ECOEFICIENCIA Y DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA

Documento de proyecto

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Ecoeficiencia y desarrollode infraestructura urbana sostenible

en Asia y Amrica Latina

Estudio de mecanismos de financiamientode la infraestructura urbana utilizando

criterios de ecoeficiencia

Felipe Livert-Aquino

LC/W.406Copyright Naciones Unidas, junio de 2011. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

Este documento fue preparado por Felipe Livert-Aquino, consultor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y elCaribe (CEPAL), en el marco del proyecto Ecoeficiencia y desarrollo de infraestructura urbana sostenible en Asia yAmrica Latina (ROA/101), desarrollado por la Comisin Econmica y Social para Asia y el Pacifico (ESCAP) y laComisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en asociacin con el Programa de las Naciones Unidaspara los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT). Este estudio ha sido coordinado por Joseluis Samaniego, Director dela Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL, y Ricardo Jordn, Oficial de AsuntosEconmicos de la misma Divisin. Se expresa especiales agradecimientos a las siguientes personas por suscomentarios, sugerencias y revisiones del documento: Beatriz Valenzuela y Estefani Rondn Toro. De igual forma, seagradece a Roxana Hernndez por la revisin final del texto.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusivaresponsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la organizacin.

CEPAL Coleccin Documentos de proyectos Ecoeficiencia y desarrollo de infraestructura urbana sostenible

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ndice

Resumen ejecutivo .......................................................................................................................... 7A. Estructuras de financiamiento de largo plazo en Amrica Latina y el Caribe ................. 8B. Regulacin como mecanismo de financiamiento ........................................................... 10C. Limitaciones para el financiamiento de edificaciones urbanas en el mercado

del carbono ..................................................................................................................... 12

I. Introduccin ........................................................................................................................... 13

II. Ecoeficiencia .......................................................................................................................... 15A. Principios y criterios de ecoeficiencia ............................................................................ 15B. El rol del gobierno en polticas de ecoeficiencia ............................................................ 17C. Consideraciones al implementar polticas de ecoeficiencia .......................................... 18D. Desarrollo de ecoeficiencia en el sector privado ........................................................... 20

III. Estructuras de financiamiento de largo plazo en Amrica Latinay el Caribe .............................................................................................................................. 25A. Introduccin .................................................................................................................... 25

1. Asistencia oficial para el desarrollo ........................................................................ 262. Deuda externa ........................................................................................................ 27

B. Bancos multilaterales de desarrollo ............................................................................... 30C. El sector financiero en Amrica Latina .......................................................................... 34D. El rol de las instituciones financieras de desarrollo ....................................................... 40E. El mercado de capitales como fuente de financiamiento .............................................. 44

1. Mecanismos de financiamientos del mercado capitales internacional .................. 472. Prstamos modalidad A/B ...................................................................................... 473. Garantas parciales de crdito ............................................................................... 484. Seguros de riesgo poltico ...................................................................................... 495. Mecanismo de financiamiento del mercado de capitales locales .......................... 49

F. La emisin de bonos de infraestructura: el caso de Chile ............................................. 511. Consideraciones para el uso del mercado de capitales ......................................... 53

IV. Regulacin como mecanismo de financiamiento ................................................................. 55A. Introduccin .................................................................................................................... 55B. Anlisis de polticas ambientales de control y de incentivo ........................................... 56

1. Polticas de control ................................................................................................. 562. Polticas de impuestos y subsidios ......................................................................... 57


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3. Permisos de emisiones negociables ...................................................................... 59C. Diseo de instrumentos econmicos con criterios de ecoeficiencia .............................. 60

1. Consideraciones en el diseo de impuestos ecoeficientes.................................... 612. Uso de recursos fiscales generados por la recaudacin

de impuestos .......................................................................................................... 623. La hiptesis del doble dividendo de los impuestos ambientales ........................... 63

D. Evaluacin de instrumentos de eficienciaenergtica en edificaciones ............................................................................................ 64

V. Limitaciones para el financiamiento de edificaciones urbanas en elmercado del carbono ............................................................................................................. 69A. Introduccin .................................................................................................................... 69B. Desarrollo de proyectos MDL en edificaciones .............................................................. 70

1. Principales barreras en el sector de la construccinpara proyectos MDL ............................................................................................... 72

2. Tamao de los proyectos ....................................................................................... 733. Fragmentacin del mercado ................................................................................... 744. Dispersin de incentivos y asimetras de informacin ........................................... 765. Barreras financieras ............................................................................................... 77

C. Polticas e instrumentos en el marco de las polticasde cambio climtico ........................................................................................................ 79

VI. Conclusiones ......................................................................................................................... 81

Bibliografa ..................................................................................................................................... 83

ndice de cuadros

Cuadro III.1 Estadsticas resumidas de la razn deuda/total PIB, 1990-2004 .......................... 28Cuadro III.2 Prstamos de los bancos multilaterales a pases de Amrica

Latina y el Caribe por sectores econmicos .......................................................... 31Cuadro III.3 Composicin de la cartera de prstamos de los bancos

multilaterales de desarrollo en Amrica Latina en los aos noventa ..................... 32Cuadro III.4 Estructura y desempeo del sistema bancario en Amrica

Latina y en el mundo .............................................................................................. 36Cuadro III.5 Crditos bancarios .................................................................................................. 37Cuadro III.6 Mrgenes de intermediacion bancaria ................................................................... 37Cuadro III.7 Crisis financieras y perturbaciones del sistema financiero,

1980-2004 .............................................................................................................. 38Cuadro III.8 Indicadores de solidez financiera de la banca

en mercados emergentes ....................................................................................... 39Cuadro III.9 Amrica Latina y el Caribe: participacin de las instituciones

financieras de desarrollo en los sistemas bancarios .............................................. 41Cuadro III.10 Amrica Latina y el Caribe: activos de las instituciones

financieras de desarrollo por propiedad ................................................................. 42Cuadro III.11 Amrica Latina y el Caribe: tamao de las instituciones

financieras de desarrollo ........................................................................................ 43Cuadro III.12 Ventajas y desventajas de invertir fondos de pensiones

en infraestructura .................................................................................................... 50Cuadro IV.1 Ventajas de los impuestos ambientales ................................................................. 58Cuadro IV.2 Tipologa instrumentos polticos de eficiencia energtica

en edificaciones ...................................................................................................... 64Cuadro IV.3 Evaluacin de instrumentos de eficiencia energtica

en edificaciones ...................................................................................................... 65Cuadro IV.4 Barreras de eficiencia energtica y polticas recomendadas ................................. 67Cuadro V.1 Comparacin de caractersticas y atributos para proyectos MDL ......................... 73


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ndice de grficos

Grfico III.1 Amrica Latina y el Caribe: orientacin sectorial de institucionesfinancieras de desarrollo ........................................................................................ 42

Grfico III.2 Amrica Latina y el Caribe: distribucin sectorial de la cartera de prstamos eninstituciones financieras de desarrollo ................................................................... 44

Grfico V.1 Caractersticas del ahorro en el sector de la construccin,ahorro individual pequeo y muchos clientes concentradosa lo largo de la curva de distribucin ...................................................................... 74

Grfico V.2 Complejidad de la cadena de valor en la industria de la construccin .................. 75

ndice de recuadros

Recuadro II.1 Desafos de los gobiernos para implementar ecoeficiencia ................................... 16Recuadro II.2 Efectos econmicos de polticas ecoeficientes ...................................................... 20Recuadro II.3 Siete premisas claves entre el mercado financiero

y el desarrollo sostenible ........................................................................................ 22Recuadro III.1 El consenso de Monterrey ..................................................................................... 29Recuadro III.2 Calificacin soberana ............................................................................................ 45Recuadro V.1 Percepcin de negocio de alto riesgo .................................................................... 77


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Resumen ejecutivo

El presente documento analiza la factibilidad de los principales mecanismos de financiamiento delargo plazo para inversiones en infraestructura urbana con criterios de ecoeficiencia. El argumento quesustenta este estudio, es que la adopcin de prcticas ecoeficientes en el desarrollo de infraestructuraurbana facilitar el desacople entre crecimiento econmico, uso de los recursos y deterioro del medioambiente, ya que la sostenibilidad del crecimiento econmico y del medio ambiente es posiblealcanzarla mediante un desarrollo urbano que genere valor econmico y simultneamente disminuyael impacto ambiental y el uso de los recursos. Incorporar criterios de ecoeficiencia en el desarrollo deinfraestructura urbana es fundamental para la sostenibilidad de las ciudades, puesto que, elcrecimiento urbano en trminos de poblacin e ingreso depende del desarrollo de infraestructura, y lainfraestructura define los patrones de movilidad e interaccin en las ciudades, estableciendo lastendencias de consumo y produccin por dcadas.

Para desarrollar infraestructura bajo esquemas de ecoeficiencia, los gobiernos deben:i) eliminar los subsidios perversos: ii) internalizar los costos ambientales; iii) trasladar la cargaimpositiva del trabajo y las utilidades al uso de recursos y la contaminacin; iv) desarrollar eimplementar instrumentos econmicos y; v) promover iniciativas voluntarias. Esto involucra alianzaestratgica entre los gobiernos y el sector privado, porque de esta forma la autoridad pblica puedegarantizar la aplicabilidad de las medidas ecoeficientes y el sector privado se beneficia, as, losgobiernos pueden crear mercados y fomentar tempranamente la aplicacin de nuevas tecnologas en eldiseo y construccin de vivienda, en la planificacin de los servicios de transporte e infraestructura yproveer de educacin para modificar las barreras culturales del consumo.

Adicionalmente, el sector privado debe incorporarse en el diseo e implementacin depolticas o programas de ecoeficiencia que busquen los gobiernos, ya que, las medidas que emprendala autoridad pblica pueden garantizar o restringir la competencia y el acceso al mercado a travs dedisposiciones fiscales y reguladoras que pueden definir o delimitar los derechos de propiedad y deresponsabilidad. Por tanto, ante el desarrollo de nuevas polticas de promocin de la ecoeficiencia, esnatural concebir que desaparecern algunos productos y empresas y que se crearan nuevas, en estesentido el retiro de algunas empresas debe ser considerado como un costo de transicin, por lo tanto,dentro de la estrategia de gobierno debe estar el renovar los vnculos con el sector privado.


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A. Estructuras de financiamiento de largo plazoen Amrica Latina y el Caribe

El principal problema que enfrenta la regin para el financiamiento de infraestructura, es que lossistemas financieros de Amrica Latina y el Caribe son uno de los sistemas menos desarrollados delmundo, y presentan un claro rezago competitivo, por ejemplo, los costos de intermediacin promedioy el margen de inters neto promedio en la regin son los mayores respecto de otras regiones delmundo. Probablemente como consecuencia que el entorno macroeconmico existente en la regin seha caracterizado por distorsiones en los precios relativos y por una alta volatilidad en el ritmo de laactividad econmica, lo cual ha tenido efectos negativamente en el sistema financiero, por ejemplo,quince pases de Amrica Latina han experimentado mas de un episodio de crisis financiera en losltimos 30 aos, esto es relevante porque las crisis financieras tienen impacto en la carga fiscal,debido a los ajustes en los tipos de cambios sobre el tamao de la deuda pblica y su servicio. Elrezago del sistema financiero tambin se puede evidenciar en que gran parte de la oferta de crdito esde corto plazo, mientras las necesidades de financiamiento de infraestructura son de largo plazo, bajoel escenario actual muchas empresas de servicios de infraestructura se tendran que endeudarcontinuamente en corto plazo para financiar inversiones de largo plazo, aumentando la vulnerabilidaddel sistema financiero y del desarrollo de proyectos.

Para potenciar la movilizacin interna de recursos en los pases de la regin se requiere de unconjunto de polticas econmicas y financieras orientadas a desarrollar los mercados financieros y apromover la generacin de ahorro para el financiamiento a largo plazo, a su vez, si lo que se pretendees desarrollar fuentes de financiamiento de largo plazo para el financiamiento de infraestructura, sedeben buscar estructuras alternativas de financiamiento.

En este sentido, la cooperacin internacional puede apoyar de manera decisiva laimplementacin de criterios de ecoeficiencia en el desarrollo de proyectos de infraestructura urbana,porque permite aliviar la falta de recursos, fortalece la institucionalidad de los gobiernos y mejorapolticas ambientales y econmicas relacionadas con incentivos e impuestos relacionados coninfraestructura. Conjuntamente, los flujos financieros privados y la Asistencia Oficial para elDesarrollo (AOD) desempean un papel importante en la ampliacin de la capacidad financiera ytcnica para el desarrollo de proyecto de infraestructura. Sin embargo, la mayora de los donantes deAOD no estn bien encaminados para cumplir sus compromisos de aumentar la asistencia, a menosque incorporen incrementos sin precedentes en sus presupuestos de asistencia en los prximos aos locual es difcil considerando que este tipo de asistencia es procclica al crecimiento de la economamundial. Otros inconvenientes, es que gran parte de la asistencia procede de fuentes bilateralesasociada a vnculos polticos.

En cuanto al endeudamiento en el exterior este sirve para complementar los recursos internosde los pases de la regin. Sin embargo, los pases de la regin han tenido que enfrentar servicios de ladeuda crecientes, que han ido mermando las posibilidades de crecimiento en el largo plazo. Laevidencia muestra que los altos niveles de deuda presentes en la regin han provoca bajos niveles deinversin e incluso peores polticas. Producto de las consecuencias nocivas del sobreendeudamiento elConsenso de Monterrey estableci que la reduccin o eliminacin de este costo constituye unaimportantsima fuente adicional de financiacin para el desarrollo.

Otra fuente relevante proviene de los bancos multilateral de desarrollo (BMD), estos hantenido un impacto significativo en el desempeo econmico y social de los pases de Amrica Latina yel Caribe, mediante el financiamiento directo de proyectos y programas o a travs de movilizacin deotras fuentes de financiamiento pblico y privado. Los BMD proveen prstamos de largo plazo a tasasde inters generalmente ms favorables que las del mercado para la gran mayora de pasesprestatarios, prstamos concesionales a tasas de inters muy bajas y perodos largos de repago,provisin de garantas para la inversin privada, adems de donaciones dedicadas principalmente a laasistencia tcnica. La principal desventaja que presenta esta fuente de financiamiento es que los BMDcompiten entre ellos y esta falta de coordinacin impone altos costos a los pases ms pobres de la


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regin, ya que, estos pases no cuentan con la capacidad administrativa suficiente para interactuar concada BMD o agencia bilateral de cooperacin. En este mbito, el desafo consiste en transformar a losBMD y a las agencias de cooperacin bilaterales en una red ms eficiente, efectiva e integrada definanciamiento y de servicios complementarios.

Sin embargo, los BMD y sus fuentes de financiamiento tienen efectos catalticos parainversionistas privados, puesto que, las instituciones multilaterales manejan mejor informacin sobrelas variables econmicas fundamentales de un determinado pas prestatario, por tanto, colocan eldinero donde esta ms seguro. Adems, las instituciones multilaterales son ms anticclicas que losinversionistas privados, en efecto las instituciones multilaterales ofrecen financiamiento cuando lospases no tienen acceso al crdito privado.

Por otro lado, como el sistema financiero en la regin es incompleto, con poca profundidad ycon insuficiencia de ahorro de largo plazo, el rol de las Instituciones Financieras de Desarrollo oBancas del Desarrollo para fortalecer este mercado sigue siendo necesario. Es decir, la necesidad deexpandir la cobertura de los servicios financieros en un marco de sensatas normas de regulacin ysupervisin en el manejo del riesgo, apoyan el desarrollo de la Banca de Desarrollo Pblica comomecanismo de financiamiento de largo plazo. Adems, como la regin se ha caracterizado por unescaso desarrollo del mercado de capitales, que satisfaga el financiamiento de mediano y largo plazo,es fundamental incorporar a la banca del desarrollo dentro de los mecanismos de financiamiento deinfraestructura, tanto porque es un sistema especializado para la intermediacin de recursos a medianoy largo plazo, como as tambin, porque provee de servicios extra-bancarios no cubiertos por la bancacomercial tradicional.

No obstante, es importante para no repetir escenarios de crisis pasadas que los bancos dedesarrollo sean bien gestionados, para ello se requiere otorgar de mayor autonoma en la toma dedecisiones a la banca del desarrollo. Esto implica que los bancos de desarrollo deben redefinirclaramente sus objetivos y funciones, esto es definir su dotacin de recursos, los criterios de decisininternos, las polticas de prstamo y asistencia tcnica.

Como se ha sealado en este resumen, el sistema financiero y el mercado de capitales son lasprincipales fuentes de captacin de ahorro financiero y de financiamiento del consumo, produccin,inversin y exportaciones. Por lo tanto, son la principal fuente de recursos privados para elfinanciamiento de proyectos de infraestructura. El problema es que la mayora de los pases de laregin cuentan con una calificacin por debajo de grado de inversin, esto significa que inversionesque se materialicen en estos pases mediante estos fondos tendrn que pagar mayores intereses paraobtener financiamiento, que aquellos pases que cuentan con la calificacin de grado de inversin.Ante este panorama, se torna imprescindible desarrollar estructuras efectivas de transaccin paraobtener financiamiento en el mercado de capitales, para ello se deben generar nuevas formas demitigacin del riesgo y recobrar el acceso al mercado de capitales en los pases de la regin.

Es importante considerar en el diseo de estructuras de financiamiento que atenen el riesgoque los proyectos en infraestructura son intensivos en capital y su produccin es vendidaesencialmente en el mercado local y pagada en moneda local, por tanto los bonos utilizados parafinanciar estos proyectos estn sujetos a riesgo de devaluacin de la moneda del pas de la regin, locual altera la sostenibilidad de la deuda, a su vez, existe el riesgo que el gobierno o autoridadmonetaria bloquee la convertibilidad o transferencias de moneda local a divisas y por ltimo, losinversores deben hacer frente a los riesgos de mercado (volmenes de venta y el precio de las ventas).Estos riesgos limitan la calificacin de la deuda en divisa para proyectos de infraestructura a unacalificacin no ms alta que la calificacin soberana del pas.

Entonces, para ampliar y diversificar las fuentes de financiamiento para proyectos deinfraestructura, es necesario concebir estructuras de financiamiento que atenen el riesgo aplicabletanto a empresas de servicios de infraestructura como al financiamiento soberano para el desarrollo deinfraestructura, para ello es esencial mejorar la calificaciones de grados de inversin de los proyectos


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de infraestructura a realizar, para que el costo de conseguir recursos en el extranjero para el sectorpblico o privado sea ms bajo.

Las estructuras de financiamiento que se proponen, buscan incentivar a los inversores aadquirir bonos mediante la opcin de poner los bonos en una tercera parte solvente como una agenciamultilaterales por ejemplo. Las estructuras recomendables son: i) prestamos modalidad A/B: sonprestamos agrupados en donde una agencia multilateral rene a un grupo de bancos y/u otrasinstituciones al amparo de un solo prstamo; ii) garantas parciales de crdito: esta estructura esprovista por agencias multilaterales y la garanta es provista durante una parte especfica del plazo de financiacin (entre cinco y 15 aos) del plazo total de la operacin financiera o de inversin;iii) seguros de riesgo poltico: esta estructura puede ser provista por una agencia multilateral como laAgencia Multilateral para la Proteccin y Garanta de Inversiones o tambin puede ser de carcterbilateral como la Corporacin para Inversiones Privadas Extranjeras, adems de Organismo de Crditoa la Exportacin y de aseguradoras privadas.

Un caso exitoso de financiamiento mediante bonos se ha dado en Chile, en este pas laemisin de bonos para financiar infraestructura comenz en la dcada de los noventa, estos bonosfueron emitidos por las mismas sociedades concesionarias y contaron con la participacin deinversionistas institucionales, principalmente los factores de xito para obtener el financiamiento delargo plazo, es consecuencia de que los bonos fueron clasificados con grado de inversin, porqueexista una fuerte demanda por infraestructura y un marco legal adecuado.

Una segunda fuente de financiamiento por parte del mercado de capitales, podra provenir delos fondos de pensiones, considerando la creciente participacin del sector privado en laadministracin de los fondos de pensiones y el dficit que existe de fuentes nacionales de capital delargo plazo para financiar infraestructura, para ello, es importante el fortalecimiento de las entidadessupervisoras, para que las regulaciones pudiesen permitir a los afiliados tener varias carteras, unaregulada apropiadamente para la pensin mnima y varias para pensiones complementarias que seanms desreguladas.

En conclusin, existen dos grandes impedimentos para el financiamiento de proyectos deinfraestructura en el mercado de capitales. Estos se aplican a mercados de capitales globales y amercado capitales locales. En primer lugar esta el impacto de la devaluacin de la moneda y como estese distribuye entre las distintas transacciones (bonos, ttulos locales o internacionales), a su vez, estacomo establecer garantas financieras o como proteger las inversiones contra el riesgo (del comprador,gobierno receptor y sus contribuyentes, instituciones multilaterales y bilaterales). El segundoimpedimento, esta relacionado con las modificaciones a la regulacin o la incapacidad de lasautoridades locales de hacer cumplir las regulaciones. Es por ello, que el respaldo financiero deagencias multilaterales y de los gobiernos, son una buena proteccin contra el riesgo en mbitos comola devaluacin y los cambios en la regulacin.

B. Regulacin como mecanismo de financiamiento

Una regulacin ptima en materia de ecoeficiencia se focalizara en que los costos ambientales seinternalizarn y fuesen cubiertos por las empresas y trasladados a los consumidores, con objeto dereducir los niveles de consumo agregando ms valor a los productos ecoeficientes, adems, paraconsolidar esta regulacin se debiese crear instrumentos que permitan premiar a las empresas msecoeficientes y castigar a las que contaminan, de esta forma los balances de las empresas y lasmodalidades de hacer negocios cambiaran en forma notable, ya que, el desempeo econmico quealcanza una sociedad, depende del sistema de incentivos que ofrezcan los arreglos institucionales. Encuanto al diseo de incentivos en ecoeficiencia que se ofrecen a las empresas sujetas a regulacin,deben considerarse estrategias de corto y largo plazo. En estructuras de incentivos de corto plazo, lorelevante es saber como puede incentivar a las fuentes contaminantes a reducir sus emisiones hasta unnivel eficiente y de que manera hacerlo de modo que sea eficaz en costos, mientras que las estructuras


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de incentivos de largo plazo que se ofrezcan deben contribuir para que las empresas identifiquennuevos medios tcnicos y administrativos que permitan aminorar el costo de reducir las emisiones.

Una de las principales estructuras de incentivos corresponde a los instrumentos econmicos,porque estos persiguen mejorar las seales econmicas que reciben individuos y empresas sobre loscostos ambientales de sus acciones, estos instrumentos proveen de mayor flexibilidad para hacer frentea la diversa heterogeneidad de los agentes regulados. Por lo tanto, un impuesto ecoeficiente debe tenerun efecto directo en el comportamiento de los agentes econmicos, debe ser especfico en el problemaambiental a solucionar, adems se debe definir la etapa en la cual se va aplicar y debe considerar el gradode incentivos. Especficamente, los criterios en el diseo de instrumentos econmicos deben ser loscostos administrativos, el impacto distributivo, el impacto en la competitividad y la aceptacin social.

Especficamente al disear instrumentos econmicos con criterios de ecoeficiencia, se debeconsiderar que los impuestos sobre las emisiones tienen la ventaja de entregar a los contaminadores lacapacidad de decidir como reducir sus emisiones al menor costo posible en vez de confiar en que lohaga la autoridad pblica. Mientras que los sistemas basados en normas resultan menos costosos quelos basados en impuestos, pero en el sistema basado en normas la empresa puede utilizargratuitamente el medio ambiente, mientras que en el sistema basado en impuesto debe pagar por susservicios. La principal desventaja del enfoque impositivo, es que cuando las autoridades establecen undeterminado tipo impositivo no saben con exactitud en cuanto se reducir la contaminacin, porquelos resultados estn relacionados con el comportamiento de las fuentes. En cambio, la principalventaja de los impuestos sobre las emisiones es que generan grandes incentivos para la bsqueda denuevas tcnicas para el control de la contaminacin.

Respecto de los recursos fiscales provenientes de impuestos ecoeficientes, estos pueden serutilizados para satisfacer necesidades de prioridad nacional o promover otros aspectos relevantes parala poltica ambiental, en el caso de fortalecer las actividades de I+D en el campo de las tecnologas dela reduccin de la contaminacin, los recursos deben ir dirigidos hacia la industria del control de lacontaminacin y no hacia las empresas contaminadoras.

En el caso de la eficiencia energtica en edificaciones (EEE) la evidencia seala que losinstrumentos fiscales presentan alto potencial de ahorro, pero presentan bajo costo-efectividad para lasociedad. Mientras que los incentivos financieros presentan la ventaja que generan nuevos mercados,lo cual es relevante para los pases de la regin que no cuentan con estos incentivos. De acuerdo a losresultados que se desprenden del estudio, los instrumentos de regulacin y control, como cdigos deconstruccin y aplicacin de estndares, son los instrumentos ms efectivos y costo-efectivos s puedegarantizar su aplicabilidad. Estos instrumentos tienen la ventaja en este sector que pueden superaralgunas importantes barreras como son los costos de transaccin, debido a que reducen la necesidad debuscar informacin.

Por otro lado, para consolidar tecnologas de eficiencia energtica en edificaciones yconseguir una normativa apropiada, es recomendable que el sector pblico reduzca sus costos y actucomo modelo en materia de eficiencia energtica, con el objeto de crear una demanda en el pas y darlos incentivos apropiados al sector privado. Adicionalmente, si el precio de la energa refleja suscostos reales, las inversiones en eficiencia energtica sern ms rentables que con preciossubvencionados como los actuales. En cuanto a instrumentos fiscales, es importante que en el diseose introduzcan limitaciones en el tiempo de la concesin y/o descuento, conjuntamente con medidasde informacin para prevenir un efecto rebote en el consumo de la energa.

Por ltimo, como todos los instrumentos presentan ventajas y desventajas, y los resultadosdependern de la combinacin apropiada de estos, las combinaciones recomendables son: i) estndar,etiquetado e incentivo financieros; ii) instrumentos de regulacin y programas de informacin;iii) programas de liderazgo pblico y contratacin de servicios energticos con ahorro de energagarantizado en el sector pblico; iv) incentivos financieros y etiquetado.


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C. Limitaciones para el financiamiento de edificacionesurbanas en el mercado del carbono

Las edificaciones comerciales y residenciales presentan el mayor potencial de ahorro y el potencialms barato entre todos los sectores de estudio. Estudios del IPCC comparan el ahorro de energapotencial del sector construccin y de las edificaciones (residencial y comercial) con los otros sectoresy encontr que el sector tiene el ms grande potencial entre todos los sectores, en todos los pases, yen todos los niveles de costos. Sin embargo, a pesar de las oportunidades que presenta este sector parareducir el consumo de energa, estas no se han podido explotar en el mercado del carbono. Losprincipales inconvenientes que se han encontrada en este sector: i) Son muchas las edificaciones y suparticipacin individual en el mercado es muy pequea, a su vez, cada edificacin presenta mltiples yvariados tipos de intervenciones; ii) el sector de la construccin, presenta un largo ciclo de vida, endonde interactan variados stakeholders en distintas fases y estas fases son pobremente coordinadas,por tanto, no existen mayores incentivos para la convergencia de intereses para la gestin del uso de laenerga en el ciclo de vida de la edificacin; iii) la fragmentacin del sector de la construccin,conlleva a intereses econmicos divergentes, quienes disean e invierten en la edificacingeneralmente buscan reducir costo y no garantizar aumentos en la eficiencia energtica; iv) escasainformacin y de conocimiento en todos los niveles de la importancia del sector de la construccinrespecto del cambio climtico, lo cual se refleja en un escaso conocimiento prctico acerca de cmoreducir el uso de energa en las edificaciones y de que indicadores utilizar para comparar elfuncionamiento relativo de un edificio o de mltiples edificios; v) percepcin de negocio de altoriesgo, debido a que se subestiman los costos y beneficios del ciclo de vida, adems son escasos losantecedentes de proyectos reales y menos an los anlisis de riesgo de proyectos; vi) los costos de laenerga a menudo son en parte comparativamente pequeos del total de costos por la construccin deun edificio. Por tanto, los incentivos econmicos provistos para la reduccin de los costos de energason dbiles.

Ante las limitantes que presentan los proyectos de eficiencia energtica en edificaciones(EEE), los MDL programticos podran responder a este desafo a travs de una coordinacin comn,adems los proyectos MDL proveen de garanta de calidad lo cual reduce el riesgo de inversin,atrayendo nuevas fuentes de financiamiento.

En cuanto al diseo de polticas e instrumentos en el marco de las polticas de cambioclimtico, los pases enfrentan una serie de barreras para implementar polticas e instrumentos demitigacin, estas varan por pases y sectores, generalmente estn asociadas a aspectos financieros,tecnolgicos, institucionales, de informacin y de comportamientos. En general existe ampliaconcordancia que las polticas que proporcionan un precio real o implcito del carbono podran crearincentivos para que los productores y consumidores inviertan de forma significativa en productos,tecnologa y proceso con bajas emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).

Polticas en esta direccin implican instrumentos econmicos, de financiamiento y deregulacin por parte de los gobiernos, de esta forma, los gobiernos juegan un rol fundamental deapoyo a las polticas, este apoyo se puede materializar por medio de contribuciones financieras,crditos fiscales, estableciendo estndares y creando mercados. Estos elementos son importantes parael desarrollo, la innovacin y el empleo eficaz de tecnologa. Adems, para alcanzar los rangos deeficiencia para la estabilizacin de GEI, es imprescindible ocupar la tecnologa disponible y la queser comercializada en las prximas dcadas, para ello se requiere desarrollar incentivos adecuados yeficaces para la generacin de nueva tecnologa, para la comercializacin y la difusin de esta. Sinlugar a dudas, los mejores resultados documentados son aquellos en donde se integran polticasclimticas con otras polticas ms alcanzables de desarrollo, esto facilita la implementacin y lasuperacin de las barreras. En segundo lugar la experiencia indica que donde se establecen polticasconsistentes en materia de I+D+i, se estimulan avances tecnolgicos, reducen los costos y promuevenprogresos hacia la estabilizacin de las emisiones.


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I. Introduccin

En lneas generales se puede sealar que la ecoeficiencia promueve el suministro de bienes y serviciosque reduzcan tanto la intensidad en el uso de recursos como el impacto asociado a los procesosproductivos y que a su vez satisfagan las necesidades humanas a precios competitivos. Por lo tanto,implementar criterios de ecoeficiencia en inversiones de largo plazo como es la infraestructura resultafundamental para lograr la sostenibilidad urbana en la regin, porque la infraestructura determina lalocalizacin de actividades y los patrones de movilidad estableciendo tendencias de consumo yproduccin por dcadas.

Este documento de trabajo analiza la viabilidad a nivel regional de los principalesmecanismos de financiamiento para inversiones en infraestructura de manera de orientar a lostomadores de decisin en la implementacin de criterios de ecoeficiencia para las distintas estructurasde financiamiento. Para ello el documento dispone de cuatro secciones, en donde el primer apartadodel documento expone aquellos principios y criterios que caracterizan a la ecoeficiencia especificandolos roles que debiesen desarrollar tanto el sector pblico como el sector privado en el diseo eimplementacin de polticas ecoeficientes.

La segunda parte del documento se centra primeramente en las principales barreras queenfrenta la mayora de los pases de la regin para financiar proyectos de infraestructura, debidoprincipalmente al escaso ahorro y al rezago competitivo que presenta el sistema financiero en algunospases de la regin. Posteriormente se proponen una serie de mecanismos de financiamiento quepotenciaran la movilizacin externa e interna de recursos de manera de obtener el financiamiento delargo plazo requerido para el desarrollo de infraestructura sostenible. En otras palabras, en estaseccin se analizan tanto las barreras como las oportunidades que presenta el endeudamiento pblico,la asistencia oficial para el desarrollo, la banca multilateral de desarrollo, el sector financiero, lasinstituciones financieras de desarrollo y los mercados de capitales local y global como fuentes definanciamiento de infraestructura.

En la tercera seccin del documento se establecen aquellos mecanismos que el reguladordebiese incorporar para optar a estructuras de financiamiento ecoeficiente. Es decir, se analizan laspolticas ambientales y los instrumentos econmicos que los gobiernos de la regin pudiesenimplementar para alcanzar metas de ecoeficiencia, se analiza la factibilidad de distintas polticas einstrumentos econmico-ambientales para que empresas internalicen sus costos ambientales y/oreduzcan los impactos ambientales a lo largo del ciclo de vida del bien o servicio. Posteriormente, enesta seccin se evala la aplicabilidad de los principales instrumentos de eficiencia energtica en


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edificaciones con objeto de evidenciar la viabilidad tcnica y poltica en la implementacin de losinstrumentos analizados anteriormente.

En la ltima seccin se muestran las principales limitaciones que presenta el financiamientodel sector de la construccin en el marco de las polticas de cambio climtico. En primer lugar semencionan las potencialidades de ahorro y de costo que presenta este sector en materia de reduccindel consumo de energa, para luego sealar las principales barreras que se han encontrado paraexplicar porque no se ha podido explotar este sector en el mercado del carbono, entendiendo que estemercado podra proporcionar un financiamiento complementario en proyectos de infraestructuraurbana ecoeficiente.


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II. Ecoeficiencia

A. Principios y criterios de ecoeficiencia

El acelerado crecimiento de las ciudades que ha experimentado Amrica Latina y el Caribe desdemediados de siglo XX ha significado un aumento de la demanda por infraestructura y equipamiento,generando fuertes presiones sobre el medio ambiente y los recursos naturales por el aumentoexponencial de los volmenes de consumo y de produccin 1. Estas presiones se producen porque amedida que aumenta el crecimiento econmico de las ciudades, simultneamente con el aumento delbienestar, aumenta la poblacin, el uso de los recursos y la contaminacin.

Por lo tanto, es fundamental reestablecer metas de crecimiento econmico que tengan encuenta el uso de los recursos y el deterioro del medio ambiente. El argumento que se esgrime a lolargo de este estudio es que la adopcin de prcticas ecoeficientes en el desarrollo de infraestructuraurbana, facilitar el desacople entre crecimiento econmico, uso de los recursos y deterioro del medioambiente. La incorporacin de criterios de ecoeficiencia en el desarrollo de infraestructura urbana esfundamental, puesto que, ser eficiente, siempre es de alta prioridad para el crecimiento econmico,pero, si adems, este crecimiento disminuye el impacto ambiental y el uso de recursos, el valor es aunms significativo.

Ecoeficiencia es un concepto asociado al desarrollo sostenible, que comprende dos de los tresaspectos de la sostenibilidad como es la eficiencia econmica y ecolgica. Mientras el desarrollosostenible enfatiza la necesidad de mejorar la equidad, reducir la pobreza, alentar la democracia,apoyar los derechos humanos y construir un stock de capital natural. La ecoeficiencia apunta almejoramiento en la reduccin en el uso de recursos y a la disminucin del dao ambiental a niveles dela capacidad de carga estimada de la tierra. En lneas generales se ha convenido que se obtieneecoeficiencia por medio del suministro de bienes y servicios a precios competitivos, que satisfagan lasnecesidades humanas y den calidad de vida, al tiempo que reduzcan progresivamente los impactosecolgicos y la intensidad de uso de los recursos a lo largo de su ciclo de vida, a un nivel por lo menosacorde con la capacidad de carga estimada de la Tierra (OCDE, 1998).

De acuerdo al Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sostenible (WBCSD) losprincipales objetivos de la ecoeficiencia son: a) reducir el consumo de recursos minimizando elconsumo (energa, materiales, agua, terreno) y aumentando la reciclabilidad y durabilidad del

1 El aumento se materializ tanto en volmenes totales como per capita.

#%0!, n #OLECCIN $OCUMENTOS DE PROYECTOS %COEFICIENCIA Y DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA URBANA SOSTENIBLEx

PRODUCTO B REDUCIR EL IMPACTO EN LA NATURALEZA MINIMIZANDO LAS EMISIONES EL DERRAME DE RESIDUOS YLA PROPAGACIN DE SUSTANCIAS TOXICAS Y C SUMINISTRAR MS VALOR CON EL PRODUCTO O SERVICIO MAYORESBENEFICIOS A LOS USUARIOS AUMENTO FUNCIONALIDAD Y FLEXIBILIDAD DEL PRODUCTO ENTREGANDO SERVICIOSADICIONALES Y SOLUCIONES A LAS NECESIDADES DE LOS CLIENTES

#ONJUNTAMENTE 7"#3$ ESTABLECE COMO CRITERIOS PARA LA ECOEFICIENCIA I REDUCIR EL CONSUMO DEMATERIALES II REDUCIR EL CONSUMO DE ENERGA III REDUCIR LA DISPERSIN DE SUSTANCIAS TXICASIV AUMENTAR LA RECICLABILIDAD DE LOS MATERIALES V OPTIMIZAR EL USO DE RECURSOS RENOVABLES VI EXTENDEREL CICLO DE VIDA DE LOS PRODUCTOS Y POR LTIMO VII AUMENTAR LA INTENSIDAD DE LOS SERVICIOS SUMINISTRADOS

0OR LO TANTO ECOEFICIENCIA CONSISTE EN UN MEJORAMIENTO AMBIENTAL EN LA PRODUCCIN DE BIENES YSERVICIOS OBTENIENDO RENTABILIDAD ECONMICA ES DECIR INVOLUCRA UN AUMENTO DEL VALOR DEL PRODUCTOMEDIANTE LA DISMINUCIN EN EL CONSUMO DE MATERIALES ENERGA Y CON REDUCCIN DE LAS EMISIONES ESTASCONSIDERACIONES TAMBIN SON VALIDAS A LO LARGO DE LA CADENA DE VALOR DEL PRODUCTO YPARA LOS SUMINISTROS

%N GENERAL LOS COMPONENTES COMUNES QUE PRESENTAN LAS BUENAS PRACTICAS QUE 7"#3$ HADIFUNDIDO SON EL DESARROLLO DE INDICADORES ESPECFICOS Y METAS PARA MEJORAR LA ECOEFICIENCIA ENDONDE LOS PROGRAMAS DE TRABAJO HACIA LAS METAS DISPUESTAS SE DESARROLLAN A TRAVS DE INNOVACIONES ENTECNOLOGA Y EN PRACTICAS EMPRESARIALES ESTAS INNOVACIONES SE MONITOREAN A TRAVS DE INDICADORESRELACIONADOS CON LAS METAS 5SUALMENTE LAS ESTRATEGIAS DE ECOEFICIENCIA SE COMBINAN CON OTRAS TEMTICASVINCULADAS A PROCESOS PRODUCTIVOS DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL COMO ES LA PREVENCIN DE POLUCIN LAPRODUCCIN LIMPIA LA GESTIN DEL CICLO DE VIDA LA GESTIN AMBIENTAL SISTMICA ETC ! SU VEZ TAMBINES REGULAR QUE EN EL DESARROLLO DE LAS METAS DE ECOEFICIENCIA SE INCORPORAN PRIORIDADES SOCIALES

5(&8$'52,,'(6$),26'(/26*2%,(51263$5$,03/(0(17$5(&2(),&,(1&,$

)DENTIFICAR Y ELIMINAR LOS SUBSIDIOS PERVERSOS %N MUCHOS PASES EL COMPORTAMIENTO INSOSTENIBLEES APOYADO CON SUBSIDIOS ESTOS DEBERAN SER REDUCIDOS Y EVENTUALMENTE REMOVIDOS

)NTERNALIZAR LOS COSTOS AMBIENTALES %N MUCHOS SECTORES ECONMICOS NO SE INCLUYEN TODAVA ENLOS PRECIOS DE LOS BIENES Y SERVICIOS LOS CONSIDERABLES COSTOS CAUSADOS POR LA CONTAMINACINAMBIENTAL Y EL DAO SOCIAL

4RASLADAR LOS IMPUESTOS DEL TRABAJO Y LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS HACIA EL USO DE LOS RECURSOS Y LACONTAMINACIN PARA EVITAR LOS EFECTOS ECONMICOS DESTRUCTIVOS EL TRASLADO DE LOS IMPUESTOS DEBESER REALIZADO DE UNA MANERA PREDECIBLE EVITANDO CUALQUIER INCREMENTO EN LA CANTIDAD TOTALDE IMPUESTOS

$ESARROLLAR E IMPLEMENTAR INSTRUMENTOS ECONMICOS %STO INCLUYE EL COMERCIO DE EMISIONES PARALAS EMPRESAS QUE IMPLEMENTEN MEDIDAS ECOEFICIENTES

0ROMOVER LAS INICIATIVAS VOLUNTARIAS Y LOS ACUERDOS NEGOCIADOS ,OS GOBIERNOS DEBEN NEGOCIARACUERDOS Y APOYAR LAS INICIATIVAS VOLUNTARIAS DISEADAS PARA PROMOVER LA SOSTENIBILIDAD ENSECTORES O REAS DE MERCADO ,OS GOBIERNOS TAMBIN PODRAN DESARROLLAR PLANES NACIONALES PARAHACER SUS ECONOMAS MS ECOEFICIENTES %STOS PLANES DEBERAN INCLUIR MEDIDAS Y PROGRAMAS QUEINVOLUCREN A TODOS LOS SECTORES DE LA SOCIEDAD

&UENTE 7ORLD "USINESS #OUNCIL FOR 3USTAINABLE $EVELOPMENT 7"3#$ h%COEFICIENCIA CREANDO MS VALOR CONMENOS IMPACTOv

3IN DUDA TODAS ESTAS COMBINACIONES PARECEN HACER DE LA ECOEFICIENCIA UN TIL CONCEPTO PARALOS NEGOCIOS Y TAMBIN PARA QUE LOS GOBIERNOS TRABAJEN EN CONJUNTO CON EL SECTOR PRIVADO 3INEMBARGO PARA ELLO SE REQUIERE DE UN TRABAJO CONJUNTO ENTRE EL GOBIERNO LAS EMPRESAS Y LOSCONSUMIDORES EN DONDE SE COMPARTAN LAS RESPONSABILIDADES %N SENTIDO LOS GOBIERNOS JUEGAN UN ROLCLAVE PORQUE PUEDEN CONTRIBUIR CON LA FORMULACIN DE POLTICAS QUE ESTIMULEN LA ECOEFICIENCIA EN EL


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sector privado y en sector pblico, creando condiciones de mercado para la ecoeficiencia y generandoincentivos para reducir el consumo de energa y recursos en toda la economa. Asimismo los gobiernosse benefician porque un marco de desarrollo para la ecoeficiencia provee a los gobiernos de las basespara la creacin de una estrategia nacional para el desarrollo sostenible, a travs del fomento, lainnovacin, la transparencia y responsabilidad que se establece entre el sector publico y privado.

Dentro las principales tareas identificadas para que los gobiernos promuevan la ecoeficienciaestn: i) identificar y eliminar los subsidios perversos; ii) internalizar los costos ambientales;iii) trasladar la carga impositiva del trabajo y las utilidades al uso de recursos y la contaminacin;iv) desarrollar e implementar instrumentos econmicos; y v) promover iniciativas voluntarias.

Estos desafos para los gobiernos de la regin implican un gran reto, porque disminuir lacontaminacin es una medida muy costosa respecto a otras prioridades nacionales como la superacinde la pobreza, quizs si los gobiernos trabajan de manera conjunta con el mercado aumentando laecoeficiencia, bajo esquemas de metas sociales, entonces habran dos justificaciones para unaparticipacin activa del gobierno. Por otro lado, para que las mejoras en ecoeficiencia puedan sercompletamente redistribuidas, es necesario avanzar en la identificacin, medicin y valorizacin delos recursos y de la contaminacin, as como tambin, en internalizacin de las externalidadesnegativas en sus respectivos precios y en compensaciones para aquellos que evitan contaminar.

B. El rol del gobierno en polticas de ecoeficiencia

Una de las principales tareas de los gobiernos es aumentar la consistencia de las polticas que reducenla brecha entre los costos sociales y privados generados por las actividades econmicas, es decir,cuando la produccin de bienes y servicios generan externalidades negativas y estas no soninternalizadas, parte de los beneficios privados se sustentan en costos sociales, por lo tanto, eldesarrollo de un marco de polticas de ecoeficiencia en la produccin y en el consumo contribuir adisminuir esta brecha, aumentando el bienestar de la poblacin. Para obtener resultados en estembito, los gobiernos pueden por ejemplo, fomentar la aplicacin de nuevas tecnologas en el diseo yconstruccin de vivienda, en la planificacin de los servicios de transporte e infraestructura, yproveyendo educacin para cambiar el comportamiento y modificar las barreras culturales delconsumo, adems pueden promover la produccin limpia y la prevencin de la polucin2.

Los gobiernos especficamente pueden implementar una poltica que promuevaecoinnovacin3. Adems, puede estimular el progreso por medio de la legislacin, de medidasfinancieras y tcnicas para crear los incentivos adecuados que motiven y premien la innovacin y elcambio en el desempeo ambiental.

Los gobiernos pueden usar varios incentivos, recompensando a las empresas lderes enecoeficiencia y presionando a las que estn ms rezagadas, los incentivos para recompensar guiarn lainnovacin en la direccin correcta, y crearn nuevos productos y servicios. A su vez, los gobiernospueden establecer acuerdos con el sector privado mediante iniciativas de adquisiciones pblicas queintegren criterios de ecoeficiencia, esto acelera la demanda y da seales claras a los mercados. Porltimo, para amplificar la efectividad de la ecoeficiencia, es relevante el monitoreo de sistemas degestin basados en el desempeo, las polticas de responsabilidad extendida del productor y un cambioen las polticas de impuestos, subsidios e incentivos en mercado locales.

Al respecto, no es recomendable utilizar una solo medida o instrumentos, porque las ciudadespresentan distintas caractersticas que las hacen nicas y cada ciudad tiene distintas prioridades en su

2 Algunas ciudades han podido reducir el uso de energa y la polucin, ahorrando dinero y mejorando la provisinde servicios mediante un transporte pblico que utiliza combustible alternativo, esto como resultado de polticasde gobierno.

3 Es una innovacin real o potencial que crea valor agregado y ayuda a reducir el uso de recursos naturales y eldeterioro ambiental.


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agenda poltica. Por lo tanto, para mejores resultados es preferible la utilizacin de distintas medidas einstrumentos y la combinacin de estos4.

Los resultados de polticas de fomento a la ecoeficiencia dependern en primer lugar, de lascaractersticas de las polticas y de los criterios con que estas se implementen, esto hace referencia alas especificaciones, a la consistencia y a las competencias descentralizadas (ya que su aplicabilidadestar supeditada a las circunstancias locales) de los instrumentos polticos. En segundo lugar,depender de la forma en que las polticas puedan afrontar de manera integrada los distintos mbitosde la ecoeficiencia, esto es, integrando instrumentos que garanticen incentivos econmicos coherentesy consistentes 5, que internalicen externalidades negativas a travs de precios o regulacin,conjuntamente con el desarrollo de polticas en reas que incluyan la planificacin del uso del suelo, laeducacin e innovacin tecnolgica. Es importante que las medidas que se adopten incorporen elamplio espectro de las actividades econmicas de las ciudades y no solamente a aquellas empresas queya estaban predispuestas a reducir el uso de materiales y energa y a disminuir su contaminacin.

Ante la aparente complejidad, de intereses e interrelaciones para el desarrollo de unaeconoma ms ecoeficiente, es necesario que las estrategias de los gobiernos dispongan delineamientos coherentes que utilicen una mezcla de instrumentos, en el cual participen stakeholderstanto en el diseo como en la implementacin, para asegurar su aplicabilidad. Por ltimo, una vezdesarrollado los instrumentos es esencial que los gobiernos sean tolerantes a resultados no positivos,para que puedan adaptar los instrumentos, para ello, los instrumentos debern contar con mecanismosde monitoreo y retroalimentacin para ajustar las medidas cuando no cumplan con los objetivos.

En este sentido, la literatura especializada y las buenas prcticas documentadas plantean quees esencial trabajar en la identificacin y en el desarrollo de indicadores comprensibles deecoeficiencia, de fcil acceso y que sean parte de un amplio conjunto de indicadores de desarrollosostenible. En segundo lugar es fundamental diagnosticar las actuales presiones ambientales y estimarlas futuras, para impulsar cambios tecnolgicos, estructurales y tendenciales en los comportamientosde consumidores y productores, con el objeto de desacoplar la contaminacin y el uso intensivo derecursos de las actividades econmicas. Una vez, obtenidos los primeros resultados se deben establecerespacios de dialogo e interaccin, con objeto de intercambiar buenas prcticas y generar polticas deapoyo al mejoramiento de la ecoeficiencia y por ltimo, desarrollar estudios sectoriales e integrales delos efectos econmicos de polticas de mejoramiento de la ecoeficiencia en el medio ambiente.

C. Consideraciones al implementar polticas de ecoeficiencia

Desarrollar un mejoramiento ecoeficiente en la economa implica para los gobiernos trabajar en unamplio espectro, desde establecer metas compartidas entre el sector pblico y privado, hasta coordinarpolticas entre las distintas instituciones pblicas con el fin de lograr efectos sinrgicos.Probablemente la coordinacin institucional sea una de las tareas ms complejas, porque en muchospases de la regin las polticas sectoriales consideran los criterios ambientales como severasrestricciones. Esto es relevante considerando que las polticas de gobierno afectan directamente almercado, porque estas pueden garantizar o restringir la competencia, adems mediante medidasfiscales y regulatorias pueden definir o delimitar los derechos de propiedad y de responsabilidad. Porlo tanto, los gobiernos deben evaluar y potencialmente modificar las barreras normativas querestringen el desarrollo de ecoeficiencia.

4 Los incentivos econmicos para reducir la contaminacin atmosfrica mejoran la rentabilidad y el ahorro enenergas y materiales. Mientras que se han obtenido mejores resultados en iniciativas para reducir la presinambiental a lo largo del ciclo de vida del producto, a travs de la Extended Producer Responsibility (EPR). Esta esuna estrategia destinada a promover la integracin de los costos ambientales asociados con los productos a lo largode su ciclo de vida en el precio de mercado de los productos (Van Rossem, Tojo y Lindhqvist, 2006).

5 Esto conlleva reformas de subsidios y tasas de incentivos que disminuyan la polucin o actividades intensivasen recursos.


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En este sentido, son muchos los gobiernos en la regin que utilizan una amplia variedad desubsidios directos para sostener industrias locales y regionales, o para proteger monopolios 6. Este tipode polticas inhiben la innovacin y la eficiencia en el uso de los recursos, generando contaminacin yamparando patrones de consumo y produccin insostenibles. Cuando los gobiernos cuentan consubsidios directos que sustentan actividades contaminantes, una eventual reforma ecoeficienterequerira de mayores esfuerzos, porque la prolongacin de un subsidio ineficiente debe estar asociadoa grupos activos e influyentes de la sociedad o a intereses nacionales, por lo tanto, la reforma debieseaprobarse a travs de una consulta masiva para que se garantice su implementacin y debe contar conun apoyo financiero para el periodo de transicin7.

Esto ltimo es importante, porque llevar a la economa hacia la ecoeficiencia, significar ladesaparicin de algunos productos y empresas, y el nacimiento de nuevas, en donde, el retiro dealgunas empresas debe ser considerado como un costo de transicin. Sin embargo, el miedo a perderpuede desalentar el cambio, por lo tanto se debe reexaminar los tradicionales vnculos del gobiernocon las empresas, abriendo nuevos canales hacia actores interesados en el desarrollo sostenible. Unsegundo conflicto de intereses que afrontara una poltica de ecoeficiencia, es que los altos costos fijosy la gran cantidad de tiempo y esfuerzo del aprender haciendo, beneficiaria a unas empresas por sobreotras, lo cual si no es bien regulado, podra generar una limitada competencia, lo que har muy difcilque en el largo plazo entren nuevos competidores al mercado. Adicionalmente, los gobiernos debenconsiderar que muchas empresas tendrn limitados incentivos para innovar si existen riesgos que lainnovacin sea copiada, puesto que, ante la elevada inversin que se requiriere para innovar, senecesita de una normativa especifica y que se haga cumplir, ya que, de ser copiada la innovacin sereduce drsticamente la rentabilidad del innovador.

Las polticas que apunten a los subidos, ecotasas y al desarrollo de mercados en bienesambientales8, deben considerar que las empresas innovadores presentan mayores costos relativos enpersonal de negocios, capital, energa, materiales y servicios ambientales, estos son los costos demayor influencia en la direccin de la innovacin. Por otro lado, en las empresas medianas y pequeas,que son las que proporcionan la mayor parte del empleo local, los salarios representan la mayor parte delos costos de la empresa, mientras que los costos por energa y materiales tienden a ser pequeos9.

Como se menciona ms arriba los resultados de una poltica de ecoeficiencia dependern delas especificaciones y de la consistencia de estas. En cuanto a las especificaciones es fundamental quelos gobiernos aseguren que los niveles de esfuerzo en materia de innovacin reflejen los beneficiossociales adecuados. En este sentido, si bien la direccin de la innovacin depende de las prioridadesdel innovador, estos esfuerzos podran resultar subptimo sino van en direccin del bienestar de lasociedad. En este punto, se requiere tanto de polticas de diseo como de polticas relacionadas con lascaractersticas particulares del sector y de los objetivos que el gobierno persigue.

Respecto a la consistencia de los resultados de la poltica, esta se refiere a que usualmentemejoras en el funcionamiento ambiental y econmico, aumenta las utilidades y/o reduce los costos,generando esquemas gana-gana en las empresas, pero proporciona beneficios ambientalesmoderados, debido al efecto de rebote, es decir, los bajos costos por mayor eficiencia estimulan unmayor consumo y produccin, aumentando el impacto en el medio ambiente. En estos casos, esnecesario endurecer progresivamente las evaluaciones y las polticas de fomento a la ecoeficiencia. En

6 Es muy probable que los elementos de juicio que dieron origen a estos subsidios en el presente son obsoletos eineficiente en trminos funcionales y normativos.

7 Generalmente los monopolios han realizados grandes inversiones, con altos costos fijos y bajos costos variables,con lo cual su capacidad de maniobra es limitada, es por ello que se debe considerar de un apoyo financiero para elperiodo de transicin.

8 Los bienes ambientales son aquellos bienes que permiten evaluar, prevenir, eliminar y mitigar los impactosambientales negativos. Dentro de ellos se incluyen las tecnologas y productos ms limpios que disminuyen losriesgos y reducen la afeccin al suelo, a la atmsfera y a otros recursos naturales.

9 Posiblemente las polticas de ecoeficiencia deben considerar factores redistributivos para garantizar la adhesin de laspequeas y medianas empresas, las cuales representa un sector importante de la economa en los pases de la regin.


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este mismo sentido, las polticas de ecoeficiencia deben considerar los efectos en los patrones deconsumo y los efectos en otros mercados, porque menores precios en bienes o servicios ecoeficientes,aumenta el excedente del consumidor, lo cual eventualmente implica un mayor consumo en otrosmercados que degradan el medio ambiente. Es decir, si los consumidores gastan menos en productos yservicios ecoeficientes, posiblemente implique que gasten ms en otros bienes y servicios. Esto podrallevar a incrementar los impactos netos en el ambiente.

RECUADRO II.2 EFECTOS ECONMICOS DE POLTICAS ECOEFICIENTES

Michael Porter (1995) sugiere que las polticas ambientales como el ecotasas o la regulacin facilitanla innovacin, aumentan la competencia y la rentabilidad, sin embargo, algunas restricciones a lasactividades industriales pueden reducir la rentabilidad en el corto plazo. Esto depender del sectorindustrial y del margen de tiempo. En el caso de empresas que estn constantemente cambiando deactividad, contaran con un personal creativo, que podr dar soluciones innovadoras y rentables enlargo plazo a los nuevos sistemas de gestin ambiental. Mientras que industrias maduras, con grandesinversiones totales, difcilmente podrn incorporar nueva tecnologa producto de los nuevos controlesambientales y del aumento en los costos. Entonces algunas empresas podrn implementar innovacintecnolgica limpia y barata, introduciendo productos de mayor calidad, pero otras empresas concapital invertido en vieja tecnologa sern forzadas a salir del negocio.

Entonces, el cambio tcnico y estructural supone ganadores y perdedores en todos lo niveles deempresas individuales, el cambio tcnico incrementa la productividad, siendo un recurso para elcrecimiento econmico, por tanto, proveer de un aumento de la ecoeficiencia resultara en una mayorproductividad de los factores.

Fuente: M. Porter y C. Van Der Linde, Toward a new conception of the environment-competitivenessrelationship, Journal of Economic Perspectives, vol. 9, N 4, 1995.

Es importante que las polticas de ecoeficiencia promuevan la responsabilidad extendida delproductor porque este es un instrumento que puede aplicarse en los negocios de innovacin y en lospatrones de consumo, puesto que, el establecer la responsabilidad del productor durante y despus deutilizado el producto, se da un gran paso hacia el reconocimiento de las responsabilidades de todos losactores a lo largo del ciclo de vida del producto (Van Rossem, 2006). Asimismo, una vez que losgobiernos establecen principios de responsabilidad ambiental, es ms factible internalizar los costos atravs de mecanismos de mercado, sin mayores requerimientos de intervencin por parte de laautoridad pblica, sin embargo, cabe la posibilidad que las instituciones financieras vean en laresponsabilidad ambiental un riesgo considerable en la inversin.

D. Desarrollo de ecoeficiencia en el sector privado

En la actualidad grandes grupos industriales se han tornado ms ecoeficientes (agregando ms valor,demandando menos recursos y generando menos contaminacin) producto de la responsabilidad demejorar el posicionamiento de la marca y de las responsabilidades con sus directorios y accionistas(Sinkin y otros, 2008). Sin embargo, otros agentes del mercado como los agentes inversores quienesse dedican a manejar fondos de otros, hacen hincapi en maximizar las ganancias sobre lasinversiones, obviando el dao ambiental o el uso intensivo de los recursos por parte de las empresas,pero esta tendencia se ha estado modificando porque algunas agencia calificadoras estn evaluando el


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riesgo de las inversiones, asociando los costos ambientales y el potencial de los pasivos ambientalesde las empresas10 y como stos inciden en el rendimiento de las acciones11.

Estos pequeos avances, generan un impulso para que los mercados desarrollen una mejorcomprensin del medio ambiente, para ello se requiere buscar mejores formas de valorar el uso de losrecursos y de los servicios ambientales, que en definitiva significa ponerle un precio. Desde elgobierno se puede alcanzar esto, utilizando polticas pblicas que utilicen como soporte definanciamiento los mecanismos del mercado, como por ejemplo permisos de emisin negociable,derechos transables de contaminacin, etc.

Desde la perspectiva del mercado, uno de los principales roles los cumple la banca comercial,porque de manera directa se pueden desempear como empresas modelos de ecoeficiencia 12 y demanera indirecta, a travs de la evaluacin de crdito. Por ejemplo, en un pas que tenga fuertesmultas hacia industrias contaminantes, se considerara de alto riesgo prstamos a industrias quecuentan con mal desempeo ambiental, en este escenario, la capacidad crediticia de una empresadependera en alguna medida de su ecoeficiencia. Medidas similares podran tomar las aseguradoras,las cuales podran establecer elevadas primas a las industrias de alto riesgo por la mayor probabilidadde contaminar 13. Estas medidas deben ser apoyadas por empresas calificadoras de riesgo, es decir,quienes evalan la capacidad crediticia de empresas y pases, los cuales, lentamente han comenzado aincluir los temas relacionados con el medio ambiente en su proceso de calificacin, en este mbito,las empresas ecoeficientes tendran la posibilidad de comunicar sus progresos a los mercados atravs de la calificacin de riesgo, identificando las oportunidades de ecoeficiencia (Schmidheiny yZorraqun, 1997).

Si bien algunos bancos comerciales no se han involucrado en el tema, argumentando que elloscasi no utilizan los recursos naturales y que provocan muy poca contaminacin, otros en cambio hanrealizado importantes avances en materias medio ambientales 14. En este sentido, lo central es que losbancos pueden ser considerados responsables del dao ambiental, concretamente los daos causadospor las empresas en las cuales los entes financieros tienen un cierto grado de participacin o ejercenfunciones de administracin. No obstante, las principales dificultades que presenta este mecanismo sonpara cuantificar y medir los costos de estos riesgos, y los costos y beneficios que representa evitarlos.

Para alcanzar los objetivos de la ecoeficiencia, es preciso que la sociedad desarrolle losmarcos de referencias necesarios para recompensar a aquellas empresas que logren sumar ms valor,consumiendo menos recursos generando menos contaminacin y presionar aquellas empresas mscontaminantes. Sin embargo, es preciso sealar que la ecoeficiencia no es garante del desarrollosostenible, porque si todas las empresas se tornaran cada vez ms ecoeficiente, es muy probable que el

10 En 1999 fue lanzado el ndices Dow Jones Sustainability. Estos son los primeros ndices globales de seguimientode los resultados financieros de las principales empresas comprometidas con los criterios de sostenibilidad. Es unndice burstil del Wall Street, que clasifica las empresas que tienen un mejor perfil sostenible.

11 Servicios de inversiones verdes, que ofrecen acciones de empresas que no estn sealadas como causantes decontaminacin excesiva o por mal uso de los recursos ambientales .

12 Por ejemplo el Banco Real de Brasil fue certificado como el primer emprendimiento de Amrica del Sur en obtenerun certificado de construccin sustentable de LEED (Leadership in Energy and Environmental Design), ms decincuenta sucursales bancarias fueron construidas en todo brasil aplicando conceptos de ecoeficiencia. Los criteriospara hacer a las empresas sustentables son, materiales apropiados, eficiencia energtica, racionalizacin del agua,calidad interna y reciclaje . Este banco tambin es reconocido como el banco massustentable del mundo por Financial Times Sustainable Baking Award.

13 Las empresas de seguros, se han visto afectadas por los costos de limpieza de reas industriales contaminadas y losgastos generados por daos causados por lo que parecera ser un alarmante incremento de desastres naturalesrelacionados con los cambios climticos.

14 Principios del Ecuador: las entidades financieras que adoptan estos principios se comprometen a evaluar y tomar enconsideracin los riesgos sociales y medioambientales de los proyectos que financian en pases en desarrollo y porlo tanto, a conceder crditos slo para aquellos proyectos que puedan acreditar la adecuada gestin de sus impactossociales y medioambientales, como la proteccin de la biodiversidad, el empleo de recursos renovables y la gestinde residuos, la proteccin de la salud humana, y los desplazamientos de poblacin.


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deterioro ambiental continu, debido al crecimiento demogrfico y al incremento en el nmero deempresas e industrias. Asimismo, pensar en industrias completamente sostenibles implica que al finalde cada periodo, las empresas dejan el ambiente en las misma condiciones de cmo estaba en sucomienzo, este objetivo es muy difcil de cumplir. Al respecto, el desarrollo sostenible parecepresentar algunas limitantes (recuadro II.3), mas all que este supeditado al estado de la tecnologa yde la organizacin de la sociedad, para algunos gobiernos implica ms restricciones que oportunidadesal crecimiento econmico, y por supuesto, que el no crecimiento econmico no es una opcin, portanto, es preferible que los gobiernos se focalicen en un crecimiento ecoeficiente, en donde se agreguems valor a la productividad, disminuyendo el uso intensivo de los recursos y se reduzcan lasemisiones de contaminacin y la cantidad de desechos.

RECUADRO II.3 SIETE PREMISAS CLAVES ENTRE EL MERCADO FINANCIERO

Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE El desarrollo sostenible exige inversiones con plazos de recuperacin prolongados. Por el

contrario, los mercados financieros buscan plazos de recuperacin cortos.

Los esfuerzos de una empresa ambientalmente sostenible, a menudo reducen las gananciaspresentes a favor de potenciales beneficios futuros. Los mercados financieros prefieren lasempresas que ostentan altas ganancias en el presente frente a aquellas con potencial futuro.

En razn de los bajos precios de los recursos naturales y de la habilidad de las empresas paramantener fuera de sus estados contables los costos de la mayor parte de los daos ambientales quecausan sus operaciones, esto implica que volverse ambientalmente sostenibles no les provee deningn beneficio. Adems, muchas veces las empresas ambientalmente sostenibles no son laspreferidas por los mercados financieros.

En los pases en vas de desarrollo, el desarrollo sostenible exige inversiones masivas. Asimismo,los operadores financieros se desalientan, debido a las elevadas primas de riesgo por inversiones enestos pases.

Los altos impuestos al trabajo hacen necesario mejorar ostensiblemente la productividad laboral,con lo cual se incrementa el desempleo mientras que, al mismo tiempo, los bajos costos de losrecursos naturales desalientan una utilizacin eficiente de ellos.

Los sistemas contables y de informacin no reflejan con acierto los potenciales riesgos yoportunidades ambientales. Los mercados financieros se ven obligados a tomar decisiones en basea informacin inconsistente y deformada.

El desarrollo sostenible se preocupa por la importancia que tiene el futuro. En cambio losmercados financieros descuentan el futuro de manera rutinaria y automticamente.

Fuente: S. Schmidheiny y F. Zorraqun, La comunidad financiera y el desarrollo sostenible, World BusinessCouncil for Sustainable Development (WBCSD), Editorial Atlntida, Buenos Aires, 1997.

Las principales herramientas de los gobiernos para lograr los objetivos ambientales han sidotradicionalmente, las normas y el control, estas a menudo indican a una empresa, con toda precisin,qu tecnologas usar y qu sustancias pueden ser emitidas y en qu cantidades. Aunque tambin escierto que los objetivos ambientales se pueden alcanzar a travs de instrumentos econmicos, talescomo impuestos, tasas y permisos de emisin negociables. Si estos instrumentos son aplicadoscorrectamente pueden ser de gran utilidad para que los mercados utilicen en forma eficaz el medioambiente y de esta forma lograr la ecoeficiencia en el conjunto de la economa y de esta manera poderalcanzar los objetivos de largo plazo del desarrollo.

Una regulacin slo exige que las empresas alcancen un estndar determinado, pero luego notiene ms capacidad de accin. Un impuesto a una tasa punitoria sobre la contaminacin o sobre la


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utilizacin de recursos naturales, en cambio, al tener un efecto constante sobre las prdidas y gananciasde la empresa, motiva a las empresas a tornarse ms ecoeficientes. El concepto de utilizar instrumentoseconmicos para solucionar los problemas ambientales es determinante, de no encararse en formasevera, la fijacin de precios y las fallas de mercado asociadas con la degradacin ambiental seguirnfuncionando a niveles exponenciales, porque al tratar las polticas slo los sntomas de los problemasambientales, sin ocuparse de las causas econmicas, los resultados son por lo menos insuficientes.

En este sentido, si los costos ambientales estuvieran internalizados y fuesen cubiertos por lasempresas y trasladados a los consumidores, y si los gobiernos utilizaran de manera ptima losinstrumentos econmicos de forma de premiar a las empresas ms ecoeficientes y castigar a las quecontaminan, los balances de las empresas y la modalidad de hacer negocios cambiaran en formanotable. Porque en la medida que se fueran generando estos cambios, los mercados financierostambin cambiaran debido a que tendran que tomar sus decisiones sobre la base de si invertir o no enuna empresa ineficiente ambientalmente, si asegurarla o no, o si otorgarle o no el prstamo solicitado.En definitiva, los mercados financieros funcionaran bajo el supuesto que una empresa ecoeficiente esuna empresa financieramente exitosa, en un mundo de costos ambientales internalizados y con unapoltica tributaria que castiga la contaminacin.


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III. Estructuras de financiamiento de largo plazoen Amrica Latina y el Caribe

A. Introduccin

En la actualidad el acceso al financiamiento de los pases de la regin se ha visto afectado por lasbajas histricas de ahorro nacional, falta de solidez de los sistemas financieros, del sistema bancariode corto plazo, y el escaso desarrollo de los mercados de capitales. En este contexto, para potenciar lamovilizacin interna de recursos se requiere de un conjunto de polticas econmicas y financierasorientadas a desarrollar los mercados financieros y a promover la generacin de ahorro para elfinanciamiento a largo plazo.

En cuanto al financiamiento nacional en los pases de la regin es restringido el acceso alfinanciamiento, sobre todo de largo plazo. Esto implica potenciar los instrumentos de intermediacinfinanciera de los bancos comerciales y la banca de desarrollo (BD). Esta ltima desempea un papelsignificativo asignando crdito a sectores y a proyectos que difcilmente podran ser financiados por labanca comercial. Para que la banca del desarrollo pueda desempear un papel significativo en elfinanciamiento de infraestructura ecoeficiente se requiere de una redefinicin de la misin corporativade la BD y que el proceso de intermediacin financiera se realice sin interferencias polticas enmateria de asignacin del crdito y manejo de los instrumentos pertinentes, los cuales deben velar porel equilibrio financiero, una rentabilidad adecuada y una administracin prudente de la cartera deriesgos de los proyectos.

Por ltimo, para impulsar el financiamiento de pequeos proyectos de infraestructuraecoeficientes, es preciso formular polticas pblicas que permitan mejorar la capacidad de losgobiernos locales para captar recursos en el mercado. Ello implica enfrentar desafos relacionados conla gestin y la regulacin a fin de facilitar el monitoreo del riesgo. La capacidad y eficacia con que elsistema financiero logre canalizar los recursos hacia las actividades productivas depender de laprovisin de servicios de bajos costos de intermediacin y del desarrollo de instrumentos einstituciones financieras que puedan adaptarse a los distintos perfiles de riesgo, necesidades deliquidez y plazos que presenta el sector productivo.


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1. Asistencia oficial para el desarrolloLa cooperacin internacional puede apoyar de manera decisiva la implementacin de criterios deecoeficiencia en el desarrollo de proyectos de infraestructura urbana, porque permite aliviar la falta derecursos, fortalece la institucionalidad de los gobiernos y mejora polticas ambientales y econmicasrelacionadas con incentivos e impuestos vinculados con infraestructura ecoeficiente. Conjuntamente,los flujos financieros privados y la Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) desempean un papelimportante en la ampliacin de la capacidad financiera y tcnica para el desarrollo del proyectode infraestructura.

El desarrollo de proyectos de infraestructura urbana a travs de financiamiento de AOD ycooperacin internacional implica desarrollar esfuerzos conjuntos entre pases donantes y receptorespara alinear los intereses en materia de infraestructura. Esta participacin consensuada entre pasesdonantes y receptores en la definicin de los objetivos de la asistencia oficial y en la asignacin de losrecursos, permite a los pases receptores ampliar su autonoma de accin en materia de infraestructurasostenible y ecoeficiencia de acuerdo a objetivos compatibles con su situacin particular.Adicionalmente, a la asistencia bilateral15 y multilateral es necesario complementar las actuales fuentesde financiamiento adoptando innovadoras modalidades y mecanismos de cooperacin y financiamientointernacional, como la creacin de fondos regionales, donaciones privadas e impuestos globales16. Unasegunda alternativa es la cooperacin Sur-Sur, en este tipo de cooperacin internacional los pases deingreso medio podran contribuir con asistencia tcnica a pases de ingreso bajo.

No obstante, la AOD no ha sido constante en el tiempo, ms bien ha sido cclica, porquedurante la dcada de 1960 alcanzo un mximo de 0,5% del PIB de los pases desarrollados, mientrasque a principios del ao 2000 la asistencia se encontraba 0,22% del PIB. Considerando que en losacuerdos internacionales se ha establecido que la asistencia alcance el 0,7% del PIB de los pasesdesarrollados (CEPAL, 2008).

En efecto, si los compromisos contrados en la Conferencia Internacional sobre Financiacinpara el Desarrollo celebrada en Monterrey en 2002 y la Cumbre del Grupo de los Ocho celebrada enGleneagles en 2005 se toman como para metros de referencia, la AOD de los principales donantes 17

debera incrementarse en ms del 60% durante seis aos a partir de 2004 y llegar a un total de 130.000millones de dlares en el 2010. A mitad de este periodo, la AOD de donantes de la OECD soloaumento un 15%, la reactivacin de la asistencia de los pases de la OCDE plasmada en el Consensode Monterrey se ha debilitado en los ltimos aos. La AOD neta de los pases de la OCDE aumento58.300 millones de dlares en 2002 a 107.000 millones en 2005, pero luego disminuyo a 104.400millones de dlares en 2006 y 103.700 millones en 2007. Como proporcin del producto nacionalbruto (PNB) de los principales donantes, la AOD tras aumentar gradualmente en 2005 hasta 0,33% delPNB agregado de los donantes se redujo al 0,31% en 2006 y 0,28% en 2007, el promedio de los paseses del 0,45%. (Naciones Unidas, 2008) En general, la mayora de los donantes no estn bienencaminados para cumplir sus compromisos de aumentar la asistencia, a menos que incluyanincrementos sin precedentes en sus presupuestos de asistencia en los prximos aos.

Por otro lado, los estudios sobre AOD muestran una tendencia cclica vinculada a los cicloseconmicos de los pases donantes, esta situacin provoca una serie de inconvenientes, porque cuandola ayuda cae, se generan problemas de ajuste fiscal (reduccin del gasto pblico, incremento de los

15 La asistencia bilateral es un componente importante de la AOD, dado que ms del 70% del total consiste enasistencia bilateral procedente de 22 pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos(OCDE) (Fernndez-Arias y Powell, 2007).

16 Por ejemplo gravar las transacciones en divisas, el comercio de armamento y la contaminacin permitira recaudarms de US$ 400.000 millones a nivel mundial. Gran parte de los ingresos captados por concepto de este tipo deimpuesto se originaria en los pases mas desarrollados, cuyo aporte superara el 75% del total CEPAL (2008).

17 Estados Unidos es el principal donante entre los pases de la OCDE, y representa aproximadamente el 23% de lasdonaciones procedentes de esos pases en el perodo considerado. Los otros donantes de importancia son Japn(20% de la asistencia total), Francia (13%), Alemania (11%) y Reino Unido (5%) (BID, 2007).


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ingresos pblicos) en los pases receptores, lo que refuerza el efecto del descenso de los fondos deasistencia. En cuanto a la eficacia de la asistencia Collier y Dollar, (2001) seala que la asistenciafunciona bien cuando va dirigida a pases que aplican buenas polticas, entendiendo por tales las delConsenso de Washington. Mientras que Garca-Arias (2008) establece que la eficacia de la asistenciaest supeditada a la vulnerabilidad econmica de los pases, a la existencia de perturbaciones externas,a la presencia de conflictos. Por lo tanto, no existe consenso respecto a los factores que inciden en laeficacia de la AOD.

Si bien para la regin la AOD es menos importante respecto de otras regiones, resultasustancial para algunos pases latinoamericanos. En la regin aproximadamente 75% de la AOD quese ofrece procede de fuentes bilaterales. (Fernndez-Arias y Powell 2007), este tipo de asistencia serelaciona con lo sealado por Powell y Bobba (2006) respecto de la importancia que presentan losvnculos polticos para el financiamiento bilateral, en donde, los vnculos coloniales adquierenrelevancia, lo cual en definitiva hace de la AOD una fuente de financiamiento insuficiente para serconsiderada como mecanismo de financiamiento de largo plazo.

2. Deuda externaEn lneas generales, se puede establecer que la deuda externa en la regin se incremento, por ejemplo,a travs de un promedio simple de la razn entre la deuda y el PIB en la regin, es posible establecerque a principios de la dcada de 1990 la regin se caracterizaba por tener niveles muy altos de deuda(que excedan del 100% del PIB). Luego la deuda disminuy rpidamente en el perodo 1993-1997, yllegando a su nivel ms bajo del 64% del PIB. Los ltimos aos de la dcada de 1990 y los primerosaos de este siglo se caracterizaron por una ola de crisis financieras y de deuda 18, esto significo que ladeuda aumentara del 64% al 80% del PIB en el periodo 1998-2003 19. En cambio, si la medida que seutiliza para medir la deuda de la regin obedece a un promedio ponderado 20 de la razn deuda/PIB, esposible establecer que la deuda tuvo su mnimo del 40% en 1994, y luego se ha incrementado hasta66% del PIB en 2003 para luego bajar al 59% en 200521 (Panizza, 2007).

Como se puede apreciar en el cuadro III.1 Amrica Latina y el Caribe no se comporta demanera homognea respecto de la deuda externa, por lo tanto para un anlisis exhaustivo se requerirade un anlisis para cada pas, porque existe una dispersin en los niveles de deuda, por ejemplo, haycuatro pases con niveles de deuda muy inferiores al 40% del PIB y cuatro pases con niveles del100% o ms altos. A su vez, es posible observar que existen diferencias en la evolucin de la deuda,agrupados en tres grupos de pases, en primer lugar estn los pases cuya razn deuda/PIB en elperiodo 2000-2004 era inferior a la del periodo 1991-1995, en segundo lugar, estn los pases cuyarazn deuda/PIB en el periodo 2000-2004 era ms alta que las del periodo 1991-1995, por ltimo,estn los pases que presentan una razn deuda/PIB constante.

Sin embargo, respecto al cuadro III.1 uno podra inferir de manera superficial que losgobiernos de estos pases emiten deuda para financiar inversiones en desarrollo humano einfraestructura, por lo tanto tambin podra ser considerado como un mecanismo de financiamiento delargo plazo. Es decir, se podra concebir que mayores niveles de endeudamiento esta relacionado conel efecto positivo de las inversiones que financia y no con potenciales crisis econmicas. No obstante,las teoras acerca del sobreendeudamiento muestran que altos niveles de deuda pueden provocar bajosniveles de inversin e incluso peores polticas. Especficamente Patillo y otros (2002) establecen que,

18 Asia del Este en 1997, Rusia en 1998, Brasil en 1999 y Argentina en 2001.19 L a disminucin que experimenta la deuda a principio delos aos noventa probablemente es debido a que se redujo la

deuda en pases con niveles de endeudamiento muy altos. Por ejemplo, Guyana y Nicaragua en 1991 tenan niveles dedeuda superiores al 500% del PIB y para el 2005 haban logrado reducir la deuda a 150% del PIB (BID, 2007).

20 Esta medida asigna mayor importancia a los pases grandes, porque esto es equivalente a calcular la suma de ladeuda total de la regin y dividirla por el PIB regional total.

21 Este promedio es menor que el promedio simple, porque los pases ms grandes de la regin tienen una deuda mspequea, a su vez, las dos razones fueron convergiendo en los ltimos aos debido a que la deuda fuedisminuyendo en los pases pequeos e incrementndose en los pases grandes.


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niveles de deuda reducidos tienen efectos positivos en el crecimiento (10%-20% del PIB) y se tornanegativo cuando la deuda llega a niveles altos. Mientras que Clements y otros (2003), utilizando unamuestra solo de pases de bajos ingresos establece que el crecimiento se maximiza hasta cuando ladeuda alcanza el 50% del PIB. Por lo tanto, el nivel de endeudamiento tendra efectos en elcrecimiento por medio de la productividad y la acumulacin de factores, entonces, mayores niveles dedeuda afecta la inversin en infraestructura. Al respecto el mismo estudio seala que niveles ms altosde servicio de deuda tienen mayor efecto en la inversin pblica que el monto de la deuda externa. Apesar de las diferencias entre deuda externa y deuda pblica, el estudio de Lora (2006) que analiza alas siete economas ms grandes de Amrica Latina y se concentra en la inversin pblica en

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ECOEFICIENCIA Y DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA