CONAPE

Consejo Nacional de Política Económica y Social

Estrategia Boliviana de Desarrollo

(Segundo Borrador)1

La Paz Enero 20 de 2005

Este documento no constituye un documento definitivo; por lo tanto, su distribución es restringida y no deber ser reproducido ni citado.

1 Esta segunda versión incluye, en la medida de lo posible, los comentarios presentados por escrito a la primera versión del documento elaborada por UDAPE.

Presentación

La Estrategia Boliviana de Desarrollo (EBD), constituye una herramienta que tiene por objetivo ordenar las acciones del gobierno en torno a la generación de un empleo digno, la aceleración del crecimiento económico, la reducción de la pobreza, el mejoramiento de la calidad de vida para el período 2005 – 2007, y señalar los lineamientos generales más importantes para el período 2005-2015 para las políticas económico y sociales de largo plazo con el propósito de coadyuvar al cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM). La EBD, enfatiza en políticas para el apoyo al desarrollo productivo y la seguridad humana, orientadas a la reducción de la pobreza; y no abarca a todos los sectores de la economía, la totalidad de la agenda de gobierno (como lo hace un Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES)), ni propone cambios en todos los sistemas de planificación. Éstos tendrán mayores posibilidades de incorporarse en la Asamblea Constituyente. Las propuestas contenidas en la EBD están orientadas a cumplir cuatro funciones críticas para la gestión pública: En primer lugar, y lo más importante es señalar la visión estratégica y lineamientos de mediano y largo plazo para acelerar el crecimiento económico y generar empleos estables y dignos, como medios para reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida de la población, a través del cumplimiento de las MDM. Es una propuesta para construir un proyecto nacional que permita establecer acuerdos de largo plazo entre el Estado y los actores políticos, económicos y sociales. En segundo lugar, incorporar el enfoque del Diálogo Nacional Bolivia Productiva (DNBP), en lo referido a que la única manera de enfrentar la pobreza es mediante la generación de riqueza y la interrelación entre la visión económica productiva y la dimensión social. Pretende dar respuesta a la demanda por acciones del Estado en función de prioridades sectoriales, la incorporación de instrumentos para pequeños y medianos productores, la inclusión de la micro y pequeña empresa al sector formal, así como una propuesta institucional normativa para viabilizar el desarrollo económico local y regional. En tercer lugar, dar continuidad, aunque con un enfoque distinto, al proceso iniciado por la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) y por ello representa la base de discusión en el Grupo Consultivo con la Cooperación Internacional. Significa un cambio de enfoque, puesto que considera que los problemas sociales tienen que tratarse tanto desde una visión productiva como social, para reducir la inequidad económica y social. La EBD se constituye en la revisión de la EBRP e incluye políticas sociales resultantes del proceso participativo y de concertación. Se plantea que las metas sociales deben recuperar sus componentes básicos que se estructuran en torno a la equidad, solidaridad y seguridad humana. La EBD considera que educación, salud, saneamiento básico, protección social y empleo son necesidades estrechamente vinculadas a la sobre vivencia y desarrollo del ser humano y su núcleo familiar.

En cuarto lugar, señalar las previsiones sobre las tasas de crecimiento de la economía y la trayectoria del déficit fiscal necesarias para negociar el apoyo del Fondo Monetario Internacional, y tender hacia el logro de la Facilidad para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento (FRPC2), que es un servicio financiero más adecuado para enfrentar los problemas de crecimiento y pobreza en el mediano plazo. Postula políticas orientadas a la consolidación de la estabilidad macroeconómica y acordes con los objetivos de un crecimiento menos volátil y generador de empleo. Propone una mayor capacidad y flexibilidad para instrumentar políticas anticíclicas y políticas meso-económicas orientadas a crear un clima favorable para la inversión dentro de un enfoque más equilibrado entre inversión pública y privada nacional y extranjera. Plantea la reconversión productiva centrada en un enfoque de redes de manera de lograr una mayor articulación productiva y la modernización del tejido empresarial. El documento esta estructurado en siete partes. En la primera parte, a manera de marco general, se presentan las tendencias de la economía mundial y el punto de partida caracterizado por la insuficiencia del estilo de crecimiento implícito y las políticas macroeconómicas prevalecientes en la economía boliviana que no lograron un crecimiento sostenido, la generación del empleo y la reducción de la pobreza. En la segunda parte, se plantean los objetivos estratégicos, la imagen objetivo que se pretende alcanzar en el largo plazo (2015) y las metas económicas y sociales que se pretenden lograr en el mediano plazo. En la tercera parte, se plantean las políticas macro y meso-económicas para la reconversión productiva. En la cuarta parte, se presentan los mecanismos institucionales y las prioridades sectoriales y ejes transversales para alcanzar los objetivos del desarrollo productivo. En la quinta parte, se presenta la estrategia social que comprende además de educación, salud, saneamiento básico y protección social a las políticas activas de empleo como núcleo central para reducir la pobreza. En la sexta parte, se presenta el rol de la cooperación internacional para contribuir al cumplimiento de las metas económicas y sociales. Finalmente se describen los mecanismos de evaluación y seguimiento de la EBD.

2 PGRF, siglas en ingles.

INDICE

Resumen Ejecutivo.................................................................................................................1 Primera Parte..........................................................................................................................9

I. Tendencias de la economía mundial ..............................................................................9 II. El patrón implícito de crecimiento y la política económica predominante...................11

2.1 Crecimiento y exportaciones ..................................................................................11 2.2 Crecimiento, aspectos demográficos y empleo .....................................................12 2.3 Inversión extranjera, Inversión pública y crecimiento ............................................15 2.4 Crecimiento y sector informal .................................................................................18 2.5 Crecimiento y pobreza ............................................................................................19

Segunda Parte......................................................................................................................21 III. El viraje estratégico .....................................................................................................21 IV. Las metas económicas ...............................................................................................23 V. Las metas sociales.......................................................................................................24

5.1 Metas de reducción de pobreza .............................................................................25 5.2 Otras metas sociales ..............................................................................................26

Tercera Parte........................................................................................................................28 VI. La Política Económica.................................................................................................28

6.1 La Política Monetaria y Cambiaria..........................................................................28 6.2 La Política Fiscal .....................................................................................................29

VII. Políticas Meso-económicas .......................................................................................31 7.1 Política Comercial Estratégica................................................................................33 7.2 Política de Exportaciones .......................................................................................33 7.3 Política de Inversiones............................................................................................34 7.4 Política de Financiamiento......................................................................................36 7.5 Estabilidad de las Normas y de las Instituciones y Descentralización ..................40 7.6 Política de Infraestructura vial y de riego ...............................................................43 7.7 Política de Desarrollo de Zonas Económicas Especiales......................................46 7.8 Política de Transformación de la Matriz Energética...............................................48 7.9 Política y Estrategia Ambiental ...............................................................................50

Cuarta Parte .........................................................................................................................52 VIII. Marco Institucional para la promoción de la actividad productiva y reducción de la pobreza .............................................................................................................................52

8.1 Principios estratégicos ............................................................................................52 8.2 Marco operativo ......................................................................................................52 8.3 Marco operativo – criterios .....................................................................................54

IX. Lineamientos Sectoriales ............................................................................................58 9.1 Prioridades del Diálogo Nacional Bolivia Productiva .............................................59 9.2 Sector Industrial ......................................................................................................60 9.3 Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) ......................61 9.4 Desarrollo Forestal..................................................................................................64

9.5 Minería ....................................................................................................................66 9.6 Turismo ...................................................................................................................69

X. Ejes Transversales.......................................................................................................71 10.1 Micro, Pequeña y Mediana Empresa ..................................................................72 10.2 Sector Cooperativo: El desarrollo productivo con inclusión laboral.....................75

Quinta Parte..........................................................................................................................76 XI. La Política Social........................................................................................................76

11.1 Educación..............................................................................................................77 11.2 Atención de Salud, Alimentación y Nutrición........................................................82 11.3 Agua y Saneamiento Básico.................................................................................86 11.4 Red de Protección social ......................................................................................91

XII. Políticas de Empleo....................................................................................................91 12.1 Lineamientos básicos de la política de empleo....................................................92 12.2 Medidas de políticas activas de empleo...............................................................93

Sexta Parte ...........................................................................................................................96 XIII. Rol de la Cooperación Internacional.........................................................................96

Séptima Parte .......................................................................................................................99 XIV. Mecanismos de Evaluación y Seguimiento..............................................................99

14.1 Seguimiento ........................................................................................................100 14.2 Evaluación...........................................................................................................100 14.3 Implementación del SyE .....................................................................................101 14.4 Generación de Información ................................................................................102 14.5 Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación (CISE) ......................103

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Resumen Ejecutivo El documento de la Estrategia Boliviana de Desarrollo (EBD) está orientado a proporcionar una respuesta al país sobre la orientación y un norte para alinear las políticas económicas y sociales a la demanda de la población: más empleo, más crecimiento, menos pobreza y mayor calidad de vida. Es una propuesta para construir un proyecto nacional que permita establecer acuerdos de largo plazo entre el Estado y los actores políticos, económicos y sociales. Tendencias de la Economía Mundial La Estrategia se enmarca en un contexto donde las tendencias de la economía mundial en el mediano plazo señalan la continuación de una mayor apertura al comercio exterior, el crecimiento más dinámico de las exportaciones de manufacturas y servicios comerciales, la recuperación de los precios de los productos básicos, la demanda creciente de petróleo y de energía que influiría en la persistencia de precios altos del petróleo y gas natural, el crecimiento de los flujos de inversiones a los países emergentes especialmente al sector servicios y de hidrocarburos, la continuación del dinamismo de China con efectos favorables por el lado de las materias primas pero negativos por el lado de las manufacturas, la tendencia al regionalismo abierto y la suscripción de acuerdos de libre comercio y la prosecución de las negociaciones comerciales , la Ronda de Doha, con avances poco significativos en los viejos temas como subsidios a la agricultura y en los nuevos temas como servicios, comercio e inversiones y medio ambiente. El patrón implícito de crecimiento y la política económica predominante La EBD postula un cambio en la visión respecto al patrón de crecimiento implícita y la política económica predominante en el pasado, las cuales estuvieron centradas en lograr bajas tasas de inflación sin mantener un adecuado equilibrio con un ritmo de crecimiento diversificado y sostenible de las exportaciones, de la inversión y del producto y un adecuado nivel de empleo. Ello habría implicado mucha más atención a la mejora de la competitividad a nivel micro y macro. La política cambiaria, salvo la aplicada a partir de 2003, no estuvo dirigida a aumentar la competitividad de los bienes transables orientados a la exportación y los sustitutos de importaciones. La orientación del patrón de crecimiento puso más énfasis en las exportaciones de recursos naturales y en las inversiones en sectores como el de hidrocarburos, altamente intensivos en capital. Es así, que el estilo de crecimiento tuvo un sesgo en contra de la generación de empleo, contribuyó al crecimiento del sector informal y tuvo una baja incidencia en la reducción de la pobreza. El problema del desempleo se enfrentó a través de la creación de empleos temporales. El viraje estratégico La imagen objetivo que se propone para el país en el largo plazo tiene los siguientes componentes:

• Un país más equitativo social y económicamente solidario, con menor incidencia de la pobreza urbana y rural, menores niveles de pobreza absoluta y mejor dotación de servicios básicos y la creación de empleos dignos.

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• Un país más sustentado en su esfuerzo interno y menos dependiente de la cooperación internacional, que transite de un crecimiento apoyado en el financiamiento oficial, donaciones y la inversión extranjera hacia un crecimiento más equilibrado entre inversión pública e inversión privada, tanto nacional como extranjera, y posteriormente en un mayor ahorro interno asociado al desarrollo del mercado nacional de capitales y al acceso al mercado internacional de capitales.

• Un país competitivo que cambie su dinamismo basado en la demanda externa a

través de exportaciones intensivas en recursos naturales no renovables, a un manejo sostenible de los mismos y en exportaciones de manufacturas y servicios intensivos en mano de obra y gradualmente con mayor incorporación de conocimiento.

• Un país articulador del espacio económico sudamericano en conformación a

través del desarrollo de la infraestructura y las comunicaciones, debido a su posición geopolítica estratégica y la dotación de recursos naturales para la provisión de exportación de energía.

• Un país integrado económica, política y socialmente que, respetando su

diversidad, sus diferencias, especificidades y autonomías regionales y locales, ocupe su población integralmente su territorio, consolide efectivamente su mercado nacional y mejore la calidad de su inserción en la economía global.

• Un país centrado y sustentado en un sector formal dominante, inclusivo, que

permita la incorporación del sector informal, moderno y articulado productivamente Un país que cumpla la ley, con cultura tributaria y no evasora. Un país que base su dinamismo en el comercio de exportación y de importación legal y no en las exportaciones no legales, como el narcotráfico, ni importaciones no legales como el contrabando.

• Un país con seguridad jurídica, instituciones fuertes y reglas del juego claras.

La estrategia postula que el país debe caminar con los dos pies. Esto implica, por un lado, expandir las exportaciones de gas natural a Brasil, a Argentina y otros mercados, así como impulsar su industrialización, así como incentivar la nueva minería en las regiones de Potosí y del Oriente. Por otro lado, significa priorizar el crecimiento del sector agropecuario y forestal, especialmente con nuevos productos elaborados y nuevos mercados, incentivar el crecimiento en gran escala del sector turismo, el cual es intensivo en mano de obra y generador de divisas, y en especial desarrollar las exportaciones del sector manufacturero. Postula un balance equilibrado entre la inversión pública y la inversión privada nacional y extranjera. Al igual que la mayoría de otros países, como México y Brasil por ejemplo, se reserva para la participación estatal, bajo distintas modalidades empresariales y accionarías, a los recursos hidrocarburíferos considerados estratégicos para la Nación, como resultado del Referéndum realizado en junio de 2004. La estrategia propone un crecimiento centrado en el mercado pero con un mejor uso de las opciones de política económica, en función de sus objetivos, de la oportunidad y pertinencia de su aplicación de acuerdo a la coyuntura y el corto plazo y la visión de mediano y largo plazo.

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Igualmente, propone que en un contexto en que los mercados globales son competitivamente imperfectos, los subsidios a las exportaciones, permitidos por la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los aranceles serán usados estratégicamente para fortalecer y lograr el bienestar de un país. El papel de la política comercial será contribuir a generar ventajas relativas en un sistema multilateral competitivo y comercialmente integrado. La Estrategia incluye la aplicación de políticas selectivas para mejorar la calidad de la inserción internacional del país y fomentar el desarrollo productivo. La estrategia tiene además de la competitividad, y la inversión, al empleo digno como objetivo explícito y prioritario, a fin de lograr además una adecuada combinación de empleo, productividad, remuneraciones, derechos laborales, seguridad social y representación. Las metas económicas Las previsiones macroeconómicas preliminares elaboradas por el Banco Central de Bolivia son una tasa de crecimiento del PIB de 4,4% en 2005, 5,0% en 2006 y 4,6% en 2007, resultando una tasa promedio de crecimiento entre 2005-2007 de 4,6%. Aprovechando el ciclo expansivo de la economía mundial y los acuerdos de exportación de gas a Brasil y Argentina, se pretende lograr tasas más altas que la prevaleciente entre 1990-2003, que fue de 3,5% promedio anual. El crecimiento económico estaría acompañado de una disminución de la brecha fiscal. Las proyecciones preliminares de la Unidad de Programación Fiscal (UPF) son de una reducción gradual del déficit fiscal de 6% en 2004 a 5,5% en 2005, 4,2% en 2006 y a 3,5% en 2007. Asimismo, se plantea como meta que los indicadores relacionados con la deuda pública externa se hallen por debajo de los valores críticos según la iniciativa HIPC. Es decir los valores sean sostenibles. Las metas sociales Los objetivos sociales de la estrategia tienen correspondencia con los ODM, y están orientados a responder a los problemas que el bajo impacto del crecimiento económico tuvo en la reducción de pobreza y en la baja productividad de los trabajadores bolivianos. En este sentido, la Estrategia propone mejorar la calidad de vida de la población, a partir de acciones encaminadas a la generación de empleo, la reconversión productiva y la seguridad humana en correspondencia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la necesidad de enfrentar la exclusión económica y social. La reducción de la pobreza es consistente con la reducción del desempleo abierto y la disminución del subempleo. La incorporación masiva de la fuerza laboral a las pequeñas y medianas empresas más competitivas permitirá generar mayores ingresos para la población pobre. En el año 2004, la pobreza afectaba a 62% de la población boliviana. Con las acciones de la EBD este indicador se reducirá hasta 58,5% en el 2007 y a 47,9% en el 2015. En términos absolutos el número de pobres se reducirá en 400 mil hasta el 2015.

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Las metas sociales están orientadas a acercarse al cumplimiento de las metas del milenio en educación, salud y saneamiento básico. En educación apuntan a promover la equidad de género en el acceso a la educación, disminuir la brecha de género de la tasa de término del 8vo. de primaria y la brecha de acceso. En salud, se prioriza la reducción de la mortalidad infantil y de la niñez y, de la tasa de mortalidad materna. En saneamiento básico se pretende ampliar la cobertura de agua y saneamiento básico y garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. La Política Macro y Meso-económicas La estrategia postula, dentro de un enfoque centrado en el mercado, políticas que vinculen los aspectos macroeconómicos (políticas cambiarias orientadas a mejorar la competitividad del tipo de cambio real y políticas de tasas de interés), con las políticas meso-económicas orientadas a mejorar el entorno (infraestructura productiva, sistema financiero, relaciones laborales, reestructuración productiva, cadenas productivas, promoción de exportaciones) y políticas microeconómicas (que inciden en el aumento de la productividad total a nivel de la empresa o clusters). Adicionalmente, plantea que estas políticas deben estar articuladas con las políticas sociales para reducción de la pobreza y políticas laborales activas para reducir el desempleo y el subempleo. Por el lado fiscal se apunta a realizar un ajuste estructural del déficit global que no sea recesivo, a fin de enfrentar las principales causas, con miras a lograr una situación sostenible de la deuda pública en el mediano plazo. La EBD contempla medidas orientadas a crear un entorno más favorable para el incremento de la inversión: una nueva política de comercio exterior, medidas de promoción de exportaciones, una política de inversiones, el desarrollo de infraestructura física y de zonas económicas especiales, la transformación de la matriz energética, políticas de financiamiento, estabilidad de normas y simplificación de trámites, y políticas de conservación del medio ambiente. La política de reconversión productiva se orienta a la inclusión de la microempresa y a la modernización y articulación productiva, para fortalecer el tejido empresarial. Para inducir un proceso de reconversión productiva exitoso que permita la consecución de metas explícitas de productividad y generación de empleo, es necesario que el Estado “facilite” la conversión de las unidades productivas existentes y la creación de nuevas empresas, que puedan aprovechar y enfrentar mejor las oportunidades y los desafíos que implica la globalización (Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, entre los más importantes). La Estrategia plantea políticas orientadas a diversificar y crear nuevas actividades en el sector de transables, que incorporen mayor valor agregado, que alarguen la cadena del valor, que no se basen en ventajas espurias, sino en aumento de la productividad - mayores capacidades laborales, más intensivas en el conocimiento y la innovación - y se inserten en mercados externos de alta potencialidad. La reconversión del aparato productivo constituirá el referente en el que se enmarcarán los actuales esfuerzos en materia de cadenas productivas y maquicentros. Adicionalmente, se impulsará el desarrollo de clusters o redes, como ejes de desarrollo de la actividad económica a nivel local o regional, sobre la base de los recientes procesos de

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concertación de Estrategias Productivas Integrales (EPIs), realizados en las mesas municipales y departamentales del DNBP. Marco Institucional para la Promoción Productiva y la Reducción de la Pobreza El desarrollo de las actividades productivas requiere de un horizonte de mediano plazo, con prioridades y mecanismos que tengan grados de vinculación más directos con el proceso de planificación a partir del cual se asignan recursos y se evalúan resultados. En este sentido, se revisarán los criterios actuales bajo los cuales se elaboran los Planes de Desarrollo Municipal y Departamental (PDMs y PDDs), con el objeto de que tengan una mayor orientación productiva, a través de la priorización y el apoyo a algunas actividades productivas identificadas como estratégicas y viables. Ello implicará que los Planes Operativos Anuales Municipales y Departamentales (POAs) consignen una asignación de recursos con mayor efectividad sobre la generación de empleo y de actividad económica a nivel local. Adicionalmente, estos instrumentos de planificación (PDMs, PDDs y POAs), estarán íntimamente vinculados a las Estrategias Productivas Integrales (EPIs), consensuadas en el Diálogo Nacional Bolivia Productiva, como expresión máxima de la planificación participativa. El Estado asignará recursos a la promoción de la actividad productiva y el mantenimiento de la infraestructura social a través de tres mecanismos: líneas de crédito, subsidios al acceso a servicios y transferencias directas. Estos recursos serán otorgados a unidades productivas (individuales y comunitarias), Gobiernos Municipales y Prefecturas, y a la población objetivo (educación, salud y saneamiento básico), bajo determinados criterios de acceso y esquemas institucionales. Para promocionar la actividad productiva, el Estado contará con una institución denominada BOLPRO (Bolivia Productiva), que tendrá la tarea esencial de: i) diseñar y operar instrumentos de fomento productivo que aseguren un uso adecuado de recursos, otorguen subsidios temporales en algunos casos y exijan aportes privados de contraparte para facilitar el surgimiento de nuevas unidades productivas “emprendedoras”; ii) evaluar los proyectos de desarrollo productivo o los planes de negocios elaborados por las unidades productivas, considerando criterios de rentabilidad económica, social y de adecuación a las prioridades de la Estrategia de Desarrollo; y, iii) definir los instrumentos apropiados (financieros y no financieros) de apoyo por parte del Estado, para estos emprendimientos. BOLPRO contará con programas para áreas que precisan de atención especial por parte del Estado e iniciará sus actividades con dos programas de alcance nacional: Incubadoras de Empresas y Reconversión Laboral. Lineamientos Sectoriales En el “Compromiso Nacional por una Bolivia Productiva”, resultado final del DNBP se priorizaron tres sectores (Agropecuario, Turismo y Manufacturas) y los siguientes ejes productivos: Agroindustria, Turismo-Artesanía, Manufacturas (Confecciones y Textiles, Cueros, Maderas, Metalmecánica y Joyería), el gas como factor de industrialización, el Desarrollo de una nueva minería, aprovechamiento de la Biodiversidad, Desarrollo Forestal y Desarrollo de Servicios y Comercio en Zonas Francas y fronteras. En el marco de la EBD las acciones que se priorizan son parte de las Estrategias Sectoriales de Mediano y Largo Plazo de: Industria Manufacturera Desarrollo Agropecuario y Rural (en el marco de la ENDAR), Desarrollo Forestal, Minería y Turismo.

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En todos estos casos la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, así como las comunidades, asociaciones y cooperativas se constituyen en actores clave de estas acciones. La Política Social La política social de la Estrategia está orientada a la reducción de la pobreza como objetivo principal a partir del crecimiento económico y la generación de empleo. Sin embargo, la mayor actividad económica no necesariamente se traduce en incrementos en el nivel del empleo, para lograrlo, es necesario inducir la sostenibilidad del aumento de la productividad a través de una estrategia de desarrollo humano e identificar políticas de empleo que mejoren el funcionamiento del mercado de trabajo. La efectividad en la formación y protección de los recursos humanos conducirán al al crecimiento económico sostenible. La globalización de la economía y la revolución en las comunicaciones han generado una dinámica que demanda mayor rapidez de adaptación a las innovaciones tecnológicas, incorporación creciente de conocimiento en los procesos productivos y aceleración del comercio mundial. Estas nuevas condiciones plantean la necesidad de contar con trabajadores con mayor productividad y flexibilidad para adaptarse a contextos laborales cambiantes. La política social plantea dar continuidad e incrementar la inversión en capital humano así como promover las condiciones económicas y sociales necesarias para la formación de recursos humanos en un ámbito de seguridad humana y respeto a los derechos sociales, económicos y culturales de las personas. En el plano operativo, las principales acciones de la política social se alinean a los compromisos de la Cumbre del Milenio de 2000 referidas a la erradicación de la pobreza extrema y el hambre, el logro de la cobertura universal de la educación primaria, la equidad de género y la autonomía de la mujer, la reducción de la mortalidad materno-infantil, el combate contra enfermedades endémicas; y, la sostenibilidad del medio ambiente. Las acciones estratégicas en educación se orientan a lograr una gestión por resultados; la incorporación de órganos de participación popular; mejoras en la calidad, acceso y permanencia de las poblaciones excluidas; mayor inversión en infraestructura y equipamiento escolar; un currículo que asegure transitabilidad en todas las áreas del Sistema Educativo; mejoras en la formación y desempeño docente; y fomento a las capacidades de investigación científica, desarrollo, e innovación. En salud las acciones se orientan a: mejorar la salud materno infantil; control de enfermedades transmisibles; garantía de disponibilidad de insumos críticos; y, seguridad alimentaria y nutrición. En agua potable y saneamiento las líneas estratégicas se concentran en: incrementar las coberturas en agua potable y alcantarillado con sostenibilidad de las inversiones; modernización institucional; y, fortalecimiento del marco normativo y del sistema regulatorio del sector. Como resultado de estas acciones se espera reducir en 400 mil el número de pobres para el 2015, alcanzar una promoción a octavo de primaria del 88,8%; reducir la brecha de género en educación a valores muy próximos a cero; reducir la mortalidad infantil y

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materna a 34 por mil nacidos vivos y 144 por diez mil, respectivamente; reducir la infestación del Chagas en municipios con incidencia mayor al 3% a cero e incrementar la cobertura de agua potable y alcantarillado a 84% y 64% respectivamente. El rol de la cooperación internacional Entre 1986 y 2004, la magnitud de los recursos externos recibidos por el país alcanzó, en promedio anual, a 8.5% del PIB, constituyéndose en un aporte significativo al crecimiento y desarrollo de la economía boliviana. Estos recursos se concentraron en el financiamiento de la inversión pública, asistencia técnica, apoyo presupuestario y otros. Los aportes de la Cooperación Internacional (CI) a la inversión pública se asignaron a los sectores sociales, infraestructura, apoyo a la producción y actividades extractivas, así como a aspectos institucionales que permitieron mejorar el marco normativo y legal3. Igualmente permitieron amortiguar y financiar los desequilibrios fiscales y de balanza de pagos; en particular en los períodos de contracción económica. Las agencias multilaterales de financiamiento que más desembolsos realizaron en este período fueron el BID, el Banco Mundial y la CAF. Entre los bilaterales, los mayores desembolsos provinieron de USAID, Japón y Holanda. Actualmente los saldos por desembolsar de recursos provenientes de instituciones multilaterales y bilaterales, en forma de créditos y/o donaciones se encuentran cerca de los $us2.000 millones. En este sentido, mejorar la eficiencia en la asignación y en la agilización de los desembolsos de estos recursos y los nuevos a contratar se ha constituido en un tema prioritario para los Gobiernos de Bolivia, considerando la influencia que el financiamiento externo tiene en el PIB, la Inversión Pública (se estima que en el 2004 aproximadamente el 60% de su ejecución fue hecha con recursos externos), y en otras áreas como el apoyo al déficit fiscal, a fin de lograr el viraje de política hacia el sector productivo, generador de empleo e ingresos, además de consolidar los avances en los sectores sociales. El Gobierno de Bolivia está trabajando en la formulación del Plan Nacional de Armonización y Alineamiento que permitirá simplificar y armonizar procesos y procedimientos al interior de las instancias del Estado boliviano y de la Cooperación Internacional, con el fin de agilización de desembolsos y mejorar la eficiencia en la ejecución de los programas y proyectos de financiamiento externo. Este Plan también considerará el alineamiento de las intervenciones de la Cooperación Internacional a las estrategias y políticas establecidas por el Gobierno Nacional. El mecanismo de evaluación y seguimiento Con objeto de dar mayor transparencia el seguimiento y evaluación de la EBD (SyE) está diseñado a partir de la definición de un conjunto de indicadores y documentos de análisis, que contribuyen a desarrollar una opinión calificada sobre el avance e impacto de las medidas propuestas por la estrategia. El SyE mantendrá los principios de corresponsabilidad y transparencia de información con la sociedad civil, y se basará en el diseño inicial propuesto por la EBRP del 2001 que hacía énfasis en la política social,

3 En promedio, durante los noventa más del 50% de la inversión pública fue financiada con recursos externos.

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complementado con el seguimiento a las acciones de apoyo al sector productivo y las políticas sectoriales propuestas. Se distingue entre el componente de seguimiento, que hace énfasis en aspectos de proceso como por ejemplo la ejecución de recursos y los resultados intermedios, en tanto que la evaluación centra su atención en el impacto final de las acciones principalmente sobre la generación de fuentes de ingreso y bienestar de la población.

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Primera Parte I. Tendencias de la economía mundial La Estrategia Bolivia de Desarrollo (EBD) se inscribe en el nuevo contexto mundial caracterizado por la continuación y el aumento en la intensidad en las transacciones transfronterizas de bienes, servicios comerciales, servicios financieros así como de flujos internacionales de capitales, acompañados por la aceleración del cambio y la difusión de tecnología y un creciente movimiento internacional de trabajadores. El nuevo milenio se caracteriza, por una parte, por el crecimiento de una nueva economía caracterizada como informacional y global y, por otra parte, por aumentos extraordinarios en la productividad. Entre las grandes tendencias de mediano plazo del entorno económico mundial en el cual se va a ejecutar la EBD se encuentran las siguientes:

• En primer lugar, se espera que el comercio mundial crezca en los siguientes años a una tasa del doble del producto mundial, debido a la creciente apertura al comercio exterior (exportaciones e importaciones) con respecto al PIB. La relación comercio mundial-PIB subió de 20% en 1990 a 30% en 2003. En los países más dinámicos como el Este del Asia y Pacifico esta apertura es mayor al 70% del PIB, mientras que en América Latina es cercana al 50%.

• En segundo lugar, el comercio de productos manufacturados y de los servicios

comerciales continuará creciendo a tasas superiores al resto de sectores mientras que tenderá a disminuir la participación de los productos de las industrias extractivas.

• En tercer lugar, continuará y se acentuará la tendencia, que se había iniciado en

los noventa, hacia el cambio estructural en la composición mundial de productos agropecuarios, al adquirir mayor importancia los productos agropecuarios elaborados en el comercio mundial.

• En cuarto lugar, si bien se espera una declinación en los precios de los productos

básicos, sus niveles en el mediano plazo se mantendrán por encima de los alcanzados en los años precedentes al boom de 20044. En el caso de los minerales si bien declinarían con excepción del zinc, estarían un 30% más altos que en el período 1998-2002. Los precios de los productos agrícolas tendrán comportamientos diferenciados. Los precios del azúcar, maderas aserradas y algodón continuarían su tendencia creciente en el mediano plazo hasta 2007. Los precios del café bajarían en 3,5% entre 2005-2007 respecto al nivel registrado en 2004. Los precios del complejo soyero (soya en grano, harina de soya y aceite de soya) continuarían su tendencia decreciente ya iniciada a mediados de 2004 hasta el 2007, pero sus niveles resultantes se estima que serán todavía superiores a los observados entre 1998-2002 antes del inicio del boom soyero.

• En quinto lugar, continuará el crecimiento de la demanda mundial de energía y los

precios de los combustibles se mantendrán en niveles relativamente altos respecto

4 Banco Mundial (2004), Global Economic Prospects 2005.

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a los años precedentes al boom de 2004. Se prevé que el petróleo y el gas natural continuarán dominando la canasta de bienes energéticos. La vulnerabilidad mundial a interrupciones de la oferta se incrementará con la expansión del comercio mundial. En el corto plazo, los riesgos de seguridad energética crecerán. El consumo mundial del gas natural se incrementará sobrepasando al consumo de carbón la siguiente década. Las plantas de GTL (gas to liquid) emergerán como nuevos mercados para el gas natural. LNG (Liquefied natural gas) será usado en la generación de energía e incrementará el comercio mundial de gas5.

• En sexto lugar, está la continuación del crecimiento de las corrientes mundiales de

Inversión Extranjera Directa (IED) a tasas más rápidas que las inversiones mundiales en capital fijo6. Los flujos privados de capital, de los cuales la IED es el principal componente, tienden a orientarse a las economías emergentes pero especialmente Asia y el Pacífico, incluso África, pero declinó hacia América Latina. A su vez, han desplazado a los flujos de financiamiento oficial, los cuales en las economías emergentes registran flujos netos negativos, lo que es una señal de que difícilmente se puede contar en el mediano y largo plazo con mayores recursos provenientes de la cooperación internacional7. Otro rasgo sobresaliente y predominante en el mediano plazo es el cambio de la estructura de la IED hacia los servicios8.

• En séptimo lugar, esta la continuación de la irrupción de China en el comercio

mundial que tiene un doble impacto para América Latina y en particular para Bolivia. Por un lado, como principal importador de materias primas y alimentos, tiene un impacto positivo al aumentar la demanda de éstos productos así como sus precios favoreciendo la exportación de productos básicos. Asimismo, con objeto de asegurar su provisión las inversiones de China en el exterior se orientan a dichos sectores contribuyendo a una entrada positiva de flujos de capitales por concepto de IED. Empero, por otro lado, el efecto en las exportaciones de manufacturas es negativo debido a que compite y desplaza exportaciones procedentes de América Latina, especialmente al mercado de Estados Unidos, que difícilmente puede competir contra sus bajos salarios y un yuan subvaluado9.

• En octavo lugar, está la acentuación de la tendencia al regionalismo abierto en un

marco de readecuación de los espacios y bloques regionales. La Europa de los 25 es una tendencia clara de la consolidación del espacio europeo con la inclusión de las llamadas economías de transición, las cuales compiten con los países de América Latina en la provisión de materias primas y productos intensivos en mano de obra. La Cuenca del Pacifico, si bien es un área de cooperación, es muy posible que con la suscripción de acuerdos de libre comercio de ASEAN con China y otros países como el Japón, tienda a conformar un espacio ampliado que se convierte en el centro dinámico del comercio mundial. La tendencia a la conformación de bloques del Hemisferio Occidental continuará a través de la

5 International Energy Agency (2004), World Energy Outlook. París. 6 OMC (2004), Informe sobre el comercio mundial 2004. 7 Institute of International Finance Inc (2004), Capital Flows to Emerging Market Economies. Octubre. 8 UNCTAD (2004), World Investment Report 2004: The Shift Towards Services. Geneva. 9 Bosenhofer M (2004), El Dragón Despierta. IBCE.

11

suscripción de acuerdos de libre comercio de varios países y agrupaciones subregionales con los EE.UU., la conformación del espacio económico ampliado sudamericano con la confluencia de MERCOSUR y la Comunidad Andina y, por la conformación del ALCA, aunque mediante un lento proceso que se caracterizaría con diferentes grados de compromisos.

• En noveno lugar, el fortalecimiento del regionalismo abierto y las nuevas

características de las negociaciones en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ha llevado a que los acuerdos de libre comercio no se limiten a la liberalización arancelaria para el movimiento de mercancías, sino que incluyan un conjunto de temas y compromisos que tiendan a conformar espacios económicos más integrados. Estos compromisos comprenden la liberalización de los servicios comerciales y los servicios financieros principalmente, además de otros servicios. Implican compromisos para el trato nacional a las inversiones, es decir de la eliminación de restricciones a los flujos de IED. Incluyen otros temas como propiedad intelectual, medio ambiente, normas de competencia y compras estatales.

• En décimo lugar, el comercio mundial en el corto y mediano plazo estará influido

por los resultados y el papel que desempeñen los países en desarrollo en la Novena Ronda de Negociaciones Comerciales, denominada Ronda de Doha. El mandato de Doha también establece la realización de futuras negociaciones respecto de los llamados temas de Singapur (inversión, política de competencia, transparencia en la contratación pública y la facilitación del comercio). Asimismo, reconoce la necesidad de ayudar a los países pobres a salvaguardar medidas de protección a la salud pública y el acceso a las medicinas.

II. El patrón implícito de crecimiento y la política económica predominante La EBD postula un cambio de visión respecto al patrón de crecimiento y la política económica predominantes en el pasado, las cuales estuvieron centradas en lograr bajas tasa de inflación sin mantener un adecuado equilibrio con un ritmo de crecimiento diversificado y sostenible de las exportaciones, de la inversión y del producto y un adecuado nivel de empleo. Esto último, habría implicado mucha más atención a la mejora de la competitividad a nivel micro y macro. La política cambiaria, salvo la aplicada a partir de 2003, no estuvo dirigida a aumentar la competitividad de los bienes transables orientados a la exportación y los sustitutos de importaciones. La orientación del patrón de crecimiento puso más énfasis en las exportaciones de productos extractivos y en las inversiones en sectores como el de hidrocarburos altamente intensivos en capital. Es así, que el estilo de crecimiento tuvo un sesgo en contra de la generación de empleo y con baja incidencia en la reducción de la pobreza. El problema del desempleo se trató de enfrentar a través de programas de emergencia de creación de empleos temporales. 2.1 Crecimiento y exportaciones

Las exportaciones en la década de los noventa, con excepción de 1994, tuvieron una baja contribución al crecimiento del PIB y solamente en los últimos años su incidencia fue relevante. Bolivia presenta un significativo rezago respecto al nivel de las exportaciones de los países de América del Sur. Las exportaciones en la década de los noventa y

12

principios del dos mil (1990-2002) se mantuvieron en niveles promedio de $us1.172 millones en valores corrientes y en torno a los $us1.000 millones en valores constantes, similares a los de 1990, y solamente en los dos últimos años tuvieron un acentuado dinamismo hasta superar en 2004 los $us1.400 millones que equivalen a $us2.000 millones en términos corrientes (Gráfico 1).

Gráfico 1 Bolivia: Crecimiento de las exportaciones reales y el crecimiento del PIB

(En porcentaje)

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20040.0

1.0

2.0

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4.0

5.0

6.0

Exportaciones Reales (Base 1990) Tasa de Crecimiento del PIB

Fuente: Elaboración propia con datos del INE. 2.2 Crecimiento, aspectos demográficos y empleo

Los últimos veinte años han estado marcados por un cambio demográfico acelerado que ha modificado las condiciones de vida y del empleo e la mayoría de los bolivianos10. En 35 años, la población creció en 5 millones de habitantes, a una tasa promedio de 2,3% anual. Cuatro aspectos destacan del proceso de cambio demográfico: primero, las tasas de fecundidad bajaron de 6,6 hijos por mujer en 1970 a 4,0 en 2003 y la expectativa de vida mejoró de 45 años en 1970 a 64 años el 2003. Segundo, las tasas de dependencia infantiles y de la tercera edad bajaron de 86,5% en 1970 a 73,7% el 2003, promoviendo una ventana de oportunidad laboral, con la expansión de la población económicamente activa y un significativo aumento en la participación laboral femenina. Tercero, los procesos de urbanización concentran hoy el 65% de la población total en áreas urbanas y un 35% en áreas rurales reflejando un cambio estructural respecto a 1970 cuando la población era predominante rural. En cuarto lugar, cerca de un tercio de la población es migrante de primera generación, migrante temporal o mantiene vínculos cercanos con áreas rurales. La tasa de migración es de 15%. Esto significa que más de un millón de bolivianos reside en otro departamento distinto al que nació.

10 INE, (2003), “Bolivia: Características sociodemográficas de la población”. La Paz Bolivia, INE, (2002), “Bolivia: Características de la población, Censo 2001”. La Paz - Bollivia, Pereira René, (2003), “Programas y políticas nacionales que afectan la fecundidad”, CODEPO. La Paz – Bolivia, Pereira René, Montaño José, (2002), “Proceso de urbanización en Bolivia 1992-2001”, CODEPO-INE. La Paz – Bolivia.

13

Gráfico 2

Transición Demográfica 1950 - 2050

46,9645,21

18,77

24,36

18,9814,57

6,41 7,195

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1980

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5

1985

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0

1990

-199

5

1995

-200

0

2000

-200

5

2005

-201

0

2010

-201

5

2015

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0

2020

-202

5

2025

-203

0

2030

-203

5

2035

-204

0

2040

-204

5

2045

-205

0

Tasa Bruta de Natalidad (por mil) Tasa Bruta de Mortalidad (por mil)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE La rápida expansión de la población urbana y la des-ruralización del país han provocado un desbalance entre el crecimiento demográfico urbano y la capacidad de las ciudades para proveer servicios básicos e infraestructura social. Al mismo tiempo, ha contribuido a un desequilibrio estructural entre la expansión de la fuerza de trabajo urbana y la capacidad de absorción de la mano de obra debido a la lenta industrialización de las ciudades. ¿Cuáles son las características del empleo generado bajo el estilo de crecimiento basado en recursos naturales no renovables?

• En primer lugar, según el Instituto Nacional de Estadística (INE) (2003) entre 1996 y 2002 el empleo creció en el sector de bienes transables solamente en la actividad de extracción de petróleo y gas natural (60%) y en la producción de energía (14%). En los sectores no transables creció en el mismo período solamente en las actividades de comercio (15%) e intermediación financiera (6%). En el resto de sectores privados, el empleo experimentó un crecimiento hasta 1998 y posteriormente declinó, especialmente en la construcción (36%), la industria de textiles y confección (11,5%) y la actividad alimenticia (4,4%).

• En segundo lugar, el empleo está concentrado en la microempresa, que absorbe

cerca del 83% del empleo total, concentra más del 95% de los establecimientos y genera cerca del 25% del PIB. Tiene por consiguiente una baja productividad. En cambio la empresa grande participa con 65% del PIB pero concentra el 7% del empleo total y su productividad es mucho más alta11. Según el Banco Mundial, el

11 Viceministerio de Microempresa (2001), Estimación del aporte de la MyPE a la economía nacional. La Paz.

14

90% de la fuerza laboral trabaja en las Micro y Pequeñas Empresas (MyPEs), que generan apenas el 35% del PIB12.

• En tercer lugar, según datos INE (2003), la tasa de desempleo abierto urbana que

registra Bolivia si bien es una de las más bajas de la región y de la Comunidad Andina, a partir de 1996 casi se triplicó al subir de 3,12%, a 8,69% en 2002 y 9,17% en el 2003. Para 2004 se estima una reducción a 8,7%. En los últimos años se observó un aumento de la tasa de desempleo y una reducción del ingreso por habitante, medido a través del PIB per cápita (Gráfico 3).

Gráfico 3

Reducción del ingreso por habitante y aumento del desempleo (En porcentaje)

-4

-2

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2001

2002

2003

(e)

2004

(p)

Tasa de Desempleo Abierto Tasa de Crecimiento del PIB p/c

Fuente: Elaboración UDAPE con datos del INE.

• En cuarto lugar, la generación de empleo no asalariado (51,7% de los trabajadores) creció a ritmos superiores al empleo total. Este aumento significativo del empleo no asalariado ha contribuido a frenar el desempleo abierto pero al mismo tiempo ha aumentado las tasas de subempleo, contribuyendo a una acelerada precarización del trabajo13. Las tasas de subempleo como proporción de la población ocupada, según cálculos del INE, han crecido persistentemente hasta alcanzar en el 2003 un 11,2%, en el caso del subempleo visible (relacionado con las horas de trabajo) y 30,7%, en el caso del subempleo invisible (con relación al ingreso).

12 Banco Mundial (2004). Bolivia: Estrategia de asistencia al país. p. 36. 13 Montero L (2003), Los nuevos mundos del trabajo: El empleo asalariado en Bolivia. CEDLA, Documento de Trabajo No 31, p.3. La Paz.

15

• En quinto lugar, el patrón de crecimiento dependió del sector informal para la generación de empleos, el cual no combina adecuadamente las cuatro dimensiones: empleo, derechos laborales, seguridad y representación.

• En sexto lugar, la cobertura de la seguridad social de largo plazo solamente

alcanza a menos del 10% de la Población Ocupada, si se considera a los afiliados activos registrados en el Seguro Social Obligatorio (SSO) que efectivamente cotizaron a fines del año 200314.

2.3 Inversión extranjera, Inversión pública y crecimiento

La economía boliviana experimentó entre 1990 y 2003 una entrada neta de capitales equivalente a 116% del PIB de un año, que significó la reversión de la tendencia observada en los ochenta cuando registró una salida neta de capitales. La IED desplazó al financiamiento oficial como principal fuente de recursos externos y significó un mayor grado de internacionalización de la economía boliviana. Bolivia figuraba en el período 2000-2003 entre las economías con más alta incidencia de la IED tanto en el PIB como en la Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF). La IED de una participación del 1,4% del PIB en 1990 pasó a alcanzar un máximo de 12,1% en 1998, para posteriormente declinar a 4,4% del PIB en 2003. A su vez, su participación en la FBCF subió de 10% en 1990 a un máximo de 68,9 % en 1999, para declinar a un 33,5% en 2003. En cambio la Inversión Pública (IP) de un nivel equivalente a 10% del PIB en 1992 declinó hasta alcanzar un 6,1% del PIB en 2003 (Gráfico 4). En valores absolutos los niveles de inversión publica de un nivel de $us402 millones en 1990 llegaron a un máximo de 602 millones en 1996 para posteriormente declinar hasta alcanzar un valor de $us480 millones en 2003.

Gráfico 4 Inversión privada nacional, extranjera y la Inversión Pública

(En porcentaje del PIB)

0

2

4

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10

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1990

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1998

1999

2000

2001

(p)

2002

(p)

2003

(p)

PÚBLICA NACIONAL EXTRANJERA

Fuente: Elaboración UDAPE con datos del INE: Cuentas Nacionales.

14 Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (2004), Boletín Estadístico, octubre /diciembre 2003.

16

La inversión privada nacional de un 5,3% del PIB que alcanzó en 1993 declinó hasta llegar a un 0,6% del PIB en 2003. La IED no se complementó con la inversión nacional sino más bien la desplazó como en el caso de la privatización y capitalización de las empresas públicas. La volatilidad de la IED, medida a través del coeficiente de variación15, fue más alta (0,71) que la inversión privada nacional (0,54) y que la inversión pública (0,13)16. 2.3.1 Inversión extranjera El comportamiento de la IED en Bolivia, si bien fue muy similar al ciclo de la IED observado en América Latina, presentó características propias al estar asociado, por un lado, al proceso de capitalización de las empresas públicas, que significó una entrada total de $us2.297,8 millones equivalentes a una tercera parte de la IED total y un 28% del PIB. Por otro lado, el auge de la IED estuvo relacionado con la inversión extranjera directa bruta en el sector hidrocarburos, $us3.749,7 millones, equivalente a la mitad de la IED Bruta. Su desarrollo se inició a principios de los noventa, se complementó con el proceso de capitalización y mantuvo su propia dinámica incluso en la etapa de declinación del ciclo. La IED ha sido gas-dependiente. La IED estuvo fundamentalmente orientada al sector de los hidrocarburos, más del 50% tanto en su época de auge en 1998, como de declinación en 2003, y en menor medida se dirigió a la electricidad y minería, cerca del 10%, que son sectores intensivos en capital. El sector de la industria, que en el caso boliviano es más intensivo en mano de obra, en la época de auge recibió un 1,6% del total, en cambio en la fase de declinación su importancia aumentó a un 11% del total (Cuadro 1). La contracción de los flujos de capital presenta a partir del boom dos episodios explicados por la caída de la IED y, en menor medida, por la salida de los capitales de corto plazo. En el primer episodio la IED asociada a las capitalizadas, como estaba programado, declinó, en el segundo fue la IED relacionada con el resto de las empresas especialmente del sector financiero.

Cuadro 1 Bolivia: Nivel y Estructura de la Inversión Extranjera Directa

(En millones de dólares corrientes) 1998 2003(p) Valor Part. Porcentual Valor Part. Porcentual

IED BRUTA RECIBIDA 1.026,1 100,0 566,9 100,0Hidrocarburos 544,2 53,0 249,7 44,0Gasoductos en construcción (GASYRG) 0,0 0,0 86,1 15,2Minero 38,1 3,7 20,5 3,6Industrial 16,4 1,6 62,2 11,0Electricidad 74,7 7,3 34,8 6,1Comercio y Servicios 1/ 352,5 34,4 113,7 20,0Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Central de Bolivia.

15 Coeficiente de variación relaciona la desviación estándar con la media aritmética. 16 Loza G (2003), El Frenazo Súbito y sus efectos en una economía pequeña y abierta: el caso de Bolivia. Documento de Trabajo. Banco Central de Bolivia. Julio.

17

2.3.2 La inversión pública La inversión pública en dólares a valores corrientes describe un comportamiento con tendencia creciente aunque oscilante que guarda relación con la disponibilidad de recursos externos e internos para su financiamiento.

Gráfico 5

Financiamiento de la Inversión Pública (En miles de dólares)

Fuente: Elaboración UDAPE

La estructura de la inversión pública por sectores muestra un cambio en el perfil de la inversión, la cuál a partir del año 1993 comienza a dar un fuerte impulso al sector social, fundamentalmente la inversión en el área de educación a raíz de las reformas implementadas. Desde entonces, el sector infraestructura y social son los de mayor ejecución dentro de la inversión pública, y reflejan el enfoque de la política de inversiones, que pondera aquellos sectores que coadyuvan al desarrollo (transportes, educación y salud). En 1990, un tercio de la IP se destinaba al sector extractivo, donde estaban las empresas estatales en minería e hidrocarburos, actualmente no se asignan recursos a dichos sectores. La IP en sociales aumentó considerablemente de importancia, de un 18% en 1990 a 43% en 2003. La IP en infraestructura mantuvo su importancia en torno al 37% mientras que la orientada al apoyo a la producción aumentó de 13% en 1990 a 19% en 2003.

18

Gráfico 6

Inversión Pública por Sectores Económicos (En miles de dólares)

Fuente. Elaboración UDAPE con datos del VIPFE.

2.4 Crecimiento y sector informal El estilo de crecimiento a partir de 1985 ha generado el desarrollo de una fuerte y profunda economía informal al interior de la economía boliviana. La economía informal también denominada economía paralela o subterránea, se caracteriza por “actividades que teniendo fines lícitos, se basan en medios ilícitos para llevarse a cabo”. Es decir, son actividades que no tienen intrínsicamente un contenido criminal17. Se trata de un sector donde las transacciones se llevan a cabo principalmente en efectivo y no pagan impuestos.

El Instituto de Estudios Laborales de Alemania IZA (2004) estimó que Bolivia tiene la economía informal más alta respecto al PIB de un total de 145 países en el mundo. La economía informal representaría en 2002 y 2003 un 68,3% del PIB y se habría incrementado desde un 67,1% del PIB en 1999-2000. El promedio del mundo es de 35,2% y en América Latina 43,4% del PIB18.

17 Ghersi E (2004), La economía informal en América Latina. Cato Institute. 18 Schneider F (2004), The Size of de Shadow Economies of 145 Countries all over the World. IZA DP No 1431. Bonn. Diciembre.

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Gráfico 7 El tamaño de la economía informal

0

10

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30

40

50

60

70

80

Bolivia Per

ú

Haiti

Colombia

Promed

io A. L

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Promed

io Mund

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Malasia

Corea

Chile

China

Singap

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Suiza

Estado

s Unid

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Fuente: Elaboración con datos de Schneider F (2004).

Sin embargo, el crecimiento del sector informal es una reacción a la falta de respuesta para incentivar, más allá del mercado, el desarrollo de las actividades productivas. Las fuerzas que impulsan a la informalidad están relacionadas con los altos impuestos, excesivas regulaciones y obstáculos a la creación de empresas. 2.5 Crecimiento y pobreza

El crecimiento económico es una condición necesaria para la reducción de la pobreza, no sólo por su efecto en las oportunidades de empleo e ingreso para las familias, sino también por los efectos favorables sobre los recursos públicos, el movimiento del sistema financiero y los incentivos sobre la acumulación de activos. Sin embargo, la relación entre crecimiento y pobreza no es directa, entre 1993 y 2002 la economía boliviana creció a una tasa de 3,5% y la pobreza (medida por ingresos) se redujo modestamente hasta 1999 revirtiéndose en los últimos años. Las características del patrón de crecimiento basado en la explotación de recursos naturales, los resultados de la apertura y la ausencia de políticas de desarrollo de la capacidad productiva, contribuyeron a generar mayor desigualdad en la distribución de ingresos, ello se expresó principalmente en un proceso de degradación del empleo, altas

20

tasas de subutilización de la mano de obra, y mayor participación del empleo informal con bajos niveles de remuneración19.

Entre 1990 y 1997, el crecimiento de la economía se reflejó en una reducción modesta de la pobreza que alcanzó alrededor de 62% en 1999 y la reducción se produjo principalmente en el área urbana. Sin embargo, a partir de la presente década se observó una prolongada falta de crecimiento. En dicho período el PIB creció a una tasa promedio de 1,7% e implicó un retroceso del producto por habitante determinando un aumento del porcentaje de pobres hasta 65% en el año 2002, mas aun en los dos últimos años continua una tendencia creciente de la pobreza (ver Gráfico 8).

Gráfico 8

Crecimiento del PIB y la Incidencia de la Pobreza

El crecimiento de la economía boliviana no fue suficiente para la disminución de la pobreza debido a los altos índices de desigualdad en la distribución de ingresos: en los últimos años se observó una elevación del índice de Gini hasta alcanzar cerca de 0,59, uno de los más elevados entre los países de América Latina, evidenciando un deterioro de la distribución de ingresos que impide la difusión del crecimiento entre los más pobres, al mismo tiempo esta tendencia no se revirtió por la ausencia de políticas para mejorar la capacidad productiva de los pobres. Para revertir esta situación, la EBD propone acciones para el crecimiento más sostenido con mayor impacto sobre la reducción de la pobreza en dos áreas: por una parte plantea políticas para el fomento de una cultura emprendedora, la creación intensiva de empleos, el fortalecimiento de vocaciones productivas e incentivos a la creación de riqueza reforzando iniciativas empresariales, la generación de nuevos emprendedores y facilitar el acceso de la producción a mercados internos y externos, por otra parte, expresa la

19 UDAPE (2004), Obstáculos al crecimiento económico de Bolivia. Documento de Discusión Cuenta del Milenio, agosto.

21

necesidad de dar sostenibilidad al crecimiento a partir de una política de seguridad humana que promueve el desarrollo humano y establece mecanismos para la protección de la población más pobre y vulnerable. La implementación de las acciones exige dar un viraje estratégico a la economía con objetivos económicos y sociales más claros, un cambio al rol del Estado en los diferentes niveles de administración y la definición de un marco institucional apropiado para el desarrollo de instrumentos de política. Segunda Parte III. El viraje estratégico La visión estratégica es la de lograr una Bolivia Productiva y Competitiva, planteamiento concordante con las conclusiones de diversos procesos participativos que culminaron con el reciente Diálogo Nacional Bolivia Productiva. La imagen objetivo que se propone para el país en el largo plazo tiene los siguientes componentes:

• Un país más equitativo social y económicamente, solidario, con menor incidencia de la pobreza urbana y rural, con menores niveles de pobreza absoluta y con mejor dotación de servicios básicos y mayor empleo digno.

• Un país menos dependiente de la cooperación y más dependiente de su esfuerzo

interno, que transite de un crecimiento apoyado en el financiamiento oficial, las donaciones y la inversión extranjera hacia un crecimiento sustentado en un balance más equilibrado entre inversión pública y la inversión privada tanto nacional como extranjera y, posteriormente, en un mayor ahorro interno asociado a un mayor desarrollo del mercado nacional de capitales y el acceso al mercado internacional de capitales.

• Un país competitivo que cambie su dinamismo basado en la demanda externa a

través de exportaciones intensivas en recursos naturales no renovables, a un manejo de dichos recursos y en exportaciones de manufacturas y servicios intensivos en mano de obra y gradualmente en conocimiento.

• Un país articulador del espacio económico sudamericano en conformación a

través del desarrollo de la infraestructura y las comunicaciones, debido a su posición geopolítica estratégica y la dotación de recursos naturales para la provisión de exportación de energía.

• Un país integrado económica, política y socialmente, que respetando su

diversidad, sus diferencias, sus especificidades y autonomías regionales y locales, ocupe su población integralmente su territorio, consolide efectivamente su mercado nacional y mejore la calidad de su inserción en la economía global.

• Un país centrado y sustentado en un sector formal dominante, inclusivo que

permita la incorporación del sector informa, moderno y articulado productivamente

22

Un país que cumpla la Ley, con cultura tributaria y no evasora. Un país que base su dinamismo en el comercio de exportación y de importación legal y no en las exportaciones no legales, como el narcotráfico, ni importaciones no legales como el contrabando.

• Un país con seguridad jurídica, instituciones fuertes y reglas del juego claras.

La estrategia postula que el país debe caminar con los dos pies. Esto implica, por un lado, expandir las exportaciones de gas natural a Brasil, a Argentina y otros mercados e incentivar su industrialización, así como incentivar la nueva minería en las regiones de Potosí y del Oriente. Por otro lado, significa priorizar el crecimiento del sector agropecuario y forestal, especialmente con nuevos productos elaborados y nuevos mercados, incentivar el crecimiento en gran escala del sector turismo, el cual es intensivo en mano de obra y generador de divisas, y en especial desarrollar las exportaciones del sector manufacturero basadas y no basadas en recursos naturales, intensivas en mano de obra y manufacturados con baja tecnología. El perfil exportador en el largo plazo debe ir aproximándose gradualmente al dinamismo de la demanda mundial que corresponde a productos manufacturados no basados en recursos naturales y con mayor contenido tecnológico. Sin embargo, la evolución de las importaciones especialmente en los Estados Unidos, muestra que el dinamismo de la demanda internacional también esta en las manufacturas basadas en recursos naturales y de baja tecnología. Para tal efecto, la Estrategia propone estimular el crecimiento de las inversiones privadas de manera que se dirijan de los recursos naturales no renovables hacia los sectores de recursos naturales renovables y de bienes y servicios intensivos en trabajo; y en una segunda etapa, en conocimiento, haciendo esfuerzos sistemáticos para aumentar la productividad y su competitividad. Postula un balance equilibrado entre la inversión pública y la inversión privada nacional y extranjera. Al igual que la mayoría de otros países, como México y Brasil por ejemplo, se reserva para la participación estatal, bajo distintas modalidades empresariales y accionarías, a los recursos hidrocarburíferos considerados estratégicos para la Nación, como resultado del Referéndum realizado en junio de 2004. La estrategia plantea un crecimiento centrado en el mercado pero con un mejor uso de las opciones de política económica, en función de sus objetivos, de la oportunidad y pertinencia de su aplicación de acuerdo a la coyuntura y el corto plazo y la visión de mediano y largo plazo. No se postula una única opción de política económica, como la predominante en el pasado, centrada en la estabilidad de los precios y con una sola combinación de manejo de instrumentos, como en el caso de una política monetaria restrictiva y una política fiscal contractiva, independientemente de si se presentan ciclos contractivos y recesivos o situaciones de crisis o auge internacionales o la presencia de shocks internos y externos o factores desequilibrantes como la reforma de pensiones. Propone que en un contexto en que los mercados globales son competitivamente imperfectos, los subsidios a las exportaciones y los aranceles serán usados estratégicamente para fortalecer y lograr el bienestar de un país. El papel de la política comercial será contribuir a generar ventajas relativas en un sistema multilateral competitivo y comercialmente integrado. Sin embargo, la aplicación de este tipo de

23

medidas dependerá de la estructura de la competencia y del mercado que enfrenten los productores y exportadores del país. Por tanto, la Estrategia incluye la aplicación de políticas selectivas para lograr una mejor inserción internacional del país y fomentar el desarrollo productivo. La estrategia tiene además de la competitividad, y la inversión, al empleo digno como objetivo explícito y prioritario, de manera de lograr además una adecuada combinación de empleo, productividad, remuneraciones, derechos laborales, seguridad social y representación. La estrategia postula la participación del estado y los privados para mejorar la competitividad y generar empleos dignos y enfrentar la pobreza. IV. Las metas económicas Las previsiones macroeconómicas preliminares elaboradas por el Banco Central de Bolivia son una tasa de crecimiento del PIB de 4,4% en 2005, 5,0% en 2006 y 4,6% en 2007, resultando una tasa promedio de crecimiento entre 2005-2007 de 4,6%. Aprovechando el ciclo expansivo de la economía mundial y los acuerdos de exportación de gas a Brasil y Argentina, se pretende lograr tasas más altas que la prevaleciente entre 1990-2003, que fue de 3,5% promedio anual. El crecimiento económico estaría acompañado de una disminución de la brecha fiscal. Las proyecciones preliminares de la Unidad de Programación Fiscal (UPF) son de una reducción gradual del déficit fiscal de 6% en 2004 a 5,5% en 2005, 4,2% en 2006 y a 3,5% en 2007 (Cuadro 2).

Cuadro 2 Metas Macroeconómicas

2002 2003 2004 2005 2006 2007 SUPERÁVIT (DÉFICIT) SPNF (En millones de Bs.) -5007,7 -4879,8 -3987,4 -5235,0 -3254,7 -2915,8SUPERÁVIT (DÉFICIT) SPNF CON PENSIONES (En % del PIB) -9,0 -8,1 -6,0 -5,5 -4,2 -3,5SUPERÁVIT (DÉFICIT) SPNF SIN PENSIONES (En % del PIB) -4,0 -3,1 -1,1 -0,5 0,6 1,1TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB (En %) * 2,75 2,45 3,60 4,40 4,98 4,59

PIB (En millones de Bs.) 55933,0 60252,0 66603,0 71019,0 77095,0 82186,0* Fuente: Previsiones macroeconómicas BCB y UPF. Para lograr dichas metas el crecimiento económico si bien se basaría en el dinamismo de la demanda externa, exportaciones, gradualmente aumentaría la incidencia de la demanda interna. Se prevé la recuperación del coeficiente de inversión basada en una adecuada combinación entre la recuperación de la Inversión Extranjera Directa (IED), el aumento de la inversión privada nacional y, en un contexto de restricción fiscal, en el mantenimiento de la importancia de la inversión pública en proporción al PIB. En el largo plazo, la idea que para lograr un mayor crecimiento el país debería tender a coeficientes de inversión cercanos al 25%.

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El dinamismo estaría a su vez apoyado en las exportaciones. En una primera etapa, se mantendría la elevada importancia de la industria extractiva (hidrocarburos y minería) pero iría aumentando la importancia del sector no tradicional con un mayor dinamismo de las exportaciones de manufacturas al mercado de EE.UU. y una diversificación de mercados y productos de la agricultura y el sector forestal. Un mayor nivel de exportaciones de bienes también estaría asociado a un mayor incremento de las exportaciones de servicios de turismo. El crecimiento se sustenta en mantener en el mediano plazo un superávit de la balanza comercial en torno al 2,6% del PIB similar a 2004. En el mediano plazo, se prevén entradas netas de capitales positivas y la recuperación gradual de los flujos de IED con respecto al PIB. Se esperan ganancias moderadas de reserva internacionales netas. Se prevé que los indicadores relacionados con la deuda pública externa mejoren su desempeño entre 2005 a 2007 y que los valores esperados para el 2007 estén por debajo de los valores críticos según la iniciativa HIPC. Es decir que los valores sean sostenibles. V. Las metas sociales

La Estrategia se propone como objetivo principal la reducción de la pobreza y mejorar la calidad de vida a partir de acciones encaminadas a la generación de empleo, la reconversión productiva y la seguridad humana en correspondencia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la necesidad de enfrentar la exclusión económica y social. Los objetivos sociales de la estrategia tienen correspondencia con los ODM, dichos objetivos reflejan en gran medida los problemas del bajo impacto del crecimiento económico sobre la reducción de pobreza, la baja productividad de los trabajadores bolivianos debido a deficiencias en el sistema educativo, el acceso a servicios de salud y saneamiento y exclusión debido a factores de género y características étnicas. La evaluación comparativa de los ODM señalan que la esperanza de vida de la población boliviana (64 años) es inferior al promedio de países de América Latina que alcanza a 70 años20 como resultado de las condiciones de extrema pobreza y la falta de desarrollo humano, ello ha impedido a la población alcanzar una vida socialmente productiva y ejercer derechos sociales básicos, y ha derivado en una creciente inseguridad social y económica. El bajo desarrollo humano y la inseguridad que sufre la población boliviana se ha convertido en una seria restricción al crecimiento económico. El patrón de desarrollo ha generado un círculo vicioso de pobreza que implica un peligroso equilibrio de bajo crecimiento y elevada pobreza. Los ODM son objetivos ampliamente apoyados, comprensivos y específicos que el mundo ha establecido para las metas de reducción de la pobreza. Para el sistema político mundial, ellos son los más esenciales para las políticas de desarrollo. Los ODM señalan que la pobreza y la falta de desarrollo son problemas globales, no sólo involucran la responsabilidad de los gobiernos nacionales sino que son también un compromiso de la comunidad internacional, principalmente por la interdependencia de las economías y la relación entre la pobreza, exclusión y la violencia que afecta a la Región en su conjunto. 20 Cuadros del Informe de Desarrollo Humano 2004 (Naciones Unidas).

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La orientación de las políticas hacia el cumplimiento de los ODM garantiza un marco de acción claro para la reducción de la pobreza. Especialmente en países en desarrollo, los gobiernos y la comunidad internacional deben definir un marco para la seguridad humana, que consiste en garantizar las condiciones políticas, económicas, sociales, culturales y medioambientales para que las personas vivan ejerciendo sus derechos y libertades vitales. La seguridad humana tiene estrecha relación con el desarrollo humano, ambos están centrados en las personas, capturan aspiraciones sociales y centran la atención en la realización de las personas como la expansión de posibilidades de elección. Sin embargo, la seguridad humana tiene un carácter preventivo, prepara a las personas para afrontar recesiones, conflictos, y emergencias entre otros problemas que afectan a la sociedad. Las acciones para la seguridad humana tienen horizontes de tiempo de corto plazo, e incluyen actividades de alivio, emergencia y pacificación, así como acciones de largo plazo relacionadas con el desarrollo institucional y humano. La EBD adopta un enfoque que combina metas económicas y sociales en un marco que promueve la competitividad y el desarrollo humano, enfatizando en la seguridad humana, la protección y políticas diferenciadas atendiendo la diversidad cultural y acciones a favor de actores productivos. A pesar que los ODM y la seguridad humana son un referente importante para las metas sociales de la Estrategia, la EBD incluye además indicadores y metas nacionales adecuadas a las características de los problemas y la agenda social, sobre todo por la correspondencia necesaria entre las metas sociales y las metas del área productiva. 5.1 Metas de reducción de pobreza La reducción de la pobreza depende de dos factores principales: i) del ritmo de crecimiento económico, siempre que eleve el ingreso por habitante (efecto crecimiento) y, ii) de la reducción de la desigualdad a través de efectos distributivos a favor de la población pobre, sea como transferencias o creación de empleos para la población pobre (efecto distribución)21. La combinación de las metas de crecimiento y disminución de la desigualdad permiten generar escenarios de reducción de la pobreza. El efecto crecimiento tiene como referencia los datos del escenario de crecimiento económico de la EBD hasta el 2015, el cálculo del efecto crecimiento supone un aumento del ingreso por habitante para toda la población de manera que es un parámetro distributivamente neutro. Sobre el escenario de crecimiento se aplicó supuestos para el cálculo del efecto distribución, relacionado con una nueva estructura del empleo con mayor representatividad del sector formal en la pequeña y mediana empresa. El escenario se genera a partir de un desplazamiento progresivo de la población ocupada desde la microempresa y el sector informal hacia la pequeña y mediana como resultado de acciones del Estado en la promoción y apoyo a la PyME, la reconversión productiva y políticas para el acceso a mercados. El efecto distributivo fija una meta que reducirá la

21 Con base en la metodología adoptada por CEPAL-IPEA-PNUD “Hacia el objetivo del Milenio de Reducir la Pobreza en América latina y el Caribe”, 2003.

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desigualdad en la distribución de ingresos en Bolivia reflejado en una disminución de cinco puntos porcentuales del índice de Gini. En el año 2004, la pobreza afectaba a 62% de la población boliviana, con las acciones de la Estrategia se reducirá hasta 58,5% en el 2007 y hasta 47,9% en el 2015. En términos absolutos el número de pobres se reducirá en 400 mil hasta el 2015.

Gráfico 9 Metas de Reducción de la Pobreza

58,5

47,9

62,1

40

45

50

55

60

65

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

( e)

2004

(e )

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Inci

denc

ia P

obre

za

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

Tasa

Cre

cim

ient

o PI

B

Incidencia de Pobreza Tasa Crecimiento PIB

5.5 mill.pobres4,96 mill.

pobres

5.7 mill.pobres

5.7 mill.pobres

Fuente: elaboración propia con base en Encuestas de Hogares y proyecciones.

La reducción de la pobreza es consistente con la reducción del desempleo abierto y la disminución del subempleo. La incorporación masiva de la fuerza laboral a las pequeñas y medianas empresas más competitivas permitirá generar mayores ingresos para la población pobre. Hasta el año 2007 se espera detener el aumento del número de pobres, en aproximadamente 5,7 millones de personas que significarán 58,5% de pobreza. A partir de dicho año, se efectivizará una reducción absoluta del número de pobres que, en el año 2015 alcanzarán a 5,5 millones de bolivianos afectados por la pobreza pero que proporcionalmente representarán 47% de la población boliviana proyectada. 5.2 Otras metas sociales Los indicadores de seguimiento y las metas sociales de corto y largo plazo fueron consensuados con los sectores, de manera que se obtuvo consistencia entre la capacidad de los sectores para obtener impactos y las proyecciones esperadas a nivel nacional.

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En el sector educación, la meta consiste en universalizar el acceso a la educación primaria y se ha definido como indicador a la tasa de término del 8vo. de primaria, éste mide la proporción de alumnos promovidos del 8vo. respecto a la población en edad escolar de dicho grado. Cifras oficiales revelan que este indicador alcanzó a 71,5% para el año 2001, las metas proponen elevar hasta 76,8% en 2004 y 90,6% en 2015 a partir de las acciones y programas que reforzarán la Reforma Educativa, sin embargo las autoridades del sector educación suponen dificultades para alcanzar las MDM de 100%. El tercer objetivo de los ODM, es promover la equidad de género en el acceso a la educación y el indicador es la brecha de género de la tasa de término del 8vo. de primaria. La brecha de acceso no presenta diferencias significativas en Bolivia, en consecuencia y de acuerdo a las proyecciones, la brecha al 2007 se prevé alcanzará al 2,2% y al 1% el 2015. El cuarto objetivo de las ODM, se relaciona con la reducción de la mortalidad infantil y de la niñez, estableciendo la tasa de mortalidad infantil como el indicador más adecuado para el seguimiento de las metas en este objetivo. De acuerdo a la información de la Encuesta de Demografía y Salud de 2003, la estimación de la mortalidad infantil en el año 2003 de 54 por mil nacidos vivos. Las proyecciones y estimaciones elaboradas por el sector de salud establecen que podría reducirse hasta 46 por mil en 2007 y llegar a 34 por mil en 2015 a partir de acciones estratégicas en el sector.

Cuadro 3 Indicadores y Metas Sociales de la Estrategia (1)

Observado META

NACIONAL Indicadores Nacionales Año Dato 2004 2007 2015

META ODM 2015

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre Meta 1.1. Incidencia de Pobreza Extrema (% de población) 2002 41.3 38.5 34.6 24.3 19.2 Meta 1.2. Incidencia de Pobreza Moderada (% de población) 2002 64.6 60.6 55 41 n.d. Objetivo 2: Alcanzar la educación primaria universal Meta 2.1. Tasa de Término Bruta de Primaria (8vo. grado) 2001 71.5 75.3 82.4 90.6 100

Objetivo 3: Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer Meta 3.1. Brecha de Tasa de Término por género 2001 3.7 3.1 2.2 1.0 0 Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil y de la niñez Meta 4.1. Tasa de Mortalidad Infantil (por 1.000 nv) 2003 54 52 46 34 n.d. Objetivo 5: Mejorar la salud materna Meta 5.1. Tasa de Mortalidad Materna (por 100.000 nv) 2003 229 208 189 144 104 Objetivo 6: Combatir el VIH-SIDA y otras enfermedades endémicas Meta 6.2. % de municipios c/tasa de infestación Chagas>3% (a) 2002 48 38 10 0 n.d. Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Meta 7.1. Cobertura de Agua Potable (% de hogares) 2001 72 74 79 87 78.6 Meta 7.2. Cobertura de Saneamiento Básico (% de hogares) 2001 41 44 53 73 n.d.

a) Corresponde a los municipios que se encuentran en la zona endémica. n.d. No disponible. Fuente: UDAPE, 2003

(1) Metas preliminares sujetas a revisión

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El quinto objetivo, propone reducir la tasa de mortalidad materna. En 2003, dicha tasa se estimó en 229 por cien mil nacidos y las proyecciones al 2015 esperan reducir hasta 144 por cien mil, quedando una brecha que será cubierta si el sector focaliza sus acciones de acuerdo al perfil epidemiológico de la población y las necesidades para mantener y mejorar la situación en salud. Entre las enfermedades endémicas que prevalecen en nuestro país, la enfermedad del Chagas es la que mayor incidencia tiene. Las acciones del sector han tenido éxito en reducir la misma en los últimos años con la fumigación de viviendas por lo que se dará continuidad a este proceso, esperando su erradicación hacia el 2015. El séptimo objetivo del milenio, propone garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y ha definido hacer un seguimiento de la cobertura de agua y saneamiento básico. La cobertura de agua en el año 2001 era de 72% y se espera alcanzar a 79% en el 2007 y a 87% en el 2015. Las acciones del sector permiten ser optimistas en las proyecciones de los indicadores y podrían alcanzar las MDM en el plazo previsto.

Tercera Parte VI. La Política Económica

La estrategia postula, dentro de un enfoque centrado en el mercado, políticas que vinculen los aspectos macroeconómicos (políticas cambiarias orientadas a mejorar la competitividad del tipo de cambio real y políticas de tasas de interés), con las políticas meso-económicas orientadas a mejorar el entorno (infraestructura productiva, sistema financiero, relaciones laborales, reestructuración productiva, cadenas productivas, promoción de exportaciones) y políticas microeconómicas (que inciden en el aumento de la productividad total a nivel de la empresa o clusters). Adicionalmente, plantea que estas políticas deben estar articuladas con las políticas sociales para reducción de la pobreza y políticas activas hacia el mercado laboral para reducir el desempleo y el subempleo. 6.1 La Política Monetaria y Cambiaria En el caso boliviano, la actual política monetaria tiene como objetivo único la estabilidad de precios y el Banco Central de Bolivia (BCB) adopta una estrategia de metas intermedias de cantidad de dinero, fijando límites a la expansión del Crédito Interno Neto (CIN), como mecanismo formal para la instrumentación de la política monetaria. Actúa indirectamente sobre las tasas pasivas pero no tiene influencia sobre las tasas activas de interés, que son fijadas por un mercado bancario altamente concentrado y poco competitivo. La estrategia postula que dentro del objetivo de la Ley actual del BCB, se incluya además del objetivo de mantener el poder adquisitivo de la moneda nacional, preservar un adecuado nivel actividad económica y de empleo. La EBD postula que la política monetaria debería transitar de una política basada en agregados monetarios (meta del CIN) a una sustentada en tasas de interés como la mayoría de los bancos centrales del mundo. Una política monetaria basada en tasas de interés en lugar de agregados monetarios, como en el caso del CIN, puede permitir un mejor tránsito hacia una política basada en

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metas de inflación. Sin embargo, dicho cambio requiere superar o atenuar dos principales limitaciones para su instrumentalización: la alta dolarización de la economía boliviana y el elevado déficit fiscal. La Estrategia contempla una política cambiaria activa la cual tenderá a favorecer a las exportaciones distintas de la industria extractiva (hidrocarburos y minería), puesto que las exportaciones de manufacturas y agrícolas son elásticas respecto al tipo de cambio real, mientras que las exportaciones mineras y de hidrocarburos no son sensibles. Bolivia continuará aplicando su sistema de mini- devaluaciones reales no anunciadas, para que el tipo de cambio real multilateral (REER) siga o mantenga la tendencia observada a partir de 2003. 6.2 La Política Fiscal

Después de cerca de dos décadas de estabilización y ajuste estructural, los niveles del déficit fiscal, como en el caso de 2002 (9,0% del PIB) han retornado a los niveles del periodo pre-estabilización, de 10,6% del PIB en 1985. Empero, la causa principal del déficit actual no son los elevados niveles de los intereses de la deuda externa, como fueron en 1985 (7,2% del PIB), sino al elevado costo fiscal de la reforma de pensiones resultante del ajuste estructural. El balance primario sin pensiones registró superávit desde 1995 hasta que en 2002 registró un déficit de 1,8% del PIB. Este déficit disminuyó en 2003 a 0,5% y para 2004 se estima un superávit de 1,7%. Es decir, Bolivia realizó un fuerte ajuste fiscal equivalente a 2,2 puntos porcentuales del PIB El ajuste fiscal que se espera que vuelva a realizar el Gobierno de Bolivia daría la impresión de que se parte del supuesto de que el problema fiscal actual es producto de políticas expansionistas y, por lo tanto, habría que contraer el gasto. Una vez estabilizadas las cuentas fiscales recién se podría enfrentar el problema del crecimiento y la pobreza. Es decir, se volvería al ajuste de los años 85. En primer lugar, la naturaleza del desequilibrio fiscal esta asociado principalmente al elevado pago por concepto de la Reforma de Pensiones. El gasto fiscal por concepto de pensiones representa cerca del 5% del PIB (Gráfico 10). El Déficit fiscal sin pensiones en 2004 fue bajo, de 1,1% del PIB, inferior al déficit de las economías de la OECD y en mediano plazo se proyecta que sea superavitario (1,1% del PIB).

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Gráfico 10 Déficit Fiscal con y sin Pensiones* y Crecimiento Económico

(En porcentaje)

4,6

3,54,2

5,56,0

8,1

9,0

-1,1-0,6

0,51,1

3,14,0

2,8 2,5

3,64,4

5,0

-2

0

2

4

6

8

10

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Déficit del SPNF con Pensiones Déficit del SPNF sin PensionesTasa de Crecimiento del PIB

Fuente: Con base en datos de la UPF. * El Déficit Fiscal esta expresado como porcentaje del PIB

En segundo lugar, el déficit global está en menor medida asociado al incremento en los gastos de capital, el cual subió 1,8 puntos porcentuales (de 7,1% del PIB en 2001 a 8,9% en 2004), siendo el nivel de este último año solamente mayor en 0,6 puntos porcentuales al promedio entre 1990-2003 según la UPF. Empero, según Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE), la inversión pública se habría incrementado hasta el 2001 (7,9% del PIB), posteriormente habría declinado a 6,4% en 2003 y para 2004 se estima un aumento en 0,3% al pasar a 6,7% del PIB. Dada la fuerte disminución de la IED, (de 64% de la Formación Bruta de Capital Fijo en 1999 a 18% en 2003) y la posibilidad que en 2004 siga disminuyendo, no es pertinente una disminución de la inversión pública (IP) si se quiere que la actividad económica no decline sensiblemente. Cabe señalar que los montos destinados a la ejecución de la IP no están necesariamente supeditados a la disponibilidad de recursos internos y externos sino a las variables macroeconómicas y a las metas del déficit fiscal, que implican que la IP sea una variable de ajuste financiero más que el resultado de un proceso planificado de intervención estantal en la economía.

En tercer lugar, los intereses de la deuda interna se incrementaron significativamente de un 0,6% del PIB en 2000 a 1,6% en 2004, en parte como resultado del endeudamiento interno del Tesoro con las AFP’s. En cuarto lugar, la economía boliviana se ha desacelerado fuertemente después de 1998. La recuperación durante 2003 ha estado exclusivamente asociada a la demanda externa y en 2004 si bien su mayor crecimiento sigue estando relacionado con dicha demanda, se observa un ligero repunte de la demanda interna. Para 2005 es muy posible una desaceleración de la demanda externa (menores precios commodities,

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disminución del crecimiento del producto y del volumen del comercio mundial), por lo que es imprescindible acompañar la recuperación de la demanda interna. Un ajuste fiscal como el propuesto por el FMI tenderá a contraer la demanda agregada junto a un contexto internacional menos favorable que en 2004. En quinto lugar, el déficit esta asociado a un bajo desempeño de los ingresos. Entre 1998 y 2003 los ingresos corrientes disminuyeron en proporción al PIB de 29,9% a 26,7%. Las recaudaciones tributarias asociadas a los sectores intensivos en recursos naturales no renovables (minería e hidrocarburos) son muy bajas en comparación a su producción, precios internacionales y los volúmenes de exportación:

El objetivo general es realizar un ajuste estructural del déficit fiscal global que no sea recesivo, de manera de enfrentar las principales causas de dicho déficit con vistas a lograr una situación sustentable de la deuda pública en el mediano plazo.

Los objetivos específicos de mediano plazo son:

• Encontrar una solución de fondo mediante una política fiscal sostenible sobre la

Reforma de Pensiones con el fin de reducir su impacto fiscal negativo mediante la obtención de un financiamiento compensatorio, a través de un paquete de rescate internacional financiado por FMI, Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para lograr un alivio fiscal en el corto y mediano plazo.

• Aumentar la flexibilidad del Gasto público. • Establecer como indicador relevante metas relacionadas con el superávit en el

balance primario sin pensiones, puesto que los gastos de capital constituyen una partida fundamental para el crecimiento del producto. Opcionalmente, de los gastos de capital no deberían incluirse los gastos asociados con la infraestructura, que es fundamental para un país como Bolivia.

• La inversión pública no debería ser una variable residual ni de ajuste en el programa

monetario –financiero, sino una variable relevante que contribuya al crecimiento económico y la reducción del la pobreza.

• Instrumentar una política fiscal anticíclica.

• Establecer una política tributaria coherente sobre las exportaciones de minerales e

hidrocarburos que contemple, por una parte, la aplicación de impuestos a la exportación en función del ciclo de los precios internacionales y, por otra parte, elimine las distorsiones resultantes de la extensión del mecanismo de compensación impositiva a las exportaciones tradicionales (minerales e hidrocarburos).

VII. Políticas Meso-económicas La EBD contempla medidas orientadas a crear un entorno más favorable para el incremento de la inversión, como son: la política estratégica de comercio exterior, las medidas de promoción de exportaciones, la política de inversiones, desarrollo de infraestructura física, desarrollo de zonas económicas especiales, la transformación de la

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matriz energética, la política de financiamiento, la estabilidad de normas y simplificación de trámites y políticas de conservación del medio ambiente. A partir del principio de promoción selectiva, la Estrategia contempla políticas Meso orientadas a mejorar la competitividad de la actividad productiva a través de un entorno más favorable a la inversión. Ello implica dar continuidad y complementar el marco normativo vigente para la IED; mejorar y consolidar el acceso y uso de activos productivos por parte de la población boliviana (saneamiento de tierras, constitución de garantías); promover la reducción de los costos de transacción de la actividad productiva en el país; y garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado con el sector privado.

Los esfuerzos de apoyo al sector productivo realizados desde 1985 fueron puntuales, aislados y parciales, puesto que no se inscriben en una estrategia de crecimiento orientada a aumentar la productividad, la inversión y el empleo, las acciones carecieron de un marco que permita coordinar y armonizar esfuerzos para obtener resultados relevantes en materia de aumento de la productividad y del empleo. Durante el año 2004 el Estado llevó a cabo el Diálogo Nacional Bolivia Productiva, en los niveles municipal, departamental y nacional. Las conclusiones a las que se llegaron en los distintos niveles se constituyen elementos importantes a partir de los cuales se diseñarán tanto las políticas de intervención a nivel regional (municipal y departamental), como los mecanismos a partir de los cuales el Estado apoyará los emprendimientos individuales y las demandas sectoriales, en el marco de un proceso de reconversión del aparato productivo nacional. La Estrategia propone inducir un proceso de reconversión exitoso, por lo que se requiere de un Estado que contribuya a complementar las políticas macroeconómicas con políticas meso y microeconómicas. Se postula un Estado que “facilite” la adaptación de las empresas y la creación de nuevas empresas privadas, para aprovechar mejor las oportunidades y enfrentar los desafíos que implica la globalización. La idea central es relacionar los problemas de empleo con las desestructuraciones o reestructuraciones de las principales actividades productivas22. La idea central del programa de reconversión es la de expandir la oferta nacional de productos con el objeto de aprovechar al máximos las oportunidades que brindan los acuerdos de integración y el mercado de los países desarrollados, especialmente el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) o el Tratado de Libre Comercio (TLC) con los EE.UU.. La política de desarrollo productivo se orientara a una mayor inclusión de la micro empresa informal al sector formal, y la modenización y articulación productiva del tejido empresarial. La reconversión del aparato productivo constituirá el referente en el que se enmarcarán los actuales esfuerzos en materia de cadenas productivas y maquicentros. Adicionalmente, se impulsara el desarrollo de clusters o redes, como ejes de desarrollo de la actividad económica a nivel local o regional, en aquellos casos en que esta forma de articulación sea más conveniente que la de las cadenas productivas, sobre la base de los

22 OIT (2004), Ob. Cit., p.131.

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recientes procesos de concertación de estrategias productivas integrales (EPIs), realizados en las mesas municipales y departamentales del Diálogo Nacional Bolivia Productiva. La estrategia tiene además de la competitividad, y la inversión, al empleo de calidad como objetivo explícito y prioritario, de manera de lograr además una adecuada combinación de empleo, productividad, remuneraciones, derechos laborales, seguridad social y representación. La estrategia postula la participación del Estado y los privados para mejorar la competitividad, generar empleos dignos y enfrentar la pobreza y mejorar la calidad de vida de los bolivianos. 7.1 Política Comercial Estratégica En un contexto en que los mercados globales son competitivamente imperfectos, la Estrategia propone que los subsidios a las exportaciones y los aranceles sean usados estratégicamente para fortalecer y lograr el bienestar de un país. El papel de la política comercial será contribuir a generar ventajas relativas en un sistema multilateral competitivo y comercialmente integrado. Sin embargo, la aplicación de este tipo de medidas dependerá de la estructura de la competencia y del mercado que enfrenten los productores y exportadores del país. Por tanto, la Estrategia incluye la aplicación de políticas selectivas para lograr una mejor inserción internacional del país y fomentar el desarrollo productivo. La Política Estratégica de Comercio Exterior (PECE) que se propone se enmarca dentro del enfoque de apertura externa selectiva centrado en el mercado donde el Estado cumple un rol de eliminar o compensar las distorsiones dentro de su papel de facilitador, articulador, promotor y normador de la política comercial . El objetivo central de la Política Comercial Estratégica es la de contribuir al desarrollo de la producción nacional para tal efecto debe orientarse no solo a elevar la competitividad de las exportaciones sino de la producción nacional que compite con bienes importables y que constituye la base para el desarrollo de nuevas exportaciones. El criterio básico es que no puede haber exportaciones sin producción, no puede haber producción si no se consolida el mercado interno compitiendo eficientemente con importaciones y no puede aumentar la producción sin una política comercial y una política de competitividad que comprenda la promoción de inversiones, mejoramiento de la infraestructura, facilidades de financiamiento, mejoramiento de la comercialización y de las normas fito y zoosanitarias. La orientación de la política comercial que se propone es dar un viraje respecto a la tendencia inercial de prácticamente una ausencia de política comercial y que ha sido en los hechos una apertura externa ingenua e importadora23. La PECE tiene por objetivo consolidar el mercado interno y establecer reglas claras para la formalización de las importaciones de manera que compitan legalmente con la producción nacional. 7.2 Política de Exportaciones La estrategia se propone el crecimiento sostenido de las exportaciones y el cambio gradual en la composición de exportaciones incorporando productos intensivos en mano

23 Rodríguez G (2004), Apertura Económica y Exportaciones en Bolivia: El papel del Estado. IBCE. SECO. Santa Cruz de la Sierra.

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de obra con bajo y mediano contenido tecnológico y con productos agropecuarios con mayor grado de elaboración y, en una fase posterior, productos intensivos en mano de obra capacitada, en innovaciones y conocimiento. Este desafió implica superar las política tradicionales basadas principalmente en la neutralidad impositiva y en una política cambiaria subordinada al objetivo de la inflación. Estas políticas no obstante tienen que adecuarse al marco regulatorio de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en el cual Bolivia como país de menor desarrollo tiene un tratamiento preferencial en algunos mecanismos como los subsidios a las exportaciones. El país puede aplicar el principio de reciprocidad en la aplicación de subsidios a las exportaciones, aplicar Fondos de Estabilización de Exportaciones e incentivos permitidos en la OMC, como en el caso de subvenciones al flete y la comercialización de productos agropecuarios. La política de promoción de exportaciones se enmarcará en la política de reconversión productiva, será compatible con los mecanismos de redes o cluster productivos y cadenas productivas, y se apoyará en una nueva institucionalidad creada para el efecto (Bolivia Productiva, BOLPRO), que se detalla más adelante. La competencia en el mercado global no responde al concepto de empresas ni sector sino de sistemas y redes de redes. El problema de Bolivia esta centrado en generar una oferta exportable diversificada y competitiva puesto que goza de amplias preferencias arancelarias. Por lo tanto, el desarrollo de exportaciones depende de un aumento sistemático de la inversión que amplíe y diversifique la capacidad productiva. La promoción de exportaciones debe estar estrechamente vinculada a la estrategia de negociaciones internacionales, para que los resultados de los acuerdos tiendan a generar beneficios en la relación comercial. Se propone aplicar una nueva Ley de Fomento a las Exportaciones No Tradicionales basada en la aplicación de subsidios selectivos a las exportaciones no tradicionales, autorizados a los países en desarrollo en la OMC, que tenga por objetivos compensar el sesgo antiexportador y compensar las fallas del mercado24. Las medidas de apoyo a la exportación para que sean más efectivas requieren ser formuladas dentro de un Programa Trianual de Promoción de Exportaciones y requiere la interacción y articulación entre el sector público, el sector privado y la cooperación. 7.3 Política de Inversiones El análisis de la relación entre crecimiento y flujos de capitales muestra que si se descomponen los flujos de capitales en financiamiento oficial, IED y capital de corto plazo, se encuentra que entre 1980 a 2003 solamente el financiamiento oficial y el capital de corto plazo son variables significativas25. Por un lado, el financiamiento oficial presenta una positiva y significativa correlación con el crecimiento, un aumento de 1% en la participación del financiamiento oficial en el PIB estaría acompañado de un aumento de la tasa de crecimiento del producto en 0,76%. Por otro lado, los flujos de capital de corto plazo, por su misma condición de capital golondrina, pueden inhibir el crecimiento, aunque con una muy baja incidencia, al presentar una correlación negativa. Estos resultados

25 Boyán R y G Loza (2004), Flujos de Capitales y Crecimiento. Documento de trabajo del BCB.

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mostrarían que son todavía importantes los flujos de financiamiento oficial que fueron desplazados en importancia por la IED y que es necesario continuar con las fuentes de financiamiento oficial dado su efecto en el crecimiento económico y, por lo tanto, en la reducción de la pobreza. Los resultados a su vez muestran que la IED presenta una positiva, significativa y robusta correlación con el crecimiento de una economía pequeña como la boliviana. Un incremento de 1% en la participación del PIB, como sucedió durante el boom, estaría acompañado de un aumento en la tasa de crecimiento del PIB de 0,3%. Empero su comportamiento depende, por una parte, del clima favorable de inversión y, por otra parte, sus beneficios son prácticamente inexistentes si la capacidad absorción de un país es baja, es decir además de un buen manejo macroeconómico el país debe tener una adecuada infraestructura y un buen capital humano. Por eso, además de atraer la inversión extranjera son imprescindibles políticas orientadas a desarrollar el mercado de capitales, fortalecer las instituciones y desarrollar las exportaciones de manufacturas. Con respecto a la relación entre cooperación internacional (préstamos más donaciones) y crecimiento se tiene que la correlación contemporánea de PIB con desembolsos totales es positiva. Asimismo, la correlación del PIB con desembolsos pasados es también positiva y se observa un co-movimiento entre el nivel del PIB y el monto de desembolsos en periodos anteriores. El Gráfico 11 muestra la evolución del PIB versus los desembolsos totales rezagados en tres periodos (ambos datos en miles de dólares).

Gráfico 11

Desembolsos de cooperación y PIB (En miles de dólares)

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Des

embo

lsos

t-3

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

8.000.000

9.000.000

PIB

Desem (t-3) PIB

Fuente: Elaboración UDAPE con datos del VIPFE.

36

Por tanto, la Política de Inversiones postula un adecuado balance entre inversión extranjera con la inversión pública y la inversión privada nacional. La finalidad es que una mejor gestión de la inversión pública debe estar orientada a mejorar las condiciones para una mayor contribución de la inversión privada nacional y extranjera al crecimiento, a la generación de empleo y reducción de la pobreza. Las diferentes modalidades de inversión deberán ser complementarias, no excluyentes como en el pasado. La EBD propone un pacto social y político para fomentar un clima apropiado para la inversión que impulsará el crecimiento. El clima para la inversión entendido como un conjunto de factores propios de cada lugar, que forjan las oportunidades y los incentivos para que las empresas inviertan en forma productiva, generen empleo y crezcan. En este contexto las políticas que se proponen tienen por objetivo influir en una reducción de los costos, riesgos y barreras26. Se propone que el país pase de la etapa normativa y promotora en el ámbito general a la etapa de promoción selectiva. Además de seguir promocionando al país, se priorizará promocionar, desde el punto de vista de la localización, las regiones, las municipalidades y, desde el punto de vista de la actividad económica, al sector manufacturero a nivel de redes productivas y clusters y/o cadenas productivos orientados preferentemente hacia exportaciones. 7.4 Política de Financiamiento

En el caso boliviano si bien se flexibilizaron los salarios y las normas laborales, a través del D.S. 21060 en agosto de 1985, no se flexibilizó la tasa de interés. El mercado financiero es altamente concentrado y la determinación de la tasa de interés se da en un mercado con características oligopólicas. En una economía altamente dolarizada como la boliviana la tasa de interés nacional en moneda extranjera debería acercarse a la tasa internacional. Sin embargo, aparentemente, la explicación del elevado diferencial (spread) entre una tasa de interés activa doméstica en dólares de 12% con la tasa prime rate de 4%, esos 8 puntos por ciento (800 puntos básicos en el lenguaje financiero) se explicarían por el riesgo país (Gráfico 12).

26 Banco Mundial (2004), World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone.

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Gráfico 12 Spread (Puntos Porcentuales)

(En moneda extranjera para Bolivia, Ecuador, Perú y Chile)

02468

1012141618

Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela Chile

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

02468

1012141618

Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela Chile02468

1012141618

Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela Chile

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: Valencia, A. (2004), Libre comercio de servicios financieros en la CAN. Comunidad Andina. Marzo. Lima.

Empero, en primer lugar, la tasa pasiva es cercana a la tasa internacional y el efecto del riesgo país debería ser tanto para la tasa activa como la pasiva. En segundo lugar, en la época del auge de la inversión extranjera directa, donde se supone que el riego país era menor, el spread era incluso más elevado. En tercer lugar, tampoco hay una correlación entre spread y la calificación de riesgo por parte de las entidades como Standard and Poor’s (S&P) y Fitch. Según el BID (2004), existe cierta evidencia de que los mercados altamente concentrados se caracterizan por pagar tasas más bajas a los depósitos y cobrar tasas más altas sobre los préstamos (Gráfico 13).

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Gráfico 13 Concentración de la banca en América Latina: 1995-2002

Fuente: BID (2004) Nota: La concentración se mide como la proporción de activos de los tres bancos más grandes.

En general, si se compara con los demás países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el spread en Bolivia es más elevado que Colombia y Ecuador y similar al de Perú y Venezuela. Es de hacer notar que según el informe del BID (2004), Venezuela es el país con el tercer margen más grande del mundo. Si se compara con Chile, una economía más competitiva que junto con Panamá tiene el margen más bajo de América Latina, el spread en Bolivia es cerca de 600 puntos básicos. El spread de Bolivia es superior al margen promedio entre tasas de interés en América Latina (8,5%) que tiene en su conjunto uno de los márgenes regionales más grandes del mundo. Esta situación estaría indicando no sólo el mayor riesgo país en comparación con América Latina, si no además factores determinados por la diferencia de características y desempeño de los respectivos sistemas bancarios La preocupación por tasas de interés relativamente altas se deriva del hecho de que en Bolivia, al igual que en muchos países de América Latina como señala el BID (2004), el crédito bancario es prácticamente la única fuente que tienen a su disposición las empresas para financiarse. Dado que el financiamiento bancario es escaso, costoso y sumamente inestable, en el mediano plazo es necesario, en primer lugar, desarrollar el financiamiento del mercado de capitales. En el caso de Bolivia este mercado no solo es poco desarrollado sino hipertrofiado puesto que se transan más instrumentos financieros de renta fija, especialmente bonos del Estado y certificado de depósitos, siendo el componente de las acciones una porción poco relevante. En segundo lugar, si el principal factor del riesgo estaría asociado a la inestabilidad política y social. La principal medida para reducir el riesgo país será una estrategia de crecimiento, resultante de un consenso social y político, que genere inversión privada y empleos dignos, de esta manera en gran parte disminuiría dicha inestabilidad - que está asociada a la pobreza y a la carencia de empleos dignos.

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En tercer lugar, el desarrollo del mercado financiero en el país no ha respondido a los requerimientos del sector productivo. En este sentido, en el ámbito de los servicios financieros se incorporará el concepto de institucionalidad financiera para el desarrollo (IFD). Este concepto involucra a la participación del sector público, y los operadores financieros mixtos y privados. Responde a la necesidad de expandir la cobertura de los servicios financieros, coordinar y potenciar las acciones de las diferentes instituciones estatales que operan con instrumentos financieros y de desarrollo empresarial, orientados a generar las condiciones necesarias para profundizar el mercado de capitales. Esto se logrará facilitando líneas de crédito competitivas a largo plazo a través de instituciones vigentes (NAFIBO, FONDESIF, entre otras) hacia operadores financieros privados de intermediación regulados y autorregulados, canalizando recursos para inyectar liquidez y capital de largo plazo al sistema productivo con el fin de compartir el riesgo y revertir la percepción del mismo en los agentes de financiamiento privado, sin poner en riesgo la solvencia del sistema financiero. Una activa participación pública puede, al menos, constituirse en un instrumento catalizador de reactivación productiva (por su naturaleza contracíclica) y con una potencial capacidad de generación de externalidades positivas27 tanto en el sector financiero como en el real. Entre las acciones de política a seguir están:

• La revisión de los costos operativos de las entidades financieras – que debería obtenerse a partir de mayor saneamiento, eficiencia y competitividad de las entidades financieras - y una política monetaria que establezca límites máximo y mínimo (bandas) en que se movería las tasas de interés (máximo para la tasa activa y mínimo para la tasa pasiva).

• El perfeccionamiento del sistema financiero para el desarrollo con base en el ahorro

provisional (AFP’s), Bolsa de Valores, la Banca Comercial, los Fondos Financieros Privados (FFP) y el sistema de microfinanzas.

• El financiamiento de segundo piso del sector productivo, a través de entidades

financieras elegibles, viables y sostenibles en el tiempo, con instrumentos que no sustituyan a la oferta privada, sino que la complementen y la incentiven.

• El fortalecimiento de los mercados financieros privados, para que éstos atiendan de

manera sostenible y adecuada a la demanda de servicios financieros del sector productivo, con especial énfasis en la micro, pequeña y mediana empresa en áreas urbanas y rurales del país, además de población que no tiene acceso a servicios financieros.

• Elaboración de las siguientes normas para dar inicio a la instrumentación de la IFD:

27 Externalidades positivas tales como promoción a la asociatividad entre diferentes agentes financieros y no financieros, mitigación de la percepción de riesgo, recambio tecnológico y conservación del medioambiente, promoción de las capacidades de los recursos humanos.

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Norma para el establecimiento del Fondo de Avales para la Pequeña y Mediana Empresa, siguiendo los lineamientos del documento elaborado por el Grupo de Trabajo;

Norma para el funcionamiento de una Línea de Factoraje para la Pequeña

y Mediana Empresa, en base a los lineamientos del referido documento;

Norma que disponga los ajustes a la estructura y funciones del FONDESIF para que esta entidad se convierta en el brazo financiero mediante el cual el Estado proporcione apoyo a las actividades productivas de las pequeñas y medianas empresas del país.

7.5 Estabilidad de las Normas y de las Instituciones y Descentralización

La reciente teoría del crecimiento pone en la calidad de las instituciones como un factor determinante para lograr el desarrollo. Las instituciones y las normas son parte de lo que denomina las reglas del juego que rigen – y al mismo tiempo garantizan – la conducta económica de los agentes que invierten. En el caso boliviano si bien ha logrado una estabilidad política relevante, puesto que esta inmersa en un proceso democrático de más de 20 años consecutivos de duración, la inestabilidad a niveles públicos no esta asociada a los cambios de gobernantes sino a la inestabilidad de los equipos ministeriales especialmente en los cargos ejecutivos como Viceministros y Directores. En ausencia de una estrategia explícita de empleo y competitividad, las medidas de política están más en función de criterios personales de los ejecutivos temporales de la administración pública. Es por eso que se requiere hacer de esta Estrategia una política de estado que este al margen de cambios políticos y otorgue estabilidad a las instituciones encargadas de la formulación y ejecución de las políticas. En el campo de las normas tributarias estas han sido estables desde la promulgación de la Ley 843 de mayo de 1986, la cual fue modificada en diciembre de 1994 por la Ley 1606. Además, el país cuenta con la Superintendencia Tributaria creada recientemente. En general, el problema no esta en la inestabilidad de las normas sino en su no cumplimiento o en la prórroga de plazos en las medidas dispuestas. La restricción esta asociada la inestabilidad jurídica asociada a su interpretación, a la demora de los procesos judiciales, su escasa transparencia, las impugnaciones, a la falta de instancias de conciliación y a la permeabilidad de quienes aplican la justicia en sus diferentes instancias. En el campo tributario hay procesos que no se han concluido bajo el Código Tributario anterior. Bolivia según el Índice de Libertad Económica esta en el puesto 50 entre 155 países, cuanto mayor sea la libertad económica menor será la clasificación numérica, solamente después de Chile (10), El Salvador (24) y Uruguay (43) entre los países de Latinoamérica. Con respecto a política monetaria ocupa el 12. Empero, en cuanto a estructura legal y seguridad sobre los derechos de propiedad tiene el puesto 111, regulaciones de crédito, trabajo y negocios el puesto 80, regulaciones del mercado de trabajo 61 y regulaciones de negocios 6628.

28 Heritage Foundation (2004), Index of Economic Freedom.

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Según el Banco Mundial (2004), Bolivia es uno de los países que avanzó en la región en la reducción de la burocracia estatal, aspecto determinante para la atracción de la inversión extranjera. De los 145 países, solo 58 lucharon para mejorar su actividad empresarial, entre ellos 6 países de la región: Colombia, Nicaragua, Argentina, Honduras, Brasil y Bolivia. Bolivia habría logrado recortar el tiempo que se demora para hacer una empresa de 67 días a 59 días29.

Cuadro 4 Costo de empezar un negocio

Número de Duración Costo Capital Min Procedimientos Días % PIB p/c % PIB p/c Bolivia 15 59 173,9 4,6 Colombia 14 43 27,4 0 Ecuador 14 92 47,4 10,4 Perú 10 98 36,4 0 Venezuela 13 116 15 0

Fuente: Banco Mundial (2004), Doing Business in 2005. Sin embargo, si se compara con los países de la CAN, el número de procedimientos en Bolivia (15) es el más alto así como el costo del trámite (Cuadro 4). Después de Colombia es el país con menor duración (59 días) y después del Ecuador es el país que tiene el costo más alto respecto al depósito mínimo para abrir un negocio. Con respecto a los trámites para cerrar un negocio, en tiempo es menor al de la región (1,8 años versus 3,7 años), pero en costo es más alto que el promedio regional. En cuanto a la rigidez de los empleadores para contratar y despedir trabajadores, Bolivia tiene niveles más altos que el promedio en la región en canto a dificultades de contratar trabajadores, rigidez respecto a las horas trabajadas y en los costos de despido. No tiene dificultades para despedir y la rigidez del empleo es menor que el promedio de la región. Con relación a la facilidad con que se pueden asegurar derechos de propiedad (número de procedimientos, tiempo y costo) son más altos que en la región. Respecto al grado en los cuales los inversores están protegidos a través de la protección de la divulgación de información sobre la propiedad a los inversores, en el caso de Bolivia el índice de divulgación (2) es menor que el promedio regional (2,3). En cuanto a las facilidades o dificultades de hacer respetar los contratos es mucho mayor en cuanto a días y procedimientos que el promedio regional, pero mucho menor respecto al costo, medido como porcentaje de la deuda. En lo que respecta a las normas de entrada y salida de empresas se encuentran fuertes limitaciones. Las normas tributarias, como es el caso del Registro Único de Contribuyentes, para la creación de una empresa se hace en 24 horas pero su salida, dura más de seis meses. Las empresas una vez en funcionamiento no pueden quebrar puesto que las normas sobre bancarrota están muy atrasadas.

29 Banco Mundial (2004), Doingbusiness 2005. Septiembre.

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Los pasos para la creación de una nueva empresa son muy engorrosos. Bolivia, entre 75 países, es el país de mayores costos, número de procedimientos y tiempos en la creación de una empresa de responsabilidad limitada. El costo es de 3000 dólares, cerca de tres veces el PIB per capita, son 20 trámites y dura tres meses. Según el estudio para absorber cien mil nuevos empleos entrantes al mercado laboral se requeriría crear entre seis mil y 12 mil empresas por año con un promedio entre 10 y 20 trabajadores por empresa30. Por tanto, la EBD propone la aprobación de una ley para la creación de nuevas empresas sin mayores trámites, bajo costo y poco tiempo. La maraña de pasos se sugiere reducirlos a tres: Registro de Comercio, Registro Tributario y Licencia Municipal. También se propone la creación de un Defensor del Emprendimiento similar a las funciones de Ombudsman, que defendería al empresario de la burocracia pública. 7.5.1 Rol de las Prefecturas Se espera que el marco institucional bajo el cual operan actualmente las prefecturas cambie como resultado de la Asamblea Constituyente que se llevará a cabo en la presente gestión. Discusiones iniciales prevén un ámbito de mayor autonomía, con elección directa de prefectos y consejeros departamentales. En este contexto, la estrategia otorga un rol más activo a las prefecturas en el crecimiento económico del país. Como acciones inmediatas el proceso de planificación incorporará los resultados del Diálogo Nacional en las Estrategias Productivas Departamentales articulando los Ejes Productivos identificados con las Estrategias Productivas Municipales y asignándoles recursos de inversión pública departamental. En el mediano y largo plazo, el logro de estos resultados esta en función a que las prefecturas: i) adquieran no solamente una mayor autonomía en el nombramiento de sus autoridades sino también en el manejo de sus recursos; ii) adquieran mayor responsabilidad en la provisión de servicios en sus jurisdicciones territoriales iii) evalúen las posibilidades reales de capacidades técnicas y financieras de varios municipios que se encuentran bajo su jurisdicción territorial y diseñen políticas que favorezcan su agrupación (territorial, poblacional u otras) de manera que se facilite una mejor y mas eficiente provisión de servicios y un desarrollo más equilibrado de sus municipios. Para viabilizar la descentralización política y fiscal a nivel de prefecturas es necesario promover un marco de acuerdos mínimos de entendimiento en temas territoriales y de distribución de los recursos provenientes del gas y otros. El marco normativo deberá establecer claramente el nuevo rol de las prefecturas en el apoyo a la promoción económica y la articulación de sectores como educación, salud, y agua potable y alcantarillado. En este último caso, será importante orientar las acciones al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y para ello las prefecturas deben fortalecer sus sistemas de información para ayudar en la focalización de las intervenciones. Con respecto a la agrupación de municipios, esta política debe diseñarse desde las prefecturas y debe ser un proceso conducido de manera gradual y consensuado

30 Velazco, E. (2003), Bolivia: un estado antiemprendedor: un caso de institucionalidad disfuncional. Octubre. La Paz.

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permitiendo la generación de la escala necesaria que permita proveer de manera eficiente. 7.6 Política de Infraestructura vial y de riego 7.6.1 Infraestructura Vial Para hacer atractiva y aumentar las inversiones es de fundamental importancia la inversión nacional en infraestructura física, especialmente caminera, la cual es un modo de transporte importante en su comercio exterior, razón por la cual se está incrementando el porcentaje de la Inversión Pública destinada a la infraestructura, pasando del 50% del total en el año 2004. La Estrategia plantea que por su localización geográfica, Bolivia debe ser un centro de conexión de la infraestructura de carreteras, puertos, hidrovías y de la red de vías férreas; marco en el cual se está priorizando las obras contempladas en la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). En el último tiempo destaca el avance que se ha dado en las obras sobre los corredores de integración; en el año 2004, se ha concluido la conexión del centro del país (Trinidad) y la frontera con Argentina en Tarija (pasando por Santa Cruz y Chuquisaca), y la conexión asfaltada entre La Paz – Oruro - Potosí – Sucre; además se ha avanzado significativamente en la conexión de Santa Cruz con Puerto Suárez, de Potosí con Tarija y de Oruro con Pisiga. La Red Fundamental de Carreteras contempla un total de 12.470 Km. Se parte de un total de 4.044 Km. pavimentados y están en construcción 1600 Km. Se tiene programado 3.623 Km. en gestión hasta el 2012 (Gráfico 14). Esta red además estará conectada a Puerto Busch para desarrollar la conexión con el Atlántico. La propuesta para mejorar la infraestructura vial carretera del país requiere que: i) el sector privado participe en el financiamiento de la infraestructura vial (concesiones); ii) se evite los excesos de carga que aceleran el deterioro de las carreteras (cumplimiento de la Ley de Cargas); iii) asignar los recursos destinados a los distintos modos de transporte y a diferentes rutas, a partir de criterios técnicos (actividad económica de la zona, flujo de carga y pasajeros, impacto ambiental, etc); iv) continuar mejorando la eficiencia del Servicios Nacional de Caminos, v) completar el marco normativo del sector transportes (por ejemplo, no se cuenta con una Ley de Transportes); vi) generar mecanismos que permitan disponer oportunamente de los recursos destinados por el Gobierno, la comunidad internacional y el cobro de peajes; y, vii) reflejar en los Planes de Desarrollo Departamentales y Municipales, la prioridad que se le asigna a la Red Vial Departamental y Municipal.

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Gráfico 14 La construcción y conservación de carreteras es una de las funciones del sector público más importante para elevar la competitividad de la producción. La insuficiencia de infraestructura básica implica sobrecostos para la producción (aumento de los llamados costos transaccionales) limita sus ventajas comparativas o amplía sus desventajas comparativas. La producción exportadora tiene que competir contando con entornos nacionales más favorables. El mejoramiento de la infraestructura básica disminuirá los costos de transacción de los productos, puesto que en última instancia es el productor y el exportador el que asume dicho sobrecosto. Por eso, la estrategia propone que este sector no debería estar sujeto a la reducción del gasto fiscal puesto que la inversión pública en infraestructura para exportaciones, genera directa e indirectamente empleos en la etapa de construcción, pero además, facilita el crecimiento de la inversión privada en exportables con mayor valor agregado, que está asociada a la generación de empleo. 7.6.2 Infraestructura de Riego La situación del riego en Bolivia continúa siendo preocupante; solamente el 10% de la superficie cultivada a nivel nacional (2,2 millones de has) está cubierta por sistemas de riego y, en la mayoría de los sistemas en operación, se observa déficit de agua por la variabilidad climática.

TRINIDAD

SANTA CRUZ

TARIJA

SUCRE

POTOSI

ORURO

TOTAL RED FUNDAMENTAL = 12.470 Km.

PAVIMENTADAS = 4.044 Km.PAVIMENTADAS = 4.044 Km.

EN CONSTRUCCION = 1.600 Km.EN CONSTRUCCION = 1.600 Km.

EN GESTION HASTA EL 2012 = 3.623 Km.EN GESTION HASTA EL 2012 = 3.623 Km.

DIFERENCIA = 3.203 Km.DIFERENCIA = 3.203 Km.

LA PAZLA PAZ

RED FUNDAMENTAL DE CARRETERAS RED FUNDAMENTAL DE CARRETERAS

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En el área rural, la expansión de la superficie bajo riego constituye un elemento determinante para mejorar los ingresos de la población e incrementar los niveles de productividad de esta actividad. Se estima que el área potencial regable en el país alcanza a 500.000 has; en el mediano plazo (2007), a través del Plan de Riego Bolivia (PRB) se dotará de infraestructura de riego a 111.500 has adicionales, priorizando aquellas áreas con déficit de riego en los departamentos de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz, Oruro, Potosí, Chuquisaca y Tarija, cuyo clima presenta un mínimo de seis meses de déficit hídrico al año y por tanto, donde la escasez de agua constituye un obstáculo mayor. A través del PRB se busca incrementar la producción, diversificación, productividad y competitividad agropecuaria, especialmente de los pequeños y medianos productores (72% del total de usuarios de la infraestructura de riego). Asimismo, la implementación del PRB coadyuvará al fortalecimiento y desarrollo organizacional de las instituciones y entidades involucradas en el subsector riego, con énfasis en el fortalecimiento de las organizaciones de regantes y productores, promoviendo la participación activa de las comunidades en el proceso de identificación, priorización, formulación y ejecución de proyectos de riego y, reforzando los procesos de planificación local, incorporando las iniciativas de las comunidades en el proceso del desarrollo del riego, de manera de asegurar la aceptación de los resultados y que puedan internalizar sus deberes y derechos. En el marco de los principios de complementariedad de las políticas de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR), la PRB armonizará la demanda de proyectos de riego con las potencialidades de los recursos naturales, la vocación productiva y las características socioculturales de las cuencas; de forma tal que se optimicen los recursos de inversión y los impactos en la mejora de los niveles de seguridad alimentaría y aumento de la productividad.

Gráfico15

46

7.7 Política de Desarrollo de Zonas Económicas Especiales La estrategia pone énfasis en las áreas económicas especiales que pueden generar crecimiento económico en ciertas regiones del país. Estas áreas son complejos productivos integrados en Áreas de Desarrollo donde se concentran parques industriales de alta competitividad. Tienen por objetivo el Fomento de Industrias que requieren una estructura productiva más desarrollada cuya implementación induzca el desarrollo económico local, regional y nacional, en un marco de sostenibilidad estratégica. Se brindará respaldo estatal para la implantación de estos complejos productivos integrados, en el marco de la promoción de inversiones y la captación de recursos financieros tecnológicos y gerenciales, de origen interno y externo, para aumentar la producción, las exportaciones, el empleo y la productividad. Un caso es el de la Zona de El Alto que con la Ley 2685, de 13 de mayo de 2004, “Promoción económica de la ciudad de El Alto” puede convertirse en un centro de desarrollo industrial. Actualmente, gran parte de las industrias del departamento de La Paz se encuentran en El Alto. El impulso de esta Ley puede generar oportunidades para el área metropolitana La Paz-El Alto–Viacha (que en conjunto suman cerca de 1.5 millones de habitantes – 18% de la población total). Por otro lado, gracias al potencial del Mutún se viene generando proyectos de desarrollo en el Área de Puerto Suárez, entre las que se tienen:

• Proyecto minero siderúrgico del Mutún • Ferrovía de acceso y puerto sobre el río Paraguay

• Polo gas-químico

• Plantas de fertilizantes nitrogenados

• Termoeléctricas

• Carretera Roboré – Puerto Suárez

• Parque Industrial del Mutún

Este conjunto de proyectos forman parte del Polo de Desarrollo del Sud-Este de Bolivia y tendrán impacto principalmente en las poblaciones del departamento de Santa Cruz con una población de 2 millones (cerca del 25% de la población total). Con el fin de llevar adelante este Polo de Desarrollo, se conformó un equipo interinstitucional en el que participan: Ministerio de Desarrollo Económico, Viceministerio de Industria Comercio y Exportaciones, Viceministerio de Hidrocarburos, Viceministerio de Minería, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), Viceministerio de Transportes, Viceministerio de Energía, Dirección General de Medio Ambiente, Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), Superintendencia Foresta, Superintendencia Agraria, Prefectura de Santa Cruz y Municipio de Puerto Suárez.

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Una tercera área especial representa la región del trópico de Cochabamba asociada al Parque Industrial de Santibáñez. Estos proyectos hacen de la región de Cochabamba un potencial polo de desarrollo basado en la transformación de productos industriales así como en la industrialización de productos con generación de valor agregado. La población del departamento de Cochabamba, cerca de 1.5 millones, representa el 18% de la población total y se vería positivamente afectada por un desarrollo económico de esta región. El Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios ha presentado un Plan Nacional de Desarrollo Alternativo para el periodo 2003-2008. 31 Asimismo, existen regiones, como Potosí y Oruro, cuyo desarrollo está basado y, estará basado en el mediano plazo, en la producción de minerales. A pesar de los intentos que se hicieron para “relocalizar” a la fuerza laboral o reconvertirlos en otras actividades productivas, la verdad es que más del 90% de la actividad económica en estos departamento gira en torno a los grandes proyectos mineros así como el trabajo que desarrollan los cooperativistas (en condiciones a veces infrahumanas) pero que se realizan porque es la “vocación productiva” de esas regiones, por lo menos en el corto y mediano plazo. Por lo tanto, el desarrollo de estas regiones pasa por políticas claras y sostenibles basadas en la explotación, producción y, en la medida de lo posible, la transformación de las materias primas minerales. En el otro extremo se encuentra la región de Tarija cuyo desarrollo se basará, en el mediano plazo, en la explotación racional y en la industrialización del gas natural. La generación de un polo de desarrollo en esta región, beneficiada por su cercanía al mercado argentino, augura un crecimiento sostenido pero que debe ser equitativo y de beneficio tanto regional como nacional.

Gráfico 16

AREAS ECONOMICAS ESPECIALES

ZONA DE EL ALTO ZONA DEL TROPICO

PARQUE IND. SANTIVAÑEZ

POLO DE DESARROLLO

DEL SUD ESTE

POLO DE DESARROLLO DE

TARIJA

DESARROLLO MINERO - ORURO

DESARROLLO MINERO - POTOSI

31 Ministerio de Agricultura, Asuntos Indigenas y Agroepecuarios (2003), Plan Nacional de Desarrollo Alternativo: 2003-2008. Septiembre de 2003. La Paz.

48

La Estrategia contempla el desarrollo de seis zonas económicas especiales: El Alto, El Chapare, El Polo del Este, el Polo del Sur y la zona del Salar de Uyuni, Lagunas y Reserva Eduardo Avaroa. 7.8 Política de Transformación de la Matriz Energética Bolivia, en las actividades de transporte y refinación cuenta actualmente con una red general de ductos32: gaseoductos 4214 Km, oleoductos 2584Km, poliductos 1512Km y 5 refinerías (las refinerías Gualberto Villarroel y Guillermo Elder Bell –de propiedad de la Empresa Boliviana de Refinación SA-, la Refinería Santa Cruz de la empresa Reficruz SRL, la Refinería Oro Negro perteneciente a la empresa Oro Negro S.A. y la refinería Carlos Montenegro de Refisur S.A.) El sector de Hidrocarburos en Bolivia se ha caracterizado por ser uno de los sectores más dinámicos en la economía en los últimos años, en términos de inversiones, crecimiento e importancia dentro del Producto Interno Bruto. En los últimos 12 años las inversiones realizadas en exploración y explotación de campos pasaron de USD 43 millones al año en 1990, a USD 280 millones en 2003; siendo el promedio anual de las inversiones en el período 1997-2003 en estas actividades de USD 419 millones; Cabe señalar también que este sector fue uno de los que enfrentó mayores reformas, tanto en la parte institucional como regulatoria, al ser primero un sector administrado por agentes públicos y luego por privados, y al pasar de ser un monopolio estatal a un sector desintegrado regido por los principios de la competencia de mercado. Sumado a este importante cambio está el reciente descubrimiento de grandes reservas de gas natural que colocan a Bolivia en el lugar entre los países con mayores reservas de gas en el continente americano (luego de Venezuela), abriendo grandes perspectivas para que este sector continúe desarrollándose y se constituya en uno de los pilares del crecimiento económico en los próximos años. Por ello, el Objetivo de la política es masificar el uso de gas natural en el mercado interno, exportar nuestros excedentes de gas y generar valor agregado a través de su industrialización. El sector hidrocarburos esta viviendo una coyuntura muy dinámica, e incierta, misma depende de la aprobación de la nueva Ley de Hidrocarburos por el Congreso Nacional. Así como de lo que se establezca en la Asamblea Constituyente. Los temas más relevantes que incorpora la nueva Ley son: i) la aplicación de un nuevo impuesto complementario a los hidrocarburos ICH; ii) el tema de la propiedad y la soberanía sobre los hidrocarburos; iii) la industrialización del gas natural; y iv) la potenciación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) Dentro del lineamiento de la nueva Ley de Hidrocarburos y dado el resultado positivo del Referéndum para la exportación del gas, las acciones de política a seguir serían:

32 Sin considerar ramales ni paralelas.

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• Incentivar el mayor uso del gas natural en el mercado interno. Las reservas de gas natural boliviano son suficientes para cumplir los compromisos de exportación al Brasil (Petrobras y Cuiaba) y otros destinos, y el abastecimiento del mercado interno, quedando aún reservas sin mercado. Por ello dentro de la política energética se debe seguir incentivando la incorporación de nuevos usos del gas para el mercado interno, uno de ellos es la mayor utilización del Gas Natural a través del servicios de gas natural por redes, otra es la mayor utilización del Gas Natural Comprimido (GNC) para el transporte público como privado, mismo que al ser distribuido a través de los módulos contenedores para GNC puede llegar a lugares donde no existe la conexión de redes de gas natural.

• Brindar las facilidades para que se concrete el Proyecto GTL, este proyecto consiste en transformar el gas natural a diesel sintético, con ello no sólo se estaría abasteciendo la demanda de diesel en mercado interno, sino que también se exportaría este producto, implicando de esta manera en mayores divisas para el país, más regalías, y mayor recaudación para el Tesoro vía IEHD.

• Apoyar la iniciativa privada, que desea impulsar un proyecto de fertilizantes, principalmente para la producción de amoneo y úrea.

• Incentivar la creación de construcción de termoeléctricas en las fronteras con

Brasil, Argentina, y Chile, para exportar electricidad estos lugares.

• Facilitar la Instalación de una industria Petroquímica Tradicional, con el consumo masivo del metano, que es el componente mayoritario del gas natural boliviano.

• Exportar masivamente el gas, para ello se debe analizar las necesidades

energéticas de los mercados vecinos (Brasil, Argentina, Uruguay, Chile y Paraguay). Las opciones interesantes de mercado serían:

Abastecer al mercado argentino con gas natural, a través del Gasoducto

Noreste Argentino que estaría listo en 2007, cuya capacidad de transporte alcanzará 20 millones de metros cúbicos por día (Mmcd).

Realizar todas las diligencias para que se concrete el acuerdo Binacional

entre México y Bolivia para la venta de gas natural a partir del año 2009. Adicionalmente, en la medida que Bolivia ha ratificado el Protocolo de Kyoto, referido a los acuerdos internacionales sobre cambio climático, la transformación de la matriz energética del país puede constituirse en una fuente de recursos adicionales, a partir de la implementación de proyectos MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpio)33.

33 Estudio de la Estrategia Nacional de Participación de Bolivia en el MDL del Protocolo de Kioto. Ministerio de Desarrollo Sostenible. 2001.

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7.9 Política y Estrategia Ambiental 7.9.1 Visión, Misión y Objetivos El uso sostenible y conservación de la base de recursos naturales renovables es clave para garantizar la viabilidad y sostenibilidad de la nueva visión de desarrollo que se propone en la Estrategia. En la actualidad, más del 40% de las actividades económicas se basan en el aprovechamiento de estos recursos, en muchos casos bajo prácticas no sostenibles que ya han llevado a la pérdida irreversible de potencial productivo en tierras y biodiversidad (erosión, desertificación, deforestación e incremento de las especies en peligro de extinción). El objetivo general es consolidar y fortalecer la gestión ambiental, mediante procesos de cambio que generen valor público e internalización de los servicios ambientales en el desarrollo sostenible de Bolivia, y viabilicen la desconcentración, descentralización y autosostenibilidad técnica – financiera de la gestión ambiental, respondiendo de esta manera a las demandas productivas y de profundización de la descentralización de la población. En este marco, el Plan Plurianual (2004-2007) del Viceministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente, busca lograr una gestión integral sostenible de los recursos naturales y la calidad ambiental, que permita la generación de capacidades productivas, oportunidades de empleo, acceso a mercados y una distribución más equitativa de los beneficios que se obtienen. 7.9.2 Áreas de Intervención El aceleramiento de las tasas de crecimiento de la producción nacional, a partir de un uso más intensivo de la base productiva implica una presión adicional sobre la misma y requiere de un cambio en el diseño de la política ambiental, tanto en el marco normativo como en los instrumentos y los actores involucrados en la gestión ambiental. Por ello, se han priorizado 6 áreas estratégicas de intervención:

• Condiciones legales institucionales, administrativas y financieras necesarias para permitir una gestión productiva sostenible de los RRNN y la Calidad Ambiental.

• Planificación estratégica para la gestión sostenible de RRNN y la Calidad

Ambiental, a nivel nacional, regional y municipal.

• Gestión productiva sostenible de los recursos naturales a nivel nacional, departamental y municipal.

• Promoción y fortalecimiento de capacidades para el desarrollo de la gestión

ambiental.

• Comunicación, sensibilización y sistemas de información para el desarrollo sostenible de ls RRNN y el medio ambiente.

• Facilitación para la negociación y aplicación de Convenios Internacionales

relevantes y la creación de sinergias entre ellos (Protocolo de Kyoto, Convenciones de las Naciones Unidas, Biodiversidad, Cambios Climáticos,

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Desertificación, entre otros) y facilitar la creación de sinergias para su efectiva aplicación en el ámbito nacional.

7.9.3 Políticas Es importante desarrollar el potencial de los recursos y servicios ambientales del bosque en base a la promoción de oportunidades basadas en la gestión forestal sostenible e integral. Ello implicará, principalmente, acciones orientadas a la apertura y ampliación de los mercados existentes para los productos forestales, maderables y no maderables. Sin embargo, también se han considerado acciones dirigidas a otorgar mayores incentivos a la forestación y reforestación tanto a nivel comunitario como privado, articulándola a cadenas productivas y servicios ambientales (secuestro y conservación de carbono), a través de un Programa Nacional de Plantaciones Forestales relacionado con el Programa Nacional de Cambio Climático y la Oficina de Desarrollo Limpio. En cuanto a las políticas de biodiversidad, es necesario promover un uso sostenible de estos recursos, promocionando el desarrollo de capacidades para un adecuado acceso y uso de estos recursos biológicos y el ejercicio de los derechos que de estas actividades se derivan en un marco de seguridad jurídica. Así mismo, es necesario garantizar la conservación de la biodiversidad como componente del Patrimonio Natural del país, a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y otros instrumentos, facilitando la participación efectiva y responsable de las organizaciones de base que representan a la población de las áreas protegidas y sus zonas de amortiguación, así como de otros actores vinculados. Además, se precisan acciones de recuperación y restauración en estas áreas, en especial humedales y otros ecosistemas productores de agua, acompañadas de la recuperación, sistematización y protección del conocimiento tradicional asociado a esta diversidad biológica. Respecto al manejo de los recursos hídricos, es necesario promover el manejo integral de cuencas para alcanzar un aprovechamiento eficiente de los mismos, evitando la degradación de los ecosistemas y garantizando el acceso equitativo de la población al agua. Esto incluye una cuantificación y clasificación de los recursos hídricos, la construcción de un marco normativo que defina la gestión integral y sostenible de los recursos hídricos con enfoque de cuencas y, la promoción y desarrollo del Programa Nacional de Manejo de Cuencas. En cuanto al recurso tierra, es prioritario desarrollar el marco normativo, técnico e institucional para promover el uso sostenible del recurso tierra en función de su vocación de uso y la conservación y rehabilitación de tierras en proceso de degradación para incorporarlas al proceso productivo. Además, se debe complementar la información sobre el territorio en proceso de erosión y desertificación; así como impulsar la promoción y desarrollo del Plan de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación y Efectos de la Sequía PAN – LCD, incluyendo el apoyo a programas, proyectos y convenios relacionados con la Lucha Contra la Desertificación. En el marco de la educación y capacitación, es fundamental promover la constitución o fortalecimiento de instancias de capacitación continua en áreas temáticas de la gestión ambiental. Así mismo, se promoverán medidas de sensibilización y concientización pública respecto al manejo, producción sostenible y conservación de los recursos naturales y se implementarán programas y políticas específicamente diseñadas para la agropecuaria y la industria:

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• En la actividad agropecuaria, se priorizará el apoyo a los pequeños productores a

través de: la recuperación de áreas degradas por sobre-explotación, la búsqueda de una integración entre la conservación in situ de la agro biodiversidad con la seguridad alimentaria; la promoción del uso sostenible de la agro biodiversidad en cadenas productivas; y el establecimiento de incentivos para la producción agro-ecológica dirigida a los mercados interno y externo, para posibilitar un incremento del nivel de ingresos de los productores a fin de revertir las condiciones de pobreza de la población rural y, frenar la degradación de los suelos.

• En la producción industrial, se promoverá la producción y desarrollo limpio como

estrategia central de gestión de la calidad ambiental, aplicando sistemas de incentivos que permitan optimizar procesos productivos eco-eficientes; y promoviendo inversiones y transferencia de tecnologías en el marco de los mecanismos de desarrollo limpio.

Cuarta Parte VIII. Marco Institucional para la promoción de la actividad productiva y reducción de la pobreza A fin de que el Estado asuma un rol más activo en la promoción de la actividad productiva y mantenga los avances conseguidos en el área social en términos de cobertura y calidad de servicios básicos, se hace necesario incorporar el énfasis productivo en los sistemas de planificación, revisar y adecuar el marco institucional bajo el cual actúan las entidades públicas, así como considerar las demandas planteadas a este respecto en el Diálogo Nacional Bolivia Productiva 2004. 8.1 Principios estratégicos El desarrollo de las actividades productivas requiere de un horizonte de mediano plazo, con prioridades y mecanismos que tengan grados de vinculación más directos con el proceso de planificación a partir del cual se asignan recursos y se evalúan resultados. En este sentido, se revisarán los criterios actuales bajo los cuales se elaboran los planes de desarrollo municipal y departamental (PDMs y PDDs), con el objeto de que estos planes tengan una mayor orientación productiva, a través de la priorización y el apoyo a algunas actividades productivas identificadas como estratégicas y viables con base en los resultaos del Diálogo Nacional Bolivia Productiva. Ello implicará que los planes operativos anuales municipales y departamentales (POAs) consignen una asignación de recursos con mayor efectividad sobre la generación de empleo y de actividad económica a nivel local. 8.2 Marco operativo El Estado asignará recursos a la promoción de la actividad productiva y el mantenimiento de la infraestructura social a través de tres mecanismos: líneas de crédito, subsidios al acceso a servicios y transferencias directas. Estos recursos serán otorgados a unidades productivas (individuales y comunitarias), Gobiernos Municipales y Prefecturas, y a la población objetivo (educación, salud y saneamiento básico), bajo determinados criterios de acceso y esquemas institucionales:

53

A. Se establecerá una primera división entre la provisión y/o mantenimiento de bienes

o servicios públicos (infraestructura productiva y social) y el apoyo a los beneficiarios finales:

(i) Para la provisión de bienes públicos se mantendrá el marco institucional del

Directorio Único de Fondos (DUF), con el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), y el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS). Ambas instituciones cuentan con niveles departamentales de desconcentración de sus actividades y de participación de los beneficiarios que es importante aprovechar y potenciar; sin embargo, considerando la demanda surgida en el Diálogo Nacional Bolivia Productiva de optimizar y redefinir el esquema de trabajo de los fondos, se revisarán y adecuarán sus procedimientos de asignación de recursos (agilización y simplificación de trámites) y se re-definirán las áreas en las que intervendrán (productiva y social) en función de las capacidades de los Municipios y de las Prefecturas, su población objetivo y las modalidades bajo las cuales se otorgará los recursos.

(ii) En respuesta a las demandas del Diálogo Nacional Bolivia Productiva, también

se reestructurará el apoyo directo a las unidades productivas estará a cargo de una agencia pública, Bolivia Productiva (BOLPRO), descentralizada, que tendrá la función de diseñar y operar instrumentos de fomento productivo que aseguren un uso adecuado de recursos, otorguen subsidios en algunos casos y de manera temporal, exijan aportes privados de contraparte y faciliten el surgimiento de nuevas unidades productivas “emprendedoras”.

B. En lo que corresponde al gasto recurrente para la provisión de servicios sociales

(educación y salud), a fin de mejorar la eficiencia y equidad en la asignación de los recursos se iniciará un proceso de descentralización de las unidades operativas de los Ministerios sectoriales (SEDES y SEDUCAS). A partir de una evaluación de la sostenibilidad del gasto, este proceso se iniciará en las regiones con mayor capacidad de gestión y se extenderá gradualmente a las demás.

C. Se han identificado Programas Sectoriales, que combinan asignaciones de

créditos, subsidios y transferencias, con recursos que no se canalizarán a través del DUF o BOLPRO, sino que cuentan con Unidades ejecutoras, bajo tuición del Ministerio cabeza de sector. Se diseñará un sistema de seguimiento y evaluación de estos Programas Sectoriales, el mismo que estará a cargo del DUF, a fin de tener información sobre los impactos generados por los programas y su vinculación con las políticas nacionales.

D. Finalmente, con base en criterios de compensación y de equidad se mantendrán

los esquemas de transferencias directas vigentes a la fecha destinados a beneficiar a los segmentos de la población más vulnerables y/o con mayores restricciones. En este marco se inscriben las Transferencias Directas a Comunidades y Asociaciones Productivas campesinas, indígenas y originarias.

8.2.1 Transferencias Directas a Comunidades y Asociaciones Productivas campesinas, indígenas y originarias

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Se ha considerado la asignación de transferencias directas a unidades productivas comunitarias o asociativas, a través de líneas expresamente establecidas para este efecto en el FPS, en calidad de capital semilla (o de arranque), para el inicio de emprendimientos productivos. Estas transferencias directas estarán dirigidas a aquellas unidades productivas con importantes restricciones para el acceso a activos productivos y/o a otros servicios proporcionados por el Estado.

El Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos originarios prevé para el período 2005-2007 una mayor u mejor participación de los Pueblos Indígenas y Originarios (PIOs); una mayor capacitación en sus derechos sociales, económicos, políticos y culturales y una mayor atención al tema territorial.

La primera de estas líneas de acción esta orientada a lograr la participación de PIOs en el proceso de la Asamblea Constituyente con una propuesta concreta y con representatividad.

La segunda tiene la finalidad de fortalecer la participación de los PIOs por medio de acciones de capacitación en derechos y el desarrollo sectorial de los temas de salud, educación y justicia, desde una perspectiva intercultural.

En cuanto al tema territorial se propone la agilización del proceso de titulación de TCOs acompañada de políticas de desarrollo económico agrario como base para la solución de la pobreza rural en Bolivia. 8.3 Marco operativo – criterios 8.3.1 Construcción y Mantenimiento de Infraestructura Productiva y Social Si bien se reconoce la importancia de mantener la estructura institucional básica del DUF, también es importante considerar la necesidad de realizar algunas modificaciones y complementaciones. Se mantendrá la diferenciación entre otorgamiento de préstamos Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y transferencias Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS) que existe en la actualidad al interior del DUF, así como la naturaleza intergubernamental de ambas instituciones; en este sentido, el FNDR otorgará créditos a Prefecturas, Gobiernos Municipales y a otras instituciones públicas, mientras que el FPS realizará transferencias a Gobiernos Municipales. Adicionalmente, al interior del FPS se establecerán dos áreas de trabajo: una orientada a apoyar la actividad productiva, básicamente mediante el desarrollo de infraestructura productiva (caminos, silos, sistemas de riego, electrificación rural, etc.), y otra para el mantenimiento de infraestructura social (escuelas, postas sanitarias, etc.). Esta redefinición implica una revisión del menú de proyectos que en la actualidad financian ambas entidades, que incorpora tanto criterios productivos como sociales y que muchas veces se ha constituido en una limitante para la asignación de recursos para infraestructura de apoyo a la producción. Las transferencias intergubernamentales a los Municipios (Política Nacional de Compensación) asignan recursos de manera indicativa a los municipios a través de una fórmula que ajusta la población de cada municipio por el grado de pobreza según las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Esta política mejoró la distribución de los

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recursos hacia municipios más pobres, sin embargo otorga igual tratamiento a gobiernos municipales con diferentes capacidades. Se propone considerar, además del índice de NBI, un tratamiento diferenciado a los municipios a los que se exigirá diferentes requerimientos de contraparte y apoyo en la gestión. Gradualmente en la medida, en que se cierran las brechas y mejoran las capacidades de gestión, los municipios serán tratados como iguales 8.3.2 Promoción de la Actividad Productiva – BOLPRO El Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad (SBPC)34, constituido en el año 2001, es el marco institucional bajo el cual se implementarán las acciones tendientes a desarrollar y fortalecer el aparato productivo nacional y se ampliará, articulará y diversificará el aparato productivo nacional, en especial en el segmento de Pequeñas y Medianas Empresas. A la fecha, el SBPC ha cumplido principalmente un rol de concertación y coordinación estratégica, liderado por la Unidad de Productividad y Competitividad (UPC), en su calidad de instancia técnica encargada del análisis, estudio, asesoramiento, seguimiento y desarrollo de propuestas y políticas relacionadas a la productividad y competitividad.

En este sentido, es prioritario complementar y fortalecer este rol estratégico que desempeña la UPC en el SBPC, con el de una entidad (BOLPRO) que lidere, articule y canalice, desde el nivel operativo, el apoyo del sector público a la actividad productiva, en el marco del SBPC, permitiendo que el Estado asuma un rol más activo y eficiente en la promoción del desarrollo empresarial. BOLPRO (Bolivia Productiva), tendrá las tareas esenciales de: i) evaluar la viabilidad los proyectos de desarrollo productivo o los planes de negocios elaborados por las unidades productivas, considerando criterios de rentabilidad económica, social y de adecuación a las prioridades de la Estrategia de Desarrollo35; ii) definir los instrumentos apropiados (financieros y no financieros) de apoyo por parte del Estado, para estos emprendimientos); y, iii) ejecutar (por sí mismo o mediante terceros) las acciones de fomento productivo que aseguren un uso adecuado de recursos36. BOLPRO contará con programas específicos para áreas que precisan de atención especial por parte del Estado e iniciará sus actividades con dos de alcance nacional: Incubadoras de Empresas y Reconversión Laboral37 y, además, será el encargado de articular el apoyo público financiero y no financiero.

34 El SBPC tiene por objetivo definir la visión estratégica nacional para el desarrollo de la productividad y competitividad, mejorar el entorno para los negocios, e incrementar, diversificar y fortalecer la oferta productiva nacional (D.S. 27567 de 11 de junio de 2004). 35 Lo que permitirá identificar mejor tanto los niveles de riesgo que el Estado asumirá conjuntamente con el sector privado, como las restricciones o los requerimientos adicionales de apoyo que pueda tener la propuesta productiva. 36 Será el MDE, a través de la UPC, quien defina los instrumentos de apoyo al sector productivo que BOLPRO podrá utilizar. 37 Los brazos operativos con los cuales BOLPRO iniciará sus actividades serán: Unidad de Diagnóstico (encargada de apoyar a los negocios a detectar sus falencias), Unidad de Evaluación de Proyectos, Unidad de Asignación de Apoyo (con base en el diagnóstico o de acuerdo al proyecto aprobado, se define el tipo de apoyo que el Estado puede brindar), Unidad de Contratos

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El apoyo no financiero se centra básicamente en las actividades de capacitación, asistencia técnica, desarrollo tecnológico, desarrollo de servicios de apoyo a la producción, etc, y para ello BOLPRO contará con el apoyo de instituciones estatales, mixtas y privadas, creadas para el efecto (SAT, CEPROBOL, IBNORCA, SIBTA, SENASAG, Centros de Estudio, entre otras).

En cuanto a los servicios financieros, las políticas del Estado se enmarcarán en los lineamientos de la institucionalidad financiera para el desarrollo (IFD).

8.3.3 Programa de Incubadora de Empresas

Busca transformar ideas promisorias de negocios o emprendimientos (MyPyMES) en funcionamiento que atraviesan dificultades, pero que pueden ser viables en el mercado con colaboración; en negocios rentables. En este sentido, el programa está destinado tanto a generar nueva actividad económica, como a evitar la mortandad de empresas viables. El apoyo se otorgará en temas de proceso productivo, calidad, gestión y comercialización. Una vez que las empresas que nacen en la incubadora cuenten con un plan de negocios coherente, tal que incremente sus posibilidades de consolidación en los mercados, y que además sean apoyadas en una etapa inicial de sus operaciones, dejarán la incubadora; y aquellas que ya están en el mercado y que acuden a la incubadora, saldrán de ella una vez que se han identificado sus falencias y se le han brindado los correctivos pertinentes. En ambos casos, estarán listas para competir individualmente en el mercado, con buenas posibilidades de éxito.

El programa de incubadora de empresas tiene por objetivo preservar e incrementar el nivel de empleo, brindar al mercado empresas más competitivas y diversificar la producción nacional. Tendrá también la función de promover la asociatividad y el encadenamiento de las micro, pequeñas y medianas empresas que atendió.

8.3.4 Programa de Reconversión Laboral

Orientado a reducir el desempleo del grupo de cesantes en el mercado laboral. Los cesantes son en su mayoría jefes de familia y constituyen una prioridad para la generación de empleo; en muchos casos, este grupo requiere de programas de recalificación/re-entrenamiento para poder insertarse exitosamente en el mercado laboral. La reconversión laboral de este segmento de desempleados permite, además, reducir la Tasa de Participación Global de los Hogares (TPGH) y disminuir así la presión sobre el mercado de trabajo. Se ha previsto un esquema de terciarización de la prestación de los servicios financieros, no financieros a las unidades productivas y la ejecución de los programas especiales, con el propósito de reducir los costos operativos que una intervención directa implica para el Estado, y a la vez promover y fortalecer la participación del sector privado, la academia y otras instituciones estatales. 8.3.5 Servicios Financieros

(celebra contratos en los que se establecen los compromisos por parte del Estado y del beneficiario) y Unidad de Seguimiento y Evaluación.

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El Estado fortalecerá su actual participación en el sistema financiero, a través de líneas de crédito específicas, a ser administradas por sus instituciones de banca de segundo piso (NAFIBO y FONDESIF), y complementará dichas acciones manteniendo el rol normativo y regulador que le corresponde. NAFIBO y FONDESIF colocarán estas líneas de crédito a través de licitaciones, convocando a participar a todas las instituciones del sistema financiero (banca, mutuales y cooperativas). Estas líneas de crédito contemplarán recursos para capital operativo, capital de inversión, y educación técnica y superior, entre otras. Los principios que orientarán la asignación de estos recursos son: (a) financiamiento de iniciativas productivas a partir de la evaluación del plan de negocios de la unidad productiva que solicita el financiamiento, (b) montos y plazos decrecientes en el tiempo, (c) complementariedad del acceso a cofinanciamiento con otros tipos de apoyo no financiero también otorgados por el Estado.

El diseño, características y requerimientos de las líneas de crédito que NAFIBO y FONDESIF administrarán buscará equilibrar la disponibilidad de recursos existente, las prioridades de la Estrategia de Desarrollo y las demandas sectoriales planteadas en el Diálogo Nacional solicitando la creación de nuevos Fondos (para los sectores agropecuario, minero, microempresa y exportador).

Finalmente, el Estado complementará el marco normativo existente (garantías, calificación de cartera, nuevas tecnologías financieras) a fin permitir una mayor cobertura y profundización de servicios financieros para los agentes productivos, en particular, la pequeña y mediana empresa.

8.3.6 Servicios No Financieros Se tiene previsto prestar servicios no financieros en las áreas de: tecnología y asistencia técnica, apoyo a la producción, capacitación, acceso a mercados, gestión empresarial, investigación y desarrollo. El Estado subsidiará el acceso a estos servicios, pero requerirá de una contraparte por parte de los beneficiarios finales.

Este subsidio será otorgado a través de las instituciones estatales creadas para el efecto (SAT, SIBTA, C-PROBOL, etc.), u otras privadas, de acuerdo a las necesidades concretas de las empresas que acudieron a BOLPRO.

Asimismo, se otorgará servicios de fortalecimiento institucional bajo el mismo esquema de subsidio-contraparte tanto a aquellas instituciones públicas que lo requieran debido a un cambio en los roles que se le asigne, y que por ello deban desarrollar nuevas tecnologías de servicios o sistemas de información, como a instituciones privadas prestadoras de servicios considerados como estratégicos para la promoción de la producción (transferencia de tecnología en el área rural, por ejemplo).

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Gráfico 17 Marco Institucional y criterios

DUF Infraestructura Prod. y Social

Red de Protección

Social (transf. directas pob. vulnerable)

BOLPRO Apoyo

Producción

Créditos Prefect., municipios, otras ent. públicas

Transf. municipios

FNDR FPS

social productivo

Serv. Financieros p’ unidades productivas

NAFIBO Fondesif

Serv. No Financieros p’ unidades productivas

REFOS Otros

Criterios diferenciados municipios

(gradualidad, graduación)

Prog. especiales

Incubadora empresas

Reconversión laboralTransf.

Directas

Org. y asoc.Productivas campesinas, indígenas y originarias

PROGRAMAS SECTORIALES: Investigación y transf. Tecnología (SIBTA), seguridad alimentaria (PASA) entre otros.

MENU (productivo y social)

DUF Infraestructura Prod. y Social

Red de Protección

Social (transf. directas pob. vulnerable)

BOLPRO Apoyo

Producción

BOLPRO Apoyo

Producción

Créditos Prefect., municipios, otras ent. públicas

Transf. municipios

FNDR FPS

social productivo

Serv. Financieros p’ unidades productivas

NAFIBO Fondesif

Serv. No Financieros p’ unidades productivas

REFOS Otros

Criterios diferenciados municipios

(gradualidad, graduación)

Prog. especiales

Incubadora empresas

Reconversión laboralTransf.

Directas

Org. y asoc.Productivas campesinas, indígenas y originarias

PROGRAMAS SECTORIALES: Investigación y transf. Tecnología (SIBTA), seguridad alimentaria (PASA) entre otros.

MENU (productivo y social)

IX. Lineamientos Sectoriales Las prioridades de la Estrategia identifican algunos sectores de la economía como estratégicos para la consecución de las metas de producción, exportaciones y generación de empleo. Asimismo, las conclusiones del Diálogo Nacional Bolivia Productiva plantean la promoción de un conjunto de actividades productivas y de sus articulaciones, que reflejan tanto las condiciones actuales de los actores productivos como su visión de largo plazo. En términos de políticas de largo plazo, el Ejecutivo dispone de lineamientos para: la agropecuaria, el turismo, la industria, la minería y el sector forestal, que han sido desarrollados por los ministerios cabeza de sector, en coordinación con los actores productivos involucrados y que constituyen el marco en el que se implementarán las acciones de política pública a nivel sectorial en los próximos años. Los niveles de coincidencia que existen entre las prioridades identificadas en el Diálogo Nacional y aquellas desarrolladas en las estrategias sectoriales, constituyen una base importante para la definición de mecanismos e instrumentos de apoyo al sector productivo. Adicionalmente, la Estrategia propone lineamientos de política para que la micro, pequeña y mediana empresa puedan desarrollar su potencial de generación de empleo y producción.

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9.1 Prioridades del Diálogo Nacional Bolivia Productiva Las prioridades sectoriales de las mesas municipales del Diálogo Nacional confirman la importancia de la actividad agropecuaria para la mayoría de los actores productivos locales; así como también la creciente potencialidad del turismo, tal como se puede apreciar en el cuadro 5.

Cuadro 5

Ejes Productivos de Desarrollo Priorizados a Nivel Municipal Agregación de ejes productivos, por actividad económica

(Como porcentaje del total de mesas municipales)

Agropecuario Turismo Manufacturas Comercio y Servicios

Minería e Hidrocarburos

BOLIVIA 70,1 13,9 10,8 1,8 3,4Chuquisaca 84,2 7,9 6,7 1,2 0La Paz 68,3 13,7 9,7 2,2 5,9Cochabamba 73,4 14 10,1 1,6 0,8Oruro 68,2 14 9 2,2 6,7Potosí 67,9 13,9 8,6 1,5 8,1Tarija 72,3 12,3 10,7 1,5 3,1Santa Cruz 63,9 17,8 16,3 1,5 0,4Beni 66,7 19,4 12,5 1,4 0Pando 70,9 10,1 18,8 0 0

Total mesas municipales: 314 Elaboración: UDAPE, en base a datos Secretaría Técnica Dialogo Nacional A nivel departamental se identifican cambios en los ejes priorizados, que responden a intereses y demandas de actores productivos concentrados en ámbitos con mayores niveles de articulación productiva y acceso a servicios, por lo que la manufactura se constituye en el segundo eje priorizado. El cuadro 6 incorpora un resumen sectorial de las prioridades identificadas en las mesas departamentales del Diálogo Nacional.

Cuadro 6

Ejes productivos de desarrollo priorizados a nivel departamental Agregación de ejes productivos, por actividad económica

Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando

BOLIVIA: Nº Departamentos que

priorizaron eje productivo

Agropecuario x x x x x x x 7

Manufacturas x x x x x x 6

Minería e Hidrocarburos x x x x 4

Turismo y Artesanía x x x x x x x x x 9

Comercio y Servicios x x x x x x 6

TOTAL EJES DE DESARROLLO

PRIORIZADOS POR DEPARTAMENTO

3 3 4 4 4 4 5 2 3

Elaboración: UDAPE, en base a datos Secretaría Técnica Dialogo Nacional

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Finalmente, en el Compromiso Nacional por una Bolivia Productiva, resultante de la Mesa Nacional del Dialogo Nacional culminado en diciembre de 2004 se priorizaron los siguientes ejes productivos:

• Agroindustria

• Turismo-Artesanía

• Manufacturas (Confecciones y Textiles, Cueros, Maderas, Metalmecánica y Joyería).

• El gas como factor de industrialización • El Desarrollo de una nueva minería • Aprovechamiento de la Biodiversidad. • Desarrollo Forestal • Desarrollo de Servicios y Comercio en Zonas Francas y fronteras.

Se considera que muchas de las demandas emergentes de esta priorización de actividades productivas recogida desde los niveles más descentralizados podrán ser atendidas por el Estado en sus distintas instancias: Gobierno Central, Prefecturas y Municipalidades. 9.2 Sector Industrial 9.2.1 Objetivo Resolver los problemas de productividad y competitividad de las empresas nacionales, para permitir un mejor posicionamiento de estas tanto en el mercado interno como en el mercado externo; e impulsar un proceso de reconversión productiva a favor de las actividades económicas más dinámicas, que permitan diversificar la productividad de la industria manufacturera y lograr una mayor y más diversificada inserción a mercados externos. 9.2.2 Meta Desarrollar una industria competitiva, articulada y sostenible, que contribuya a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Competitiva en el sentido de ser mejor que otras empresas o regiones en innovación de productos, procesos y la búsqueda y/o conquista de mercados; articulada para conformar un tejido industrial competitivo con su entorno (otras empresa, instituciones del sector pública, privado, prestadoras de servicios, instituciones académicas y sociedad); y sostenible que use los recursos humanos y naturales para sus procesos productivos de manera racional.

61

9.2.3 Acciones

Incrementar las compras estatales de productos nacionales, a través del Programa Compro Boliviano.

Facilitar y fomentar la formalización de empresas, simplificando, reduciendo y

adecuando los trámites requeridos.

Institucionalizar mecanismos eficientes de búsqueda de mercados y de indagación de demandas en mercados internos y externos y difundir ampliamente ésta información.

Fomentar la homogeneización de la producción de pequeñas unidades

productivas, su asociación y su articulación con unidades productivas más grandes.

Aprovechar economías de escala y de alcance en la utilización de equipamiento y

servicios, constituyendo Parques Industriales, Maquicentros y el desarrollo de Clusters, que posibiliten la cooperación entre empresas.

Implementar nuevas tecnologías crediticias (acceso a financiamiento) para la

industria manufacturera, acordes con las características de esta actividad.

Fomentar la inversión privada en la renovación de maquinaria y equipos y en la investigación y el desarrollo tecnológico, para su incorporación en la actividad industrial, y en prácticas de producción más limpia.

Fortalecer a las instituciones públicas vinculadas a la capacitación laboral.

9.3 Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) La Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) es la propuesta del Gobierno Nacional para organizar y re-orientar su intervención en el medio rural con una lógica diferente, de no solamente proponer líneas de política, sino también de establecer los enfoques de intervención que permitan superar el alto grado de conflictividad existente en el país, generado por el descontento de los y las habitantes rurales; cuyo punto mas alto se produjo durante las gestiones 2000-2003. La ENDAR, pretende precisamente dar respuesta integral a las demandas plasmadas en innumerables convenios suscritos por los diferentes gobiernos, que finalmente confluyen en el deseo de mejorar las condiciones de vida de los bolivianos y bolivianas que viven y trabajan en las áreas rurales del país. La construcción de la ENDAR no ha sido excluyente en relación al proceso del Diálogo Nacional Bolivia Productiva, mas por el contrario, se buscó contribuir al establecimiento de horizontes productivos sostenibles para el desarrollo rural, a partir de una propuesta que fuera internalizada por el conjunto de la Sociedad Civil, a través de talleres de discusión y análisis, con el fin de que sus resultados enriquezcan las conclusiones del Diálogo Nacional Bolivia Productiva y sean refrendados por éstas.

62

Los 41 talleres realizados en regiones de todos los departamentos del país, recogieron la participación de mas de 2500 participantes, representantes de 200 organizaciones de productores, quienes identificaron potencialidades, problemas y soluciones para el desarrollo rural, y establecieron que la ENDAR es un instrumento que puede coadyuvar a ese objetivo. En los talleres se registró un 97% de convergencia con el contenido de la ENDAR y sólo un 3% de divergencia. 9.3.1 Objetivo General Contribuir a incrementar el ingreso y empleo de los productores agropecuarios y rurales, dotándoles de conocimientos y medios para insertarse de manera sostenida y competitiva en los mercados, en un marco de inclusión, equidad social, cultural y de género. 9.3.2 Políticas Priorizadas y Objetivos Específicos

• Desarrollo de Comunidades Productivas: Promover acciones de inclusión económica, social y cultural de campesinos, indígenas, originarios, colonizadores y pequeños productores agropecuarios, con enfoque de género.

• Desarrollo de Mercados, Productividad y Competitividad: Mejorar las condiciones de inserción de los productos nacionales de origen agropecuario, a los mercados internos y externos, articulando los procesos productivos agropecuarios y rurales a la demanda interna y externa de manera que desarrollen una oferta competitiva.

• Seguridad Alimentaria: Mejorar la seguridad alimentaria de la población nacional, permitiendo la disponibilidad y el acceso de la población a los alimentos y por esa vía reducir los niveles de desnutrición de importantes sectores de la población.

• Oportunidades de Ingresos no Agropecuarios: Generar oportunidades para mejorar y diversificar el empleo e ingreso de la población rural.

• Infraestructura Productiva y de Apoyo a la Producción: Promover la construcción y mejoramiento de infraestructura productiva y de apoyo a la producción. Impulsando la competitividad de los procesos productivos, promoviendo y haciendo eficiente la inversión pública en electrificación rural, vías de transporte, sistemas de riego y otra infraestructura productiva.

• Tierras: Coadyuvar en la otorgación de seguridad jurídica sobre la tenencia y acceso a la tierra, orientando a su aprovechamiento productivo y sostenible.

• Nuevo Desarrollo Alternativo: Modificar la dinámica económica y social generada por la producción excedentaria de coca y sus derivados ilícitos, potenciando el desarrollo socioeconómico integral, participativo y sostenible.

Complementariamente se plantean las siguientes Políticas Transversales:

1. Sostenibilidad ambiental y uso productivo de los recursos naturales 2. Formación técnica para el desarrollo rural 3. Capacitación empresarial 4. Enfoque de género para el desarrollo

63

9.3.3 Dominios de Intervención La ENDAR contempla tres dominios de intervención: Desarrollo Económico Local, Cadenas Agroproductivas y Transferencias directas a comunidades i. Desarrollo Económico Local (DEL) El Desarrollo Económico Local (DEL) constituye el marco general para la ejecución de la ENDAR y se orienta a transformar los mecanismos de la Participación Popular para el impulso del desarrollo rural. Las acciones conjuntas definidas entre los gobiernos municipales o mancomunidades y los productores locales o regionales, que identifican sus oportunidades competitivas y de desarrollo de sus potencialidades, se constituirán en la referencia central para la priorización de la inversión pública, el saneamiento de tierras y de todas las intervenciones de apoyo al desarrollo rural. El DEL es un proceso que se manifiesta en un territorio determinado, basado en la conjunción del esfuerzo público-privado con una visión compartida de desarrollo y permite diseñar estrategias y alianzas, las mismas que se plasman en Agendas de Responsabilidad Compartida (ARCOs), y que a su vez se ven reflejadas en los planes de desarrollo departamental y municipal, con la finalidad de operativizar los procesos de desarrollo en las Áreas de Desarrollo Económico Local. Por sus características, el DEL constituye el escenario base adecuado para la implementación de las Estrategias Productivas Integrales (EPI’s), resultantes de las mesas municipales del Diálogo Nacional Bolivia Productiva. ii. Cadenas Agro-Productivas

Las cadenas agro productivas son el conjunto de actores y/o grupos de actores que intervienen en los procesos productivos desde la provisión de insumos y materias primas, transformación, industrialización y comercialización, hasta llegar al consumidor final. Una cadena considera la participación de diversos actores: productores, prestadores de servicios, el sector público, entidades de asistencia técnica y organismos de financiamiento, entre otros. La cadena agro – productiva requiere de un enfoque integral y sistémico y promueve las sinergias de servicios e instituciones de apoyo, evitando la duplicidad de funciones, e identificando en forma participativa los cuellos de botella con la finalidad de priorizar las acciones e inversiones. Este enfoque considera un cierto nivel pre-existente de organización entre los actores de los diferentes eslabones de la cadena, y si bien el Estado Boliviano viene impulsando la conformación de cadenas productivas desde el año 2001, el mismo se aplicará, en primera instancia, a las principales actividades agroindustriales orientadas a la exportación, las cuales ya han logrado desarrollar niveles de coordinación a su interior, por las dimensiones de su actividad. iii. Transferencias directas a comunidades

Las transferencias directas son una modalidad por la cual el Estado transfiere de manera directa y no re-embolsable, recursos financieros y en especie, a comunidades campesinas, indígenas y originarias, las mismas que contribuyen con recursos de

64

contraparte. Estas transferencias financiarán la ejecución de proyectos productivos autogestionados, bajo un marco de control social, con la participación de las comunidades beneficiarias. Bajo esta modalidad, se busca fomentar y fortalecer el “desarrollo económico comunitario”, a través del apoyo a la producción agropecuaria. agroforestal, agrosilvopastoril, piscícola, apícola y artesanal. A fin de lograr el mayor impacto posible, la ENDAR considera acciones específicas orientadas a desarrollar un conjunto de condiciones dentro las comunidades beneficiarias:

• Apoyo a la competitividad productiva y seguridad alimentaria en las comunidades beneficiarias a través de la innovación tecnológica.

• Fortalecimiento de las capacidades de las comunidades productivas campesinas,

indígenas y originarias, que consoliden la base o patrón productivo para lograr su propio desarrollo, a través de la generación de condiciones económicas, sociales e institucionales para la ejecución, operación y mantenimiento de sus proyectos.

• Desarrollo de capacidades socioculturales para la conformación de “capital social”

a nivel comunal como un medio que facilite mejorar los niveles de desarrollo humano a escala comunal.

9.4 Desarrollo Forestal Los bosques naturales en Bolivia constituyen una tradicional fuente de múltiples recursos complementarios a la subsistencia diaria de los pueblos rurales, originarios e indígenas. También son la base de una creciente industria de bienes maderables y no maderables que generan fuentes de trabajo e importantes ingresos al sector privado, el Estado y los Gobiernos locales. La superficie boscosa abarca una extensión de 53 millones de ha, es decir, casi un 50% del territorio nacional está cubierto por algún tipo de bosque, de los cuales, el 63% (33,5 millones de ha) tienen vocación exclusivamente forestal. El total de superficie boscosa boliviana, representa aproximadamente un 1,28% de la cobertura forestal mundial y, casi el 10% de los bosques tropicales de América del Sur, ocupando el país el sexto lugar por superficie de bosques tropicales a nivel mundial y, el tercer lugar en el Continente Americano después de Brasil y México. El país es líder mundial en certificación forestal voluntaria (extensión de bosques certificados), con 1.5 millones de has, que representan el 33% de la superficie total certificada a nivel mundial. El sector forestal en Bolivia, desde el año 1990 ha generado en promedio alrededor de $us122 millones al año; el año 2003 se exportaron $us93 millones en productos forestales con valor agregado, $us15 millones en productos de madera bajo certificación forestal voluntaria (sello verde), mientras que las exportaciones de castaña ascendieron a $us38 millones. El sector genera 50 mil empleos directos y aproximadamente 25 mil empleos indirectos. Además, durante los últimos siete años, los aportes impositivos del sector forestal superaron los $us37 millones.

65

9.4.1 Objetivo Asegurar un proceso de crecimiento y desarrollo del sector forestal de Bolivia, con el fin de contribuir al crecimiento del Producto Interno Bruto y a las exportaciones del país, basado en una mayor competitividad del sector, con reglas claras para todos, y alcanzando a un mayor número de usuarios beneficiados por el modelo de desarrollo del sector (campesinos, indígenas, comunarios, propietarios privados y empresarios), bajo un modelo de manejo sostenible de los bosques (reducción en las tasas actuales de deforestación y degradación). 9.4.2 Metas de mediano y largo plazo

• Consolidar la competitividad del sector forestal a nivel regional, basado en la capacidad de atracción de inversionistas internacionales.

• Alcanzar los 20 millones de ha de bosques bajo manejo forestal sostenible.

• Certificación de al menos 70% de los bosques bajo manejo forestal sostenible.

• Incremento del área de bosques plantados a 200.000ha

• Aumentar la producción de trozas a por lo menos 9 millones de m3 al año.

• Aumentar la remoción media de los bosques a por lo menos 15 m3/ha.

• Mejorar el parque industrial forestal (15 aserraderos con tecnología de punta, 40

unidades de remanufactura, 5 fábricas de contrachapado, al menos 1 planta de tableros reconstituidos y 1 planta de celulosa y papeles especiales).

• Producir al menos 1.2 millones de m3 al año de productos con mayor valor

agregado. En el mediano plazo (7 años), procesar por lo menos el 50% de la producción de aserrados para producir mayor valor agregado.

• Generar 250.000 empleos directos.

• Alcanzar al menos $us1.000 millones en exportaciones de productos forestales,

siendo al menos $us600 millones de productos “eco-etiquetados” (exportaciones con certificación). En el mediano plazo (7 años), alcanzar al menos $us400 millones en exportaciones anuales de productos forestales, correspondiendo por lo menos $us100 millones a productos “eco-etiquetados”.

• Generar el 4,5% del Producto Interno Bruto.

9.4.3 Principales Acciones

• Garantizar la seguridad jurídica y física de las Concesiones Forestales, ASL’s, TCO’s, Áreas Protegidas y Tierras Fiscales de Producción Forestal Permanente.

• Democratizar los recursos forestales, de modo que se incorpore a los sectores indígenas y campesinos (tierras comunitarias, TCO’s y ASL’s), a la dinámica

66

socioeconómica del nuevo régimen forestal, de manera que contribuyan adecuadamente a la conservación y el uso sostenible de los recursos.

• Fortalecer la capacidad de gestión del Estado, como ente rector a nivel nacional y

regional, y como ente operativo en los niveles municipales. Además, fortalecer en sus capacidades a la Superintendencia Forestal como ente de regulación y control.

• Lograr la aplicación generalizada por parte de los usuarios del bosque, de la Ley

Forestal, los instrumentos de planificación y las prácticas validadas de manejo forestal.

• Ayudar a las empresas forestales a incrementar su competitividad, a través de la

incorporación de tecnologías apropiadas que además de coadyuvar a una explotación más eficiente permitan la incorporación de valor agregado.

• Facilitar las exportaciones de productos forestales maderables y no maderables a

través del desarrollo de nexos con mercados de madera y productos certificados, información sobre nuevas especies maderables, e inteligencia de mercado de productos y fortalecimiento del mercado local.

• Implementar mecanismos que mejoren la captación efectiva de los recursos

económicos provenientes tanto del pago de patentes forestales, como de la prestación de servicios ambientales, hecho que permitirá negociar fondos fiduciarios, ventas honoríficas de bosques clasificados como sumideros de carbono y la conservación de la diversidad biológica.

• Fortalecer acciones prioritarias y mecanismos de promoción forestal, investigación

y formación de recursos humanos, capaces de responder a los desafíos tecnológicos propuestos para el sector, así como de generar información y conocimiento.

9.5 Minería 9.5.1. Diagnóstico Las cifras sobre el desenvolvimiento productivo del sector muestran que entre 1997 y 2003, periodo de aplicación del nuevo Código de Minería, la minería se contrajo, siendo los años críticos 1998, 1999 y 2001 los que registraron tasas anuales del PIB negativas, -0,72 en 1998, -5,11 en 1999 y -4,02 en 2001 y un crecimiento bajo en 1997 con una tasa de 0,54; en la gestión 2000 una tasa 1,07; en el 2002 0,29 y una tasa de crecimiento moderado en 2003 que alcanzó a 3,6%. Todas las tasas anuales sectoriales están por debajo de los niveles alcanzados por las tasas anuales de crecimiento del PIB nacional, excepto la correspondiente a 2003, año en el que la tasa sectorial está por encima de la nacional que alcanzó a 2,95%. La participación del PIB minero en la generación del PIB nacional se ha reducido en el periodo de análisis de 5,52% en 1997 a 4,5% en 2002 y su leve recuperación en el 2003 a 4,55%. La participación de las exportaciones sectoriales en el valor nacional, se redujo de 41,1% en 1997 a 29,9% en 2002, con un promedio de participación en el periodo de 38,4%.

67

La inversión sectorial se ha reducido de $us67,2 millones en 1997 a la suma de $us20,0 millones en 2003 y la participación de la inversión directa extranjera en minería sobre la inversión directa extranjera en la economía nacional se incrementaron de 3,5% en 1997 a 3,7% en 2003, debido a la contracción del valor absoluto de la inversión en la última gestión. La inversión en prospección y exploración minera no supera la suma de $us10 millones en los últimos tres años y se constituye en uno de los problemas de mayor preocupación para la definición de una Estrategia sectorial, debido a que los flujos de inversión en estas actividades son bajos en comparación de los registrados en Perú, Chile, Argentina. Las razones para este bajo interés en la exploración son varias, las principales podrían ser la carencia de una política estatal sostenida para la actividad, inseguridad jurídica, falta de difusión de nuestro potencial mineralógico, deficientes resultados de las actividades de exploración básica, el incremento de las actividades de las cooperativas mineras alrededor de los emprendimientos empresariales y las exigencias de las comunidades locales y regionales para que los proyectos los incluyan como beneficiarios de la actividad, en esto existe una confusión de los habitantes pues no se pueden compartir beneficios en la etapa de exploración porque en esta no genera producción. La minería genera bajas recaudaciones impositivas, debido a la baja producción, a la tendencia declinante de las cotizaciones oficiales de los metales y minerales, así como a la estructura impositiva sectorial. La participación de las recaudaciones provenientes del sector sobre las recaudaciones nacionales no supera el 3%, lo cual está en contradicción directa con la generación del valor de las exportaciones. En este sentido, es necesaria una revisión al sistema tributario del sector minero a fin de que el Estado perciba mayores ingresos por exportaciones generadas en este sector. La minería ha generado en el periodo 50.000 puestos de trabajo, de los cuales el 94% está concentrado en el sector de las cooperativas mineras y minería chica, se puede afirmar que estos dos sectores constituyen el sector social de la minería porque generan fuentes de trabajo en regiones deprimidas, con bajos niveles de productividad pero que mantienen niveles importantes de producción minera, exportación y recaudaciones impositivas que benefician a las Prefecturas Departamentales. El Estado ha desarrollado importantes Programas de apoyo a estos sectores, particularmente tratando de evitar el cierre de operaciones de las cooperativas mineras en los años de crisis de los precios de los minerales y metales, apoyo que se expresó en trasferencias mayores a la suma de $us20 millones. La principal debilidad del sector radica en la dependencia de esta actividad de las fluctuaciones de los precios internacionales de los metales y minerales, el grado de dependencia es alto e influye en las decisiones sobre los niveles de inversión y producción. Otros factores a tener en cuenta tiene que ver con el evidente rezago tecnológico del sector y sus dificultades para acceder a fuentes de financiamiento. Asimismo, la naturaleza de la actividad minera requiere que los proyectos estén ligados a la realidad regional de los pobladores, el aporte voluntario de las empresas es fundamental y para esto cuentan con varias facilidades que el Código de Minería les brinda para establecer relaciones con el Municipio y la Comunidad.

68

9.5.2 Potencial El potencial de la minería se puede sintetizar en los siguientes aspectos: Portafolio de proyectos: San Cristóbal $us500 millones; Mutun $us100 millones; San Bartolomé $us70 millones; Karachipampa $us70 millones; Cerro Rico $us55 millones; Salar de Uyuni $us50 millones; San Vicente $us35 millones; Japo $us22 millones; Colas de Colquiri $us20 millones; Korichaca $us18 millones; Poopo $us18 millones; Kori Kollo $us12 millones. Portafolio de prospectos, en el que se espera invertir $us200 millones, los principales son: Akamani, Rincón del Tigre, Bocamina, Cuenca de Tucavaca, Miguela, San Bernardino, Iroco, Huallani, Cachi Laguna, Colquechaca, Colavi, Atocha y otros. 9.5.3 Programas El sector minero, en un ejercicio de concertación importante, realizó un Simposio Nacional Minero, evento en el que los diversos actores establecieron las directrices para la definición de una política minera estatal y un plan de reactivación del sector. A base de estas conclusiones y contribuciones posteriores, se ha definido un conjunto de programas prioritarios cuya ejecución se ha definido un conjunto de programas prioritarios cuya ejecución se ha iniciado con importantes avances. Dichos programas son las siguientes:

• Programa de estabilidad jurídica y actualización del marco normativo. • Programa de promoción intensiva de la exploración minera

• Programa de actualización del inventario nacional de recursos minerales para el

banco integral de datos

• Programa de incentivos fiscales para la instalación de nuevos proyectos mineros

• Programa de ajustes al régimen impositivo minero

• Programa de apoyo al sector social de la minería que incluye la creación del Fondo Minero de Inversión (FOMIN), el Programa de Apoyo Productivo a las Cooperativas Mineras (PAP) Y EL Fondo de Apoyo a la Reactivación de la Minería China (FAREMIN)

• Programa minero de desarrollo regional, de comunidades rurales y de empleo en

el sector, cuya base principal es el Proyecto Comunidad Minera Sostenible.

• Programa de desarrollo de minerales no tradicionales (incluye el sector gemológico)

• Programa de desarrollo de recursos minerales evaporiticos

• Programa de fundiciones

69

• Programa de tratamiento de colas y desmontes con fines ambientales y socioeconómicos

• Programa de información económica y social (Censo Nacional Minero)

• Programa para mejorar el nivel de la vida de los trabajadores mineros

• Programa de productividad y comercialización de minerales

• Programa de desarrollo tecnológico para la minería

• Programa de modernización de las entidades estatales de la minería

• Programa de participación intersectorial

• Programa de políticas transversales a la minería (género, niños, trabajadores)

9.6 Turismo El gobierno nacional ha determinado asignar una importancia significativa al desarrollo turístico del país como medio de mejorar las condiciones de vida y aprovechamiento económico de la sociedad, para ello, con la nueva administración del Viceministerio de Turismo, ya se han definido los lineamientos estratégicos del desarrollo sectorial.

El Plan Estratégico Institucional se basa esencialmente en los siguientes elementos.

• El turismo en cuanto a actividad productiva, de debe ser de acceso general, sin

discriminación y de redistribución equitativa. • El impacto del turismo en el medioambiente debe ser el menor posible y la

sostenibilidad de los productos debe estar garantizado.

• El turismo boliviano visto en términos de mercado internacional, debe manifestarse competitivamente.

• Los actores participantes del turismo deben reconocer como legítima a la cabeza

de sector.

• La función pública debe enmarcarse en los criterios de calidad, cantidad, sostenibilidad, ética y transparencia.

70

Factores estratégicos definidos por orden de importancia: Factor Descripción

• Necesidades productivas • Presencia boliviana en el

contexto turístico internacional • Entorno competitivo • Capacidad pública • Turismo interno

• Ampliar la base productiva con la

incorporación de las poblaciones locales • Inserción de la imagen turística nacional en

los mercados turísticos • Intervenciones en aspectos normativos, de

certificación de calidad, de formación de capital humano, etc.

• Prestación de servicios, articulación

transversal y vertical, facilitación turística. • Necesidad de integración nacional y

redistribución ampliada del ingreso.

9.6.1 Objetivos

Los objetivos a largo plazo son:

1. Desarrollar oferta turística productiva.

2. Posicionar la imagen turística boliviana en el concierto internacional.

3. Propiciar un entorno competitivo del turismo.

4. Fortalecimiento de la gestión pública del turismo.

5. Promover el turismo interno en el país.

9.6.2 Metas

• Superar los 500.000 visitantes extranjeros al país. • Incremento del 60% del gasto realizado por los visitantes extranjeros en el país. • Superar el horizonte de 100.000 empleos directos e indirectos generados por el

turismo. • Incremento del 20% de los flujos de turistas europeos. • Cantidad de emprendimientos turísticos locales duplicados.

9.6.3 Programas estratégicos:

• Zonas Prioritarias de Desarrollo Turístico (ZPDT) • Organizaciones de Gestión de Destinos (OGDs)

71

• Financiamiento de recursos propios • Ecoturismo y Áreas Protegidas • Indicadores sectoriales • Facilitación turística • Promoción turística internacional PROBOTUR • Desarrollo de mercados • Profundización de la normativa sectorial • Certificación del turismo • Articulación de la gestión pública

9.6.4 Regiones prioritarias para el desarrollo turístico:

• Salar de Uyuni – Lagunas • Lago Titikaka • Cordillera Real • Trópico cochabambino • Misiones Jesuíticas • Chaco • Triángulo amazónico

• Trinidad • Pantanal • Madidi • Sucre Potosí

X. Ejes Transversales Los ejes transversales están relacionados con las formas de organización empresarial. En primer lugar se presenta a la micro, pequeña y media empresa y en segundo lugar a las cooperativas.

72

10.1 Micro, Pequeña y Mediana Empresa

10.1.1. Principales características La incidencia de la micro y pequeña empresa (MyPE) en Bolivia es muy alta en términos de empleo pero por su baja incidencia en el producto total deriva en una muy baja productividad. A su vez el problema de la pobreza (37,3% de la población en extrema pobreza) esta muy asociada a la informalidad, al desempleo y subempleo (Gráfico 18. La microempresa (de 1 a 9 empleados) presenta una productividad de 3,69 frente a una productividad promedio nacional de 12,72 y una productividad de 102,27 de la gran empresa (mayor a 50 empleados)38. Por tanto si se quiere crear un empleo más productivo es necesario enfrentar el problema de las MyPE.

Gráfico 18 Pobreza, Empleo y PIB

Fuente: UDAPE. Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza. Asimismo, es importante fortalecer a las medianas empresas, dada su potencialidad de acceder a mercados externos en el corto plazo y su capacidad de generar empleo con mayores niveles de productividad que las MyPEs. No obstante, el Estado también apoyará a la MyPEs con capacidad de consolidarse en el mercado y en especial a las que tengan potencialidades que les permitan además crecer. Se buscará que estas MyPEs se articulen a unidades productivas con mayor tamaño y con presencia en los mercados, sea formando alianzas estratégicas o promoviendo su asociatividad. También se buscará mejorar la calidad de los productos (servicios) que ofrecen y su homogenización39. 38 Viceministerio de Microempresa (2001), Estimación del aporte de la MyPE a la economía nacional. 39 Para exportar a veces se requiere satisfacer pedidos que no pueden ser cubiertos por las MyPEs de manera individual, pero sí de manera asociada, o al menos, agregada.

7% empleo

10 % empleo

83 % empleo

Generación del PIB

Estructuradel Empleo

65 % PIB

10 % PIB

25 % PIBMicro

Pobreza(deciles)

4 y

6to

Ricos

Pobres

Grandes 7% empleo

10 % empleo

83 % empleo

Generación del PIB

Estructuradel Empleo

65 % PIB

10 % PIB

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PyMEs

Pobreza(deciles)

4 y

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10 % empleo

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Generación del PIB

Estructuradel Empleo

65 % PIB

10 % PIB

25 % PIBMicro

Pobreza(deciles)

4 y

6to

Ricos

Pobres

Grandes 7% empleo

10 % empleo

83 % empleo

Generación del PIB

Estructuradel Empleo

65 % PIB

10 % PIB

25 % PIBMicro

PyMEs

Pobreza(deciles)

4 y

6to

Ricos

Pobres

Grandes

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Adicionalmente, del total de la población ocupada en el área urbana, el 61,3% correspondía al sector informal y solo el 38,7% al sector formal.40 Según el Banco Mundial (2004), un 67,1% del PIB representa la economía informal. Presenta además un alto rezago educativo; el promedio de escolaridad de este sector es de 8 años que correspondería al ciclo básico y del total de la población urbana de 9 años. A la insuficiencia de formación “formal” se añade la insuficiencia de formación técnica. Así en la manufactura, del personal empleado en la MyPE solamente un 8% tiene formación técnica y del sector servicios un 11%. Esta altamente concentrada la MyPE en el sector comercio (61,3%), en el sector servicios (23,5%) y tiene poca incidencia en el sector manufactura (10,2%)41. La MyPE es un gran reservorio de fuerza de trabajo joven; un 85% de los ocupados se concentra entre los 15 y los 39 años. Sin embargo, el nivel de ingresos evidencia condiciones de sobrevivencia de los ocupados, sea propietario o trabajador, con largas jornadas laborales y la ausencia de beneficios sociales.42 Las principales restricciones y limitaciones de las MyPEs, se presentan a continuación con base en el estudio del Viceministerio de Trabajo, Cooperativas y Microempresa (2002):

• La MyPE sostiene su presencia competitiva aplicando una estrategia orientada a lograr el menor costo posible de operación, principalmente el costo laboral, por lo que su competitividad es muy espuria.

• No constituyen factores de competitividad para la MyPE el conocimiento, la

asociatividad, la ubicación en la cadena de agregación del valor ni la penetración de nuevos mercados.

• Si bien tiene una alta flexibilidad para la innovación del producto, esta solamente

esta orientada a los requerimientos del mercado interno y no de las diferentes oportunidades del mercado internacional.

10.1.2 Lineamientos La Estrategia postula transitar de una economía donde la mayoría de los agentes económicos se concentran en la Micro y Pequeña Empresa ha una economía donde los agentes económicos más dinámicos se concentren en la pequeña y mediana empresa. Para lo cual, un aspecto central de las políticas que se postulan se orientan a estimular la inclusión de las MyPEs en la formalidad y su participación en procesos asociativos, articulándose en torno a empresas mayores o asociándose entre ellas, para reducir los costos y superar los obstáculos que les permiten acceder a diferentes tipos de recursos y procesos que les permiten aumentar la productividad y alcanzar niveles más competitivos, a través de su inserción en clusters o redes. Esta inclusión contribuirá a superar la tendencia al aislamiento de las MyPEs, su informalidad y desconfianza del trabajo asociativo. Los entornos territoriales a su vez favorecerán la difusión de los avances y conocimientos para aumentar su productividad.

40 Larrazábal H (2003), Documento preparado para el proyecto de capacitación artesanal de la Fundación Carmen. 41 Viceministerio de Trabajo, Cooperativas y Microempresa (2002), Micro y Pequeña Empresa Urbana y periurbana de Bolivia. La Paz. 42 Viceministerio de Trabajo, Cooperativas y Microempresa (2002), op.cit.

74

10.1.3 Acciones Si bien ha existido un buen desarrollo de los servicios empresariales financieros y no financieros, así como las bolsas de subcontratación, se requieren de medidas más estables y coordinadas para enfrentar las principales limitaciones de las MyPEs. En el contexto de la coordinación con las políticas macro y las políticas meso propuestas, se presentan medidas de apoyo orientadas a la creación de pequeñas empresas, desarrollo de proveedores, difusión y aprovechamiento de las oportunidades de mercados, aumento de la productividad total y apoyo a las innovaciones. i. El apoyo a la creación de empresas

La creación y desarrollo de PYMEs se insertará preferentemente bajo las modalidades de redes y clusters productivos y estará orientada principalmente a producir bienes exportables o sustitutos de importación. De esta manera se reducirían costos, se aprovecharían economías de escala y serian más efectivos los Servicios de Desarrollo Empresarial financieros y no financieros actualmente existentes y nuevos servicios como gestión de la productividad, servicio de oportunidades de mercado internacional y servicios de apoyo a innovaciones.

ii. La preinversión

Se incorporará una línea de preinversión de manera de estimular, sobre todo a los emprendedores jóvenes, ideas con capacidad de convertirse en proyectos empresariales, traducir dichas ideas en proyectos, apoyar la puesta en marcha e incluso ayudar a las MyPEs a mantenerse en el mercado en una primera fase. La ejecución de este programa estará en el marco de las funciones de BOLPRO. iii. Programa de desarrollo de proveedores

Dentro de los servicios de desarrollo empresarial el programa de proveedores permite a la MyPyMEs actuar como proveedor especializado para las empresas de mayor dimensión y también para las compras estatales. Actualmente se realiza la Feria a la Inversa con proveedores de las compras municipales y estatales las cuales han tenido un buen desempeño. Sin embargo, los proveedores deben cumplir con requerimientos específicos para lo cual necesitan asistencia técnica especialmente en control de calidad. El programa de desarrollo de proveedores deberá insertarse en las redes y clusters así como a las bolsas de subcontratación.

iv. Difusión de oportunidades de mercado

Los servicios que actualmente ofrece CEPROBOL deberán estar relacionados con los servicios que presta el SAT de desarrollo empresarial y los servicios financieros. CEPROBOL debería priorizar el prestar servicios de oportunidades comerciales a la MyPyMEs , debido a que las empresas más grandes tienen recursos para conseguir la información de mercados, detectando nichos de mercado que requieren de volúmenes pequeños en cuanto al tamaño del pedido. La coordinación entre las entidades que apoyan a la producción será más efectiva, bajo el esquema definido para BOLPRO.

75

v. El incremento de la productividad total y el trabajo

Los servicios empresariales deberán priorizar servicios para desarrollar la capacidad de gestión en productividad y calidad, identificar mejoras y soluciones de bajo costo y ser parte de un centro de información para innovaciones de la pequeña y mediana empresa.

En una primera fase deberían identificarse los componentes del sistema de innovación y mejora continua en Bolivia en el marco del Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad (SBPC). A nivel de universidades, centros tecnológicos, zonas francas, centros de investigación, gremios empresariales. Y posteriormente desarrollar un programa de innovaciones.

Estas medidas deberán enmarcarse en el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, del Ministerio de Educación, el cual establece las normas, medidas e incentivos para fomentar la transferencia tecnológica y la innovación en el país. vi. Fortalecimiento del tejido empresarial exportador

Los servicios empresariales deberán inducir a que las MyPEs se orienten a la exportación, en forma de consorcios de exportación, sociedades accidentales, alianzas estratégicas, o a través de la creación de una trading. Esta inducción estaría enmarcada dentro de los pilares de los sectores apara el aprovechamiento del ATPDEA y posteriormente de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos (TLC).

vii. Información Estadística de las MyPyME’s

Garantizar la continuidad de información estadística relevante para los propósitos de formulación y evaluación de políticas, programas y proyectos, para derivar en un Sistema Institucionalizado de Información Continua de la MyPyME. La información a su vez permitiría desarrollar estudios para profundizar la situación de los entornos competitivos y los problemas y posibilidades para conformar redes productivas. 10.2 Sector Cooperativo: El desarrollo productivo con inclusión laboral El Diálogo Nacional Bolivia Productiva, ha ratificado la recomendación 193 de la OIT, reconociendo el importante aporte que las cooperativas vienen desarrollando en la lucha contra la pobreza, desempleo y la exclusión, a esto se añade la contribución al crecimiento económico que realizan las cooperativas de telecomunicaciones, mineras, agropecuario e industriales, siendo un tipo de empresa que permite vincular en una estrategia el crecimiento económico con objetivos sociales tales como la lucha contra la pobreza. Por tanto es importante la participación de los ciudadanos en sociedades cooperativas, autogestionarias, que promuevan su propio desarrollo, constituido por unidades empresariales eficientes, que coadyuvan al desarrollo regional y local, facilitando la inclusión laboral de grupos sociales menos favorecidos o en situación de exclusión en municipios identificados como los mas pobres del país, constituyendo un nuevo tipo de empresas que actúan con responsabilidad social y solidaria, que actúan conjuntamente para proveer empleo digno, sostenible y mejores condiciones de vida, fortaleciendo el sector social de la economía

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En este sentido la Estrategia Institucional del sector, plantea los siguientes lineamientos y programas:

10.2.1 Lineamientos Estratégicos

• Promoción del autoempleo y creación de nuevas empresas de inclusión laboral • Desarrollo empresarial • Actualización de la legislación cooperativa • Fortalecimiento Institucional • Modernización empresarial e innovación tecnológica • Comercialización y acceso a mercados • Educación y desarrollo • Promover el desarrollo del sector social de la economía.

10.2.2. Programas

• Creación de nuevas empresas cooperativas y promoción del autoempleo • Promoción y gestión empresarial • Modernización empresarial e innovación tecnológica • Comercialización y acceso a mercados • Educación y desarrollo • Promoción, desarrollo y reconocimiento del sector social de la economía

Quinta Parte XI. La Política Social La EBD postula una estrecha relación entre la visión productiva y la dimensión social para enfrentar conjuntamente el problema de la pobreza y mejorar la calidad de vida de los habitantes. La visión productiva basada en la reconversión productiva y las medidas orientadas a promover el desarrollo de las actividades económica sintensivas en empleo si bien contribuirá a la reducción de la pobreza, requiere ser complementada por una Política Social que contemple dos líneas de acción centrales a objeto de complementar la estrategia: i) políticas para elevar la productividad en el largo plazo a través de una estrategia de desarrollo social, y ii) acciones específicas de empleo para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo.

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En el largo plazo, la sostenibilidad del crecimiento de la economía boliviana debe estar acompañada de la formación de recursos humanos y el desarrollo social. Los cambios en el mercado de trabajo están cada vez más relacionados con la rapidez de la innovación tecnológica, la incorporación creciente de conocimiento en los procesos productivos y la aceleración del comercio mundial, ello exige trabajadores con mayor productividad y alta flexibilidad para adaptarse a contextos laborales cambiantes. La política de desarrollo social no tiene el único objetivo de elevar la inversión en capital humano, sino también en promover condiciones económicas y sociales necesarias para la formación de recursos humanos, en un ámbito de seguridad humana y respeto a los derechos sociales, económicos y culturales de las personas. En términos operativos, la Estrategia define áreas de acción para mejorar el sistema educativo, la mayor eficacia del sistema de salud pública y la provisión de servicios básicos. 11.1 Educación Desde 1994, Bolivia lleva adelante el Programa de Reforma Educativa (PRE), que establece el carácter democrático de la educación, incorpora a la sociedad en la planificación, organización, ejecución y evaluación de la educación. Asimismo, dispone la incorporación del enfoque intercultural y la modalidad bilingüe en la educación escolar, respondiendo así a la heterogeneidad sociocultural del país. La educación está inmersa en un proceso de descentralización, donde los gobiernos municipales tienen el derecho de propiedad sobre los bienes muebles e inmuebles del servicio de educación pública, y la obligación de construir, equipar y mantener la infraestructura educativa. La administración, supervisión y el control de los recursos humanos del servicio de educación se ha delegado a las prefecturas de cada departamento, instancias que ejercen esa función a través de los Servicios Departamentales de Educación (direcciones departamentales y distritales)43. Los esfuerzos realizados desde el inicio de la Reforma Educativa han mejorado el escenario educativo en Bolivia en la última década. En el 2001, hay 14 de cada 100 personas mayores de 19 años) sin ningún grado de instrucción respecto a la situación en 1992 que alcanzaba a 20%, sin embargo, la población adulta femenina sigue siendo la más desfavorecida. En el área rural, el 39,3% de las mujeres no alcanzó ningún nivel de instrucción, mientras que el 15,7% de los hombres se encuentra en esa situación. En el área urbana, el 10,5% de las mujeres y el 3,2% de los hombres no tienen ningún nivel de instrucción. La tasa de analfabetismo en el área rural es significativamente más elevada. 37,9% de las mujeres, con 15 años o más, no sabe leer ni escribir, respecto al 14,4% de los hombres que también se encuentran en la misma situación. En el área urbana, aunque el analfabetismo es menor, sigue siendo desfavorable para la población femenina (10% de las mujeres y el 2,5% de los hombres no sabe leer ni escribir). Estos resultados ilustran el desenvolvimiento del sistema educativo anterior a 1994, sobre todo en el área formal. Los resultados del Sistema Educativo Nacional (SEN) dependen no solamente del esfuerzo que haga el sector, sino también tienen que ver con el ámbito familiar del estudiante y el contexto económico nacional, entre otros factores. El hecho de que Bolivia

43 “La educación en Bolivia: indicadores, cifras y resultados”, Dirección de Análisis, Ministerio de Educación, La Paz Bolivia, 2004.

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sea uno de los países más pobres de América Latina, con más de la mitad de su población en situación de pobreza, especialmente aquella que vive en el área rural, influye negativamente en los resultados educativos. Bolivia es un país predominantemente joven, por lo que la demanda por educación escolar seguirá siendo determinante durante los siguientes años44. La construcción de infraestructura escolar fue aumentando progresivamente desde 1997. En el año 2002 funcionaban 13.029 locales educativos públicos, 988 más respecto a 1997. No obstante el incremento del número de locales educativos, la oferta escolar todavía es insuficiente y, en algunos casos, no ha llegado a ciertas comunidades rurales, lo que genera deserción escolar, especialmente en los últimos cursos de primaria. En el año 2002, el 84,5% de los locales educativos se encontraba en el área rural, mientras que el restante 15,5% en el área urbana. Según el inventario de infraestructura educativa de 1999, existían 57.025 ambientes destinados al aprendizaje escolar y 18.276 ambientes administrativos, estimándose una relación en promedio de 37 alumnos por aula física. Por otro lado, el país tiene índices de cobertura educativa relativamente altos, incluso comparables a los alcanzados por países vecinos. La cobertura neta de educación primaria pública y privada (número de niños matriculados en primaria y que tienen entre 6 y 13 años de edad, sobre la población total de entre 6 y 13 años de edad) alcanzó a 96,6% en 2002. Sin embargo, por los altos niveles de abandono escolar, la permanencia en la escuela constituye un desafío por enfrentar. El porcentaje de niños de entre 4 y 5 años de edad que asiste a la escuela es muy bajo, lo que se relaciona con las bajas tasas de acceso a la educación inicial, sobre todo en el área rural. A partir de los 6 años se observa un incremento del ingreso a la escuela: un 88% asiste a la escuela en el área urbana, mientras que un 72% lo hace en el área rural. La tasa de asistencia es creciente según se avanza en la edad hasta alcanzar el máximo entre los 8 y 9 años, tanto en el área urbana (97%) como en el área rural (93%). A partir de los 10 años empieza a caer más rápidamente en el área rural, reflejo de la deserción escolar. No obstante los altos niveles de acceso a primaria, se observa una caída en la tasa de asistencia de los 12 años, lo que muestra que existen problemas de permanencia en la escuela, que hace que pocos niños concluyan la primaria y menos aún continúen y concluyan la secundaria. Como consecuencia, a los 17 años, edad en la que oficialmente se cursa el 4° de secundaria, sólo un 43% de los alumnos está asistiendo a la escuela en el área rural y un 67% en el área urbana. El problema de la baja permanencia en la escuela es generalizado en el país, sobre todo en los niños y jóvenes que aprendieron a hablar en un idioma distinto al español, ya que éstos enfrentan mayores dificultades, especialmente aquellos que aprendieron a hablar en quechua o en guaraní, pues a los 17 años sólo el 37% y el 42%, respectivamente, asisten a la escuela. Por su parte, la asistencia de los que aprendieron a hablar en español es de 67% y de los que lo hicieron en aymará, 54%.

44 Idem op. cit.

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Subsisten problemas relacionados con el abandono durante la gestión y el rezago escolar para que los estudiantes finalicen la escuela. La tasa de abandono45, pese a la disminución mostrada de 9,4% a 6,3% (entre 1997 y 1999), se mantuvo relativamente constante desde entonces hasta el año 2002 donde bajó a 5,7%. A pesar de los problemas que afectan a la escuela, la cantidad de niños y jóvenes que culminan la primaria se incrementó desde 1992. En el año 2003, la tasa de culminación de primaria (tasa de término pública y privada) fue de 75,5% observándose una disparidad entre géneros: el 76,7% de los niños completa la primaria, mientras que el 73,3% lo hace de las niñas. Esto muestra que se está avanzando en el área educativa formal, en términos de indicadores de resultado, pero que sin embargo, hay aún la necesidad de plantear intervenciones que mejoren el acceso oportuno, reduzcan el abandono y aumenten la permanencia. Asimismo, los datos disponibles para el área de educación alternativa muestran que, entre 1999 y 2002, hubo un incremento de la matrícula de la educación de adultos, lo que no estuvo acompañado por un aumento del número de centros y facilitadores en la misma magnitud. De esta manera, se observa una relación de aproximadamente 41 alumnos por cada facilitador, lo que sugiere la necesidad de incrementar recursos para la educación de adultos. Tampoco se ha consolidado la aplicación del nuevo currículo debido al bajo desempeño docente e insuficiencia de recursos financieros para completar la carga horaria según el plan de estudios. Las coberturas son bajas y la calidad de la educación técnica, de jóvenes y adultos y de la educación especial es deficiente. Resalta la falta de articulación de acciones desarrolladas por la educación formal y alternativa. Externamente se puede apreciar la falta de valoración de la educación técnica por parte de la sociedad. En educación superior destaca la deficiente calidad, cobertura y exclusión social, que no permite el desarrollo y no responde a cambios estructurales del país y del desarrollo mundial. La formación de los profesionales no responde a los requerimientos del desarrollo económico, tecnológico social y cultural del país. Los recursos humanos con formación empírica son difícilmente incorporados en el mercado laboral por la falta de certificación de sus competencias. Tampoco están identificados los oficios que requiere el mercado laboral actual, para coadyuvar al crecimiento y desarrollo humano y económico del país. Por tanto, para dar una solución integral en el marco del desarrollo humano y alineada con los objetivos de esta Estrategia, se plantea una nueva fase de la Reforma Educativa que responda a la necesidad de formular políticas, objetivos, estrategias e indicadores de manera integral con enfoque sectorial que promueva el desarrollo equitativo y eficiente de la educación intercultural y bilingüe, que garantice el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos, que asegure el desarrollo y articulación del currículo en todas las áreas, niveles y modalidades, que institucionalice la participación democrática en todo el proceso del desarrollo de la educación, y que desarrolle la institucionalidad en el Servicio Nacional de Educación. Para esto se plantea diferentes conjuntos de intervenciones educativas a nivel nacional, departamental y municipal a los distintos segmentos poblacionales, representados por la

45 La tasa de abandono en primaria es el número de niños que se matriculan y que abandonan antes de terminar la gestión sobre el total de niños matriculados

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tipología de municipios de acuerdo a características sociales, económicas y políticas similares. Las intervenciones en educación tienen el objetivo de mejorar la calidad, el acceso y la permanencia en una educación de carácter intercultural y bilingüe, promoviendo la equidad y eficiencia del sistema para mejorar el capital humano y con ello el desarrollo humano, el ejercicio pleno de derechos, la cultura democrática, el respeto a la identidad cultural y valores éticos con solidaridad y reciprocidad. Las políticas educativas establecen los siguientes objetivos y lineamientos estratégicos46: Servicio de calidad en el Sistema Educativo Nacional (SEN), estableciendo una gestión por Resultados. Se desarrollarán acciones orientadas a mejorar la calidad de la gestión educativa en las en las áreas escolarizada y alternativa, y se promoverán acciones para mejorar la calidad de la gestión de las universidades e institutos técnicos y tecnológicos públicos y privados. Asimismo se realizarán acciones de fortalecimiento institucional de los Institutos Normales Superiores. Se fortalecerá el sistema de planificación, monitoreo y evaluación a nivel estratégico, programática y operativo, el sistema de medición de la calidad del SEN. Desarrollo y fortalecimiento de los órganos de participación y la corresponsabilidad de la sociedad en la educación, contribuyendo a consolidar la democracia participativa. Se impulsará el fortalecimiento y consolidación de las juntas y consejos educativos que contribuyan al diseño y avaluación de políticas educativas, así como la organización de comunidades educativas en los institutos normales superiores y en los institutos de formación técnica. Se promoverá la participación de la comunidad en la definición de políticas universitarias. Se organizará eventos de capacitación para la consolidación de las organizaciones indígenas y juntas escolares a través de los Consejos Educativos de Pueblos Originarios (CEPOs). Acceso y permanencia en el SEN de los sectores discriminados de la población (mujeres, indígenas y originarios), promoviendo su inclusión social en condiciones de equidad. Se desarrollará el programa nacional de reducción del analfabetismo, se creará condiciones para que sectores desfavorecidos de la población accedan y permanezcan en la educación escolarizada, se desarrollarán políticas y estrategias compensatorias que promuevan el acceso equitativo a la educación universitaria, formación docente, técnica y tecnológica. Se desarrollará procesos formativos de personas con capacidades diferentes para contribuir a su integración social. Mejoramiento de la infraestructura y equipamiento del Sistema Educativo Nacional. Se mejorará el equipamiento e infraestructura de los centros de educación escolarizada y alternativa, así como de los Institutos Normales Superiores e institutos de formación técnica. Se incentivará el mejoramiento de la infraestructura y equipamiento de las universidades, a través de fondos concursables. Desarrollo y articulación de un currículo que asegure transitabilidad en todas las áreas, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional. Se fortalecerá la aplicación del currículo intercultural y bilingüe y la diversificación curricular de educación inicial y

46 “Programa Operativo Multianual 2004-2008”, Volumen I, Ministerio de Educación. La Paz, Bolivia.

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primaria. Se desarrollará el nuevo currículo de la educación secundaria, de educación primaria y secundaria de adultos y de formación técnica y tecnológica. Se promoverá la modernización y pertinencia del currículo de la educación universitaria. Se incorporará el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación (NTIC) en procesos de aprendizaje – enseñanza, implementando por ejemplo, la producción de programas interactivos y virtuales (página web) sobre la cosmovisón de los pueblos originarios para el SEN. Mejoramiento de la calidad de la formación docente de todas las áreas, niveles y modalidades, en el marco de un Sistema Integrado de Educación Superior y de administración de personal. Se transformará y articulará los procesos de formación inicial y permanente de docentes de todos los niveles, áreas y modalidades para mejorar su calidad. Se incorporará el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación (NTIC) en la formación docente. Se desarrollará un sistema integrado de administración del personal docente y administrativo del SEN. Fomento, rescate y articulación de capacidades de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica. Se fortalecerán las capacidades de recursos humanos para la investigación científica y tecnológica y para ampliar el potencial de análisis y solución de problemas de la realidad social y desarrollo sostenible del país, incorporando los conceptos de la educación intercultural y bilingüe. Se contribuirá a la implementación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, para lo cual se ejecutará el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (PLANICIT). El objetivo del PLANICIT es desarrollar la investigación científica y tecnológica mediante la innovación para el aprovechamiento principalmente del sector productivo. En los cinco años de duración del Plan se propone ejecutar doce programas por un costo total de $us. 30 millones, y estará compuesto por:

• Programas Sectoriales en minería y energía, medicina y salud, agropecuario, medio ambiente, recursos naturales y biodiversidad, territorio, transporte y vivienda y producción industrial.

• Programas movilizadores: tecnologías, sociedad de información, fomento de la

innovación tecnológica de las empresas, sistema ciencia-tecnología. • Programas de fomento: a las ciencias básicas, económicas, sociales y

humanidades y formación de investigadores. • Programa de difusión de ciencia y tecnología

Con el objeto de realizar una evaluación y seguimiento de las áreas estratégicas en educación, se plantea cuatro indicadores referidos a las tasas de término bruta y neta de los niveles de educación primaria y secundaria, para los cuales se plantea metas al 2007 y al 2015.

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Cuadro 7 Indicadores y Metas en Educación

(En porcentaje) Valor Metas

Indicadores 2001 2004 2007 2015

Tasa de analfabetismo de la población de 15 a 65 años de edad 11,0 10,4 8,6 7,3

Tasa de término bruta a 8vo. de primaria 71,5 76,8 82,4 90,6

Brecha de género en la tasa de término 3,7 3,1 2,2 1,0

Brecha de equidad urbano/rural en la tasa de término 20,8 10,7

Tasa de término bruta a 4to de secundaria 53,8 59,0 68,3 Fuente: POMA 2004-2008 (preliminar), Ministerio de Educación. 11.2 Atención de Salud, Alimentación y Nutrición47 Pese a que la salud es un derecho fundamental establecido en la Constitución Política del Estado, el 77% de la población boliviana se encuentra excluida de alguna forma del sistema de salud (OPS/UDAPE, 2004), atribuyéndose un 60% a causas externas al sistema de salud, como la pobreza y desigualdad en la distribución del ingreso, la dispersión geográfica, la informalidad del empleo y las barreras culturales y un 40% son causas atribuibles al sistema de salud, como la fragmentación y segmentación del mismo, la escasez y mala distribución del recurso humano y la deficiencia en el funcionamiento de la red de servicios. El sistema de salud boliviano es fragmentado y segmentado, con tres subsectores diferenciados: el subsector público, el subsector de la seguridad social y el subsector privado. El subsector público tiene como ente rector al Ministerio de Salud y Deportes (MSD), en el ámbito departamental a los Servicios Departamentales de Salud (SEDES) y en el nivel local a los Directorios Locales de Salud (DILOS). El subsector de la seguridad social está compuesto por las Cajas de Salud que protegen a la población que tiene una relación formal obrero patronal, que se estima en un 27%. El subsector privado aglutina a las compañías de seguro, medicina pre-paga, ONGs e Iglesia. En Bolivia, casi 29.000 personas trabajan en el sector salud, 51% en el subsector público, 46% en el subsector de la seguridad social y sólo 3% en el subsector privado. La mayor disponibilidad de infraestructura se concentra en el subsector público, dada su llegada a nivel nacional en áreas dispersas, contando con 2.057 establecimientos de salud, de los cuales 63% corresponden a postas de salud, en tanto que la seguridad social, cuenta con 324 establecimientos de salud, de los cuales sólo el 32% son puestos de salud, dada su especialidad en atenciones complejas y su concentración en áreas urbanas.

47 Ministerio de Salud. “Política Nacional de Salud 2004-2007”

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Cuadro 8 Estado de situación del Sistema Nacional de Salud

Gestión 2002 Estab. de Gasto SUBSECTOR

Recursos Humanos salud (Miles Bs.)

Público 14.790 2.057 113.416 Seguridad Social 13.137 324 222.410 Privado 800 177 205.721

TOTAL 28.727 2.558 541.547 Fuente: Cárdenas, 2004

El gasto en salud en Bolivia alcanza a 7% del PIB, que aún permanece bajo en términos relativos a países de la Región y adicionalmente se distribuye de manera inequitativa. El subsector de la seguridad social concentra el 46% y protege a un cuarto de la población, mientras que el subsector público gasta el 21% de los recursos y debe cofinanciar programas de aseguramiento público, programas preventivos y otros. En el subsector privado, se considera como fuente de recursos al gasto de bolsillo de los hogares que muestra que existen segmentos de población excluida del sistema y deben incurrir en gastos de salud considerables. Para superar los problemas de exclusión en salud, se requiere el concurso del Estado en su conjunto para enfrentar las causas ajenas al sector salud, por su parte, el Ministerio de Salud y Deportes (MSD), se propuso realizar varias intervenciones para superar el problema de exclusión en salud que pueden agruparse en 5 áreas estratégicas: i) extensión de la protección social de salud; ii) control y prevención de riesgos y enfermedades; iii) fortalecimiento de la gestión institucional; iv) promoción de estilos de vida saludables y v) seguridad alimentaría y nutrición. 11.2.1 Extensión de la protección social en salud En los últimos diez años, las acciones del MSD en el área de protección social en salud se han centrado en el aseguramiento público del binomio madre-niño, debido a que constituyen los grupos más vulnerables, situación que se evidencia por las elevadas tasas de mortalidad en ambos grupos poblacionales. Para mejorar la salud materno-infantil se ha implementado el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), vigente desde enero de 2003, con carácter universal, integral y gratuito para otorgar prestaciones de salud en todos los niveles de atención en el Sistema Boliviano de Salud al menor de 5 años y a la mujer embarazada hasta seis meses después del parto inclusive. Pese al importante avance en la reducción de las tasas de mortalidad infantil y materna, éstas son aún altas en términos comparativos con otros países de la Región. En el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs), Bolivia tiene el compromiso de reducir la mortalidad infantil a 30 por 1.000 n.v., sin embargo las previsiones señalan que se reducirá a 32 por 1.000 n.v. Asimismo, el compromiso de reducir la tasa de mortalidad materna a 104 es poco factible, se estima reducirla a 144 por 100.000 n.v. Los indicadores de proceso que evalúan la protección al binomio madre niño son la cobertura de vacuna pentavalente y parto institucional. Se estima lograr tener una cobertura con vacuna pentavalente en el menor de un año de 98% y el 70% de los partos debieran ser institucionales para 2015.

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El MSD pretende ampliar este programa de aseguramiento público, rediseñando los paquetes de atención primaria, introducir un enfoque intercultural e incorporar prestaciones de manera gradual para la mujer en edad fértil, con el propósito de que en un mediano plazo se pueda avanzar hacia un Seguro Universal de Salud. Entre tanto, se dará continuidad a otros programas que protegen a la población como el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) cuya sostenibilidad será garantizada en la Ley de Vacunas. Asimismo, el Programa de Extensión de Coberturas (EXTENSA) se adecuará para ser un instrumento de apoyo al SUMI y otros programas del MSD para reducir la inequidad en el acceso a servicios de salud en áreas dispersas. 11.2.2 Control y prevención de riesgos y enfermedades En los últimos años, se han realizado varios esfuerzos para reducir la alta prevalencia de las enfermedades transmisibles, como Chagas, malaria, tuberculosis y VIH-SIDA, sin embargo, estos logros se deben proteger, dado el impacto negativo de estas endemias en la productividad de la mano de obra y su consiguiente efecto negativo sobre la capacidad de generar ingresos de los hogares. El Programa Nacional de Control del Chagas, tiene como objetivo reducir la infestación de triatomideos (vinchucas) e intervenciones curativas en el menor de 5 años. La sostenibilidad del Programa depende de la reducción de la tasa de infestación en todos los municipios del país, para que el mismo sea transferido a los municipios. Se espera que para 2015, no haya ningún municipio con una tasa de infestación mayor al 3%. El Programa Nacional de Control de la Malaria, pretende mantener bajos los niveles del IPA en el área endémica del país y realizar el 100% de tratamientos bajo confirmación laboratorial. La construcción de obras de ingeniería sanitaria en coordinación con el Ministerio de Obras Públicas y el mejoramiento de viviendas en la amazonía contribuirán a mantener un bajo número de casos positivos con plasmodium falciparum, logrando que para 2015, el IPA alcance a 2 por mil habitantes. El Programa Nacional de Control de la Tuberculosis se ha propuesto reducir la prevalencia de tuberculosis, quiere fortalecerse a través de la incorporación de la medicina tradicional en los servicios para elevar la efectividad de la estrategia de Diagnóstico y Tratamiento Acortado Directamente Supervisado Comunitario (DOTS-C). Para el 2015, se espera que el porcentaje de enfermos de tuberculosis curados con la estrategia DOTS alcance a 90%. Aparentemente, las tasas de incidencia del VIH-SIDA en Bolivia están subestimadas, poniendo en riesgo la expansión de una endemia que puede cobrar magnitudes incontrolables en el futuro. El Ministerio de Salud priorizará: i) la implementación de acciones preventivas del programa de infecciones de transmisión sexual (ITS) y ii) el estudio de factibilidad para garantizar el acceso gratuito a medicamentos antiretrovirales para infectados. 11.2.3 Fortalecimiento de la Gestión Institucional El MSD fortalecerá sus capacidades para ejercer mayor control y fiscalización como autoridad sanitaria superior, incluyendo mecanismos para crear una cultura institucional de eficiencia, idoneidad, ética sanitaria y respeto cultural. Para reducir las desigualdades en el acceso a los servicios de salud, resulta importante centrar los esfuerzos de mejora

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institucional para garantizar un acceso equitativo a los dos principales insumos críticos del Sistema Nacional de Salud: los medicamentos y la disponibilidad del recurso humano. Asimismo, es importante el fortalecimiento de la red de servicios y la promoción de la inteligencia sanitaria. La política de medicamentos logrará que la población tenga acceso con equidad a medicamentos esenciales eficaces, seguros y de calidad, a través de la acción reguladora del Estado, la concurrencia de sectores involucrados y la participación de la comunidad, reconociendo sus terapias tradicionales, en el marco de un uso racional. Esta política se basa en dos pilares: el Sistema Nacional Único de Suministros (SNUS) y el Sistema Nacional de Vigilancia y Control de Medicamentos. Se pretende que para 2015, el 100% de los municipios sean atendidos integralmente por la Central de Abastecimiento y Suministros (CEASS), garantizando que desde la red pública de servicios se logre racionalizar los precios de medicamentos esenciales en el Sistema Boliviano de Salud. La política de recursos humanos, considerará la eventual recuperación del año de provincia y una estrategia de reasignación de recursos en el marco del diseño de un sistema de remuneraciones en base a rendimiento, con incentivos para movilizar el recurso humano a las áreas más pobres y capacitación basada en evidencia. El fortalecimiento de la red de servicios, requiere el concurso de municipios, prefecturas y el MSD para movilizar recursos de inversión en desarrollo de infraestructura, equipamiento, logística de biológicos, insumos y medicamentos y el desarrollo de recurso humano. La promoción de la inteligencia sanitaria, se refiere a los esfuerzos del MSD para transformar al Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS) en un sistema que brinde información de calidad, confiable, oportuna y sea utilizada por los gerentes de programa para una mejor toma de decisiones y por otras instancias para un eficaz seguimiento y monitoreo del desempeño de las acciones del MSD. 11.2.4 Promoción de estilos de vida saludables Los daños derivados de hábitos y comportamientos, como los accidentes de tránsito, la violencia y el consumo desmedido de drogas y alcohol, tienen cada vez mayor incidencia dentro del perfil epidemiológico boliviano, producto de un mayor proceso de urbanización. Para enfrentar estos problemas, el MSD promoverá la práctica del deporte y otros hábitos saludables para evitar comportamientos que dañan el entorno de salud de la población en general. 11.2.5 Nutrición y Seguridad Alimentaria En 1989, 38,3% de los menores de 3 años tenían desnutrición crónica (talla para la edad) en 1989, se pretende disminuir este porcentaje a 20% en el año 2015. Para lograr este objetivo, el MSD se encuentra ejecutando tres programas. El programa de micronutrientes desarrolla acciones de suplementación y fortificación de micronutrientes (Hierro, yodo, vitamina “A” y flúor y otros como ser vitaminas del complejo B, C, D y E) para resolver deficiencias en la población en general y principalmente en la población vulnerable del país como el menor de 3 años y la mujer embarazada.

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El Programa de Vigilancia Epidemiológica Nutricional permite la vigilancia y monitoreo de la situación nutricional de grupos vulnerables adolescentes, mujeres embarazadas y puérperas.

El Programa de Seguridad Alimentaria, se ocupa de que todas las personas de todas las edades tengan el acceso físico y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos, para satisfacer sus necesidades nutricionales y sus preferencias alimentarias, a fin de llevar una vida activa y sana y mantenerse en óptimas condiciones de salud.

Cuadro 9 Indicadores y Metas del sector salud

Observado Metas Indicadores año valor 2004 2007 2015

Prevalencia de desnutrición en menores de 3 añosa/ 2003 b/ 26.5 26 23 20Tasa de Mortalidad Infantil * 1000 nacidos vivos a/ 2003 b/ 54 53 46 34Cobertura de vacuna pentavalente en menores de 1 año (%) 2003 95 95 96 98Tasa de Mortalidad Materna (por 100.000 n.v) 2001 c/ 235 208 189 144Cobertura de partos institucionales (%) 2003 55 58 61 70Porcentaje de municipios con una tasa de infestación de Chagas mayor a 3% 2003 19 18 10 0Indice de Parasitosis Anual de Malaria (IPA) * 1000 hab 2003 6.1 5 3.5 2Pacientes con tuberculosis curados con DOTS (%) 2003 82 84 86 90Proporción de población entre 15 y 49 años con VIH-SIDA - - - - - Porcentaje de municipios atendidos por la Central de Abastecimientos y Suministros (CEASS) (%) 2003 70 72 95 100Fuente: UDAPE, en base a información de las Encuestas Nacionales de Demografía y Salud (ENDSAs) y el Sistema Nacional de Información en Salud (SNIS). Nota: Las metas están sujetas a revisión.

a/ Los datos disponibles para la línea de base corresponden a información de ENDSA 1989. b/ Los datos corresponden a cifras preliminares de la ENDSA-2003. c/ El dato corresponde a la Encuesta Post-Censal 2001.

11.3 Agua y Saneamiento Básico La política de agua y saneamiento básico tiene como objetivo principal contribuir, en una perspectiva de largo plazo, al mejoramiento de las condiciones de higiene y salud de la población, en consecuencia a la reducción de la morbilidad y mortalidad así como al mejoramiento de la calidad de vida de los bolivianos. Entre 1992 y 2001 se constató una elevación considerable de los índices de cobertura de los servicios básicos. En este periodo, la coberturas de agua potable y saneamiento básico se incrementaron en 18 puntos porcentuales y 14 puntos porcentuales, respectivamente. A partir de 2001 se observa que la provisión de servicios básico se mantuvo prácticamente constante.

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Gráfico 19 Tendencias de las

Coberturas de Agua potable y Saneamiento Básico

72.30%71.95%71.98%72.01%

57.52%

41.57%41.30%41.47%40.69%

27.95%

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

80.00%

1992 2001 2002 2003 2004

Agua Potable Saneamiento Básico

Fuente: Viceministerio de Servicios Básicos De acuerdo al área geográfica (gráfico 20) se evidencia que se realizaron esfuerzos por disminuir las brechas de acceso a servicios básicos entre las áreas urbana y rural. En 1992, el acceso a agua potable en el área urbana era 60 puntos porcentuales más elevada que en las áreas rurales, esta diferencia decrece a 42 puntos porcentuales en 2001. Aunque no de una manera tan significativa, la brecha urbano-rural en la provisión de saneamiento básico se ha logrado disminuir de 19 a 14 puntos porcentuales durante el periodo intercensal 1992-2001. A partir de 2001, en el área urbana se logró un crecimiento real de las tasas de cobertura de ambos servicios, mientras que en el área rural a penas pudo mantenerse las coberturas. Si bien los programas ejecutados en los últimos años han permitido incrementar las conexiones de agua potable y el abastecimiento de saneamiento básico, el avance lento en las cobertura se explica por las deficiencias en la calidad de la provisión del servicio relacionados con una producción de agua insuficiente, discontinuidad en la disponibilidad del servicio y falta de tratamiento del agua. Estos problemas, que son afrontados principalmente en las áreas peri-urbana y rurales así como en las ciudades con menos de 10.000 habitantes, se han debido principalmente a: i) altas pérdidas de agua del sistema (solo se recupera el 45%), ii) baja recolección tarifaría (solo se paga el 60% de los servicios iii) ausencia de mantenimiento de los servicios.

88

Gráfico 20

Fuente: Viceministerio de Servicios Básicos El PNAS se basa en seis acciones estratégicas48 destinadas a crear las condiciones institucionales, financieras, regulatorias y de control, así como a ordenar la acción de las entidades a nivel de gobierno, permitiendo a las Entidades Prestadoras de los Servicios (EPSAs) lograr su modernización empresarial y alcanzar niveles de eficiencia en la gestión. Durante el año 2004 se iniciaron gestiones para implementar acciones estratégicas, de las que tres son consideradas como prioritarias para alcanzar las metas del milenio: a) incremento de coberturas y sostenibilidad de inversiones, b) modernización Institucional, y c) fortalecimiento del marco normativo y el sistema regulatorio del sector. 11.3.1 Incremento de Coberturas y Sostenibilidad de las Inversiones La política sectorial avanza a través de la priorización de inversiones en agua y saneamiento en el área rural, saneamiento en áreas urbanas e inversiones integrales en áreas metropolitanas. La sostenibilidad de las inversiones se logrará a través de la integración de mercados, mediante la creación de mancomunidades y la metropolización de municipios para promover la generación de economías de escala. Para mejorar la eficiencia de gestión de las EPSAs, se plantea la promoción de competencia para el acceso a recursos financieros, donde las EPSAs y municipios concursarán por fondos de acuerdo a parámetros sectoriales, considerando el criterio de costo-efectividad de las inversiones.

48 Los objetivos, la instrumentación y la aplicación de las políticas de desarrollo sectorial se lograran a través de la ejecución de las siguientes acciones estratégicas: i) incremento de las coberturas de Agua Potable y Saneamiento y sostenibilidad de las inversiones, ii) modernización del ámbito institucional, iii) fortalecimiento del marco normativo y el sistema regulatorio del sector, iv) promoción de una efectiva participación comunitaria, v) desarrollo de un modelo dinámico de información sectorial y vi) gestión y concreción de nuevos financiamientos para el sector.

84%

24%

88%

46%

87%

46%

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48%

87%

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1992 2001 2002 2003 2004

Cobertura de Agua Potable según Áerea Geográfica

Urbano Rural

36%

17%

46%

32%

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45%

50%

1992 2001 2002 2003 2004

Cobertura de Saneamiento Básico según Área Geográfica

Urbano Rural

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11.3.2 Modernización Institucional La modernización institucional constituye una acción estratégica importante para apoyar el objetivo de lograr mayores coberturas y sostenibilidad de las inversiones. Ésta se basa en dos componentes: i) Política Financiera Sectorial y ii) Asistencia Técnica. La Política Financiera Sectorial (PFS), busca que el financiamiento se caracterice por procesos ágiles y criterios predeterminados evitando la discrecionalidad en la asignación de recursos. El mecanismo que plantea la PFS es complementario a la PNC y consiste en la utilización de un fondo sectorial (Línea de Financiamiento Sectorial) que permitiría canalizar recursos de la cooperación internacional y que sería administrado por el Directorio Único de Fondos (DUF). Con este fondo se otorgarán recursos de créditos concesionales y transferencias para inversiones. Se definirán tasas de interés, plazos y porcentajes de crédito o donación según un Asignador Financiero Sectorial (AFS) que se construirá con criterios de pobreza y déficit sectorial específico, sin afectar las asignaciones indicativas de la PNC. Se posibilitará también la conformación de economías de escala, ya que el AFS incluye también criterios que priorizan la integración de pequeñas comunidades a otras más grandes. Las instituciones que accedan a los recursos de la PFS ingresarán inmediatamente al Programa de Modernización Institucional (PMI), que pretende la transformación institucional a través de eficiencia en la gestión, eficiencia económica, sostenibilidad ambiental y solidaridad para el acceso a servicios. Se tiene previsto elaborar el Plan Integral de Desarrollo (PID) que incluirá metas de desarrollo institucional, inversiones y mecanismos de participación comunitaria que deberán alcanzarse en períodos de tiempo determinados en las fases de preinversión e inversión. Las acciones del sector se orientarán a promover la sostenibilidad en la prestación de los servicios. Se adoptarán modelos de gestión más eficientes considerando las particularidades regionales. Se implementará el sistema Constructor/Operador y subsidios a la inversión, fomentando a la vez la creación de EPSAs bajo el concepto de emprendedores locales. La concesión de subsidios constituirá un incentivo para aumentar la eficiencia en la gestión de los servicios, priorizando procesos de mancomunización así como la focalización en poblaciones más pobres, considerando la capacidad de pago de los usuarios. Para la asistencia técnica, la instrumentación de la Fundación para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua y Saneamiento Básico (FUNDASAB) es de vital importancia para el sector, ya que se plantea un enfoque integral que, en el caso de municipios tenderá a mejorar la capacidad técnica para el diseño y ejecución de proyectos hídricos y sanitarios. La asistencia técnica estará dirigida tanto a los GMs como a las EPSAs y no estará ligada a proyectos de inversión. Mediante el D.S. 27487 aprobado el 14 de mayo de 2004 se dio un primer paso para la conformación de FUNDASAB. Actualmente se esta gestionando fondos de la cooperación internacional. En el caso de los operadores, se desarrollará mecanismos de gestión y de fomento al uso de tecnologías adecuadas y se implementará el Programa del Sistema de Información de Agua y Saneamiento (PROSIAS). Los instrumentos requeridos para implementar las políticas sectoriales de agua y saneamiento básico requieren del fortalecimiento del marco legal existente de tal forma que permita operacionalizar las intervenciones priorizadas. En esta dirección se cuenta con los siguientes proyectos:

90

• Proyecto del Sistema de Información Sectorial (SIAS) que se constituye en un

importante y moderno instrumento de planificación sectorial para la difusión de las políticas y normas nacionales.

• Proyecto de Actualización de Normas y Reglamentos Técnicos de Agua Potable y Alcantarillado sanitario y Pluvial, que permitirá difundir y efectuar el seguimiento a la aplicación de Normas Técnicas.

Cuadro 10

Indicadores y Metas de agua y saneamiento Valor Metas Indicadores 2001 2004 2007 2015

Agua Potable Cobertura de Agua Potable -Nacional (% de población) 72 74 79 87 Cobertura de Agua Potable -Urbana (% de población) 88 87 90 92 Cobertura de Agua Potable - Rural (% de población) 46 48 52 61 Saneamiento Básico Cobertura de Saneamiento – Nacional (% de población) 41 44 53 73 Cobertura de Saneamiento - Urbano (% de población) 46 47 52 66 Cobertura de Saneamiento - Rural (% de población) 32 32 38 61 Cobertura Tratamiento Aguas Residuales (% de población) 19 22 27 50

Fuente: Año 2001 corresponde a los datos elaborados por Instituto Nacional de Estadística. Proyecciones realizadas por el Viceministerio de Servicios Básicos en base a los beneficiarios potenciales de proyectos comprometidos.

Para la implementación de las acciones estratégicas de desarrollo social se han definido los siguientes instrumentos financieros:

1. Inversión pública social que para el año 2005 se prevé alcanzará el 37,6% de inversión pública total.

2. Recursos HIPC para los cuales será necesario crear mecanismos que permitan una mejor ejecución de éstos, sobre todo en el sector de salud.

3. Los recursos de coparticipación tributaria que permitirá apalancar recursos nuevos para implementar los diferentes programas sociales.

4. Programas específicos de autosostenibilidad según las características y necesidades de cada sector.

11.3.3 Diseño institucional para las políticas de desarrollo social Actualmente, las políticas de desarrollo están guiadas por los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que centran su atención en la reducción de pobreza y la generación de niveles mínimos de bienestar con metas hasta el 2015. Si bien existen responsabilidades sectoriales claramente definidas, es necesario impulsar acciones coordinadas a través de instancias complementarias para guiar y evaluar las acciones sociales. Recientemente, se ha conformado un Comité Interinstitucional Para las Metas de Milenio con la participación de varias instituciones del Estado, con el objetivo de proveer información y proporcionar análisis relevante para evaluar el cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM), esta instancia será fortalecida a través de un monitoreo de carácter participativo.

91

11.4 Red de Protección social En el 2003 se creó la Red de Protección Social (RPS) mediante DS 27331, esta red está compuesta por el PLANE, el Programa contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión Social (PROPAIS) para la ejecución de pequeños proyectos de infraestructura vecinal, comunal y de equipamiento a través de entidades gubernamentales y no gubernamentales. La RPS se conformó con el objetivo de establecer una red de servicios articulados dirigido a las familias pobres de manera tal que les pemita salvar los obstáculos y limitaciones que enfrentan para insertarse en la economía en mejores condiciones.

Institucionalmente, la RPS informó a partir de programas establecidos como el Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE), el Programa de Atención a la Niñez (PAN), y la creación del Programa de Lucha Contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión Solidaria (PROPAIS). La RPS se encuentra actualmente bajo la tuición del DUF con una administración que ha sido delegada a una unidad contratada para este efecto, la misma que se encuentra efectuando transferencias directas a la población vulnerable y comunidades más pobres.

Sin embargo, otros ministerios también ejecutan proyectos con características de RPS. El DUF sistematizará estas acciones para incorporarlas a la RPS de manera interinstitucional. Asimismo, se establecerá un sistema de monitoreo y control sobre la efectividad de estas acciones. La misma que estará a cargo de una entidad técnica especializada del Estado.

Con base en estas tareas, se propone fortalecer al DUF para la administración adecuada de la RPS a través de la creación de un Registro de Beneficiarios a partir de los desarrollados por el PLANE I, II y III; el establecimiento de criterios de selección y financiamiento de proyectos de manera transparente en zonas de mayor pobreza y desempleo; y la identificación de indicadores de efectividad para la evaluación de desempeño de la entidad terciarizada, a objeto de elevar la efectividad e impacto.

XII. Políticas de Empleo Las políticas activas de empleo aplicadas en Bolivia no siguieron de cerca el comportamiento del ciclo económico, puesto que si bien la actividad económica y el boom financiero habían empezado a declinar en 1999, las políticas activas de empleo recién se empezaron a diseñar en 2001 cuando ya la inestabilidad social había empezado a sentirse. Es así que el gobierno recién, mediante el Decreto Supremo Nº 26318, en septiembre de 2001declaró Emergencia Nacional y encomendó al Directorio Único de Fondos elaborar el Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE).

El PLANE tiene como objetivo inmediato reducir el impacto de la disminución de ingresos por la pérdida de empleo en la población más pobre del país, a través de la creación de empleo temporal masivo en áreas urbanas y rurales. Entre 2001 y 2003, el gobierno llevó adelante dos fases del programa: el PLANE I y PLANE II. Este último fue diseñado considerando un Programa de Empleo de Servicios (PES) que atiende necesidades de la población urbana en los municipios, el Programa de Obras con Empleos (POE) orientado a la población rural y el Programa de Apoyo a los Gobiernos Municipales (PAGM) que busca fortalecer las capacidades de gobiernos municipales en la elaboración de propuestas de proyectos.

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En octubre de 2003 se diseñó el Programa de Empleos Productivos (PEP) como un programa de Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE) con el objetivo de generar empleos productivos. L finalidad del PEP era generar un ingreso económico para ciudadanos desocupados a través de su inserción en actividades productivas autosostenibles y al mismo tiempo, apoyar al incremento del uso de la capacidad instalada u operativa de los sectores productivo.

La diferencia entre el PLANE y el PEP es bastante clara. Mientras el PLANE se enmarca de los programas de creación de empleos por programas directos del sector público, el PEP entraría dentro del tipo de programas de subsidios al salario para la creación de empleo en el sector privado. Recientemente, mediante DS 27331, se estableció al Red de Protección Social –PROPAIS. Esta red incluye, en materia de empleo, la ejecución del PLANE y un nuevo programa denominado Programa contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión Social (PROPAIS), para la ejecución de pequeños proyectos de infraestructura vecinal, comunal y de equipamiento a través de entidades gubernamentales y no gubernamentales.

Se proponen lineamientos para desarrollar políticas de empleo que superen el horizonte de emergencia, hacia un mejor funcionamiento del mercado de trabajo y establezcan un equilibrio entre incentivos a la productividad y protección de los trabajadores.

12.1 Lineamientos básicos de la política de empleo El mercado de trabajo tiene la función esencial de asignar empleos entre los trabajadores disponibles y pagar remuneraciones de acuerdo con la productividad. Sin embargo, generalmente existen imperfecciones relacionados con la baja movilidad de factores y salarios reales introducida por regulaciones tales como el salario mínimo, normas de indexación, medidas de protección de empleo y otros, que tienden a reducir la capacidad de la economía para crear empleos y asignar la capacidad productiva de los trabajadores. Las políticas de empleo se orientan a corregir las fallas de mercado y pretenden elevar el impacto del crecimiento económico sobre la generación de empleos y establecen un equilibrio entre protección de los trabajadores y los incentivos a la inversión. La Estrategia de Desarrollo define principalmente políticas activas para el mercado de trabajo.49 Dichas políticas están relacionadas con aspectos macro, meso y microeconómicos señalados anteriormente, de manera que están vinculados con las fase del ciclo económico. Las políticas de empleo tendrán un carácter contracíclico, de manera que generarán ahorros en situaciones de crecimiento y activarán mecanismos de compensación y programas de empleo en situaciones recesivas. Los objetivos específicos de la política de empleo son:

• Capacitación a través de programas dirigidos • Facilitar la intermediación laboral entre la oferta y demanda de trabajo

49 Jemio LC (1999), Reformas, crecimiento, progreso técnico y empleo en Bolivia. Serie Reformas Económicas N°33. Santiago de Chile.

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• Difundir información de bolsas de trabajo a nivel nacional • Desarrollo de las micro y pequeña empresas

En el corto plazo, las políticas de empleo estarán orientadas a superar las barreras y ampliar la base del crecimiento económico para la generación de empleos, en el largo plazo, se pretende generar condiciones para cambiar el patrón de crecimiento y la transformación de la estructura laboral. Con el objeto de desarrollar el monitoreo y evaluación de la Estrategia, se propone dos indicadores relacionados con el empleo: el desempleo abierto y la participación de la PyME en el empleo, tomando como referencia los indicadores del área urbana.

Cuadro 11 Indicadores y Metas para el empleo 2007 y 2015

Valor Metas Indicadores Año 2004 2007 2015

Desempleo abierto en el área urbana (% de la PEA) 9,2 (2003) 8,7 6,0(a) 4,0(b)Participación de la PyME en el empleo urbano (% de la población ocupada urbana) 29,5 (2003) 31,0 34,0 45,0

(a) Promedio entre 2004 y 2007, (b) promedio entre 2008 y 2015 Fuente: INE y proyecciones propias Si bien no es posible evitar los ciclos económicos, el propósito de la Estrategia es reducir los efectos del ciclo sobre el desempleo y, al mismo tiempo, generar acciones estructurales para generar mayor empleo en las PyME tanto productivas como de servicios. Formalmente, las políticas de empleo recaen en el Ministerio de Trabajo que tiene las funciones de “promover políticas y coordinar acciones para la calidad y permanencia de las fuentes de ocupación y empleo”50. Sin embargo, algunas acciones serán llevadas a cabo por el Viceministerio de la Microempresa y Pequeña Empresa, el Ministerio de Desarrollo Económico o coordinados por la Unidad de Productividad y Competitividad. Otros también recaerán sobre municipalidades y la Dirección Única de Fondos (DUF). En materia de política económica la cabeza del sector es el Ministerio de Desarrollo Económico, que ejercerá un rol promotor y derivará en propuestas presentadas al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONAPES). Se propone la conformación de un Consejo Nacional Tripartito con la inclusión de la Confederación Nacional de Empresarios Privados y la Central Obrera Boliviana (COB), para generar un pacto para mejorar el ámbito laboral. 12.2 Medidas de políticas activas de empleo En el marco de la Estrategia las políticas activas estarán estrechamente relacionadas con los aspectos macro, meso y macroeconómicos, anteriormente señalados. Esto implica que el tipo de política va a depender, según la fase del ciclo económico, ya sea de contracción, vía creación directa de empleo o de recuperación con programas del sector privado para potenciar el uso de recursos. 50 Gaceta Oficial de Bolivia (2003), Reglamento a la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (DS N° 26973). Marzo. La Paz.

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Las políticas activas deben contribuir a perfeccionar la asignación del mercado de trabajo permitiendo alcanzar en forma más rápida y con mejor calidad la inserción de los nuevos entrantes o la reinserción de los desempleados, a corregir fallas de mercado, en el caso de asimetría de informaciones y a valorar resultados socialmente deseables aunque estos no sean económicamente eficientes51. Los tipos de intervenciones comprenden: servicio público de intermediación de mano de obra y orientación al mercado de trabajo; sistema nacional de capacitación y entrenamiento, desarrollo de micro y pequeña empresa, creación de empleos transitorios y medidas de apoyo a los jóvenes. En general la principal propuesta es que los mecanismos ya existentes funcionen con pleno respaldo político y financiero. Más que diseñar nuevos programas es recomendable su continuidad y una mejor coordinación en los existentes para lograr los resultados esperados. La urgencia de crear empleos en un contexto de reclamos directos por parte de los desocupados implica hacer efectivas las medidas ya existentes. Por tanto se sugieren las siguientes medidas con base en la experiencia de de la OIT (2004) y las propuestas que en el caso boliviano realizó la OIT (2001) en materia de políticas de empleo. 12.2.1 El Servicio Público de Empleo y Orientación Las bolsas de trabajo del Ministerio de Trabajo y las Alcaldías deberán coordinarse con las instituciones que prestan capacitación, como el SAT y el INFOCAL. La idea central es de reconvertir la mano de obra para una mejor movilidad de la fuerza de trabajo. A su vez la formación de técnicos y profesionales no esta en relación con el comportamiento de las bolsas de trabajo. Es necesario establecer normas claras sobre el papel de las agencias de empleo privadas. No existe un registro de dichas agencias y se dice que están prohibidas desde la década de los 40. Dada la alta dispersión de programas de empleo, se sugiere con base en la experiencia de Brasil, introducir el Sistema Integrado de Gestión de Acciones de Empleo (SIGAE), que constituye un banco único de personas aptas para recibir subsidios de empleo directo o indirecto (a través de las empresas) y para facilitar su localización a través de la bolsa electrónica de vacantes, entrenamiento rápido para entrevistas y la orientación para grupos de trabajo en situación de desventaja en el mercado de trabajo; mujeres, jóvenes, etnias, etc. 12.2.2 Capacitación y entrenamiento El perfil educativo debe guardar relación con la demanda actual y potencial. El actual perfil educativo no esta en relación con el perfil de la demanda. Así mientras que el país necesita que 99 de 100 trabajadores sean técnicos superiores y medios, solo 3 de cada 100 personas optan por dicho camino. Por el contrario solo 1 de cada 100 debería ser

51 OIT (2004), op. cit. p.384.

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ingeniero, licenciado pero 13 de cada 100 tienen esa formación. Solamente un 20% de los bachilleres opta por una carrera técnica52. Si bien existen suficientes instituciones en esta área como en el caso del SAT, INFOCAL y PROCAL es necesario conformar un sistema nacional de capacitación laboral, actualmente inexistente y disperso. Es conveniente que exista un marco regulatorio, una política hacia las entidades privadas y públicas del sistema y una vinculación con los clusters, redes y cadenas productivas, especialmente con instituciones relacionadas con el comercio exterior (Cámaras de Exportadores, Bolsas de Subcontratación) con vistas a definir un perfil de la demanda del sector privado exportador y así conformar una oferta conjunta de servicios de capacitación. Es recomendable introducir, al igual que en Chile y Brasil, un modelo financiado a través de incentivos, mediante la figura de crédito tributario, orientado a las necesidades de la empresa. También puede ser financiado por el impuesto a la planilla de pago a los salarios. Actualmente el SAT aplica bonos de capacitación pero no están orientados prioritariamente a la exportación. 12.2.3 Creación de empleos en programas directos

Se propone que la creación de empleos directos como el PLANE tengan como ámbito de aplicación las Jefas y Jefes de Hogar, tanto para una mejor asignación de recursos como para la evaluación de su impacto. Es conveniente que las medidas de ayuda directa no sean dispersas sino se centren en los hogares más pobres. Con el hogar como punto focal es más fácil ofrecer otros servicios como capacitación e incluso atención salud y educación. 12.2.4 Medidas de apoyo para jóvenes Se propone profundizar los programas existentes como PROCAL estableciendo medidas especificas para jóvenes de hogares pobres que se inician en el la actividad laboral a partir de 14 años. Se pueden aplicar medidas como en Paraguay, La Ley del Primer Empleo, que exonera a las empresas la contribución a la seguridad social o como en Uruguay la paliación de contratos mas flexibles que exoneran los costos de despido o indemnización. Estos programas deben ser bien diseñados y focalizados en un grupo objetivo. También se puede aplicar, al igual que en Chile, un Programa de Formación en Oficios para Jóvenes de Escasos Recursos que incorpora subsidios de capacitación y un contrato de aprendizaje. Estos programas se pueden relacionar con los jóvenes emprendedores que tienen ideas de negocios o proyectos productivos. 12.2.5 La necesidad de estadísticas laborales Las políticas activas de empleo deben basarse en una información oportuna y actualizada de las estadísticas laborales. Es muy difícil establecer como prioritario el objetivo de empleo cuando las estadísticas en Bolivia están rezagadas por lo menos dos años, mientras que los datos de inflación son los del último mes. Es muy difícil detectar

52 Programa de Fortalecimiento a la Formación Técnica y Tecnológica. La Razón, 12 de septiembre de 2004.

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problemas y establecer medidas sino se tiene un seguimiento de los datos laborales actualizados por género, edad, actividad económica y por hogares pobres. Sexta Parte XIII. Rol de la Cooperación Internacional

Entre 1986 y 2004, las agencias de cooperación multilaterales y bilaterales han desembolsado $us11.227 millones, de los cuales un 45% correspondieron a donaciones y 55% se distribuyeron entre préstamos comerciales y concesionales. La magnitud de los recursos externos alcanzó, en promedio anual, a 8,5% del PIB, constituyéndose en un aporte significativo al crecimiento y desarrollo de la economía boliviana. Estos recursos se concentraron en el financiamiento de la inversión pública, asistencia técnica, apoyo presupuestario y otros. Los aportes de la Cooperación Internacional (CI) a la inversión pública se asignaron a los sectores sociales, infraestructura, apoyo a la producción y actividades extractivas, así como a aspectos institucionales que permitieron mejorar el marco normativo y legal53. Igualmente permitieron amortiguar y financiar los desequilibrios fiscales y de balanza de pagos; en particular en los períodos de contracción económica. Sin embargo, una evaluación objetiva de los efectos de la Cooperación Internacional permite afirmar que éstos no han sido los esperados54. Actualmente con el Mecanismo de Coordinación vigente, se pretende avanzar a la velocidad que el país requiere para alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM) y lograr el viraje de política hacia el sector productivo, generador de empleo e ingresos, además de consolidar los avances en los sectores sociales. A continuación se presenta un cuadro con los desembolsos históricos de recursos de la Cooperación Internacional, en el que se puede analizar la importancia de la cooperación multilateral y bilateral.

53 En promedio, durante los noventa más del 50% de la inversión pública fue financiada con recursos externos. 54 Para mayores detalles véase Gobierno de Bolivia (2001) y VIPFE (1998).

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Gráfico 21 Desembolsos 1987-2004

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500.000

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1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Bilateral Multilateral Total

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400.000

500.000

600.000

700.000

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1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Bilateral Multilateral Total

Las agencias de financiamiento multilaterales que más desembolsos realizaron en este período fueron el BID ($us1.306,9 millones), el Banco Mundial ($us1.112,2 millones) y la CAF ($us1.099,5 millones). Entre los bilaterales, los mayores desembolsos provinieron de USAID ($us681,7 millones de desembolsos), Japón ($us423 millones) y Holanda ($us347 millones). Actualmente los saldos por desembolsar de recursos provenientes de instituciones multilaterales y bilaterales, en forma de créditos y/o donaciones se encuentran cerca de los 2.000 millones de dólares. Mejorar la eficiencia en la asignación y en la agilización de los desembolsos de estos recursos y los nuevos a contratar se ha constituido en un tema prioritario para todos los Gobiernos de Bolivia, considerando la influencia que el financiamiento externo tiene en el PIB, en la Inversión Pública (se estima que en el 2004 aproximadamente el 60% de su ejecución fue hecha con recursos externos) y en otras áreas como el apoyo al déficit fiscal. En este contexto, Bolivia, desde el inicio del periodo democrático en el año 1982 ha desarrollado distintas iniciativas orientadas a mejorar la relación entre el Estado boliviano y la Cooperación Internacional con el objetivo de optimizar la asignación de recursos externos en función a las necesidades reales del país y la ejecución de los programas y proyectos en curso. Asimismo, estos procesos de coordinación han buscado permanentemente evitar la duplicación de esfuerzos y la dispersión de recursos. Estos esfuerzos se han dado a partir de la realización de la “Primera Mesa Redonda de Cooperación Internacional a Bolivia”, el año 1983, y posteriormente con la implementación de los distintos Grupos Consultivos a

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partir del año 1986, habiendo llegado a realizarse hasta la fecha 15 de estos eventos donde Bolivia ha recibido el apoyo de la comunidad internacional a las políticas, programas y proyectos promovidos en el periodo democrático. A partir del año 1998, Bolivia por su desempeño en los procesos de ajuste y reformas estructurales fue seleccionado como piloto de una serie de iniciativas de la Cooperación Internacional orientadas a mejorar la efectividad de la ayuda al desarrollo. A raíz de esto, el Gobierno de Bolivia, durante la XII Reunión del Grupo Consultivo para Bolivia, realizada en Paris en junio de 1999, presentó el documento “Nuevo Marco de Relacionamiento Gobierno - Cooperación Internacional (NMR)” propuesta consensuada con la Comunidad Internacional y aprobada en esta reunión. El Nuevo Marco de Relacionamiento”, integraba tres iniciativas convergentes de coordinación: “Comprehensive Development Framework (CDF) del Banco Mundial, “Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo” (UNDAF), y el documento “El Papel de la Cooperación Internacional para el Desarrollo en los Albores del Siglo XXI “ propuesta de los países miembros de la OCDE/DAC. Este documento se constituyó en una propuesta para mejorar la coordinación de la relación Gobierno – Cooperación Internacional, basada en la identificación de problemas comunes que enfrentaban ambas partes para una eficiente gestión, y los principios en los básicos necesarios para llevar adelante el cambio. Asimismo, tenía como objetivo acelerar la reducción en los niveles de pobreza en Bolivia, sobre la base de una mayor efectividad y coordinación entre los actores involucrados con el proceso de desarrollo: Gobierno, Cooperación Internacional, Sociedad Civil y el Sector Privado. Los principios y acciones establecidos en el NMR, se mantienen vigentes y no son distintos de las iniciativas sobre armonización y alineamiento que se están desarrollando actualmente en el marco del trabajo del DAC / OECD, donde se estableció un brazo de trabajo en prácticas de los donantes, a principios del año 2001 denominado “Task Force on Donor Practices”, con el objetivo de identificar y documentar las prácticas que permitan disminuir la brecha en las capacidades de los países receptores para administración de la asistencia y reducir los costos transaccionales implícitos. Bolivia ha sido un actor fundamental en estas iniciativas a partir de la realización del Foro de Alto Nivel de Armonización realizado en Roma en febrero del año 2003 y está trabajando en la formulación del Plan Nacional de Armonización y Alineamiento que permitirá simplificar y armonizar procesos y procedimientos al interior de las instancias del Estado boliviano y de la Cooperación Internacional, con el fin de buscar la agilización de desembolsos y por ende mejorar la eficiencia en la ejecución de los programas y proyectos de financiamiento externo. También este Plan considerará el alineamiento de las intervenciones de la Cooperación Internacional a las estrategias y políticas establecidas por el Gobierno Nacional. Por otra parte cabe mencionar que Bolivia fue uno de los países beneficiados con el alivio de la deuda externa a través de la iniciativa HIPC en dos oportunidades, habiéndose establecido en el HIPC 2 la obligación de contar con una Estrategia de Reducción de la Pobreza, elaborada en consenso con la Sociedad Civil, razón por la cual el año 2000 se llevó a cabo el Diálogo Nacional del cual emergió la Estrategia Boliviana de Reducción de

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la Pobreza (EBRP), avalada por la Ley del Diálogo Nacional, que establece una revisión de este documento cada tres años mediante diálogos entre Gobierno y Sociedad Civil. La Cooperación Internacional en los últimos años ha regido su intervención en función a la EBRP y ha manifestado en varias oportunidades la necesidad de que el Gobierno defina las acciones relacionadas a la lucha contra la pobreza en el marco de un nuevo Diálogo Nacional, que ha concluido en diciembre de 2004. A fin de poder llevar adelante las acciones de coordinación con la Cooperación Internacional, el Gobierno de Bolivia ha establecido en febrero del año 2004 un mecanismo de coordinación basado en 5 mesas de trabajo, que recogen los temas prioritarios expresados en el Programa de Gobierno y que está sirviendo de base para la preparación del XVI Grupo Consultivo, oportunidad en la que se presentará la nueva Estrategia de Desarrollo Asimismo, este mecanismo de coordinación se constituye en el marco de elaboración e implementación del Plan Nacional de Armonización y Alineamiento, que será anunciado en el Foro de Alto Nivel que se realizará en París a fines del mes de febrero de 2005. Séptima Parte XIV. Mecanismos de Evaluación y Seguimiento La EBD propone la reducción de la pobreza a través de acciones encaminadas a fortalecer la actividad productiva de pequeños y medianos productores, la generación de empleo y medidas para el desarrollo social y protección de los recursos humanos. Se pretende que dichas acciones tengan la mayor efectividad posible, de manera que se ha previsto desarrollar un sistema de seguimiento y evaluación de la EBD. El seguimiento y evaluación de la EBD (SyE) está diseñado a partir de la definición de un conjunto de indicadores y documentos de análisis, que contribuyen a desarrollar una opinión calificada sobre el avance e impacto de las medidas propuestas por la estrategia. El SyE, basado inicialmente sobre el diseño de la EBRP del 2001, se complementa con objetivos de la presente estrategia, el énfasis productivo y políticas sectoriales. Se distingue entre el componente de seguimiento, que hace énfasis en aspectos de proceso como por ejemplo la ejecución de recursos y los resultados intermedios, en tanto que la evaluación centra su atención en el impacto final de las acciones principalmente sobre la generación de fuentes de ingreso y bienestar de la población.

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Gráfico 22 Propuesta para el Seguimiento y Evaluación de la EBD

Fuente: Prennushi G. et. al. (2004). Monitoring and Evaluation - PRSP Sourcebook. 14.1 Seguimiento Se propone seleccionar un conjunto de indicadores bajo un esquema que relacione acciones con objetivos de manera que atribuya cierta causalidad al progreso de las acciones de la estrategia. El seguimiento de la EBD tiene el propósito de cuantificar periódicamente el progreso de las acciones enmarcadas en la estrategia a través de indicadores que cuantifican y expresan los objetivos de la Estrategia, relacionados con las acciones y resultados intermedios asociados con las acciones. El Seguimiento proporciona los parámetros intermedios que resultan sensibles a las acciones de política en períodos cortos de tiempo. La mayor parte de las variables del seguimiento son observables a partir de fuentes disponibles en las propias entidades que ejecutan políticas y/o programas. Se distinguen entre indicadores de producto, que son aquellos que reflejan la obtención de bienes y/o servicios generados por una política o programa e indicadores relacionados con factores causales, que los que reflejan la disponibilidad y uso de los recursos físicos, financieros y/o humanos que permiten la obtención de los indicadores de producto. 14.2 Evaluación La Evaluación es una herramienta para analizar la efectividad de las acciones contenidas en la EBD a través de indicadores de impacto, que generalmente reflejan cambios en el ingreso y bienestar de la población. Los elementos de la evaluación se constituyen en parámetros finales, presentan menor sensibilidad a cambios en el tiempo y son observables a partir de fuentes más complejas que reflejan las condiciones de vida de la población beneficiaria y no beneficiaria de los

Factores Causales

Productos

Resultados

Impacto

Parámetros intermedios

Parámetros finales

Indicadores sobre recursos (físicos, financieros y humanos) utilizados para la obtención de bienes y/o servicios públicos

Indicadores de bienes y/o servicios públicos generados (con énfasis en la población más pobre/empresas objetivo)

Indicadores de acceso y uso de bienes y/o servicios públicos por parte de los hogares/empresas

Indicadores que cuantifican el efecto en dimensiones de bienestar y la pobreza

OBJETIVO DE DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA

Segu

imie

nto

Eval

uaci

ón

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programas de la Estrategia. Los indicadores pueden reflejar cambios en la disponibilidad de servicios o fuentes de ingreso atribuidos al acceso y uso de bienes y/o servicios (indicadores de resultado) o reflejar cambios en el bienestar general en el largo plazo a través de indicadores de impacto. 14.3 Implementación del SyE Debido al horizonte temporal de tres años de la EBD, es poco probable avanzar sustancialmente en la evaluación de impacto, sin embargo se realizarán algunas acciones para brindar información evaluativo de programas de protección social. El énfasis del SyE será el seguimiento basado en parámetros intermedios. El alcance del seguimiento se divide, según el ámbito temático en: i) productivo y ii) metas del milenio; y según la cobertura geográfica en: i) nacional y ii) municipal. 14.3.1 Productivo

Para el sector productivo se definen variables relacionadas principalmente con el crecimiento sectorial medido por el valor agregado, ventas, exportaciones, consumo intermedio, salarios y empleo. Las mismas variables serán capturadas de actores productivos especiales como el caso de las Pequeñas y Medianas Empresas (MyPEs) y de las cadenas productivas.

Los indicadores de resultado están relacionados principalmente con el empleo e ingresos de los trabajadores, se realizarán esfuerzos para contar con información confiable sobre los flujos sectoriales de empleo y por tipo de actor productivo.

En el ámbito descentralizado, se prevé desarrollar información sobre los Consejos de Desarrollo Productivo, Económico y Social (CODEPES) de cada municipio. Estos reportarán periódicamente datos básicos sobre la producción, insumos utilizados e indicadores de rendimiento y productividad. 14.3.2 Metas del Milenio

Los indicadores referidos a las MDM han sido desarrollados a partir de la propuesta de Revisión de la EBRP en el 200355. El SyE de los indicadores relacionados con los Objetivos del Milenio guarda relación con el esquema propuesto. En consecuencia, a cada indicador de impacto y resultado se asigna otros resultados intermedios.

Para el seguimiento de la pobreza, se han definido los indicadores de incidencia de pobreza extrema y la tasa de desnutrición crónica para menores de 3 años.

En educación, el objetivo de universalizar la primaria se mide a partir de la culminación del 8vo. grado de primaria. Este indicador está asociado también con los indicadores de insumo, principalmente los que reflejan el número de docentes, infraestructura y recursos financieros del sector educación.

55 Gobierno Nacional. Revisión de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza. Propuesta para el Grupo Consultivo 2003.

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La igualdad de género está medida por la diferencial de la tasa de término entre sexos. El seguimiento se complementa con indicadores referidos al acceso y permanencia en todos los grados de primaria de los niños y niñas.

En salud infantil, se ha seleccionado la tasa de mortalidad infantil y la cobertura de inmunización como los indicadores más importantes. Sin embargo se establecerán otros indicadores complementarios que permitirán conocer el avance de los indicadores de impacto.

En salud materna, la medición de la tasa de mortalidad materna es altamente compleja, sin embargo se dará énfasis a otros indicadores como la cobertura del parto institucional y del control prenatal.

En el tema de enfermedades transmisibles se realizará un seguimiento más desagregado de las referidas a Chagas, malaria y tuberculosis.

En medio ambiente, se espera contar con un sistema de información más preciso para hacer el seguimiento a la cobertura de agua potable y alcantarillado, desagregado en el área urbana y rural.

Varios de los indicadores serán desagregados según municipios con el objeto de observar las disparidades de acceso a servicios básicos y resultados de las MDM en niveles desagregados. Al mismo tiempo se está trabajando una estrategia para incorporar indicadores de impacto desagregados para la población indígena, a manera de disponer elementos centrales sobre el acceso diferenciado de la población indígena a los servicios sociales, el empleo y beneficios de de las políticas sociales. 14.4 Generación de Información La disponibilidad de información estadística reviste importancia para hacer efectivo seguimiento y evaluación de la EBD. Los avances en el desarrollo de fuentes de información en Bolivia son importantes, se ha consolidado una estructura para el seguimiento de las metas nacionales de desarrollo y los ODMs sin embargo queda pendiente realizar acciones para fortalecer la capacidad de producción, análisis y difusión de la información estadística. El Instituto Nacional de Estadística (INE), como órgano rector de la información en la generación ha propuesto un programa de desarrollo estadístico para el fortalecimiento y actualización de los sistemas de información económico y social existentes, denominado PROSERPCI (Programa para el Seguimiento y Evaluación de la Estrategia de Reducción de la Pobreza y Cumbres Internacionales). Este programa permitirá al Sistema Nacional de Información Estadística (SNIE) contar con una base cuantitativa de información actualizada, coherente e integrada que permitirá el seguimiento y evaluación del impacto de políticas públicas sobre niveles y distribución de la pobreza en el país. El PROSERPCI es un programa de desarrollo estadístico para el fortalecimiento y actualización de los sistemas de información económico y social existentes, proporcionando una base cuantitativa de información coherente e integrada que permitirá el seguimiento y evaluación del impacto de políticas públicas sobre niveles y distribución de la pobreza en el país.

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El PROSERPCI plantea el desarrollo de un conjunto de operaciones estadísticas de carácter económico y social, incluyendo los temas transversales de Género, Étnias y Medio Ambiente. Este programa tiene una visión sistémica sectorial para el análisis y presentación de resultados considera el procesamiento de diferentes tipos de indicadores – factores causales, producto y resultado - como herramientas para el Componente de Seguimiento de políticas, mientras que los indicadores de impacto están orientados para su uso en el Componente de Evaluación. La integración de la información económica y social, corresponde al desarrollo de una Matriz de Contabilidad Social (MCS), la que se constituye en la base estadística que permitirá realizar diversos análisis sobre el efecto que tienen políticas económicas y sociales sobre los niveles de pobreza y bienestar. Para mayor detalle, se presentan posteriormente algunas características y justificación del Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (IASP). Para las estadísticas productivas, el INE ha considerado la necesidad de desarrollar fuentes de información para el seguimiento de la producción manufacturera, reconversión productiva y crecimiento económico, a través de la Encuesta Trimestral y Anual a la Industria Manufacturera. Ambas encuestas incluirán módulos específicos orientados a la obtención de indicadores sobre inserción de fuerza de trabajo en unidades económicas formales y capacitación laboral. El estudio del desempleo y el sector informal (particularmente el sector familiar), será realizado a través de la Encuesta de Empleo Urbano, con periodicidad trimestral y representatividad de ciudades capitales y El Alto. Esta encuesta permitirá contar con indicadores de oferta de trabajo, además de agregados de ingreso para el cálculo de indicadores de pobreza. De manera particular esta encuesta podrá incluir módulos diseñados para la obtención de indicadores de resultados, con relación a redes de protección social (e.g. PLANE, PAN, Programa de Reconversión Laboral). Esta encuesta forma parte del trabajo propuesto por el PROSERPCI. Los objetivos macroeconómicos de crecimiento planteados por la Estrategia, podrán ser monitoreados a través de información de la Contabilidad Nacional elaborada por el INE. La actualización y cambio de año base de las cuentas nacionales constituye uno de los componentes más importantes del PROSERPCI. Los indicadores de pobreza y bienestar podrán ser obtenidos a partir de una Encuesta sobre Condiciones de Vida. Esta encuesta permitirá el cálculo de indicadores de pobreza e indicadores no monetarios de bienestar, con las desagregaciones pertinentes de género y grupos étnicos, para la evaluación de reducción de la pobreza y el primer objetivo de desarrollo del Milenio. Asimismo se desarrollarán encuestas especiales para la evaluación de impacto de programas como el Seguro Universal de Salud Materno Infantil (SUMI), el PLANE, PAN, y la Educación intercultural – Bilingüe (EIB). 14.5 Consejo Interinstitucional de Seguimiento y Evaluación (CISE) El marco institucional de la EBD será el CISE creado en el año 2001 y modificado en el 2003 con la incorporación del Mecanismo de Control Social (MCS). Se propone el fortalecimiento del CISE en el seguimiento y evaluación de la EBD, especialmente en la

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difusión de reportes nacionales y municipales, promoviendo una mayor participación de las instancias municipales y departamentales del MCS. El MCS tendrá una labor más activa en la demanda de información, sobre todo en cuanto al seguimiento e impacto de las políticas públicas. Se crearán formatos de reportes adecuados para diversos actores, de manera que las estadísticas sean un bien público por excelencia, con una amplia llegada a los actores de la estrategia. El INE se fortalecerá a partir del apoyo de actores productivos locales para la generación de nuevas fuentes de información en el área económica, de cadenas productivas, clusters y MyPyMES. La alianza entre INE, UDAPE y los ministerios sectoriales, de Hacienda, Desarrollo Sostenible y Participación Popular hará posible una llegada a mayor cantidad de actores sociales y productivos para la definición de metas e indicadores de la EBD.