja činjenica. Na temelju ukupnog napretka u postupku nagodbe u obzir će se uzeti mogućnost ostvarivanja učinkovitosti

29

U ovom slučaju radilo se o istim poduzetnicima i istom kartelu deterdženta za rublje (Henkel, Procter &

Gamble i Reckitt Benckiser) samo na tržištu Češke kao što je utvrđeno na razini EU, te u Francuskoj,

Njemačkoj i Slovačkoj. Također vidi «Participants of the agreement took advantage of both Leniency

Programme and Settlement Procedure», External Relations Department, Office for the Protection of

Competition, Czech Republic, 25.2.2011. na:

http://www.compet.cz/en/competition/news-competition/participants-of-the-agreement- 30

Postupak nagodbe uspješno je primijenjen 2010. godine u predmetu kartela podjelom tržišta s

dodijeljenih 20 posto umanjenja sankcije po osnovi nagodbi i uz izrečenu kaznu od 313.000 eura protiv

dvaju poduzetnika koji su priznali zabranjeno postupanje i povukli svoje pravo na daljnje postupanje u

predmetu. The Handbook of Competition Enforcement Agencies 2011, Global Competition Review, Czech

Republic, str.52. Također, „Czech Republic: Competition Act amended“, ECN Brief 1/2003, veljača 2013.

12

postupka. S praktične strane gledano, nagodbe mogu biti dobra opcija i za veće i za manje predmete kartela. U potonjima, kod malih tržišta i smanjeno trajanje znači i manju kaznu na kraju postupka i stoga prihvatljivije kazne za poduzetnike. Međutim, ovo nije pravilo s obzirom na to koliko se velikih poduzetnika u većim predmetima kartela također nagodilo. Ključno za uspješnost nagodbi prema iskustvu Europske komisije su namjera i predanost poduzetnika ostvarenju nagodbe često povezano sa već uspostavljenom suradnjom poduzetnika u okviru instituta oslobođenja ili umanjenja sankcije. Veću mogućnost za uspjeh imaju nagodbe u predmetima u kojima je riječ o povredi koja nije bila osporavana i koja se temelji na neosporavanim činjenicama i dokazima. Prednosti primjene ovog instrumenta za tijela za zaštitu tržišnog natjecanja su: povećana učinkovitost postupka, ušteda vremena i resursa jer se postupak brže okončava, racionalizacija obavljanja zadaća tijela za zaštitu tržišnog natjecanja, usklađivanje s propisima o tržišnom natjecanju u kraćem razdoblju, smanjivanje broja odluka koje mogu biti predmet tužbe pred višim sudovima. S druge strane, poduzetnici-sudionici kartela dobivaju mogućnost dodatnog smanjenja sankcije i brži dovršetak postupka. Poduzetnicima su osim financijske koristi, odnosno sniženja kazne za 10 posto dodatni poticajni elementi primjene nagodbe: kraće trajanje postupka, a s time i povezani smanjeni troškovi vezani uz žalbeni postupak (koji redovito kod primjene nagodbi izostaje), kraće odluke, manji rizik od kasnije moguće parnice za naknadu štete, te nešto što za uspješne poduzetnike nije zanemarivo, a to je manjak negativnog publiciteta koji bi u slučaju redovnog okončanja postupka u većoj mjeri nastupio. Dosadašnje iskustvo primjene nagodbi u postupcima Europske komisije pokazalo je da su postignute učinkovitosti koje su bile svrha uvođenja nagodbi. I poduzetnici i Europska komisija imali su koristi od tih učinkovitosti što je vidljivo iz pozitivnih povratnih informacija od poduzetnika koji su sudjelovali u nagodbama uspješno završenih predmeta kartela. Rečene učinkovitosti odrazile su se u umanjenom opsegu rada na konačnoj odluci i znatno smanjenom riziku od naknadnog postupka pred Sudovima EU povodom tužbi stranaka. Poduzetnicima je time omogućeno brže usmjeravanje na svoje primarno poslovanje umjesto na trošenje sredstava na dugotrajne i skupe parnice pred Sudovima EU. Europskoj komisiji nagodbe su također omogućile bolju i usmjereniju proceduralnu organizaciju.31 6. NEDOSTACI INSTRUMENTA NAGODBI U PREDMETIMA KARTELA

Osim istaknutih prednosti koje proizlaze iz primjene nagodbi u predmetima kartela potrebno je istaknuti i neke nedostatke uočene u praksi. Prije svega, praktičari i teoretičari u EU-u raspravljaju o tome je li svaki predmet kartela

31

Laina, Laurinen, 2013, str. 2., op.cit. bilješka 3.

13

pogodan za nagodbu. U tom smislu, trebaju li karteli koji su trajali dugo godina i nanijeli značajne štete na tržištima više zemalja biti jednako uzeti u obzir za nagodbu ili bi se nagodbe trebale primjenjivati samo na neke manje kartele? Zasad nema jednoznačnog odgovora i ne može se tvrditi da su nagodbe prikladnije u kartelima s manjim učinkom, pa ipak ako se kao primjer uzme ranije spomenuti animal feed kartel koji je trajao čak 35 godina, što je vremenski najdulji kartel ikada otkriven u EU-u možemo samo pretpostaviti golemu štetu koju je takav kartel nanio potrošačima i gospodarstvu tijekom tolikih godina. Slijedom toga, upitna je primjerenost dodjeljivanja bilo kakvih dodatnih umanjenja sankcije kada je riječ o takvom teškom obliku kartela. Sudionicima kartela koji su toliko dugo vremena trajali i nanijeli toliku štetu tržištima i potrošačima ne bi se trebalo davati dodatne pogodnosti u obliku smanjenja sankcije temeljem nagodbi jer se ne može postići učinak odvraćanja ako se baš u ovakvim kartelima ne primijene visoke sankcije poglavito ako je ista već izuzeta ili umanjena temeljem prijave pokajnika. Također nije preporučljivo ulaziti u postupak nagodbe u predmetima u kojima se pojavljuju nove neispitane pravne teorije ili pitanja koja nisu potvrđena sudskom praksom Sudova EU. Nadalje, upitan je odvraćajući učinak sankcija kod nagodbi. Sklapanje nagodbi se može promatrati i kao lagodan način za dodatno izbjegavanje visoke sankcije kada se kumulira sa umanjenjem dobivenim po drugoj osnovi-instituta oslobođenja ili pokajničkog programa. Dvojbeno je priznavanje sudjelovanja u kartelu kao osnova nagodbe jer se isto priznaje i u postupku dobivanja oslobođenja, pa se postavlja pitanje, čemu onda za isto priznanje još dodatna "nagrada" u obliku 10 posto umanjenja sankcije? Uz to, nagodbe mogu dovesti do daljnje pravne nesigurnosti jer uvjeti nagodbi nisu unaprijed poznati niti detaljno propisima određeni, već su predmet rasprave između strana koje sklapaju nagodbu.

Primjena nagodbi može imati potencijalni negativan učinak na institut oslobođenja od sankcije. Nebrojeno puta je već istaknuto kako je za učinkovito suzbijanje kartela nužan odvraćajući element, a primjenom instituta oslobođenja dobiva se ili potpuni imunitet ili značajno umanjenje sankcije. Velika dodatna umanjenja kazne temeljem nagodbe mogu dovesti do gubitka interesa za dobivanjem umanjenja kazne na osnovu instituta oslobođenja. Nagodbe mogu oslabiti institut oslobođenja osobito kada se po osnovi podnesene prijave za nagodbu, a ne za oslobođenje ili umanjenje kazne dobiva dodatno umanjenje kazne čak i ako su svi dokazi podneseni u postupku dobivanja oslobođenja od kazne. Previsoko smanjenje sankcije po osnovi nagodbi kao što je bilo nekada u Češkoj od čak 50 posto se može uzeti kao primjer potencijalno negativnog učinka na primjenu instituta oslobođenja. Naime, u praksi bi ovakvo umanjenje sankcije po osnovi nagodbe značilo da isti poduzetnik može dobiti temeljem instituta oslobođenja do pedeset posto umanjenja sankcije, a zatim sklapanjem nagodbe još dodatnih pedeset posto, što ga dovodi u povoljniju situaciju nego kod prijave za oslobođenje s istim rezultatom, sto posto umanjenja sankcije. Sudionici kartela koji nisu uspjeli dobiti puni imunitet, mogli bi na taj način zaobići

14

prijavu za umanjenje sankcije i odmah pristupiti sklapanju nagodbe nadajući se da će na taj način dobiti pedeset posto umanjenja kazne priznanjem i manjim dokaznim pragom. Prema tome, maksimalan raspon umanjenja kazne kod nagodbi, ako se već primjenjuje, ne bi trebao prelaziti okvir od 10 posto postavljen od Europske komisije kako bi se s jedne strane spriječio gubitak odvračajućeg učinka sankcija, a s druge strane postigla veća ujednačenost u primjeni ovog instrumenta na razini EU država članica. Uvođenje sustava nagodbi moglo bi umanjiti učinkovitost instituta oslobođenja od sankcije, osobito u situacijama u kojima konačna odluka o nagodbi ne održava očekivano umanjenje sankcije koje bi stranke dobile temeljem instituta za oslobođenje. Naime, u takvim situacijama može doći do neželjenih posljedica da stranke izgube motiv za suradnju i davanje priznanja u odsustvu garancije da će njihova suradnja biti nagrađena. Ovaj gubitak motiva za suradnju može se negativno odraziti kako na postupak nagodbe, tako i na institut oslobođenja jer stranke neće više imati motiva prijaviti kartel. Prema tome, kod nagodbi postoji opasnost da se zbog ponekad samo skromne uštede troškova provođenja postupka primjeni nagodba na štetu instituta oslobođenja. Navedeno može značiti znatnu uštedu vremena i sredstava možda samo u većim aparatima kakav je europski sustav. Prema nekim praktičarima, postupak nagodbi još uvijek je dugotrajan, te se ne ostvaruje uvijek svrha procesnih učinkovitosti. Tijek bilateralnih pregovora koji se paralelno vode sa svim strankama i postizanje sporazuma sa svima zahtijeva više vremena pa je za sada prosječno vrijeme u kojem Europska komisija dovršava pregovore u postupku sklapanja nagodbe od šest do trinaest mjeseci. Postupku pred Europskom komisijom zamjera se nedostatak jasnoće i predvidljivosti o konačnom iznosu sankcije koji će stranke dobiti i time svrsishodnost njihove nagodbe budući da je sve ostavljeno na slobodnu ocjenu Europskoj komisiji sve do kraja postupka.32 Stranke koje uđu u postupak nagodbe bilateralno pregovaraju s Europskom komisijom ali pritom imaju samo ograničeni uvid u spis predmeta pa je također s procesno-pravnog stajališta upitno je li time ograničeno njihovo pravo obrane. Bez obzira što se oni odlučuju nagoditi, bilo bi sa stajališta procesnog načela jednakosti stranaka korektno dati im na uvid spis jednako kao i strankama koje su u redovnom postupku. Dodatno, sa strane Europske komisije bi bilo korisno da se mogućnost sklapanja nagodbi otvori već u ranijoj fazi postupka. Naime, ako se nagodba postigne u ranoj fazi istrage, tada poduzetnik ima više saznanja o širini djelovanja kartela i o njegovim učincima, nego što ima Europska komisija, pa može pregovarati o povoljnijim uvjetima nagodbe nego što bi imao kada Europska komisija već ima cjelovito saznanje o kartelu i ulozi tog poduzetnika u njemu.33 Iz navedenih razloga Europska komisija bi trebala utvrditi jasnija pravila o trenutku sklapanja nagodbe razlikujući pritom ranije sklopljene nagodbe od onih kasnijih.

32

Brankin, S-P, "The first cases under the Commission's cartel-settlement procedure: problems solved?",

European Competition Law Review, E.C.L.R., Volume 32, Issue 4, 2011, str. 165-169. 33

Na to upozorava i Gamble, R, "Speaking (formally) with the enemy-cartel settlements evolve", European

Competition Law Review, E.C.L.R, Volume 32, Issue 9, 2011, str. 449-456.

15

Moguće je izdvojiti neka dodatna problematična pitanja kao što je osiguranje odgovarajućeg prava na obranu budući da na odluku o nagodbi nema prava na žalbu. U vezi s tim u praksi postoje još neka otvorena proceduralna pitanja u provedbi nagodbi. Jedno od glavnih proceduralnih pitanja odnosi se na pristup postupku nagodbe, tj. je li primjerenije da poduzetnici sami pristupe tijelima za zaštitu tržišnog natjecanja ili je inicijativu bolje prepustiti tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja i u kojem trenutku provedbe postupka to učiniti? Načelno se može izvući zaključak da bi bilo korisno dati poduzetnicima mogućnost da i oni sami pristupe tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja, ali i obratno.34 Pritom je neophodno da tijela za zaštitu tržišnog natjecanja kada koriste svoju autonomiju odabira predmeta u kojima će primijeniti nagodbe, imaju u dovoljnoj mjeri ujednačene kriterije radi poštivanja načela jednakog postupanja s poduzetnicima. U odnosu na pitanje u kojem trenutku vođenja postupka je primjereno primijeniti nagodbe, Europska komisija primjenjuje sustav nagodbi u kasnijem stadiju postupka. Međutim, propisi država članica EU-a dosta variraju, pa tako u pojedinim pravnim sustavima postupak nagodbe može započeti već i prije izdavanja Obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. U drugima pak, nagodbe dolaze u obzir tek nakon izdavanja spomenute Obavijesti. Ovo je primjer neujednačenosti procesnih pravila na razini EU-a koji može daljnjom primjenom i razvojem sustava nagodbi dovesti do pravne nesigurnosti. Vođenje paralelnih postupaka u više jurisdikcija dodaje kompleksnosti koje može utjecati na vrijeme vođenja razgovora o nagodbama i na odluku poduzetnika da priznaju sudjelovanje u povredi propisa o tržišnom natjecanju. Problem primjerenosti nagodbi postavlja se u sustavima koji za kartele predviđaju kaznenu odgovornost i kaznene sankcije. U Irskoj i Velikoj Britaniji, postoji kraća praksa kaznenog postupanja u predmetima iz zaštite tržišnog natjecanja. U prilog tvrdnje o neophodnosti postojanja jasnih pravila o nagodbama i upitnosti primjerenosti nagodbi za kaznene sustave odgovornosti, navodi se neuspješan primjer iz prakse britanskog tijela za zaštitu tržišnog natjecanja u predmetu kartela na tržištu mliječnih proizvoda.35 U navedenom predmetu nekoliko poduzetnika priznalo je krivnju i pristalo na nagodbu sa britanskim tijelom za zaštitu tržišnog natjecanja sklapanjem sporazuma o ranom rješavanju predmeta (early resolution agreements). Međutim, uslijed nedostatka dokaza optužbe su bile odbačene protiv nekih od tih poduzetnika, ali tek nakon dvije godine od sklapanja sporazuma i tek nakon što je poduzetnik Tesco javno iskazao da je pristao na nagodbu samo da smanji troškove provođenja postupka, iako se ne smatra odgovornim za kartel.36 Navedena situacija ukazuje na kritiku primjene nagodbi, osobito neformalnih nagodbi kada nema jasnih pravila i kada

34

Međutim, takvu mogućnost onda treba precizno propisima naznačiti kako ne bi došlo do zabune da je

primjerice, riječ o nekom sličnom instrumentu, kao što je npr. preuzimanje obveza od strane poduzetnika. 35

Safeway Stores Ltd v. Twigger (2010) EWHC (Comm) 11, (2010) 3 All E.R. 577 (Eng), (2010) EWCA

Civ 1742, odluka Prizivnog suda (Court of Appeal), 21.12.2010. 36

Komentar predmeta daje i Stephan, A, "OFT dairy price-fixing case leaves sour taste for co-operating

parties in settlements", European Competition Law Review, E.C.L.R., Volume 31, Issue 11, 2010., str.

432-435.

16

nema dovoljno dokaza da je povreda u vezi koje se sklapa nagodba i potom izriče sankcija zaista i počinjena. Iz ovog primjera proizlazi da su poduzetnici priznali krivnju i ušli u nagodbu, iako nisu bili sasvim sigurni da su učinili nešto protivno zakonu. Procesna ekonomija ne bi smjela na ovaj način prevladavati nad temeljnim pravima stranaka u postupku. Ovakve situacije mogu se izbjeći temeljitim postupkom dokazivanja i preciznim pravilima nagodbe bez previše arbitrarnosti na strani tijela za zaštitu tržišnog natjecanja.

Naposljetku, kao otvoreno pitanje javlja se primjena tzv. hibridnih nagodbi u kojima jedan ili više poduzetnika odluče prekinuti započet proces nagodbe. Prvi slučaj hibridne nagodbe iz prakse Europske komisije pojavio se u predmetu kartela u sektoru proizvodnje čelika u kojem je Europska komisija usvojila dvije odluke. Jednu, kojom se sklapa nagodba s poduzetnicima koji su priznali krivnju za sudjelovanje u rečenom kartelnom sporazumu i dobili deset posto umanjenja sankcije. Druga odluka donesena je u odnosu na poduzetnika koji nije pristao na nagodbu i kojem se stoga izrekao puni iznos sankcije.37 U primjeni takve vrste hibridnih ili djelomičnih nagodbi problematično pitanje koje se javlja je kako u tim slučajevima izbjeći da se poduzetnici koji se na kraju ne nagode ne okoriste postupkom nagodbe jer od početka samo kalkuliraju i sudjeluju bez prave namjere da se nagode? Sa stajališta sudionika kartela, koji se žele nagoditi i na to utroše svoje vrijeme i sredstva u nagodbu da bi na kraju saznali da nagodba nije prihvatljiva Europskoj komisiji jer se ostali sudionici ne žele nagoditi, ovakve vrste nagodba djeluju kao odbijajući faktor. Usprkos tome, Europska komisija smatra da je potrebno ostaviti mogućnost djelomične nagodbe jer hibridni postupci nagodbe mogu imati određene učinkovitosti nakon što su pregovori o nagodbi daleko napredovali, nijedna stranka ne smije biti u poziciji staviti veto na mogućnost nagodbe drugim sudionicima.38 Bez obzira na fleksibilan stav Europske komisije, ipak se ne bi smjelo dopustiti strankama da nakon što uđu u postupak nagodbe kalkuliraju do zadnjeg trena i zatim ipak odustanu, osobito se ovo ne bi trebalo dopuštati kada je poduzetnik već dobio umanjenje sankcije temeljem instituta oslobođenja. Stoga, ako Europska komisija odluči zadržati mogućnost primjene hibridnih nagodbi, onda bi bilo korisno utvrditi preciznija pravila za njihovu primjenu. Zaključak Okončavanje postupaka utvrđivanja zabranjenih sporazuma-kartela nagodbama u praksi Europske komisije i pojedinih država članica sve je prisutnije u provedbi prava tržišnog natjecanja. Iskustvo Europske komisije pokazuje kako se primjenom nagodbi postižu procesne učinkovitosti skraćivanja postupka i brže preraspodjele kapaciteta na nove predmete zabranjenih postupanja. Poduzetnici

37

Odluka Europske komisije od 30.6.2010. Predmet COMP 38344 Prestressing steel, OJ C 339,

19.11.2011. 38

Primjer djelomične nagodbe u Europskoj komisiji nalazimo u gore navedenom predmetu kartela Animal

Feed Photosphates.

17

se nagodbama riješavaju dugotrajnih vođenja postupaka pred Europskom komisijom i kasnije pred sudovima EU, a za svoje priznanje dobivaju i dodatno umanjenje sankcije za 10 posto. Slične prednosti ostvaruju poduzetnici u postupcima pred tijelima država članica koje također primjenjuju ovaj instrument. Promatrajući sa ovog stajališta, nagodbe u predmetima kartela predstavljaju tzv. win-win situaciju kako za Europsku komisiju ili drugo nadležno tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, tako i za sudionike zabranjenih sporazuma koji sklope nagodbu. Međutim, iz vida ne treba ispustiti niti nedostatke ovoga instrumenta. Prije svega, na razini EU postoji neujednačena primjena nagodbi pa niz država članica ovaj instrument uopće nema uređen propisima o zaštiti tržišnog natjecanja niti ga ne primjenjuje u predmetima kartela. Među među njima je i Republika Hrvatska. Hrvatski propisi o zaštiti tržišnog natjecanja za sada ne sadrže odredbe o nagodbama u predmetima zabranjenih horizontalnih sporazuma. Budući da je riječ o manjem sustavu zaštite tržišnog natjecanja u kojem se praksa suzbijanja kartela, izricanja sankcija tek razvija primjerenije je najprije ojačati učinak odvraćanja od sklapanja novih kartela visokim sankcijama i poticati primjenu instituta oslobođenja od sankcije za dokazivanje novih kartela. U svezi s tim se može zaključiti kako instrument nagodbi bolju primjenu nalazi u većim sustavima u kojima se postižu značajnije procesne učinkovitosti i u kojima je razina sankcioniranja i primjene instituta oslobođenja već u dovoljnoj mjeri ostvarena. Dodatno čemu bi se pravna struka na EU razini ozbiljno trebala posvetiti jest riješavanje niza otvorenih pitanja u provedbi nagodi koje mogu dovesti do pravne nesigurnosti i koje bi trebalo na ujednačen način urediti u EU.