２０１５年６月第３期

林业资源管理

ＦＯＲＥＳＴＲＥＳＯＵＲＣＥＳＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴＪｕｎｅ２０１５Ｎｏ３

全国造林保存状况分析与问题探讨

桂来庭

（国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙４１００１４）

摘要：依据近年来全国营造林综合核查结果，分析了影响造林面积保存率、成林率、幼树生长状况等指标的变化

原因，从造林后续管理、国家重点工程造林投入、自然灾害受损后的政策支持、干旱半干旱地区造林适宜性、

林牧矛盾等５个方面进行探讨。提出了加强造林后续管理、提高重点工程造林投入标准、干旱半干旱地区以封

山育林为主、推进自然灾害受损核定工作等建议。

关键词：营造林综合核查；造林保存状况；面积保存率；成林率

中图分类号：Ｓ７５４　文献标识码：Ａ　文章编号：１００２－６６２２（２０１５）０３－００１５－０５

ＤＯＩ：１０．１３４６６／ｊ．ｃｎｋｉ．ｌｙｚｙｇｌ．２０１５．０３．００４

ＡｎａｌｙｓｉｓｏｎｔｈｅＰｒｅｓｅｒｖｉｎｇＳｔａｔｕｓａｎｄＲｅｌａｔｅｄＰｒｏｂｌｅｍｓｏｆＡｆｆｏｒｅｓｔａｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａ

ＧＵＩＬａｉｔｉｎｇ（ＣｅｎｔｒａｌＳｏｕｔｈＦｏｒｅｓｔＩｎｖｅｎｔｏｒｙａｎｄＰｌａｎｎｉｎｇＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＳｔａｔｅＦｏｒｅｓｔｒｙＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｃｈａｎｇｓｈａ４１００１４，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂａｓｅｄｏｎｔｈｅｄａｔａｏｆｎａｔｉｏｎａｌａｆｆｏｒｅｓｔａｔｉｏｎｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｖｅｒｉｆｉｃａｔｉｏｎｉｎｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒａｎａ

ｌｙｚｅｄｔｈｅｆａｃｔｏｒｓｉｎｆｌｕｅｎｃｉｎｇａｆｆｏｒｅｓｔａｔｉｏｎａｒｅａｐｒｅｓｅｒｖｉｎｇｒａｔｅ，ｒａｔｅｏｆｗｅｌｌｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄｆｏｒｅｓｔｓｓａｐｌｉｎｇ

ｇｒｏｗｔｈｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓａｎｄｏｔｈｅｒｉｎｄｉｃａｔｏｒｓＤｉｓｃｕｓｓｉｏｎｓｃｏｖｅｒｅｄｔｈｅｆｏｌｌｏｗｉｎｇｆｉｖｅａｓｐｅｃｔｓ：ａｆｆｏｒｅｓｔａｔｉｏｎｆｏｌｌｏｗ

ｕｐｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ａｆｆｏｒｅｓｔａｔｉｏｎｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｏｆｎａｔｉｏｎａｌｋｅｙｐｒｏｊｅｃｔ，ｐｏｌｉｃｙｓｕｐｐｏｒｔａｆｔｅｒｎａｔｕｒａｌｄｉｓａｓｔｅｒｄａｍ

ａｇｅ，ａｄａｐｔａｂｉｌｉｔｙｏｆａｆｆｏｒｅｓｔａｔｉｏｎｆｏｒａｒｉｄａｎｄｓｅｍｉａｒｉｄａｒｅａ，ａｎｄｃｏｎｆｌｉｃｔｂｅｔｗｅｅｎｆｏｒｅｓｔｒｙａｎｄａｎｉｍａｌｈｕｓ

ｂａｎｄｒｙＦｉｎａｌｌｙ，ｆｏｕｒｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｏｎｒｅｌａｔｅｄｐｏｌｉｃｙａｒｅｍａｄｅ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇａｆｆｏｒｅｓｔａｔｉｏｎｆｏｌｌｏｗｕｐ

ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇａｆｆｏｒｅｓｔａｔｉｏｎｆｉｎａｎｃｅｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｃｒｉｔｅｒｉａｉｎｋｅｙｐｒｏｊｅｃｔｓ，ａｄｏｐｔｉｎｇｍｅａｓｕｒｅｓｏｆｃｌｏｓ

ｉｎｇｕｐｈｉｌｌｓｆｏｒｔｒｅｅｇｒｏｗｉｎｇｉｎａｒｉｄａｎｄｓｅｍｉａｒｉｄａｒｅａｓａｎｄｐｒｏｍｏｔｉｎｇａｓｓｅｓｓｍｅｎｔｗｏｒｋｏｆｎａｔｕｒａｌｄｉｓａｓｔｅｒ

ｄａｍａｇｅｓ

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｖｅｒｉｆｉｃａｔｉｏｎｏｆａｆｆｏｒｅｓｔａｔｉｏｎ，ａｆｆｏｒｅｓｔａｔｉｏｎｐｒｅｓｅｒｖｉｎｇｓｔａｔｕｓ，ａｒｅａｐｒｅｓｅｒｖｉｎｇｒａｔｅ，ｒａｔｅ

ｏｆｗｅｌｌｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄｆｏｒｅｓｔｓ

收稿日期：２０１５－０４－１５；修回日期：２０１５－０５－２８作者简介：桂来庭（１９６６－），男，湖南祁阳人，高工，主要从事森林资源监测工作。Ｅｍａｉｌ：ｇｌｔ６６＠ｓｉｎａｃｏｍ

　　人工造林（更新）是增加和恢复森林面积的重要途径，而造林后续管理则是确保造林成林的关

键。经过长期建设，我国现存的宜林地三分之二分

布在干旱、半干旱地区［１］。立地条件差，造林难度

林业资源管理 第３期　

越来越大、成林越来越困难，已成为我国生态建设

和营造林发展的新常态。要实现到２０２０年森林面积比２００５年增加 ４０００万 ｈｍ２的目标，今后几年造林和成果巩固任务十分艰巨。本文主要以近年来

全国营造林综合核查中人工造林（更新）保存状况

调查成果为依据，总结分析造林后续管理面临的主

要问题，探索造林成果巩固的长效机制，以期为营

造林管理与决策提供参考。

１　造林保存状况调查简介人工造林（更新）保存状况调查（简称保存状况

调查）是全国营造林综合核查（简称综合核查）的重

要组成部分，依据林业统计口径上报的人工造林

（更新）完成面积在第４年进行调查；调查范围覆盖全国各省、自治区、直辖市，以及东北四大森工（林

业）集团公司、新疆生产建设兵团等 ３５个省级单位。２０１２—２０１４年保存状况调查对象分别为全国２００８—２０１０年度的人工造林（更新），３年累计抽查４０６个县，共 １７７８８个小班，抽查面积 １０００万ｈｍ２。

人工造林（更新）保存状况调查以小班为基本

单位，保存合格标准为小班株数保存率≥８０％（年均降水量在 ４００ｍｍ以下地区，热带亚热带岩溶地区、干热（干旱）河谷等生态环境脆弱地带≥６５％）或郁闭度≥０２０（灌木林覆盖度≥３０％）［２］；成林标准为乔木林郁闭度≥０２，特灌林覆盖度≥３０％。依据抽查小班的保存面积与上报面积计算保存率（即

上报面积保存率），测算全国和各省保存面积，保存

面积中包含已成林面积。同时，根据幼树生长发

育、外观表象特征和遭受森林灾害的情况，对保存

小班幼树生长状况进行调查和综合评定，分“好、

中、差”３个等级。

２　造林保存状况分析２１　面积保存率

全国２００８—２０１０年度人工造林（更新）上报面积保存率（简称保存率）分别为 ８９６％，８６４％，７８４％。２００８—２００９年度的保存率属于正常水平，但２０１０年度下滑明显，比２００８年度、２００９年度分

别下降１１２和８０个百分点。影响保存率的原因是多方面的，主要有上报的

造林面积不准确、后续管理不到位、自然灾害破坏、

立地条件差等。造林面积不准确包括虚报面积、因

造林小班面积测量偏大虚增面积、工程捆绑实施重

复面积，以及将林冠下造林、低产林改造、零星植树

等作为人工造林（更新）面积，逐年影响全国保存率

３１，８０，９８个百分点；后续管理不到位主要指造林地放牧、毁树种地、高强度耕作和不进行抚育，逐

年影响全国保存率２１，１９，８１个百分点；自然灾害包括雨雪冰冻灾害、旱灾、病虫害、鼠兔害、火灾、

水灾等，逐年影响全国保存率４８，２０，２０个百分点；立地条件差逐年影响全国保存率０４，１７，１７个百分点。

造林面积不准确、后续管理不到位的问题比较

普遍且有上升趋势，对保存率的影响较大。造林面

积不准确产生的原因涉及自查验收不到位、档案管

理不规范、不严格遵守技术标准和违反管理规定等

方面［３］，而其中不同工程资金捆绑使用、重复上报

造林面积与国家重点生态建设工程（以下简称重点

工程）造林投入标准低有较大关系。造林后出现的

造林地放牧、毁树种地、高强度耕作等问题与造林

用地有关，主要发生在原为非林地的造林地块上，

一些非林地用于造林并不符合土地承包者意愿，容

易带来林牧矛盾和林粮矛盾；造林不抚育的问题，

主要是造林后续管理还没有摆上与造林同等重要

的位置，缺乏管理力度和资金支撑。

２００８—２０１０年我国接连发生了重特大自然灾害，分别影响３个年度全国造林合格率１２２，１０１，４５个百分点。３年后保存状况调查数据显示，仍有相当一部分受损造林地还没有得到恢复。可见，自

然灾害对造林的破坏大，影响时间长。立地条件差

是影响造林保存率的重要原因，尤其在干旱半干旱

地区。２００８—２０１０年度干旱半干旱地区造林平均保存率８００％，比年均降水量４００ｍｍ以上地区低６３个百分点。２２　造林成林率

全国２００８—２０１０年度人工造林（更新）至核查时的核实面积成林率为 ４５％左右，比 ２００５—２００７

６１

　第３期 桂来庭：全国造林保存状况分析与问题探讨

年度下降１２个百分点，表明造林成林越来越困难。由于宜林地质量越来越差，造林成林越来越困难的

状况未来将难以改变。根据第七次森林资源连续

清查结果，全国宜林地质量好的仅占１３％，质量差的占５２％；到第八次清查结束，全国宜林地质量好的比例下降到１０％，质量差的则多达５４％［１］。

核查数据显示，成林率低主要是干旱半干旱地

区，２００８—２０１０年度干旱半干旱地区成林率平均２７９％，比年均降水量４００ｍｍ以上地区低２２２个百分点。干旱半干旱地区成林率低主要因为气候

干旱寒冷，树木生长慢，乔木树种一般需要６年以上才能达到成林标准，灌木树种一般也需要５年，核查时多数还未达到成林年限。立地条件差、鼠兔危害

严重也是重要原因，导致造林难以一次成功，补植

补造次数多，延迟了成林时间。此外，由于管理经

费缺乏、后续管理工作跟不上也影响成林。

２３　未成林面积及幼树生长状况根据核查结果测算，全国２００８—２０１０年度人工

造林（更新）至核查时已达保存合格标准但尚未成

林的面积共４９２３６万ｈｍ２，未达保存合格标准的面积（剔除不准确面积和损失面积）共８５６７万 ｈｍ２，两者合计５７８０３万 ｈｍ２。保存合格但未成林的面积中，幼树生长状况等级为“中”的比例５０％左右，幼树生长状况等级为“差”的比例１０％左右。等级为“中”的有成林希望但不稳定，需要持续加强管理

和培育；等级为“差”的则很难成林，即便成林也没

有质量保证，需要改造。未达到保存合格标准的面

积中，株数保存率≥４１％的面积占４２０％，需要补植补造；株数保存率 ＜４１％的面积占５８０％，需要重新造林。

３　存在问题３１　造林后续管理工作缺失

增加森林面积、提高森林覆盖率，必须同时保

证造林规模和造林成效，达到质与量的统一，这是

如期实现林业“双增”目标的必然要求。根据《全国

造林绿化规划纲要（２０１１—２０２０年）》，“十二五”时

期全国每年要完成６００万 ｈｍ２的造林任务（包括在宜林荒（沙）山地、疏林地、其它灌木林地等地类上

的人工造林、飞播造林、封山育林），而其中以人工

造林为主。根据中国林业统计年鉴［４－６］，２０１１—２０１３年全国人工造林（更新）规模接近 １３００万ｈｍ２，预计“十二五”全国人工造林（更新）总面积将超过２０００万 ｈｍ２。同时，２００８—２０１０年度全国还有近６００万ｈｍ２尚未成林和未达到保存标准的造林面积。造林规模如此之大，保存率和成林率每提高

１个百分点，对森林面积增长都是不少的贡献。而造林成效提高，又能有效减轻造林任务的压力。足

见加强造林后续管理、努力提高造林成效在实现

“双增”目标中的份量和重要程度。但目前，对造林

任务有计划、有考核，而造林后续管理工作的重要

性还没有得到足够的重视，甚至被忽视，以致重造

轻管问题仍然突出，造林保存率出现下滑的苗头已

是明显的警示。未来造林后续管理任务将十分艰

巨，应编制专项规划，纳入生态建设全局工作予以

谋划，最大限度提升森林面积增长能力。

３２　国家重点工程造林投入标准低目前，国家重点工程造林投入为４５００元／ｈｍ２①，

投入标准比“十二五”以前有了提高，但与造林实际

成本还相差很大。据测算，三北风沙区、南方集体

林区人工造林实际成本在 １００００元／ｈｍ２以上①。

由于国家对造林投入属于补贴性质，标准低，无法

满足从造林到成林的实际需求，容易引发捆绑实施

和重复上报面积、降低造林标准、不开展补植补造

和管护工作等问题，直接影响造林质量和造林成

效。高标准投入是保障国家重点工程建设成效的

前提。以退耕还林工程为例，国家对退耕地还林实

行了两轮政策补助，退耕地还林后经济林、生态林

补助年限分别达到１０年和１６年。由于实行了长期的投入政策和严格的工程管理措施，退耕还林工程

成效显著。据全国退耕还林工程退耕地还林阶段

验收成果，１９９９—２００６年退耕地还林在第一轮补助期满后（经济林满５年、生态林满８年），全国各年度的退耕地还林面积保存率均超过９９％，成林率为

７１

① 国家林业局森林资源管理司２０１４年全国营造林综合核查主要结果报告２０１４

林业资源管理 第３期　

７２％～７８％①。３３　自然灾害受损后的政策支持不够

近年来，干旱、洪涝、台风等重大自然灾害频

发，成为影响造林质量和成效的重要原因，但目前

国家还没有灾后恢复造林的专项资金，不利于灾后

恢复重造，直接影响造林成果巩固。自然灾害往往

给造林造成重大损失，灾区恢复造林的任务十分艰

巨，营林生产压力成倍增加，一些重灾区县甚至需

要５年以上的时间才能逐步恢复②。在经费缺乏、同期还要保证正常造林任务的情况下，灾后补植补

造工作就很难保证全面到位，部分受损造林地因此

不能得到及时恢复。以贵州省为例，受２００９年秋至２０１０年春夏特大旱灾影响，全省２００９年度重点工程造林合格率只有２５５％，由于缺乏经费无法全面恢复造林，至２０１３年保存状况调查时，全省２００９年度重点工程造林保存率不到６０％③。灾后如能及时给予政策支持，保障恢复造林所需资金，能有效缓

解地方压力，挽回自然灾害造成的损失。

３４　干旱半干旱地区造林的适宜性有待加强根据第八次清查结果，全国林地中现有无立木

林地、宜林地面积４９８２万 ｈｍ２，其中２６４２万 ｈｍ２

分布在干旱半干旱地区，占５３％［７］。干旱半干旱地

区受自然条件限制，人工造林难度非常大。多年

来，为加快干旱半干旱地区的生态治理，从造林技

术、造林模式等方面进行了研究和探索，其中柠条、

沙棘等灌木树种造林得到重视，所占的比重较大，

当年造林成活率也有保障。但受降水量的制约，加

之造林密度不尽合理，一些地方的灌木造林在３～５年后出现整片死亡现象，造林成效不够理想。近３年综合核查结果显示，干旱半干旱地区灌木树种人

工造林平均保存率只有６８１％，而同期核查的干旱半干旱地区灌木、灌草型封育平均成效率为

９５２％④，灌草植被的自然恢复效果明显好于人工造林。因此，干旱半干旱地区特别是干旱地区的植

被恢复，应尊重自然规律，以严格保护和自然恢复

为主。而人工造林应选择立地质量较好、具备浇水

条件的地方，并充分利用好移民搬迁后的闲置土

地、符合新一轮退耕还林还草政策的２５°以上坡耕地和严重沙化耕地、四旁空地等拓展造林绿化空

间。以新疆为例，第八次清查和第七次清查对比，

全自治区有林地净增面积３６６万ｈｍ２，其中通过非林地人工造林进行种植结构调整而净增的有林地

面积 ３３９２万 ｈｍ２（杨树 １１２６万 ｈｍ２、经济林２２６６万ｈｍ２），占９２７％⑤。３５　林牧矛盾比较突出

近年来牧区牧羊数量迅速攀升，在灌草植被恢

复良好的造林地和封育区放牧的现象日益增多，而

土地利用方向不明、林地和牧地界线不清，也给管

理带来很大难度。一些地方虽然出台了封山禁牧

规定，但对造林地放牧等行为的处罚法律依据不

足、相关处罚规定也不具可操作性，林业部门力不

从心，无法解决好造林地放牧问题。造林地放牧的

背后，实际反映的是牧区生态系统如何维护与保护

的问题。长期以来，过度放牧导致的草场退化、土

地沙化，已成为牧区最大的生态问题。生态修复过

程漫长而艰巨，已有的造林成果巩固需要由政府主

导、部门合作和全社会参与。

４　建议４１　切实加强造林后续管理

全面调查掌握未成林造林地状况，抓紧部署补

植补造、抚育管护等工作；抚育管护任务与造林任

务同步规划、同步安排、同步落实资金。牧区继续

推行舍饲圈养、封山禁牧等措施，落实政府主体责

任。继续强化“双增”目标考核，并将造林后的管护

成林作为监管重点。

４２　提高重点工程造林投入标准中央投资造林以重要生态功能区特别是国家

８１

①

②

③

④

⑤

国家林业局退耕还林办公室２００８—２０１４年全国退耕还林工程阶段验收工作总报告２０１４国家林业局森林资源管理司全国雨雪冰冻灾害森林资源损失调查评估报告２００８国家林业局中南林业调查规划设计院２０１３年贵州省营造林综合核查报告２０１３国家林业局森林资源管理司２０１４年全国营造林综合核查主要结果报告２０１４国家林业局西北森林资源监测中心，新疆维吾尔自治区林业厅第八次全国森林资源清查新疆维吾尔自治区森林资源清查成果２０１２

　第３期 桂来庭：全国造林保存状况分析与问题探讨

级公益林区生态治理为重点，集中使用。重点工程

造林由国家全额投入，充分考虑抚育管护等费用，

提高投入标准，并向干旱半干旱地区倾斜。

４３　干旱半干旱地区以封山育林为主干旱半干旱地区植被恢复以灌草封育为主，减

少人工造林规模。对干旱半干旱地区现有宜林地

资源进行调查，评价造林适宜性，为科学开展营造

林提供依据①。

４４　推进自然灾害受损核定工作加快推进人工造林、封山育林和飞播造林因

自然灾害受损的国家级核定工作，及时将因灾损

失的中央投资造林面积重新纳入造林计划，安排

专项资金支持恢复重建，避免受损造林地闲置

浪费［８］。

参考文献：

［１］国家林业局森林资源管理司．第八次全国森林资源清查结果报

告［Ｍ］．北京：中国林业出版社，２０１３．

［２］国家林业局．ＬＹ／Ｔ２０８３－２０１３，全国营造林综合核查技术规程

［Ｓ］．

［３］桂来庭，张万林．影响全国营造林面积核实率的原因分析及对

策［Ｊ］．中南林业调查规划，２００９，２８（４）：５－８．

［４］国家林业局．中国林业统计年鉴２０１１［Ｍ］．北京：中国林业出版

社，２０１２．

［５］国家林业局．中国林业统计年鉴２０１２［Ｍ］．北京：中国林业出版

社，２０１３．

［６］国家林业局．中国林业统计年鉴２０１３［Ｍ］．北京：中国林业出版

社，２０１４．

［７］胡觉，彭长清，甘世书，等．我国人工林变化动态及增长潜力分

析［Ｊ］．林业资源管理，２０１４（Ｓ０）：６－８．

［８］桂来庭，张敏，张万林，等．“十一五”时期全国营造林发展状况

分析［Ｊ］．中南林业调查规划，２０１２，３１（４）：１３－１７．

（上接第１４页）４６　持续完善集体林权制度改革

广西推进集体林权制度改革是对历次改革的

深入和完善，要以此次改革为契机，认真排查每起

山林纠纷案件，处理好登记发证与山林纠纷之间的

关系。在确权发证过程中，充分吸取林业“三定”时

期的经验教训，持续开展集体林权制度改革“回头

看”整改行动，对有疑议或没有把握的发证，应进一

步核实修正，防止错证、重证和漏证出现，使产权真

正明晰到位，保障每位林权权利人的合法权益。同

时规范档案管理，保存有效证据，让山林纠纷调处

案件经得起历史考验。

５　结语山林纠纷调处是林业建设的一项重要工作，积

极调处好山林纠纷，稳定山权、林权，是巩固集体林

权制度改革、加强林地保护利用、促进社会和谐的

需要。应当正确认识当前山林纠纷调处的严峻性

和紧迫性，认真分析问题所在，采取有效措施，进一

步完善机制，推进生态文明示范区和林业强区建设。

参考文献：

［１］彭斌．信息管理系统在山林权属纠纷调处工作中的应用［Ｊ］．广

西林业科学，２０１０，３９（４）：２２６－２３０．

［２］陈通钊．山林纠纷调处工作存在的问题及对策［Ｊ］．现代农业科

技，２０１１（９）：１９９－２０２．

［３］胡学豪．全区山林纠纷调处工作成效显著［Ｊ］．广西林业，２００８

（１）：１３－１４．

［４］肖泽忱，布仁仓，胡远满．我国集体林权制度改革存在的问题及

对策探讨［Ｊ］．林业资源管理，２００８（６）：１２－１７．

［５］徐传富，程松林，潘汤水，等．景宁县山林纠纷的现状及对策

［Ｊ］．现代农业科技，２０１０（１）：２２８－２２９．

［６］吴孝渊．锦屏县山林纠纷成因及解决办法刍议［Ｊ］．中国农业信

息，２０１３（１１）：２８３－２８４．

［７］陈积敏．集体林权制度改革下山林纠纷现状分析［Ｊ］．中国集体

经济，２０１２（１）：５８．

［８］陈永富，程云行，李兰英，等．山林权属纠纷调处方法比较研究

［Ｊ］．浙江林学院学报，２００４，２１（２）：１９８－２０２．

［９］俞春联．如何调处山林纠纷［Ｊ］．中国林业，１９９７（６）：９．

［１０］夏瑞满，余久华，叶学件，等．边界林权纠纷调处现状与对

策———以浙江省庆元县为例［Ｊ］．林业经济，２０１２（１０）：

４３－４５．

９１

① 国家林业局森林资源管理司２０１４年全国营造林综合核查主要结果报告２０１４