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이교덕·김국신·조정아·박영자

북한체제의 행위자와 상호작용

협력연구기관 : 한국개발연구원, 서울산업대학교주관연구기관 :

경제·인문사회연구회 협동연구총서 09-16-02

북한체제의 행위자와 상호작용

인 쇄 2009년 12월

발 행 2009년 12월

발 행 처 통일연구원

발 행 인 통일연구원장

편 집 인 기획조정실

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국립중앙도서관 출판시도서목록(CIP)

북한체제의 행위자와 상호작용 / 이교덕, 김국신, 조정아, 박영자 [지음]. ― 서울 : 통일연구원, 2009 p. ; cm. ― (경제‧인문사회연구회 협동연구 총서 ; 09-16-02)참고문헌 수록ISBN 978-89-8479-529-7 93340 : ￦8,000북한 체제[北韓體制]340.911-KDC4320.9519-DDC21 CIP2009004209

경제·인문사회연구회 협동연구총서

“복잡계 이론을 통한 북한의 정상국가화 방안 연구”

1. 협동연구총서 시리즈

협동연구총서

일련번호연구보고서명 연구기관

09-16-01복잡계 이론을 통한 북한의 정상국가화 방안 연구

(총괄보고서)통일연구원

09-16-02 북한체제의 행위자와 상호작용 통일연구원

09-16-03 북한 계획경제의 변화와 시장화 한국개발연구원

09-16-04 탈냉전 이후 국제관계와 북한의 변화 서울산업대학교

2. 참여연구진

연구기관 연구책임자 참여연구진

주관

연구

기관

통일연구원김 국 신 선임연구위원

(협동연구 총괄팀장)

이 교 덕 선임연구위원

이 석 부연구위원(한국개발연구원)

민 병 원 교수(서울산업대학교)

채 승 병 수석연구원(삼성경제연구소)

협력

연구

기관

통일연구원 이 교 덕 선임연구위원

김 국 신 선임연구위원

조 정 아 연구위원

박 영 자 연구교수(이화여자대학교 통일학연구원)

한국개발연구원 이 석 부연구위원

김 창 욱 수석연구원(삼성경제연구소)

양 문 수 부교수(북한대학원대학교)

이 석 기 연구위원(산업연구원)

김 은 영 주임연구원

서울산업대학교 민 병 원 교수조 동 준 교수(서울시립대학교)

김 치 욱 연구위원(세종연구소)

이교덕, 김국신, 조정아, 박영자

제1장 서 론 / 1

제2장 복잡계 이론과 북한체제

01 l 복잡계 이론 가. 제1세대 시스템 이론 7나. 카오스 이론과 제2세대 시스템 이론

12

다. 제3세대 시스템이론: 복잡계 이론 14

02 l 북한체제에 대한 복잡계 적용 가. 복잡계 이론 적용 가능성 17나. 복잡계 분석틀 18

제3장 김정일과 측근

01 l 상호관계의 규정력: 수령과 유일 지배체제

가. 절대적 존재로서의 수령과 김정일 24

나. 혁명적 수령관과 유일지배체제 27

02 l 정책결정상의 상호작용 가. 상호작용의 일반 유형 30나. 김정일과 측근간 상호작용의 특징 33

03 l 김정일과 측근의 네트워크 가. 네트워크의 중심성 40나. 시기별 네트워크의 중심성 변화 46

다. 김정일을 제외한 네트워크 구조 49

제4장 당과 국가기구

01 l 위상과 운영방식의 비평형성 가. 위상과 성격: 절대권력자의 전위조직과 집행자 58

나. 운영방식: ‘수령 영도’와 ‘민주집중제의

중앙집권제로 변형’ 65

목차C o n t e n t s 북한체제의 행위자와 상호작용

02 l 상호작용, 관계의 비선형성 가. 관계의 질서 73나. 관계의 무질서 80

제5장 일반 주민

01 l 주민과 최고지도자간 관계: 시혜로부터의 독립

가. 물질적 자립 92

나. 사회심리적 독립 98

02l 주민과 간부간 관계: 타협과 기생

가. 생존전략으로서의 흥정과 타협 100

나. 중간간부의 기생과 주민의 불만 105

03 l 일반 주민간 관계: 사적 관계 망의 팽창

가. 개인주의 확산, 가족의 복귀, 사적

영역의 팽창 110

나. 시장관계를 중심으로 한 사회적 관계

망의 진화 116

04 l 행위의 규칙과 창발성의 영역 가. 행위의 규칙 119나. ‘창발’의 영역: 외부 문화의 유입과

소통, 대항 담론 형성 130

제6장 결 론 / 137

참고문헌 / 145

/ 153최근 발간자료 안내

표

목

차

통제의 사이버네틱 위계 9

사회적 창발성 16

현지지도 수행 횟수 순위 41

주요 인물의 중심성 순위(노드중심성 지수 이용) 43

당 간부의 중심성 순위(노드중심성 지수 이용) 44

군부 인사의 중심성 순위(노드중심성 지수 이용) 45

1996～2008년 김정일 현지지도 수행시 상호접촉 횟수 51

사회체계와 기능 8

정치체계 11

북한의 국가통치 구조 19

체제위기 상황에서의 국가-사회관계 20

북한 행위자의 상호작용과 자기조직화 21

경쟁모델 31

형식주의모델 32

합의모델 33

북한 권력중추부의 정책결정 모델 35

북한 주요 인사의 네트워크 46

당 간부 네트워크 48

군부 인사 네트워크 49

김정일을 제외한 북한 주요 인물의 네트워크 구조 50

조선노동당 구조(2009년 10월 현재) 60

중앙국가기구 구조(2009년 10월 현재) 63

북한 군당위원회 기구도 79

그

림

목

차

제1장-서 론

제1장서 론

북한체제의

행위자와

상호작용

북한체제의 행위자와 상호작용

2

서 론

탈냉전 이후 북한은 국제적으로 고립된 상태에서 심각한 경제·식량 위기

를 겪었다. 계획경제가 정상적으로 추진되지 못하자 사회통제는 이완되고

장마당이 확산되는 등 새로운 질서가 나타나는 움직임을 보이고 있다.

경제위기와 사회적 혼란에 직면하여 김정일 정권은 부분적인 개방을 실시

하여 외부의 지원을 끌어들이는 한편, 사회 감시망을 확대하고 일탈행위에

대한 처벌을 강화함으로써 정치적 안정과 사회세력의 균형을 유지하고 있다.

또한 최근 김정일의 건강이 악화되고 후계문제가 대두되는 상황에서 북한은

대내외에 체제의 건재함을 과시하고 체제안보의 보루로서 핵·미사일 개발을

강화하고 있다. 그러나 북한은 만성적인 경제위기를 극복하지 못함으로써

점차 개혁·개방 확대가 불가피한 시점에 도달해 있다.

소련·동구 사회주의권의 붕괴와 중국·베트남의 개혁·개방은 북한도 장기

적인 생존을 유지하기 위해서는 체제 개혁이 불가피하다는 것을 보여주고

있다. 따라서 일부 북한 전문가들은 이들 사회주의 국가들의 체제변화 사례

를 적용하여 북한의 급진적 또는 점진적 체제변화 가능성을 논의해 왔다.

다른 한편으로 사회주의권의 전반적인 변화에도 불구하고 북한체제가 근본

적인 변화없이 장기간 유지되자, 일부 전문가들은 김정일 정권의 안정성 또

는 체제 내구력 등을 평가하는 연구들을 발표하고 있다.

그러나 체제전환 사례를 적용한 연구들은 북한이 미래 어느 시점에서 불가

피하게 겪게 될 체제변화 가능성만을 강조하는 경향을 보이고 있는 반면,

김정일 정권의 안정성을 강조하는 연구들은 대체로 균형지향적인 사회과학

이론에 준거하여 논의를 전개하고 있어 북한체제의 안정 속에 내포되어 있는

변화잠재력을 등한시하는 경향을 보이고 있다. 따라서 사회주의 포기라는

역사적 대세를 거스르고 근본적인 체제변화를 기피하면서도 안정을 유지하

고 있는 북한체제의 특수성에 대한 설명은 경제·사회적 혼란을 겪으면서도

정권 안정을 유지하는 원인과 함께 중·장기적으로는 체제 균형(평형)을 흔들

제1장-서 론

3

어 놓을 수도 있는 변화잠재력을 동시에 취급할 수 있는 보다 복합적인 이론

체계를 요구하고 있다.

본 연구는 북한이 개혁·개방을 실시하여 정상국가가 될 수 있도록 지원하는

정책대안을 제시하기 위한 목적으로 2년간 추진되고 있는 ‘복잡계 이론을 통

한 북한의 정상국가화 방안연구’ 중 1차년도 “북한체제의 행위자와 상호작용”

이라는 제목으로 북한체제 내부 실태를 중점적으로 다루고 있는 부분이다.

사회는 각 개체가 모여 다양한 사회적 상호작용 속에서 네트워크를 이루고

자기조직의 원리에 따라 창발적으로 질서구조를 만들어낸다. 복잡계 연구의

핵심은 어떻게 개체간 상호작용에 의해 집단적 패턴이 창발적으로 생성되는

가를 규명하는 것이다. 혼란하고 복잡한 거시적인 것에서 미시적인 하나의

규칙을 발견하려는 것이다.

복잡성과학을 활용한 분석은 보통 3가지 문제에 대한 결정으로 시작된다.

첫째는 분석의 목적을 명확히 하는 것이다. 시스템 자체를 이해하기 위한

것인지, 시스템을 획기적으로 변화시키려는 것인지 등을 결정해야 한다. 둘

째는 분석하고자 하는 대상의 특성을 파악하는 것이다. 이를 위해서는 시스

템의 경계, 행위자, 각각의 행위자들의 상호작용 등을 이해해야 한다. 셋째는

분석방식 및 도구를 결정하는 것이다. 분석의 목적을 최적으로 달성할 수

있는 방법이 선택되어야 한다.

그런데 복잡계의 특징은 일정한 외부요인이나 법칙보다는 계(system)를

이루고 있는 많은 행위자들간의 상호작용에 특별히 초점을 맞추는 것이기

때문에 분석도구로서 행위자 기반 모형(ABM)이 널리 활용된다. 행위자 기

반 모형은 시스템에 영향을 끼치는 외부환경과 행위자가 활동하는 시스템

공간 속에서 행위자가 어떻게 상호작용하는지를 규명하는 데 유용하다.

여기서는 북한체제의 움직임을 이해하기 위해 체제의 행위자를 정책결정에

영향력을 행사할 수 있는 위상에 따라 핵심부, 중간부, 하층부로 구분하고

분석의 편의상 3개 행위자를 김정일을 중심으로 한 권력중추부(Inner circle),

당 및 국가기구, 일반 주민으로 분류하여 이들의 상호작용을 살펴본다. 이에

앞서 본 연구는 Ⅱ장에서 복잡계 이론의 주요 내용을 시스템 이론의 측면에서

설명하고 북한체제에 영향을 미치는 국내외적 요인들을 다층적으로 분석할

수 있도록 ‘복잡계 이론에 따른 새로운 분석틀’(복잡계 분석틀)을 제시한다.

제1장-서 론

5

제2장복잡계 이론과 북한 체제

북한체제의

행위자와

상호작용

북한체제의 행위자와 상호작용

6

복잡계 이론과 북한체제

1. 복잡계 이론

복잡계는 수많은 구성요소들이 상호작용을 통해 각기 개별적 특성과는

다른 새로운 현상과 질서가 나타나는 시스템(system)을 의미한다.1) 그런데

복잡계 개념과 이론은 단일한 이론체계가 아니다. 복잡계 이론은 자연과학과

사회과학의 다양한 분야에서 시스템 내 요소들의 복잡한 상호작용을 통해

질서가 자생적으로 만들어지는 과정을 연구하는 공통의 이론적 기반을 가지

고 각기 동시에 발전되어온 이론들을 포괄하는 것이다. 즉, 자연과학분야에

서는 카오스이론, 인공생명, 프랙탈, 유전자 알고리즘 등을 중심으로 발전되

어 왔고, 사회과학분야에서는 진화경제학, 카오스 경영, 공진화 등의 이름으

로 발전되어 온 이론들을 총괄하는 학제적 성격을 지니고 있다. 미국의 산타

페연구소가 이전까지 각 학문영역에 나뉘어져 있던 다양한 연구의 흐름을

통합하는 작업을 1980년대에 추진하면서 이들을 모두 복잡계 이론이라는

이름으로 취합함으로서 공식화된 것이다.2)

복잡계 이론의 특징은 뉴톤 물리학으로 대표되는 근대 과학의 기계론적

세계관과 그 방법론으로서의 요소환원주의 (reductionism) 패러다임에 대비

되는 새로운 사유의 준거틀이라는 것이다.3) 뉴톤 물리학에서 보는 세계는

시계처럼 정확하고 예측이 가능한 세계이다. 이러한 기계론적 세계에서는

복잡한 현상을 몇 개 중요한 변수로 환원하여 일반법칙을 제시하고, 평형

(equilibrium)상태를 기준으로 하여 제시된 일반적 법칙에 의거하여 미래를

예측한다. 단순하고 질서정연한 세계관을 갖는 뉴턴의 기계론적 패러다임에

1) 윤영수‧채승병, 복잡계 개론 (서울: 삼성경제연구소, 2005); 민병원‧김창욱 편, 복잡계 워크샵 (서울: 삼성경제연구소, 2006).

2) 미첼 월드롭, 김기식‧박형규 옮김, 카오스에서 인공생명으로 (서울: 범양사, 1995).3) 에릭 바인하커, 안현실‧정성철 옮김, 부의 기원 (서울: 랜덤하우스, 2007).

제2장-복잡계

이론과

북한체제

7

입각한 전통적인 사회과학은 사회적 현상을 여러 가지 요인으로 쪼개어 이들

중 중요한 몇 가지 독립변수들을 중심으로 선형적인 인과관계로 설명한다.

또한 사회체제의 평형(균형)을 기본원리로 하여 이론체계를 구축하여 사회

적 안정과 질서를 강조하는 경향을 보였다. 그러면서 단순한 인과적 결정론

과 방법론적 환원주의로서 충분히 설명할 수 없는 상호 연관된 복잡한 현상

을 해석하기 위해서는 시스템 이론을 도입하였다.

시스템이란 “서로 연관작용 관계에 있는 요소들로 구성된 전체성” 즉, 상호

작용하는 부분들로 구성된 전체를 의미한다.4) 시스템이론은 ‘많은 부분으로

구성된 전체성’을 취급하고 있기 때문에 기본적으로 복잡한 현상을 다루고

있다고 말할 수 있다. 그러나 기존 시스템이론에서 말하는 복잡성과 복잡계

에서 말하는 복잡성은 질적으로 다른 의미를 내포하고 있다. 평형이론에 입

각한 기존 시스템이론의 복잡성은 구조와 역할의 다양한 분화를 의미한다.

즉, 다양한 하위체계의 전문화와 자율성이 제고되고 조직이 세분화되는 것을

뜻한다. 여하튼 사회과학 분야의 시스템이론 관점에서 보면, 1950-60년대

구조기능주의이론과 연계되어 발전된 시스템이론은 제1세대 시스템이론,

1970년대 이후 카오스, 사이버네틱, 엔트로피 이론 등을 도입하여 보다 역동

적인 시스템을 설명하려는 이론들은 제2세대 시스템이론, 그리고 1980년대

부터 산타페연구소를 중심으로 개발된 복잡계 이론은 제3세대 시스템이론이

라고 할 수 있다.5)

가. 제1세대 시스템 이론

제1세대 시스템이론의 대표적인 학자 파슨즈(Talcott Parsons)는 행위체

계이론에 기초를 두고 사회체계(social system)를 설명하였다.6) 파슨즈는

행위체계가 거시적인 차원에서 유기체, 인성(personality)체계, 사회체계, 문

화체계의 네 가지 유형으로 구성되어 있다는 이론을 제시하였다. 행위유기체

4) 오란 R. 영, 진덕규 옮김, 정치학이론체계 (서울: 법문사, 1985), pp. 33~34.5) R. Keith Sawyer, Social Emergence: Societies As Complex System (New York: Cambridge University Press,

2005).

6) Talcott Parsons, The Structure of Social Action (New York: McGraw, 1937): 조나단 터너, 정태환 외 공역, 현대 사회학 이론 (서울: 나남출판, 2002), pp. 61~76에서 재인용.

북한체제의 행위자와 상호작용

8

(behavioral organism)는 유기체가 물리적 환경과의 상호작용 속에서 발전시

킨 생태학적 행동유형, 인성체계는 개인의 욕구성향이 사회화 과정을 통해

형성된 정체성, 사회체계는 다수의 사람들 사이의 상호의존성, 문화체계는

이념·가치·신념과 기타 광범위한 상징적 유형 등과 관련된 체계를 의미한

다.7) 네 가지 행위체계는 각기 적응(Adaptation), 목표달성(Goal attainment),

통합(Integration), 잠재성(Latency)/유형유지(pattern maintenance)라는 기

능(AGLI)을 수행한다.

파슨즈는 AGLI 기능에 입각하여 사회체계를 경제(A)·정치체(G)·유형유

지(L)·사회공동체(I) 등 네 가지 하위단위로 분류하였다.

사회체계와 기능

분배기준체계

문화유형유지(L)

노동소비시장체계

정당화 체계

충성‧결속‧위임체계

자원동원체계

정치적지지체계

경제(A) 정치체(G)

사회공동체(I)

출처: Talcott Parsons and Neil J. Smelser, Economy and Society (New York: Free Press, 1956), p. 68; 田野崎昭夫 編, 송정부 옮김 파슨즈의 사회이론 (서울: 재동문화사, 1985), p. 107.

사회체계의 하위단위들 사이에서는 경제는 화폐, 정치는 권력(power), 사

회공동체는 설득력, 유형유지는 신뢰 등을 교환매체로 사용하여 긴밀한 상호

7) Talcott Parsons and Neil J. Smelser, Economy and Society (New York: Free Press, 1956), p. 68: 田野崎昭夫 編, 송정부 옮김, 파슨즈의 사회이론 (서울: 재동문화사, 1985), p. 107, p. 133~135.

제2장-복잡계

이론과

북한체제

9

작용이 진행된다. 파슨즈에게 있어서 사회공동체는 공동의 가치에 입각하여

결속감과 충성심을 만들어내는 자율적인 조직을 의미하며, 정치는 집합적

목표를 달성하기 위해 사회의 구성원을 조직하는 과정으로 풀이된다. 파슨즈

의 사회체계 모델에서 사회통합의 가장 중요한 원천은 도덕적 충동이다. 정

치권력을 당파적 이해관계를 떠나서 공동체의 목표를 추구하는 힘으로 보고

있는 파슨즈 이론체계에서 사회통합을 위한 강제력(force)의 역할은 지엽적

이고 사소한 기능만 수행하는 것으로 취급되고 있다.8)

파슨즈는 인공두뇌적 위계체계(cybernetic hierarchy) 원리를 이용하여 행

위체계 유형에 기능적인 중요도에 따른 위계질서를 부여하였다.9)

통제의 사이버네틱 위계

전반적 기능 체계 체계 수준들간의 상호관계

잠재성(L) 문화체계

정보적 통제

↓

↑

에너지 조건

통합(I) 사회체계

목표달성(G) 인성체계

적응(A) 유기체

출처: Talcott Parsons, Societies: Evolutionary and Comparative Perspectives (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1966), p. 28.

인공두뇌적 위계질서 논리에 의하면, 위계질서 정점에는 고도의 정보를

지닌 통제행위가 있고 밑바닥에는 원동력을 지닌 조건행위가 있다. 위계상의

각 하위체계는 바로 위의 체계에서의 행위에 필요한 에너지 조건(energic

conditions)을 제공한다. 파슨즈는 문화체계를 가장 중시하는 한편, 물리적

환경과 관련된 유기체를 낮은 단계로 간주하는 정보적 통제의 서열을 제시하

였다. 따라서 문화체계는 사회체계를, 사회체계는 인성체계, 인성체계는 유

기체를 각기 정보적으로 규제한다.

8) Alvin W. Gouldner, The Coming Crisis of Western Sociology (New York: Basic Books, 1970): 앨빈 W. 굴드너, 김쾌상 옮김, 현대 사회학의 위기 (서울: 한길사, 1982), pp. 353~365.

9) J. H. 터너, 김진균 외 옮김, 사회학 이론의 구조 (서울: 한길사, 1989), pp. 58~90.

북한체제의 행위자와 상호작용

10

이러한 논리에 의하면, 생산기술의 변화나 경제·사회적인 변화는 문화체

계와 인성체계의 정보적 통제에 의해 쉽게 다시 균형을 회복할 수 있다. 즉,

이념에 의해 사회화된 주민들의 인성체계가 바뀌지 않으며 경제적인 조건의

변화만으로는 사회체계의 변동을 촉발하지 못한다. 또한 사회체계 내부의

일부 변화도 문화체계가 근본적으로 변화하지 않는 이상 체제 자체를 붕괴시

키는 혁명적 상황으로 발전되기 어렵다. 평형과 안정을 중심으로 이론적 체

계를 구축한 파슨즈는 정보적 통제의 최고 수준에서의 이념과 가치관의 변동

을 혁명적 변동으로 보며 이러한 현상이 매우 드물게 나타난다고 파악하고

있다. 파슨즈의 사회체계 이론은 안정에 지나치게 집착하여 사회적 변화를

충분히 설명하지 못한다고 평가를 받았다.

파슨즈의 사회체계 이론은 정치학에서의 체계적 분석을 자극하였다. 정치

학에서 정치체계(political system)이론은 이스튼(David Easton)에 의해 제

시되었다.10) 이스튼의 정치체제이론에서 핵심개념은 환경과 정치체제간의

교환관계 분석을 위한 투입(input)과 산출(output)이다. 투입은 국민의 요구

와 지지로 이루어져 있다. 정치체제에 대한 요구는 재화와 용역의 배분에

대한 요구, 행태의 규칙에 대한 요구, 정치적 참여 요구, 정보에 대한 요구

등이 있다. 정치체제에 대한 지지는 물질적 지지, 법규에의 복종, 참여적

지지, 공적 권위에 대한 존경 표명 등이 있다. 정치체제는 투입된 요구를

정책결정과 정치적 행동으로 전환하여 산출시킨다. 사회적 환경에 산출된

정책은 다시 환류(feedback)되어 정치체제에 투입된다. 이스튼은 투입-산출

과정에서 가치의 권위적 배분(allocation)을 정치체계의 기능으로 간주하고

있다.

10) David Easton, A Framework for Political Analysis (Englewood Cliffs, N. J.,: Prentice-Hall, 1965).

제2장-복잡계

이론과

북한체제

11

정치체계

정치체계

투

입

산

출

환

경 행위지 지

의사결정

요 구환

경

환 류

출처: David Easton, A Framewwork for Political Analysis (Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall, 1965), p. 112.

알몬드(Gabriel A. Almond)와 파우엘(G. Bingham Powell)은 이스튼의

모델을 보다 세분화하여 구조기능주의 접근법에 의한 정치체계 연구방법을

제시하였다.11) 이들은 정치체계를 비교할 때 체제능력(systems capabilities),

전환기능(conversion functions), 체계유지와 적응기능(system maintenance

and adaptive functions)의 정도 차이를 분석할 것을 강조한다.

체제능력은 체계가 환경 안에서 어떻게 활동하고 또 어떻게 환경을 조성하

는가 하는 것과 관련된 능력이다. 체제능력의 범주는 투입과 산출의 유형에

대한 분석에서 직접 나오는 것으로서 규제·추출·배분·상징조작 및 반응능력

으로 분류된다. 전환기능은 체제에 내재하고 있는 기능으로서 요구와 지지로

표명된 투입을 권위적인 결정을 통하여 산출로 전환시키는 기능이다. 전환기

능에는 이익표출·이익통합·법률제정·법률적용·법률판결·정치적 의사소통

등 6개의 기능이 포함된다. 체제유지와 적응기능은 체제의 낡은 부속품을

수선하거나 새로운 부품으로 갈아 끼우는 기능을 뜻하는데 정치체제에서는

정치적 사회화와 정치적 충원을 의미한다.

알몬드와 파우엘은 체제능력의 변화는 전환기능의 성과에 변화를 가져오

고 이것은 또한 정치사회화 및 충원에 변화를 일으킨다고 주장하며 정치발전

11) Gabriel A. Almond and G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: A Developmental Approach (Boston: Little, Brown, 1966); 가브리엘 A. 알몬드, G. 빙햄 파우엘 공저, 김영훈‧이종익 공역, 비교정치론 (서울: 박영사, 1986).

북한체제의 행위자와 상호작용

12

문제도 결국 세 가지 개념을 중심으로 논의될 수 있다고 강조한다. 그러나

이들이 주장한 정치발전 이론은 제3세계 국가들이 직면한 정치발전과 관련

된 복잡한 문제들을 설명하기에는 너무나 단순한 이론으로 평가받았다.

이스튼과 알몬드 같은 다원주의 정치이론가들은 기존의 국가 중심적 이론

은 협소하고 제한적이라고 비판한다.12) 이들은 정치는 사회의 모든 수준에서

의 모든 인간조직에서 찾아볼 수 있기 때문에 국가에 이론적으로 다른 특별

한 지위가 부여될 필요가 없다는 것이다. 즉, 국가를 가치중립적 입장에서

무해(無害)한 것으로 평가하고 있는 것이다. 다원주의 입장은 정치는 복합적

인 사회관계 속에서 발생하는 것이므로 국가이론보다 체계이론을 적용할

때 더 잘 파악될 수 있다고 주장한다.13) 사실 체계이론은 행위자들의 상호작용

을 분석할 수 있는 개념적인 도구들을 많이 개발하였다. 그러나 경제·사회

문제와의 연계성을 배제하고 정치현상만을 중심으로 단순화시킨 정치체계

이론은 현실세계에서 실제로 전개되고 있는 국가의 강압적인 사회통제와

경제·사회적 갈등 등을 이론적으로 충분히 설명하지 못했다.

나. 카오스 이론과 제2세대 시스템 이론

1950～1960년대에 유행한 파슨즈의 사회체계이론, 이스튼의 정치체계이

론, 알몬드의 구조기능주의이론 등은 정치·사회적 행위들을 체계적으로 분석

할 수 있는 기반을 제공하였다. 그러나 평형이론에 입각한 이들의 이론은

사회변동, 제3세계 근대화 등 비평형상태에서 이루어지는 정치·사회적 구조

변화에 대해 적실성있는 설명을 제시하지 못했다. 따라서 1970년대 이후 사

회과학자들은 카오스이론, 엔트로피이론 등을 도입하여 기존 시스템이론의

정태적인 한계를 극복하기 위해 노력하였다. 제2세대 시스템이론의 대표적

인 저작으로는 루만(Nikals Luhmann)의 사회체계이론14)과 베일리(Kenneth

12) David Easton, The Analysis of Political Structure (New York: Routledge, 1990); 데이빗 이스튼, 이용필 옮김, 정치구조의 분석 (서울: 인간사랑, 1991), p. 33~35.

13) John Hoffman, State, Power and Democray: Contentious Concepts in Practical Political Theory (New York: St. Martin’s Press, 1988); John Hoffman, 이중호 옮김, 국가와 권력, 그리고 민주주의 (서울: 신아출판사, 2000), p. 24.

14) 니클라스 루만, 박여성 옮김, 사회체계이론 1 (파주: 한길사, 2007).

제2장-복잡계

이론과

북한체제

13

D. Bailey)가 저술한 사회 엔트로피이론15) 등을 들 수 있다. 이용필 교수가

제시한 ｢남북한 통합의 복합적 체계 모델｣ 등은 제2세대 이론으로 분류된

다.16) 이용필 교수는 시스템이론, 카오스이론, 비평형 열역학적 접근법, 생명

체계론적 접근법, 사회 엔트로피 분석방법 등을 도입하여 복잡계 이론이 체

계화되고 있던 초기 상태에서 유행한 개념들을 남북한 통합문제에 적용한

선례를 보여 주었다. 이 중 특히 카오스이론은 정치·사회적 불안 및 체제변동

등과 관련된 비평형상태의 역동성을 체계적으로 설명할 수 있는 포괄적인

이론틀을 제공하였다.

열역학 제2법칙에 의하면 모든 시스템은 외부와 고립되었을 때 시간의

흐름에 따라 엔트로피, 즉 무질서의 정도가 증가하게 되고 모든 에너지는

열에너지로 전환될 수 있지만 그 역은 불가능하다. 열역학 제2법칙에서 가정

하는 닫힌 시스템에서는 단순한 열평형상태가 결정론적으로 정해져 있고,

모든 물질과 현상의 방향은 엔트로피 증가의 방향이며 궁극적으로 ‘열 죽음

(heat death)’으로 나아간다. 따라서 이러한 환경에서는 진화하며 분화되는

생명현상이 나타날 수 없다.

그런데 현실세계에서는 생명체 진화의 과정에서 복잡성이 증가하면서도

일정한 질서가 나타나거나, 무정부상태의 사회 속에서도 협력이 발생한다.

하지만 열역학 법칙은 이러한 모순된 현상에 대해 적실성있는 설명을 제공하

지 못했다. 그러나 1970년대에 프리고진(I. Prigogine)은 닫힌 시스템에서는

엔트로피가 내부에 축적되지만 환경과 에너지, 물질, 정보 등을 교환하는

열린 시스템은 엔트로피를 내보냄으로써 시·공간적으로 안정된 구조가 생기

고 유지된다는 점을 밝히는 카오스 이론을 제시하여 열역학 이론을 획기적으

로 발전시켰다.17)

프리고진은 전반적인 에너지 양이 언제나 보존된다는 고전적인 열역학의

개념에 반대하여, 오로지 닫힌 시스템의 경우에 한하여 에너지 양의 보존이

15) Kenneth D. Bailey, 이용필 옮김, 사회엔트로피 이론 (서울: 신유, 1996).16) 이용필 외, 한국체계과학회 편, 시스템과학과 국가정책 (서울: 신유, 1997); 이용필, 사회과학연구와 새로

운 패러다임 (서울: 서울대학교 출판부, 1999).17) 일리아 프리고진‧이사벨 스텐저스, 신국조 옮김, 혼돈으로부터의 질서 (서울: 정음사, 1989); 일리야 프리고

진, 이덕환 옮김, 확실성의 종말: 시간, 카오스, 그리고 자연법칙 (서울: 사이언스북스, 1997).

북한체제의 행위자와 상호작용

14

가능하다고 주장한다. 그리고 열역학 제2법칙이 예언하는 지속적인 무질서

의 증가와는 달리 비평형상태에서 질서의 창발이 일반적인 현상임을 주장한

다. 시스템의 내부와 외부 간의 에너지의 흐름이 차단되지 않은 열린 시스템

상태에서는 외부적 인자가 시스템의 내부적 평형상태를 깨뜨릴 수 있을 정도

로 강력한 영향력을 행사하게 되면 혼돈상태가 발생하여 안정적 형태와 혼돈

상태가 공존하는 양상이 벌어지게 된다.

일반적으로 시스템의 상태는 평형상태, 평형에 가까운 상태, 평형상태에서

먼 상태, 비평형상태라는 네 가지 중 하나에 해당된다. 이중 창조가 일어나기

쉬운 상태는 세 번째, 즉 완전한 혼돈도 아니고, 완전한 질서도 아닌 ‘평형에서

먼 상태’이며, ‘혼돈의 가장자리’란 바로 이 상태를 뜻한다. 평형상태에서 시스

템의 요동은 진정되지만 평형에서 멀리 떨어진 상태에서는 구조는 끊임없이

요동하고, 결국 작은 요동이 격화되어 분기점에 이르면 종래의 구조는 무너

지고 새로운 구조가 나타난다. 즉, 혼돈의 가장자리에서 부분적으로 엔트로

피가 감소하고 새로운 질서가 만들어진다.

프리고진은 비평형상태에서 에너지의 끊임없는 출입을 통해 구성요소가

자발적으로 비선형적인 상호작용을 하여 생성되는 안정된 구조를 소산구조

(dissipative structure)로 부르고, 새로운 질서가 만들어지는 이러한 현상을

‘자기조직화’라는 개념으로 설명하였다. 이러한 카오스이론의 핵심 개념들은

제2세대 시스템 이론에서 사회적 변동, 조직 혁신, 기업 경영 등을 설명하기

위해서 은유적 표현으로 자주 인용되었으며, 그 후 복잡계 이론이 형성되는

골격이 되었다.

다. 제3세대 시스템이론: 복잡계 이론

1984년 복잡계를 체계적으로 연구하기 위한 산타페연구소가 설립되었다.

산타페연구소는 자연과학과 사회과학의 복잡성의 중요성을 인지한 노벨상

수상자 겔만(M. Gell-Mann) 등을 주축으로 설립되어 물리학, 수학, 생물학,

컴퓨터과학, 경제학, 경영학, 역사학, 사회학 등 다양한 분야의 연구 인력으로

학제간 연구를 실시하였다. 이들은 다양한 분야에서 연구되어 온 카오스이론,

프렉탈이론 등을 복잡계 이론으로 포괄하여 점차 통합된 학문적 체계를 갖추

제2장-복잡계

이론과

북한체제

15

었다. 특히 컴퓨터의 발달로 계산능력이 비약적으로 향상되면서 복잡계 이론

은 급속히 발전되어 새로운 과학 패러다임으로 부각되었다.

복잡계는 일반적으로 상호작용하는 구성요소, 비선형적 상호작용, 피드백

루프, 경계가 불분명한 열린 시스템, 적응하는 구성요소 등 5가지 특징을

보이고 있다.18) 시스템 전체를 이해하기 위해서는 개별요소들의 차원을 넘어

연관관계와 상호작용을 보아야 한다. 구성요소들 사이의 상호작용은 네거티

브 피드백의 형태로 변화를 진정시키기도 하지만 포지티브 피드백의 형태로

변화를 증폭시키기도 한다. 비선형적인 상호작용 과정에서 발생하는 작은

요동은 구성요소들 사이를 전파해 나가면서 증폭되어 커다란 영향을 미칠

수 있다. 열린 시스템은 외부 환경과 에너지·정보·물질·사람 등을 끊임없이

주고 받으며 새로운 질서를 창발해 낸다. 여기서 ‘창발성(emergence)’이란

개체가 일정한 규칙에 따라 자발적으로 활동할 때 전체가 자연히 새로운

질서나 구조를 형성하는 것을 의미한다.19)

사회과학에서 제1세대 시스템이론과 제2세대 카오스이론은 현재 복잡계

이론의 부분 집합에 속하고 있지만 ‘제3세대 시스템이론’으로서의 복잡계

이론의 특징은 ‘비선형적인 성질과 창발적 진화’를 다루는 방식에서 차별성

이 부각된다. 제1세대 시스템이론도 비선형성을 다루지만 “작은 변화가 큰

결과를 낳는다”는 개념은 다루지 않는다.

한편, 카오스이론은 비선형적 성질과 창발성을 강조하지만, 주로 혼돈상태

의 복잡계만 다룬다. 이와 대조적으로 복잡계 과학은 혼돈 상태, 안정 상태

그리고 그 사이에 존재하는 창조적 적응지대 3가지 상태의 존재를 인식하고,

‘적응과 진화’의 측면을 강조하고 있다.20) 현재 사회과학에서 복잡계 이론을

적용한 연구는 조직이론, 진화경제학, 네트워크, 역사학 등 다양한 분야에서

진행되고 있다. 그러나 아직까지 사회현상에서 나타나는 창발성을 분석할

수 있는 단일한 이론체계가 성립되어 있지 않은 실정이다. 하지만 사회학자

소얼(R. Keith Sawyer)은 사회적 창발성을 다음과 같이 분류하여 이 분야를

체계적으로 연구할 수 있는 기반을 마련하고 있다. 다음 표에서 창발성 영역

18) 조현일, 1000 (서울: 접힘/펼침, 2008), p. 37.19) 스티븐 존슨, 김한영 옮김, 이머전스 (파주: 김영사, 2004).20) 로저 르윈‧버루트 레진, 김한영 옮김, 컴플렉소노믹스 (서울: 황금가지, 2002), p. 36~37.

북한체제의 행위자와 상호작용

16

은 Level B(상호작용)에서 Level D(안정적 창발)에 걸쳐있다.

사회적 창발성

사회구조 (Level E)성문법규(규칙·법·규제); 사회하부구조(건축·도시계획·통신·교통망)

안정적 창발 (Level D)집단 문화, 집단 용어, 일상 대화, 공유된 사회적 관행, 집단적 기억

일시적 창발 (Level C)토픽, 문맥, 상호작용 틀, 참여 구조, 상대적 역할, 신분

상호작용(Level B)담화 형식, 상징적 상호작용, 협동, 협상

개인적 행위 (Level A)의도, 대리인, 기억, 성격, 인식 과정

출처: R. Keith Sawyer, Social Emergence: Societies as Complex System (New York.: Cambridge University Press, 2005), p. 211.

복잡계 이론에서 창발성은 미시적 행위의 상호작용에 의해서 거시적인

새로운 질서가 나타나는 것을 의미한다. 그런데 복잡한 상호작용에서 비롯한

거시적인 총체적 효과는 사전 예측이 불가능한 것이다. 카오스이론은 과정

초기의 미세한 변동이 과정의 끝에서는 거대한 변화를 일으키는 상황으로

발전할 수 있음을 지적하며 사전 예측의 어려움을 강조하고 있다. 카오스이

론에서 말하는 ‘초기 조건에 대한 민감성’을 사회적 현상에 대비하면 우발적

사건이 발생하는 경우 사건의 진행이 예기치 못한 방향으로 전개될 수 있다

는 것을 의미한다. 사실 비가역적인 정치·사회적 변동은 단순한 변수를 이용

한 예측이 거의 불가능하다. 비평형상태에서 새로운 질서가 창발하는 현상을

다루는 복잡계 이론은 정치·사회적 변화 예측에는 크게 기여하지 못하지만

복잡한 과정에 대한 적실성 있는 설명을 제공하는 것만으로도 그 가치가

크다.

제2장-복잡계

이론과

북한체제

17

2. 북한체제에 대한 복잡계 적용

가. 복잡계 이론 적용 가능성

북한은 전체주의국가의 특징을 보이고 있다. 전체주의(Totalitarianism)는

국가가 시민의 활동·사상·태도 등 사회 모든 영역을 총체적으로 통제하는

체제를 지칭한다. 프리드리히(Carl J. Friedrich)와 브레진스키(Zbigniew K.

Brzezinski)는 파시즘·나치즘·볼셰비즘 등 전체주의체제의 특성을 ① 정교한

공식적 이데올로기의 존재, ② 일인 독재자에 의해 영도되는 단일 대중정당

통치, ③ 비밀경찰에 의한 심리적·물리적 테러체제, ④ 라디오·신문·영화 등

대중매체에 대한 총체적 독점, ⑤ 무장력의 효율적 독점, ⑥ 중앙집권적 통제·

지시 경제체제 등의 여섯 가지로 기술하였다.21)

북한은 1980년대 말까지 김일성 수령 중심의 일당독재체제 하에서 외부의

정보 및 인적 교류를 엄격히 통제하고, 사회주의 계획경제 및 당·국가기구의

철저한 사회통제를 통하여 체제안정을 유지하였다. 이와 같이 국가가 사회를

철저히 통제하는 전체주의체제의 경우에는 복잡계 이론의 적용이 한계가

있다. 그러나 1989년과 1991년에 걸쳐 폴란드·동독·체코슬로바키아·루마니

아에서 사회주의 정권이 무너지고 붕괴되자 북한체제를 지탱하는 이념적

기반과 경제적 기반이 크게 흔들리며 폐쇄체제에 균열을 보이게 되었다. 탈

냉전 이후 이러한 북한의 사회·경제적 혼란이 복잡계 이론을 적용할 수 있는

기반을 제공하고 있다.

소련·동구 사회주의권 붕괴 이후 국제적으로 고립된 북한은 심각한 경제·

식량 위기를 겪으면서 아사자가 대량으로 발생하고 탈북자가 속출하는 상황

을 겪게되었다. 북한체제의 위기상황에서 권력을 승계한 김정일 정권은 체제

붕괴를 방지하기 위해 부분적인 개방을 실시하는 반면, 체제의 건재함을 과

시하기 위해 핵개발에 박차를 가하였다. 그러나 계획경제를 정상적으로 추진

하지 못함으로써 지배층의 부패는 만연되어 있고 정권에 대한 주민들의 충성

심이 이반하여 국가의 사회통제력도 점차 이완되고 있다. 배급제가 붕괴된

21) Carl J. Friedrich and Zbigniew K. Brzezinski, Totalitarian Dictatorship and Autocracy, 2nd ed., (Cambridge: Harvard University Press, 1965).

북한체제의 행위자와 상호작용

18

상황에서 일반주민들은 장마당과 암시장 등을 통해 생존하는 방법을 터득하

여 북한 도시·농촌지역에는 원시적 시장경제가 태동하고 있다.

계획경제와 시장경제가 공존하는 이중적인 상황에서 북한 당국은 계획부

분을 강화하고 국가 통제력을 유지하기 위해 시장을 지속적으로 단속하고

있지만 북한체제는 이제 과거의 상태로 돌아갈 수 없는 상황에 처해 있다.

북한 주민들은 시장을 통해 제각기 생존을 추구하며 새로운 관행을 습득해

가고 있으며, 보위부·보안성 요원들은 뇌물을 매개로 상인들과 공생하는 구

조를 형성하고 있다. 즉, 경제·사회적 혼란상황에서 각 계층별로 자기조직화

현상이 진행되고 있는 것이다.

나. 복잡계 분석틀

복잡계란 수많은 구성요소들이 상호작용을 통해 각기 개별적 특성과는

다른 새로운 현상과 질서가 나타나는 시스템을 의미한다. 복잡계 이론에 의

해 북한체제를 분석하기 위해서는 북한을 하나의 국가로서 취급하여 논의하

는 거시적 구조분석과 행위자들의 상호작용을 설명하는 미시적 행태분석이

동시에 수행되어야 한다. 요소환원주의를 거부하는 복잡계 방법론의 특징에

비추어 보면 두 가지 분석수준은 하나의 분석틀에 통합되어 총체적으로 접근

하게 된다.

그러나 논의의 편의상 이를 각기 개별적으로 설명하면 다음과 같다. 먼저

북한의 국가통치 구조의 특징을 기술하고, 이어서 국가의 통제력을 벗어나

사회적 무질서가 확산되고 있는 상황에서 새로운 질서가 창발하는 동태적

변화과정을 설명하기 위한 분석틀을 제시한다. 그리고 이와 같이 거시적 관

점에서 논의한 국가-사회관계를 배경으로 행위자들의 상호작용을 분석하기

위한 이론적 구도를 도식화하여 설명한다.

제2장-복잡계

이론과

북한체제

19

북한의 국가통치 구조

북한정권

당·국가 조직

사회 기층계급

[내부환경] [내부환경]

feedback

input output요구

지지

[외부환경] [외부환경]

하나의 국가로서의 북한체제는 에서 보여주는 바와 같이 대

내적으로 당·국가조직이라는 정치제도를 수립하고 법·규범 및 물리적 강제

력을 독점하여 계급으로 분화된 북한사회를 통치하고 있다. 대외적으로는

주권적 행위자로서 국제사회(외부환경)와 자주적인 외교를 수행하고 있다.

정치체제의 이론에 비추어 보면 북한정권도 내부환경과 요구 및 지지를

교환하는 상호작용을 지속해야 한다. 즉, 주민들의 경제성장 및 사회복지에

대한 요구를 수용하고 이에 대한 정책대안을 제시하여 그 업적을 바탕으로

다시 주민들의 지지를 획득해야 한다. 그러나 전체주의적인 위계질서의 정점

에 위치한 김정일 정권은 폐쇄적인 정책결정구조를 형성하고 자의적으로

국가정책을 결정·집행하고 있다. 당·국가기구가 사회집단에 깊숙이 침투하

여 강압적인 통제력을 발휘하고 있는 북한체제에서는 다양한 사회집단의

이해관계를 조정하고 공동선을 위한 합의를 도출한다는 의미에서의 정치체

제는 작동하지 않고 통치체제만 존재한다.

국가가 사회를 철저히 통제하는 전체주의체제의 경우에는 복잡계 이론이

적용되기 어렵다. 그러나 탈냉전 이후 북한의 사회·경제적 혼란은 이를 적용

북한체제의 행위자와 상호작용

20

할 수 있는 기반이 된다. 체제위기에 직면한 북한의 국가-사회관계를 복잡계

이론의 거시적 관점에서 도식화하면 로 나타낼 수 있다.

체제위기 상황에서의 국가-사회관계

A: 혼돈 지역으로 자기조직화 확대

B: 제도 및 구조적 통제 지역으로 네트워크 확대

북한체제는 국가의 통제와 사회적 무질서 그리고 계획경제와 시장이 공존

하는 이중적인 상황을 보이고 있다. 사회·경제적 혼돈의 가장자리에서 북한

행위자들은 새로운 행위 패턴을 구축하고 자기조직화를 통해 새로운 질서가

창발할 수 있는 가능성을 보이고 있다. 그러나 행위자들이 처한 입장은 국가

권력 위계질서에 따라 각기 다르다.

하층 행위자들은 사회·경제적 혼란과 무질서에 많이 노출되어 있어 생계

유지와 신변안전에 크게 고통을 받는다. 이들은 제각기 생존을 추구하는 과

정에서 시장을 통해 새로운 관행을 습득해 나간다. 중간층과 상층으로 올라

갈수록 행위자들이 무질서와 혼란에 의해 직접적으로 노출되어 있는 정도가

상대적으로 적어지며 이에 비례하여 생계를 위협받는 강도가 약해진다. 최상

제2장-복잡계

이론과

북한체제

21

층에 위치한 북한정권과 지배계층은 법·규범 및 물리적 강제력을 통하여

사회 질서를 유지하기 위해 노력한다.

그러나 상층 행위자도 아래로부터 확산되어 온 혼란과 무질서 파급효과의

충격을 받고 있으며, 주민들의 기본적인 생존을 보장하지 못한 책임에서 자

유롭지 못하다. 사회적 혼란에 대응하기 위한 정책방향을 둘러싸고 보수·개

혁 파벌로 분리될 수 있는 잠재적 가능성을 보인다. 중간층에 위치한 당·국가

관료들은 정권에 순응하여 사회통제에 앞장서는 한편, 하층 주민들과 시장에

서 공생하는 방향으로 자기조직화 해나갈 수 있다. 향후 정책방향에 있어서

도 기회주의적인 성향을 보일 수 있는 위치에 놓여 있다.

북한 행위자들의 상호작용 및 자기조직화 역량은 구체적인 분석을 통해서

평가되어야 한다. 는 북한체제 행위자들의 상호작용을 미시적

관점에서 분석하기 위한 이론적 구도를 보여주고 있다.

북한 행위자의 상호작용과 자기조직화

체제규범과 정치제도

사회·경제 위기

행위자 상호작용(성향/능력)

계층별 자기조직화

보수·진보 네트워크

확대

개혁·개방정책

사회적 지위 및 통제 구조

북한 행위자들은 주어진 현실에 대해 제한적 합리성을 가지고 판단하며,

개인적 고립, 타자 동조, 연대·결속, 상호경쟁, 적대적 대립 등의 행위 양식을

전개한다. 행위자들의 상호작용이 반복됨에 따라 유사한 성향을 보이는 집단

사이에 자기조직화가 일어난다. 그러나 자기조직화는 진공상태에서 집단 행

위자들의 내부역량만으로 달성되는 것이 아니다. 행위자들이 놓여있는 정치·

사회적 공간의 제약, 즉 체제규범·사회계급·국가통제 등의 구조적인 영향을

받으며 진행된다.

국가권력을 독점하고 있는 북한정권은 혼돈과 무질서가 확산되는 상황에

북한체제의 행위자와 상호작용

22

서 권력네트워크를 확대하여 지배연합의 결속을 강화한다. 정권 차원의 권력

네트워크는 외부적 규제를 받지 않고 자유롭게 확대될 수 있지만, 동원할

수 있는 물질적 자원이 그 한계를 규정한다. 만성적인 경제위기로 인해 동원

할 수 있는 자원이 희소해진 상태에서는 상층 계층 사이에서도 정권에 대한

충성심이 약화될 수 있다.

당·국가기구를 중심으로 개인적 연계망을 형성하고 있는 상층과 중간층에

위치한 관료들은 사회주의권이 몰락한 체제위기 상황에서 자신들의 안위를

보전하기 위해 정책방향에 관심을 기울이게 된다. 기득권층을 중심으로 형성

된 행위자 네트워크는 향후 북한체제가 추구하는 목표에 관해서 보수와 진보

성향의 네트워크로 분화될 가능성을 내포하고 있다. 진보성향의 네트워크가

확대되면 개혁·개방을 실시하여 북한의 정상국가화를 추진할 수 있을 것이다.

국가권력에 소외되어 있는 식량배급도 제대로 받지 못하는 하층 주민들은

생존을 위한 자율적인 연대를 강화하게 된다. 이들의 결속은 비정치적인 시

장적응형 네트워크로 발전되어 갈 수도 있고 다른 한편으로는 반체제집단으

로 조직화될 수 있다. 당·국가기구의 하부조직이 건재한 상황에서 하층 주민

들의 자기조직화는 비정치적인 시장적응형 네트워크로 발전될 가능성이 높

다. 하지만 국가의 억압이 완화되는 정치적 기회구조가 주어질 경우에는 반

체제집단의 자기조직화도 성공할 수 있을 것이다.

체제변화가 불가피한 임계점에 도달해 가고 있는 북한에서 행위자들이

자율적인 집단을 형성하는 것은 시간문제이다. 그리고 이들의 자기조직화가

정치적 세력으로 발전되어 갈 가능성 또한 상존하고 있다. 그러나 복잡계

현상을 보이고 있는 북한체제는 미래에 대한 단순한 직선적인 예측을 허용하

지 않고 있다. 북한체제의 변화방향에 대한 예측 가능성을 높이기 위해서는

먼저 북한체제 행위자들의 실질적인 상호작용 패턴을 구체적으로 탐구해야

한다.

제2장-복잡계

이론과

북한체제

23

제3장김정일과 측근

북한체제의

행위자와

상호작용

북한체제의 행위자와 상호작용

24

김정일과 측근

정치체계는 일반적으로 개인보다는 법과 제도에 의해 지배된다. 그렇기

때문에 최고지도자와 소수의 그의 측근이라는 개인들에 초점을 맞추어 정책

결정과정이나 그 결과를 설명하려는 시도는 흔히 비판을 받는다. 특히 역사

가나 정치학자들은 개인들이 결과에서의 차이를 만들어내는 주원인이라는

주장에 매우 회의적이다. 개인에 치중한 분석은 필연적으로 부정확하기 마련

이며 개인이 그 속에서 행동하는 환경과 제도를 설명하지 못하기 때문에

본질상 오도된다는 것이다. 특정한 개인이 특정한 시기에 특정한 역할을 하

는 것은 우연한 것이므로 체계적인 관심의 대상이 될 수 없다고 한다. 그러나

어느 정치체계이든 최고지도자와 권력 핵심에 속하는 극소수의 인물들이

주요 정책결정을 내리는 것은 사실이며 특히 정치체계의 성격에 따라서는

그들의 특징이 정치체계의 핵심요소로서 세밀한 분석의 대상이 되어야 함은

분명하다.

1. 상호관계의 규정력: 수령과 유일지배체제

북한에서 최고지도자는 수령으로 호칭되지만 북한에서 수령은 단순히 최

고의 직책을 가진 세속적인 존재가 아니라 초인적인 능력과 인격을 가진

절대적인 존재이다. 수령이라는 독특한 존재가 북한체제를 수령체제로 규정

하게 하는 이유이자 그 속의 모든 행위자를 지배하는 구속력이다.

가. 절대적 존재로서의 수령과 김정일

북한 특유의 수령론은 주체사상의 중심 명제로서 수령이라는 존재와 그의

지위 및 역할 등을 밝히고 있는데 그 골자는 모든 것의 중심에 인민대중이

있고 인민대중의 중심에 수령이 있다는 것이다.

제3장-김정일과

측근

25

먼저 수령론의 이론적 배경인 주체사상의 철학적 원리는 “사람이 모든

것의 주인이며 모든 것을 결정”한다는 것인데 인간이 모든 것의 주인으로서

특별한 지위와 역할을 차지하는 것은 인간이 자주성‧창조성‧의식성을 지닌

사회적 존재이기 때문이라고 한다. 여기서의 자주성이란 인간이 자연의 구속

과 사회적 예속에서 벗어나 세계와 자기 운명의 주인으로서 자유롭게 살려고

하는 사회적 속성이며, 창조성이란 것은 목적의식적으로 자연과 사회를 개조

하고 새로운 것을 만들어 내면서 자기 운명을 개척해 나가는 능력이며, 의식

성이란 모든 인식활동과 실천활동을 의식적으로 조절하고 통제하는 속성을

말한다. 주체사상은 인간이 이런 속성을 가진 존재라는 인간관에 입각하여

자연과 사회를 사람에 의한 개조대상으로 보고 있으며 그런 개조과정을 통해

서 사람 자체의 지위와 역할도 높아진다고 주장한다.22)

이와 같은 사람 중심의 철학적 원리는 북한의 역사관인 ‘사회역사원리’의

기본 토대를 이룬다. 북한의 역사관은 역사가 합법칙적으로 발전한다고 보는

점에서 유물사관과 동일하지만 그 발전을 주체적으로 이끌어가는 것은 물질

이 아닌 ‘사람’이라는 것이다. 바로 여기서 “인민대중은 사회력사의 주체”이

며 “인류력사는 인민대중의 자주성을 위한 투쟁의 력사”라는 사회역사원리

가 도출된다.23) 즉 인류역사는 인민대중이 자연의 구속과 모든 사회적 예속에

서 벗어나 세계의 주인, 자기 운명의 주인으로서 자주적으로 살며 발전하기

위해 투쟁하는 과정이라고 한다.

그런데 주체사상의 사회역사원리는 이러한 투쟁이 자연적으로 이루어지

는 것이 아니라 인민대중이 자신의 자주성과 창조성을 고양시키고자 하는

‘자주적인 사상의식’에 의해 실현된다고 전제하고 이 과정에서 필수적인 것

이 ‘옳바른 지도’라고 강조한다. 왜냐하면 인민대중은 “운명개척의 길을 알지

못하며 자기의 생활적 요구를 실현하려는 욕망과 념원을 가지고 있으나 그것

을 현실로 전변시킬 방도를 알지 못하고 있기 때문”이라는 것이다.24) 다음의

글은 역사발전과정에서 인민대중에 대한 ‘옳바른 지도’가 왜 필요한지를 잘

드러내 주고 있다.

22) 리성준, 위대한 주체사상 총서 1: 주체사상의 철학적 원리 (평양: 사회과학출판사, 1985), pp. 171~246.23) 박일범, 위대한 주체사상 총서 2: 주체사상의 사회력사원리 (평양: 사회과학출판사, 1985), pp. 28~344.24) 위의 책, p. 203.

북한체제의 행위자와 상호작용

26

인민대중이 력사의 주체이라는 것은 그들이 어떤 조건에서나 스스

로 력사의 주체로서의 지위를 차지하고 역할을 다할 수 있다는 것을

의미하지 않는다.…인민대중은 하나의 집단으로서의 전일성과 조직

성을 가질 때에만 력사의 주체로서의 지위를 차지하고 역할을 다할

수 있다.

인민대중은 현실적으로 개별적 성원들로 이루어져 있으며 처지와

리해관계, 지향과 요구를 달리하는 여러 계급과 계층으로 이루어져

있다. 그렇기 때문에 그에 속하는 계급과 계층들, 개별적 성원들을

하나의 집단에 묶어세우는 옳바른 지도를 떠나서 인민대중은 집단으

로서의 전일성과 조직성을 가질 수 없다.

인민대중은 옳은 지도를 받을 때에만 그 개별적 성원들과 계층들의

요구와 리해관계에서의 차이를 극복하고 하나의 지향과 요구를 가지

고 통일적으로 활동하는 공고한 집단으로 될 수 있으며 조직되고 단결

된 전일적인 대오로 될 수 있다.25)

이 논리에 따르면 인민대중은 그냥 대중이 아니라 의식화되고 조직화되어

목적의식적인 활동을 해야만 역사의 주체가 될 수 있으며 이 때 필요한 것이

“지도와 대중의 결합”이다. 다시 말해 인민대중이 사회주의, 공산주의혁명을

성공적으로 수행하자면 탁월한 영도를 받아야 한다는 것이다. 김정일은 여기

에 대해 다음과 같이 부연하고 있다.

인민대중이 력사의 주체로서의 지위를 차지하고 역할을 다하자면

반드시 지도와 대중이 결합되여야 합니다. 인민대중은 력사의 창조자

이지만 옳은 지도에 의하여서만 사회력사발전에서 주체로서의 지위

를 차지하고 역할을 다할 수 있습니다.…공산주의운동은 그자체가

고도의 의식적, 조직적 운동이며 심각한 계급투쟁을 동반하는 것만큼

옳은 지도가 없이는 승리적으로 진행될 수 없습니다. 혁명운동, 공산

주의운동에서 지도문제는 다름아닌 인민대중에 대한 당과 수령의 령

25) 위의 책, p. 200, 202.

제3장-김정일과

측근

27

도문제입니다.

로동계급의 당은 혁명의 참모부이며 로동계급의 수령은 혁명의 최

고령도자입니다. 인민대중이 어떻게 혁명적으로 의식화, 조직화되는

가, 어떻게 자기의 혁명임무와 력사적 사명을 수행하는가 하는 것은

당과 수령의 옳바른 령도를 받는가 받지 못하는가 하는 데 달려 있습

니다.26)

주체사상에서 수령론이 도출되는 원천은 위에서 보듯이 ‘대중과 지도의

결합’이다. ‘대중과 지도의 결합’이라는 이 명제로부터 당과 인민대중의 자주

적 사상의식을 이끌어내어 노동계급으로 하여금 혁명이라는 역사적 사명을

수행하도록 올바르게 영도하는 존재의 필요성이 도출되고 그 귀착점이 수령

이다. 이 점에서 인민의 역할을 중시하는 역사적 유물론과 결정적으로 다른

데, 이것이 수령 유일지배체제를 확립하기 위한 논리임은 말할 것도 없다.

북한은 수령이 “인민대중의 자주적인 요구와 리해관계를 분석종합하여

하나로 통일시키는 중심인 동시에 그것을 실현하기 위한 인민대중의 창조적

활동을 통일적으로 지휘하는 현명한 령도자”라고 한다. 따라서 수령은 노동

계급과 당을 영도하여 혁명과 건설을 승리로 이끌어 나가는 등 혁명위업을

수행하는 데서 결정적 역할을 하는 존재로 규정되어 있다. 북한 방송은 김일

성이 사망한 직후 “우리의 수령님은 친애하는 지도자동지이시며 친애하는

김정일동지는 위대한 수령님”이라고 선전했다.27)

나. 혁명적 수령관과 유일지배체제

수령론에 따르면 인민대중이 자주성을 실현해 나가기 위해서는 자주성에

대한 자기의 지향과 요구를 조직적 의사로 전환시켜야 하는데, 이를 수행할

수 있는 존재는 오직 수령뿐이다. 따라서 수령은 인민대중의 조직적 의사의

유일한 체현자이자 대표자이며 인민대중 속에서 최고의 영도적 지위를 차지

26) 김정일, “주체사상에 대하여,” 위대한 수령 김일성동지 탄생 70돐 기념 전국 주체사상토론회에 보낸 론문 1982년 3월 31일, 김정일선집 7 (평양: 조선로동당출판사, 1996), pp. 157~158.

27) 조선중앙방송, 1994년 8월 8일.

북한체제의 행위자와 상호작용

28

하는 최고뇌수이다.

인간활동에서 뇌수의 지위가 그러하듯이 역사발전과 노동계급의 혁명투

쟁에서 ‘결정적’ 역할을 수행하는 수령의 지위는 ‘절대적’이기 마련이다. 거꾸

로 인민에게는 수령의 지위와 역할을 확고히 인식하여 수령을 진심으로 최고

지도자로 받드는 자세와 입장이 요구된다. 곧 수령을 절대화하고 무조건 받

드는 관점이 강요되는 것이다. 이것이 이른바 ‘혁명적 수령관’이다.28)

‘혁명적 수령관’에서는 수령만이 역사발전의 주체이고 수령은 무오류의

인간으로서 거의 신적인 존재로 규정된다. 수령만이 역사발전의 원동력이기

때문에 모든 인민들은 의심없이 무조건적으로 수령의 지시를 따라야 한다.

특히 김정일은 수령이 ‘사회정치적 생명체의 최고뇌수’로서 집단의 생명을

대표하기 때문에 수령에 대한 충실성은 “절대적이고 무조건적인 것”이라고

강조했다.29)

그러면 인민대중으로 하여금 사회역사적 운동에서 주체로서의 지위를 차

지하고 역할을 다할 수 있도록 올바르게 지도하는 존재가 수령이지만 그는

자신의 지도를 어떤 장치를 통해 구현하는가? 이에 대한 대답이 수령의 ‘영도

체계’이다.

북한에 따르면 수령의 영도체계란 지도와 대중을 결합시키는 것으로 수령

의 영도를 실현하기 위한 조직과 기구들의 총체이며 당, 국가, 단체들로 구성

된다.30) 이는 혁명과 건설에 대한 수령의 유일적 영도를 철저히 보장하기

위한 것으로서 현실에서는 김일성과 김정일의 유일지배체제를 확립하는 것

이다.31)

‘수령의 유일적 영도체계’를 확립하기 위한 구체적 방법론은 1974년에 제

시된 ‘유일사상체계확립 10대원칙’에 잘 나타나 있다. 그 내용은 “첫째, 위대

28) 혁명적 수령관에 대해 김정일은 “수령이 사회정치적 생명체의 중심이라는 확고한 관점과 립장을 가지고 수령을 위하여 자기의 모든 것을 다 바치며 티없이 맑고 깨끗한 마음으로 수령을 높이 우러러 모시고 받들어 나간다는 것”이라고 교시했다. 김정일, “일군들속에서 혁명적 수령관을 튼튼히 세울데 대하여,” 조선로동당 중앙위원회 조직지도부, 선전부 책임일군들과 한 담화 1988년 8월 23일, 김정일선집 9 (평양: 조선로동당출판사, 1997), p. 277.

29) 김정일, “주체사상교양에서 제기되는 몇가지 문제에 대하여,” 조선로동당 중앙위원회 책임일군들과 한 담화 1986년 7월 15일, 김정일선집 8 (평양: 조선로동당출판사, 1998), pp. 432~471.

30) 사회과학출판사 편, 철학사전 (평양: 사회과학출판사, 1985), p. 184.31) 영도체계에 대한 상세한 설명은 김 민‧한봉서, 위대한 주체사상 총서 9: 령도체계 (평양: 사회과학출판사,

1985), pp. 77~226.

제3장-김정일과

측근

29

한 수령 김일성동지의 혁명사상으로 온 사회를 일색화하기 위하여 몸바쳐

투쟁하여야 한다. 둘째, 위대한 수령 김일성동지를 충성으로 높이 우러러

모셔야 한다. 셋째, 위대한 수령 김일성동지의 권위를 절대화하여야 한다.

넷째, 위대한 수령 김일성동지의 혁명사상을 신념으로 삼고 수령님의 교시를

신조화하여야 한다. 다섯째, 위대한 수령 김일성동지의 교시 집행에서 무조

건성의 원칙을 철저히 지켜야 한다. 여섯째, 위대한 수령 김일성동지를 중심

으로 하는 전당의 사상의지적 통일과 혁명적 단결을 강화하여야 한다. 일곱

째, 위대한 수령 김일성동지를 따라배워 공산주의적 풍모와 혁명적 사업방법,

인민적 사업작풍을 소유하여야 한다. 여덟째, 위대한 수령 김일성동지께서

안겨주신 정치적 생명을 귀중히 간직하며 수령님의 크나큰 정치적 신임과

배려에 높은 정치적 자각과 기술로써 충성으로 보답하여야 한다. 아홉째,

위대한 수령 김일성동지의 유일적 령도밑에 전당, 전국, 전군이 한결같이

움직이는 강한 조직규률을 세워야 한다. 열째, 위대한 수령 김일성동지께서

개척하신 혁명위업을 대를 이어 끝까지 계승하며 완성하여 나가야 한다”는

것이다.32)

이 원칙에 의해서 북한체제의 어떤 행위자든 그는 혁명위업의 종국적 승리

를 위하여 수령의 혁명사상과 교시를 신조화하고 무조건 따르는 충성을 다해

야 할 의무를 지니게 되는 것이다.

2. 정책결정상의 상호작용

어떤 정치체계이든 최고위 수준의 정책결정은 그 체계의 핵심요소이다.

체계의 모든 흐름과 작용에 커다란 영향을 미치기 때문이다. 따라서 체계의

현재 상태에 대한 분석과 향후의 변화 여부에 대한 전망에서 고위 수준의

정책결정을 둘러싼 행위자의 상호작용을 조망하는 것은 필수적이다.

정책결정은 환경 속에서 이루어지기 때문에 환경의 제약을 받기도 하지만

그 환경에 막대한 영향을 미치기도 한다. 그러나 환경의 제약에서 훨씬 자유

로운 수령이라는 절대자가 존재하는 북한의 경우 정책결정을 둘러싼 수령과

32) 김정일, “전당과 온 사회에 유일사상체계를 더욱 튼튼히 세우자,” 김정일, 주체혁명위업의 완성을 위하여 3 (평양: 조선로동당출판사, 1987), pp. 91~124.

북한체제의 행위자와 상호작용

30

그 측근의 상호작용은 독특한 양상을 띠고 있다.

가. 상호작용의 일반 유형

정책결정을 둘러싼 최고지도자와 그 측근 또는 참모의 관계를 죠지 부부

(Alexander L. George & Juliette L. George)는 세 가지 모델로 유형화했다.

세 가지 모델은 이념형이고 역대 미국 대통령의 경영스타일(management style)

을 분석하여 나온 것이기 때문에 현실의 정책결정구조가 어느 한 가지 모델에

정확히 대입되는 것은 아니지만 북한의 그것을 이해하는 데는 유용하다.

세 가지 모델이란 경쟁모델(competitive model), 형식주의모델(formalistic

model), 합의모델(collegial model)인데 그 각각의 특징은 다음과 같다.33)

첫째, 경쟁모델은 최고 정책결정자의 참모와 정부부처의 부서장들이 다양

한 의견이나 분석, 제안을 공개적이고 자유롭게 개진한다. 이 때문에 이 모델

은 조직상의 업무구분을 모호하게 하고 소관 부처가 중복되는 현상을 낳기도

하며 최고지도자와 소통되는 통로가 다양하다는 특징을 지닌다.

최고지도자는 특정 정책과제에 관한 임무와 권한을 각각 다른 참모와 부서

장에게 동일하게 주고 이로써 그들 간의 경쟁을 의도적으로 조장한다. 반면

동일한 임무를 부여받은 참모들 사이에서는 의사교환이나 협력이 거의 이루

어지지 않는다. 최고지도자는 때때로 부서장을 뛰어넘어 개인적인 의견이나

정보를 구하기 위해 부서장의 부하에게 직접 접촉한다.

따라서 중요한 정책문제에서 최고지도자가 해결책을 찾거나 결정을 내리

는 데 필요한 관련 정보와 경쟁적인 의견이 최고지도자에게 보고된다. 최고

지도자는 이 구조를 선택적으로 운용함으로써 정책결정에 지나치게 관여하

거나 자신의 정책결정에 과부하가 걸릴 수 있는 위험을 피한다.

33) Alexander L. George and Juliette L. George, Presidential Personality and Performance (Boulder, Colo.: Westview Press, 1998), pp. 203~212.

제3장-김정일과

측근

31

경쟁모델

최고지도자

측근, 참모, 부서장

측근, 참모, 부서장

측근, 참모, 부서장

측근, 참모, 부서장

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

둘째, 형식주의모델은 잘 짜여진 정책결정 절차, 의사소통상의 위계질서,

조직화된 참모체계를 갖춘 가장 질서있는 모델이라는 특징이 있다. 이 모델

은 정책결정 참여자의 다양한 견해와 판단을 구하려 노력하지만 그들 사이의

자유로운 의사교환이나 의견절충은 방해받는 형태이다.

최고지도자에게는 해당 참모와 부서장으로부터 전문 정보와 의견이 보고

된다. 최고지도자는 부서장이 해당 분야의 전문가 역할을 해주기를 요구하는

경향이 있다. 부서장은 소관 업무에 관한 권위를 가지고 최고지도자에게 보

고한다. 각 부서장은 자기 부하들로부터 정보와 의견을 얻는다.

최고지도자는 부서장들이 해결책 모색이나 정책분석에서 상호 의견을 교

환하거나 공동으로 노력하기를 원하지 않는다. 최고지도자는 위계질서상의

채널을 고수하며 부서장을 제치고 그의 부하로부터 의견과 정보를 얻으려

하지 않는다. 최고지도자는 각기 독립적인 통로로 자신에게 보고되는 전문

정보와 의견을 종합하여 판단하며 따라서 그 책임도 자신이 진다.

북한체제의 행위자와 상호작용

32

형식주의모델

최고지도자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

측근, 참모, 부서장

측근, 참모, 부서장

측근, 참모, 부서장

측근, 참모, 부서장

셋째, 합의모델은 위의 두 가지 모델의 장점을 취하고 단점은 극복한 형태

이다. 이 모델에서 최고지도자는 문제를 파악하고 분석하며 해결책을 찾는

데 있어 참모들이 가진 다양한 시각을 가능한 한 조정하고 통합하면서 같이

일할 수 있는 팀을 구성한다. 이 모델은 정책결정구조내의 다양성과 경쟁이

라는 이점을 살리면서도 참모들로 하여금 최고지도자의 시각을 파악하도록

함으로써 편협성을 띠지 않도록 한다. 또한 참모들이 같이 참여하여 함께

문제를 해결하는 노력을 권장함으로써 경쟁모델이 지닌 과도한 내분, 흥정,

타협에서 벗어나게끔 해준다.

이 모델에서 최고지도자는 각 참모들을 연결하는 바퀴살의 중심이라고

할 수 있다. 참모는 팀을 구성하고 팀원으로서 문제해결에 참가하는데 팀에

는 각기 다른 관점의 다양한 정보가 보고된다. 참모는 최고지도자에게 개인

적 제안자로서의 역할을 하기보다는 여러 대립되는 관점에서 정보와 정책대

안을 숙고하면서 검증하고 창조적인 문제해결책을 찾아내려고 노력하는 ‘토

론팀’의 일원으로 기능한다. 참모에게는 정책문제의 어느 한 측면의 전문가

(specialist)로서보다는 그 문제의 모든 측면을 두루 살피는 다방면 지식인

(generalist)으로서의 역할이 권장된다. 토론은 형식에 얽매이지 않고 자유롭

게 이루어져 각자의 견해와 판단을 솔직하게 개진할 수 있으며 지위에 따라

다르게 가질 수 있는 정보도 팀내에서는 공유하게 된다. 최고지도자는 간혹

복수의 부서에 동일한 임무를 중첩하여 주고 더 많은 정보와 개별적인 의견

을 구하기 위해 부서장의 부하를 직접 접촉하기도 한다.

제3장-김정일과

측근

33

합의모델

측근, 참모, 부서장

하위행위자

하위행위자

하위행위자

최고지도자측근, 참모, 부서장

하위행위자

하위행위자

하위행위자

측근, 참모, 부서장

하위행위자

하위행위자

하위행위자

측근, 참모, 부서장

하위행위자

하위행위자

하위행위자

나. 김정일과 측근간 상호작용의 특징

정책결정을 둘러싼 김정일과 측근의 상호작용은 경쟁모델과 형식주의모

델의 혼합형이라고 할 수 있다. 경쟁모델의 특성이 있다는 것은 김정일이

각 기구의 최고 책임자에게 전권을 위임하지 않고 하위 직책의 간부를 직접

관리하면서 그들에게 임무도 주고 그들로부터 보고도 받는다는 점이다. 김정

일은 당의 부장이나 내각의 상(相)보다는 부부장이나 부상(副相)과 접촉하는

경우가 많으며 권력의 공식 서열이 낮은 인사에게 별도의 임무를 주기도

한다. 예컨대 외교부문의 경우 김정일이 외무상을 제쳐두고 전화로 강석주

제1부상에게 지시를 하달하고 그것을 외무상이 뒤늦게 전달받는 일이 비일

비재하여 사실상 외무성에는 두 명의 수장이 존재하는 형국이었다.34)

김정일은 획일적이고 엄격한 위계질서를 중시하면서 공개된 토론이나 의

34) 현성일, 북한의 국가전략과 파워엘리트 (서울: 선인, 2007), pp. 222~223.

북한체제의 행위자와 상호작용

34

견교환을 피하고 당, 정, 군의 각 보고채널을 통해 정보를 수집한다. 이와

같은 성향은 정책결정을 위한 정보가 모두 최고지도자인 자신에게 집중하도

록 만들고 자신이 그 정보를 종합하여 판단하는 형식주의모델의 전형이라고

할 수 있다.

한편, 정책결정을 둘러싼 김정일과 측근 간 상호작용은 형식주의모델의

특징도 가지고 있다. 김정일은 노동당, 인민군, 내각, 공안기구 등을 별도로

장악하고 그것들로부터 올라오는 정보를 직접 취합한다. 그는 해당 기관에

직접 지시하며 직접 점검하는 것을 선호한다. 김정일은 한 해 평균 120여

차례의 현지시찰을 통해 국정 현장을 직접 살피고 권력을 완전히 독점하는

성향을 갖고 있다. 물론 정책결정과정상의 일정한 수준에서 부서간의 조정과

협의가 이루어지지만 그것은 김정일의 지침에 따른 일상적 업무에 한정된

것이다. 보통은 그들 사이의 정보 흐름이나 협의가 잘 이루어지지 않는다.

이 때문에 국정의 전반을 모두 이해하고 판단할 수 있는 사람은 오직 김정일

뿐이다. 이는 정책결정이 일관성과 단일성을 가진다는 장점이 있지만 유사시

그를 대체할 수 있는 인물이 없다는 치명적 약점을 지닌다.

김정일이 모성애 결핍에서 비롯된 것으로 추정되는 타인에 대한 의심, 불

신, 경쟁심, 질투심 등이 많고 애증과 호기심이 뒤섞인 성격을 가지고 있다는

것은 권력독점에 대한 불안감 또는 초조감으로 이어져 경쟁 및 견제를 기초

로 하는 정책결정구조를 선호하게 한 것으로 보인다. 그가 각 기구의 최고

책임자 외에 그 하위직책의 간부를 자신의 심복으로 삼아 직접 관리하기도

하고 공식 기구가 아닌 곳이나 복수의 기관에 같은 임무를 중복적으로 지시

하여 충성경쟁을 하도록 유도하는 것은 이 때문이다.35)

북한 권력중추부의 정책결정구조에서 합의모델의 요소는 거의 나타나지

않는다. 원래 합의모델은 최고지도자의 권위가 선거에 의해 부여되는 민주정

치체계에서 주로 나타나고 사회주의체제의 경우는 권력이 분산되어 정책결

정이 정치국과 같은 기구에서 합의적으로 이루어지는 집단지도체제에서 부

분적으로 나타난다. 따라서 김정일처럼 카리스마에 의존하는 정치체계에서

는 합의모델이 권력불안의 원천이 될 수 있다는 판단 때문에 쉽사리 택할

35) 김성철, “통치스타일과 정치체계의 운용,” 통일연구원 편, 김정일 연구: 리더쉽과 사상(1) (서울: 통일연구원, 2001), p. 8.

제3장-김정일과

측근

35

수 없는 것이 된다.36)

북한 권력중추부의 정책결정 모델37)

김 정 일

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

하위행위자

측근, 참모, 부서장

측근, 참모, 부서장

측근, 참모, 부서장

측근, 참모, 부서장

북한 권력중추부의 정책결정은 김정일이 자신의 직접적인 판단에 기초하

여 주요노선과 정책을 결정하여 상의하달식으로 집행하는 과정이다. 김정일

이 직접 판단, 하달한 정책들은 그 집행에서 절대성을 가진다. 노동당 규약

제1장 4조 1항과 당의 유일사상체계 확립 10대원칙 제4조 및 5조는 수령의

교시를 신조화하고 수령의 교시집행에서 무조건성의 원칙을 철저히 지킬

것을 강제하고 있다. 따라서 북한의 해당 부서는 어떤 정책을 입안할 때 그것

이 김정일의 사상과 의도에 부합하는지를 사전에 검토해야 한다.38) 정책결정

과정에서 절대적 영향을 미치는 것이 김정일의 사상과 의도인 것이다.

형식주의 및 경쟁 모델의 혼합형인 북한의 정책결정구조에서 발견되는

중요한 특징 중의 하나는 정책결정이 김정일에게 과도하게 집중됨으로써

과부하(overload)에 걸려있다는 점이다. 과부하 현상은 김정일을 정점으로

하는 현 정치체계의 특징에서 오는 것이자 직할통치를 선호하는 그의 스타일

에서 비롯된다.

1990년대 들어 김정일의 통치영역이 당을 벗어나 군·정으로 확대되면서 당

을 통한 수직적 정책지도 방식은 김정일이 모든 분야를 직접 장악하는 수평적

36) 위의 글, p. 9.

37) 위의 글, p. 7.

38) 고영환, “북한의 정책결정과정에 관한 소고,” 북한조사연구, 제1권 1호 (1997), p. 68.

북한체제의 행위자와 상호작용

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직할통치 구조로 전환되었다. 당 국제부와 외무성의 수직적 종속관계가 수평

적 병렬관계로 전환되었고 군부에서도 인민무력부와 총정치국, 총참모부가

대등한 관계로 바뀌어 김정일의 직할통치를 받게 되었다. 당의 정책적 지도

기능이 약화되면서 주로 군사, 외교, 보안 분야 등의 조직들은 당 비서국의

해당 담당부서와의 합의를 거치지 않고 직접 김정일에게 보고서를 제출했다.39)

이처럼 국정전반이 권력자 일인에게 집중되면 업무부담의 가중과 혼동,

정책결정에서의 객관성과 합리성, 신속성의 결여와 같은 부작용이 초래된다.

김정일은 노동당, 내각, 인민무력부, 국가안전보위부, 인민보안성 등 권력,

행정, 공안기구에서 올라오는 수많은 문건을 전부 읽고 단독으로 처리하는데

일주일에 접하는 문건의 분량이 약 500쪽 이상이라고 한다.40) 자신에게 보고

되는 문건의 양이 증가하여 어떤 경우에는 그가 동일한 사안에 대해 상반되

는 정책안을 모두 결재해 주는 ‘실수’를 범하기도 하고41) 1995년 평양내 미국

연락사무소 설치 문제와 관련해서 설치에 대해 동의, 재검토, 동의, 재검토,

부정 등 다섯 차례에 걸쳐 결정을 번복했다고 한다.42) 김정일에게 의사결정이

과부하됨으로써 결정이 지연되고 잘못될 가능성이 그만큼 높다.

북한 권력중추부의 정책결정구조는 형식주의모델과 경쟁모델이 혼합되어

있기 때문에 수평적 의사소통이 존재할 수 없다. 형식주의적이든 경쟁적이든

모두 최고지도자인 김정일에게 보고가 집중되며 참모와 관료들 사이의 의사

소통은 거의 이루어지지 않는다. 김정일은 다양한 견해를 들을 수는 있지만,

견해 간의 차이가 있는 이유를 파악하고 그 견해차를 뛰어넘어 문제해결에

접근하는 데는 한계를 지닐 수밖에 없다.

각기 다른 부서에서 전문화되고 파편화되고 독립된 시각으로 문제를 진단

한 뒤 대안과 정책을 만들어 김정일에게 보고하기 때문에 부적절한 것이

될 가능성이 높은 것이다. 여러 변수가 다양하게 얽혀 상호작용하는 복잡한

문제의 해결에 이런 정책결정구조는 적합하지 않다.

김일성은 비록 형식적이라 하더라도 주요 정책은 당 정치국이나 당 중앙위

39) 현성일, 북한의 국가전략과 파워엘리트, pp. 413~414.40) 고영환(전 북한 외교관)의 증언, 김성철, “통치스타일과 정치체계의 운용,” p. 20에서 재인용.

41) 현성일, 북한의 국가전략과 파워엘리트, p. 413.42) 현성일(전 북한 외교관)의 증언, 김성철, “통치스타일과 정치체계의 운용,” p. 20에서 재인용.

제3장-김정일과

측근

37

원회 전원회의 등의 협의체 기구에서 토론을 거친 뒤 결정했다. 김정일은

이런 협의체 기구에서 의견을 수렴하여 정책을 결정하는 통치스타일을 가지

고 있지 않다. 우선 당의 최고의결기구인 당 중앙위원회 전원회의가 1993년

12월의 제6기 제21차 회의 이후로 열리지 않고 있는 것으로 관측된다. 개최되

지 않았다고 단언할 수는 없으나 당 중앙위원회 전원회의에서 선출하게 되어

있는 정치국 위원, 후보위원, 당 비서, 군사위원 등이 새로 충원되고 있지

않은 것이 그 근거의 하나이다.

또한 당 중앙위원회가 열리지 않는 사이에 당의 모든 사업을 조직 지도하

게 되어 있는 기관이자 당정책 결정의 중추기관인 정치국과 정치국 상무위원

회 역시 정상적인 기능을 하지 못하고 있는 것으로 판단된다. 정치국 상무위

원회는 김정일만 위원으로 남아있어 사실상 유명무실한 기구가 되었다. 북한

언론은 김일성 사망 직후 3~4년 사이에 정치국회의가 몇 차례 열린 것으로

보도했으나43) 1995년부터 각종 행사에서 정치국의 명의가 사라져 버려 정치

국의 위상 및 역할이 축소된 것으로 보인다. 예를 들어 건국 기념일의 축하주

체가 1994년 이전에는 “당 중앙위원회 정치국 위임에 따라 당 중앙위원회와

공화국정부”였으나, 1995년부터는 “김정일동지의 위임에 따라 당 중앙위원

회와 공화국정부”로 바뀌었다. 창군 축하 주체도 1993년까지는 “위대한 수령

김일성, 최고사령관 김정일동지의 위임에 따라