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기본

연구

보고

서 1

9-0

4

기본연구보고서 19-04

(44543) 울산광역시 중구 종가로 405-11(성안동, 에너지경제연구원)

전화 : 052)714-2114 | 팩스 : 052)714-2028 | www.keei.re.kr

| 이상준 |

에너지 전환 추진에 있어

정부의 역할과 한계:

전환이론 관점을 중심으로

값 7,000원

9 788955 047318

93320

ISBN 978-89-5504-731-8

에너

지 전

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진에

있어

정부

의 역

할과

한계

: 전환

이론

관점

을 중

심으

로

참여연구진

연구책임자 : 연 구 위 원 이상준

연구참여자 : 전문연구원 김비아

외부참여자 : (사)에너지기후정책연구소

소장 한재각

부소장 이정필

연구원 김형수

요약 i

<요 약>

1. 연구의 배경 및 목적

우리나라는 안정과 성장의 전통적 패러다임을 넘어 지속가능한 에너지

시스템으로 전환을 추진하고 있다. 우리나라는 경제성장을 위해 안정 적으로

에너지를 공급하고, 국민이 적절한 가격에 보편적으로 에너지를 사용할 수

있는 환경의 조성에 힘써왔으며 이러한 노력은 빠른 시기에 안정적인

에너지시스템을 구축하는 성과로 이어졌다. 그러나 기후변화 문제의

심화, 미세먼지 문제 등 우리나라에서 환경적 지속가능성의 악화와

후쿠시마 사고 이후 안전한 에너지시스템 구축의 필요성 인식은 기존의

에너지시스템의 한계를 보여주었다. 이에 우리나라는 기존 에너지

시스템에 한 반성을 토 로 지속가능한 에너지시스템으로의 전환을

목표로 제시하고 있다.

우리나라 에너지 전환의 안정적 정착을 위해서는 에너지 전환 과정

에서 정부의 역할과 한계에 한 통찰이 필요하다. 장기적으로 에너지

전환 정책의 안착을 위해서는 국내에너지 전환 정책의 추진 배경 및

여건에 한 정확한 이해를 바탕으로 전환 과정에서의 정부의 역할과

한계에 한 고찰이 필수적이다. 에너지 전환이 정치 이슈화된 우리나라의

상황에서 정부가 주도적으로 에너지 전환을 이끈다는 발상은 바람직

하지 않다고 여겨진다. 그러므로 에너지 전환 단계별로 정부의 역할을

명확히 하여 정부의 유한한 역량과 자원을 해당 역할 수행에 효율

적으로 활용할 수 있어야 할 것이다. 아울러 에너지 전환에 있어 정부의

역할뿐 아니라 한계도 살펴봄으로써 정치, 사회, 경제적 환경 변화에

ii

따른 정부 정책의 표류 가능성을 낮추어야 한다.

본 연구는 에너지 전환 추진 과정에서 바람직한 정부의 역할을 제시

하는 것을 목표로 사회 기술시스템전환론의 관점을 적용하여 에너지

전환을 다층적 관점에서 조망하고 이 과정에서 정부의 역할 및 한계에

한 시사점을 발굴하였다.

본 연구는 해외 에너지 전환 추진 과정 분석 및 국내 에너지 전환

정책 추진 여건 분석을 통해 에너지 전환 단계에 따른 정부의 역할을 제언

하는 것을 목적으로 추진되었다. 이를 위해 시스템전환론의 방법론을

이용하여 에너지 전환의 추진 과정, 해외 에너지 전환 정책 사례 등으로

부터 정부 역할의 한계에 한 시사점을 도출하는 것을 구체적인 과제로

추진되었다.

2. 연구의 주요 내용 및 시사점

2.1. 사회 ․기술시스템전환론과 에너지 전환

사회 기술시스템전환론은 과거와 현재의 지속가능성 전환 현상을

체계적으로 분석하고 이에 토 를 두고 바람직한 방향과 필요한 속도

로 이루어질 수 있도록 개입하기 위한 방안을 연구한다. 전환론은 다

양한 사회적 기능을 수행하는 시스템이 기술적 요소 이외에도 문화,

사회, 경제, 제도 등의 다양한 사회적 요소들이 상호 연계되어 공진화

(co-evolution)하는 사회ㆍ기술 시스템이라는 전제로부터 시작한다. 공

진화한 사회ㆍ기술 시스템은 안정적으로 특정 사회적 기능을 수행하게 되

지만, 이러한 특징은 사회ㆍ기술 시스템이 지속 불가능한 속성을 가지고

있으면서도 왜 쉽게 전환되지 않는지를 설명해주기도 한다.

요약 iii

전환론은 전환의 과정에서 시스템 전체의 혁신으로 문제를 해결하려는

접근을 취해야 한다는 점을 강조한다. 전환론 연구는 사회적 기능을

하는 사회ㆍ기술 시스템에 기후변화, 자원의 고갈 등과 같은 지속불가

능성 문제 혹은 해결하기 쉽지 않은 사회적 난제가 나타날 때, 시스템의

개별 요소들의 개선을 추구하는 것이 아니라 시스템 전체의 혁신으로

문제를 해결하려는 접근을 취해야 한다고 강조한다.

이를 위해서 전환론은 사회ㆍ기술 시스템의 전환 양상을 분석하기 위

해 거시환경(landscape), 사회ㆍ기술 레짐(regime), 틈새(niche)이라는 기

능적 공간을 구분하고, 각 공간별로 공유한 구조, 문화, 실행(practice)을

가진 주체들 사이의 상호작용을 분석하는 다층적 관점(Multi- Level

perspectives, MLP)을 활용한다. 또한 새로운 사회ㆍ기술 실험이 이루어

질 것으로 여겨지는 틈새를 강력하게 만들어 시스템 혁신을 위한 기반

을 확보하는 것이 필요하다고 주장한다.

에너지 전환의 양상을 에너지 전환을 적극적으로 추진하고 있는 해외

사례를 통해 살펴본 결과 독일과 영국은 전환의 유형과 경로에서 조적인

차이를 보여주고 있다는 점이 발견되었다. 독일과 영국의 전환경로와

그 양상의 차이는 구조적 제약 특징에 의해서 설명된다. 독일은 신규

주체가 전환을 촉발하여 주도한 체 경로에 해당한다. 독일 재생에

너지 확 는 시민, 협동조합, 환경단체, 농민, 지역 전력회사 등 신규

주체들이 주도하였으며, 소규모 재생에너지를 중심으로 보급이 확산되

었다. 에너지 거버넌스 및 전환관리 측면에서, 독일의 사례는 시민사회

및 지역사회의 틈새 혁신으로 출발해 국가전략 및 프로젝트로서 에너지

전환이 수용 확산되어 현재는 상향식과 하향식이 결합한 거버넌스로

평가할 수 있다.

iv

독일의 사회적 구조는 신규 주체들이 재생에너지에 참여하는데 긍정적

인 배경을 제공한다. 표적으로 독일에는 능동적인 협동조합, 주민조

직, 활동가, 사회활동에 참여하는 과학자 등 상 적으로 강하고 조직화된

시민사회가 존재한다. 반면, 영국은 기존 주체에 유리하지만 신규 주체

가 진입하기 어려운 사회적 구조를 갖는다. 영국은 기존 산업 주체들

에게 개방되지만 외부 신규 주체들에게 폐쇄된 정책 네트워크라는 특

징을 보인다.

2.2. 에너지 전환에서 정부의 역할

전환론의 연구에 따르면 정부가 전환의 전체를 통제하는 것은 불가

능하다. 시스템전환론은 지속가능성 전환을 수많은 요소들 그리고 주

체들이 관여하는 복잡계의 구조적인 변화로 인식하고 있다. 따라서 이

러한 변화를 정확히 예측하거나, 모든 요소들을 원하는 바 로 조정하

여 특정한 목표에 정확히 도달하도록 만든다는 것은 결코 쉽지 않다는

것이 전환론의 관점이다. 그러므로 정부가 명확한 인과적 관계에 의해서

진단된 문제에 한 적절한 정책적 처방을 통해서 단기간에 성과를 얻어

내는 지금까지의 정책 과정과는 다르다. 이러한 관점에서 정부는 사회의

하나의 주체로 지속가능한 에너지시스템으로의 전환에 영향을 미칠 수는

있으나 전체를 완전히 통제하는 것은 불가능하다는 점이 유추가능하다.

에너지 전환의 효과적인 추진을 위해서는 에너지 전환의 목표와 이행을

분산화(decentralization)ㆍ지역화(localization)하는 것이 필요하다. 에너

지 전환이 다차원성을 가지고 있는 만큼 중앙의 통제나 개입은 한계가 있

다는 점을 고려하면 에너지 전환의 과정에서 지층에 있는 모든 이해 당

사자가 충실히 기여해야 시스템의 전환이 달성된다고 할 수 있다. 세계는

요약 v

이미 수직적으로 통합된 에너지시스템에서 다양한 주체들이 적극적

으로 참여하는 지방분권형 에너지시스템으로 이동하고 있는 것으로 나

타나고 있다.

에너지 전환 과정에서 정부는 지역의 역할 강화를 위한 방안을 마련

하고 상호 협력적 거버넌스를 강화할 필요가 있다. 우리나라는 중앙정부

주도의 지역에너지 사업 추진으로 인해 지역의 특성에 맞는 자생적 사업

발굴 및 추진에 한계가 노출되고 있는 상황이다. 지자체가 지역주도형

사업을 통해 안정적인 자체 수입을 확보할 수 있고 지역의 역량을 강화

시키는 제도적 기반 조성이 필요한 것이다. 이를 위해서 지역의 특색을

반영한 분산형 에너지 보급 확 , 에너지 자급률 향상 등을 중심으로

중앙의 권한을 이양하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

정부는 에너지 전환의 전략적 틈새 관리 측면에서 시민과 기업 등의

주체의 주도적 역할에 한 인식과 육성이 필요하다. 정부는 전략적

틈새 관리의 측면에서 시민과 NGO, 기업 등이 적극적으로 나설 수 있는

장을 만드는 역할을 하여야 하며 필요에 따라 지원 및 육성을 해야 한다.

유럽에서 일반화되고 있는 적극적인 에너지 시민권의 개념에서는 개인,

비영리 단체와 민간 부문이 에너지 전환에서 중요한 역할을 담당한다고

보고 있다. NGO는 공공 민간 파트너십, 이해관계자 참여 및 합의

구축의 촉진자 역할을 할 수 있으며, 중요한 이슈에 해 중의 관심을

환기하고, 프로슈머 지식 기반을 강화하기 위한 역량 구축 등 다양한

이니셔티브를 제공할 수 있다. 민간 부문은 에너지 효율, 재생 에너지

및 에너지 저장 기술에 한 지역 통합 솔루션을 제공하고 야심찬 프로

젝트를 위한 새로운 금융 및 비즈니스 모델의 출처를 공개함으로써

시급한 에너지 전환 문제를 해결하는 데 있어 중요한 역할을 할 수 있다.

vi

에너지 전환의 과정에서 정부는 시장에서 공정한 게임을 룰을 설정

하고 조정하는 시장 조성자의 역할을 수행해야 한다. 원활한 시장기능을

바탕으로 에너지 전환의 주체가 활동하고 제 역할을 수행하는 잘 조직

화된 시장은 에너지 전환의 과정에서 필수적으로 고려되어야 할 사항

이다. 그러나 전환의 과정은 근본적으로 변화를 의미하기 때문에 시장의

기능이 약화되거나 잘 동작하지 않는 경우가 빈번하게 발생할 것으로

예상된다. 이러한 과정에서 정부는 시장의 기능을 회복하기 위한 노력이

요구된다.

Abstract i

ABSTRACT

1. Background and purpose of the study

Korea is moving beyond the traditional paradigm of stability and

growth, paving the way for a shift to a sustainable energy system.

Korea’s energy system has stably provided energy for economic growth,

and has been striving for an environment where people can use energy

universally at affordable prices. However, the worsening environmental

sustainability in the country, including the deepening of climate change

problems and fine dust problems, and the awareness of the need to build

a safe energy system after the Fukushima accident, showed the

limitations of the traditional energy system. In response, current

government aims to build an energy system for sustainable prosperity

based on reflection on existing energy systems.

For the stable settlement of the nation's energy transition, an insight

into the government's role and limitations in the energy transition

process is needed. The long-term success of the energy transition policy

requires insight into the government's role and limitations in the

transition process based on an accurate understanding of the background

and conditions of the domestic energy transition policy. With energy

transition becoming a political issue in our country, the idea of the

government leading the energy transition is considered undesirable.

ii

Therefore, the government’s role in each phase of energy transformation

should be clarified so that the limited capacity and resources of the

government can be used effectively. In addition, the government should

look at the limits as well as the role of the government in energy

transition, thus lowering the possibility of flips in government policy

due to changes in the political, social and economic environment.

With the aim of presenting a desirable government role in the process

of promoting energy transition, this research applied the view of social

and technological system transition studies to investigate the energy

transition from a multi-level perspective and discovered implications for

the government's role and limitations in the process.

The purpose of this study was to suggest the government's role in the

energy transition phase by analyzing the process of promoting energy

transition in foreign countries and the conditions for implementing

domestic energy transition policies. To this end, the specific task was

to derive suggestions on the limits of the government’s role from the

process of implementing energy transition and the case of foreign energy

transition policies, using the methodology of the system transition

theory.

Abstract iii

2. Major results and implications of the study

2.1. Transition theory of social and technological systems and energy

transition

The theory of social and technological system transition is based on

a systematic analysis of the past and present phenomena of sustainability

transition and researches ways to intervene in such a way that it can

be achieved in a desirable direction and at the required speed. The

theory of transformation begins with the premise that the system that

performs various social functions is a social and technological system

in which various social elements, in addition to technical elements, are

co-evolutioned by interconnected cultural, social, economic and institutional

elements. While co-evolved social and technological systems perform

certain social functions in a stable manner, these characteristics also

explain why social and technological systems have unsustainable properties

but do not switch easily.

Transition study stresses that in the process of transition, an approach

to solve problems with system-wide innovation should be taken.

Transition studies stress that when social and technological systems

present unsustainable problems, such as climate change, resource

depletion, or difficult social challenges, they should take an approach

to address this problem with innovation throughout the system rather

than seeking improvement of individual components of the system. To

this end, transition theory uses a multi-level perspective (MLP) that

iv

distinguishes functional spaces called macro-environment (landscape),

social and technological leggings and niches, and analyzes interactions

among actors with shared structures, cultures and practices for each

space. They also argue that it is necessary to create a strong niche for

new social and technological experiments to secure a foundation for

system innovation.

In terms of energy transition, power transitions in Germany and

United Kingdom (UK) show differences in the type and path of

transition. The differences between the German-UK transition path and

its aspects are also explained by the structural constraints. Germany is

an alternative route led by a new actor who triggered the transition. The

expansion of renewable energy in Germany was led by new actors such

as citizens, co-operatives, environmental groups, farmers and local

power companies, and the spread of renewable energy was spread

around small-scale areas. In terms of energy governance and transition

management, Germany’s case begins with niche innovation in civil

society and communities and embraces and spreads energy transformation

as a national strategy and project, which can now be evaluated as a

combination of bottom-up and top-down.

Germany's social structure provides a positive background for new

actors to participate in renewable energy. Typically, Germany has a

relatively strong and organized civil society, including active cooperatives,

community organizations, activists and scientists participating in social

activities. On the other hand, the UK has a social structure that favors

Abstract v

existing actors but is difficult for new actors to enter. The UK is

characterized as a policy network open to existing industrial actors but

closed to new actors outside.

2.2. The role of government in energy transition

It is impossible for the government to control the entire transition,

according to transition studies. System transition is perceived as a

structural change in the complex system in which many factors and

actors are involved. Therefore, it is never easy to predict these changes

correctly or to adjust all the factors to the desired results so that they

can reach a specific goal. Therefore, the government is different from

its previous policy process of achieving short-term results through

appropriate policy measures on issues diagnosed by clear causal relations.

From this point of view, it is analogous that while the government may

influence the transition to a sustainable energy system as one of society's

main players, it is impossible to fully control the entire system.

For the effective drive of energy transition, it is necessary to

decentralize and localize the goals and implementations of energy

transition. Considering that central control has limitations as energy

transition has multi-dimensionality, it can be said that the transition of

the system is achieved only when all stakeholders in the stratum

contribute faithfully in the process of energy transition. The world already

appears to be moving from vertically integrated energy systems to

decentralized energy systems where various actors actively participate.

vi

In the process of energy transition, the government needs to come up

with measures to strengthen the role of the region and strengthen

cooperative governance. The central government-led regional energy

project is exposing the limits of finding and pushing for homegrown

projects that fit the characteristics of the region. It is necessary for local

governments to secure stable self-income through regional-led projects

and to create an institutional foundation that strengthens regional

capabilities. To this end, it is necessary to actively consider transferring

central authority, focusing on the expansion of distributed energy supply

that reflects regional characteristics and the region and the improvement

of energy self-sufficiency.

The government needs to recognize and foster the leading role of

citizens and businesses in terms of managing strategic niche in energy

transition. The government should play a role in creating a venue for

citizens, NGOs and businesses to actively take part in the management

of strategic niches, and provide support and nurture as needed. In the

concept of active energy citizenship that is becoming common in Europe,

individuals, non-profit organizations and the private sector play an

important role in energy transition. NGOs can act as facilitators of public

private partnerships, stakeholder engagement and consensus building,

provide visibility into issues that may have received insufficient attention,

and provide capacity building initiatives to strengthen the knowledge

base. The private sector can play an important role in addressing the

pressing energy transition problem by providing regional integration

Abstract vii

solutions for energy efficiency, renewable energy and energy storage

technologies and disclosing sources of new financial and business models

for ambitious projects.

In the process of energy transition, the government should serve as

a market creator who sets and coordinates rules for fair games in the

market. A well-organized market in which the market functions

smoothly and the subject of the energy transition acts and plays a role

through the market is an essential consideration in the process of energy

transition. However, since the transition process fundamentally implies

a change, it is expected that the market’s functions will be weakened

or will not work well. In this process, the government needs to make

efforts to restore the functions of the market.

차례 i

제목 차례

제1장 서 론 ··················································································· 1

1. 연구의 배경 및 필요성 ································································· 1

2. 연구 목적 및 방법 ······································································ 4

제2장 세계 에너지 전환의 흐름 ··················································· 9

1. 에너지 전환의 특징 및 방향성 ······················································ 9

1.1. 지속 가능한 에너지 시스템 전환의 추세 ······························ 9

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 ········································ 15

1. 사회ㆍ기술시스템전환론(시스템전환론)의 개요 ························· 15

2. 시스템전환론의 전제 및 관점 ······················································ 17

2.1. 사회ㆍ기술 시스템과 공진화 ················································· 17

2.2 지속가능성을 위한 시스템 혁신 ············································ 17

2.3. 사회ㆍ기술 시스템 전환의 다양한 단계 ······························ 19

2.4. 전환 과정의 예측과 개입의 한계 ······································· 21

3. 전환론 연구의 프레임워크 ························································· 21

3.1. 다층적 관점(MLP) ································································· 21

3.2. 전략적 틈새 관리(SNM) ························································ 25

3.3. 전환관리(TM) ········································································· 30

ii

4. 사회ㆍ기술시스템전환론에 따른 전환 경로의 다양성 ············· 35

4.1. 전환 경로의 다양성 ····························································· 35

4.2. 전환의 정치경제적 속성 ···················································· 40

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 ···························· 43

1. 사례 분석 및 상 개요 ······························································· 43

1.1. 사례 분석의 개요 ··································································· 43

1.2. 사례 상의 개요: 독일과 영국의 에너지 전환 유형과

경로 비교 ·················································································· 44

2. 독일 ································································································ 46

2.1. 준비단계(1990년 : 1990~1998년): 지배적 맥락에서 틈새 형성 ···· 46

2.2. 시작단계(2000년 : 1998~2009년): 레짐과 틈새의 동시 확 ···· 48

2.3. 가속단계(2010년 : 2009년~최근): 니침-레짐의 경쟁

심화와 경로 변화의 가능성 ·················································· 51

3. 영국: 규모 집중된 ‘저탄소에너지’ 중심의 변형 경로 우세 ···· 57

3.1. 준비단계(1990년 : 1990~2002년): 민영화 레짐 맥락에서

재생에너지 소폭 증가 ······························································ 57

3.2. 시작단계(2000년 : 2002~2008년): 신자유주의 맥락에서

저탄소 에너지 쟁점화 ····························································· 60

3.3. 가속단계(2010년 : 2008년~최근): 복잡한 사회-정치적

맥락에서 경로 변화의 가능성 ················································· 63

4. 해외 사례의 종합과 시사점 ························································· 68

차례 iii

제5장 사회·기술시스템전환론의 관점에서 본 에너지 전환에서

정부의 역할········································································· 73

1. 다층적 접근법으로 본 우리나라 에너지 전환의 배경과 위치 ···· 73

1.1. 우리나라 에너지 전환을 둘러싼 거시환경과 지배적 레짐 ······ 73

1.2. 우리나라 에너지 전환의 현 위치 ········································· 77

2. 에너지 전환에서 정부의 역할과 한계에 한 시사점 ··············· 79

2.1. 우리나라 에너지 전환에서 중앙정부 역할의 한계 ················ 79

2.2. 에너지 전환의 목표와 이행의 분산화ㆍ지역화 ··················· 81

2.3. 시민의 참여와 공정한 시장을 통한 에너지 전환 ··············· 85

제6장 결론 ··············································································· 89

참고문헌 ······················································································· 95

iv

표 차례

<표 3-1> 전환관리 거버넌스 차원의 네 가지 유형 ·························· 31

<표 3-2> 전환관리의 네 가지 차원과 네덜란드 에너지 전환 정책 추진······ 34

<표 3-3> 네덜란드의 에너지 전환 사회ㆍ기술 시나리오 ················· 38

<표 4-1> 해외 에너지 전환의 사례분석의 배경 요약 ······················ 44

<표 4-2> 독일과 영국의 에너지 전환 유형과 경로 비교(요약) ······· 69

<표 5-1> 제3차 에너지기본계획에서 제시하는 국내외적 환경 ········ 74

차례 v

그림 차례

[그림 2-1] 에너지 전환의 3요소 ·························································· 11

[그림 2-2] UN SGD7 목표 ································································ 12

[그림 2-3] 에너지 전환에 따른 글로벌 GDP 변화 ··························· 13

[그림 2-4] 에너지 전환에 따른 고용 변화 ········································· 14

[그림 3-1] 사회ㆍ기술시스템전환론의 다양한 학문적 배경과 발전 ···· 16

[그림 3-2] 시스템 개선과 시스템 전환 ··············································· 18

[그림 3-3] 시스템 전환의 네 단계 ······················································ 20

[그림 3-4] 다양한 하위 시스템으로 구성된 사회ㆍ기술 시스템 ······ 23

[그림 3-5] MLP에서 거시환경, 레짐 및 틈새의 상호작용 ··············· 24

[그림 3-6] 틈새 변화 양상으로부터 레짐 변화까지 ·························· 29

[그림 3-7] 백캐스팅의 이해 ································································· 32

[그림 5-1] 우리나라 에너지 트릴레마 ················································ 75

[그림 5-2] 2040년 우리나라 에너지 부문 미래상

(3차 에기본WG 권고안) ····················································· 77

[그림 5-3] 우리나라 에너지 전환의 현 단계 ····································· 79

[그림 5-4] 에너지 전환의 다차원성 ···················································· 80

[그림 5-5] 일본 히가시오미시 Sun 찬 프로젝트 개념도 ·················· 87

제1장 서론 1

제1장 서 론

1. 연구의 배경 및 필요성

오늘날 에너지 부문을 관통하는 핵심 의제는 ‘에너지 전환’이다. 에

너지 전환은 기존 에너지를 생산하고 분배하고 소비하는 방식의 근본

적인 변화를 의미한다. 에너지 전환은 기존의 에너지시스템에서 새로운

시스템으로 변화를 의미하며 세계 에너지 전환은 ‘지속가능한(sustainable)’

에너지시스템을 지향한다는 점에서 동질성을 가진다. 선진국들은 에너

지 전환을 에너지 부문의 핵심 이슈로 설정하고 속도감 있는 에너지

전환을 추진 중이다. 표적으로 독일, 영국 등 선진국은 국가 에너지

전환 비전을 수립하여 시행하고 있다.

그러나 에너지 전환을 추진하는 국가들의 구체적인 지향점을 살펴보면

전환의 방향이 다양하게 분기( )하는 특징을 보인다. 이는 에너지

전환을 추동하는 요인이 국가별로 다양하게 존재하기 때문이다. 다소

거칠게 일반화할 경우 유럽 등 선진국들은 기후변화의 문제에 기인하

여 에너지 전환을 추진하고 있으며 중국, 인도 등과 같은 개도국들은

당면한 기오염 문제 등에 응하여 에너지 전환을 추진하기도 한다.

그러나 여러 국가들의 에너지 전환 흐름을 조망하면 전반적인 방향성

에서 수렴하는 특징이 발견된다. 세계 에너지 전환은 체로 지속가능

한1) 에너지시스템을 지향하고 있다는 것이다.

1) 지속가능발전의 가장 포괄적인 요소를 다루고 있는 UN SDGs를 살펴보면 지속가능 발전은 경제와 사회 전반의 다차원의 요소를 포함하고 있다. 본 연구에서는 지속가능성을 에너지 부문의 환경적 지속가능성(SDG 7, Affordable and clean energy)에 협의의 의미로 한정하여 논의를 전개할 것이다.

2

우리나라도 전통적 에너지시스템의 한계를 인식하고 ‘깨끗하고 안전

한’ 에너지시스템으로의 에너지 전환을 추진하고 있다. 우리나라는 에

너지 수요, 공급 등 전 영역에서 전통적 에너지시스템의 한계가 노정

된 상황이다. 안정적이고 저렴한 에너지시스템을 충실히 구축하여 경

제성장을 뒷받침해온 성과도 있었으나 이 과정에서 에너지 부문의 환

경적 지속가능성은 악화된 것이다. 에너지 공급의 측면에서 화석연료

와 원전에 한 의존이 높아 미세먼지 등 기오염 문제나 원전의 안

전성에 한 우려가 제기되었다. 한편, 수요의 측면에서도 선진국 비

낮은 효율 수준, 에너지 수요관리의 실효성 등의 문제도 제기된 상황

이다.

이러한 한계의 인식을 바탕으로 우리나라 정부는 ‘깨끗하고 안전한’

에너지시스템을 지향하는 에너지 전환 정책을 추진하고 있다. 에너지

전환 정책의 시발점이 된 에너지 전환(탈원전) 로드맵 부터 제8차

전력수급기본계획 과 제3차 에너지기본계획 에서 우리나라 에너지 전환의

방향이 구체적으로 제시되었다.

우리나라 에너지 전환 정책의 방향이 포괄적으로 집약된 제3차 에너지

기본계획 에서는 ‘에너지 전환을 통한 지속가능한 성장과 국민 삶의 질

제고’를 위해 에너지 수요, 공급, 시장, 인프라 등의 영역에서 5개의 중

점 추진과제를 제시하고 있다(산업통상자원부, 2019c). 에너지 부문의

계획은 아니나 녹색성장 국가전략을 효율적이고 체계적으로 이행하기

위해 수립되는 제3차 녹색성장 5개년 계획 에서도 깨끗하고 안전한

에너지 전환’을 위한 중점과제로 재생에너지 중심 에너지시스템 구축을

제시하여 에너지 전환을 핵심 의제로 설정하고 있다는 점도 특징적이다.

제1장 서론 3

에너지 전환은 에너지 부문을 중심으로 진행되지만 관련 사회 시스

템의 전반적인 변화를 동반하며 이에 따른 갈등의 요소도 내포한다는

점을 주지하여야 한다. 에너지 전환은 에너지 부문을 중심으로 변화가

견인되나 관련된 사회 시스템의 적응과 변화를 유도할 수 있는 휘발성

을 가지고 있다고 볼 수 있다. 또한 변화의 과정에서 다양한 이해관계

자가 존재하고 승리자와 패배자가 나뉠 수밖에 없다. 따라서 변화의

과정은 다양한 갈등의 요소를 잠재적으로 내포하고 있다고 해도 과언

이 아닐 것이다.

결국 전환은 사회 시스템의 전반적인 변화를 수반하는 장기적 과정

으로 정치, 경제적 환경의 변화에 따라 추진 속도 등이 영향을 받는 경

우가 많다. 그러므로 에너지 전환 정책이 지속적이고 일관적으로 추진

되기 위해서는 사회 시스템 전반에 한 종합적 이해를 토 로 에너지

전환을 조망할 필요가 있다고 판단된다. 정책수립과 이행의 과정에서

장기적 목표를 통해 단기적 목표 세분화하여 정책의 일관성을 추구하

는 것은 필수적 과정이다.

우리나라 에너지 전환의 안정적 정착을 위해서는 에너지 전환 과정

에서 정부의 역할과 한계에 한 통찰이 필요하다. 에너지 전환의 원

활한 진행을 위해서는 장기적이고 다차원적인 관점에서의 접근이 요구

되며 추진 체계를 세움에 있어 단계별로 정부의 다양한 역할이 필수적

이다. 정부는 비전 설정, 정책의 수립 및 이행, 사회적 갈등 해결 등 전

환과정에서 다양한 역할을 수행해야 하는 것이다.

장기적으로 에너지 전환 정책이 안착하기 위해서는 국내에너지 전환

정책의 추진 배경 및 여건에 한 정확한 이해를 바탕으로 전환 과정

에서의 정부의 역할과 한계에 한 통찰이 필요하다. 에너지 전환이

4

정치 이슈화된 우리나라의 상황에서 정부가 주도적으로 에너지 전환을

이끈다는 발상은 바람직하지 않다고 여겨진다. 그러므로 에너지 전환

단계별로 정부의 역할을 명확히 하여 정부의 유한한 역량과 자원을 해당

역할 수행에 효율적으로 활용할 수 있어야 할 것이다. 아울러 에너지

전환에 있어 정부의 역할뿐 아니라 한계도 살펴봄으로써 정치, 사회,

경제적 환경 변화에 따른 정부 정책의 표류 가능성을 낮추어야 한다.

2. 연구 목적 및 방법

본 연구는 에너지 전환 추진 과정에서 장기적 동력 확보를 위하여

바람직한 정부의 역할을 제시하는 것을 목표로 한다. 본 연구는 해외

에너지 전환 추진 과정 분석 및 국내 에너지 전환 정책 추진 여건 분

석을 통해 에너지 전환 단계에 따른 정부의 역할을 제언하는 것을 목

적으로 추진되었다. 이를 위해 에너지 전환 관련 이론, 추진 과정, 특

정 에너지 전환 정책 사례 등으로부터 정부 역할의 한계에 한 시사

점을 도출하는 것을 구체적인 과제로 하고 있다.

본 연구는 사회ㆍ기술시스템전환론의 관점을 적용하여 에너지 전환을

다층적 관점에서 조망하고 이 과정에서 정부의 역할 및 한계에 한

시사점을 발굴한다. 본 연구는 에너지 전환 과정에서 정부의 역할을

살펴보는 과정에서 사회ㆍ기술시스템전환론(socio-technical transition,

이하 시스템전환론으로 표기)의 연구 성과를 차용하였다. 이후의 장에서

상세히 다루겠으나 시스템전환론은 다면적인 사회적, 환경적 문제의

두에 따라 지속가능한 시스템으로 사회ㆍ기술시스템이 전환해나가는

과정을 다면적 관점에서 조명하고 고찰하는 접근법이다.

에너지 전환 자체가 다면적 특성을 가지고 있을 뿐만 아니라 에너지

제1장 서론 5

전환과 관련된 사회시스템의 변화가 수반된다는 특징을 고려하면 에너

지 전환을 탐구하는 과정에서 정부의 역할을 추출해낸다는 과정은 쉽

지 않은 과정이다. 정부의 역할과 한계에 한 명확한 해답을 제시하

기는 더욱 어려울 것으로 예상되며 연구자의 주관적 판단이 필요한 부

분이 있을 것으로 판단된다. 이러한 특성을 고려하면 단선적인 접근법

은 연구가 목표로 하는 시사점을 발견하는 데에 한계가 분명한 편이

다. 따라서 시스템전환론이 주장하는 다층적 관점을 이용하여 포괄적

으로 에너지 전환의 측면을 살펴보는 것이 합리적 접근으로 생각된다.

따라서 본 연구는 모형을 수립하고 정량적 분석을 시도하는 것을 핵

심적 접근법으로 사용하는 경제학적 접근법과는 차별화된다. 경제학적

인 접근법은 개별 정책의 도입과 이행에서 정량적 접근을 통해 객관적

인 자료를 제공할 수 있다는 점에서 장점을 가지나 에너지 전환과 관

련된 포괄적인 접근에는 한계가 있다고 보인다.

선행연구의 범위를 여러 사회과학 분야로 넓혀보면 행정학 또는 사

회학 분야에서 전환 연구의 사례가 일부 발견된다. 임성진(2012)은 독

일의 탈원전 정책 결정 과정을 정치적 주체들 간의 관계변화를 중심으

로 분석하고, 원자력정책의 전환과정에서의 의회의 역할을 분석하였다.

Laes et al.(2014)는 주요국(독일, 네덜란드, 영국)의 단계별 에너지 전

환 정책 추진 과정을 분석하여 시사점을 제시하고 있다. 이영석(2015)

은 전환이론과 네덜란드 에너지 전환을 비판적 관점에서 검토하였다.

이를 바탕으로 새로운 전환관리의 모형을 제시하고 우리나라의 상황에

맞는 전환관리의 안을 제시하고 있다.

본 연구는 에너지 전환 과정을 분석한다는 점에서 언급한 선행연구

와 맥락을 같이 한다고 할 수 있다. 그러나 기존의 연구는 에너지 전환

6

의 특정 부분(의회의 역할, 전환의 관리)에 집중하여 분석하고 있다는

점에서 에너지 전환 전반을 거시적인 관점에서 조명하는 본 연구보다

범위가 한정적이다. 특히, 시스템전환론의 접근법을 활용하여 우리나

라 에너지 전환의 추진 여건을 바라보고 정부의 역할에 한 시사점을

도출하는 것은 기존 연구에서 시도되지 않는 부분으로 생각된다.

본 연구는 다음과 같이 구성되었다. 2장에서는 우선 세계 에너지 전

환의 흐름을 살펴본다. 에너지 전환의 흐름을 살펴보는 것은 본격적으

로 시스템전환론을 살펴보기에 앞서 세계 각국의 에너지 전환의 다양

성을 이해하기 위한 도구이다. 또한 세계 에너지 전환의 다양한 경로

의 본질에 지속가능한 에너지시스템이라는 동질적 지향점도 존재한다

는 점을 이해하기에도 도움이 될 것으로 보인다.

제3장에서는 시스템전환론을 개관한다. 시스템전환론이 하나의 정립

된 이론체계라기 보다는 시스템의 변화를 바라보는 관점의 성격이 강

하기 때문에 다양한 개념들이 등장하여 일목요연한 이해가 쉽지 않다.

따라서 본 연구에서는 개념은 시스템전환론이 지향하는 지속가능성 가

치를 중심으로 각 개념이 기능하는 방식을 살펴보는 방식으로 이해를

도모하도록 할 것이다.

제4장에서는 에너지 전환을 추진하고 있는 선진국의 사례를 시스템

전환론의 관점에서 비교하여 제시한다. 특히, 정부의 역할을 바라보기

위해서 지속가능한 에너지시스템을 추구한다는 점에서 동질적이나 에

너지 전환의 거버넌스에서 차이를 드러내고 있는 영국과 독일의 사례

를 통해서 정부의 역할에 한 시사점을 추출하도록 한다.

제5장에서는 앞선 장의 논의를 토 로 우리나라 정부의 역할에 해

서 시사점을 제시한다. 우선 지속가능성의 관점에서 우리나라 에너지

제1장 서론 7

부문의 위치를 탐구하고 국내 에너지 전환이 지향하는 미래상을 검토

한다. 이를 바탕으로 에너지 전환 과정에서 정부의 역할에 해서 시

사점을 제시한다.

제6장에서는 본 연구의 결과를 정리하고 향후 추가 연구가 필요한

부분을 제시한다.

제2장 세계 에너지 전환의 흐름 9

제2장 세계 에너지 전환의 흐름

1. 에너지 전환의 특징 및 방향성

1.1. 지속 가능한 에너지 시스템 전환의 추세

기후변화 응에 한 전 세계적 관심이 높아지면서 전 세계는 ‘에

너지 전환’을 적극 이행 중에 있다. 이러한 인식의 변화는 2015년 세

계 195개국이 온실가스 배출량 감축을 위한 국가적 목표 수립에 합의

한 파리협정 체결을 이끌었으며, 민간부문에서는 투자자들의 저탄소

에너지원에 한 투자 확 를 유도하였다. 실제로 JPMorgan, Bank of

America, Citigroup, Morgan Stanley 등 주요 투자은행들은 석탄 프로

젝트에 한 자금지원을 중단하고 재생에너지 프로젝트에 한 자금지

원을 확 하겠다고 발표하기도 하였다.

특히 선진국들은 정부가 지속가능한 경제 발전을 목표로 청정에너지

산업을 육성하면서 전 세계적으로 에너지 전환을 주도하고 있다. 이

외에도 전 세계 국가들은 경제 현 화 및 다각화, 수입의존도 감소와

에너지 접근성 확보, 에너지 안전성 개선, 기 질 향상, 기후변화

응 등 여러 가지 목표에 의해 에너지 전환을 추진하고 있다.

국가별로 부존자원, 경제 성장률, 1인당 에너지 사용 및 배출량 등

에너지시스템을 둘러싼 여건들이 모두 상이하기 때문에, 에너지시스템

전환의 기반이 되는 에너지원과 기술들은 다양하게 나타난다. 따라서

개별 국가들이 에너지시스템을 개선하기 위해 선택한 경로도 다양하게

구현되며, 이는 각국이 제시한 에너지 전환의 비전과 정책 수단의 조

10

합으로 구체화된다.

따라서 에너지 전환에 한 전 세계적인 관심에도 불구하고 에너지

전환의 정의나 범위에 한 명확한 합의는 아직 이뤄지지 않은 상황이

다. 그러나 에너지 전환에 한 주요 논의를 종합해보면 에너지 전환의

특징은 1) 탈탄소화(Decarbonisation), 2) 분산화(Decentralisation), 3) 디지

털화(Digitalisation)의 3D로 요약된다(EY, 2019).

먼저 탈탄소화는 에너지 부문에서 온실가스 배출의 적극적인 감축을

의미한다. 에너지 부문에서 온실가스 감축은 화석연료의 사용을 억제하

고 재생에너지 공급을 확 하는 것이 가장 명확히 나타나고 있는 경향

이다. 전 세계 에너지믹스에서 재생에너지의 비중은 지속적으로 증가하

고 있으며, 2017년 재생에너지 분담률은 1차에너지 기준 13.6%, 발전

량 기준 24.5%에 달하였다(IEA, 2019). 지역별로는 유럽을 중심으로

선진국에서 재생에너지가 크게 증가하고 있으며 개도국 및 신흥국들의

경우 자국 내 에너지수요를 충족하기 위한 수단으로 재생에너지를 확

해 나가고 있다. 예를 들어 중국 정부는 2020년까지 재생에너지 발

전부문에 3,350억 유로를 투자하겠다고 밝혔으며, 인도 정부는 재생에

너지 설비용량이 2016년 14%에서 2027년 43% 수준까지 증가할 것이

라고 전망한 바 있다. 탈탄소화 과정에서는 재생에너지 뿐 아니라 천연

가스의 역할도 매우 중요하다. 많은 국가에서 천연가스는 에너지 전환

과정에서 탄소 집약적인 전통에너지원을 체하는 가교역할을 수행하

고 있으며, 그 중요성은 앞으로도 유지 확 될 것으로 전망된다.

분산화는 형발전소에서 생산된 전력을 전국 단위의 송배전망을 통

해 공급하는 전통적 전력 공급체계와 비되는 개념으로, 소규모 발전

설비를 이용해 소비자에게 전력을 공급하는 방식을 의미한다. 좁게는

제2장 세계 에너지 전환의 흐름 11

옥상 태양광을 통해 생산한 전력을 개인이 소비하는 자체소비 방식부터

마을 단위의 배전망을 이용해 전력을 공급하는 범위까지를 아우른다.

분산형 전원은 비용이 많이 드는 전력망 확충에 한 안으로 제시되

고 있으며, 이는 현재 전력공급의 혜택을 받지 못하는 12억 인구에게

전력을 공급할 수 있는 새로운 기회가 될 수 있을 것으로 기 된다. 실

제로 르완다를 비롯한 몇몇 국가들에서는 분산형 전원을 통해 에너지

접근성을 확 시키려는 계획을 수립 추진 중에 있다.

마지막으로 디지털화는 빅데이터, 스마트미터링, IoT, 블록체인 등 4

차 산업혁명 기술을 에너지전반에 적용하는 것으로, 데이터 수집 분석

예측 등을 통해 효율적인 에너지 생산과 소비를 가능케 한다. 에너지

생산과 소비 단계에서 실시간 공급 및 수요예측을 통해 효율적인 에너

지 사용을 가능케 하며, 전력망 관리와 운영 측면에서도 디지털화를

적용하여 이용 효율을 제고할 수 있다.

자료: EY(2019) 내용을 바탕으로 저자 도식화

[그림 2-1] 에너지 전환의 3요소

12

앞서 살펴본 3D 특징에 기반하여 각국은 자국의 여건에 맞춘 에너

지 전환 정책 목표를 수립하여 이행하고 있다. 국가별로 구체적인 정

책 목표는 국가별로 상이하지만 전환 정책이 공통적으로 지향하는 것

은 ‘지속가능성의 확장’ 또는 ‘지속가능 발전의 추구’로 파악된다.

2015년 유엔은 “2030년까지 모두를 위한 저렴하고, 신뢰할 수 있고,

지속 가능하고, 현 적인 에너지에 한 접근을 보장하는 것”을 목표

로 하는 에너지 부문 지속가능 발전 목표 7(SDG7)을 제시했다. 목표

7의 다섯 가지 목표 영역은 다음의 [그림 2-2]에 표시된 것과 같이 요

약된다. 에너지 접근성, 재생에너지, 에너지 효율은 지속가능성 확 를

위해 개별 국가가 지향하는 목표이고 투자와 기술 부문은 이를 지원하

기 위한 국제적 도구의 성격을 가진다. 요컨 에너지 전환 정책을 수

립하여 이행하는 국가는 국민이 보편적으로 현 적 에너지 서비스를

향유하도록 하고 재생에너지 보급과 에너지 효율 개선을 통해 깨끗하

고 효율적인 에너지시스템으로 이행하는 것을 지향한다는 것이다.

자료: UN SDG 웹사이트(https://sustainabledevelopment.un.org/sdg7)

[그림 2-2] UN SGD7 목표

제2장 세계 에너지 전환의 흐름 13

주요 선진국을 중심으로 에너지 전환에 적극적인 이유는 궁극적으로

에너지 전환을 통해 성장의 기회를 모색한다는 동기를 무시할 수 없

다. 선진국이 에너지 전환에 적극적인 것은 에너지 전환이 경제성장을

촉진하고 일자리 창출에 도움이 된다는 인식이 있기 때문이다. 에너지

전환의 과정을 통해 관련 산업에 투자가 확산되고 일자리가 창출되는

선순환구조가 창출된다는 것이다. 최근 연구는 에너지 전환을 추진할

경우 전 세계게 GDP가 0.8% 증가될 것이라는 결과도 제시된 바가 있다

(IEA IRENA, 2017).

주: REmap: 지구 평균기온을 66%의 확률로 2도 이내로 억제하기 위한 에너지시스템의 저탄소경로 모형

자료: IEA‧IRENA(2017), p.164

[그림 2-3] 에너지 전환에 따른 글로벌 GDP 변화

14

또한 에너지 전환은 에너지 효율이나 재생에너지 부문 등 관련 산업

에서 새로운 일자리를 창출되도록 할 것으로 기 된다. 에너지 전환의

과정에서 화석연료 중심의 전통 에너지산업의 일자리는 줄어들 것이

다. 그러나 에너지 전환과 관련된 새로운 일자리의 증가가 화석연료

산업의 고용 축소를 상쇄하고 추가적인 창출도 가능하다는 전망이 발

표되고 있다(IEA‧IRENA, 2017).

자료: IEA‧IRENA(2017), p.169

[그림 2-4] 에너지 전환에 따른 글로벌 고용 변화

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 15

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해

1. 사회·기술시스템전환론(시스템전환론)의 개요

한 사회에서 특정한 사회적 기능(에너지, 주거, 교통, 농식품 등)을

수행하는 사회ㆍ기술 시스템이 기후변화, 생물다양성의 감소, (깨끗한 물,

석유, 산림, 어자원 등) 자원 고갈과 같은 여러 지속적인 환경 문제로

사회적 도전에 직면하면서, 보다 지속가능하도록 구조적인 변화를 추

진하는 것을 ‘지속 가능성 전환(sustainability transition)’이라고 정의할

수 있다. 이러한 관점은 2장에서 논의한 에너지 전환의 방향이 체적

으로 지속 가능한 발전을 지향한다는 점에서 같은 맥락을 가지고 있다

고 할 수 있을 것이다.

사회ㆍ기술시스템전환론은 과거와 현재의 지속가능성 전환 현상을

체계적으로 분석하고 이에 토 를 두고 바람직한 방향과 필요한 속도

로 이루어질 수 있도록 개입하기 위한 방안을 연구하는 것을 목표로

하여, 다양한 학문 배경을 가진 연구자들이 참여하고 협력하고 있다.

전환론에 한 연구는 1990년 네덜란드에서 시작되고 2000년 에

들어서 유럽의 여러 국가로 확산되었다. 특히 네덜란드 학계를 중심으

로 형성된 ‘시스템 혁신과 전환(System Innovation and Transition)’의

지식 네트워크와 연구 프로그램은 국제적인 ‘지속가능성 전환연구 네

트워크(Sustainability Transition Research Network: STRN)’으로 발전

되었다(Hoogma et al., 2002; Geels, 2005; Grin et al., 2010; Verbong

and Loorbach, 2012; STRN, 2010; 2019).

16

초기 연구들이 전력과 교통 부문에 초점을 맞추었지만, 이제는 식품,

물, 열과 건물, 도시와 폐기물 관리 등의 다른 사회적 부문으로 확 되

고 있다. 연구의 상 지역도 북유럽 국가들을 넘어서 확 되고 있을

뿐만 아니라 새로운 문제로 연구 상의 범위도 확장되고 있다(STRN,

2010; 2019).

자료: Loorbach(2008), 김병윤(2008a): p.3 재인용

[그림 3-1] 사회·기술시스템전환론의 다양한 학문적 배경과 발전

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 17

2. 시스템전환론의 전제 및 관점

2.1. 사회ㆍ기술 시스템과 공진화

전환연구는 과학기술학의 연구 성과에 기반을 두고, 다양한 사회적

기능을 수행하는 시스템이 기술적 요소 이외에도 문화, 사회, 경제, 제

도 등의 다양한 사회적 요소들이 상호 연계되어 공진화(co-evolution)

하는 사회ㆍ기술 시스템이라는 전제로부터 시작한다. 공진화한 사회ㆍ기술 시스템은 안정적으로 특정 사회적 기능을 수행하게 되지만, 이러

한 특징은 사회ㆍ기술 시스템이 지속 불가능한 속성을 가지고 있으면

서도 왜 쉽게 전환되지 않는지를 설명해주기도 한다.

지속가능성 전환은 특정 사회적 기능을 제공하는 공진화하는 사회ㆍ기술 시스템의 구조적 변화를 의미하기 때문에, 이는 그 시스템을 구

성하는 기술적 요소뿐만 아니라 이와 연계된 사회, 경제, 문화, 제도적

요소들과 관계들이 동시에 변화되고 조정되어야 하는 것을 의미한다.

본 연구에서 다루고 있는 에너지시스템도 하나의 사회ㆍ기술 시스템으

로서, 에너지 전환 역시 이용하는 에너지원 및 관련된 기술적 변화만

이 아니라 보다 다양한 차원의 변화가 필요하다는 점을 함의한다. 즉,

새로운 에너지기술(예: 재생에너지기술)의 연구개발만이 아니라, 에너

지의 생산, 공급 그리고 소비에 관련된 정책과 제도, 시장 및 기업, 나

아가 에너지 생산과 소비의 사회적 의미 등까지 모두 같이 변화(즉, 공진화)

해야 한다는 것을 의미한다.

2.2 지속가능성을 위한 시스템 혁신

전환론 연구는 사회적 기능을 하는 사회ㆍ기술 시스템에 기후변화,

18

자원의 고갈 등과 같은 지속불가능성 문제 혹은 해결하기 쉽지 않은

사회적 난제가 나타날 때, 시스템의 개별 요소들을 개선을 추구하는

것이 아니라 시스템 전체의 혁신으로 이 문제를 해결하려는 접근을 취

해야 한다고 강조한다(Sterrenberg et al., 2013).

자료: VITO(2012), STEPI 사회혁신팀(2014): p.11에서 재인용

[그림 3-2] 시스템 개선과 시스템 전환

기후변화와 같은 위기(혹은 사회적 난제)는 현재의 에너지시스템의

일부 요소들을 개선하는 것으로 해결할 수 없기에 새로운 시스템을 필

요로 한다. 왜냐하면, “현 시스템에서의 문제해결은 증적 접근이 될

가능성이 높고 오히려 사회적 난제를 심화시킬 수 있기 때문”이다

(STEPI 사회혁신팀, 2014: 10). 단기적인 것이 아니라 장기적인 차원

에서 시스템의 구조적 변화를 추구하면서, 이를 실현하기 위한 중ㆍ단기

프로그램을 설계하여 추진하는 것이 필요하다. 따라서 전환론 연구는

이런 전환을 이끌어나갈 장기적이고 근본적인 비전을 수립하고 공유하

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 19

는 것을 중요시한다. 또한 단기적인 관점에서의 일부 시스템의 성과를

개선하는 데만 초점을 맞추는 것이 아니라, 시스템 전체를 혁신하여

다른 시스템으로 구조적으로 변화하는 것을 지향해야 한다.

2.3. 사회 ·기술 시스템 전환의 다양한 단계

전환론 연구는 지속가능성 전환이 개념적으로 네 단계(phase)를 통

해서 일어난다고 구분하고 있다. 이 단계의 구분은 시간의 경과에 따

른 전환의 변화 양상을 묘사하기 위한 것으로, 전환론 연구는 시스템

이 하나의 동적 평형(dynamic equilibrium) 상태에서 다른 동적 평형

상태로 이동해나가는 비선형적 패턴을 보여준다고 가정한다. 시스템

전환의 네 단계는 다음과 같이 구분할 수 있다(김병윤, 2018b, Geels

and Schot, 2010a; [그림 3-3] 참조).

준비 단계(predevelopment): 기존 상황의 변화가 없는 동태적 평형

단계

시작 단계(take-off): 시스템의 변화가 시작되면서 전환이 출발한

단계

가속 단계(acceleration): 실질적인 구조 변화가 나타나는 단계로 이

시기 학습, 확산, 제도적 체화(embedding)가 구체화되게 됨

안정화 단계(stabilization): 사회변화의 속도가 안정화되면서 새로운

동태적 평형이 완성된 단계

20

자료: Rotmans et al.(2001), 김병윤(2008a): p.7에서 재인용

[그림 3-3] 시스템 전환의 네 단계

한편 전환론 연구의 초기에는 연구자들은 전환 기간 혹은 속도와 관

련하여 략 한 세 (30년) 정도의 시간이 걸린다고 가정하고 있다

(Rotmans et al., 2001; 송위진 외, 2017). 전환의 속도는 사회ㆍ기술 시

스템을 구성하는 여러 요소들이 각기 변하는 속도들이 상이하다는 점

에 영향을 받는다고 보고 있다. 구체적으로 경제적인 요소들의 변화 속

도는 상당히 빠른 반면에 문화적인 요소들의 변화 속도는 느린 것이

통상적이다. 기술 및 제도적인 요소들의 변화 속도는 경제와 문화의 사

이에 놓여 있다(Rotmans and Loorbach, 2010). 사회ㆍ기술 시스템의

변화는 이 모든 요소들이 변화하고 새롭게 관계를 맺게 된다는 점에서

가장 느리게 변화하는 요소들에 의해 좌우될 것이다. 이는 아래에서 설

명할 다층적 관점(Multi-Level Perspective: MLP)에 의해서 구분되는

각 공간들의 변화 속도 차이에 의해서 전환 속도가 영향을 받는다는

설명과도 연관된다(Geels and Schot, 2010a).

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 21

2.4. 전환 과정의 예측과 개입의 한계

시스템전환론은 지속가능성 전환을 수많은 요소들 그리고 주체들이

관여되는 복잡계의 구조적인 변화로 인식하고 있다. 따라서 이러한 변

화를 정확히 예측하거나, 모든 요소들을 원하는 바 로 조정하여 특정

한 목표에 정확히 도달하도록 만든다는 것은 결코 쉽지 않다는 것이

전환론의 관점이다. 그러므로 정부가 명확한 인과적 관계에 의해서 진

단된 문제에 해서 적절한 정책적 처방을 통해서 단기간에 성과를 얻

어내는 지금까지의 정책 과정과는 다르다. 이러한 관점에서 정부는 사

회의 하나의 주체로 지속가능한 에너지시스템으로의 전환에 영향을 미

칠 수는 있으나 전체를 완전히 통제하는 것은 불가능하다는 점이 유추

가능하다(박동오 송위진, 2008).

3. 전환론 연구의 프레임워크

전환론 연구는 크게 세 가지 영역, 1)다층적 관점((Multi-Level

Perspective: MLP), 2)전략적 틈새 관리(Strategic Niche Management:

SNM), 3)전환관리론(Transition Management: TM)으로 분화발전된 것

으로 파악된다(STRN, 2010; 2019).

3.1. 다층적 관점(MLP)

전환론 연구는 진화 경제학, 혁신 사회학(sociology of innovation),

제도 이론(institutional theory)을 활용하여, 사회ㆍ기술 시스템의 전환의

변화 양상을 분석하기 위해 거시환경(landscape), 사회ㆍ기술 레짐(legime),

틈새(niche)이라는 기능적 공간을 구분하고, 각 공간별로 공유한 구조,

22

문화, 실행(practice)을 가진 주체들 사이의 상호작용을 분석하는 ‘다층

적 관점(MLP)’을 활용하고 있다(Geels, 2005; Grin et al., 2010;

Verbong and Loorbach, 2012; STRN, 2010). 전환론 연구자들은 거시

환경, 사회ㆍ기술 레짐 그리고 틈새는 공간적 혹은 지리적 차원이 아니

라 기능적 차원이라는 점을 강조한다(Geels and Schot, 2010a). 다층적

관점은 전환론 연구에서 분석과 처방을 위한 가장 기본적인 프레임을

제공한다는 점에서 가장 핵심적인 부분이다.

첫째, 전환론 연구에서 거시환경(환경상황)은 특정 사회ㆍ기술 시스

템을 둘러싸면서 구조적 차원에서 영향을 미치는 것으로 설명되며 기

존 시스템이 적응했던 거시환경이 변화하면서 전환의 압력이 형성된다

고 설명한다([그림 3-5]).

둘째, 사회ㆍ기술 레짐은 특정한 사회적 기능을 원활히 수행할 수 있

도록 현행 사회ㆍ기술 시스템에 안정성을 부여하기 위한 다양한 영역에

걸쳐 자리 잡고 있는 규범, 지식, 기술, 문화 등으로 구성된다. 특정 사

회ㆍ기술 레짐은 기술 체제, 과학, 정책 체제, 사회ㆍ문화 체제, 사용자

및 시장 체제 등 다양한 영역의 하위 레짐들이 상호 연계된다([그림

3-4]) 개의 경우 해당 부문을 주도하는 거 기업들이 레짐의 지배

적 주체들이 되어 다른 여러 주체들과 함께 특정한 방향의 규범, 지식,

기술, 문화 등을 개발하고 공유함으로써 해당 사회ㆍ기술 시스템을 어

떻게 유지 운영할 것인지 영향력을 행사한다. 사회ㆍ기술 레짐은 시

스템에 경로의존성을 부여하며 내외부의 압력과 도전에 점진적으로 변

화하면서 응한다고 설명된다. 레짐의 지배적인 주체들은 정치경제적

으로 이해관계자들의 네트워크를 형성한다고 설명할 수 있을 것이다

([그림 3-5]).

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 23

자료: Geels(2004), 박동오, 송위진(2008): p.2에서 재인용

[그림 3-4] 다양한 하위 시스템으로 구성된 사회·기술 시스템

셋째, 틈새는 레짐의 밖 혹은 주변부에 위치하면서 기술, 제도, 비즈

니스 모델 등에서 새로운 급진적인 혁신을 창출 육성하고 보호할 수

있는 공간이며, 지배적인 레짐을 변혁시킬 잠재력을 가질 수 있다고

설명된다([그림 3-5]). 그러나 모든 틈새의 혁신이 모두 기존 레짐에

도전하거나 시스템을 전환시킬 잠재력을 가진 것은 아니며, 기존 레짐

에 포섭 혹은 수용될 수도 있다. 틈새 주체는 해당 영역(혹은 시장)에

들어선 신규 진출자이거나 다른 영역(혹은 시장)에서 옮겨온 기존 주

체들일 수도 있으며, (스타트업과 같은)기업, 혁신적 관료/기관, 그리고

시민단체/협동조합 등이 될 수 있다. 한편 틈새에서 성장한 다양한 혁신

들과 주체들이 결합하여 레짐에 도전할 수 있을 정도로 성장할 경우,

이런 연합체를 틈새-레짐(niche-regime)으로 따로 구분하기도 한다(Geels

and Schot, 2010b).

24

자료: Geels(2004), 송위진 외(2015): p.10에서 재인용

[그림 3-5] MLP에서 거시환경, 레짐 및 틈새의 상호작용

이러한 분석적 구분을 기반으로 하여, 거시환경의 변화 압력이 가시

화되고 강화되는 시점에서 틈새에서 발생하고 성장해온 새로운 기술,

제도, 조직 등의 혁신이 ‘기회의 창’을 얻어서 기존 레짐을 구조적으로

변화시킬 수 있다고 전환 과정을 볼 수 있다(Geels, 2004). 그러나 이

러한 묘사는 전환 과정에 한 이상형적 설명으로서, 전환론 연구자들

은 상이한 전환 유형과 경로가 있다는 점을 강조하고 있다.2)

2) 예컨 Berkhout et al.(2004)은 전환경로를 의도된 전환(purposive transition), 내생적 갱신(endogenous renewal), 궤적의 방향 전환(reorientation), 급격한 변혁(emergent transformation)으로 구분한다. 한편, Geels and Schot(2007)은 체, 변혁, 재배열, 이탈과 재정열로 전환의 유형을 구분하고 있다.

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 25

다층적 관점의 이해를 위해 에너지 부문을 통해 예를 들 수 있다. 전

통적으로 에너지 사회ㆍ기술 시스템을 지배하는 레짐은 화석 및 원자

력에너지 중심의 규모 중앙집중형 생산 및 공급 시스템과 량소비

또는 저효율의 소비 기술과 구조, 이를 뒷받침하는 제도와 문화 등으

로 구성되어 있다.3)

어떤 요소를 거시환경으로 인식할 것인지에 해서는 인식할 것인지

에 해서는 경합이 존재할 수 있으나 에너지시스템을 둘러싼 거시환

경의 변화 압력은 에너지 소비와 공급에 관한 세계화, 기후변화 및 환

경 문제의 악화, 에너지 자원의 고갈 및 지정학적 불안정성과 이에 따

른 에너지가격 변동 등을 들 수 있다. 우리나라의 경우에는 이런 일반

적인 거시환경의 압력에 더해서, 후쿠시마 사고 이후 탈원전 여론과

미세민지에 한 국민적 우려 등이 있을 것이다.

에너지 전환을 촉발할 수 있는 틈새의 혁신은 재생에너지와 에너지

효율 기술, 발전차액지원(Feed-in-Tariff, FIT) 제도와 같은 관련 제도,

실험적인 저탄소 생활양식과 능동적 시민참여 등을 제기할 수 있다.

이러한 틈새들 중에서 시스템을 변화시킬 잠재력을 가진 혁신을 잘 선

별하고 지원하는 것이 이후 설명할 ‘전략적 틈새 관리(SNM)’에서 중

요한 과제가 된다고 할 수 있다.

3.2. 전략적 틈새 관리(SNM)

전환론 연구에서 새로운 혁신의 출현을 분석하는 또 하나의 프레임

이자 지속가능성 전환을 위한 핵심 도구로 제안된 것이 SNM이다.

3) 물론 국가나 사회마다 구체적인 레짐의 구성 요소와 그들 사이의 관계는 상이하다고 보는 것이 타당할 것이다.

26

1990년 네덜란드의 연구자들에 의해서 제안된 SNM은 재생에너지

와 같은 사회적으로 바람직한 기술의 혁신이 어떻게 가능할 것인가에

한 관심으로부터 출발하였다. 전환론 연구자들은 틈새의 기술 혁신

을 지원하고 확 해야 시스템 전환이 이루어진다고 가정하고, 새로운

사회ㆍ기술 실험이 이루어질 것으로 여겨지는 틈새를 강력하게 만들어

시스템 혁신을 위한 기반을 확보하는 것이 필요하다고 생각하고 있다

(박동오 송위진, 2008; STEPI 사회혁신팀, 2014: p.27).

혁신사회학과 진화경제학의 발상을 활용하여, SNM 연구자들은 급

진적 혁신은 보조금을 지원받는 실증사업이나 군 와 같은 특수한 집

단에 의한 소비와 같이 주류적 시장 선택으로부터 ‘보호된 공간’ 혹은

‘인큐베이터’에서 출현한다고 주장한다(STRN, 2019). 예를 들어, 컴퓨

터, 제트 엔진, 레이더 등의 급진적 기술 혁신은 당장의 시장 선택의

압력에서 벗어난 군 라는 틈새 속에서 개발되고 다양한 학습을 통해서

성장했다. 즉, SNM에서 틈새는 “신기술의 인큐베이터이자, 틈새 내외부

에서 근본적인 학습이 이루어지는 공간”(박동오 송위진, 2008:p.6)이

다. 이에 더해 틈새는 혁신이 이루어나는데 필요한 공급망의 구축, 사

용자-생산자의 관계의 성립 및 조정 등의 사회적 네트워크가 만들어지

는 공간이기도 하다. 이것은 연구개발 및 실증 사업에서 시장 진출까

지 가면서 거치게 되는 ‘죽음의 계곡(valley of death)’을 건너기 위한

방안으로 제시된 것이다(Schot and Geels, 2008).4)

SNM론은 기술적 틈새의 성공적인 발전을 위해서 세 가지의 과정,

1)기 와 비전의 정교화, 2)사회적 네트워크의 형성, 3)다양한 차원에서

4) 틈새에서의 혁신은 종종 해당 시장의 신규 진입자 혹은 다른 부문으로부터 들어오는 지배적 기업들에 의해서 개발되는데, 이들이 아직 유약한 혁신을 육성하고 발전시키기 필요한 돈과 시간을 투자할 의지를 가지고 있는 때 가능하다.

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 27

의 학습 과정을 강조하고 있다. 기 는 학습 과정의 방향을 제공하고

관심을 끌어 모으며 (지속적인) 보호와 육성을 정당해주기 때문에 틈새

개발에 있어서 중요성을 가진다. 사회적 네트워크 형성 과정은 새로운

기술의 지지층을 창출하고, 관련된 이해관계자 사이의 상호작용을 촉진

하며, 새로운 자원(자금, 인력, 전문성)을 제공해주기 때문에 중요하다.

학습과정은 다양한 차원에서 이루어진다. 이러한 차원은 기술, 시장,

문화, 인프라, 산업, 정책 등 포괄적 영역을 모두 포함한다고 보고 있

다. 특히 SNM 연구자들은 ‘기 관리(expectation management)’를 강

조한다. “기 형성은 새로운 사회 기술의 영역을 확장하는 담론 차원

의 정치활동”이며, 지속가능성 전환에 도전하는 혁신가들은 새로운 사

회ㆍ기술 시스템에 한 기 를 확장하고 사회적 수용성을 향상시키는

‘기 관리’ 활동을 수행해야 한다고 제안하고 있다(STEPI 사회혁신팀,

2014: 28). 결국 기 관리는 사회ㆍ기술 시스템이 직면하고 있는 문제

들과 거시환경의 압력을 바탕으로 지속 가능성을 추구하는 안과 이

의 이해관계를 표현하고 상호 의견을 조율하는 활동이라고 볼 수 있다.

정부에 의해서 SNM이 이루어진다고 했을 경우, 개념적으로 기술

의 선택 실험의 선택 실험의 설치 실험의 확

보호의 해제 순으로 이루어진다. 즉, 직면하고 있는 지속불가능성 문제

를 다룰 수 있는 기술들을 선택하고, 해당 지속불가능성 문제를 크게

인식하고 해결을 요구하며 해당 신기술에 한 수용성이 높을 것으로

판단되는 지역을 선택하며, 이 지역에서 소비자/사용자들이 해당 기술을

선택하고 사용하는데 도움이 되는 지원(경제적, 기술적, 사회 제도적

보호) 그리고 그러한 선택을 압박할 수 있는 규제를 적절하게 조합하

여 실행하고, 이를 평가하면서 다른 지역으로 확 하고 이것이 성공적

28

으로 이루어지면서 보호를 해제하여 자립할 수 있도록 한다는 것이다.

그리고 이런 과정들의 반복적 순환은 혁신의 궤적을 만들어 내고 틈새

를 넘어서 레짐의 변화까지 구상할 수 있게 된다. 이런 접근에 따라서

SNM은 “미시적 관점의 틈새를 중범위적 관점에서 관리”하는 것이라고

평가할 수 있다(박동오 송위진, 2008:p.8).

SNM의 이해를 위해 정부의 스마트그리드 제주 실증사업의 사례를

살펴볼 수 있다.5) 정부는 2009년 ‘녹색기술 연구개발 종합 책’의

상 기술로 스마트 그리드를 선정하고, 2010년 1월에 발표된 ‘스마트그

리드 국가로드맵’에 따라서 지능형 전력망, 소비자, 운송, 신재생, 전력

서비스의 5 추진 분야가 선정되었다(기술의 선택). 2009년 6월 제주

도를 스마트그리드 실증단지로 선정되었고 구체적으로 구좌읍 일

(6천 세 )에 테스트베트가 구축되었다(실험의 선택), 동 실증사업은

2013년 5월까지 추진되었으며 이 사업을 통해 총 153개의 기술을 검

증하였다(실험의 설치). 정부는 제주 실증사업 평가를 통해 문제를 도

출하고 사업화가 가능한, 수요반응 서비스, 전기차 충전서비스 등 45

개 사업 모델을 발굴하였다(학습), 2013년 8월에 ‘스마트그리드 확산

사업 추진계획’을 수립하고(실험의 확 ), 확산 사업의 성과를 바탕으

로 민간주도의 전국단위 확산을 추진한다는 계획을 제시하였다(보호의

해제). 그러나 2013년 현재 산업부는 기술 실증에는 성공했으나 본격

적인 사업화나 민간투자 유인은 미흡했다고 평가하고 있다. SNM의 관

점에서 기술 틈새가 시장 틈새 형성으로 이어지지 못했다고 해석할 수

있는데, 몇 가지 이유가 분석된다. 첫째, 기술 선택과 실험 선택 단계에

서 형성되었던 이해관계자의 기 가 계속 유지되지 못했고, 이는 사업

5) 이 절의 내용은 이명석․김병근(2014: 199~200)의 내용에 기반하여 요약․정리하였다.

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 29

활성화되지 못하고 초기 시장 창출을 촉진할 제도 개선도 지연되었기

때문이다. 둘째, 주체 네트워크가 소비자를 중심으로 충분히 확 되지

못하고, 공급 측의 네트워크로 구축에만 머물렀다. 셋째, 그 결과가 공

급자와 소비자 간의 상호작용적 학습이 충분히 이루어지지 않았다(이

명석 김병근, 2014: 199-200). 따라서 제주도에서의 실증 사업은 기술

에만 초점을 맞춰지면서 사회ㆍ기술 전환 실험으로 평가하기는 어려울

것이다.

자료: Schot and Geels(2008): p.540

[그림 3-6] 틈새 변화 양상으로부터 레짐 변화까지

이러한 SNM은 MLP와 연계하여 검토할 때, 더욱 잘 이해될 수 있

다. 초기의 SNM은 상향식 접근을 강조하면서 틈새의 혁신이 발전하

면서 기술, 사용자 실행(user practice) 그리고 규제 구조기 공진화하

면서 시스템 전환이 이루어질 것이라 가정했다. 그 때문에 관리, 사회

적 네트워크 형성, 다차원적 학습 등의 틈새에서 이루어지는 내적 변

화 양상에 관심을 기울이는 경향이 있었다. 그러나 시간이 흐르면서

상향식 접근의 편형에 한 성찰 속에서 전략적 틈새가 위치한 맥락에

30

한 고려가 필요하며, 이때 MLP가 적절한 역할을 할 수 있다는 인식

이 자리잡기 시작했다(Schot and Geels, 2008). 예컨 MLP에 의하면,

현행 특정 사회ㆍ기술 시스템을 지배하는 레짐이 여러 틈새에서 우발

적으로 혹은 전략적으로 창출해낸 혁신들은 억제하거나 혹은 흡수할

수도 있다. 또한 틈새의 혁신에게 ‘기회의 창’을 제공하는 거시환경의

압력 변화도 중요하며, 이는 기 관리에 큰 영향을 미칠 것이다.

3.3. 전환관리(TM)

전환관리는 “지속되고 있는 사회적 문제를 해결하려고 시도하는 새

로운 거버넌스 모드”(Rotmans and Loorbach, 2010: p.140)로, 전환의

속도와 방향에 영향을 미치기 위해서 장기적인 시스템 전환의 전 과정

을 을 인식하여 효율적인 관리를 추구하는 것이다(STRN, 2019). 전환

관리 개념은 두 가지 학문에 뿌리를 두고 있는데, 하나는 시스템 전환

의 구조적 측면을 다루게 될 복잡계 이론이며 다른 하나는 행위 측면

을 다루게 될 새로운 거버넌스 이론이다. 복잡계 과학은 복잡하고 적

응적인 시스템의 비선형적인 변화 양상에 해서 연구하면서, 공진화,

출현(emergence) 그리고 자기조직화와 같은 개념을 강조하고 있다. 한

편 새로운 거버넌스 연구는 다층적, 적응적, 참여적, 상호작용적 그리

고 숙의적인 거버넌스를 강조하고 있다.

이런 두 가지 연구를 종합한 전환관리는 참여적 거버넌스 수단을 통

해 사회(기업, 정책 등)의 선도자들이 미래의 비전을 개발하고 실행하

기 위한 전략들을 검토하고 도출하는 전환무 (transition arena)를 구

성하고, 전환관리를 통해 전환경로의 개발, 전환실험, 성찰적 모니터링

과 평가를 수행한다(STEPI 사회혁신팀, 2014: 75). 이를 전환관리 거

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 31

버넌스의 네 가지 차원 전략적, 전술적, 운영적, 성찰적 으로 구분하

고 있으며 이 차원들은 순환적으로 연결된다(Rotmans and Loorbach,

2010). 그러나 실제에서는 각 차원의 순서 그리고 순환적 연속이 고

정되어 있는 것은 아니라, 여러 방식으로 변화되어 나타날 수 있다.

구분 거버넌스 활동

전략적장기적 시각에서 사회문제 구조화, 안적 미래 비전 창출과 관련된 거시 환경 전망, 전환무 구성

전술적사회ㆍ기술 체제의 구성요소인 제도, 규제, 물리적 하부구조, 금융 하부구조의 형성과 해체 관련 활동 등의 전환경로의 개발

운영적단기적인 일상적 결정, 행동과 관련된 틈새 수준의 활동 등의 전환실험 수행

성찰적여러 수준에서 전개되는 활동의 상황, 각 활동의 상호작용에 한 평가/연구를 통하여 문제와 안을 지속적으로 구조화/재해석

<표 3-1> 전환관리 거버넌스 차원의 네 가지 유형

자료: 송위진 외(2012): p.15

전환관리 연구자들은 복잡계 과학이 보여주는 것처럼 복잡한 시스템의

전환은 전통적인 의미의 명령과 통제가 불가능하다고 전제하며, 단지

이해관계자들의 공동의 탐색, 학습 그리고 실험의 과정을 통해서 조정

하고, 적응하며 영향을 미친다는 의미에서만 관리 가능하다고 주장한다.

전환관리 연구의 핵심은 내용뿐만 아니라 과정에도 초점을 맞추는 것

인데, 학습과 실험에 초점을 맞추는 상호작용적인 이해관계자 참여 과

정을 강조한다(Rotmans and Loorbach, 2010). 또한 전환론 연구자들

은 전환관리가 정책 목표의 설정과 평가 방식에서 기존의 접근과 근본

적인 차이가 있다고 본다. 기존 정책이 주로 단기 목표에 관심을 두는

경향이 높은 반면, 전환관리는 장기 목표에 관심을 두며 단기 목표가

그에 어떻게 부합되도록 할 것인가에 초점을 맞춘다. 특히 이 과정에

32

서 특정 주체(예, 중앙정부)가 전환을 주도하는 것이 아니라 다양한 주

체들의 참여와 토론 및 연 를 통해 전환을 이행해가는 방법이 중요한

것으로 지적된다(STEPI 사회혁신팀, 2014).

자료: The Natural Step 웹사이트: https://naturalstep.ca/abcd

[그림 3-7] 백캐스팅의 이해

이러한 논의에 기반을 두고, 전환론 연구자들은 전환관리의 핵심적

인 요소를 다음과 같이 제시하고 있다: 다양한 수준과 영역, 다양한

주체를 포괄하는 시스템적 사고, 장기적 시각과 단기 정책을 형성하

는 프레임워크, 백캐스팅(backcasting)과 포어캐스팅(forecasting)의

결합, 학습 강조, 시스템 혁신과 실험, 다양한 선택에 한 학습

체계, 이해당사자들의 참여와 상호작용(김병윤, 2008a). 여기서 백캐

스팅이란, “바람직한 미래를 설정한 뒤 그 목표를 달성하기 위해 목표

연도에서 현재로 거슬러 오면서 어떤 정책적 개입이 필요한지 알아보

는 정책 분석 방법”(한재각, 2017a)으로 정의된다. 포어캐스팅은 지금

까지 진행되어 왔던 추세를 연장하여 미래를 예측하고 탐색하는 접근

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 33

인 반면에, 백캐스팅은 바람직한 미래를 상상하고 이를 실현하기 위한

규범적인 접근을 취하고 있다. 특히, 한 시스템이 발전하는 현재 추세

가 지속불가능할 경우(예컨 화석연료 기반의 에너지시스템의 소비가

계속 증가할 경우)에, 포어캐스팅이 아닌 백캐스팅 접근이 필요하다.

백캐스팅은 TM에서 비전을 수립하는데 핵심적인 역할을 하게 된다.

2000년 들어서 네덜란드 정부가 추진하였던 ‘에너지 전환’ 정책은

전환관리 연구에 기반한 것으로 잘 알려져 있다(김병윤, 2008b; 정병걸,

2017). 네덜란드 정부는 2001년 제4차 국가환경정책계획을 수립하면

서 30년 이상의 장기간에 걸친 시스템의 근본적인 변화, 즉 시스템 전

환을 천명하였다. 이어 경제부도 시스템 전환의 개념을 수용하여 에너

지 전환 정책 개발에 본격 나섰다. 아래에서는 전환관리의 네가지 차

원에 해서 네덜란드 사례를 통해서 간략히 설명해본다. 전략적 차

원의 전환관리는 2000년 ‘2050년의 에너지와 사회’라는 시나리오 보

고서의 발간한 것에서부터 시작되었다. 이 연구는 에너지 전환과 관련

된 사회 변화를 종합적으로 살펴보고 전환경로를 탐색하기 위한 기준

을 마련하였다는 데에서 의의를 찾을 수 있다. 한편 본격적인 전환실

험에 들어가는 시점(2005년)에 정부는 전환협의체라 할 수 있는 에너

지 전환 태스크포스와 에너지 전환을 위한 범부처 프로그램 사무국을

설치하여 운영하기 시작하였다. 전술적 차원에서는 네 가지 전환경

로를 개발하고 이를 추진할 플랫폼을 설치하였고, 각 플랫폼은 구체적

인 비전, 세부적인 전환경로 및 전환실험을 개발하였다. 정부는 이를

지원하기 위한 기구도 지정하였다. 운영적 차원에서는 2005년부터

각 플랫폼에서 기업 등의 여러 주체가 참여하여 다양한 전환실험을 실

행하고, 정부는 이에 한 재정을 지원하였다. 성찰적 차원을 보면,

34

정부 관료, 전문기관 담당자, 전환론 연구자 등이 참여하여 전환능력센터

(CCT)를 설립하고, 전환실험의 경험을 공유하고 학습을 하는 네트

워크의 구성하였다. 또한 정부는 전환상담소(TD)을 설치하여 전환관정

에서 기업들(주로 중소기업)의 법률적, 재정적 문제를 접수하고 해결을

지원하였다(아래 <표 3-2> 참조).

구분 거버넌스 활동

전략적

• ‘2050년의 에너지와 사회’ 보고서(2000년) 발간. 네 가지 시나리오의 제시와 공급 안정, 경제적 효율, 최소 환경․사회적 영향의 세 가지 기준으로 검토

• 에너지 전환 태스크포스(TFE)와 에너지 전환을 위한 범부처 프로그램 사무국(IPE)의 구성(2005년)

전술적

• 새로운 가스, 에너지 사슬 현 화, 바이오매스 인터내셔널, 지속가능한 레인몬트6)라는 네 가지 전환경로를 개발하고 플랫폼을 구성(이후 7개로 확 )

• 플랫폼은 구체적인 공동의 비전, 전환경로, 전환실험을 개발하는 임무 부여, 추가 탐색하는 26개의 전환경로 제시

• 플렛폼과 전환실험을 지원하기 위한 기구(SenterNovem) 마련

운영적• 80개의 전환실험에 다양한 주체(주로 기업들의 콘소시엄)의

참여하고 정부는 자금(전환연합지원펀드 등)을 지원(2005년부터)

성찰적

• 전환능력센터(CCT)의 설립하여 전환실험의 경험을 공유하고 학습을 하는 네트워크의 구성(2005년부터)

• 전환상담소(TD)을 설치하여 전환관정에서 기업들(주로 중소기업)의 법률적, 재정적 문제를 접수하고 해결 지원

<표 3-2> 전환관리의 네 가지 차원과 네덜란든 에너지 전환 정책 추진

자료: 김병윤(2008b)을 참고로 저자 정리

네덜란드의 에너지 전환 정책 추진 과정에서 몇 가지 문제가 드러났

다고 평가받고 있는데(정병걸, 2018), 전환관리 접근과 관련하여 토론

할 만한 주제를 제공한다. 에너지 전환 정책이 정부에 자리잡고 전환

6) 네덜란드에서 산업화, 도시화된 지역을 의미한다(정병걸, 2017).

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 35

실험이 성공적으로 진행되고 있기는 하지만, 주류 에너지정책은 거의

변화가 없다. 이는 네덜란드의 전환관리가 민주적 참여를 강조하였으

나 실제로는 산업계나 정부 엘리트가 전환과정을 주도했으며 에너지

전환 정책이 지배적인 에너지레짐에 근본적인 방식으로 도전하고 있지

못하다는 비판과 연계된다(정병걸, 2017). 이는 지배적인 레짐 주체들

이 전환 경로와 전환 실험의 선택 기준 선정을 좌우할 경우에 새로운

틈새 공간을 만들어내고 다양성을 창출하는 데 실패할 수 있으며, 새

로운 혁신들도 지배적인 레짐에 포획되어 시스템의 구조적 변화를 추

구하지 못하고 약화될 수 있다는 우려를 낳고 있다. 이는 전환정책의

집행이, 전환관리의 문제의식과는 다르게, 평소에 익숙한 관리 방식

예컨 기술 중심, 비용편익을 통한 시장 가능성에 따른 실험 선택,

전통적인 정책 수단 활용 에 의존하는 것과도 연관된다. 이러한 비판

과 분석들은 전환관리의 거버넌스 접근이 전환을 둘러싼 이해관계의

갈등과 립의 문제를 다루는데 한계가 있으며, 전환 과정에 내재된

권력과 정치의 차원을 주목해야 한다는 주장과 맞닿을 수 있을 것이다

(STRN, 2019).

4. 사회·기술시스템전환론에 따른 전환 경로의 다양성

4.1. 전환 경로의 다양성

사회ㆍ기술 시스템의 전환이 다양한 형태로 나타난다. 틈새에서의 혁

신의 성장과 기존 레짐의 교체, 기존 레짐의 거시환경의 압력과 틈새의

도전에 응하는 양상에 전환의 유형은 다르게 나타난다. 전환론 연구

자들은 거시환경이 기존 레짐에 변화 압력을 미칠 때 틈새가 얼마나

36

개발되었는가, 그리고 틈새가 기존 레짐이 공생하는 관계인지 경쟁하는

관계인지의 상반된 차원을 교차하여 분석했을 때, 아래와 같은 다양한

전환의 유형(혹은 경로)을 발견할 수 있다고 제안하고 있다(Geels and

Shot, 2007; 김병윤, 2008b).7)

• 대체(substitution)의 유형: 거시환경의 강한 압력이 실재하고 일정 수준

발달한 기술적 틈새가 존재할 경우 기존 레짐의 요소를 대체하는 것이

가능하다.8)

• 변형(transformation) 유형: 낮은 수준의 거시환경의 압력이 존재하지만

틈새에서의 혁신이 충분히 성숙하지 못했을 경우 기존 레짐은 이를 수

용해서 적응할 수 있다.

 • 재배열(reconfiguration)의 유형: 강한 거시환경의 압력과 발달된 틈새가

모두 존재하지만 이 틈새가 기존 레짐과 공생하는 성격을 가지고 있을

때 나타날 수 있는 전환 유형이다.

• 이탈 및 재정렬(de-alingment and re-alignment) 유형: 거시환경의 변

화가 급격히 일어나 기존 레짐의 주도적 주체들은 신뢰를 상실하여 이

탈한 상황에서, 틈새들 사이의 경쟁이 일어나고 그 중에 한 틈새가 지배

적인 지위를 차지하면서 기존의 레짐이 새로운 레짐으로 대체되는 경우

나타날 수 있다.

일부 전환론 연구자들은 다양한 에너지 전환의 유형(경로)를 탐색하기

위해 다층적 관점(MLP)과 앞서 제시한 전환의 유형을 활용하여 ‘사회ㆍ기술 시나리오’를 고안하였다(Hofman and Elzen, 2010; Verbong and

Geels, 2010, 2012). 사회ㆍ기술 시나리오는 기술과 사회시스템의 상호

7) Geels at al.(2016)은 네 가지 전환 유형 중에서 체 경로와 변형 경로를 세분화할 수 있다고 제안하고 있다. 이는 레짐과 틈새의 주체, 제도, 기술들이 어떻게 경합하는가에 따라서 보다 현실성 있는 경로를 모색해볼 수 있도록 해주고 있다.

8) 에너지 시스템과 같은 큰 규모의 인프라 형태를 가진 경우는 기존 기술적 요소가 한정적으로 체되는 유형은 실재하기 어렵다고 보고 있다(Verbong and Geels, 2012: p.207).

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 37

작용을 탐색하여 미래 에너지시스템의 핵심이 되는 사회적 요소들을

구분하는 수단이다. 최근 MLP에 기반을 두고 유럽(국가)들의 ‘사회ㆍ기술 시나리오’ 혹은 전환 유형(경로)를 분석하는 여러 연구들이 나오기

시작하였다(네덜란드의 경우 Hofman and Elzen(2010); 유럽의 경우

Verbong and Geels(2010, 2012); 영국과 독일의 경우 Geels at al.(2016)).

여기에서는 네덜란드의 전력 시스템을 상으로 사회ㆍ기술 시나리오를

개발한 Hofman and Elzen(2010)의 논의를 간단히 살펴보도록 한다.

네덜란드는 2008년 기준 재생에너지가 전체 전력 소비량의 7.5%를 차

지하는 수준이었다. 한편 20세기 초 네덜란드에서는 두 개의 상반된

흐름이 나타나고 있었는데, 첫째는 에너지기업들이 유럽 시장 전체를

상으로 한 전략을 개발하고 전력의 국제 거래를 증가시키면서 국제적

전력 인프라를 확장하는 흐름이었다. 둘째는 소규모 소비자와 생산자

를 양방향으로 연결하는 지역 발전소들이 증가하는 흐름이다. 이러한

배경에 한 이해를 바탕으로 네덜란드의 2050년 전력소비는 두 배

증가하나, 전력 소비에 의한 온실가스 배출량은 1990년 비 50% 감

축한다는 목표를 달성하는 세 가지 시나리오(유럽 전력 시스템 전환,

하이브리드 시스템 전환, 분산 발전 전환)를 제시하였다. 이를 요약해서

설명하면 다음과 같이 정리된다.9)

9) Verbong and Geels(2010, 2012)도 유사하게 유럽 전력시스템의 세 가지 전환 경로, 하이브리드 그리드 지향 강화(Futher toward hybrid grid: 변형경로), 슈퍼그리드의 출현(재배열 경로) 그리고 분산 발전의 지향(이탈 및 재배치 경로)를 분석하였다. 이는 네덜란드에 한 Hofman and Elzen(2010)의 세 가지 전환 경로와 비슷한 점이 많다.

38

측면전환경로

주요 요소지배적 주체 네트워크

핵심 동인

유럽 전력 시스템/

슈퍼그리드 전환

(재배열 경로)

- 레짐 주체는 초국적 전력망을 개발하면서 보다 국제적 방향을 발전

- EU 정책과 통합이 주도적 역할 - 규모 재생에너지의 결합은 국제적 전력망의 강화와 통제를 요구

전력생산자, 중앙정부 주체 그리고 재생에너지 기업들의 네트워크: 핵심 역할은 국제 전력망 운영자

국제 전력망의 강화, EU 에너지 정책, 유럽 에너지안보

하이브리드 시스템 전환(변형 경로)

- 레짐 주체는 국가적 지원 계획에 의해서 촉진되는, 비용 효과적이고 저탄소(carbon-lean) 투자에 초점

- 기존 발전소는 CCS를 설치하고 친환경 연료 발전소에 의해서 점진적으로 체되며, 원전도 업그레이드

- 소규모 열병합 발전과 재생에너지는 가정 부문 시장에서만 기반 획득

레짐 주체는 탄소 거래자, CCS 기업, 바이오매스 생산자 네트워크를 발전새로운 수소 기반 네트워크가 출현

시장 기반 배출권 거래, 국내 에너지정책

분산 발전 전환

(이탈 및 재배치 경로)

- 레짐 주체는 거시환경 압력에 응 곤란, 새로운 주체 네트워

크는 보다 지역에 기반을 둔 시스템을 개발

- 레짐 주체들의 규모 공급 중심 패러다임과 새로운 주체 네트워크의 지역 수요 중심 패러다임이 경쟁

에너지 공급자(distributor), 엔지니어링 및 ICT 기업, 건설사, 주거연합회 그리고 지자체의 네트워크

지역 에너지정책, 안 인프라의 개발, 건조 환경의 에너지 관리

자료: Hofman and Elzen(2010)의 내용을 저자 번역ㆍ수정

<표 3-3> 네덜란드의 에너지 전환 사회·기술 시나리오

세 가지 전환 경로는 전력 레짐이 직면하고 있는 거시환경의 압력에

한 반응일 뿐만 아니라 전력 시스템을 실질적으로 녹색화하기 위한

조건을 실질적으로 충족시킨다는 점에서는 동일하다. 그러나 해결하고

자 하는 문제의 우선순위, 지배적인 사회적 변화 양상 그리고 틈새의

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 39

역할에 한 가정에서는 상이함을 보여주고 있다.

변형 경로의 경우, 레짐 주체는 시스템에 한 통제권을 유지한 채

중앙집중적 전력 생산을 녹색화하고 규모 재생에너지 설비를 수용하

면서 방향 전환하게 된다. 이때 지배적인 논리는 경제성으로 에너지

회사들의 경쟁에서 가격과 비용이 중요한 역할을 하게 되며 안을 평

가할 때 비용효과성이 중요한 기준으로 활용된다.

재배열 경로에서, 지정학적 그리고 에너지 안보가 레짐의 중요한 위

협으로 인식되면서 레짐 주체들은 정책결정자와 새로운 기술 공급자와

함께 보다 지속가능한 유럽 시스템을 창출하기 위해서 협력한다. 정치적

논리가 중요한 동인이 되는데, 유럽 차원의 조율과 지도가 이 위협을

다룰 수 있는 유일한 방안으로 간주된다. 일부 측면에서는 자유화 이

전의 지배적 개발 패턴으로 회귀하는 것으로 여겨질 수 있는데, 발전

규모(특히, 풍력, 태양광, 집중형 태양광 발전(CSP)와 같은 재생에너지

부문에서)를 확 해간다는 점에서 특징적이다.

마지막으로 이탈과 재배치 경로에서, 사회-문화적 논리 지역주의,

협동조합과 소비자 참여 가 지배적이다. 새로운 시스템 배열은 점진적

으로 지방과 지역(local and regional) 발전소와 이와 연계되는 새로운

소규모 네트워크를 중심으로 점진적으로 출현한다. 새로운 시스템의

출현은 (부분적으로) 새로운 주체와 그들이 도입하는 새로운 규칙에

의해서 이루어진다. 새로운 사회적 네트워크, 레짐 규칙 그리고 인프라의

변화로 인해서, 이 전환 경로는 기장 급진적인 변화를 수반한다(Verbong

and Geels, 2012). 다양한 전환 유형(경로)와 사회ㆍ기술 시나리오 방법

론은 해외의 에너지 전환의 유형(경로)를 모색하는데 활용될 수 있을

것이다.

40

4.2. 전환의 정치경제적 속성

지속가능성 전환은 다양한 주체들이 참여하는 과정(multi-actor process)

을 통해 이루어지는데, 이들은 각자의 신념, 자원, 역량, 전략과 이해관

계를 갖는다. 전환은 인식형성, 전략적 계산, 학습, 투자, 갈등과 정치

투쟁, 동맹형성과 같은 여러 행위성들을 포괄하는 매우 복잡한 상호작

용의 과정을 동반한다. 지속가능성이라는 개념도 경합적으로 이해되기

때문에 바람직한 전환 경로와 방식에 해서는 합의되기 어렵다. 그러

나 지속가능성 전환은 석유, 자동차, 전력, 농산품 기업들이 기득권을

갖는 경제 산업구조를 위협할 수 있기 때문에, 이런 기존 주체들은

자신들의 이익을 지키기 위해 전환 자체에 또는 전환 속도에 저항하는

경향을 보인다. 그리고 지속가능성의 공공성 측면에 주목하면, 기업과

소비자들처럼 사적 영역의 무임승차와 죄수의 딜레마를 해결할 필요가

있다. 이는 환경 규제, 조세와 보조금과 혁신정책 등, 전환의 방향성을

규정하는 데 공적 영역과 공공 정책의 중심적 역할이 중요하다는 점을

의미한다(STRN, 2019). 따라서 지속가능성 전환은 그 본성상 정치적

과정이다. 초기 지속가능성 전환 연구는 이런 측면에 관심을 덜 기울

였지만, 최근에는 전환의 정치경제적 속성에 큰 관심을 보이고 있다

(STRN, 2019).

TM와 SNM 등의 이론적 틀을 활용해 전환 거버넌스에 한 연구가

꾸준히 진행되어 왔지만, 주로 전환 초기 단계(전환협의체, 실험)에 초

점이 맞춰져 있었다. 최근 전환론 연구의 과제는 다음 단계(가속화 방

법)의 전환관리를 어떻게 할 것인가이다(STRN, 2019). 전환이 시작 단

계와 가속화 단계에 접어들 때 정치과 권력의 이슈가 더욱 중요해진

다. 왜냐하면, 에너지 전환의 초기 단계에서는 재생에너지의 기술적,

제3장 사회·기술시스템전환론의 이해 41

경제적 옵션들에 한 논쟁이 활발하지만, 시작 단계에서 가속화 단계

로 넘어가면서는 다양한 기술들의 복잡한 상호작용, 기존 비즈니스 모

델과 기술의 쇠퇴, 기존 주체들의 경제적 정치적 투쟁, 전력시스템의

역할과 기능 전반의 과제들이 쟁점으로 부상하기 때문이다(Markard,

2018). 이런 점에서 단계별 전환 과정에서 전환 정치의 시각에서 분석

과 처방이 필요하고, 이에 적합한 전환 거버넌스도 재구성/재배열될 수

있을 것이다.

정치경제적 관점에서 전환론 연구는 점차 에너지 전환 과정에서 시

민사회와 사회운동의 중요성에 해서도 관심을 기울이고 있다. 첫째,

시민사회와 사회운동은 중여론, 소비자 선호, 일상실천, 정책결정에

영향을 미칠 수 있기 때문에, 사회 전반의 인식과 가치의 변화 그리고

정치과정의 변화를 견인할 수 있다.

둘째, 시민사회와 사회운동은 에너지를 포함한 지속가능성 전환의

안적 비전과 안을 제시하고 정의, 공정과 포용성 등의 원칙을 중

심으로 전환정책을 구상 실행하는 원동력으로 인정되고 있다. 시민의

참여는 탈원전, 탈석탄 결정과 같은 기존 레짐을 해체하는 정책과 재

생에너지 지원 프로그램과 같은 신규레짐을 지원하는 정책을 실행하고

유지하는데 동력이 된다.

셋째, 시민사회와 사회운동 스스로가 재생에너지 확 와 같은의 풀

뿌리 혁신(grassroots innovation)을 위한 보호 공간을 제공하고 소비자

수요를 창출하는 기술과 산업 혁신의 주체이자 모델로도 평가받는다.

전환마을, 에너지자립마을, 에너지협동조합, 공동체에너지 운동 등이

주목받는데, 레짐 주체들이 혁신 실험들을 수용하도록 영향을 미칠 수

있다(STRN, 2019).

42

또한 지속가능성 전환은 빈곤, 계급, 인종, 젠더, 세 등 여러 측면에

서 필연적으로 정의와 평등 등과 같은 윤리적 가치와 밀접하게 관련되

어 있기 때문에, 어떤 가치를 선택하느냐는 중요한 핵심적 질문이 된다.

또한 전환의 윤리에 관심은 앞서 살펴봤던 정치와 권력, 거버넌스, 시민

사회와 사회운동 등과 직접적으로 연결되며(STRN, 2019), 특히 에너지

민주주의나 정의로운 전환 등의 개념과 함께 담론화되고 있다.

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 43

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국

1. 사례 분석 및 대상 개요

1.1. 사례 분석의 개요

세계 주요국은 청정에너지를 확 함으로써 기후변화에 응하겠다

는 공통의 목표 하에 에너지 전환을 추진 중에 있다. 각 국은 자국의

여건을 고려하여 세부적인 정책 목표와 방향을 설정하고 있으며, 에너

지 전환의 구체적인 모습은 국가별로 다양한 형태로 구현되고 있다.

표적으로 독일과 영국은 각기 다른 맥락에서 자신만의 고유한 에

너지 전환 거버넌스를 구축 발전시켜 왔으며 에너지 전환에 한 논의

의 시작과 달성 경로에 있어 차이를 보인다. 일례로 2011년 후쿠시마

원전사고가 두 나라에 미쳤던 영향만 비교해 보더라도 양국의 에너지

전환 과정에는 차이가 존재함을 알 수 있다. 독일의 경우 후쿠시마 원

전사고 이후 원전에 한 반 시위가 확산 심화되면서 탈원전에 한

정책의지가 강화되었으며, 탈원전 및 탈석탄으로 표되는 에너지 전

환을 추진하고 있다. 반면 영국은 탈석탄을 추진하되 원전의 역할은

일정 수준 유지하는 방향으로 에너지 전환을 이행하고 있다. 후쿠시마

원전사고라는 거시환경의 충격이 독일에는 에너지 전환을 가속화시키

는 계기로 작용하며 지배 레짐의 사회 정치적 환경에 변화를 가져왔지

만 영국의 사회 정치적 환경에는 큰 영향을 미치지 못한 것이다. 이는

두 나라의 에너지시스템의 구조 차이로 인해 같은 외부 영향에도 서로

다른 형태로 반응이 나타났기 때문이다. 다른 한편으로는 에너지 전환

44

을 둘러싼 속도, 규모, 강도 등 주요 쟁점들에 한 관점과 입장 차이

에서 기인하기도 한다.

본 장에서는 우리나라의 에너지 전환에 한 논의를 시작하기에 앞서

에너지 전환의 유형과 경로에서 서로 다른 특성을 보이는 독일과 영국

사례를 살펴보고자 한다. 기본적인 분석의 틀은 3장에서 살펴본 다층적

관점(MLP)과 2장에서 제시한 전환의 유형을 적용한 ‘사회ㆍ기술 시나

리오’를 기반으로 하며, 전환의 단계(준비-시작-가속-안정화)별로 독일

과 영국의 에너지 전환의 경로와 변화 양상(계기와 과정)을 비교 분석

하고 국가별 에너지 전환 특성을 도출하고자 한다.

구분 주요 내용

독일재생에너지 확 와 함께 탈원전 탈석탄 정책을 동시에 추진하고 있어 주목받고 있으며, 사회적 합의와 아래로부터의 틈새실험 측면에서 풍부한 사례를 제공함

영국기후변화법(Climate Change Act)/기후변화위원회(Committee on Climate Change) 등 법 제도 도입을 통한 재생에너지 확 와 석탄발전의 단계적 폐쇄를 추진하고 있으나 원자력발전 유지 정책을 고수하고 있음

<표 4-1> 해외 에너지 전환 사례분석의 배경 요약

자료: 저자작성

1.2. 사례 대상의 개요: 독일과 영국의 에너지 전환 유형과 경로 비교

(Laes et al., 2014; Geels et al., 2017)

독일과 영국 모두 저탄소 에너지로의 에너지 전환을 공식화했지만, 구

체적인 전환 경로에 있어서는 차이를 보인다. 자세한 내용은 추후에 살

펴보겠지만 앞서 살펴본 4가지 전환경로 체, 변형, 재배열, 그리고 이

탈과 재배치-를 기준으로 구분하면, 독일은 화석연료 및 원자력 중심의

기존 레짐을 시민, 협동조합, 환경단체, 농민 등 신규주체들이 소규모 재

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 45

생에너지(육상풍력, 태양광, 바이오가스)를 중심으로 체해가는 체 경

로로 규정될 수 있다. 반면 영국은 기존 레짐을 해체하기 보다는 기존

주체들이 규모 저탄소에너지(해상풍력단지, 육상풍력단지, 석탄발전의

바이오매스 전환, 원자력발전과 탄소포집 및 저장(CCS) 기술)를 중심으

로 기존 레짐을 보완해가는 변형 경로에 해당한다.

에너지 전환 경로를 비교 분석하기 위해서는 현재 양국의 에너지 전

환이 전환의 단계(준비-시작-가속-안정화) 중 어느 단계에서 진행되고

있는지에 한 구분이 우선되어야 한다. 그러나 전환의 단계의 속도와

규모, 기간에 해서는 명확한 기준이 없어 두 나라의 에너지 전환 단

계를 구분하는 작업이 쉽지 않았다. 이에 본 연구에서는 기존 연구를

참고하되 최근 상황 변화까지 고려하여 시기를 구분하였으며, 독일과

영국의 에너지 전환이 현재 가속단계에 접어들었다고 진단하고 분석을

진행하였다.

본 연구에서 독일과 영국의 시기별 에너지 전환의 구체적인 경로 분

석은 Geels et al.(2016)의 연구를 바탕으로, 1) 레짐의 변화 양상(주체와

제도, 주체와 기술)과 2) 재생에너지의 틈새혁신(주체와 제도, 주체와 기

술)으로 나눠 살펴보고, 이를 종합하여 분석하고 토론하였다. 1990~2014

년까지의 선행연구에 최근까지의 상황을 추가해 작업하였으며, 2014년

이전의 내용 중 필요한 부분과, 특히 그 이후의 사건 전개에 해서는

별도의 자료를 토 로 추가하여 정리하였다.10)

10) 이하 내용은 주로 Geels et al.(2016)의 내용을 바탕으로 작성하되 다른 논문과 보고서를 참고하여 재구성하였다. 별도의 인용 표기가 없는 경우에는 Geels et al.(2016)을 요약한 것이고, 이외의 추가 내용에 해서는 본문에 인용 처리하고 참고문헌에 해당 자료를 수록하였음

46

2. 독일

2.1. 준비단계(1990년대: 1990~1998년): 지배적 맥락에서 틈새 형성

2.1.1. 레짐의 변화 양상: 주체와 제도

1990년 독일의 전력시장은 규제기관의 감독을 받는 9개의 수직

통합적 국영 전력회사가 권역별로 전력을 공급하는 자연독점 형태로

구성되었으며, 이들이 전력부문 레짐의 근간을 형성하였다. 그 외에 80

개의 지역 공급사업자와 약 900개의 지역 전력회사가 지방 단위의 배

전을 담당하며 전력시장에 참여하였다.

2.1.2. 레짐의 변화 양상: 주체와 기술

독일은 전통적으로 자국내 값싸고 풍부한 갈탄을 중심으로 하는 화

석연료와 원자력을 중심으로 전원이 구성되었다. 그러나 1986년 체르

노빌 원전사고 이후, 원전의 안전성에 한 우려가 제기되면서 원전

폐지에 한 논의가 시작되었다. 독일에서 불과 1,300km 떨어진 체르

노빌에서 원전사고가 발생하면서 독일 국민들 사이에서 원전에 한

공포가 확산되었으며 인식의 전환기를 맞게 된 것이다. 정치권에서는

사회민주당11)과 녹색당이 원전에 반 입장을 표명하며 반원전 여론

을 주도하였다. 반면 기독민주당/기독사회당-자민당 연정은 형 전력

회사들과 함께 원전 존속 입장을 고수하였다.

11) 진보성향의 사회민주당은 1979년까지 원전을 지지하였으나, 체르노빌 원전사고 이후인 1986년 8월 원전 반 로 입장을 바꾸었다(에너지경제연구원, 2018c: p.11).

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 47

2.1.3. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 제도

1980년 독일의 재생에너지는 농장에서 시민단체와 소규모 유틸리

티에 의한 소규모 풍력발전에 주로 국한되어 있었다. 이후 체르노빌

원전사고로 인한 원전 여론과 함께 체에너지 개발 필요성에 한

인식이 확산되며 담론이 형성되기 시작했고, 1987~1989년에는 의회의

재생에너지 시장 지원 법률 상정으로까지 이어졌다. 그러나 제출된 법

안들은 경제부처의 반 와 기독민주당/기독사회당-자유민주당 연정의

거부로 통과되지 못하였다.

1991년 발전차액지원(FIT)제도를 담은 새 법안(전력매입법)이 정치권

이 동 서독 통일에 관심을 두는 상황에서 통과되었다. 동 법안은 전력회

사들이 최종 소비자가격의 80~90% 수준에서 재생에너지 전력을 우선적

으로 구매하도록 재생에너지 전력의 우선구매와 구매가격을 규정하였다.

정부가 재생에너지를 지원하는 새로운 정책을 추진하자 기존 주체

( 형 전력회사)들은 반발하였다. 1995년 독일 법원에 FIT의 적법성을

따지는 소송을 제기하고 1998년에는 유럽사법재판소에 항소하는 등의

법적 다툼과 함께 풍력은 비용이 많이 들고 안정성이 부족하다고 주장

하며 재생에너지 발전의 문제점을 강조, 부정적 여론을 형성하였다.

형 전력회사들의 압력으로 인해 정부는 1997년에 FIT 축소 방안을 제

출하였다. 이에 항하여 환경단체와 태양광협회와 풍력협회, 금속노

조 노동자들, 농민단체, 종교단체들은 규모 반 시위를 벌였고, 결

과적으로 정부안은 의회에서 거부되었다.

48

2.1.4. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 기술

재생에너지 지원 정책과 함께 시민단체, 반핵운동단체들에 의한 재

생에너지 확 여론에 힘입어, 1990년 독일의 풍력발전 시장은 크게

확 되었다. 그러나 태양광의 경우에는, 당시의 FIT가 태양광의 경제

성을 보장하기에는 여전히 부족한 수준이었다. 정부가 실시한 옥상 태

양광 1천개 프로그램에 해 초과 신청이 이뤄질 정도로 중적으로

인기가 상당했음에도 불구하고 정부의 지원정책은 확 되지 않았다.

이런 상황에서 1990년 중반에 지멘스와 같은 태양광 제조업체들은

독일을 떠나기 시작하였다. 바이오가스의 경우에도 FIT로는 시장 창출

이 어려웠지만, 실질적으로 경제적 수익을 얻을 수 있는 농민들이 직

접 바이오가스 플랜트를 세우고 바이오가스협회를 결성하면서 FIT 일

부 인상을 이루어 냈다.

2.2. 시작단계(2000년대: 1998~2009년): 레짐과 틈새의 동시 확대

2.2.1. 레짐의 변화 양상: 주체와 제도

1998년 전력시장 자유화에 따라 전력회사 간 인수합병이 활발해지

면서 기존 시장지배자들의 시장집중도는 더욱 높아졌다. 시장개편으로

Big-4(RWE, E.ON, Vattenfall, EnBW)가 탄생하였으며, 2004년 기준

으로 이들이 전력생산의 90%를 차지하였다. 시장집중도가 높아지면서

주요 전력회사들은 반독점법의 제재를 받기 시작했으며, 이들은 이를

피해 해외 진출을 시도하며 규모를 확장해갔다.

정치적으로는 1998년 연방선거 결과 체르노빌 원전사고 이후 반원전

여론을 주도했던 사회민주당과 녹색당 연정이 출범하면서 원전 및

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 49

재생에너지 확 에 한 논의가 본격적으로 시작되었다. 연방정부는

2002년 원자력법(Atomic Energy Act)을 개정하여 신규 원전 건설을

금지하고 원전 가동수명을 40년으로 제한하였다(1차 탈원전 결정).

2.2.2. 레짐의 변화 양상: 주체와 기술

독일 전력회사들은 2000년 중반 들어 많은 석탄발전소를 신규 건설

하였다. 석탄광산 보조금이 2000년 44억 5천만 유로에서 2013년 25억 유

로로 줄어들긴 했지만 여전히 상당한 수준의 지원을 받고 있었기 때문이

다. 동시에 2005년 EU ETS로 인해 석탄발전소의 온실가스 배출에 한

이슈가 제기되면서 기존 전력회사들은 (정부 지원을 포함한) 탄소포집 및

저장(Carbon Capture & Sequestration, CCS) 연구개발에 착수하였다.

한편, 원자력업계는 2002년 연방정부의 신규 원전 건설 금지 및 가

동수명 제한 결정(원자력법 개정)에 해 강하게 반발하였다. 2005년

연정이 끝나자 이들은 원전의 단계적 폐쇄 결정을 뒤집기 위해 적극

응하였으며, 2009년 새로 들어선 중도-보수 연정을 집중 공략하기

위해 보고서, 언론 인터뷰, 홍보 등을 통해 원자력발전소의 안전성과

저탄소에너지원으로서의 친환경성, 에너지안보 측면을 부각하였다.

2.2.3. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 제도

2000년 사회민주당-녹색당 연정은 재생에너지 보급 촉진을 위해 재

생에너지법(Renewable Energy Sources Act, EEG)을 도입하고, 2005년

까지 이산화탄소 25% 감축과 2010년까지 재생에너지 전력 10% 생산

을 주요 목표로 하는 기후보호계획(Climate Protection Plan)을 발표하

였다. 이후 2002년 정부는 재생에너지 목표를 2010년 12.5%, 2050년

50

60%로 상향 조정하였다.

EEG 도입에 따라 전력망 운영자는 재생에너지 발전설비를 우선적

으로 계통에 연결하고 20년 동안 발전차액지원을 보장해야 하며, 재정

지원 수준은 에너지원의 기술별 성숙도에 따라 조정되도록 하였다.

FIT를 전면 확 개편한 EEG 도입은 환경단체는 물론 태양광 기업과

금속과 건물 관련 조직 등의 광범위한 지지를 받았다. 기존 형 유틸

리티들은 시장을 교란시키고 비용을 인상시킬 수 있다는 이유로 EEG

에 반 하였으나 재생에너지에 한 시민사회의 지지를 거스르지는 못

하였다. 재생에너지 지원제도는 높은 수준으로 유지되었고 재생에너지

의 산업화가 지속되면서 산업정책 측면에서도 더욱 중요해졌다.

2.2.4. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 기술

1998년 전력시장 자유화 함께 신규 주체들이 증가하고 재생에너지

를 전문적으로 취급하는 새로운 집단들이 생겨나면서 독일의 재생에너

지 발전이 확 되기 시작하였다. 기존 유틸리티들은 여전히 재생에너

지 분야에서 제한적인 역할만 수행하였다.

이 시기에는 경제적 동기가 재생에너지 확산에 크게 작용하기 시작

하였으며, 정부의 EEG 제정을 통한 재생에너지에 한 경제적 지원

확 가 그 효과를 증폭시켰다. 바이오가스는 2006년 이후 급증하였는

데 2004년 EEG 개정으로 재정적 인센티브가 늘면서 농민들의 참여가

확 되었기 때문이다. 농민들은 수익 다각화를 위해 바이오가스 프로

젝트에 참여하였으며, 바이오가스협회 등의 전문기관들이 기술적, 행

정적 지원을 제공한 것도 바이오가스 확 에 중요한 요인으로 작용하

였다. 바이오매스 고형연료의 경우에는 초기에 지방 전력회사들이 중

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 51

간 규모 수준의 발전설비를 주도하며 성장하였다. 일부 지방 전력회사

들은 Big-4에 항하기 위해 이런 흐름에 동참하였고 공동으로 설비를

운영하면서 더 큰 세력으로 발전하고 정치적 영향력을 행사하기도 하

였다. 태양광 설치는 EEG를 근거로 정부가 1999년에 실시한 태양광지

붕 10만 프로그램 덕분에 크게 증가하였다. 2006년 이후 급속한 증가

는 시민(소규모 태양광), 농민( 규모 태양광), 프로젝트 개발자(집중형

태양광) 등 여러 집단에서의 참여로 가능하였다. 나아가 태양광 산업

화에도 성공을 거뒀는데, 태양광 제품 판매가 2000년 2억 100만 유로

에서 2008년 70억 유로로 증가하고, 수출 역시 2004년 2억 7,900만 유

로에서 2010년에는 약 50억 유로 수준까지 증가하였다.

2.3. 가속단계(2010년대: 2009년~최근): 틈새-레짐의 경쟁 심화와

경로 변화의 가능성

2.3.1. 레짐의 변화 양상: 주체와 제도

2009년에 집권한 중도-보수 연정은 원전을 단계적으로 폐쇄하겠다

는 이전 정부의 결정을 번복하였다. 정부는 2010 에너지구상(Energy

Concept 2010)을 발표하면서 온실가스 감축 및 재생에너지 비중 확

를 추진하고 이를 위해 원전의 사용기한을 연장하였다. 이러한 정책

변화에 해 기존 전력회사들은 크게 환영했지만 동시에 사회적 논쟁

과 탈핵운동이 거세게 나타났다.

2011년에 발생한 후쿠시마 원전사고는 탈원전에 한 중적 시위

로 이어졌으며, 이에 정부는 이전의 원전 사용기간 연장 결정을 번복,

원자력발전소 17기 중 8기를 즉각 폐쇄하고 나머지 9기는 2015~2022

년에 폐쇄하기로 결정하였다(2차 탈원전 결정). 원전의 단계적 폐쇄는

52

에너지구상에서 제시된 재생에너지 목표를 공식적으로 채택한 에너지

전환 정책(Energiewende)으로 발전하였다.

에너지 전환에 한 정치적, 경제적, 환경적 논쟁에도 불구하고,

2000년 이후 집권 정치세력 모두 에너지 전환을 지지하였으며 국민

90%가 에너지 전환을 지지하고 있다. 가장 큰 논란으로 꼽히는 전기

요금 인상 역시 에너지 전환을 근본적으로 흔들 정도로 중 인식과

여론에 부정적인 영향을 크게 미치지 않았다(Kuittinen Velte, 2018.

반면 기존 전력회사들은 여러 가지 심각한 경제적 문제에 직면하였

다. 경제위기로 인한 전력수요 감소와 공급과잉, 재생에너지 전력 확

로 인한 기존 유틸리티의 시장점유율 하락, 전력도매가격 하락과 급전

우선순위(merit order)의 변화에 의한 가스발전소 가동 감소, 원자력발

전소의 좌초자산화 등으로 인해 전력회사의 주가는 2008~2013년 사이

에 60~70%로 떨어졌으며 기업의 수익모델에 한 우려가 제기되었다.

이러한 상황에서 정부는 재생에너지 확 속도가 지나치게 빨라지지

않도록 조정하는 한편, 용량시장(capacity market) 등을 통해 기존 전력

회사와 기존 발전소에 한 지원을 강화하였다.

2018년 기독민주당-기독사회당 연합은 사회민주당과의 연정 협상에

서 에너지 전환 및 기후변화 응 정책 기조를 유지하기로 결정하였다.

2020년 온실가스 감축목표(1990년 비 40% 감축)는 최 한 달성하

고 2030년 목표(1990년 비 55% 감축)는 목표는 반드시 달성하도록

하였다. 또한 부문별 목표달성을 촉진하기 위한 수단으로 기후보호법

(Climate Protection Law) 제정 등 법제도 정비를 완료하기로 합의하였

다. 그리고 재생에너지 전력 비중 목표를 2030년 65%까지 확 하고

재생에너지 공급 확 에 비하여 전력망 확충을 추진하도록 하였다

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 53

(에너지경제연구원, 2018c).

다음으로 탈석탄 정책을 추진하기 위해 탈석탄위원회(coal exit

commission)12)를 구성하여 운영하기로 합의하였다. 탈석탄위원회는

연방정부, 의회, 산업계, 노동계, 환경단체 등의 표자들의 폭넓게 참

여하여 석탄발전소의 단계적 폐쇄로 인해 발생하는 경제적 영향을 검

토하여 응방안을 마련하기 위한 기구로 석탄발전소의 폐쇄 일정을

결정하고 이행 계획을 수립하며 이행을 총괄하는 권한을 가진다(에너지

경제연구원, 2018c).

탈석탄위원회의 결정은 탈원전 결정만큼 독일 에너지 전환에서 중

한 계기로 평가된다. 그동안 재생에너지 확 추세에도 불구하고 여전

히 40% 수준의 높은 석탄발전 의존도는 독일 에너지 전환의 약점으로

지적되어 왔다. 2015년에 발표한 일부 노후 갈탄화력발전소의 점진적

폐쇄 계획에 해, 2017년 총선에서 승리한 기독민주당-기독사회당 연

합이 석탄화력발전소 폐쇄가 관련 업계에 미칠 충격을 고려하여 폐쇄

기한을 연장하겠다는 공약을 발표하는 등 독일 내에서 탈석탄 정책의

정치적 기반은 상 적으로 취약하였다. 실제로 탈석탄 정책이 미흡하고

지연되는 상황에서 2020년 탄소감축 목표 달성은 사실상 어렵다는 평

가가 우세하였으며 독일의 에너지 전환이 실패할 것이라는 우려가 제

기되기도 하였다(에너지경제연구원, 2018d).13) 이러한 상황에서 출범한

탈석탄위원회는 합의 과정에서 녹색당과 환경단체 등은 2030년 탈석탄

을 주장한 반면, 광산화학에너지노조(IG BCE) 및 석탄지역 정치 및 지

역 사회는 탈석탄에 소극적인 입장을 취하면서 합의에 실패, 최종 결정

12) 정식 명칭은 성장 구조변화 고용위원회(Commission on Growth, Structural Change and Employment)이다.

13) 에너지경제연구원(2018d), pp.36~37

54

을 연기하기도 했다. 2019년 1월, 오랜 협의 끝에 탈석탄위원회는 2038

년 로드맵을 합의한 탈석탄 시행방안을 발표하였다. 시행방안에 따르면

독일은 2022년까지 최소 12.5GW의 석탄화력발전을 폐지하고 2030년까지

25.6GW의 석탄화력발전을 단계적으로 폐지할 계획으로, 정부는 이에

한 후속 작업으로 탈석탄 지원제도 및 법안을 마련하고 있다(에너지

경제연구원, 2019c; 에너지경제연구원, 2019d).

2.3.2. 레짐의 변화 양상: 주체와 기술

2011년 이후 독일의 원자력발전은 가파르게 감소하였으며 신 재

생에너지 전력과 석탄 소비가 증가하였다. 석탄소비 증가와 동시에 가

스사용이 감소하면서 이산화탄소 배출량은 2011년 304MtCO2에서

2013년 317MtCO2으로 증가하였다. 또한 탄소포집 및 저장(CCS) 기술

의 경우에도 안전성에 한 우려가 확산되면서 지역사회의 반 와 정

치적 불확실성에 직면하였다.

이러한 변화 속에서 기존 유틸리티들은 뒤늦게 재생에너지로 사업을

다각화하기 시작하였다.14) 2014년 E.ON은 에너지 전환 정책에 따른 전

력시장의 변화에 응하여 회사를 2개로 분할하는 구조조정을 발표하였다.

재생에너지 비중은 늘어나는 가운데 전력소비는 감소하여 도매 전력이

하락하는 거시환경 변화에 따라 상류 부문 사업을 통합ㆍ분사하고, 본

사는 재생에너지, 망사업, 고객 솔루션 사업에 주력하도록 하는 것이다.

RWE도 2015년 기존의 가스ㆍ석탄ㆍ원자력발전 사업부문은 유지하되,

재생에너지를 비롯한 전력망, 소매판매 등의 사업부문을 분리하여 새로운

14) 보다 자세한 내용은 RWE(2007), Vattenfall(2007; 2009), E.ON(2008), EnBW(2008) 등 참고

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 55

자회사로 설립할 계획을 천명하였다(에너지경제연구원, 2014; 에너지

경제연구원, 2015). 기존 주체들의 레짐 유지 전략이 우세한 상황에서,

Big-4 중 일부가 방향 전환 전략을 추진하고 있는 것으로 판단된다.

다른 한편에서는 2000년 부터 진행된 지역에너지공사(Stadtwerke)와

에너지협동조합 등을 중심으로 재지역화 재공유화 흐름이 점점 활성화

되고 있다. 이는 틈새에서 부분적으로 안 레짐으로 성장하고 있다고

볼 수 있으나, 아직 기존 레짐의 체까지는 이르지 못한 상황으로 평가

된다(Berlo et al., 2017).

2.3.3. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 제도

독일의 재생에너지 지원 기반은 2009~2015년 사이에 약화되었다.

독일 정부는 재생에너지 산업이 중국과의 경쟁에 직면하고 재생에너지

비용과 운영을 둘러싼 사회적, 정치적 논쟁을 겪으면서, 재생에너지 부

과금 증가를 억제하고 재생에너지 전력의 비용 효율성 증 를 위해

EEG 개정을 시작하였다. 2009년 이후 여러 차례의 EEG 개정15)은 재

생에너지 지원 정책에 시장기반 메커니즘을 도입하고 연도별 재생에너

지 보급 상한 목표를 설정하는 등 재생에너지와 기존 전력시스템의 양

립을 목적으로 추진되었다. 예를 들어 가장 최근에 이뤄진 2017년

EEG 개정에서는 재생에너지의 비용효율적인 공급을 위해 연간 설치

용량의 상한을 설정하여 기준가격(정부지원가격)과 연동시키고 일정

규모 이상의 재생에너지 전력에 해서 도매시장 직접판매와 경매입찰

을 의무화시켰다.16) 이러한 일련의 EEG 개정 과정에서 환경보호단체

15) 2009년, 2012년, 2014년, 2017년 등16) EEG 개정에 한 자세한 논의는 박진희(2018); 에너지경제연구원, 2018c, pp.14~16

참조

56

및 재생에너지 업계는 독일의 온실가스 감축 목표 달성과 에너지 전환

목표 이행의 차질을 우려하였으며, 재생에너지 산업의 위축을 경고하

기도 하였다(에너지경제연구원, 2016a).

2.3.4. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 기술

재생에너지 보급이 확산되면서 새로운 주체들의 등장이 확 되었다.

먼저, 지역 전력회사들이 바이오매스 부문을 중심으로 중요한 주체로 자리

잡았다. 실제로 지방 전력회사는 2005~2008년 기간 중 23개, 2009~2012

년 기간 중 59개가 신규로 설립되었다. 다음으로 시민 주도의 에너지협

동조합이 급속히 증가하였다. 2016년에 등록된 에너지협동조합의 수는

1,204개로 집계되었는데, 이는 전체 재생에너지 설비용량의 42%를 차

지하는 수준이었다(그러나 2012년부터 증가율이 감소하는 추세이다).

반면 Big-4의 설비 비중은 5.4%에 그쳤다(Clean Energy Wire, 2018).

재생에너지원별로 살펴보면, 육상풍력은 유틸리티와 협동조합, 투자자

들에 의해 지속적으로 확 되었다. 바이오가스의 경우에는 EEG를 통한

지원정책에 힘입어 안정적인 기반이 마련되었으나 EEG 개정으로 인해

새로운 기술 기준이 적용되고 재정 지원이 감소되면서 성장이 둔화되었

다. 태양광은 시민들의 높은 관심, EEG 지원, 중국산 태양광 모듈 가격

하락 등으로 2009년 6.6TWh에서 2014년 34.9TWh로 예상보다 급증하

였다. 그러나 중국산 저가 모듈 수입은 독일 모듈 제조업의 경쟁력 약화

문제를 야기하였고 중국산 모듈에 한 보조금 지원 등이 쟁점으로 부

상하였다.

정부의 EEG 개정에도 불구하고 독일의 재생에너지는 2014년 전력

소비량의 27.4%를 차지하며 재생에너지가 처음으로 주요 에너지원으

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 57

로 부각되었다(Kühne and Weber, 2018). 2018년에는 재생에너지 발전

비중이 약 40% 수준을 기록하였다(에너지경제연구원, 2019a).

3. 영국: 대규모 집중된 저탄소에너지 중심의 변형 경로 우세

3.1. 준비단계(1990년대: 1990~2002년): 민영화 레짐 맥락에서 재생

에너지 소폭 증가

3.1.1. 레짐의 변화 양상: 주체와 제도

영국 정부는 재정부담 완화 및 전력산업의 효율성 제고를 위해 1989

년부터 전력산업 민영화를 본격 추진하였다. 영국의 전력시장 구조개

편은 정부의 개입을 축소하고 시장 원리를 따르는 방향으로 진행되었

으며, 이런 맥락에서 1992년 에너지부(Department of Energy)는 폐지

되고 에너지 업무는 통상산업부(Department of Trade and Industry)로

이관되었다.

전력시장 구조개편으로 영국의 전력시장은 6개의 주요 전력회사

Big-6(EDF, E.ON, SSE, British Gas, Scottish Power, N-Power)가 시장을

분할하는 형태를 취하게 되었으며, 이들이 레짐의 근간을 형성하였다.

3.1.2. 레짐의 변화 양상: 주체와 기술

1990년 영국의 전력회사들은 석탄에서 천연가스로의 연료 체를

진행하였다. 이는 건설기간이 짧고, 자본비용이 낮으며, 투자수익 확보가

빠른 가스발전의 장점과 북해 가스전 개발, 국제 가스가격 하락, 석탄

비 천연가스의 높은 환경적 편익 등이 함께 고려된 결과였다. 반면

이 시기에 석탄발전은 급감하였는데, 이산화황 배출을 억제하려는 유럽

58

의 형연소발전소지침(European Large Combustion Plants Directive,

2001년)과 기후변화 압력이 작용했기 때문이다.

원자력 발전의 경우 전력산업 민영화 이후에는 신규 원전에 한 보

조금이 중단되면서 경제성이 악화되었으며, 방사성 폐기물 저장시설

스캔들과 방사성 폐기물 재처리의 법 위반 논란이 발생하기도 하였다.

이러한 이유로 1995년에는 신규 원전 건설이 취소되기도 하였다(이건희

외, 2017).

한편, 영국 정부는 원자력과 재생에너지 등 화석연료 지원을 위해

1990년 비화석연료 의무제도(Non-Fossil Fuels Obligation, NFFO)를

도입하였다. 이를 통해 전력회사가 원자력과 재생에너지 등 비화석연

료 발전 전력의 일정량을 구매하도록 하였으며, 화석연료세(Fossil

Fuel Levy)로부터 보조금을 지급받도록 하였다.

3.1.3. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 제도

원자력발전을 지원하는 것을 주목적으로 하는 NFFO에 해 재생에

너지 옹호자들은 재생에너지에도 비화석연료 보조금을 충분한 수준으

로 지원해야 한다고 주장하였다. 재생에너지가 이 제도에 포함되긴 했

지만 정부의 명확한 전략이 부재해 재생에너지에 한 실질적인 지원

이 약했기 때문이다.

정부는 NFFO의 재생에너지 지원정책으로 경쟁입찰 방식을 택하였다.

입찰 참여자들이 특정 가격으로 재생에너지 전력을 공급하겠다고 입찰

서를 제출하면 정부는 최저가 입찰자와 계약을 체결하였다. 그러나

NFFO의 입찰 과정은 복잡하였으며, 경제적 리스크와 정책 불확실성을

비하기 위해서는 재무능력과 자본력이 뒷받침되어야 했다. 이는 재

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 59

정적 여력과 행정경험이 부족한 소규모 신규 주체들에게는 불리한 조

건이었다. 또한 입찰에 성공한 경우에도 실제 재생에너지 설치 및 공

급으로 이어지지 못하는 경우가 많았는데, 설계된 입찰방식은 참여자

들로 하여금 매우 낮은 가격을 제출하도록 만들었고 참여자들이 나중

에서야 경제성이 없었음을 깨닫는 경우가 발생했기 때문이다. 결국

NFFO 참여 재생에너지 사업의 이행률은 꾸준히 감소하여 1990~2004

년에는 30% 수준에 불과하였다.

3.1.4. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 기술

NFFO에 의한 재생에너지 전력 확 효과는 크지 않았음에도 불구

하고(1990년 1.9% 2002년 3%), 매립지가스, 육상풍력과 폐기물에

너지는 NFFO 단계에서 꾸준히 증가하였다. 이 분야는 규모가 큰 기업

주체들(기존 전력회사, 프로젝트 개발자, 매립지 운영회사, 폐기물 기

업)이 주도하였는데, 이들은 시장 접근성이 뛰어났고 저비용 단기 투

자라는 정부 정책방향에 잘 맞았기 때문이다. 반면 신규 주체들(협동

조합, 농부, 지역사회)의 참여는 제한적이었다. 2004년 기준 농부와 협

동조합이 소유한 풍력발전은 1.5%에 불과한 반면 유틸리티와 민간기

업의 점유율은 98%에 달하였다.

재생에너지 프로젝트가 진행됨에 따라 이해관계자들 간 갈등, 특히

전력회사와 프로젝트 개발자, 지역주민 간 갈등이 발생하기 시작하였

다. 이는 부분적으로 NFFO의 입찰방식과도 관련된다. 당시 NFFO 입

찰방식 하에서 부분의 개발자들은 입찰계약이 체결될 때까지 계획허

가 절차를 진행하지 않고 계약체결 이후에서야 서둘러 프로젝트를 진

행하였다. 그 과정에서 지역주민 및 관련 이해당사자들과 충분한 협의

60

과정을 거치지 않은 채 프로젝트를 이행하면서 불만이 생겨난 것이다.

특히 육상풍력에서 비용(소음, 경관, 그림자 깜박임)과 편익(풍력자원

사용과 경제적 이익)의 불공정한 분배에 한 부정적 인식과 정서가

강하게 나타났다.

3.2. 시작단계(2000년대: 2002~2008년): 신자유주의 맥락에서 저탄소

에너지 쟁점화

3.2.1. 레짐의 변화 양상: 주체와 제도

1997년에 집권한 노동당 정부는 에너지 정책에서 기후변화 응의

중요성을 강조하였다. 2003년 에너지백서(Energy White Paper)17)를 통

해 정부는 2050년까지 온실가스 60% 감축과 2010년 재생에너지 발전

10% 목표를 제시하고 이를 위한 표적인 정책으로 탄소가격제

(Carbon Pricing)를 제안하였다.

기후변화에 한 중적 관심은 2000년 중반부터 급격히 증가하

였으며 주요 정치인들 역시 경쟁적으로 기후변화에 관심을 두기 시작

하였다. 이러한 경쟁 상황은 의회에서 기후변화의 중요성에 한 합의

를 가능케 하였다.

3.2.2. 레짐의 변화 양상: 주체와 기술

2003년 에너지백서에서 정부는 원자력발전의 경제적, 환경적 측면에

해 부정적인 입장을 밝히며 신규 원자력발전은 국민의 동의가 필요

하다는 단서를 달았다. 그러나 2006년 정부는 에너지 검토보고서18)를

17) UK Energy White Paper, “Our energy future-creating a low carbon economy” https://fire.pppl.gov/uk_energy_whitepaper_feb03.pdf (최종접속일: 2019.10.7)

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 61

통해 “신규 원전이 탄소배출 저감 및 전력 공급안정성 측면에 경제성

이 있으며, 국가 에너지정책 목표 달성에 중요한 기여를 할 것”이라며

원자력의 역할을 재조명하였다(이건희 외, 2017: p.10). 2007년 에너지

백서19)에서는 재생에너지 지원정책을 원자력발전과 CCS에까지 확

하고자 하였다. 이에 해 그린피스는 정부가 원전에 한 국민동의

절차 없이 원자력발전을 추진한다고 주장하며 법적 다툼을 벌이기도

하였다. 법원은 새로운 동의 절차가 필요하다고 명령했지만, 당시 총리

였던 토니 블레어(Tony Blair) 총리는 법원의 결정을 수용할 수 없다

는 입장을 밝혔다(매케른, 2017).

석탄발전의 경우 기후변화 압력과 유럽 형연료발전소지침 상의 배

출 목표 준수를 위해 부분의 발전소가 2015년까지 폐쇄하거나 연소

배기가스 집진설비에 상당한 투자를 해야 했다. 석유 및 가스 가격의

인상, 러시아-우크라이나 분쟁(2005년) 등을 겪으면서 제기된 에너지

안보 이슈 또한 정부가 탈황 집진설비, 초임계 미분탄 기술, 석탄가스

화, CCS 등의 청정석탄에 주목하게 하였다. 이에 영국 정부는 2007년

백서에서 CCS 실증사업에 10억 파운드 보조금을 지급하겠다는 계획

을 발표하기도 하였다.

3.2.3. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 제도

2002년 영국 정부는 재생에너지의무할당제도(Renewable Obligation,

RO)를 도입하여 기존 NFFO를 체하였다. 전력회사들에게 2010년까지

10% 재생에너지 발전 의무를 부과하고 연간 발전 목표를 할당하였다.

18) UK Department of Trade and Industry (2006) 19) UK Department of Trade and Industry (2007)

62

이를 위해 전력회사들은 자체적으로 재생에너지 전력을 생산하거나

RO 인증서인 ROC(Renewable Obligation Certificate)를 구매해야 하

며, 그렇지 않을 경우에는 페널티를 지불해야 했다.20)

모든 재생에너지는 동일한 ROC를 적용받았기 때문에 RO는 육상풍

력과 매립지 가스와 같은 규모의 더 값싼 기술에 유리한 제도였다.

소규모 발전사업자들과 민간업체들은 이런 차별적 상황에 문제를 제기

하고 재생에너지원에 따른 차이를 둘 것으로 제안하였다. 그러나 정부

는 정부의 선택적 지원이 아닌 시장 논리에 의해 발전원간 경쟁이 이

뤄져야 한다며 이를 거부하였다.

2002~2008년 기간 중 재생에너지 발전비중은 3%에서 5.8%로 증가

하였지만, 여전히 영국의 재생에너지 정책은 전력회사들이 적극적으로

재생에너지 프로젝트에 참여할 동기를 제공하지 못하였다. 또한 정책

의 장기목표가 불확실하였으며, 신규 주체에 비해 기존 주체를 우 하

는 등 제도혁신의 노력도 부족하였다.

3.2.4. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 기술

영국에서 재생에너지는 바이오매스, 매립지 가스, 폐기물에너지, 풍

력을 중심으로 확 되었다. 먼저 석탄발전의 바이오매스 혼소는 2002년

이후 급증하였는데 이는 전력회사들에게 상 적으로 쉽고 저렴한 재생

에너지원이었기 때문이다.

육상풍력 단지는 주로 유틸리티와 프로젝트 개발자들이 운영하였으

며, 2002년 RO 도입 이후 급증하였다. 그러나 풍력 프로젝트들은 추

20) RO는 ROC가 시장을 통해 거래되고 NFFO의 재생에너지에 한 기술 분류(technology banding)를 폐지했다는 점에서 NFFO보다 시장 기반의 정책으로 평가됨.

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 63

진 과정에서 지역 주민과의 갈등에 부딪히는 경우가 종종 발생하였는

데, 이는 프로젝트 개발자들과 지역 주민들의 이해관계가 서로 상충되

었음에도 프로젝트 개발자들이 지역 주민들을 포함한 관련 이해당사자

들의 입장을 충분히 고려하지 않은 채 프로젝트를 진행했기 때문이다.

결과적으로 풍력에 한 중들의 인식이 점차 부정적으로 변화하였

다. 상 적으로 비용이 많이 소요되는 해상풍력의 경우에는 정부주도

로 2001년에 실증사업이 추진되었으며 2003~2007년에는 다섯 개 단

지의 실증사업으로 이어졌다.

3.3. 가속단계(2010년대: 2008년~최근): 복잡한 사회-정치적 맥락에서

경로 변화의 가능성

3.3.1. 레짐의 변화 양상: 주체와 제도

영국의 에너지 전환 가속단계는 강력한 기후변화 목표와 함께 시작되

었다. 2008년 기후변화법(Climate Change Act) 제정을 통해 온실가스

배출량을 1990년 비 2020년 34%, 2050년 80% 감축하겠다는 목표를

법에 명시하였다. 또한, 같은 해 정부조직을 개편해 에너지기후변화부

(Department of Energy and Climate Change, DECC)를 신설하고 독립

자문기구인 기후변화위원회(Committee on Climate Change, CCC)를 출

범시키는 등 기후변화 응에 한 강력한 의지를 표명하였다.

정부의 이런 변화는 각종 계획을 통해서 구체화되었다. 2009년 저탄

소전환계획(The UK Low Caron Transition Plan)을 수립하여 2020년

에 재생에너지 전력 30% 달성 및 2030년에 상당한 수준에서 탈탄소

화를 이루겠다는 목표를 설정하였다. 동시에 RO 개정(2009년), 재생에

너지전략(The UK Renewable Energy Strategy, 2009년), 탄소계획(The

64

Carbon Plan, 2011년), 에너지법(Energy Act, 2012년), 에너지시장개혁

(Energy Market Reform Delivery Plan, 2013년) 등과 같은 이행계획

및 책들을 개정하거나 마련하였는데, 많은 정책들이 과거와 달리 더

높은 수준의 국가 개입을 허용하는 방향으로 변화하였다.

에너지 전환을 위한 정책 분위기가 조성됨에 따라 동시에 에너지 전

환에 반 하는 정치적 흐름도 나타났는데, 이는 보수당-자유민주당 연

정(2010년)과 세계금융위기를 배경으로 한다. 기후변화에 한 중의

관심이 약화되면서 정치인들의 행보에도 변화가 생겼으며, 특히 보수

당 우파는 육상풍력 보조금을 비판하고 기후변화에 한 의문을 제기

하였다. 또한, 세계 금융위기는 일자리, 경쟁력과 에너지가격에 한

관심을 증폭시켜 2013년에는 모든 정당에서 에너지 요금인상에 한

우려를 제기하였다. 이러한 변화 속에서 정부는 다수의 친환경 에너지

정책들을 폐기하거나 연기 완화하였으며, 기후변화위원회의 거듭된 권

고에도 불구하고 2020년 이후의 장기 재생에너지 발전 목표 수립을

거부하였다.

2010년 중반부터 영국 정부는 탈석탄(CCS 정책은 유지)과 원자력

발전 유지라는 저탄소 전환의 방향을 명확하게 설정하기 시작하였다.

2015년 재집권에 성공한 보수당 정부는 2050년 온실가스 감축목표

(1990년 비 최소 80% 감축) 이행을 위해 석탄발전소 이용을 제한하

고, 2025년까지 CCS 기술을 도입하지 않은 석탄발전소는 폐쇄하겠다

고 발표하였다. 이러한 정책기조는 2017년 발표한 청정성장전략(Clean

Growth Strategy)에도 유지되어 나타났다. 영국 정부는 청정성장전략

을 통해 2032년 전력 부문에서 청정연료 비중을 80%까지 확 하고

2050년에는 100% 청정전원으로 공급하겠다는 목표를 설정하였으며,

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 65

저렴하고 청정한 에너지의 공급을 위해 힝클리포인트(Hinkley Point)

등 원자력발전소를 증설하는 한편 해상풍력을 비롯한 재생에너지 보급

을 확 하겠다고 밝혔다(에너지경제연구원, 2018a: pp.3~5).

3.3.2. 레짐의 변화 양상: 주체와 기술

2008년 원자력에너지백서21)에서 정부는 2025년까지 8개의 신규 원

자력발전소를 건설하겠다는 계획을 밝혔다. 당시의 민간 전력회사들은

원전에 해 미온적인 태도를 보였는데, 방사성 폐기물 재처리 가능성,

폐로 비용과 미래 전력가격 변동이 원자력발전 투자에 불확실성을 준

다고 판단했기 때문이며 특히 정부가 지속적으로 보조금을 축소했기

때문이었다. 그러나 2013년 힝클리포인트 원전 신규건설과 관련하여

Centrica가 참여를 포기하자, 정부는 입찰에 남은 EDF 와 계약 성사

를 위해 당초 보조금을 지원하지 않는다는 기준을 깨고 EDF 에 35년

동안 도매가격의 두 배에 해당하는 가격을 보장하기로 합의하였다.

동시에 영국 정부는 미국의 셰일가스 혁명에 영향을 받아 천연가스

를 확 한다는 방침을 세우고 2012년에는 수압파쇄에 한 제한을 폐

지, 2013년에는 셰일가스 기업에 면세를 약속하였다. 셰일가스 수압파

쇄에 해 지역주민과 지방의회의 저항이 지속되었으나 2016년 정부

는 Preston New Road 개발지의 수압파쇄 사용 셰일가스 개발을 허가

하였다. 이에 해 환경단체, 지역사회, 노동당, 자유민주당, 녹색당 등

은 지역주민 의견과 지방의회의 판단을 무시하는, 민주주의에 반하는

결정이라고 비판하였다(에너지경제연구원, 2016a: pp.51~52).

21) UK Department for Business, Enterprise & Regulatory Reform, 2008

66

3.3.3. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 제도

2009년에는 재생에너지원별 기술의 성숙도와 리스크 수준에 따라

차별적인 ROC가 책정되도록 RO가 개정되었다. 또한, 2010년 정부는

소규모 재생에너지 확 를 위해 FIT를 도입, 5MW 미만의 재생에너지

설비에 해 발전차액을 지원하기로 결정하였다. 이후 2013년 에너지

법(Energy Act) 공표를 통해 RO를 폐지하기로 결정하고 경매방식의

차액계약제도(Contracts for Difference, CfD)를 도입하기로 하였다

(2014년 최초 도입, 2017년 전면 체).22) CfD는 저탄소 발전사업자의

전력 도매시장 변동성 노출을 완화하여 안정적 수익을 거둘 수 있도록

하되 전기요금이 높을 때는 소비자의 전기요금 부담을 완화하는 효과

가 있어 규모 재생에너지와 원자력발전에 상당한 인센티브를 제공하

는 제도로 평가된다.23)

재생에너지 관련 정책들이 수정됨에 따라 태양광 업계 등은 재생에

너지 산업이 크게 위축될 것이라며 정부 결정을 비판하기 시작하였다.

그리고 정부가 원자력발전과 셰일가스 활성화를 위해 의도적으로 재생

에너지 산업을 축소하고 있다고 주장하고 나섰다. 이런 반응에 해

정부는 기존 지원정책으로 재생에너지가 이미 경쟁력을 갖추었으며 이

제는 비용 감축이 필요할 때라고 강조하며, 새로운 정책이 비용효율적인

방식으로 설계되었다고 반론을 제기하였다(에너지경제연구원, 2016a).

동시에 긴축재정 정책기조에 따라 정부는 재생에너지에 한 지원을

22) CfD는 저탄소 발전사업자와 저탄소계약회사(LCCC) 간의 사적인 법적 계약으로 이루어지는데, 저탄소 발전사업자는 권리행사가격(strike price; 저탄소 기술의 투자비를 고려한 전력가격)과 기준가격(reference price; 평균도매가격) 간의 차액을 보전 받는다. 발전사업자에게 지불되는 차액은 LCCC가 계산하여 정산하고 소비자에게 이전된다.

23) CfD에 한 자세한 내용은 조상민(2016) 참조

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 67

축소하기 시작하였다. 무분별한 발전설비 증설 방지, 발전산업의 자생

력 강화 등을 이유로 2015년부터 태양광에 한 RO를 부분적으로 폐

지하다가 2017년에 전면 폐지하였으며, 소규모 태양광발전에 한 FIT

보조금도 폭 삭감, 2019년 3월까지만 FIT를 운영하기로 하였다.24)

3.3.4. 재생에너지의 틈새혁신: 주체와 기술

2008~2014년 영국의 재생에너지 발전은 주로 육상풍력, 해상풍력,

바이오 고형연료를 중심으로 급격히 확 되었다. 육상풍력은 지속적으

로 확 되었는데, 특히 2000년 중반 이후 공동체에너지 형태로 추진

하려는 노력이 증가하였다. 그러나 육상풍력 확 가 재생에너지 부과

금과 주변 경관에 미칠 영향에 한 우려, 그리고 외부 기업이 이익 추

구를 위해 지역사회에 침투한다는 인식이 확산되면서 풍력발전에 한

부정적 여론이 형성되기 시작하였다. 이로 인해 사업 승인률이 2007년

73%에서 2012년 50%로 감소하였다.

한편, 해상풍력은 RO 개정 이후 보급이 확산되었다. 재생에너지원 중

가장 비용이 높은 에너지원임에도 불구하고 에너지기후변화부(DECC),

국제결제은행(BIS), 영국왕립토지위원회(Crown Estate)와 전력회사들 간

의 강력한 유 관계 및 협력을 바탕으로 해상풍력의 연간 설비용량은

2008년 0.2GW, 2014년 0.8GW까지 확 되었다.

영국에서 보수당-자유민주당 연정(2010~2015년) 이후 보수당 단독

집권과 긴축재정에 따라 재생에너지에 한 지원이 폭 감소하였고

이에 따라 재생에너지 투자액은 2016년부터 급감하는 추세를 보인다.

24) FIT를 체하기 위해 BEIS는 2019년 1월 스마트전력망보장(Smart Export Guarantee, SEG) 프로그램을 제안하여 논의 중에 있다(에너지경제연구원, 2019b).

68

영국에서 2017년 재생에너지 투자액은 103억 달러 수준으로 전년

비 56% 감소를 기록하였다(에너지경제연구원, 2018b). 그러나 이미

2015년 영국의 재생에너지의 발전 비중은 24.6%를 기록하며 최초로

석탄발전 비중(22%)을 추월하였으며 2016년에는 풍력 발전량 39TWh,

석탄 발전량 31TWh를 기록해 최초로 풍력발전량이 석탄발전량보다 높

아지는 성과를 달성하였다(에너지경제연구원, 2016b). 결국 2017년 4월

21일 영국은 ‘산업혁명 이후 135년 만에 처음으로 석탄발전 없는 날’로

기록되게 된다(에너지경제연구원, 2017).

4. 해외 사례의 종합과 시사점

독일과 영국은 모두 화석연료 중심의 기존 레짐에서 저탄소에너지

중심의 새로운 에너지시스템으로의 전환을 추진 중에 있지만, 구체적

인 전환의 유형과 경로에서 조적인 차이를 보여주고 있다.

독일은 신규 주체가 전환을 촉발하여 주도한 체 경로에 해당한다.

독일 재생에너지 확 는 시민, 협동조합, 환경단체, 농민, 지역 전력회

사 등 신규 주체들이 주도하였으며, 소규모 재생에너지를 중심으로 보

급이 확산되었다. 에너지 전환의 준비단계(1990년 )에서는 체르노빌

원전사고 이후의 반원전 여론과 함께 확산된 재생에너지에 한 사회

적, 환경적 동기들에 의해 틈새가 형성되었다. 시작단계(2000년 )와

가속단계(2010년 )에서는 경제적 동기도 중요한 요인으로 작용하기

시작하였으며, 1991년 FIT 제도 및 2000년 EEG 도입을 통한 재생에

너지 지원 확 등이 재생에너지 보급 확산에 기여하였다.

반면, 영국의 에너지 전환은 주로 기존 전력회사, 프로젝트 개발자,

그리고 상업적 동기에 의해 움직이는 기업 주체들에 의해 이루어지는

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 69

변형 경로에 해당한다. 영국의 재생에너지 보급 확 정책은 신규 주

체들보다는 기존 주체들에게, 소규모 재생에너지 보다는 규모 재생에

너지 설비에 인센티브를 제공하는 데 초점이 맞춰 설계되었다. RO

(2002~2017년), FIT(2010~2019년), CfD(2014년~)라는 일련의 재생에

너지 지원정책은 규모 저탄소 에너지기술(핵발전과 해상풍력)에 우

호적인 시장조건을 형성하였으며, 소규모 재생에너지에 한 지원 정

책 역시 규모 재생에너지에 중심을 두는 기존 방향을 해체하기보다

는 보완하는 수준에서 추가되었다.

이를 종합하여 두 나라의 에너지 전환 경로와 유형을 비교하면 다음

표와 같이 요약할 수 있다.

독일 영국

전환 유형 체 경로 변형 경로

준비단계(1990년 )

• 지배적 맥락에서 틈새 형성 - 반원전운동(1986년 체르노빌

사고 후)과 지역사회의 재생에너지의 안담론 형성 및 틈새실험

- FIT(1991년)를 둘러싼 갈등 (기존 전력회사들의 소송제기)

• 민영화 레짐 맥락에서 재생에너지 소폭 증가

- 전력시장 민영화/자유화(1990년/1998년)

- 가스발전 확 , 원자력발전 신규건설 중단

- NFFO(1990년)의 효과 미흡, 재생에너지 프로젝트에 한 이해관계자 간 갈등

• 재생에너지 비중 5%(1999년) -

시작단계(2000년 )

• 레짐과 틈새의 동시 확 - 전력시장 자유화(1998년) 및

사민당-녹색당 연정 (1998~2005년)

- EEG 제정(2000년) 및 탈원전 결정(2002년)으로 재생에너지 확 흐름 형성

• 신자유주의 맥락에서 저탄소에너지 쟁점화

- 기후변화에 한 중적 관심 - 원자력발전 신규 건설 추진,

CCS 관심 - RO(2002년) 도입 등 규모

재생에너지에 우호적 조건

<표 4-2> 독일과 영국의 에너지 전환 유형과 경로 비교(요약)

70

자료: 저자작성

독일과 영국의 전환경로와 그 양상의 차이는 구조적 제약의 차이에

의해서 설명된다.

독일의 사회적 구조는 신규 주체들이 재생에너지에 참여하는데 긍정

적인 배경을 제공한다. 첫째, 독일에는 능동적인 협동조합, 주민조직,

활동가, 사회활동에 참여하는 과학자 등 상 적으로 강하고 조직화된

시민사회가 존재한다.

둘째, 독일의 조정시장경제(coordinative market economy)에는 이해

당사자의 상호작용이라는 협력적 전통이 있는데, 이는 정부가 시민사

회의 압력에 반응해 정책을 조정 설계하도록 한다.

셋째, 독일은 전통적으로 환경주의가 강한 편으로, 재생에너지 담론

독일 영국

전환 유형 체 경로 변형 경로

(신규주체 주도의 재생에너지 발전 확 , 생태근 화 효과 발생)

• 재생에너지 비중 10%(2005년) • 재생에너지 비중 5%(2005년)

가속단계(2010년 )

• 니침-레짐의 경쟁 심화와 경로 변화의 가능성 - 후쿠시마 원전 사고(2011년)와

파리협정(2015년) - 탈원전/탈석탄(2011년/2019년) - 재생에너지 속도 조정,

전력시장과 계통 통합 추진 - EEG 개정으로 고정가격에서

경매입찰로 변화

• 복잡한 사회-정치적 맥락에서 경로 변화의 가능성

- 기후변화법, 기후변화위원회, 에너지기후변화부(2008년)

- 경제위기 및 정권교체에 따른 기후정책의 불확실성, 그러나 파리협정(2015년) 이후 기후변화 담론 활성화

- 탈석탄(2015년), 원자력발전 신규 건설(Hinkley Point) 추진

- FIT(2010~2019년), CfD(2014년~), RO(2002~2017년)

• 재생에너지 비중 20%(2011년), 35%(2018년)

• 재생에너지 비중 10%(2011년), 33%(2018년)

제4장 에너지 전환의 사례 분석: 독일과 영국 71

에 한 찬성 여론과 녹색당의 등장 및 연정 참여(1998~2005년)도 그

런 경향을 보여준다.

넷째, 제조업 비중이 높은 독일 경제구조에서는 재생에너지 확 로

풍력터빈 및 태양광 모듈 등의 제조를 통해 수익을 창출하고 더 나아

가 신규 산업 창출로 연결될 수 있다는 가능성이 에너지 전환에 한

사회 전반의 여론 형성에 긍정적으로 작용하였다.

반면, 영국은 기존 주체에 유리하지만 신규 주체가 진입하기 어려운

사회적 구조를 갖는다. 첫째, 영국은 기존 산업 주체들에게 개방되지만

외부 신규 주체들에게 폐쇄된 정책 네트워크라는 특징을 보인다. 폐쇄

적 정책 네트워크는 폭넓은 이해당사자 참여를 억제하고 하향식의 정

책 스타일을 보여준다.

둘째, 영국의 자유시장경제는 신자유주의 이데올로기로 표되는데,

이는 NFFO와 RO과 같이 시장 기반 정책을 선호하지만 새로운 에너

지기술에 특화된 정부의 정책수단을 도입하는 데 소극적이어서 신규

주체에게 진입장벽으로 작용하기도 한다. 비용효율성을 강조하는 것

또한 시장 친화적인 규모 기술을 선호하는 경향을 설명해준다.

셋째, 영국의 시민사회는, 특히 에너지부문의 시민사회는 매우 취약한

편이다.

넷째, 영국 제조업은 이미 쇠퇴기에 접어들어 정책결정자들이 관심

을 갖긴 하지만 녹색 산업 전략을 구현ㆍ발전시키기 어려운 구조이다.

제5장 사회·기술시스템전환론의 관점에서 본 에너지 전환에서 정부의 역할 73

제5장 사회·기술시스템전환론의 관점에서

본 에너지 전환에서 정부의 역할

1. 다층적 접근법으로 본 우리나라 에너지 전환의 배경과 위치

1.1. 우리나라 에너지 전환을 둘러싼 거시환경과 지배적 레짐

우리나라 에너지시스템을 둘러싼 거시환경은 에너지 전환의 필요성

을 고조시켜온 상황이다. 우리나라 에너지 사회기술 시스템에 전환의

동인이 되는 거시환경의 변화는 제3차 에너지기본계획에 잘 정리되어

있다. 거시환경의 변화에 한 논의는 다음의 <표 5-1>과 같이 정리된

다. 우선 국제적 환경 변화의 측면에서 국제적인 기후변화 위험에

한 인식 강화와 파리협정에 따른 온실가스 감축 요구, 세계 재생에너

지 보급의 확산, 에너지 사회기술 시스템의 오랜 거시환경의 역할을

하고 있는 해외 에너지 시장(에 한 의존과 변동)의 문제 등이 있을

것이다.

국내적으로는 후쿠시마 사고 이후 강화되고 있는 원자력발전 위험

인식 확 , 국내외의 미세먼지 발생량의 확 와 잦은 기 정체 현상

으로 인한 기오염 심화, 규모 에너지 시설 등에 한 지역 주민들

의 수용성 약화에 따른 분산전원 및 에너지 분권 확 필요성 부각 등

이 기존 과는 다른 에너지시스템으로의 이행의 필요성을 고조시켜왔다

고 할 수 있다.

한국 경제의 저성장 기조 돌입과 에너지 수요 증가의 정체 추세 시

작, 남북 관계 개선 및 동북아 협력 체제 성립과 그에 따른 에너지 협

74

력 확 의 가능성 등도 새로운 에너지시스템의 필요성을 지시하고 있

는 추가적인 요인이다.

구분 내용

국제적

• 2020년 신기후체제 출범과 2℃ 목표 준수를 위한 온실가스 감축 압력 심화

• 글로벌 기업들이 RE100 캠페인 참여 증가, 재생에너지 사용 확 를 요구

• 세일가스 등 비전통 에너지원 공급이 확 되면서 석유 공급처가 다변화

• 지역 편재가 적은 재생E․가스투자․활용 확 로 지정학적 리스크 감소 전망

국내적

• 미세먼지 해결이 국가적 현안으로 두• 후쿠시마 원전사고, 경주와 포항의 지진 등, 원전에 한 국민

관심과 우려• 파리협정의 당사국으로서 온실가스 감축 노력이 필요• 전환손실이 높은 전력 비중이 높아지고 천연가스와 열 사용

비중이 낮음• 에너지 다소비업종 중심의 경제활동 증가, 저유가와 차량 형화

추세• 에너지소비 증가율이 상승하고 에너지 저효율․다소비 구조가 지속• 발전소, 송전선로 등 규모 에너지시설 건설 입지 갈등이 지속

자료: 산업통상자원부(2019c)에서 내용 발췌․정리

<표 5-1> 제3차 에너지기본계획에서 제시하는 국내외적 환경

에너지 트릴레마를 이용하여 우리나라 에너지시스템을 살펴보면 우

리나라 에너지시스템의 불균형성이 극명하게 드러나고 있으며 에너지

전환의 필요성을 부연한다. 에너지 트릴레마를 이용하여 우리나라 에

너지시스템을 둘러싼 거시환경을 살펴보면 우리나라는 경제성장과 보

편적 에너지 접근성을 담보로 하는 에너지시스템 구축에 성과를 거두어

왔으나 이 와중에 지속가능성을 희생해온 한계를 노정한 것으로 평가

된다. 세계경제포럼(WEF)의 에너지 전환지표(Energy Transition Index, ETI)

제5장 사회·기술시스템전환론의 관점에서 본 에너지 전환에서 정부의 역할 75

에서도 경제성장 및 발전, 에너지접근성 및 안보의 부문에서는 우리나

라가 높은 평가를 받고 있으나, 환경적 지속가능성 부문에서는 상 적

으로 취약한 것으로 평가하고 있는 것으로 나타나고 있다(WEF, 2019)

자료: WEF ETI 웹사이트: https://www.weforum.org/reports/fostering-effective-energy-transition-2019 (최종접속일: 2019.9.29.)

[그림 5-1] 우리나라 에너지 트릴레마

과거 우리나라 에너지시스템의 지배적 패러다임은 안정과 성장으로

요약할 수 있다. WEF(2019)의 에너지 전환지표를 살펴보면 우리나라

는 경제성장을 위해 안정적으로 에너지를 공급하고, 국민이 적절한 가

격에 보편적으로 에너지를 사용할 수 있는 환경의 조성에 힘써왔으며

이러한 노력은 빠른 시기에 안정적인 에너지시스템을 구축하는 성과로

76

이어졌던 것이 사실이다. 앞의 [그림 5-1]에서 표시하고 있는 것과 같

이 우리나라 에너지 부문의 경제성장 및 발전, 에너지 접근성 및 안보

부문에서의 평가는 세계 평균 비 앞서 있는 것이 확인된다.

그러나 기후변화의 심화, 미세먼지 문제의 확산 등 우리나라에서 환

경적 지속가능성의 악화와 후쿠시마 사고 이후 안전한 에너지시스템

구축의 필요성 인식은 기존의 에너지시스템의 한계를 잘 보여주고 있

다고 할 수 있다. 이러한 차원에서 우리나라 에너지 전환은 지속가능

성 전환을 주요 상으로 하는 시스템전환론의 접근과 같은 지향점을

가지고 있다고 평가된다.

우리나라 미래 에너지시스템은 안정과 성장의 토 위에 지속가능한

에너지시스템을 지향하고 있다. 우리나라 에너지 부문의 미래상은 제3

차 에너지기본계획 워킹그룹의 권고안에 잘 정리되어 있다([그림

5-2]). 동 권고안에서는 우리나라 기존 에너지시스템에 한 반성을 토

로 기존 에너지 정책에서 추구해온 ‘안정적 에너지 공급’의 가치는

유지하되 ‘안전한 에너지시스템’과 ‘친환경 에너지 수급구조’, ‘공존을

담보하는 참여 소통 분권형 생태계 구현’을 통한 지속 가능한 에너지

시스템을 지향하고 있다(제3차 에너지기본계획 워킹그룹, 2018)

이를 위해서는 에너지 전 부문에서 새로운 패러다임으로 전환이 필

요하며 에너지 소비의 측면에서는 저소비ㆍ고효율로, 에너지 공급의

측면에서는 안전하고 깨끗한 에너지 믹스로, 에너지 시장 측면에서는

유연하고 효율적인 시장으로, 에너지 거버넌스의 측면에서는 분권과 참

여로 나아가는 것이 우리가 지향하는 에너지시스템이라고 할 수 있다.

제5장 사회·기술시스템전환론의 관점에서 본 에너지 전환에서 정부의 역할 77

자료: 제3차 에너지기본계획 워킹그룹(2018)

[그림 5-2] 2040년 우리나라 에너지 부문 미래상(3차 에기본WG 권고안)

1.2. 우리나라 에너지 전환의 현 위치

시스템 전환의 네 단계(혹은 S곡선)을 기준으로 삼았을 때 우리나라

에너지 전환은 전단계에서 벗어나 이륙 단계로 진입한 것으로 여겨진다.

이를 뒷받침하는 예로 에너지 전환 정책이 선언된 이후 재생에너지(특

히, 태양광)의 발전 설비용량이 증가 속도를 들 수 있다. 구체적으로

2018년에 2GW 용량의 태양광 설비가 신규로 설치되었는데 2018년까

지 누적 설치용량의 략 1/4이 2018년 한해에 설치된 것이며, 2019년

7월에 이미 그해 목표였던 1.63GW를 달성할 만큼 빠르게 증가하고

있다(산업통상자원부, 2019a, 2019b).

78

시스템전환론이 지시하는 것과 같이 에너지 전환의 과정에서 다양한

갈등이 나타나고 있다. 에너지 전환 정책(원자력발전소 폐쇄 및 재생

에너지 확 정책)은 격렬한 정치적 논쟁과 이해관계자들의 반 의

상이 되고 있는 것도 사실이다. 전환론에서는 정치경제적 관점에서 그

룹과 개인 사이의 권력과 부의 분배, 그리고 이러한 관계를 만들고 유

지하며 변화시키는 프로세스를 포함하여 사회에서 정치와 경제 프로세

스의 상호 작용을 살피고 있다. 전환론의 관점에 따르면 에너지 전환

의 과정에서 승자와 패자가 당연이 존재하고 전환 정책의 이행에 따라

경제, 복지 및 일자리 등에 다양한 영향을 미치게 된다. 따라서 에너

지 전환 과정에서 갈등의 발생은 내포되어 있다고 보는 것이 타당할

것이다.

우리나라에서도 국회에서의 법률 제ㆍ개정 등 제도적 변화 차원에서

는 에너지 전환이 충실히 지원되지 못하고 있는 상황이다. 이런 점을

고려하면 가까운 기간 안에 이륙 단계로부터 가속화 단계로 진입할 수

있을지 자신할 수 없어 보인다.

이러한 문제점을 해소하는 차원에서 전환론은 전환에 한 충분한

정치경제적 고려가 필요하다는 점을 지시하고 있다. 에너지 전환 정책

반 하는 이해관계자와도 충분한 소통 합의 과정이 필요하며 이를 위

한 합리적 전환 프로그램의 기획 실천력이 뒷받침될 필요가 있다고

할 수 있다.

제5장 사회·기술시스템전환론의 관점에서 본 에너지 전환에서 정부의 역할 79

자료: Rotmans et al.(2001), 김병윤(2008a): p.7 재인용

[그림 5-3] 우리나라 에너지 전환의 현 단계

2. 에너지 전환에서 정부의 역할과 한계에 대한 시사점

2.1. 에너지 전환에서 중앙정부 역할의 한계

에너지 전환은 광의의 개념에서 에너지시스템 전반을 구성하는 요소

가 혁신되는 것으로 이해되어야 한다. 에너지 전환이 사회ㆍ기술 시스

템의 지속가능성 전환의 하나이며, 사회·기술 시스템은 기술적 요소

이외에 다양한 사회적 요소들이 상호 연계되어 공진화된 결과물이라는

전환론 연구의 주장을 이해한다면, 에너지 전환을 에너지 부문에 한정

하여 ‘에너지원의 변화’로 이해하는 것은 협소한 접근이다. 기존의 에

너지시스템은 화석연료 및 원자력에 의존하여 규모 중앙집중적 방식

으로 발전하였으며, 이를 뒷받침하는 법제도, 기업/조직, 지식/전문성

그리고 사회문화 등이 공진화하여 생겨난 결과물이기도 하다. 따라서

80

문제가 되는 에너지원을 바꾸기 위해서라도 그와 함께 진화한 다른 사

회적 요소들을 함께 변화시켜야 한다.

따라서 에너지 전환을 위해서 요구되는 변화가 여러 차원에 걸쳐 있

다는 인식을 가질 필요가 있다. 예컨 에너지 전환은 에너지원의

변화, 에너지 이용의 의미 변화, 에너지 생산과 소비의 지역/공간

적 배치의 변화, 에너지 생산과 공급 시설을 소유 운영 관리하는

주체의 변화, 에너지 이용자의 행동과 규범의 변화 등의 상호 연결

된 다섯 가지 차원으로 구분해볼 수 있다(한재각, 2017b).

자료: 한재각(2017b): p.42

[그림 5-4] 에너지 전환의 다차원성

중앙정부는 사회의 하나의 주체로 지속가능한 에너지시스템으로의

전환에 영향을 미칠 수는 있으나 전체를 완전히 통제하는 것은 불가능

제5장 사회·기술시스템전환론의 관점에서 본 에너지 전환에서 정부의 역할 81

하다는 인식이 필요하다. 앞서 살펴본 로 에너지 전환의 유형과 경

로는 다양하며 시스템전환론은 지속가능성 전환을 수많은 요소들 그리

고 주체들이 관여되는 복잡계의 구조적인 변화로 인식한다. 따라서 이

러한 변화를 정확히 예측하거나, 모든 요소들을 원하는 바 로 조정하

여 특정한 목표에 정확히 도달하도록 만든다는 것은 결코 쉽지 않다는

것이 전환론의 관점이다. 결국 이는 에너지시스템을 둘러싼 더 넓은

의미의 사회의 구조적 조건 및 제약과 관련된다. 따라서 정부의 역할

은 에너지 전환의 비전과 시나리오의 공론과 합의를 위한 사회-정치적

플랫폼을 구축하는 것부터 시작되어야 한다.

2.2. 에너지 전환의 목표와 이행의 분산화 ·지역화

에너지 전환의 효과적인 추진을 위해서는 에너지 전환의 목표와 이

행을 분산화(decentralization)ㆍ지역화(localization)하는 것이 필요하다.

에너지 전환이 다차원성을 가지고 있는 만큼 중앙의 통제가 개입은 한

계가 있다는 점을 고려하면 에너지 전환의 과정에서 지층에 있는 모든

이해 당사자가 충실히 기여해야 시스템의 전환의 달성된다고 할 수 있다.

세계는 이미 수직적으로 통합된 에너지시스템에서 다양한 주체들이

적극적으로 참여하는 지방분권형 에너지시스템으로 이동하고 있는 것

으로 나타나고 있다. 우선 프랑스의 경우는 기후변화 응을 위한 지

역참여 확 가 두드러진다. 광역지자체(26개), 기초지자체(인구 5만이

상 440개) 상 에너지 계획 수립을 의무화하고, ADEME25)를 통해

계획수립을 위한 조사ㆍ프로젝트 F/S, 프로젝트 투자, 교육훈련, 지역

25) 에너지 전환(Energy Transition) 촉진을 위해 지역에너지, 민간기업 등을 지원하는 공공기관으로서 중앙기관(3개 지역 소재), 26개 지사, 3개 해외사업부로 구성

82

연구기관 등을 지원하고 있는 체계이다.

일본은 전력시장 개혁을 기회로 지역의 역할을 한층 강화하는 추세

이다. 표적으로 2013년부터는 전력소매 자유화 등 전력시장 개혁에

맞춰 지역활력 제고를 위한 ‘분산형 에너지 인프라 프로젝트’를 추진

하고 있다. 이 프로젝트는 지역의 산업, 학교, 시민이 참여해 에너지서

비스 기업을 설립하고, 이를 중심으로 지역의 에너지시스템을 관리하

는 모델이다. 이를 위해 중앙 정부는 예비 타당성 조사, 마스터플랜 수

립 비용을 보조하고, 초기 인프라 구축을 위한 보조ㆍ출자 지원을 시

행하는 구조이다.

영국은 지역분권을 넘어 지역 커뮤니티 역할을 강화하는 수준으로

분권화의 모범을 보이고 있는 사례이다. 영국 정부는 기후변화 응,

에너지 자립이 정부 노력만으로 한계가 있다는 점을 인식하고 지역의

역할 확 를 적극적으로 추진해왔다. 중앙 정부로 하여금 에너지 효율

개선, 분산전원 확산을 위한 가이드라인, 정보 등을 제공하도록 의무화

하고 지방 정부에 해서는 계획 수립, 가이드라인 준수를 의무화하지

않고 각 정부에 자율성을 부여하고 있다는 것이 특징적이다. 2014년도

에는 지자체를 넘어 커뮤니티 단위 역할을 강화하는 ‘커뮤니티 에너지

전략(Community Energy Strategy)'을 발표하였는데 재생에너지 보급,

에너지효율 증진, 에너지 복지 확 등 커뮤니티 단위에서 실행할 수

있는 프로그램을 지원하는 것을 골자로 하고 있다.

우리나라 에너지 부문에서 지자체는 일정 부문 권한을 행사하고 있

으나 권한의 실질성과 책임성 확보는 부족한 상황이다. 지역의 권한과

책임의 한계에 해서는 최근 지역이 관심이 높아지고 있는 재생에너

지 보급을 살펴보면 이해가 쉽다. 재생에너지 입지와 관련하여 지자체

제5장 사회·기술시스템전환론의 관점에서 본 에너지 전환에서 정부의 역할 83

는 발전시설의 입지와 관련하여 개발행위허가권을 가지고 있기 때문에

권한이 부재한 것은 아니다. 그러나 소규모 신재생에너지 사업의 개발

행위허가권을 가지고 있는 현재 시스템 상으로 지자체는 권한에 따른

잠재적 수익은 크지 않으며 업무 및 민원은 증가하는 형국으로 보인

다. 즉, 다수의 소규모 사업에서 잠재적 수입은 크지 않으며 민원 발생

가능성은 빠르게 증가하고 있는 것이다.

광역지자체는 재생에너지 사업에서 형 발전사업(3MW 초과) 허가

권이 없으며 재생에너지 시설이 지역에 설치되어도 해당 지자체에

한 인센티브 미흡한 상황이다. 2MW 이하 태양광 설비는 발전소 주변

지역 지원에서 배제되고 지자체가 부지를 발굴하여 사업자에 제공해도

REC 추가 수익은 미미하다. 또한 광역지자체는 재생에너지 인력 및

권한 부족으로 인해 현장 갈등을 중재하기 어렵고, 갈등을 조정하더라

도 해당 지자체에 제공되는 인센티브는 부재한 상황이다. 한편, 주민이

참여할 수 있는 규모 재생에너지 사업(3,000kW 초과) 추진을 위해

서는 기초지자체 간 조정 역할이 필요하나 이와 관련한 권한도 부족하다.

직접 주민 상으로 사업을 추진하거나 민원을 상 해야 하는 기초

지자체는 역량과 인프라가 절 적으로 미흡한 상황으로 여겨진다. 사

업설계 역량과 지분참여형 사업을 위해 필요한 지원 역량이나 제도적

장치들이 부족하다. 재생에너지 민원은 주로 기초지자체에서 발생하는

데 이에 한 조정의 역할이 미흡하므로 기초지자체는 민원을 우려해

사업 행위 제한하는 경우가 나타나고 있다.26)

재생에너지 관련 제도도 미비한 상황으로 보인다. 재생에너지 사업

26) 기초지자체는 발전소 부지에 개발행위허가권을 가지고 있기 때문에 민원 발생에 응하여 조례를 제정하거나 개발행위허가 운영지침 수립하여 재생에너지 발전

사업에 한 인ㆍ허가를 규제하고 있다.

84

초기부터 주민수용성과 환경성을 사전에 확보한다는 취지로 추진되고

있는 계획입지제도27)는 아직 법률 개정안이 계류 중이고, 신재생에너

지공급의무화(RPS)제도와 한국형 발전차액지원(FIT)제도에서 지자체

역할은 미미한 수준이다. 구체적으로 RPS 제도상에서 지자체는 자체

신ㆍ재생에너지 설비를 운영하여 발행되는 REC를 거래하여 세외 수

입을 확보하는 수준에 그치고 있으며 관련 전문성 부족 및 운영상 편

의만을 추구하고 있는 실정이다. 이에 따라 실제 거래는 실제 거래단

가보다 약 15~20% 정도 낮은 장기 행 계약방법으로 거래하는 것이

보통이다. 지자체가 부지 발굴 또는 제공시 사업자에게 REC 가중치

0.1을 추가로 부여하는 등의 제도 개선을 통해 사업자와 지자체가 발

전수익을 나눌 수 있는 근거가 마련되었으나 지자체의 적극성을 높이

기 위한 강력한 인센티브로는 미미하다고 판단된다.

에너지 전환 과정에서 정부는 지역의 역할 강화를 위한 방안을 마련

하고 상호 협력적 거버넌스를 강화할 필요가 있다. 앞서 살펴본 로

중앙정부 주도의 지역에너지 사업 추진으로 지역의 특성에 맞는 자생

적 사업 발굴 및 추진에 한계가 노출되고 있는 상황이다. 지자체가 지

역주도형 사업을 통해 안정적 자체 수입을 확보할 수 있고 지역의 역

량을 강화시키는 제도적 기반 조성 필요한 것이다. 이를 위해서 지역

의 특색을 반영한 분산형 에너지 보급 확 , 에너지 자급율 향상 등을

중심으로 중앙의 권한을 이양하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가

있다. 예를 들어 지자체가 지역주민반발로 에너지사업의 입지허가 자

체를 하지 않는 경우, 입지허가 이외에 확 된 사업허가권을 지자체에

이양하면 지역자체의 민원해결방안 마련 유도가 가능할 것으로 보인다.

27) 광역지자체가 적합부지를 발굴하여 민간사업자에게 공급하고, 민간 사업자가 수립한 지구개발 실시계획을 정부가 승인하여 인허가를 일괄 의제처리 추진

제5장 사회·기술시스템전환론의 관점에서 본 에너지 전환에서 정부의 역할 85

지자체의 역할이 비교우위에 있는 분야를 우선적으로 선별하여 권한

을 부여하여 지역의 역할을 강화하는 전략을 마련할 필요가 있다. 지

역의 특성에 맞게 정책을 추진하는 것이 성과를 높일 수 있는 분야, 지

역 주민 주도로 솔루션을 찾고 그 편익을 해당 지역에서 향유할 수 있

어 지역 경제 성장과 자립에 기여할 수 있는 분야에서는 지자체가 정

보나 이행력 제고의 측면에서 지자체가 비교우위를 가질 수 있는 부분

이다.

2.3. 시민의 참여와 공정한 시장을 통한 에너지 전환

정부는 에너지 전환의 전략적 틈새 관리 측면에서 시민과 기업 등의

주체의 주도적 역할에 한 인식과 육성이 필요하다. 최근의 EU 에너

지 전략은 시민들이 에너지 생산자가 되어 혁신적인 지역 에너지 소유

모델을 채택하도록 하였고 이를 에너지 전환의 핵심으로 보고 있다.

이러한 상향식 이니셔티브를 구현하기 위해서는 시민과 단체 등이 혁

신적인 기술 솔루션, 정책 및 비즈니스 모델에 해 충분한 정보를 가

지고 있어야 한다.

정부는 전략적 틈새 관리의 측면에서 시민과 NGO, 기업 등이 적극

적으로 나설 수 있는 장을 만드는 역할을 하여야 하며 필요에 따라 지

원 및 육성을 해야 한다. 유럽에서 일반화되고 있는 적극적인 에너지

시민권의 개념에서는 개인, 비영리 단체와 민간 부문이 에너지 전환에

서 중요한 역할을 담당한다고 보고 있다. NGO는 공공 민간 파트너십,

이해관계자 참여 및 합의 구축의 촉진자 역할을 할 수 있으며, 중요한

사회적 의제에 한 인식을 제공하고 프로슈머 등 지식 기반을 강화하

기 위한 역량 구축 이니셔티브를 설정할 수 있다. 민간 부문은 에너지

86

효율, 재생 에너지 및 에너지 저장 기술에 한 지역 통합 솔루션을 제

공하고 야심찬 프로젝트를 위한 새로운 금융 및 비즈니스 모델의 출처

를 공개함으로써 시급한 에너지 전환 문제를 해결하는 데 있어 중요한

역할을 할 수 있다.

해외에서는 시민들의 적극적인 참여로 다양한 지역의 비즈니스 모델

이 출현하고 있다. 예를 들어 독일의 Saerbeck 시는 2030년까지 재생

에너지 전환을 통한 100% 자급자족 목표 달성을 위해 주민주도형 에

너지 전환을 추진하고 있다. 이를 위해 기후변화 응을 위한 기금을

조성하고, 주택, 학교 등 지붕에 438개 이상의 태양광발전소 설치하고

지자체 전력망을 운영하고 있다. 또한 지역시민이 주도하는 에너지협

동조합을 설립하여 운영하고, 신재생에너지 협동조합인 REScoop 가입

을 지원하는 등 주민주도형 사업이 뿌리는 내리고 있는 것으로 평가된

다(김창조 외 2017, p.55).

일본에서도 최근 주민참여형 프로젝트가 활발해지고 있는 것으로 파

악된다. 시가현 히가시오미시의 ‘Sun 찬 프로젝트’가 표적인 사례이

다. 동 프로젝트의 기본적인 개념은 다음의 [그림 5-5]에서 확인할 수

있다. 히가시오미시의 모델은 시민이 공동으로 출자하여 태양광발전소

를 설치하여 운영하면서 발전수익은 출자자에게 지역화폐(상품권)으로

배분하는 형태이다. 이를 통해 태양광발전을 확산시키고 지역경제를

활성화하는 이중의 효과를 거두는 시스템인 것이다(김창조 외 2017:

p.47).

제5장 사회·기술시스템전환론의 관점에서 본 에너지 전환에서 정부의 역할 87

자료: 김창조 외(2017), p.48

[그림 5-5] 일본 히가시오미시 Sun 찬 프로젝트 개념도

에너지 전환의 과정에서 정부는 시장에서 공정한 게임의 룰을 설정

하고 조정하는 시장 조성자의 역할을 수행해야 한다. 시장이 원활히

기능해서 시장을 통해 에너지 전환의 주체가 활동하고 역할을 수행하

는 잘 조직화된 시장은 에너지 전환의 과정에서 필수적으로 고려되어

야 할 사항이다. 그러나 전환의 과정은 근본적으로 변화를 의미하기

때문에 시장의 기능이 약화되거나 잘 동작하지 않는 경우가 빈번하게

발생할 것으로 예상된다. 이러한 과정에서 정부는 시장의 기능을 회복

하기 위한 노력이 요구된다.

표적으로 시장의 투명성은 관련 이해당사자와 사회 전반의 에너지

전환에 한 공감 를 형성하는 데 필수적이다. 투명한 가격은 소비자

가 에너지 비용을 이해하고 시장과 에너지시스템을 이해하여 비용 효

율적인 결과를 얻는 데 가장 중요하다. 에너지 가격을 보다 효율적이

고 투명하게 책정하는 노력이 지속되어야 하며 이 과정에서 정부의 역

할은 필수적이다.

제6장 결론 89

제6장 결론

우리나라는 전통적 에너지시스템의 한계를 인식하고 ‘깨끗하고 안전

한’ 에너지시스템으로의 에너지 전환을 추진하고 있다. 우리나라는 에

너지 수요, 공급 등 전 영역에서 전통적 에너지시스템의 한계가 노정

된 상황이다. 안정적이고 저렴한 에너지시스템을 충실히 구축하여 경

제성장을 충실히 뒷받침해온 성과도 있었으나 이 과정에서 에너지 부

문의 환경적 지속가능성은 악화된 결과가 나타난 것이다. 이에 우리나

라는 기존 에너지시스템에 한 반성을 토 로 지속 가능한 에너지시

스템을 구축하는 것을 목표로 제시하고 있다.

장기적으로 에너지 전환 정책이 안착하기 위해서는 국내에너지 전환

정책의 추진 배경 및 여건에 한 정확한 이해를 바탕으로 전환 과정

에서의 정부의 역할과 한계에 한 통찰이 필요하다. 에너지 전환이

정치 이슈화된 우리나라의 상황에서 정부가 주도적으로 에너지 전환을

이끈다는 발상은 바람직하지 않다고 여겨진다. 그러므로 에너지 전환

단계별로 정부의 역할을 명확히 하여 정부의 유한한 역량과 자원을 해당

역할 수행에 효율적으로 활용할 수 있어야 할 것이다. 아울러 에너지

전환에 있어 정부의 역할뿐 아니라 한계도 살펴봄으로써 정치, 사회,

경제적 환경 변화에 따른 정부 정책의 표류 가능성을 낮추어야 한다.

사회ㆍ기술시스템전환론은 전환의 과정에서 시스템 전체의 혁신으로

문제를 해결하려는 접근을 취해야 한다는 점을 강조한다. 전환론 연구는

사회적 기능을 하는 사회ㆍ기술 시스템에 기후변화, 자원의 고갈 등과

같은 지속불가능성 문제 혹은 해결하기 쉽지 않은 사회적 난제가 나타

90

날 때, 시스템의 개별 요소들의 개선을 추구하는 것이 아니라 시스템

전체의 혁신으로 이 문제를 해결하려는 접근을 취해야 한다고 강조한다.

이를 위해서 전환론은 사회ㆍ기술 시스템의 전환 양상을 분석하기 위

해 거시환경(landscape), 사회ㆍ기술 레짐(regime), 틈새(niche)이라는 기

능적 공간을 구분하고, 각 공간별로 공유한 구조, 문화, 실행(practice)을

가진 주체들 사이의 상호작용을 분석하는 다층적 관점(MLP)을 활용한

다. 또한 새로운 사회ㆍ기술 실험이 이루어질 것으로 여겨지는 틈새를

강력하게 만들어 시스템 혁신을 위한 기반을 확보하는 것이 필요하다

고 주장한다.

에너지 전환의 양상에서 독일과 영국은 전환의 유형과 경로에서

조적인 차이를 보여주고 있다. 독일과 영국의 전환경로와 그 양상의

차이는 구조적 제약 특징에 의해서도 설명된다. 독일은 신규 주체가

전환을 촉발하여 주도한 체 경로에 해당한다. 독일 재생에너지 확

는 시민, 협동조합, 환경단체, 농민, 지역 전력회사 등 신규 주체들이

주도하였으며, 소규모 재생에너지를 중심으로 보급이 확산되었다. 에

너지 거버넌스 및 전환관리 측면에서, 독일의 사례는 시민사회 및 지

역사회의 틈새 혁신으로 출발해 국가전략 및 프로젝트로서 에너지 전

환이 수용 확산되어 현재는 상향식과 하향식이 결합한 거버넌스로 평

가할 수 있다.

독일의 사회적 구조는 신규 주체들이 재생에너지에 참여하는데 긍정

적인 배경을 제공한다. 표적으로 독일에는 능동적인 협동조합, 주민

조직, 활동가, 사회활동에 참여하는 과학자 등 상 적으로 강하고 조직

화된 시민사회가 존재한다. 반면, 영국은 기존 주체에 유리하지만 신규

주체가 진입하기 어려운 사회적 구조를 갖는다. 영국은 기존 산업 주

제6장 결론 91

체들에게 개방되지만 외부 신규 주체들에게 폐쇄된 정책 네트워크라는

특징을 보인다.

전환론의 연구에 따르면 중앙정부가 전환의 전체를 통제하는 것은

불가능하다. 시스템전환론은 지속가능성 전환을 수많은 요소들 그리고

주체들이 관여되는 복잡계의 구조적인 변화로 인식하고 있다. 따라서

이러한 변화를 정확히 예측하거나, 모든 요소들을 원하는 바 로 조정

하여 특정한 목표에 정확히 도달하도록 만든다는 것은 결코 쉽지 않다

는 것이 전환론의 관점이다. 그러므로 정부가 명확한 인과적 관계에

의해서 진단된 문제에 해서 적절한 정책적 처방을 통해서 단기간에

성과를 얻어내는 지금까지의 정책 과정과는 다르다. 이러한 관점에서

정부는 사회를 구성하는 하나의 주체로 지속가능한 에너지시스템으로

의 전환에 영향을 미칠 수는 있으나 전체를 완전히 통제하는 것은 불

가능하다는 점이 유추가능하다.

에너지 전환의 효과적인 추진을 위해서는 에너지 전환의 목표와 이

행을 분산화(decentralization)ㆍ지역화(localization)하는 것이 필요하다.

에너지 전환이 다차원성을 가지고 있는 만큼 중앙의 통제나 개입은

한계가 있다는 점을 고려하면 에너지 전환의 과정에서 지층에 있는 모

든 이해 당사자가 충실히 기여해야 시스템의 전환이 달성된다고 할 수

있다. 세계는 이미 수직적으로 통합된 에너지시스템에서 다양한 주체

들이 적극적으로 참여하는 지방분권형 에너지시스템으로 이동하고 있

는 것으로 나타나고 있다.

에너지 전환 과정에서 정부는 지역의 역할 강화를 위한 방안을 마련

하고 상호 협력적 거버넌스를 강화할 필요가 있다. 우리나라는 중앙정

부 주도의 지역에너지 사업 추진으로 지역의 특성에 맞는 자생적 사업

92

발굴 및 추진에 한계가 노출되고 있는 상황이다. 지자체가 지역주도형

사업을 통해 안정적 자체 수입을 확보할 수 있고 지역의 역량을 강화

시키는 제도적 기반 조성이 필요한 것이다. 이를 위해서 지역의 특색

을 반영한 분산형 에너지 보급 확 , 에너지 자급율 향상 등을 중심으

로 중앙의 권한을 이양하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다.

정부는 에너지 전환의 전략적 틈새 관리 측면에서 시민과 기업 등의

주체의 주도적 역할에 한 인식과 육성이 필요하다. 정부는 전략적

틈새 관리의 측면에서 시민과 NGO, 기업 등이 적극적으로 나설 수 있

는 장을 만드는 역할을 하여야 하며 필요에 따라 지원 및 육성을 해야

한다. 유럽에서 일반화되고 있는 적극적인 에너지 시민권의 개념에서

는 개인, 비영리 단체와 민간 부문이 에너지 전환에서 중요한 역할을

담당한다고 보고 있다. NGO는 공공 민간 파트너십, 이해관계자 참여

및 합의 구축의 촉진자 역할을 할 수 있으며, 중요한 의제에 한 중

의 관심을 유도하고 프로슈머 등 지식 기반을 강화하기 위한 역량 구

축 이니셔티브를 설정할 수 있다. 민간 부문은 에너지 효율, 재생 에너

지 및 에너지 저장 기술에 한 지역 통합 솔루션을 제공하고 야심찬

프로젝트를 위한 새로운 금융 및 비즈니스 모델의 출처를 공개함으로

써 시급한 에너지 전환 문제를 해결하는 데 있어 중요한 역할을 할 수

있다.

에너지 전환의 과정에서 정부는 시장에서 공정한 게임의 룰을 설정

하고 조정하는 시장 조성자의 역할을 수행해야 한다. 원활한 시장을

통해 에너지 전환의 주체가 활동하고 역할을 수행하는 잘 조직화된 시

장은 에너지 전환의 과정에서 필수적으로 고려되어야 할 사항이다. 그

러나 전환의 과정은 근본적으로 변화를 의미하기 때문에 시장의 기능

제6장 결론 93

이 약화되거나 잘 동작하지 않는 경우가 빈번하게 발생할 것으로 예상

된다. 이러한 과정에서 정부는 시장의 기능을 회복하기 위한 노력이

요구된다.

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이 상 준

現 에너지경제연구원 연구위원

<주요저서 및 논문>

산업부문 에너지 효율 개선 국가전략 연구(3차 연도) , 기본연구

보고서 18-24, 에너지경제연구원, 2018“전력수요의 중첩 불확실성을 고려한 원전축소 정책의 실물옵션

연구”(박호정 공저), 자원ㆍ환경경제연구 28(2): 177-200, 2019“Post-2020 Greenhouse Reduction Target of Korea: Evaluation

and Its Implications,” Asian Research Policy 7(2): 33-46, 2016

기본연구보고서 2019-04

에너지 전환 추진에 있어 정부의 역할과 한계: 전환이론 관점을 중심으로

2019년 12월 30일 인쇄

2019년 12월 31일 발행

저 자 이 상 준

발행인 조 용 성

발행처 에너지경제연구원

울산광역시 종가로 405-11 전화: (052)714-2114(代) 팩시밀리: (052)-714-2028

등 록 제 369-2016-000001호(2016년 1월 22일)인 쇄 디자인 범신

ⓒ에너지경제연구원 2019 ISBN 978-89-5504-731-8 93320

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본 연구에 포함된 정책 안 등 주요 내용은 에너지경제연구원의 공식적인 의견이 아닌 연구진의 개인 견해임을 밝혀 둡니다.