원자력중심의 전력정책과 시민합의회의: 의의와 한계

윤순진(서울시립대 행정학과 교수)

I. 들어가는 말

과학과 기술은 역사적으로 별개의 영역으로 존재하다 르네상스기에 관련을 맺기 시작,

산업혁명기 들어 한층 가까워지게 되었고 19세기말에 화학염료공업과 전기공업이 발달하면

서 본격적으로 밀착된 관계를 갖게 되었다(이필렬, 1995). 예전에 기술은 경험과 시행착오

의 반복을 통해 발전했으나 이제는 과학적 발견에 기초를 두고 체계적으로 변화발전하고

있다. Noble(1977)이 “과학과 기술의 결혼(the wedding of science to techics)"이라 이름

붙인 사건이 일어나게 된 것이다. 과학기술의 발전과 적용은 자연에 대한 인간사회의 지배

력을 증대시켰고 물질적 발전과 더불어 인간의 삶은 한층 편리해지게 되었다. 대표적인 사

례가 핵에너지의 발견과 이를 이용한 원자력발전기술의 발전이다.

1970년대에 본격적인 산업화의 궤도에 진입한 한국은 고도성장을 위한 중화학공업 육성

정책을 통해 단기적인 팽창을 거듭해오면서 경제가 급속히 성장해왔고 전력수요 또한 빠르

게 증가해왔다. 지난 30년간 에너지소비는 10배, 전력소비는 30배 이상 증가하였다. 지속적

으로 증가하는 전력수요는 대용량의 화력발전소와 원자력발전소의 가동을 통해 충족되어왔

다. 전력생산의 주요한 역할을 담당하고 있는 것은 발전전력의 40%이상을 공급하는 원자력

발전이다. 1978년, 한국 최초의 경수로인 고리 1호기가 가동되기 시작했고 그로부터 26년

이 흐른 지금 한국에는 19기의 원자로가 가동되고 있다. 한국은 현재 원자력의 시설용량이

16.5GW로 세계 6위이며 원자력발전 전력이 총전력에서 차지하는 비중으로는 프랑스, 스웨

덴, 우크라이나에 이어 세계 4위이다. 실로 세계적인 원자력대국의 반열에 올라 있다.

원자력기술의 발전으로 대량의 전력을 생산하여 산업활동의 동력으로 투입하고 다양한

전자기기들을 사용하면서 물질적인 풍요와 더불어 한층 편리한 삶을 영위하게 되었지만 다

른 한편으로는 (의도하지 않은) 환경파괴와 오염에 직면하게 되었다. 핵에너지로 생산된 전

력은 “너무 싸서 계량하기도 힘들 것(too cheap to meter)”이라는 찬사 속에 원자력 발전

이 도입되었지만 지난 반세기동안에 걸친 원자력발전의 역사는 애초의 기대와는 달리 원자

력발전이 결코 경제적이지 않을 뿐 아니라 원전사고로 인한 방사능누출 위험이 상존하고 안

전한 처리기술이 아직 확보되지 않은 방사성 폐기물의 생태적 부담이 갈수록 늘어나고 있음

을 보이고 있다. 안정성이 확실히 보장되지 않는 핵에너지기술과 같은 과학기술의 적용은

Ulrich Beck(1992)이 말한 “위험사회”의 징후를 보일 뿐 아니라 환경위험의 배분을 둘러싸

고―편익의 향유와 일치하지 않게 불공평하게 배분됨으로써―사회갈등의 원인이 되고 있다.

전력정책은 부안사태를 비롯한 핵폐기물 처리장 갈등, 원자력발전소 안전사고, 고유가에

따른 에너지위기, 급증하는 수요의 관리, 전력가격체계 개편, 전력산업 구조조정 등 다양한

쟁점을 포함하고 있지만 가장 첨예한 의견 차이를 보이고 있는 부분은 원자력 발전을 지속

할 것인지(혹은 원자력을 전원구성상 어느 정도의 비중으로 유지할 것인지), 원자력 발전의

부산물인 방사성 폐기물을 어디에 어떻게 처분할 것인지에 관한 것이다. 다른 한편으로는

그러한 정책결정은 어떤 과정을 거쳐 누구의 참여를 통해 이루어져야 하는가의 문제가 존재

한다. 사실 앞의 두 가지 쟁점은 분리될 수 있는 것이 아니며 분리되어서도 안된다. 원자력

이 가져올 사회경제환경윤리적 영향이 명백하지 않은 상황에서 그러한 영향을 예측하여 결

정하거나 경험된 영향을 평가하여 수정보완하여 정책을 수립해야 한다면 정책과정에 누가

개입하여 무엇을 투입하고 어떻게 그런 참여가 이루어지는가가 중요한 쟁점이 될 수밖에 없

으며 참여자와 정책내용은 불가분의 관계에 있을 수밖에 없다(Einsiedel and Eastlick,

2000).

원자력발전정책을 비롯한 에너지정책은 그간 지역주민이나 일반시민, 지방자치단체를 일

체의 논의과정에서 배제한 채, 중앙정부가 경제성장을 위한 산업진흥의 관점에서 과학기술

전문가와 관료, 해당산업관계자 중심의 논의를 통해 결정되고 집행되었다. 원자력발전 정책

의 시작은 물론 그간의 추가건설과정이나 향후의 추가건설계획에 대해 시민사회의 동의나

합의를 구하지 않았다. 민주화가 제대로 진전되지 않은 상태에서 권위주의적 방식으로 하향

적 의사결정이 이루어져왔던 게 일반적인 현상이긴 하지만 원자력 관련정책의 경우 상황은

훨씬 심각했다. 원자력기술이 첨단 과학기술이기에 관련정책의 수립에는 전문적 지식이 요

구된다는 이유로 원자력정책은 전문가집단위주로 이루어졌고 과학적 지식을 보유하고 있지

못한 일반대중의 배제는 당연시되어 왔다. 소위 일반대중은 “과학적 문맹(scientific

illiteracy)” 상태에 있으며(Hempel, 1996), 이는 원자력정책의 결정과정에서 대중의 참여가

이루어지고 있지 않는 상황을 정당화하는 요인으로 활용되었다. 하지만 대중은 원자력 관련

사안들에 대해 결정권을 행사하지 못함에도 불구하고 그 결과에는 거의 무방비상태로 노출

될 수밖에 없는 딜레마적 상황에 처해 있다.

최근 여러 학문 영역에서 주요한 화두가 되고 있는 “거버넌스(governance: 공치 혹은

협치)”는 결국 정부와 기업, 시민사회간 파트너쉽의 확대강화를 통해 실현될 수 있기에 그

간 정책결정과정에서 상대적으로 소외되어온 일반 시민의 참여가 중요한 요소로 작용한다.

일반시민은 더 이상 통치의 대상이 아니다. 국정관리의 한 주체로서 시민사회의 몫과 역할

이 더욱 커지고 있다. 원자력기술을 비롯한 과학기술정책의 결정과정에 시민사회가 참여하

는 것은 이제 선택의 문제가 아니라 당위의 문제로 다가오고 있다. 이런 상황에도 불구하고

일반시민들은 원자력이나 재생가능에너지 등 에너지와 관련된 다양한 사안들에 대해 충분히

알지 못하며 객관적인 정보를 제공받지 못하고 있다. 고도로 전문적인 과학기술의 한 영역

인 원자력기술에 대한 이해가 요구되는 정책에 대중은 어떻게 참여할 수 있는가?

최근 참여연대의 시민과학센터는 대중참여의 한 방안으로 원자력중심 전력정책의 미래에

대한 합의회의를 개최한 바 있다. 합의회의는 과학기술정책의 결정, 더 구체적으로는 기술

평가를 위해 현재 세계 여러 나라에서 활발히 도입되고 있는 공공참여모형이다. 합의회의는

본문에서 자세히 논의하겠지만 1970년대 미국에서 최초로 등장하여 1980년대 중반에 덴마

크에서 현재의 형태를 갖춘이래 네덜란드와 영국, 노르웨이, 프랑스, 스위스 등 유럽은 물론

캐나다, 오스트레일리아, 뉴질랜드, 일본, 미국 등 유럽외 지역에도 확산되어 전 세계적으로

개최되고 있다. 사실 한국에서도 지난 1998년과 1999년에 UNESCO 주관하에 합의회의가

열린 바 있다. 합의회의를 통한 공공참여가 갖는 의미는 무엇이며 전력정책 합의회의는 어

떤 성과를 낳았고 어떤 과제를 남겼는지 되짚어볼 필요가 있다.

이 글에서는 우선 (원전중심의) 전력정책이 사회적 합의를 통해 결정되고 집행되어야 하

는 이유를 거버넌스이론과 위험정보소통체계론, 과학기술의 사회적 구성주의 등을 동원하여

이론적으로 살펴본다. 아울러 참여민주적 의사결정방식의 하나로 채택되어 운영되고 있는

합의회의란 무엇이며 어떻게 운영되는 것인지, 그러한 의사결정방식이 갖는 의의는 무엇인

지 살피도록 한다. 이러한 논의를 바탕으로 한국에서 열렸던 원전중심의 전력정책에 대한

합의회의의 경과와 성과를 되짚어보면서 합의회의가 보다 발전된 방향으로 나아가기 위해

무엇이 어떻게 개선되어야 할 지 제안하고자 한다. 이러한 논의를 살피기에 앞서 현재 한국

의 전력수급 현황과 전력정책 결정과정에 대해 간략하게 검토해 보도록 하자.

II. 한국의 전력수급 현황과 전력정책 결정과정

1. 한국의 전원구성 현황 및 전망

한국의 주요 전력원은 화석연료와 원자력이다. 2003년 현재 한국의 발전원별 구성비를

살펴보면 석탄이 28.4%과 원자력(28.0%)이 거의 비슷한 비중을 점하고 있으며

LNG(25.9%)가 그 뒤를 잇고 있다. 발전량에 있어서는 2003년의 경우 원자력이 40.2%로

가장 높은 비중을 차지했으며 석탄이 37.3%로 두 번째로 높은 비중을 보이고 있다. 석탄과

원자력은 높은 가동률을 보일 때 발전단가가 낮아지는 특성이 있어 기저부하용으로 쓰이며

따라서 발전량 비중이 높다.

발전원별 시설용량의 변화를 살펴보면 석유의 비중이 눈에 띄게 감소한다. 70년대에 석

유파동을 겪으면서 에너지다변화정책을 표방, 석유를 발전원으로 사용하는 비중을 점차 낮

추어왔다. 대신 원자력의 비중증가를 통해 석유비중 감소를 상쇄해왔다고 할 수 있다. 1970

년대에 두 차례에 걸쳐 경험한 석유파동을 통해 한국정부는 중동의 정치정세와 OPEC의 담

합에 의해 공급이 불안정하고 가격변동이 심하며 환율의 등락에 쉽게 영향받는 석유에 대한

의존을 감소시킬 필요를 느끼게 되었고 이후 석유수입선 다변화와 함께 에너지 다변화정책

을 꾀하게 되었다. 이러한 시도는 결국 더욱 기술집약적이고 높은 환경적 위험을 수반하는

원자력의 증대로 귀결하게 되었다. 원자력발전정책을 꾸준히 추진해온 결과 2003년 현재

한국의 원자력발전용량은 세계 6위이다. 발전시설 중 원자력이 차지하는 비중이 세계 평균

(6.8%)은 물론 OECD 평균(11.0%)보다 훨씬 높은 편이다. 원자력 발전전력은 전체 전력의

40.2%를 차지하고 있는데 이 또한 세계 평균(16.6%)이나 OECD평균(23.6%)과 견주어 상

당히 높은 편이다.

앞으로의 전망은 어떠한가? 제 1차 전력수급기본계획에 따르면 2015년 수요관리전 최대

전력수요가 7,805만kW이며 수요관리후 6,775만kW가 될 전망이라고 한다. 1.5배 이상 증

가할 것으로 예상되는 전력수요를 충족시키기 위해 발전시설용량을 7,702만kW로 2,616만

kW 증가시킬 계획이다. 발전원별 시설용량의 변화를 살펴보면, 원자력발전설비를 2배 정도

늘리고 석탄과 LNG 발전설비를 각각 약 670만kW씩(1.4배와 1.5배) 증가시키게 된다. 석유

화력발전설비는 절대량 자체가 줄어들어 현재용량의 절반이하로 떨어질 전망이다. 이 계획

대로 진행된다면 2001년 현재 가장 높은 비중을 차지한 발전원은 석탄이나 2015년에는 원

자력의 시설용량 비중이 가장 높아질 것이다. 발전량에 있어서는 2001년에 303,042GWh였

던 데서 2015년에는 436,899GWh로 44.2% 증가할 전망이다. 에너지원별로는 2015년에

원자력의 발전량이 거의 두 배 가량 증가할 전망인데 이 경우 원자력발전의 발전량 구성비

중은 2002년의 40.2%보다 더 높은 46.1%에 이르게 된다.

2. 전력정책결정구조: 현황과 문제점

현재 에너지정책의 주요한 내용은 에너지관련 주요 계획에 담겨 있다. 이러한 계획에는

국가에너지기본계획, 에너지이용합리화기본계획, 에너지기술개발계획, 대체에너지 기술개발

및 이용보급 기본계획, 전력수급기본계획 등이 있다. 에너지관련 기본계획은 주로 산업자원

부의 자원정책과를 중심으로 마련되고 집행된다. 기본계획들의 수립절차를 좀 더 구체적으

로 살펴보면, 우선 산업자원부에서 산하연구기관인 에너지경제연구원에 용역연구를 의뢰하

여 기본계획안 초안을 마련한다. 이 초안을 기초로 관계부처와 기관, 산업체 등으로부터 의

견을 수렴하여 계획안을 수립한다. 계획안에 대해 공청회를 개최하여 의견을 수렴한 후 최

종계획안을 수립한다. 마지막으로 각각의 에너지기본계획에 대해 심의권을 가진 기구의 심

의를 거쳐 확정된다. <표 1>은 주요 에너지계획의 근거법과 확정방식을 요약해서 보여주고

있다.

<표 1> 주요 에너지기본계획의 근거법과 확정방식

계 획 명 근 거 법 확 정 방 식(회의주재)

국가에너지기본계획 에너지이용합리화법 국무회의 심의(대통령)

에너지이용합리화기본계획 에너지이용합리화법 에너지절약추진위원회 심의(국무총리)

에너지기술개발계획 에너지이용합리화법 국가과학기술위원회 심의(대통령)

대체에너지 기술개발 및

이용보급기본계획

대체에너지 기술개발

및 이용보급촉진법대체에너지정책심의위원회 심의(자원정책실장)

전력수급기본계획 전기사업법 전력정책심의회 심의(민간위원장)

특히, 위의 계획들 중 국가에너지기본계획과 전력수급기본계획이 우리나라 에너지정책의

기본이 되는 계획이기에 각각의 계획수립에 누가 참여하고 어떤 논의과정을 거치고 있는지

보다 구체적으로 검토해 보도록 한다.

1) 국가에너지기본계획

국가에너지기본계획은 에너지이용합리화법에 따라 산업자원부 장관이 5년마다 국무회의

의 심의를 거쳐 확정하는 것으로 에너지원별 수급 전망 및 전망에 따른 원별 구성 등 에너

지에 관한 포괄적 중기계획이다. 가장 최근에 나온 제 2차 국가에너지기본계획의 추진 및

수립과정은 다음과 같다.

기 관 명 직 위 비 고 기 관 명 직 위 비 고

<정부>: 8명 <업계>: 15명

산업자원부 장관 한국전력공사 사 장

정부투자기관자원정책실장 대한석탄공사 기획이사

자원정책심의관 대한광업진흥공사 사 장

에너지산업심의관 한국석유공사 사 장

전기위원회사무국장 에너지관리공단 이 사 장정부출연기관

자원정책과장 석탄산업합리화사업단 이 사 장

석유산업과장 한국가스공사 부 사 장정부출자기관

총괄정책과장 한국지역난방공사 사 장

<학계/연구원>: 9명 한국전력거래소 이 사 장

기타 산하기관에너지경제연구원 원 장 경제학 한국 동서발전(주) 사 장

에너지기술연구원 원 장 화학공학 한국수력원자력(주) 사 장

전기연구원 원 장 전기공학 LG정유 부 사 장

민간기업KIST 박 사 화학공학 경 동(주) 사 장

에너지경제연구원 박 사 경제학 서울도시가스(주) 사 장

아주대학교 교 수 자원경제 포톤반도체에너지(주) 사 장

서울대학교 교 수 경제학

서울대학교 교 수자원정책

평가위원장

건국대학교 교 수 산업공학

2) 전력수급기본계획

최종에너지 중 갈수록 비중이 높아지고 있는 전력부문에 대한 계획은 전력수급기본계획

에 담겨있다. 2000년 12월에 개정된 전기사업법 제 25조에 따라 정부는 ‘전력수급계획'을

2년마다 수립해야 한다. 산업자원부는 전기사업법 개정 이후 처음으로 2002년부터 2015년

까지(14년간)의 「제 1차 전력수급계획」(이하 「계획」)을 2002년 8월에 확정고시한 바

있다. 이전의 장기전력수급계획은 한전의 초안을 바탕으로 정부가 획일적으로 수립하여 한

전이 이행하던 체제로 이루어졌다. 하지만 전력산업구조개편에 따라 한전의 발전부문이 5개

의 자회사로 분할됨에 따라 더 이상 그런 체제가 지속될 수 없게 되었다. 전기사업자가 사

업계획을 마련하고 이를 바탕으로 전력수급 안정을 위한 계획을 수립하게 된 것이다. 제 1

차 전력수급기본계획은 다음과 같은 절차와 참여자로 수립된 바 있다.

▷제5차계획(‘00.1)이후 여건변동을 고려하여 수요를 재예측

▷적정 설비예비율 및 발전원별 설비구성비 검토

▷「발전설비 건설의향 조사」실시 및 「확정적 발전설비계획」선정

▷송변전설비 확충 기준을 정립하고, 개략적인 「송변전설비 계획」수립

▷중장기 수급 전망에 따른 수급안정 대책 강구

▷「제1차 전력수급기본계획(시안)」에 대한 공청회 개최(2002. 5. 20)

▷「제1차 전력수급기본계획(안)」에 대한 전력정책심의회 개최(2002. 7. 4)

▷실무소위원회 총18회 개최(정부, 사업자 및 전문가 총 63명 참여)

▷제1차 전력수급기본계획 확정고시(2002. 8. 17)

전력수급기본계획은 발전소의 건설과 폐쇄 일정뿐 아니라 에너지원의 종류와 시설용량,

송전탑의 건설, 재정확보, 수요관리 등에 관한 계획을 담고 있다. 따라서 시설이 입지할 지

역의 주민이나 지방자치단체의 의견이 중요함에도 불구하고 이들은 일체의 논의과정에서 배

제되어 있다. 발전시설이 들어설 지역주민의 의견을 전혀 반영하지 않음으로써 향후 사회적

갈등이 일어날 소지를 안고 있다고 할 수 있다. 자방자치단체 차원에서도 에너지나 발전시

설의 유치와 관련된 정책을 입안 및 수립하는 과정에서 지역주민의 의견이 수렴되지 않고

있다는 문제점 역시 존재한다. 에너지관련 정책결정은 매우 민감한 사안임에도 불구하고 단

지 낙후지역을 발전시키기 위한 유일한 대안이라며 주민 동의 없이 독단적으로 지역단체장

이 화력발전소나 원자력발전소, 방사성폐기물 처분장 등의 시설을 유치하려는 경향이 있다.

부안군 사태도 방사능폐기물처리장 유치신청을 지역주민의 의견수렴없이 군수 단독으로 일

을 진행함으로써 유발된 측면이 크다.

또한 현재 에너지정책 수립과 관련하여 운영되고 있는 전력정책심의회와 전기위원회의

경우 주로 정부정책 지지자들로 구성되어 있다. 비제도권 인사들(정부입장과 다른 의견을

가진 전문가나 시민단체들)이 참여할 기회가 제대로 주어지지 않음으로써 이들의 문제제기

가 제대로 수용되고 있지 있을 뿐만 아니라 이공계 분야의 전문가가 주를 이루어 에너지정

책의 사회적 영향이 제대로 고려되지 못한다. 아울러 심의회의 운영방식도 이미 결정된 사

안에 대해 형식적으로 승인해주는 역할을 하는 데 그치고 있다는 문제점을 안고 있다.

III. 시민참여적 의사결정과 합의회의에 관한 이론적 논의

1. 시민참여의 이론적 근거: 과학기술의 사회적 구성주의와 위험정보소통체계 및 거버넌스

원자력발전정책은 에너지정책의 주요한 부분으로 다른 정책들과 마찬가지로 중앙정부 주

도의 권위주의적 의사결정구조를 통해 결정되어 왔을 뿐 아니라 전문적인 과학기술영역을

포함하고 있어 전문가위주의 일방주의적 논의구조를 통해 결정되었다. 과학기술은 복잡하고

난해하여 전문적인 훈련을 받은 전문가들만이 과학기술과 관련된 결정을 내릴 수 있다는 전

문가주의 이데올로기를 바탕으로 기술관료주의적 의사결정체제가 당연시되면서 더욱 강화되

어 온 것이다. 이렇듯 원자력정책의 논의과정에 과학기술적 지식이 결여된 대중들이 참여하

는 것이 바람직하지 않다는 의견이 지배적인 상황에서 원자력발전을 포함한 전력정책에 대

한 사회적 합의의 가능성과 필요성에 대한 문제제기가 힘을 얻지 못했다. 단지, 과학기술의

수용성(public acceptance)을 높이기 위해 대중에게 교육의 기회와 정보를 제공하여 과학적

이해를 높이는 것이 최선이라는 시각이 정책결정자들과 전문가들 사이에 팽배했다. 하지만

대중이 과학 기술적 쟁점들에 대해 무지하고 비합리적이어서 교육되어야 한다는 전통적인

관점은 이제 도전받고 있다. 과학기술에 대한 대중적 회의와 불신이 증가하고 있고 과학기

술이 자체의 내적 논리가 아니라 사회적 영향을 통해 발전해 나간다는 과학기술의 사회적

구성주의가 확산되고 힘을 얻으면서 단지 일방적인 정보제공과 교육의 과정이 아니라 정책

결정과정에의 시민참여와 의견제출, 그 과정에서의 사회적 학습이라는 쌍방향적 소통을 통

해 사회적 합의를 이루어 나가는 것이 필요하다는 주장들이 강화되고 있다.

과학기술의 사회적 구성주의란 과학기술이 사회적 간섭없이 자체의 내적 논리에 의해 전

개발전해 나가기보다 다양한 사회적 영향 속에서 진화하는 사회적 구성물이라는 주장이다

(이영희, 2003). 미시적으로 과학자나 기술자 공동체내에서 상호작용적 논쟁을 통해 발전해

나갈 뿐 아니라 거시적으로 제품시장이나 경쟁환경, 국가의 지원과 규제, 자본과 노동의 계

급관계, 성(gender)관계 및 권력관계 등의 요인들에 영향을 받아 기술의 속도와 방향, 형태,

내용 등이 영향을 받게 된다는 것이다. 이는 과학기술이 적응해야 할 대상이 아니라 사회구

성원들의 적극적인 개입을 통해 민주적으로, 평화적으로, 환경친화적으로 재구성될 수 있고

사회적으로 통제될 수 있는 대상이라는 함의를 지닌다. 현대 산업사회에서 일반시민과 동떨

어져 존재하는 것처럼 보이는 과학기술이 사실은 일반시민의 삶 구석구석에 지대한 영향을

미치고 있기에 영향받는 당사자의 개입을 통한 민주적 통제가 필요한 것이다. 과학기술의

사회적 구성주의는 이러한 시민적 개입의 필요성은 물론 가능성의 지평을 넓혀준다.

원자력기술이 상당한 위험을 포함하고 있는 과학기술이지만 현재의 상태에서 무조건적으

로 포기할 수 없고 방사성 폐기물 처분장과 같은 시설이 사회적으로 필수불가결한 상황에서

는 환경기술위험에 노출되어 있는 지역주민이나 일반시민의 위험에 대한 인식이 제대로 분

석되고 이해될 필요가 있다. 과학기술전문가와 일반시민들이 위험에 대한 인식에 차이가 있

으며 이러한 위험정보격차는 사회갈등의 요인이 되기도 한다. 따라서 잠재적인 위험과 관련

된 개인과 집단, 사회기구간에 위험정보와 의견을 교환하는 쌍방향적 위험정보소통체계를

구축해야 한다(박희제, 2004). 일반적으로 과학기술자들은 위험의 크기나 빈도를 수치화하

면서 수치가 낮을 경우 그 위험을 경시하는 경향이 있다. 하지만 이러한 태도는 전문가와

일반시민 사이에 위험에 대한 정의가 다르며 위험을 바라보는 인식체계가 다르다는 사실을

간과한 데 따른 것이다. 일반시민들은 위험에 대해 자발적 노출여부나 통제 가능성, 위험의

편익과 비용의 형평성 등에 관심을 둔다. 과학자나 관료들은 대중들의 불안감과 거부감을

전문가적 시각에서 비과학적이고 감정적인 반응으로 치부하기보다 지역주민과 시민의 편에

서 그러한 반응의 기저에 깔려있는 심리구조와 의사소통체계를 분석하며, 환경적 위험과 관

련된 원자력의 윤리적 사회적 이슈들에 대해 대중과 함께 논의해야 한다. 전문가와 지역주

민이 상호적 의사소통체계를 통해 상호 학습 기회를 갖도록 하는 게 필요하다.

21세기 주요 화두 중 하나는 “거버넌스(governance)”이다. 정부가 주도하여 사회를 관리

하고 통치하던 “정부(government)의 시대”에서 정부만이 아니라 기업, 시민사회가 함께 참

여하여 함께 만들고 함께 해결하며 아울러 책임도 함께 지는 새로운 “거버넌스

(governance)의 시대”로 이행하고 있다(최병대, 2002). 거버넌스이론은 여전히 형성되고

있는 이론영역으로 다양한 견해가 제시되고 있음에도 불구하고 일반적으로 거버넌스란 정부

의 일방적인 통치(governing)에서 벗어나 정부와 기업, 시민사회가 함께 협의와 합의의 과

정을 통해 주어진 과제를 수행해 나가는 협치(governance)라고 규정할 수 있다.1) 이제까지

시민들은 에너지 사용의 증가에 따른 부와 편리함을 누리는 수동적 소비자로 규정되면서 정

책결정과정에 참여하는 시민적 권리를 제한받았다. 거버넌스이론의 관점을 따르자면 시민들

의 책임있는 참여와 협력에 기반을 두지 않은 이러한 국정관리방식을 유지할 경우 정책의

정당성도 인정될 수 없으며 정책의 효과성 또한 기대하기 힘들다.2) 대중적 논의를 거치지

않고 정부가 독점하여 주도한 중앙집권적 의사결정과정은 더 이상 정당화되기 힘들며 이는

시민의 정책수용도를 떨어뜨리면서 사회적 갈등과 분열의 원인이 된다.

거버넌스체제에서는 무엇보다 정보의 공유와 시민참여가 필수적이다. 거버넌스가 공동체

구성단위들간에 목표나 가치에 대한 동의와 조정, 협력을 구하는 방식을 취하기에 이는 정

1) 거버넌스의 개념과 내용에 대해 국가 중심적 관점과 시장 중심적 관점, 시민사회 중심적 관점으로

나누어 이해할 수 있다(김석준, 2002). 국가 중심적 거버넌스 논의는 기본적으로 국가가 전문지식 혹

은 경제나 제도적 자원에 대해 더 이상 독점권을 가지지 않지만 시장과 시민사회의 참여를 통해 문제를

풀어가지만 여전히 국가가 사회의 집합적 이익추구를 위한 주요수단으로 남아있으면서 이를 주도적으로 관

리하는 것을 거버넌스로 이해한다. 국가 중심적 거버넌스 논의에서는 기업가 정신이나 민간기법을 도

입해 정부를 변화시키면서 동시에 정부가 담당해 오던 공적 역할과 권한 중 부담스러운 영역들을 시민사회로

이전시키려는 움직임을 거버넌스의 주요한 특성으로 파악한다. 시장중심적 거버넌스 논의는 시장논리를 사

회전체의 지도원리로 삼아 탈규제, 민영화, 위탁관리 등을 통해 기존의 공적 영역을 축소시키려는 입

장을 취한다. 경쟁 원리와 고객주의를 근간으로 하면서 가격을 매개로 한 자원배분, 경쟁원리, 고객주

의 등을 중요한 국정운영방안으로 제안한다. 시민사회 중심적 거버넌스 논의에서는 정책결정이나 집

행 과정에 정책 대상 집단이나 일반시민들을 참여시켜서 직접 민주주의적 성격을 강화하는 것을 거버

넌스의 주요한 특성이라 파악한다. 시민사회 중심적 관점에서 볼 때 거버넌스란 정치적인 대리인에

의해 영위되는 대의제 민주주의가 시민사회의 제반 문제들을 잘 다루지 못하는 한계를 보이면서 제시

되었다고 보면서 시민들이 개개인 혹은 NGO와 같은 집단의 형태로 정책과정에 제도적으로 참여하는

것을 중시한다.

2) 국가중심적 거버넌스의 관점을 취하는 Pierre와 Peters(2000)에 따르면 거버넌스시대의 국가 권력

은 세 방향으로 이동해 가는 경향이 있는데 이는 국가권력의 축소나 약화를 의미하기보다 변화된 환

경에의 적응으로 이해되어야 한다고 한다. 첫 번째 방향은 국제행위자 및 조직으로 나아가는 위로의

이동이고 두 번째로는 광역지역, 도시, 공동체로 향하는 아래로의 이동이며 세 번째로 국가로부터 상

당한 재량을 위임받아 운영되는 제도와 관련된 밖으로의 이동이다. Pierre와 Peters(2000)는 거버넌

스를 통해 국가권력이 세 방향으로 이동 분산됨에도 불구하고 거버넌스의 출현이 실제로 사회에 대한

공적 통제력을 오히려 증가시킬 수 있다고 주장한다. 오히려 자본의 지구적 이동이나 시민사회의 성

장, 분권화라는 변화된 환경 속에서 국가는 더 이상 환경의 변화를 제어할 수 없기에 오히려 이러한

변화의 틀 속에서 제도와 기구, 조직들간의 관계를 조율하고 그 안에서 보다 융통성있게 목표를 실현

할 수 있다는 것이다. 이러한 관점에서 거버넌스를 이해한다 하더라도 시민사회의 참여는 여전히 정

책의 정당성과 효과성을 높이는 주요한 요소가 된다.

보의 공유 없이는 불가능하다(박흥식, 2002). 정보 공유란 다수의 행위자들 간에 특정 정보

를 공동으로 소유하거나 상호 이용하는 현상으로 데이터 베이스(DB)의 공동 이용은 물론

여러 행위자들간 정보의 교환과 흐름으로 나타난다. 시민사회는 정보의 공유를 통해 정보의

비대칭에서 문제를 벗어날 수 있고 공유되는 정보를 통해 정부를 감시견제할 수 있으며 상

호 신뢰의 기반을 마련할 수 있다. 개방된 정보를 습득하는 것만으로 거버넌스가 실현될 수

는 없다. 의사결정과정에 시민들이 참여할 수 있는 기회를 열어주어 참여자 상호간의 대화

를 통해 반목과 갈등을 줄이고 시민들이 일상적인 삶의 과정에서 체득한 쉽게 계량화되기

힘든 정보를 공유하도록 해야 한다.3) 시민참여가 활발하게 이루어질 때 정부나 과학기술전

문가의 의사결정이 보다 높은 신뢰를 얻을 수 있게 된다. 이러한 참여의 과정이 공개적으로

진행되고 의사결정과정을 기록하게 되면 참여자들은 한결 책임감있게 임하게 된다. 아울러,

시민들이 자신의 공동체나 삶에 영향을 미치는 문제에 대해 상호 수용할 수 있는 해결책을

도출하는 일에 관여하게 될 때 책임있는 민주시민으로 성숙하게 되고 민주주의를 거듭 확신

할 수 있게 된다. “사회적 학습(social learning)”(Barber, 1984)이 가능하게 되는 것이다.

2. 과학기술정책과 기술영향평가, 그리고 합의회의

그렇다면 전문적인 과학기술과 연결된 사안이나 정책에 대해 정보공유와 위험정보소통,

시민참여를 통한 거버넌스를 가능하게 하는 방법에는 무엇이 있는가? 서구에서는 전문적인

과학기술관련 영역에 시민이 참여하는 기제로 기술영향평가를 이용해왔다. 이 글에서 다룰

합의회의도 기술영향평가방법으로 출발했기에 합의회의에 대한 논의에 앞서 우선 기술영향

평가에 대해 검토해 보도록 한다.

1) 기술영향평가

현대사회에서 과학기술은 사회적 진보를 위한 추진력으로 받아들여지고 있다. 과학과 결

합된 기술의 진보는 자연이 이제껏 인류에게 부과해온 다양한 한계를 극복하고 자원과 노동

의 생산성을 증가시켜 더 많은 물질적 풍요와 안락한 삶을 보장해주는 열쇠로 간주되고 있

다. 산업과 교통부문은 물론 에너지와 교육, 환경, 보건, 조사연구에 이르기까지 과학기술의

활용정도가 증가하면서 삶의 질에 지대한 영향을 미치고 있다. 일찍이 근대화론자인

White(1943)가 “사회진화는 기술진화의 결과”라고 천명하였으며 Fordism이란 조어의 주인

공인 Henry Ford는 기술발전을 통해 “모든 것은 더 빠르게 더 낫게 이루어질 수 있다”고

단언했다. 신고전주의 경제학의 관점에서 기술적 진보란 같거나 더 적은 투입으로 더 많은

산출을 가능하게 하는 생산방식의 향상, 효율성의 증가란 측면에서 조명된다. 신고전경제학

자인 Rosenberg(1972)는 과학기술의 발전을 통해 생산과정이 보다 효율적으로 이루어질

뿐 아니라 투입물과 산출물의 질에도 획기적인 변화가 오게 된다고 주장한다. 보다 다양하

고 풍부하며 질 좋은 상품과 서비스의 생산이 가능하다는 것이다. 즉, 기술발전은 사회적

생산력을 증가시킬 수 있기에 지속적인 경제성장을 위한 전제조건으로 부각된다. 모든 문제

3) 이영희(2003)는 영국 컴브리아지역에서 목양농들과 과학자들 사이의 방사능 낙진(세슘)을 둘러싼

논쟁사례나 농장노동자들과 살충제자무위원회간에 있었던 제초제의 위해성을 둘러싼 논쟁사례를 통해

일반인들의 평범한 지식이 때로는 더욱 합리적일 수 있기에 평범한 지식을 가진 일반시민이 과학기술

정책과정에 참여하는 것이 바람직하다고 주장한다.

에는 기술적인 해결이 가능하다는 믿음을 바탕으로 그러한 해결을 현실화할 수 있도록 기술

적 발전이 촉진되고 있다.

하지만 과학기술의 발전이 다양한 사회환경문제를 야기해온 것도 사실이다. 예를 들면,

새로 개발된 강력한 살충제가 수확량을 증가시켰음에도 불구하고 생태적으로 부정적 효과를

낳기도 했던 것이다. 가장 대표적인 사례가 DDT이다. DDT는 개발 당시 강력한 살충작용

으로 각광을 받았으나 강바닥이나 해저에 축적되어 있다가 먹이사슬을 통해 독수리나 펠리

컨으로 전달되어 이들의 알두께를 감소시켜 부화되지 못하게 한다거나 인체내에 농축되어

남성호르몬에 이상을 일으킨다는 사실이 사용후 50년 가까이 지나서야 발견되었다(Kelce

et al., 1995; Sharpe, 1995). 바로 Rachel Carson의 『침묵의 봄(Silent Spring)』은

DDT와 같은 화학물질의 무분별한 남용이 가져올 생태계파괴를 경고한 것으로 이후 사회

일각에서 과학기술에 대한 낙관적 신뢰를 반성하는 계기로 작용하게 된다. 원자력발전과 방

사성 핵폐기물처리가 수반하는 생태적 위험과 석탄이나 석유연소에 의한 스모그와 산성비,

기후변화, 현대의약품의 다양한 부작용, 폐기물소각에 의한 다이옥신의 발생, 공장과 자동차

의 각종 오염, 화학물질의 이용에 따른 환경호르몬의 생성 등은 인간의 면역체계약화를 약

화시킴은 물론이고 더 넓게는 생태계의 건강성을 심각히 훼손하고 지구의 지속가능성 자체

를 위협한다. 즉, 이전에는 안전하다고 여겨졌던 많은 과학기술적 조치들이 예기치못한 환

경재난과 보건문제를 유발한 것이다. 심지어 기존의 환경문제를 완화하거나 치유하기 위해

새로이 개발된 과학기술 또한 원래의 문제를 능가하는 새로운 문제를 만들어낼 수 있다는

역사적 경험은 과학기술의 개발과 도입이 신중하게 이루어져야함을 일깨운다. 대표적인 예

가 염화불화탄소(CFCs)의 사용이다. 아무런 환경문제를 야기하지 않도록 “잘 의도된” 기술

개혁의 성과물이 성층권 오존층의 파괴라는 예기치 않은 전지구적 환경재난을 낳은 것이다.

대부분의 과학기술은 장밋빛 미래에 대한 약속과 더불어 위협을 동시에 내포하고 있다.

아울러, 생명공학의 발전에 따른 생명복제나 유전자조작은 이러한 안정성과 관련한 위험

성(risk)의 문제만이 아니라 생명의 존엄성을 파괴하거나 창조주의 권한을 침해한다는 윤리

적 문제를 야기한다. 정보기술의 발달에 따른 사생활의 침해 가능성이 높아진다는 것도 윤

리적 논쟁을 불러일으킨다. 지난해 문제가 된 교육행정정보시스템(NEIS)의 도입도 한 예이

다. 교사가 학생에 관한 정보를 컴퓨터에 입력하면 데이터가 시도교육청 서버에 집적되고

이 정보를 학교교육청교육인적 자원부가 공유하게 되는 이 시스템은 개인정보권을 침해한

다는 윤리적 문제에 봉착한 바 있다. 여전히 과학기술의 성공적인 혁신과 관리를 통해 현재

의 과학기술이 가진 미진한 부분을 완화하거나 제거할 수 있다는 “기술신비주의

(technological mystification)"가 온존하고 있지만 다양한 역사적 사례들은 과학기술의 위

험성(risk)과 윤리적 측면은 무조건적인 낙관을 경계해야 함을 드러낸다.

그렇다면 새로운 과학기술의 개발과 도입은 어떻게 이루어져야 하는가? 선진 여러 나라

들에서는 1960년대에 “기술영향평가” 개념을 도입하고 1970년대부터 전담기구를 설치하여

기술영향평가를 추진해오고 있다. 일반적으로 기술영향평가는 기술의 도입과 활용이 사회문

화정치경제환경윤리에 미칠 영향들을 사전에 체계적으로 판별분석평가하는 과정이라 볼

수 있다. 기술영향평가를 통해 특정기술이 국민생활의 편익증진과 산업발전에 어느 정도 기

여하는지 파악하여 경쟁력있는 미래기술의 개발가능성을 사전에 확인하여 기술발전에 필요

한 사회적 기반을 조성하는 한편 새로운 과학기술개발이 가져올 의도하지 않은 영향을 최소

화하고 부정적 영향을 관리할 수 있는 방안을 모색할 수 있게 된다. 평가결과는 기술개발에

따른 부작용에 대한 법적제도적 대안을 마련하면서 과학기술정책을 수립하기 위한 기초자

료로 쓰이게 된다. 기술평가를 통해 기술변화의 바람직한 방향을 모색하게 되고 그 과정에

서 과학기술자들의 사회적 책임감이 강화될 수 있다.

이 때 문제가 되는 것은 기술영향평가를 어떻게 누가 주체가 되어 수행하느냐는 것이다.

기술영향평가가 발전해온 흐름을 되짚어보면 기술영향평가의 개념이나 목적이 다소 변화되

면서 기술평가의 방식이나 참여주체가 변화되어온 것을 발견하게 된다. 과학기술부의 보고

서(2002) 분석에 따르면 기술영향평가제도의 역사는 크게 미국에서 기술평가국(Office of

Technology Assessment: OTA)이 설립된 1970년대와 유럽에서 기술영향평가의 제도화가

이루어진 1980년대 이후의 두 단계로 구분될 수 있다고 한다. 앞의 단계에서는 기술개발로

인한 다양한 사회집단의 잠재적 이익 혹은 불이익에 대한 정보를 제공함으로써 정책형성에

도움을 주는 것을 기술영향평가의 주된 목적으로 했다. 이 시기 기술영향평가의 주체는 과

학기술전문가였으며 전문적 지식이 없는 일반대중은 정책결과의 수용자로만 인식되어 일체

의 평가와 논의에서 배제되어 있었다. 반면 두 번째 단계에서는 기술영향평가가 정보를 제

공하는 기능만이 아니라 과학기술과 관련된 이해당사자들의 참여와 상호작용을 통해 과학기

술이 야기하는 사회문제에 대해 사전에 진단하고 해결책을 공동으로 모색하는 과정으로 이

해된다. 이 단계에 이르면 기술은 사회의 영향과는 상관없이 자체의 내적 논리에 따라 진화

하기에 기술발전의 방향을 과학적으로 예측하고 이에 적응하는 것이 중요하다는 기술결정론

적 사고와 과학기술은 복잡하고 난해하여 전문가들만의 영역이라고 인식하는 전문가주의가

의문시되기 시작한다. 1970년대 이후 과학기술사회학과 기술혁신이론이 발전하면서 기술발

전은 기술 내적인 논리만이 아니라 다양한 사회집단의 영향에 의해 방향이 달라질 수 있다

는 논의가 확산된다. 즉, 과학기술은 사회적으로 형성된다는 것이다. 따라서, 기술영향평가

는 기술발전이 가져올 영향에 대한 분석만이 아니라 그러한 분석에 기초한 토론으로 구성되

는 과정으로 이해된다. 기술결정론과 전문가주의에서 점차 벗어나면서 과학기술관련 이슈나

정책에 대한 사회적 논의가 강조되고 그런 과정에서 시민참여가 강조된다. 과학기술이 사회

구성원들의 의도와 무관하게 사회구성원들에게 포괄적으로 지대한 영향을 미칠 수 있다는

사실은 과학기술에 대한 사회구성원들의 민주적 통제가 필요함을 시사한다. 또한 정책결정

자나 집행자의 입장에서도 공공정책의 정당성을 확보하고 효과성을 높이기 위해서는 정책결

정과정이 개방적이고 민주적일 필요가 있는 것이다. 지난 30여 년간 서구에서는 과학기술분

야에서는 국민투표, 공청회/청문회, 여론조사, 규제협상, 합의회의, 시민배심원/시민패널, 시

민자문위원회, 포커스그룹, 시나리오 워크샵 등 다양한 시민참여모델이 개발되고 실험되어

왔다(이영희, 2002).

2) 합의회의: 시민참여적 기술영향평가

기술영향평가를 위한 시민참여의 다양한 모델 중에서 성공적으로 수행되면서 가장 널리

알려진 제도는 합의회의이다. 합의회의는 과학기술 비전문가인 15명 내외의 일반시민들로

시민패널을 구성하고 이들이 상충하는 입장의 견해를 가진 전문가패널의 견해를 들은 후 합

의된 결론을 도출해 이를 정책에 반영시키도록 하는 형식을 취한다. 합의회의는 개념적으로

나 방법론적으로 정착된 상태라기보다는 여전히 만들어지고 있는 과정에 있다. 이 절에서는

보다 구체적으로 합의회의란 무엇이며 합의회의가 왜 적절한 시민참여적 기술평가제도가 될

수 있는지를 살피도록 한다.

(1) 합의회의의 의의

복잡하고 전문적인 과학기술영역에 대한 정책결정은 필요한 전문지식을 갖추지 못했다는

이유로 시민들의 참여를 배제해 왔고 이는 당연시되어왔다. 일반대중의 참여 기회가 확대된

다 하더라도 과학기술정책의 결정과정에 전면적인 참여를 제한하는 큰 장애물은 바로 대중

이 복잡하고 전문적인 과학기술에 대한 지식을 거의 가지고 있지 못하다는 사실이다. 과학

기술의 선택과 적용범위의 결정이 사회와 환경, 대다수 시민의 삶에 지대한 영향을 미침에

도 불구하고 일반대중이 정책결정과정에서 배제된 채 결정된 정책의 영향하에 살아갈 객체

로서만 자리매김되는 것은 민주주의의 관점에서 위기를 야기하는 문제이다(Meyer, 2000).

정책에 일반대중의 선호와 관심, 가치가 제대로 반영되지 않는다면 정책은 대중의 신뢰와

지지를 획득하기 어렵게 되며 이는 궁극적으로 정당성의 위기로 귀결될 수 있다. 이를 극복

하기 위해 과학기술관련정책에 대한 직접적인 시민참여의 한 방안으로 제안된 것이 바로 합

의회의이다.

합의회의의 중심에는 논쟁적인 과학기술 사안에 대해 전문적인 지식이 없는 15명 내외의

보통사람들로 구성된 일반시민패널이 있다. 이들은 정치사회적으로 논쟁적이거나 관심을 불

러일으키는 과학적 혹은 기술적 주제에 대해 주요한 논의거리를 정하여 전문가들로 구성된

전문가패널과 상호검토의 과정을 거쳐 일반시민패널이 도달한 합의를 정책결정자들과 일반

대중에게 표명하게 된다. 좀 더 구체적으로 살펴보면 대체적으로 합의회의는 3∼4일정도의

일정으로 진행되는데, 첫 날에는 전문가집단이 시민패널이 정리해 제출한 질문들을 중심으

로 시민패널을 상대로 관련된 전문과학기술을 소개한다. 회의에서는 다양하고도 갈등관계에

있는 전문지식들이 모두 소개된다. 다음날 일반시민패널은 선택된 주제에 대해 의구심이 생

기거나 더 알고자 하는 사항에 대해 질문을 던져 전문가의 답변을 듣게 된다. 이런 과정을

통해 일반시민은 주어진 주제에 대한 전문지식을 습득학습하게 되고 전문가집단 또한 일반

시민과의 대화와 토론을 통해 상호학습의 경험을 갖게 된다. 마지막 날 시민패널이 그간의

토론을 바탕으로 시민패널의 합의를 도출하여 보고서를 작성발표하면 정책결정자들은 보고

서의 내용을 정책결정에 활용한다.

(2) 합의회의의 역사

합의회의는 1970년대 미국에서 합의도출회의(consensus development conference)라

는 이름아래 의료기술영향평가(medical technology assessment)의 한 방법으로 처음 선보

인 바 있다(김명진이영희, 2002). 하지만 당시의 미국합의회의는 일반인들이 쟁점에 대한

토론과정에서 배제된 채, 전문가들이 연구결과에 대한 합의에 도달하기 위한 방안으로 고안

되었기에 지금의 합의회의와는 거리가 있다(Einsiedel 외, 2001). 일반인들은 방청은 할 수

있었으나 실제 토론과정에 참여할 수는 없었다(김명진이영희, 2002). 지금처럼 일반시민과

전문가가 토론을 통해 상호학습의 과정을 거치면서 정책결정을 위한 제안을 마련하는 방식

으로 진행된 것은 덴마크가 처음이다. 덴마크는 미국의 “합의”모형을 대중교육과 대중참여

라는 덴마크 고유의 전통에 접목시켜 일반시민패널과 전문가패널의 대화와 토론, 합의라는

형식으로 변화시킨 것이다. 덴마크에서는 1970년대 후반이래 핵발전과 환경문제, 정보통신

기술 등이 전국민적 관심사항으로 부각되었고 상당한 대중적 논의가 진행되고 있었다. 특

히, 1980년대 초반 시민들이 핵발전을 거부하여 핵발전이 이루어지지 않게 된 사실은 정책

결정자들에게 시민참여의 중요성에 대한 교훈적인 경험으로 작용하게 되었다(Einsiedel 외,

2001). 덴마크에서는 덴마크기술위원회(the Danish Board of Technology) 주최로 1987년

에 처음으로 합의회의를 도입하여 현재까지 20여 번의 합의회의를 개최한 바 있다.

지난 10여 년간 합의회의는 정책결정을 위한 기술영향평가과정에 시민이 참여하는 한

방법으로 사용되었는데, 갈수록 많은 나라들에서 과학기술정책의 입안과정에 전문지식이 없

는 보통사람들의 견해를 적극적으로 반영시키기 위한 방안으로 채택되고 있다. 이제 합의회

의는 네덜란드와 영국, 캐나다, 오스트레일리아, 일본 등 10개가 넘는 국가들에 확산되어

전세계적으로 추진되고 있다.

합의회의는 참여민주주의적 정책결정을 위한 실천적 모델로 단순히 주어진 기술의 기술

적 과학적 영향을 평가하는 데 머무르지 않고 사회적 환경적 영향을 포함하여 과학적 분석

이 담아내지 못하는 보다 광범위한 영향평가를 가능하게 한다. 과학기술논의가 과학기술전

문가집단에서 독점적으로 이루어지면서 대중이 일방적인 계몽의 대상으로 전락하는 것을 거

부하면서 과학기술관련 정책이 결정되기 이전 단계의 토론과정에 일반시민을 참여시킴과 아

울러 합의회의에서 논의되는 특정 과학기술사안에 대한 언론보도를 통해 사회적인 토론과

논쟁을 확산시키면서 과학기술의 대중화를 도모할 수 있게 된다. 전문가공동체 외부에 있는

사회적 행위자들의 능동적인 “참여”가 중요한 화두가 되고 있는 때에 합의회의는 가능한 여

러 참여방안들 중 하나를 보여준다(Joss, 1998).

합의회의모델은 정책개발과 정책결정에 있어 가장 중요한 것은 전문가와 비전문가 사이

에 놓인 전문지식의 불균형을 최소화하는 공공토론(public debate)이라는 가정에 기초해 있

다(McDonald, 1999). 합의회의는 “일반인(ordinary or lay people)"이 주어진 기술발전 상

황을 평가하고 기술발전이 가져올 내재적 결과에 대한 태도를 분명히 할 수 있는 기회를 제

공한다. 이러한 작업이 제대로 이루어지기 위해서는 주어진 문제와 관련된 현재의 지식들이

가능한 한 모두 소개되고 일반인들이 투명하고도 편견없는 논의과정에 참여할 수 있어야 한

다(덴마크 기술위원회, 2000).

Mayer와 Geurts(1998)에 따르면 시민참여적인 합의회의모델은 다음과 같은 조건에서

제대로 기능을 발휘할 수 있다고 한다: (1) 미래에 대한 의미심장한 함의를 지닌 현재의 사

회적 관심에 대한 기술적 질문들이 있을 때, (2) 그러한 사안을 둘러싸고 사회적 정치적 경

제적 윤리적 가치들이 충돌하면서 논쟁이 일어날 때, (3) 그 사안이 복잡하면서 해결되지

않은 의문점들을 수반할 때, (4) 다양할 뿐 아니라 때로는 경쟁적인 이해가 걸려있을 때 등

이라고 한다. 덴마크 기술위원회는 어떤 사안을 다룰 수 있는 전문적인 지식이 필요하고 주

제를 한정할 수 있는 경우라는 추가적인 기준을 제안하고 있다(Einsiedel 외, 2001). 즉, 사

안이 복잡한 것일 수는 있으나 합의회의라는 압축적인 형식으로 다뤄질 수 있어야 한다는

것이다. 합의회의는 시민참여적 기술영향평가의 한 방법으로 제안운영되어 왔지만 Mayer와

Geurts(1998)의 제안처럼 기술영향평가의 범위를 넘어서서 논쟁을 일으킬 수 있고 사회갈

등을 유발할 가능성이 농후한 과학기술적 환경적 사회적 주제들을 다룰 수 있다. 이영희

(2003)는 국책사업 갈등예방을 위한 공공참여모형의 하나로 합의회의를 활용할 수 있다고

제안하고 있다.

이제까지 전세계적으로 50여회에 걸쳐 합의회의가 열렸다. 이제껏 합의회의가 개최된 국

가들과 다루어진 주제들을 요약하면 <표 3>과 같다. <표 3>에서도 알 수 있듯이 덴마크에

서 합의회의가 가장 빈번하게 열렸다. 주제별로는 유전자조작식품이나 생명복제 등 생명공

학과 관련된 주제가 가장 많이 다루어졌고 정보기술이나 전자정보, 교통, 대기오염, 전력정

책 등 상당히 다양한 주제들이 합의회의에서 다루어져왔다. 합의회의를 추진하는 주체나 지

원하는 단체는 국가마다 차이를 보인다. 덴마크는 덴마크기술위원회법에 의해 상설독립기관

으로 설립된 덴마크기술위원회가 추진주체이며 따라서 매년 국가예산으로 지원된다. 스위스

의 경우 스위스연방협의회와 의회가 기술결과를 평가하기 위해 협의회의를 추진하기에 스위

스과학기술협의회가 추진주체이며 예산은 스위스 연방협의회와 의회에서 지원한다. 영국에

서는 독립적인 자선단체인 영국경제환경개발센터가 추진하며 회의기금은 의회과학기술국,

자연환경연구협의회, 민간단체이나 정부지원을 받는 Nirex에 의해 지연되었다. 국가마다 정

책결정과정에 반영되는 정도는 추진주체나 정부의 반영의지에 따라 다를 수 있지만 정부나

의회가 추진주체가 될 경우 보다 직접적이고 적극적으로 정책에 반영된다.

<표 3> 합의회의 개최국과 주제

국 가 주 제 국 가 주 제

오스트리

아(1)성층권 오존층 파괴(1997)

호주(1) 식품에 대한 유전공학 적용(1997)

프랑스(1) 유전자조작식품(1998)

아르헨티

나(2)

유전자조작식품(2000)

인간게놈프로젝트(2000) 독일(1) 유전자검사(2001)

캐나다

(4)

대학에서의 랩탑설치 의무화(1998)

맥매스터대학 온라인교육정책(1999)

식품공학(캐나다 서부지역, 1999)

도시폐기물 관리(해밀턴시, 2000)

이 스 라 엘

(1)수송의 미래(2000)

일본(3)

유전자치료(1998)

고도정보화사회(1999)

유전자조작식품(2000)

덴마크

(19)

농업산업의 유전공학 적용(1987)

방사선조사(照射)식품(1989)

인간게놈연구(1989)

대기오염(1990)

교육기술(1991)

형질전환동물(1992)

자가용의 미래(1993)

불임치료(1993)

전자주민카드(1994)

교통에서의 정보기술이용(1994)

농업부문의 통합생산(1994)

식품환경에 대한 화학물질 제한기준

(1995)

유전자치료(1995)

소비와 환경(1997)

재택근무(1997)

시민의 식품정책(1998)

어업의 미래(1998)

유전자조작식품(1999)

소음과 기술(2000)

네 덜 란 드

(2)

유전자조작동물(1993)

인간 유전자 연구(1995)

뉴 질 랜 드

(3)

식물 생명공학(1996)

식물생명공학2(1999)

생명공학 이용 해충통제(1999)

노 르 웨 이

(2)

유전자조작식품(1996)

가정관리 인공지능기술(2000)

한국(2)

유전자조작식품의 안전과 생명윤리

(1998)

생명복제(1999)

원자력중심의 전력정책(2004)

스위스(3)

국가전력정책(1998)

유전공학과 유전자조작식품(1999)

장기이식 의료(2000)

영국(2)유전자조작식품(1994)

방사성 폐기물 관리(1999)

미국(2)원격통신과 민주주의의 미래(1997)

유전자조작식품(2002)

자료: 참여연대 시민과학센터(http://www.npdebate.org); 로카연구소(http://www.loka.org)

IV. 사례연구: 한국의 원자력중심 전력정책에 대한 시민합의회의4)

한국에서는 이제까지 두 번의 합의회의가 있었다. 지난 1998년에는 유전자조작식품의

4) 이 장에서의 시민합의회의는 합의회의와 동일한 이름이다. 시민패널로 참여한 시민들의 합의를 도

출하는 합의회의의 성격을 뚜렷이 부각시키기 위해 시민과학센터에서 시민합의회의란 용어를 사용한

것으로 보인다. 이 장에서는 시민과학센터가 붙인 이름을 그대로 사용하기로 한다. 사례연구에 들어가

기 앞서 필자는 전력정책에 관한 시민합의회의에 전문가 패널의 한 사람으로 참여하였음을 밝힌다.

합의회의 준비워크숍과 준비회의에 참여하여 “전력정책의 쟁점과 사회적 합의”라는 글을 발표하였으

며 본회의에서는 “에너지 및 전력정책 수립의 기본원칙”에 대해 발표하였다. 합의회의에 대한 경과와

평가에 대한 기술은 합의회의에 참여한 필자의 경험을 토대로 참여연대 시민과학센터에서 마련해놓은

인터넷 자료(http://www.npdebate.org)와 합의회의 진행에 관여한 시민과학센터 간사와의 전화인터뷰

를 보충적으로 활용하여 이루어졌다.

안전과 생명윤리를 주제로, 1999년에는 생명복제를 주제로 열렸다. 두 번의 합의회의는 모

두 유네스코한국위원회가 주최하였다.5) 이번에 열린 원자력중심의 전력정책에 대한 합의회

의는 참여연대의 시민과학센터가 주최하였고 한국과학문화재단과 한겨레신문사, 프레시안,

국민대학교 사회과학연구소가 후원하였다. 즉, 의회나 정부에서 주관하는 유럽의 경우와는

다소 다르게 한국에서는 시민단체가 주최하였고 정부지원없이 진행되었다. 이 장에서는 전

력정책에 관한 시민합의회의가 어떻게 구성되고 어떠한 활동을 하였는지 그리고 어떤 결론

을 도출하였는지 살펴보고자 한다.

1. 시민합의회의의 진행경과6)

원자력 중심의 전력정책의 미래에 대한 합의회의는 2004년 5월에서 10월까지 다섯 달

에 걸쳐 이루어졌다. 구체적인 과정을 살펴보면, 조정위원회의 구성과 시민합의회의 사전

워크숍, 시민패널 모집 및 시민패널선정, 시민패널 1차 예비모임, 시민패널 2차 예비모임,

본 행사 개최 순으로 진행되었다.

1) 조정위원회 구성(5월)

시민합의회의가 전력정책과 관련하여 정부의 각 부처, 원자력계, 환경단체와 지역주민

등 각계의 의견과 이해가 첨예하게 대립되고 있고 다양한 가치와 정보 및 쟁점을 다루어야

하는 만큼 시민패널의 선정이나 제공되는 자료, 전문가의 선정 등에서 중립성과 공정성을

확보하는 것이 긴요하다. 또한 합의회의의 효과적인 진행을 위해서도 운영전반을 관리하고

자문하는 기구가 필요하다. 따라서 시민합의회의의 본격적인 출범에 앞서 중립성과 효과성

을 담보하기 위해 조정위원회를 구성하였다. 프로젝트 책임자는 조정위원회에 진행경과를

보고하고 위원회의 의견을 수렴하는 방식으로 운영하였다. 조정위원회는 세 차례의 회의를

통해 시민합의회의의 주제, 본행사의 일시와 장소, 시민패널 모집계획 및 선정에 대해 논의

하였다. 또한 시민패널에게 균형잡힌 정보를 제공하기 위해 예비모임과 본 행사에서 발표할

전문가 패널 추천과 선정, 제공되는 자료 목록 검토 등의 작업을 수행하였다.

위원은 원자력 전문가, 대안에너지 전문가, 시민참여 전문가 등 전력정책에 대한 다양한

의견과 학문적 사회적 배경을 고려해서 선정하였다고 한다. 위원의 이름은 생략하고 소속

및 직위만 살펴보면, 과학기술부 원자력정책과 과장, 한국원자력문화재단 이사장, 환경운동

연합 사무총장, 원자력환경기술원 원장, 가톨릭대학교 사회학과 교수, 산업자원부 원자력산

업과 과장, 에너지대안센터 대표, 한겨레신문사 부장 등 8명이다.

2) 시민합의회의 출범을 위한 준비 워크숍(6월 4일)

5) 두 번의 합의회의의 공식적 주최기관은 유네스코 한국위원회였지만 프로젝트 책임자을 비롯하여

실질적 업무는 참여연대 시민과학센터 구성원들이 담당하였다(김환석, 2004/10/20). 따라서 이번의

전력정책 합의회의는 지난 두 번의 경험을 토대로 하고 있으며 추진기관에 있어서도 연속성이 있다.

1998년 합의회의는 한겨레신문사와 한국생명윤리학회, 방송대학 TV가 후원하였으며 1999년의 경우

에는 국가과학기술자문위원회, 국회과학기술정보통신위원회, 과학기술부 과학기자클럽, 대한의사협회,

한국생명윤리학회, 대한수정란이식학회, 참여연대 과학기술민주화를 위한 모임이 후원하였다.

6) 이 부분은 시민과학센터에서 제공한 인터넷 자료를 활용한 것이다.

참여연대 시민과학센터가 ‘우리나라 전력정책의 미래에 대한 합의회의’를 준비하고 있음

을 널리 알리면서 합의회의의 원활한 운영을 위한 의견을 수렴하기 위해 준비 워크숍을 마

련하였다. 국가 전력정책과 같이 중요하고 사회적으로 파급효과가 큰 정책을 결정할 때 전

문가들만이 아니라 일반시민이 참여하면서 전문가들과 상호학습 할 수 있는 시민참여제도의

도입이 필요함을 강조하면서 이를 실현시키는 방법의 하나로 시민합의회의를 준비하고 있음

을 천명하였다. 이 자리에서는 전력정책이 너무 광범위하므로 주제를 좀 더 명료화할 필요

가 있다는 의견이 개진되었고 이후 “원자력 중심의 전력정책 어떻게 할 것인가”라는 부제를

달게 된다.

3) 시민패널 모집 및 선정(6∼7월)

6월 22일부터 7월 11일까지 약 3주에 걸쳐 신문광고와 인터넷, 언론보도 등을 통해 합

의회의 시민패널 지원자를 모집하였다. 다만 모집공고를 게재한 매체는 그리 많지 않았다.

일간지로는 한겨레신문을, 인터넷 매체로는 프레시안과 참여연대 시민과학센터 홈페이지를

이용하였다. 그리고 준비워크숍에서 발제를 맡았던 전문가가 서울신문에 “합의회의를 아시

나요?”란 칼럼을 쓰고 프로젝트 책임자가 동아일보에 “시민참여 ‘합의회의’로 갈등 풀자”란

제목의 글을 과학란에 실어서 합의회의에 대한 사회적 관심을 환기하였다.

모집결과 전국에서 176명의 시민들이 패널로 신청하였다.7) 지원한 시민들에 대해 서류와

면접을 통해서 패널로 선정하였다. 신청자들 중에서 연령, 직업, 성, 지역 등을 고려해 약 50

명을 1차로 선발했고, 1차에서 통과된 시민들은 면접을 통해 전력정책에 직접적인 이해관계가

있는 사람들은 배제하는 등 20명의 후보로 압축했다. 그리고 조정위원회 회의에서 전력정책의

미래를 논의할 시민패널을 18명으로 확정되었다. 이들 중 2명은 <표 4>에 “주”로 처리된 것

처럼 개인사정으로 인해 본 행사에 참여하지 못해 최종적인 시민패널 총인원은 16명이었다.

<표 4> 시민패널 참가자 명단

7) 이는 1999년 생명복제 시민합의회의 당시 지원자 85명에 비하면 지원자가 2배 이상 증가한 것이

다. 시민참여센터에서는 일반 시민들이 전력정책의 사회적 합의에 많은 관심을 가지고 있음을 보여주

는 것으로 해석한다. 1998년이나 1999년에 비해 인터넷에 대한 일반시민의 접근성이 높아져 합의회

의 개최에 대해 보다 많은 사람에게 알려진 것도 한 요인이 아닐까 한다.

성별 연령 직업 거주지 성별 연령 직업 거주지

남 60세 이상

단체인 서울시 여

30대

주부 서울시

남 퇴직교사 서울시 남 농업기술자 함평군

여50대

겸임교수 광주시 남 연구원 대전시

남1) 건설업 창원시 여 대학원생 천안시

남

40대

회사원 서울시 여 연구원 서울시

남 사업 서울시 여

20대

주부 서울시

남 회사원 고양시 남 대학생 서울시

남2) 회사원 수원시 남 대학생 수원시

여 회사원 울산시 여 대학생 서울시

주: 선정 초기에 총 18명(남 11, 여 7)이었으나 최종 16명(남 9, 여 7) 참가1) 갑작스런 회사일로 중도포기, 2) 본회의 바로전날 교통사고로 불참

4) 1, 2차 예비모임(7월과 9월)

시민패널들은 7월 24일과 9월 20일 두 차례에 걸쳐 비공개로 진행된 예비모임을 가졌다.

예비모임에서는 선정된 시민패널간 상호소개와 합의회의의 구조와 진행방식에 대한 소개(이

전 합의회의 비디오 기록물 시청, 1999년 생명복제기술 합의회의 질문 및 보고서 배부)가 있

었다. 그리고 전문가들을 초청하여 에너지정책에 대한 기술적 사회적 쟁점에 대한 기초강의를

듣고 상호 토론을 통해 본 행사 때 논의하고 합의가 필요한 질문들을 작성하고 본회의때 참석

할 전문가 패널 구성에 대해서도 논의했다. 주최측은 예비모임에서 기초강의를 제공하는 외에

원자력계와 환경단체가 제공하는 자료를 배부하여 회의이후에도 시민패널이 지속적으로 학습

하도록 했다.8)

1차 예비모임의 강의주제는 전력정책의 쟁점과 사회적 합의, 전력정책의 주요쟁점과 원자

력발전의 지속가능성으로 각각 대학교수들이 강의하였다. 2차 예비모임의 강의주제는 전력산

업 현황 및 방향, 원자력 발전의 경제성과 안전성, 정부 원전 및 핵폐기장에 대한 환경단체의

입장이었다. 앞의 두 주제는 산업자원부 전력산업과 과장과 원자력산업과 서기관이 마지막 주

제는 녹색연합 정책위원이 발표하였다. 이러한 교양교육을 통해 시민패널이 선정한 주요 질문

은 전력문제를 고려할 때의 중요한 가치기준, 전력정책의 현황과 바람직한 방향, 원자력발전

과 관련한 국내외 동향과 산업적 이해관계, 원자력발전의 지속여부, 원자력발전의 대안, 전력

정책수립시의 사회적 합의를 위한 의사결정 구조 등이다(시민패널이 작성한 질문의 세부사항

은 참고자료로 이 글 마지막에 첨부).

8) 원자력계가 제공한 자료는 한국원자력문화재단 (1998) 『알기쉬운 방사선 이야기』, 한국수력원자

력 (2004) 『원자력발전과 원전수거물 관리사업』, 한국수력원자력 (2004) 『2004 원자력에너지』,

장순흥 외 (2001) 『원자력안전』(청문각)이었으며 환경운동단체가 제공한 자료는 녹색전력연구회

(2003) 『한국의 전력정책 대안을 말한다』, 환경운동연합 (2003) 『핵발전과 핵폐기장의 문제점,

한국의 에너지 정책의 전환』, 반핵국민핸동 (2003) 『핵발전소·핵폐기장 Q&A』, 환경운동연합 외

(2003) 『한국의 전력정책과 핵폐기장, 부안투쟁』이었다.

5) 전문가 패널 선정(9월 중순)

시민패널이 확정한 질문을 바탕으로 이에 답변할 전문가패널을 선정하여 본회의에서 발표

하도록 요청하였다.

5) 본 행사 및 기자회견(10월 8일∼11일)

본 행사는 국민대학교 학술회의장에서 진행하였다. 전문가 발표와 질의응답 및 토론시간

은 청중들을 초청하여 공개적으로 진행하였다. 시민패널들이 선정한 주요 질문에 대해 본회

의 첫날 오전 오후, 둘째 날 오전에 걸쳐 11명의 전문가패널 및 2명의 지역주민 발표가 있

었다. 둘째 날 오후에는 시민패널과 전문가패널이 전원 참석한 가운데 질의응답 및 토론이

있었다. 토론이 끝난 뒤 시민패널은 그 날 저녁과 셋째 날(9일과 10일)에 걸쳐 조별 토론과

전체회의를 진행한 후 쟁점에 대한 표결을 거쳐 시민패널 보고서를 조별 분담작업을 통해

작성하였다. 마지막 단계로 11일 오전, 작성된 시민패널보고서를 발표하는 기자회견을 가졌

다. 합의회의 주최기관인 시민과학센터는 12월에 최종보고서를 작성하여 국회 관련 상임위

원회, 관련 부처, 언론사 및 시민 사회단체에 전달할 예정이다.

2. 시민패널 보고서9)

시민패널 보고서는 “원자력 발전과 방사성 폐기물 처리를 둘러싼 국민적 관심과 이해당

사자간의 갈등이 어느 때보다도 첨예한 우리나라의 현실 속에서, 시민패널 모두는 보통 국

민의 의사를 대표한다는 무한한 자부심과 부담감을 동시에 안고 이번 합의회의에 임하였다”

라는 문장으로 시작된다. 시민합의회의의 의의에 대해 깊이 인식하고 있으며 따라서 시민참

여의 새장을 연다는 사명감과 책임감을 가지고 진지하게 합의회의에 참여하였음을 밝히고

있다. 또한 시민패널 참여자가 전문적인 지식을 갖추지 못한 평범한 사람들이며 비교적 짧

은 기간동안 전문가의 의견청취와 스스로의 학습 및 토론을 거쳐 보고서를 만들었기에 보고

서의 결론이 완벽할 수 없다는 전제에서 출발한다. 하지만 시민패널은 합의회의의 과정을

통해 충분하고 균형잡힌 정보가 주어졌을 때 평범한 일반시민이 도달하는 상식적인 결론을

보여줄 수 있다는 데 큰 의의가 있다고 진단한다.

시민패널 보고서는 국가의 전력정책은 장기적인 안목 속에서 계획추진되어야 하고 목표와

지향점이 분명한 가치관을 담고 있어야 한다는 판단으로 패널내부의 토론을 통해 전력정책

을 판단하기 위한 가치기준을 설정한다. 시민패널은 전력정책의 지향점을 지속가능한 발전

으로 보면서 친환경성과 평화, 공급안정성, 형평성과 사회적 수용성, 그리고 이를 바탕으로

한 신뢰를 주요한 기준으로 제시한다. 이러한 기준을 통해 전력정책 중 가장 논쟁적인 주제

인 원자력 발전의 지속여부에 대해 조별토론과 전체토론을 통해 16명 중 12명의 찬성으로

“원자력 발전소의 신규 건설 중단”이라는 합의에 이르렀다. 주요 쟁점에 대한 충분한 토론

을 가진 후 무기명 투표를 통해 3/4(12명)이상의 찬성이면 합의로 간주하되 소수의견을 보

고서에 명시하자는 원칙을 먼저 정하였고 이에 따라 두 번의 표결 끝에 “원자력 발전소의

신규 건설 중단”과 “중장기적 대안마련”이라는 최종결론을 이끌어냈다고 한다.10) 원자력 발

9) 보고서 전문은 참여연대 시민과학센터 홈페이지(http://www.peoplepower21.org와 http://www.npdebate.org)

에 게재되어 있다.

전을 당장 대체할 수 있는 단기적 대안은 없어 가동 중인 원전은 유지하되 중장기적으로 수

요관리 시스템의 정비, 지역분산화와 전원구성의 다양화 등의 대안이 있기에 신규원전 건설

을 중지해야 한다고 제안하고 있다. 그리고 원전의 추가건설을 중단할 때 보다 확실하게 중

장기적 대안들이 적극적으로 추진될 수 있다고 주장한다.

마지막으로 시민패널 보고서는 한 장을 할애하여 전력정책의 바람직한 방향을 위한 제언

이라는 제목아래 신재생에너지에 대한 재원마련과 과감한 투자, 공급위주에서 수요관리 위

주로의 정책전환, 전력공급의 지역적 분산화와 전력원의 다원화, 이를 통한 지역간 갈등 해

소, 생활과 밀착된 지속적 에너지 교육과 이를 통한 시민의식 제고 등을 제안하다. 아울러

사회적 합의를 통한 전력정책을 마련하고 집행할 것을 촉구하면서 정책결정과정에 시민참여

의 보장 및 국가 주요위원회 구성원의 다양화를 통해 투명성과 공정성을 확보할 것을 제안

하고 있다. 아울러 원자력에 대한 국민신뢰 획득을 위해 원자력 개발 및 진흥기구로부터 원

자력 규제기구의 독립성을 강화할 것을 요청한다.

3. 평가

1) 의의

이번에 진행된 전력정책에 대한 시민합의회의가 보여준 성과 중 하나는 합의회의가 갖는

제도적 강점들이 우리 사회에서도 충분히 실현될 수 있다는 점이다. 시민패널 보고서에서

강조하고 있는 것처럼 그간 전문적인 지식이 없다는 이유로 정책결정과정에서 배제되어온

일반 시민들이 참여의 기회와 함께 균형잡힌 정보가 충분히 주어지고 토론의 과정이 보장될

때 어떠한 상식적인 결론에 도달할 수 있는지 보여주었다. 그리고 이런 합의회의과정을 통

해 일반시민은 민주적 정책결정과정의 훌륭한 주체가 될 수 있을 뿐 아니라 이런 과정을 통

해 그런 자격을 갖춘 민주시민으로 성장해 나간다는 사실을 확인시켜 주었다. 이제까지 자

신의 문제이면서도 자신의 의사와 무관하게 이루어졌기에 마치 자신과 무관한 일처럼 느껴

왔던 전력정책의 다양한 쟁점들을 자신의 삶의 테두리 안으로 받아들이고 시민들 스스로 학

습과 상호 토론을 통해 진지하게 고민하고 숙의할 수 있는 기회를 가질 수 있었다. 한 인터

넷 매체에 실린 다음과 같은 시민패널의 소회는 이를 단적으로 드러내 보인다:

“사실 합의회의에 참여하기 전까지는 전기가 왜 중요한지, 에너지문제가 나의 생활에

어떤 영향을 주는지 한 번도 진지하게 고민해본 적이 없었어요. 원자력도 막연하게

안전성에 문제가 있다고만 생각했고요. 그런데 지금은 에너지문제가 얼마나 중요한지

또 원자력의 진짜 문제는 안전성 문제라기보다는 사회적 수용성의 문제라는 내 나름

의 시각을 갖게 됐지요(프레시안, 2004/10/13).”

흔히 일반시민들의 견해를 알아보기 위해 여론조사를 실시한다. 하지만 균형잡힌 객관적

10) 가장 중요한 쟁점이었던 원자력 발전소의 추가건설에 관하여 “① 기존 원자력 정책 유지, ② 원

전 건설을 제한적으로 허용, ③ 신규 원전 건설을 전면 중단”이라는 3가지 안을 놓고 무기명 투표를

진행하였다고 한다. 결과는 ②번 5표, ③번 11표로 애초에 정해놓은 합의기준을 달성하지 못해 합의

가 무산될 뻔했다고 한다. 이런 상황에서 좀더 토론을 해서 합의를 이끌어보자는 의견이 제시되어 치

열한 토론 후 무기명 투표를 한 번 더 했다고 한다. 2차 표결결과는 ②번 4표, ③번 12표로 결국 합

의를 이끌어내게 된 것이라 한다(프레시안, 2004/10/30).

인 정보가 다양하게 또 충분히 주어지지 않은 상태에서 여론조사나 국민투표가 실시될 경우

신뢰할만한 타당한 결과를 얻었다고 말하기 힘들다. 오히려 피상적인 정보를 통해 형성된

선입견이나 여론의 조작을 통해 나타난 잘못된 분포를 진실인양 오도할 위험이 있다. 또한

깊이있는 토론이 병행되지 않을 경우 상대에 대한 이해와 설득의 과정을 갖지 못하게 됨으

로써 갈등이 유발되거나 심화될 수도 있다. 합의회의에서처럼 다양한 정보를 균형있게 제공

하고 깊이있는 토론의 과정을 거치면 합의의 가능성이 한결 높아지게 된다.11) 즉, 합의회의

가 사회적으로 쟁점이 되고 있는 다양한 갈등사례를 풀 수 있는 중요한 수단이 될 수 있음

을 시사한다. 국책사업을 밀어붙이기식으로 할 것이 아니라 합의회의와 같은 장치를 통해

시민참여과정을 열어두게 되면 상호소통의 과정을 통해 상호이해의 폭이 넓어지면서 그만큼

사회갈등을 미연에 방지하여 사회비용을 줄일 수 있게 된다.

합의회의는 원자력이나 방사성 폐기물과 같이 환경위험을 수반하고 있는 문제들에 대해

전문가와 일반시민간 위험정보소통에 기여할 수 있다. 과학기술전문가들이나 관료들은 일방

적으로 자신의 견해를 전달하려 하기보다 시민패널과의 질의응답과 토론의 과정을 통해 일

반시민의 구체적 관심과 위험에 대한 인식의 근거를 확인하여 일반시민의 심리에 밀착해서

문제를 풀어갈 수 있게 된다. 시민패널 보고서에서는 원전정책에 대한 반대가 원전자체에

대한 불신이나 거부감보다는 오히려 정부정책에 대한 신뢰부족에 기인한다고 지적하면서 이

는 전문가와 관료가 의사결정과정을 독점한 채 국민을 설득하는 투명한 절차가 없었기 때문

이라고 진단하고 있다. 즉 소통의 부재가 신뢰의 부재를 낳고 이는 대립과 갈등을 유발하게

된다.

이번 합의회의의 보다 구체적인 성과는 이번 합의회의의 결과가 정책에 큰 영향을 줄지

는 좀더 두고 봐야 함에도 불구하고 향후 전력정책 결정에 적지 않은 영향을 미칠 것으로

보인다는 점이다.12) 현재 참여정부가 원자력정책의 방향에 대해 확고한 정책지향을 갖지 않

고 있으며 특히 방사성 폐기물 처분장의 입지선정에 대한 신규절차13)가 기대했던 성과를

11) 시민패널 참여자와의 인터뷰 내용은 토론의 과정이 정보제공이상으로 중요한 의미를 가지고 있음

을 보여준다: “물론 최종 결정을 내리는 데는 내가 갖고 있는 가치관과 시민적 상식을 따랐습니다. 하

지만 그런 결정을 받쳐주는 중요한 계기는 전문가들이 전달하는 정보나 내가 공부했던 지식이 아니

라, 다른 시민들과의 토론 과정이었습니다. 다른 사람들의 생각을 듣고, 내 생각을 얘기하면서 자연스

럽게 ‘나의 입장'이라는 게 만들어진 것이지요."(한겨레신문, 2004/10/13)

12) 1998년과 1999년의 합의회의의 프로젝트 관리자였던 김환석 교수는 두 번의 합의회의에 대해

“당시 언론이 참신한 시도라며 크게 주목했고 시민패널의 활동도 외국 못지않게 성공적이란 평가를

받았지만 정작 정책결정자인 정부와 국회가 시민패널의 정책권고안과 합의회의 제도를 적극적으로 수

용하지 않아 큰 아쉬움을 남겼다”고 회고한다(김환석, 동아일보, 2004/06/26). 하지만 1차 합의회의이

후 유전자 조작 식품 표시제가 원칙적으로 받아들여졌고, 2차 합의회이후 배아복제 문제에 대한 사회

적 논의가 활발해지면서 생명윤리기본법(2003년)이 제정된 것은 소기의 성과로 간주될 수 있다(김동

광, 한겨레21 520호, 2004/07/20). 두 번의 합의회의는 사회적으로 크게 부각된 갈등을 야기한 기존

기술에 대한 것이 아니라 새로운 기술의 적용에 따라 나타날 영향들을 미리 예측해보고 바람직한 사

회적 대응방안을 논의한 데 비해 2004년 합의회의는 이미 사회적으로 널리 적용되어온 원자력기술에

대한 것이며 그간 사회적으로 쟁점화되면서 빈번한 사회갈등을 낳아온 방사성 폐기물 처분의 문제와

맞닿아 있어 정책에 미치는 효과가 클 것으로 기대된다. 또한 원자력정책은 과학기술적 요소를 포함

하면서도 산업자원부 주관업무에 대한 것이라면 유전자조작기술이나 생명복제기술은 과학기술부의 업

무라 일반시민과의 소통관계를 거의 가져오지 않은 과학기술부는 보다 전문가주의적 사고에 침윤되어

있어 시민참여에 보다 폐쇄적인 태도를 보이는 것으로 해석될 수도 있다.

13) 부안사태 이후 산업자원부는 부안군민의 반발이 부지선정과정에 대한 투명성과 정부 신뢰도를 확

보하는 데 실패했기 때문이라 진단한다. 그리고 이러한 실패는 주민참여기회가 부족했기 때문이라는

판단에서 주민투표를 필수절차로 포함하는 새로운 부지 선정절차를 발표하였다. 신규절차는 크게 주

민청원, 예비신청 및 주민의견수렴, 주민투표 및 본신청, 심사 및 선정의 단계로 이루어진다. 지난 5월

낳지 못해 원전정책에 대한 사회적 합의기구의 구성이 논의되고 있다. 이런 상황에서 합의

회의가 진행되고 원전의 추가건설에 대한 반대의견이 시민합의결과로 제출됨으로써 청와대

(시민사회수석실)와 산업자원부, 지속가능발전위원회, 국무총리실에서 상당한 관심을 보이고

있다고 한다.14) 참여연대가 이제까지 원전이나 전력정책에 대해 별다른 의견을 제출하지 않

은 상태이고 직접적인 이해당사자라 여기지지 않으며 합의회의의 진행과정이 상당한 객관성

을 견지했다고 판단되는 상태라 시민패널의 합의 결과가 더욱 공신력을 가진다.

산업자원부와 원자력계는 시민패널 보고서의 내용에 대해 다소 불편한 느낌을 가질 수도

있지만 합의회의라는 새로운 과정에 눈뜨게 되었다는 점에서 다소의 수확을 거두었다고 볼

수 있다. 즉 중요한 정책결정에 있어 시민의 관점에서 판단하는 것이 중요하다는 인식을 갖

게 되었고 대중과의 소통방법에 대해 반성하는 계기가 되었다는 것이다. 그간 전문가주의적

입장을 견지함으로써 자료의 제공에 있어서 객관적인(?) 수치만을 중시하여 일반시민이 그

러한 수치에 대해 어떻게 느끼고 반응하는지에 다소 무관심했으며, 그 결과 대중과의 토론

에 미숙하여 시민의 지지와 동의를 얻는 데 실패했던 것이다. 과학기술전문가들의 “의사소

통능력의 결핍”(프레시안, 2004/10/13)이 심각한 수준임을 발견하고 확인함으로써 앞으로

시민참여적 논의구조를 확장하기 위해서는 전문가들의 소통능력을 제고하지 않으면 안됨을

알 수 있다. 이는 전문가공동체의 자기성찰을 필요로 하는 부분이다.

환경단체 또한 일반시민과의 소통의 중요성을 새삼 느끼면서 보다 원활한 소통방법을 모

색하도록 자극하는 효과가 있었다. 시민패널 참여자들은 “정부나 원자력계의 전문가들보다

는 덜 하지만 환경단체들 역시 시민들을 상대로 자신의 주장을 설득하는 데 많은 미숙함을

보였다......전문가들을 상대하면서 반대운동을 벌이다보니 어느새 그들의 의사소통방식을 따

라하고 있는 것은 아닌지 성찰을 해봐야 할 것”(프레시안, 2004/10/13)이라고 지적하였다.

이제 환경단체는 기술관료주의적 접근에 대한 대항논리를 개발하는 데 머물러서는 안되며

시민의 관점에서 시민과 소통하기 위해 시민친화적인 소통방법을 고민해야 한다는 과제를

발견하게 된 것이다.

2) 한계

합의회의의 한계는 두 가지 방향에서 제기될 수 있다. 보다 좁게는 이번 전력정책 합의

회의가 제대로 실현하지 못한 것이 무엇이었느냐의 관점에서 접근해볼 수 있고 또 다르게는

합의회의가 갖는 구조적 한계가 무엇이며 그러한 한계를 최소화하기 위해 취해야 하는 조치

들이 제대로 실행되었는가의 관점에서 평가해볼 수 있다.

우선 이번 합의회의가 갖는 가장 큰 한계점은 합의회의의 사회적 학습효과와 공론화 기

능이 제대로 발휘되지 못했다는 것이다. 합의회의의 개최나 진행과정, 발표된 전문가들의

견해, 시민합의의 내용 등이 언론을 통해 널리 보도되면서 사회적인 토론과 논쟁을 확산시

킬 때 합의회의에 참여하지 않은 일반시민들에게 사회적 학습효과를 낳고 합의회의의 주제

가 하나의 사회적 의제로서 공론화될 수 있다. 하지만 이번 합의회의에서는 언론보도가 극

31일 주민유치신청단계가 마무리되었는데 10개 지역이 청원하여 군수가 이미 유치신청을 한 부안을

포함 총 11개 지역이 유치신청을 완료한 상태였으나 이후의 예비신청 단계에서 어떤 지자체도 신청하

지 않았다. 부안을 여전히 유치 신청지역으로 포함할 것이냐를 두고 산자부와 부안군민, 환경단체, 부

안군수와 전북도지사 등이 이견을 노출하고 있는 상태이다.

14) 시민과학센터 간사와의 인터뷰를 통해 최근 정부동향에 대해 들을 수 있었다.

히 한정적으로 이루어졌을 뿐이다. 필자가 합의회의에 관한 언론보도를 조사해본 결과 합의

회의에 관해 보도한 언론매체는 합의회의의 후원기관이었던 한겨레신문(16회, 그리고 <한겨

레 21>에 2회)과 프레시안(3회) 뿐이었다. 동아일보(1회)나 서울신문(1회)의 경우는 기자가

관심을 가지고 취재보도를 한 것이 아니라 합의회의 관리자와 합의회의 준비워크숍 발표자

가 합의회의에 관한 개인 의견을 칼럼 형식으로 실은 것이다. 시민과학센터 간사와의 인터

뷰를 통해, 합의회의 주최측에서는 국내언론은 물론 외신들한테까지도 연락하고 보도자료를

제공한 것을 확인할 수 있었다. 피면접자는 기자들의 인식부족을 가장 큰 문제로 지적하였

다. 전력정책이라는 합의회의 주제가 너무 광범위해서 기사거리로 다루기 쉽지 않다는 이유

도 있을 수 있지만 기본적으로 기자들이 합의회의에 대해 잘 모른 채 시민단체가 주최하는

것이니까 반핵쪽으로 결론이 날 것으로 지레 짐작한 채 별다른 흥미를 가지지 못한 것이다.

그러나 보다 근본적인 이유는 합의회의가 유럽의 여러 국가와 달리 정부나 국회에서 주최

혹은 지원하지 않아 합의회의의 의의가 제대로 부각되지 못했기 때문으로 판단된다. 정부나

국회와 같은 공식기관에서 합의회의를 주관하여 시민참여의 중요 통로로 자리매김할 경우

언론에서는 보다 적극적으로 이를 보도하게 되고 많은 시민들이 합의회의에 대해 관심을 가

지고 주시하며 합의회의의 주제가 사회적 의제로 부상하면서 보다 활발한 토론이 전사회적

으로 진행될 수 있을 것이다.

정부나 국회가 주최하지 않았다는 점은 시민합의회의의 결과가 정책에 어떻게 활용되거

나 얼마나 반영될 수 있을 것인가에 대해 확신을 주지 못한다. 물론 앞서 기술한 것처럼 이

번 시민패널의 합의결과가 정책에 어느 정도 영향을 줄 것으로 기대되기는 하지만 합의회의

가 정책결정과정상의 시민참여통로라는 공식적 위상을 가지지 않은 상태라 정책에 반영해야

할 강제성은 없다.

또한 시민단체가 주최함으로써 예산이 빈약하여 진행에 다소 제약이 있었다. 예를 들어

시민패널 모집공고를 한겨레신문과 프레시안, 참여연대 시민과학센터 홈페이지에만 게재한

것이다. 다양한 언론매체에 공고를 싣지 않았기 때문에 앞의 세 매체를 이용하지 않는 시민

들의 경우 합의회의가 개최된다는 정보에 대한 접근성이 제약된 것이다. 이 문제는 시민패

널 참여자의 대표성문제와 연결된다. 앞의 세 매체는 우리 사회에서 상대적으로 진보적인

성향을 지닌 사람들이 주로 이용한다고 볼 수 있기에 그런 매체를 통해 지원한 예비시민패

널 참여자가 일반시민의 평균적인 성향이나 특성을 제대로 반영하고 있는가라는 문제를 안

고 있다. 보다 실무적인 차원에서는 지원자들 중에서 시민패널이 대표성있게 잘 선정되었는

가의 문제도 있다.

합의회의의 진행을 통해 시민패널과 전문가 패널 양쪽 모두 사회적 합의의 절차에 참여

하여 의견을 개진하고 토론하여 합의에 이르도록 할 수 있는 역량을 가지고 있는가의 문제

를 고민해봐야 할 것이다. 특히, 이번 합의회의에서는 토론과정에서 찬핵전문가들이 시민패

널을 바라보는 방식이나 대하는 태도가 상당히 권위적이라는 문제가 제기되고 있다. 기술과

학전문가들의 의사소통 능력의 결핍에 대한 “발견”과 “확인”은 이번 합의회의의 의의라고도

볼 수 있지만 의사소통능력이 제대로 보완되지 않으면 시민참여적 합의과정을 통한 정책결

정방식이 제대로 실현되기 힘들게 된다. 다음은 프레시안 기사(2004/10/13)에 실린 시민인

터뷰 내용으로 원자력전문가의 권위주의적 태도가 의사소통에 상당한 장애가 됨을 보여준

다:

“나이가 어리다고 또 원자력을 전공하지 않았다고 환경단체에서 나온 전문가를 무시

하는 듯한 모습을 보면서 많은 생각이 들었습니다. 저렇게 감시자 역할을 자처하는

환경단체 사람도 무시하는데 우리같은 일반시민들은 얼마나 우습게 생각하고 있을까?

이런 생각이 들었지요. 그동안 전력정책에 대해서 한번도 국민에게 묻지 않은 사정도

이해가 됐고요.”

이러한 권위주의적 태도는 전문가에 대한 신뢰가 저하되는 문제로 이어지며 이는 결국 그런

전문가들이 결정해놓은 정책에 대한 신뢰가 저하되는 문제로 연결된다.

환경단체의 경우도 일반시민에게 그들의 언어로 다가가야 한다는 과제를 느끼게 되었다.

또한 환경단체는 특정한 가치를 지향하는 집단인데 만일 합의회의의 결과가 지향하는 가치

가 환경단체의 가치와 같지 않을 때 이를 수용할 수 있을 것인가의 문제에 직면할 수 있다.

이번 합의회의의 결과는 환경단체의 기존 주장과 크게 배치되지는 않지만 앞으로 합의회의

와 같은 접근방식을 취하게 될 경우 시민패널이 제출한 합의결과가 반드시 환경단체의 주장

과 같으리라는 보장은 없다. 절차적 정당성을 획득한 자유민주주의적 의사결정방식이 반드

시 결과의 생태성을 보장하지 않을 수 있음을 환기해보면(Ophuls and Boyan, 1998;

Goodin, 1992; Eckersley, 1992), 사회적 합의가 생태성을 견지할 수 있도록 환경단체는

어떻게 접근해야 하는지에 대해 고민해야 함을 시사한다.

시민패널은 “신규원전 건설 중단”이라는 정책권고안을 내놓았다. 이는 일반시민들이 여

러 정황들을 고려하여 상식적 차원에서 내린 합의된 결론이다. 하지만 이러한 논의구조는

결과에 대한 책임을 누가 져야 하는가의 문제를 제기한다. 이는 단지 합의회의에 국한되기

보다는 거버넌스라는 정책결정과 집행구조 일반이 공유하는 문제이기도 하다. 합의회의를

비롯한 참여적 정책결정이 던지는 책임성의 문제는 앞으로 계속해서 고민해야 할 문제가 아

닌가 한다.

합의회의는 전국적으로 쟁점이 되는 사회적 기술적 쟁점들에 대해 일반시민들의 합의를

도출하는 것을 목표로 한다. 쟁점들에는 유전자조작식품이나 생명복제, 정보기술 등은 지역

의 구분없이 모두에게 영향을 미칠 수 있는 사안도 있지만 원자력발전과 같이 지역별 이해

가 구분될 수 있는 사안도 있다. 만약 합의회의의 결과가 위험시설이 들어설 지역의 일반주

민의 의견과 충돌할 경우 어떻게 할 것인가? 이는 합의회의를 진행할 때 새로운 과학기술이

나 정책이 미칠 영향이 지역별로 또 사회계층별, 성별, 연령별로 다르면서 기존의 사회불평

등을 확대하여 형평성문제를 야기할 수도 있다는 환경정의론적 관점을 주요한 원칙으로 채

택할 필요가 있음을 말해준다. 아울러 합의회의를 지방단위에서 도입하거나 직접적인 이해

당사자의 의견을 수렴하기 위한 다른 장치를 병행해야 함을 시사한다.

IV. 나가는 말

정책결정과정에, 특히 사회갈등을 수반하는 사회적 쟁점과 관련된 정책결정과정에 시민

참여가 필요하다는 것은 이제 더 이상 설명할 필요없이 사회적으로 수용되고 있다. 특히 거

버넌스라는 새로운 개념의 확산과 함께 시민참여적 정책결정의 중요성이 사회적으로 널리

확산 수용되고 있다. 그럼에도 불구하고 전문적인 과학기술과 연결된 사안의 경우 일반시민

들의 전문성 부족을 이유로 전문가들만의 폐쇄적인 의사결정구조를 정당화하려는 경향이 있

다. 하지만 세계적으로 시행된 합의회의의 결과들은 일반시민들이 건전한 상식을 바탕으로

균형잡힌 충분한 정보를 학습하고 전문가와 그리고 시민들간의 토론의 과정을 거치게 되면

상당히 합리적인 합의를 이끌어낼 수 있음을 보여주고 있다. 원자력중심 전력정책의 미래에

관한 시민합의회의는 우리 사회 일반시민의 잠재력을 유감없이 보여주고 있다

이 글에서 검토한 합의회의는 원래 새로운 기술의 도입과 활용이 사회문화정치경제환

경윤리에 미칠 영향들을 사전에 체계적으로 판별분석평가하는 기술영향평가의 한 방법으로

고안되고 운영되어왔다. 하지만 합의회의는 기술영향평가만이 아니라 사회적으로 쟁점이 되

고 사회갈등을 수반하는 다양한 사안들에 대한 시민참여적 의사결정방식으로 활용될 수 있

다. 합의회의가 가진 갈등예방 잠재력은 유럽에서처럼 국회나 정부 혹은 시민사회의 신뢰를

얻을 수 있는 독립기관, 예컨대 지속가능위원회가 주관할 경우 한층 잘 발휘될 수 있을 것

이다. 아울러 합의회의의 주요한 참여자인 시민패널과 전문가 패널 양쪽 모두 서로를 존중

하는 태도로 상호의견을 개진하고 토론을 통해 합의에 이를 수 있는 역량을 구축해야 할 것

이다.

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<자료 1> 전력정책 시민합의회의 시민패널 모집 공고

원자력의 경제성과 안전성 여부에 대해 전문가와 토론하고, 이를 통해 우리나라 전력정책의 미래에 대한 귀하의 의견을 제시해 보고 싶지 않으십니까?

일반 시민들로 구성되는 00명의 시민패널이 우리나라 전력정책의 미래에 대해서 토론합니다. 10월에 개최되는 ‘전력정책 시민합의회의’의 시민패널에 지원하십시오.

일정: 1-2차 예비모임-- 7월 24일(토), 9월 4일(토) 오후 2시-9시본 행사 -- 10월 8일-11일(3박4일)

지원자격: 18세 이상으로 위 일정 모두에 참석이 가능한 분, 전력정책에 대해 직접적인 이해관계가 없는 분 전력정책에 대한 전문지식이 없어도 가능 (숙박, 교통비 제공)

지원방식: 지원양식을 작성하여 2004년 7월 11(일)까지 제출

시민패널 지원서(한글97).hwp (25.43KB)

<자료 2> 시민패널 작성 주요 질문

1. 에너지 및 전력 문제를 고려할 때 중요한 가치 기준은 무엇인가?

1) 공급위주 정책의 정당성

2) 경제성장 대 친환경성(자원고갈, 지구온난화, 생태균형)

3) 집중화 대 분산화

2. 우리나라 전력정책의 현황과 바람직한 방향은 무엇인가?

1) 수요예측 (수요예측의 근거와 방법)

2) 공급대책

3) 전력요금

4) 전원구성 (단기, 중기, 장기로 나눠서 접근)

5) 각 전원별 장단점

6) 민영화 (민영화시의 장단점, 민영화 방법)

3. 원자력발전과 관련한 국내외의 정책동향 및 산업적 이해관계는?

1) 국내 원자력정책의 역사와 현황

2) 세계 각국의 원자력정책 동향

3) 기술 및 관련 산업에 미치는 파급효과

4) 원자력산업계의 이해관계

5) 에너지안보와의 관련성

4. 원자력발전을 지속할 것인가? (유지, 확대, 점진적 폐쇄 중에서)

다음의 측면에서 원자력발전을 평가한다면?

― 경제성 (원전의 건설 폐로 폐기물 처리의 방법 비용 등/ 폐기사례 정보)

― 안전성 (구체적 사고사례)

― 공급 안정성

― 사회적 수용성

― 친환경성

5. 원자력발전의 대안은 있는가?

1) 수요관리 등 (에너지효율화, 에너지 절약, 에너지 교육)

2) 천연가스

3) 재생가능에너지 (태양광, 풍력 등)를 다음의 측면에서 재생가능에너지를 평가한다면? ―

경제성

― 안전성

― 공급 안정성

― 사회적 수용성

― 친환경성

4) 재생가능에너지 정책 추진 현황과 실제 성과

6. 향후 전력정책 수립 및 전력시설 건설에서 사회적 합의를 구하기 위한 의사결정의

구조는 무엇인가?

1) 원자력 정책 수립관련 정부조직과 의사결정구조(진흥기능, 규제기능, 견제 및 감시 기능)

2) 전력정책 수립 및 전력시설 건설과 관련한 의사결정구조의 현황 및 문제점