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E C U A D O R : Informe de Educación para Todos -2-

MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA, DEPORTES Y RECREACIÓN

EDUCACIÓN PARA TODOS EN LA REPÚBLICA DEL ECUADOR

EVALUACIÓN EN EL ANO 2.000

QUITO, OCTUBRE DE 1999

ECUADOR: Informe de Educación para Todos -3-

INFORME DEL ECUADOR SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE EDUCACIÓN PARA TODOS

(PERÍODO 1990 -1999)

GOBIERNO CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR JAMIL MAHUAD WITT

MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA ROSÁNGELA ADOUM

COMITÉ TÉCNICO:

Johan D e Wilde: Coordinador del Comité Técnico

Dirección Nacional D e Planeamiento de la Educación:

> Equipo de Estadística y Censo > División de Formulación y Evaluación Presupuestaria

Dirección Nacional de Educación Popular Permanente: > Estadística

U N I C E F : > Carlos Crespo

Consultores de U N E S C O : > Emilio Pfister: Apoyo en procesamiento estadístico e interpretación. > Leonardo Izurieta Ch.: Redactor del informe.

Revisión del documento final por el M E C : > Carlos Quiroz Palacios, Subsecretario de Educación > Gonzalo Barreno: Director Nacional de Planeamiento de la

Educación.

Revisión de estilo: > Hipatia Camacho Z .


> CONTENIDOS

PARTE I: SECCIÓN DESCRIPTIVA 0. Introducción 1. Objetivos y metas de Educación para Todos en Ecuador. 2. Estrategias o plan de acción. 3. ¿Quién ha tomado las decisiones políticas de Educación para Todos? 4. Cooperación en Educación para Todos. 5. Inversión en Educación para Todos desde 1990.

PARTE II: SECCIÓN ANALÍTICA

6. Progresos con respecto a logros y objetivos: Descripción de los indicadores básicos de los logros.

7. Eficacia de los planes, programas y estrategias de la Educación para Todos. 8. principales problemas encontrados y anticipados 9. Conciencia publica, intenciones políticas y capacidades nacionales. 10. Conciencia general del progreso: síntesis de la evaluación

PARTE III: SECCIÓN PROSPECTIVA

11. Dirección de las políticas futuras: Los marcos globales del país Relectura de Jomtien Nuevas políticas para los nuevos enfoques


PARTE I

SECCIÓN DESCRIPTIVA


0. INTRODUCCIÓN

Este informe pretende, entre otros aspectos, identificar los planes del Estado Ecuatoriano luego de la "Declaración mundial sobre Educación para Todos; consignar el grado en el que se lograron los objetivos y las metas; destacar los factores que incidieron en los procesos y en los resultados de la educación básica para todos, sintetizar las lecciones del decenio que termina y proyectar perspectivas para satisfacer las nuevas necesidades educativas que se perfilan ya en el Siglo X X I .

La educación básica1 se orientó a satisfacer las necesidades fundamentales de aprendizaje que afectan a niños, jóvenes y adultos. Esas necesidades se referían a las herramientas

esenciales para continuar aprendizajes más complejos2 y a los conocimientos mínimos indispensables3 para que las personas estuvieran en capacidad de "desarrollar plenamente

sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo,

mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentales y continuar aprendiendo".

La educación básica así entendida debía llegar a todas las personas. Por ello debía abarcar los servicios de protección y desarrollo para las niñas y los niños de 0 a 5 años4; la cobertura al 100% de la educación primaria y la culminación de ella por todos los niños y niñas; el mejoramiento de los resultados de los aprendizajes en las personas que están en el sistema formal de educación y de las que están fuera de él sin límite de edad; los servicios de alfabetización o de formación acelerada para adultos, y los "mensajes educativos difundidos por los medios de comunicación de masas", (Directivas Técnicas p.2). E n consecuencia, los indicados son los objetos por evaluar, organizados en seis dimensiones.

E n el decenio sometido a evaluación, Ecuador tuvo cinco gobiernos: el del doctor Rodrigo Borja cubrió el período de 1988 a 1992; el del arquitecto Sixto Duran fue de 1992 a 1996; el del abogado Abdalá Bucaram duró de Agosto de 1996 a Febrero de 1997. Le reemplazó el gobierno interino del doctor Fabián Alarcón quien se posesionó el mes de Marzo de 1997. E n Agosto de 1998 inició su gestión el doctor Jamil Mahuad.

Esta primera parte del informe contiene los siguientes puntos: una síntesis de los objetivos, metas y estrategias por dimensión y para cada uno de los gobiernos de la década; la identificación de quiénes tomaron las decisiones políticas, por un lado, y de quiénes colaboraron en la financiación o en la provisión de la Educación para Todos por otro; un perfil de las inversiones hechas en el país desde 1990 hasta la fecha.

Para mayor claridad presentaremos los objetivos, las metas y las estrategias de cada

gobierno para cada dimensión de las establecidas para este informe. Si para una dimensión

y/o gobierno no hemos contado con la información pertinente, no los mencionaremos y

pasaremos a los siguientes.

1. E n 1996 se oficializó la reforma curricular consensuada. C o n ella se restringió el ámbito de la educación básica de Jomtien al primer nivel de la estructura escolar conformado por el antiguo preescolar que se unió a la antigua primaria de seis grados y a los tres años del antiguo ciclo básico del nivel secundario. 2. Los aprendizajes m á s complejos serían la lectura y la escritura, la expresión oral, el cálculo y la solución de problemas. 3. Se trataría de conocimientos teóricos y prácticos, de valores y actitudes. 4. El primer año de la educación básica ecuatoriana corresponde a la antigua preprimaria.

E C U A D O R : Informe de Educación para Todos -7 -

1. OBJETIVOS Y METAS DE "EDUCACIÓN PARA TODOS'

DIMENSION No. 1:

EXPANSIÓN D E LA ASISTENCIA Y DE LAS ACTIVIDADES DE D E S A R R O L L O DE LA PRIMERA INFANCIA

El ámbito por evaluar:

E n esta dimensión se quiere evaluar las actividades efectuadas en el país en los campos de

educación, salud, nutrición, prestaciones sociales y otros semejantes. Los organismos

oficialmente responsables de esas actividades son: el Ministerio de Bienestar Social

( M B S ) 5 y el Instituto Nacional del Niño y la Familia ( I N N F A ) 6 , que debían inscribir sus

acciones en el Plan Nacional de Acción7 formulado en 1990. Paralelamente a ellos aunque

con actitud crítica, se han hecho presentes instituciones privadas interesadas por la infancia

y la niñez. Finalmente, en 1999 nace el Programa "Nuestros Niños", financiado por el B I D

como agencia dinamizadora. Agencias internacionales apoyan, también, acciones

enmarcadas en esta primera dimensión. Por su parte, el Ministerio de Educación presta

servicios de educación formal, atención de salud y desayuno escolar a los niños y niñas

escolarizados

El Ministerio de Bienestar Social ( M B S ) e I N N F A

Durante el gobierno del Dr, Rodrigo Borjal se previo intensificar el funcionamiento de los

centros infantiles de cuidado diario, como parte de la Red Comunitaria, de atención a la

infancia8, y mejorar las condiciones alimentarias de los niños menores de seis años, por

medio del Fondo de nutrición infantil.

El gobierno del Arq. Sixto Durán| se propuso atender a los objetivos de esta dimensión a

través del programa "Operación rescate infantil" (ORÍ)9, que se inició en 1993 y continúa

funcionando en 1999 dentro del M B S , y por medio del I N N F A con los siguientes

programas: Desarrollo infantil que nació en 198810, Discapacitados, Casas Hogar de

cuidados diarios para huérfanos y abandonados11, Sistema único de atención a la infancia,

Atención médica integral. Este gobierno reemplazó las Redes Comunitarias con el O R Í .

El gobierno del Dr. Fabián Alarcón| decidió reenfocar y fortalecer, por medio del I N N F A ,

el Sistema Integral de Protección y el Sistema Nacional de Prevención de las Deficiencia y

5 La Dirección Nacional de Protección de Menores atiende sobre todo problemas de abandono, infracción y desarrollo integral. 6. El I N N F A es un organismo privado que se enmarca en las políticas y estrategias del estado en materia de infancia, pero sus acciones se inspiran en su propia naturaleza. Su presidenta nata es la Primera D a m a . N o es ni organismo político, ni patronato, ni organismo de asistencia social. Es institución técnica de desarrollo con cobertura nacional al servicio de la población infantil, de las familias y las comunidades. 7. Secretaria Técnica del Frente Social, Evaluación del Plan Nacional de Acción a favor de la infancia. Quito, 1996,. pp. 63. 8. Rodrigo Borja Cevallos, Informe a la nación - 1990. Actas del Congreso Nacional, p. 15. 9. Sixto Duran Bailen, Informe a la nación -1996. Actas del Congreso Nacional, pp. 27 y 29. 10. Gerardo Roloff, Proyecto de atención integral a menores de 6 años: diagnóstico de servicios. M B S -BID, Informe de consultoría, Julio 1997, sin paginación. Fotocopia, I N E N A 4 . La atención integral se brinda a poblaciones en alto riesgo e incluye servicios de: salud, nutrición, estimulación temprana y aprestamiento. 11. Sixto Duran Bailen, Informe a la nación - 1993. Actas del Congreso Nacional, p. 14.


Discapacidades12, el Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil y la "Acción

Ternura" para niños maltratados y abusados sexualmente.

En el primer año del gobierno del Dr. J. Mahuad] el I N N F A se ha orientado a profundizar

los siguientes programas de desarrollo infantil (PDI), de niños trabajadores (PNT); de

acción ciudadana por la ternura. Se quiere también reenfocar los programas "Creciendo

con nuestros hijos" ( C N H ) , el del voluntariado y el de medicina solidaria. Apoya,

igualmente, la construcción social de varios cuerpos legales referidos a la niñez, a la

adolescencia y a la familia.

El Ministerio de Educación ( M E O

Esta dependencia estatal se ocupa de los niños y las niñas desde el primer año de

Educación Básica. Sin embargo, a través del programa de educación preescolar no

convencional ( P R O N E P E ) , el M E C presta asistencia técnica al O R Í y al PDI para el

aprestamiento de niños de 4 a 6 años (Roloff, op. cit.).

Dos gobiernos incluyeron acciones pertinentes en sus planes operativos: el del comienzo

de la década, con mucha fuerza, y el actual.

El gobierno de 1988 a 1992| definió objetivos relacionados con los siguientes aspectos: dar

atención prioritaria a menores desfavorecidos de 5 años para lo cual se ocuparía de la

capacidad física de los jardines, de una distribución m á s racional del personal docente, de

la formación de profesores de preprimaria y del desayuno escolar. Atendería, también, a

los sectores marginales urbanos y rurales por medio de una mayor cobertura de los

servicios educativos, entre los cuales hay que citar las Casas Hogar para niños indígenas y

la atención a niños indígenas de preescolar, coordinadas por la Dirección nacional de

educación indígena intercultural bilingüe creada en noviembre de 1988.

En cuanto a metas, definió las siguientes: construcción de 1.946 nuevos jardines, de 3.335 aulas y 1.100 espacios educativos para incorporar al sistema a 60.399 niños/as de 5 años. La creación de 2.237 plazas de profesores, la promoción anual de 115 profesores para la preprimaria, el perfeccionamiento de 1.956 directores de jardines, la ejecución de 150 encuentros con padres de familia y representantes comunitarios para la coparticipación en el desarrollo del preescolar.

El gobierno de 1992 a 1996| se planteó el tema en su último año por medio de la reforma

curricular, que transformó al preescolar en el primer año obligatorio de los diez de la

educación básica.

El gobierno de 1998 a 20021 se comprometió a "proporcionar atención y cuidado integral a los niños/as menores de seis años y a los grupos en indigencia" y a operativizar una política de educación inicial y de aprestamiento escolar.

Desde la iniciativa particular, diversas entidades privadas, iglesias y O N G ' s se comprometieron llevar adelante acciones de atención y educación a menores de 6 años con el apoyo de O R Í y de PDI . Por otra parte, a principios del decenio se organizó el "Foro ecuatoriano de organizaciones por y con los niños, niñas y adolescentes". El Foro está presente en diez ciudades del país, y resulta de la interrelación de más de cien organizaciones sociales que unen sus esfuerzos para trabajar por el respeto y ejercicio de los derechos de la niñez y de la adolescencia, incluidos el derecho a la educación y a la ciudadanía consagrados ya en la Constitución. Trabajan, también, en el fortalecimiento de

12. Fabián Alarcón, Informe a la nación - 1997. Actas del Congreso Nacional, p.. 21.


las normas legales que respalden sus acciones y agiliten los trámites legales justos por denuncias de su violación.

DIMENSIÓN No. 2:

ACCESO UNIVERSAL A LA PRIMARIA Y TERMINACIÓN

D E LA M I S M A , HACIA EL A Ñ O 2000


E n esta dimensión se pretende evaluar, por un lado, la capacidad que tiene el nivel

primario de educación de recibir a todos los/as niños/as en edad para seguirlo y por

consiguiente, la existencia y disponibilidad de infraestructura y recursos necesarios para

asegurar la cobertura. Por otro, la capacidad que tiene para lograr que los niños y niñas

matriculados terminen exitosamente este nivel (eficiencia interna), gracias al uso eficaz de

los recursos para asegurar la permanencia exitosa de los/las escolares en el proceso: éstas

son, pues, dos sub-dimensiones por evaluar.

El gobierno de 1988 a 1992| decidió fomentar la generalización de la escuela de nueve

grados y la ampliación de la cobertura de los servicios de la educación regular, especial y

no escolarizada en los sectores urbanos, marginales y rurales, de conformidad con los

estudios del mapa escolar.

Estos objetivos se conseguirían por medio de las siguientes metas, ligadas a la cobertura:

atender a 312.000 niños/as de 6 a 11 años de edad en escuelas del sector fiscal y ampliar la

atención del 3,5% al 2 0 % de la población en edad escolar primaria, con dificultades de

aprendizaje. Para ello se incorporarían 2.500 escuelas fiscales, se construirían 10.082

espacios educativos, 6.035 espacios complementarios y 6.333 aulas, y se crearían 10.400

plazas de profesores de primaria.

Con esta misma intencionalidad en 1988 se creó la Dirección Nacional de Educación

Indígena Intercultural Bilingüe que se encarga, desde entonces, de la educación formal

primaria y media ofrecida a niños/as y jóvenes de las al menos doce etnias indígenas

ecuatorianas13.

Por otro lado elevaría la retención escolar, en el nivel primario, del 57,6% al 68% y la

promoción del 55,1% al 65%. Para ello graduaría a 1.800 profesores de primaria;

perfeccionaría profesionalmente a 800 supervisores, a 3.000 directores de escuelas

urbanas, a 6.000 directores de escuelas unidocentes y multigrado y a 40.000 profesores.

Además se editarían 4 módulos, por año calendario, sobre didáctica de castellano,

matemática, estudios sociales y ciencias naturales.

El gobierno de 1992 a 1996| se movió en dos líneas: priorizar las asignaciones

presupuestarias para "unlversalizar la educación básica a 10 años"; "elevar en un 15% la

tasa de permanencia escolar en los niveles primario y medio, y disminuir el índice de

13. Guillermo Coba Vásconez, Anuario estadístico de educación intercultural bilingüe: 1989 a 1998. Centro especial de copiados, D I N E I B - M E C , Proyecto G T Z , Quito, 1998, pp. 139. Anexos con cuadros estadísticos sobre planteles, profesores y alumnos.


repitencia escolar". A l m i s m o tiempo haría una reforma curricular "integral y flexible para la educación básica que considere la diversidad cultural y la equidad de género; mejoraría a los recursos docentes y administrativos, gestores de la innovación del sistema; modernizaría la administración educativa con énfasis en la racionalización, cualificación y desconcentración".

Este gobierno se pronunció por la descentralización y la participación c o m o mecanismos

para mejorar eficiencia y eficacia de los procesos. Por eso promoverá la participación -en

los planteles- de padres de familia, sectores productivos, instituciones públicas locales y

ONG.

El gobierno interino de 1997 a 19981 se propuso unlversalizar, en cinco años, la reforma curricular y estructural de la educación básica, dentro de un proceso participativo en su construcción, tal c o m o lo estableció el currículo consensuado de 1996, al que se dio continuidad.

Por otra parte, este gobierno se preocupó por definir las nuevas funciones del Estado y de la sociedad en el escenario de desconcentración educativa para acoplar las respectivas obligaciones y derechos, en procura de mecanismos administrativos que mejoraran la calidad del servicio educativo y su eficacia. Por eso se propuso "delegar -en dos años- a Direcciones Provinciales, centros educativos matrices y planteles, funciones de planeación, elaboración presupuestaria, supervisión, estadística e innovación"14.

Mientras que el Estado se reservaría las funciones de "trazar las políticas, los planes y programas de orden nacional, y liderar proyectos piloto para mejorar la educación".

El gobierno actual| promueve la "descentralización de la educación básica, con la participación de padres de familia y la comunidad, para que cada una de las unidades educativas tenga capacidad de gestión presupuestaria y administrativa", c o m o mecanismos que mejorarían la eficiencia del sistema y asegurarían la culminación del nivel por un mayor número de estudiantes.

E n cuanto a la universalización de la cobertura del nivel primario, este gobierno la busca a través del principio de equidad en la distribución de los presupuestos del Estado entre los diferentes niveles de la estructura educacional.

Ante la disminución de la matrícula detectada este año escolar en la costa por efectos del empobrecimiento de las familias, el Ministerio buscará neutralizarla con mecanismo de reinserción escolar, dentro de una respuesta que se quiere sea fuerte frente a la crisis.

14. Los Centros Educativos Matrices ( C E M ) tenían ya algunas de estas funciones desde su nacimiento.


DIMENSIÓN No. 3:

MEJORAMIENTO DE LOS RESULTADOS DE LOS APRENDIZAJES (EFICACIA)


Según las directivas técnicas, en esta dimensión habría que medir la mejora en "los

conocimientos, las competencias, las destrezas, las actitudes y los valores básicos que

necesitan los individuos para vivir correctamente". E n forma m á s concreta se quiere medir

la mejora en los logros de los aprendizajes por los/as niños/as, jóvenes y adultos en los

niveles básicos de lengua y de matemática y en competencias útiles para la vida: estas son

otras tantas sub-dimensiones por evaluar.

El gobierno de 1988 a 1992| se propuso lograr una relación de 27 alumnos por profesor en

el nivel preprimario, y en el primario de 30 por profesor, en el supuesto de que estas

relaciones permitirían atender mejor los avances de cada escolar.

C o n la misma lógica se comprometió, también, a convertir gradualmente a la escuela rural unidocente en pluridocente y a institucionalizar el sistema nacional de mejoramiento de los recursos humanos. A d e m á s , se propuso orientar los planes y programas hacia la formación funcional e integral para mejorar la eficacia de la escuela.

El gobierno de 1992 a 1996| se propuso "estructurar redes escolares descentralizadas para el mejoramiento de la calidad de la educación, con presupuesto y partidas propios, de suerte que puedan autogestionarse, vincularse a las organizaciones comunitarias y utilizar óptimamente los recursos", en el supuesto de que la cercanía a los usuarios y la autogestión mejorarían la eficiencia en el uso de los recursos y la eficacia en el logro de los objetivos de formación. Así nacieron el proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica ( P R O M E C E B ) , financiado con préstamo del B I D , para atender a la marginalidad rural, y el proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad de la Educación Básica ( E B / P R O D E C ) , con fondos del préstamo del B I R F para atender a la marginalidad urbana.

Aunque este gobierno no se planteó, expresamente, objetivos relacionados con la eficiencia en lengua, matemática y competencias para la vida, optó por las siguientes líneas:

Orientar el proceso hacia aprendizajes significativos de los conocimientos básicos del lenguaje, la matemática y las ciencias. E n esta línea se inscribió el plan nacional de

lectura. Mejorar los sistemas de control, seguimiento y evaluación y reenfocar la supervisión. Optimizar la gestión administrativa, técnica, pedagógica y financiera del Ministerio de Educación, de las Direcciones Provinciales y de los planteles.

E n cuanto a competencias útiles para la vida se propuso diseñar para jóvenes y adultos, con la participación de los agentes productivos y gremiales, proyectos productivos de desarrollo que formen competencias calificadas para el desarrollo socio-económico.

El gobierno interino de 1997 - 1998| retomó el tema de la "delegación de funciones de

planeación, innovación, supervisión, estadística y presupuestación a direcciones


provinciales, a centros matrices15 y a planteles"; se propuso "institucionalizar la reforma educativa", recién estrenada por el anterior gobierno, e "implementar el sistema nacional de medición de logros académicos que dé información sobre aprendizaje de destrezas básicas", programa que comenzó en 1994 como componente de la Unidad Técnica M E C / B I R F - E B / P R O D E C .

En cuanto a las competencias útiles para la vida se propuso únicamente mejorar las

condiciones de salud y bienestar de los niños y niñas en la escuela, el hogar y la

comunidad, por medio de los programas de la "escuela saludable".

El gobierno actualj apunta a mejorar la calidad de la educación como política fundamental. E n este sentido fortalecerá significativamente la búsqueda de eficiencia en la enseñanza-aprendizaje de lengua y matemática por medio del acceso a recursos básicos como libros de texto, materiales y equipos; de la capacitación continua de los maestros y de la autogestión de unidades escolares autónomas. Para ello, y para optimizar el uso de los recursos, impulsará la gestión descentralizada de lo administrativo, de lo técnico-pedagógico y de lo financiero, la cual quedaría a cargo de los consejos de unidades escolares, con participación de los padres de familia y con obligación de rendir cuentas de sus actuaciones.

DIMENSION No. 4:

REDUCCIÓN DEL ANALFABETISMO ADULTO, EN ESPECIAL LA DESIGUALDAD ENTRE HOMBRES Y MUJERES


Se trata de ver qué se ha hecho en materia de alfabetización, de postalfabetización, de

educación permanente, de creación de contextos favorables a esas acciones y de dotación

de recursos e infraestructura para el logro de los aprendizajes "básicos" de las personas de

más de 15 años.

Para la sistematización de los objetivos y las metas usamos dos sub-dimensiones: alfabetización básica y postalfabetización, por un lado y, por otro, educación permanente. La responsable gubernamental de esta dimensión es la Dirección nacional de educación popular permanente16.

El gobierno de 1988 a 1992 | se propuso "organizar programas de alfabetización vinculados a la vida y desarrollo cultural de las poblaciones indígenas, disminuir sustancialmente el analfabetismo en las provincias y comunidades con mayor número de analfabetos, y atender de manera intensiva a la alfabetización básica en todo el país". Todo esto para que el país se orientara a "eliminar el analfabetismo antes del nuevo siglo".

15. El centro educativo matriz ( C E M ) es una red de escuelas ubicadas en un ámbito geográfico homogéneo, coordinada y monitoreada por un plantel central al que se le fortalece para el efecto. 16. La D I N E P P maneja tres subsistemas de educación popular permanente: la educación escolarizada, la no escolarizada y la educación a distancia. Registro oficial: I(6.10.1997)No. 16, pp. 3 a 9.


En consecuencia con lo anterior se trataría de "alfabetizar a 450.000 adultos y de 1988 a 1992 reducir el índice de analfabetismo de 13,4% al 5,3%"; y para bajar en un 5 0 % el analfabetismo en las provincias notablemente deficitarias, incorporaría a 25.000 alfabetizadores".

En cuanto a la educación permanente se propuso "desarrollar los servicios educativos para los adultos que no han concluido los niveles de educación regular, y organizar programas de educación de adultos vinculados a la vida y desarrollo cultural de las poblaciones indígenas".

Por consiguiente sus metas fueron lograr que "300.000 adultos alfabetizados terminen la educación primaria, fortalecer el funcionamiento de los 32 colegios de ciclo básico y ampliar los servicios educativos para los neolectores y los adultos que estuvieren al margen de las oportunidades educativas del sistema escolarizado".

El gobierno de 1992 a 1996 | se comprometió a "diseñar y ejecutar un proyecto nacional

permanente de educación complementaria". (Guillermo Coba V , 1998).

El gobierno actual | establece el programa de adultos con una dimensión integral que abarca la alfabetización y la educación permanente y refuerza la educación compensatoria, los estudios libres y la educación a distancia. El M E C se coordina con los Ministerios de Trabajo y de Bienestar Social y con organizaciones sociales para atender a las demandas de alfabetización, postalfabetización y educación de adultos.

DIMENSION No. 5:

AMPLIACIÓN D E LOS SERVICIOS DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y D E CAPACITACIÓN A OTRAS COMPETENCIAS ESENCIALES NECESARIAS

PARA LOS JÓVENES Y ADULTOS

El ámbito por evaluar

Se trata de medir la ampliación y diversificación de oportunidades ofrecidas a los jóvenes y los adultos para que adquirieran las competencias, las actitudes y los conocimientos que "necesitan en su vida cotidiana y en su trabajo para mejorar su calidad de vida".

El abanico de posibilidades en cuanto a aprendizajes es amplio, ya que pueden reflejarse en mejoras de los niveles de salud, de la productividad, de las tasas de empleo; en grados de autonomía; en toma de conciencia de sus deberes y derechos ciudadanos, paternales o laborales. Múltiples actores pueden ofrecer estos servicios: desde instancias gubernamentales hasta empleadores privados.

A riesgo de minimizar los campos de esta dimensión. Resolvimos organizar los objetivos y metas del Ecuador en torno a tres sub-dimensiones: salud, empleo y productividad.

El gobierno de 1988-1992 | se planteó objetivos orientados a satisfacer algunas de las

necesidades de esta dimensión cinco. Los citamos relacionándolos con las subdimensiones

sujetas a evaluación:


Para mejorar la salud decidió "atender a la población femenina rural con programas específicos de promoción y desarrollo" y a los escolares del nivel primario con el desayuno escolar, entregado directamente o por terceros, gracias a la recompra de la deuda externa17.

Para mejorar el empleo se propuso "ofrecer oportunidades de mejoramiento y actualización educativa, científica, cultural y tecnológica, mediante formas diferentes de las consideradas propias de la educación escolarizada". E n consecuencia "integraría el hecho educativo al desarrollo sociocultural y al m u n d o del trabajo, del empleo y de la producción, e impulsaría una educación que propicie la formación de los recursos humanos que demanda el desarrollo local, regional y nacional". E n toda la década funcionó el S E C A P que brindaba cursos y talleres a trabajadores manuales para la adquisición y el perfeccionamiento de destrezas específicas.

Para mejorar la productividad quiso hacer efectiva la promoción personal y social de los adultos culturalmente desfavorecidos y su integración eficiente al desarrollo nacional por procesos educativos no escolarizados.

El gobierno de 1992 a 19961 planteó las siguientes políticas y metas:

Para mejorar la salud se propuso "democratizar la cultura física por un desarrollo integral y

el equilibrio personal; promover los juegos populares nacionales; fomentar la participación

social en actividades de recreación, esparcimiento y cuidados de la salud y del ecosistema".

Para mejorar el empleo decidió "organizar unidades educativas microempresariales o cooperativas que incorporen al joven a la vida activa autogestionaria, y diversificar la oferta en función de las necesidades de desarrollo y de la demanda de recursos capacitados". E n este gobierno el S E C A P ofrecería posibilidades para que los bachilleres técnicos obtuvieran títulos de tecnólogos18.

Para mejorar la productividad quiso "implantar el sistema nacional de mejoramiento de los recursos humanos con la colaboración de organismos clasistas para la formación, la capacitación, la actualización, el perfeccionamiento y la profesionalización; impulsar los proyectos productivos de desarrollo; promover autogestión de proyectos económicos con tecnología de punta, para fortalecer la capacidad productiva de la población".

El gobierno interino de 1997 a 1998 | se propuso desarrollar "acciones prácticas por medio

del programa de escuelas saludables para mejorar la salud y el bienestar escolar, familiar y

comunitaria; e impulsar un programa masivo de espacios deportivos abiertos".

El gobierno de 1998 a 2002 | procurará mejorar la salud de la población, para lo cual se

propone "institucionalizar modelos autónomos, participativos y descentralizados de gestión

de los servicios sociales", coherente con su política de descentralización general; "crear

centros culturales comunitarios, y fomentar el deporte barrial comunitario; apoyar la

práctica de recreación familiar y comunitaria, supuesta la mejora de la infraestructura

lúdica y recreativa".

17. Rodrigo Borja. Informe a la nación -1990. Actas del Congreso Nacional, p. 16. 18. Sixto Duran Bailen. Informe a la nación -1993. Actas del Congreso Nacional, p. 12.


DIMENSION No.6:

AUMENTO DE LA ADQUISICIÓN, POR LOS INDIVIDUOS Y LAS FAMILIAS, DE LOS CONOCIMIENTOS, CAPACIDADES Y VALORES PARA VIVIR MEJOR,

POR MEDIO DE LOS CANALES DE EDUCACIÓN.


E n este apartado se trata de evaluar la eficacia de las acciones educativas más o menos estructuradas, posteriores o externas a las del sistema formal, ofrecidas en cualquier entorno a los/las ciudadanos/as de toda edad, en especial, a través de los medios de comunicación social tradicionales o modernos por medio de los que los individuos y las familias han adquirido mejores o nuevos conocimientos, competencias y valores para la vida y para el desarrollo autosustentable.

Organizamos los objetivos y las metas ecuatorianos en torno a las siguientes subdimensiones: emisiones intra-escuela, emisiones extraescolares, uso de la prensa educativa, uso de revistas con los mensajes indicados, bibliotecas, museos, ferias y teatro ambulante educativo.

E n lo público: Al buscar objetivos y metas, de los diferentes gobiernos del decenio, referidos a nuestro objeto de evaluación encontramos que el gobierno de 1988 - 1992 se propuso "editar una revista infantil hecha por niños para niños preprimarios, con auspicio de la comunidad".

E n la primera mitad de la década se discutió la posibilidad de organizar una red educativa televisada que llegara a las pequeñas comunidades dispersas con una amplia gama de programas instruccionales y formativos, por medio del satélite y de receptores locales cautivos. El asunto no prosperó.

E n la segunda mitad de este decenio el Ministerio de Educación produjo y emitió programas televisados en el campo de las ciencias.

La D I N E P P mantiene un subsistema de educación a distancia. E n eta línea citamos el programa radiofónico "Crecerá" para educación de adultos.

El gobierno actual diseña, c o m o una estrategia importante, programas de educación y formación por radio y T V , tanto para atender a situaciones de emergencia provocados por desastres naturales, como para fortalecer los programas de educación regular en diversos ámbitos y niveles.

Desde lo municipal hay que citar, en Quito, las experiencias de teatro popular en el marco de "Agosto, mes de las artes".

En lo privado: La Red de radios populares " C O R A P E " , ligadas a A L E R , que emiten programas educativos y culturales.


La prensa educativa se ha desarrollado, en el decenio, a través de los suplementos de los periódicos: "El Comercio" y " H o y " , en Quito, del "Telégrafo" y "El Universo", en Guayaquil.

E n el terreno del desarrollo integral de poblaciones autóctonas señalamos a las Escuelas Radiofónicas de Chimborazo, con sus programas de desarrollo agrícola, legal y político de las poblaciones rurales.

E n el campo de la educación acelerada de adultos trabaja el "Instituto Radiofónico de Fe y Alegría" ( I R F E Y A L ) .

Conviene citar algunas experiencias desarrolladas para poblaciones indígenas en varios espacios nacionales. Así el "Sistema radiofónico bicultural shuar", para poblaciones shuar y achuar de la amazonia. El "Sistema de educación indígena de Cotopaxi" (SEIC).

E n esta dimensión cabría mencionar la inclusión de la informática y la computación en los procesos de aprendizaje. Se han desarrollado iniciativas en planteles específicos y con participación de las asociaciones de padres de familia. Consignamos, c o m o ejemplo, el proyecto "Génesis" patrocinado inicialmente por I B M y que funciona en escuelas de diferente tipo.


2. ESTRATEGIAS O PLAN DE ACCIÓN DE LA

"EDUCACIÓN PARA TODOS"


U n a vez presentados los objetivos y las metas definidos por los diferentes gobiernos que se han sucedido desde 1990 hasta 1999, pasamos a sintetizar los planes de acción diseñados para conseguir aquellos y concretar éstas.

DIMENSIÓN No. 1:

EXPANSIÓN DE LA ASISTENCIA Y DE LAS ACTIVIDADES DE DESARROLLO DE LA PRIMERA INFANCIA

Las estrategias deben referirse a las dos sub-dimensiones por evaluar: la asistencia para permitir un crecimiento sano y la expansión de las actividades para satisfacer las necesidades del desarrollo de la primera infancia.

Igual que en el punto uno, presentaremos las estrategias por dimensiones y por gobiernos. Si para una dimensión y un gobierno no hemos contado con la información pertinente, no los mencionaremos y pasaremos a los siguientes. Incluiremos información sobre los planes de acción del Instituto Nacional del Niño y la Familia, ( I N N F A ) relacionados con la primera dimensión, y sobre el programa "Nuestros Niños" de 1999.

El gobierno de 1988 a 1992| se propuso facilitar servicios físicos y humanos a los niños y niñas de prekinder y de jardín, sobre todo a los menores de cinco años más desfavorecidos, de los sectores marginales urbanos y rurales, de conformidad con los estudios del mapa escolar.

Las estrategias fundamentales tuvieron que ver con construcción de planteles, aulas y espacios complementarios, con promociones anuales de nuevos profesores de preescolar, con creación anual de nuevas plazas docentes y con capacitación gerencial a directores de jardines.

A d e m á s , en 1990 se formuló el "Plan Nacional de Acción para la Infancia" ( P N A ) que abarcaba salud, nutrición, educación, saneamiento ambiental, agua, derechos de los niños y niñas. Su cumplimiento estuvo a cargo de los Ministerios de Salud, Educación, Trabajo, Bienestar Social y el I N N F A , cuya caracterización hicimos anteriormente.

Puesto que ya nos referimos a las acciones del Ministerio de Educación para atender a los niños y niñas de cinco y más años, a continuación nos referimos especialmente al I N N F A .

El I N N F A en el período 1988-1990 desarrolló, entre otros, los siguientes programas:

El programa de desarrollo infantil para niños/as menores de seis años se orientaba a mejorar las condiciones de sobrevivencia y de vida por medio de estrategias compensatorias para su crianza manejadas por las mismas familias y comunidades.


La estrategia contemplaba dos grandes fases: la de preparación metodológica, logística y de personal; la de ejecución progresiva a nivel nacional19.

El programa de defensa de los derechos del menor quiso enfrentar el maltrato diario, por la

modificación de las relaciones, que afecta a los/as menores en cualquier ámbito de la vida

cotidiana. Las estrategias privilegiadas fueron las siguientes: movilización social de los

grupos y las fuerzas sociales; investigación-acción colectiva de los actores sociales en sus

respectivos ámbitos de vida; talleres de concientización; programas comunitarios para

familias de grupos sociales determinados, y reformas legales. Todo lo anterior desembocó

en las redes de prevención y atención al niño maltratado.

E n el programa nacional de discapacitados se aplicaron tres estrategias: la de prevención,

para evitar la discapacitación y para disminuir sus impactos negativos; la de calidad, para

mejorar la atención que brindan el I N N F A y otros organismos, y la de

desinstitucionalización y reinserción de los menores en sus familias20.

El programa de trabajadores prematuros quiso consolidar el proyecto guayaquileño para

menores trabajadores y para los niños de la calle, e iniciar un programa nacional de

atención integral para los menores y las menores de 17 años, que trabajan en la calle o que

viven y trabajan en ella.

Este programa integró los siguientes componentes: salud preventiva y curativa; atención

psicológica, sexual y nutricional; acceso a la educación formal y a servicios educativos

informales; recreación; acceso a capacitación técnica ocupacional, y alojamiento con

alimentación21.

E n el gobierno de 1992 a 1996| el I N N F A atendió a la dimensión uno bajo el lema "Los

niños primero", con referencia explícita a la Cumbre Mundial de Jomtien22.

Para 1996 eran prioritarios los programas de trabajadores prematuros del I N N F A , del Banco Central y de los diecisiete O N G 2 3 . E n cuanto a los programas para los menores discapacitados, en 1992 se publicó el Plan Nacional de Discapacitados, que definió las líneas de acción del ( C O N A D I S ) Consejo Nacional de Discapacitados. Sus acciones se vieron m u y limitadas por restricciones presupuestarias agravadas por el conflicto con el Perú en 1995. Sin embargo impulsó campañas de prevención de accidentes de tránsito y el programa de prevención de los riesgos siconeuro-sensoriales del Hospital Enrique Garcés, de Quito.

19. Entre los años 88 y 92 se llegó a una cobertura de 21.263 niños y niñas según Eulalia Flor, Informe síntesis de las acciones realizadas por el Instituto Nacional del Niño y la Familia: 1988 - 1999, I N N F A , Quito, Junio de 1992. 20. Según el informe citado de E . Flor, entre 1989 y 1992 el programa se extendió a un 80% de la geografía nacional, con 359.922 atenciones en centros de rehabilitación y con 180 eventos ejecutados que llegaron a 5.313 personas. 21. Hasta el 92 su cobertura se extendió a 16 ciudades y a 8.000 menores. 22. Patricia Echanique y Margarita Velasco, Los niños del Ecuador: Evaluación del plan nacional de acción a favor de la infancia, Editorial Graphus, Quito, Agosto de 1996. 23 Entre todos habrían llegado a 20.000 menores, de una población estimada en 800.000 por el C O N A M (Consejo Nacional de Modernización).


E n el gobierno de 1997 a 1998| el I N N F A continuó con la ejecución de varios de los

programas anteriores e impulsó programas nuevos o re-enfocados, que anotamos a continuación:

"Acción ciudadana por la ternura", que trabaja en torno a la "palabra positiva, no culpabilizadora y en torno al respeto diario a los niños" y a la red de atención al niño maltratado.

"Creciendo con nuestros hijos", que define estrategias de trabajo con los padres y las

madres para que den atención y cuidado integral al niño y a la niña en sus hogares. Lo

implementa por atención directa a niños menores de 6 años, educación a la familia e por

integración de las instituciones que trabajan en el m i s m o campo2 4 .

"Reinserción escolar de niños y adolescentes", trabajadores mediante un currículo flexible

y escuela acelerada.

E n el gobierno actuall el I N N F A promueve la atención en centros infantiles de cuidado

diario en el "Programa de desarrollo infantil"; y en el Programa del niño trabajador la

reinserción escolar de niños, niñas y adolescentes trabajadores, mediante un currículo

flexible, por medio de becas escolares y de apoyos económicos.

E n este gobierno toma fuerza el programa de desarrollo infantil M B S / B I D "Nuestros

Niños", que quiere ampliar la cobertura25 por una gestión descentralizada y no

burocrática26 y resolver problemas de abandono, educación familiar, atención médica,

desnutrición, maltrato, baja estimulación.

DIMENSION No. 2:

ACCESO UNIVERSAL A LA PRIMARIA Y TERMINACIÓN DE LA MISMA HACIA EL A Ñ O 2000

Las estrategias deben referirse a las dos sub-dimensiones por evaluar: la universalización del nivel primario y la culminación exitosa de este nivel por los/las escolares. E n este caso englobaremos en un solo conjunto las estrategias de los gobiernos de la década en evaluación y resaltaremos las consultas nacionales en cuanto fueron estrategias nuevas para legitimar acciones gubernamentales.

Los gobiernos de la década coincidieron, unos m á s que otros, en las estrategias para lograr

el acceso universal a la educación primaria y la terminación de la misma por todos los

escolares hacia el año 2000. Las estrategias en referencia son:

24 Lucía Peña de Alarcón, EL INNFA 1997 - 1998.1. Enfoque en los derechos, Quito, pp. 19..- II. Acción técnica, 63 ps.- III. Anexos, 28 ps.- IV. Carpeta con programas. 25. El ORÍ, el PDI y las acciones privadas llegan a sólo el 10% de la población necesitada. 26 Para esto el diseño de los nuevos modelos de atención se hará por medio de concursos, y la ejecución por medio de subastas.


Priorización de la inversión en educación básica a la luz del principio de equidad, según el cual este nivel recibirá más , porque representa un beneficio social mayor que el individual. Universalización del modelo de redes de escuelas primarias autónomas27, con participación de los padres de familia y de la comunidad en la gestión financiera y pedagógica.

Asignación de recursos en base a ciertos criterios, entre otros, el número de alumnos por unidad educativa o red escolar, los resultados académicos e índices de equidad. U n currículo flexible que permita a las redes adaptarlo a sus propias necesidades. Apoyo y asesoría pedagógica y de gestión a unidades y redes educativas. Aprovechamiento de la planta física instalada, construcción de nuevas instalaciones y reconstrucción de la infraestructura escolar afectada por el fenómeno de "El Niño", entre otros factores estructurales. Modernización del Ministerio de Educación, a fin de fortalecer sus capacidades de diseño y formulación de políticas educativas. Aprobación de una nueva ley educativa y promulgación de los reglamentos respectivos: ésta fue una necesidad sentida m á s explícitamente desde 1996, en el marco de la reforma curricular para la educación básica de 10 años, que se volvió urgente con la vigencia de la nueva constitución ecuatoriana, en agosto de 1998. Mecanismos que permitan llegar a evaluaciones del cumplimiento de las metas propuestas por el propio Ministerio y demás actores del sistema. Entre ellos se anotan el Sistema Nacional de Información en Educación y el Sistema Nacional de Medición de Logros Académicos, desarrollados ambos en la segunda mitad de la presente década.

El gobierno de 1988 a 1992| a m á s de lo anterior, impulsó la primera consulta nacional Educación Siglo XX c o m o estrategia de movilización y de legitimación social de sus acciones. Este se llevó a efecto del 12 al 15 de abril de 1992. E n referencia a la dimensión 2, que ahora nos ocupa, la consulta señaló que las políticas del Estado en materia educativa deberán sostenerse en el principio de equidad, en la universalización de la educación general básica de calidad, en servicios y aprendizajes pertinentes, en una gestión eficaz y eficiente gracias a la descentralización y la participación, y a un nuevo currículo para la educación básica.

El gobierno de 1992 a 1996| hacia su finalización, convocó a la II Consulta Nacional de Educación Siglo XXI para evaluar y profundizar la anterior. Se centró en varios temas, entre otros, trabajo prematuro de menores y educación formal, calidad de la educación básica por descentralización de la gestión del sistema educativo y por pertinencia cultural, en el marco de su heterogeneidad, y relación entre políticas económicas y políticas sociales, asunto importante para la educación cuando se tiende a privilegiar a las políticas macro-económicas sobre las necesidades sociales28.

27. En el primer semestre de 1999 terminó el proyecto P R O M E C E B del M E C / B I D para el mejoramiento de la educación rural. Las redes escolares que no fueron integradas al nuevo proyecto M E C / B I D "Redes Amigas" esperan aún una decisión sobre su futuro. 28. N o hemos encontrado estrategias para la Dimensión N o . 3. Seguimos, pues, a la N o . 4.


DIMENSION No. 4:

REDUCCIÓN DE LA TASA DE ANALFABETISMO ADULTO, EN ESPECIAL LA DESIGUALDAD ENTRE ÍNDICES DE LA

ALFABETIZACIÓN DE LOS HOMBRES Y LAS MUJERES.

El gobierno de 1988 - 1992| llevó adelante la Campaña Nacional de Alfabetización

"Monseñor Leónidas Proaño" para reducir el analfabetismo, y el Programa Nacional "El

Ecuador Estudia", que buscaba profundizar la educación de los ya alfabetizados por medio

de sistemas alternativos "compensatorios" a los de la educación formal general.

C o m o estrategia fundamental de la campaña se convocó a movilizarse a las universidades,

al magisterio nacional, a las iglesias en sus diferentes confesiones, a las fuerzas armadas, a

los colegios secundarios, a organizaciones de base y a voluntarios .

Las estrategias específicas fueron las siguientes:

La organización del comité nacional y de los comités provinciales, cantonales y de

colegios secundarios.

La organización de brigadas de alfabetizadores con alta presencia de estudiantes

secundarios.

La impresión, para el proceso presencial, de cuadernos de trabajo estructurados en

torno a "Nuestros Derechos", de guías del alfabetizador y de carteles silábicos.

La impresión, para el proceso a distancia, de documentos de trabajo.

La ejecución de dos clases de evaluación: una interna hecha por el mismo programa, y 30

otra externa .

La campaña contó con el aporte técnico y/o financiero de U N E S C O , U N I C E F , Agencia 11

Española de Cooperación Internacional, P N U D , U N F P A y Plan Internacional .

Paralelamente a la alfabetización se planificó el "Programa de Educación Básica de

Adultos", para profundizar y ampliar los contenidos de aquella. El avance de la campaña

condujo a convertirla en el programa "El Ecuador Estudia", que se extendió desde

noviembre de 1989 hasta 1992, en respuesta al Proyecto principal de educación de la

U N E S C O , al A ñ o internacional de la alfabetización y a Educación para Todos.

29. Aída Samaniego G . , El analfabetismo en el Ecuador. Quito, 26 de agosto de 1999. Es un documento que sintetiza las campañas, los programas y las acciones de alfabetización desde 1944 hasta 1998. 30. Durante esta campaña de alfabetización se organizaron 25.729 circuios de alfabetización; se movilizaron 66.828 estudiantes del nivel secundario de 1.100 colegios, 3.177 educadores de adultos, 1431 maestros rurales, 996 adultos contratados más 321 voluntarios; bajo 3.230 coordinadores se organizaron otras tantas brigadas; se imprimieron 12 cuadernos de trabajo a más de guías del alfabetizador, carteles silábicos y 32 con 200.000 ejemplares impresos. Se inscribieron 285.350 alfabetizandos de los que 180.381 concluyeron el proceso. Ver M E C - U N I C E F , Ecuador - Hacia una educación para todos: Realizaciones, programas y proyectos del Ministerio de Educación y Cultura 1988-1991. Editorial D o n Bosco, Quito, 1991. 31. El presupuesto asignado a la campaña fue de S/.5'000.000.000,oo a S/.500,oo el dólar, op. cit., p. 18.


Este programa incluía, entre otros flujos, el de educación preescolar no convencional para

los niños y las niñas de 4 y 5 años, como parte de la "Red Comunitaria para el Desarrollo

Infantil", a cargo del Frente Social del Ministerio de Bienestar Social32; la educación

básica de adultos mayores de 15 años, que constituyó una oferta a quienes no pudieron

acceder a la educación primaria regular. Esta comenzó con refuerzo en lecto-escritura e

iniciación en matemática para población neo-lectora, continuó con "Medio Ambiente y

Salud" y "Nuestra Cultura". A los refuerzos anteriores siguió la primaria completa33.

Los gobiernos de 1992 a 1998 no prestaron mayor atención a la reducción del

analfabetismo, tanto que éste se habría incrementado en un 6 % en el año 1998.

E n el gobierno actual y en este año 1999, la Dirección Nacional de Educación Popular

Permanente levanta un censo que permita identificar los nichos de mayor necesidad (Aída

Samaniego G . op. cit.).

32. Para 1991 contaba con 500 educadores repartidos en 2.000 unidades de atención, las cuales forman a 10.000 promotores para el trabajo, con unos 60.000 niñas y niños de entre 4 y 5 años de edad. 33. M E C - U N I C E F , Ecuador - Hacia una educación para todos: Realizaciones, programas y proyectos del Ministerio de Educación y Cultura 1988-1991. Editorial D o n Bosco, Quito, 1991, páginas verdes.


3. TOMA DE DECISIONES Y MANEJO DE

LA "EDUCACIÓN PARA TODOS"

Las decisiones finales sobre las principales políticas nacionales de Educación para Todos

las tomaba el Estado Ecuatoriano, a través de los Ministerios comprometidos en cada uno de los componentes de la Educación para Todos, es decir, el Ministerio de Bienestar Social y el Ministerio de Educación. Dentro de ese marco referencial se ubicaban políticas institucionales específicas como las del I N N F A y las de O N G , mientras otras c o m o las del Foro de la Infancia se definían en marcos críticos a aquellas y al incumplimiento de los compromisos internacionales34.

E n la primera mitad del decenio los respectivos Consejos Nacionales de Educación convocaron a la sociedad ecuatoriana a dos consultas Educación Siglo XXI. Esas convocatorias desencadenaron una serie de eventos en las principales ciudades del país en las que participaron niños, niñas y adolescentes del país; madres y padres de familia; organizaciones, instituciones y grupos representativos de la sociedad. Terminaron con sus sesiones "cumbre" en las que se sistematizaron y aprobaron conclusiones que nacieron de todo el proceso de consulta. Organismos internacionales apoyaron técnica y financieramente al proceso. Este mecanismo tuvo un antecedente en el "Foro ecuatoriano permanente de organizaciones por y con los niños, niñas y adolescentes"35 en lo que se refiere a movilización y consulta a los interesados en un tema.

Desde el punto de vista legal, a la Dirección Nacional de Planeamiento de la Educación le compete coordinar las acciones de los planes nacionales o de las agendas para el desarrollo del sector educativo. Los ejecutores de esas acciones se hallan en los niveles central, regional, provincial e institucional.

E n la práctica esta competencia legal se ha visto m u y limitada de tal manera que se detectan múltiples líneas de manejo de la Educación para Todos. E n las acciones a favor de la primera infancia han intervenido el Ministerio de Bienestar Social y el I N N F A en lo nacional, seguidos por el Ministerio de Educación para los niños y niñas de cuatro años y m á s . Junto a ellos hay que referirse a representaciones de organismos internacionales y de gobiernos amigos.

La situación anotada puede explicarse porque en el Ecuador no se conformó un organismo

nacional específico que coordinara y supervisara las acciones de la Educación para Todos.

Incluso el Comité del "Plan Nacional de Acción a favor de la Infancia" tuvo vida efímera,

pese a que fue creado por el doctor Rodrigo Borja en 1991 y ratificado por el arquitecto

Sixto Duran (Echanique/Velasco. op. cit., p. 10).

34. Manuel Martínez, (Editor). Convención sobre los derechos del niño: una promesa incumplida a los niños ecuatorianos, Imprenta Latinoamericana, Quito, 1994, pp. 144. 35. Manuel Martínez, o. c , y Foro Quito para la Infancia, Memoria Primer taller sobre trabajo infantil, Editorial Nina Comunicaciones, Quito, 1998, pp. 71.


4. COOPERACIÓN EN "EDUCACIÓN PARA TODOS

E n este apartado se pretende identificar quiénes han colaborado en el país para financiar servicios de la Educación para Todos, para proveerlos, o para financiarlos y proveerlos al mismo tiempo.

El Ministerio de Bienestar Social, el I N N F A y varios organismos internacionales financiaron la educación básica pública para infantes de 0 a 4 años, y otras personas proveyeron los servicios. Por su parte el Ministerio de Educación financia y provee directamente los servicios de educación básica para niños y niñas escolarizados. L o mismo hace con los servicios de las dimensiones segunda a sexta. El Estado financia parcialmente servicios prestados por planteles fiscomisionales .

Cuando el Ministro convoca al Consejo Nacional de Educación, colaboran: los presidentes de la Confederación de Establecimientos de Educación Católica y de la Confederación de Establecimientos Particulares Laicos, el presidente de la Unión Nacional de Educadores ( U N E ) , el delegado del Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas ( C O N U E P ) , que reúne a rectores de las Universidades estatales y particulares.

El BIRF y el B I D financiaron, con préstamos, a E B / P R O D E C y a P R O M E C E B que en varios componentes se convirtieron en organizaciones de segundo piso. C o m o tales contrataron la ejecución de obras, la producción de materiales y la provisión de servicios con consultores privados, con organismos no gubernamentales o con universidades de conformidad con las normas de cada préstamo.

Entre los organismos internacionales que han apoyado técnica y financieramente varios programas de la educación para todos hay que citar a las agencias de Naciones Unidas c o m o el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ( P N U D ) , el Programa Mundial de Alimentos, el Fondo de Población de Naciones Unidas ( U N F P A ) , U N E S C O y U N I C E F . También lo han hecho agencias de cooperación de los gobiernos de Alemania, Bélgica, Canadá, Estados Unidos, Italia, Japón y Países Bajos. Programas internacionales c o m o Plan Internacional, Caritas, Muñera, Club Kiwanis, Club de Leones.

El Estado Ecuatoriano se ha planteado recurrentemente durante la segunda mitad de la presente década la redefinición de sus funciones en el marco de la descentralización y de las nuevas relaciones con la sociedad. U n a de las tendencias asigna al Ministerio de Educación las siguientes funciones irrenunciables: la financiación de la educación pública obligatoria, la formulación de las políticas nacionales, el control del uso de los recursos y del cumplimiento de las políticas. Según esta orientación otros organismos podrían proveer los servicios educativos.

El Gobierno actual, por convencimiento y urgido por la norma constitucional, busca que el Congreso desarrolle en la Ley de educación, los principios de descentralización o desconcentración, de participación y de rendición de cuentas. E n esta línea se desarrolla un proceso técnico importante para contar con los componentes estratégicos y conceptuales necesarios para operativizar la descentralización, la desconcentración y la participación social.

36. Son planteles privados que atienden a escolares de bajos recursos económicos y que, por ello, reciben alguna ayuda del Estado.


5. INVERSIÓN EN "EDUCACIÓN PARA TODOS" DESDE 1990

Síntesis de los cambios significativos en el gasto público

E n la década que se evalúa han sido evidentes los siguientes hechos: una línea base de descenso progresivo del presupuesto estatal destinado a educación; la desequilibrada distribución de ese presupuesto con ventaja para gastos corrientes37 en desmedro de los de capital y de desarrollo. M u y probablemente este desequilibrio que, a principios del decenio, era de 9 a 1 a favor de la operación38, se ha agudizado debido al decrecimiento del presupuesto para educación y a la inflexibilidad del presupuesto de operación.

Por otra parte, no se ha podido poner en vigencia el principio de equidad según el cual se

debe asignar un porcentaje mayor del presupuesto estatal a los primeros niveles educativos

por el gran beneficio social que ellos generan.

Ligado a lo anterior aparece el deterioro progresivo del poder adquisitivo del salario docente, unido a la ausencia de una política salarial en el sector: hechos ambos que inciden negativamente en la calidad del servicio docente39.

¿Se han notado cambios en los gastos del sector privado en educación básica?

La inversión privada en el sector educativo ha crecido significativamente en el decenio a juzgar por la creación de planteles e incremento de maestros, que se evidencian en el siguiente cuadro:

NIVEL

PREPRIM PRIMARIA

T O T A L :

1990-1991

PLANTE LES

784 1.825

2.609

P R O F E S ORES

3.177 10.761

13.938

1997-1998

PLANTE LES

1.770 2.879

4.649

PROFES ORES

6.559 20.460

27.019

INCREMENTO ABSOLUTO Y EN PORCENTAJE

PLANTELES

N°

986 1054

2.040

%

125,8 57,7

78,2

PROFESORES

N°

3.382 9.699

13.081

%

106,5 90.1

484

Este incremento obedece al enfoque empresarial de la educación que se va convirtiendo en

dominante en la oferta privada de este servicio. E n esa línea el incremento de la inversión

privada puede haber favorecido parcialmente a la eficacia de los aprendizajes (Dimensión

2), pero no a las otras dimensiones de la Educación para Todos.

37. Augusto Abendaño, Realidad y visión de la educación ecuatoriana en el decenio, E n X Congreso Nacional de A R E C I S E , Loja, 23 de julio de 1999. 38. E . Pfister, Conclusiones y recomendaciones sobre los costos y el financiamiento de la educación, Quito, 1991. 39. Carlos Paladines, EPT: informe internacional de cooperación al Ecuador sobre el cumplimiento de metas Período 1990 - 19996, Agencias: U N D P , U N F P A , U N E S C O , U N I C E F , World Bank, Fotocopia


¿Cambios en los gastos de la comunidad y la familia?

Al no disponer de los datos de los censos de población y de vivienda resulta aventurado pronunciarse sobre cambios significativos de estos actores. Pero en términos generales se puede sostener que en el año 1998 y en lo que va de 1999 ha bajado significativamente el gasto que en educación hacían los estratos populares debido al incremento de los niveles de pobreza de la población ecuatoriana causados, a su vez, por el fenómeno de "El Niño", a la devaluación y a la baja del poder adquisitivo del sucre, al incremento de los precios de la canasta familiar40, al cierre de empresas y a la reducción de los puestos de trabajo, y a la política nacional de supresión de subsidios. D e hecho hay indicios de que en el presente año escolar se habría presentado en la costa ecuatoriana una disminución de la matrícula para la educación básica estimada entre un 15% y un 23%.

¿Cambios en asistencia extranjera para la educación básica?

A más de la cooperación permanente de los organismos internacionales y de gobiernos amigos, citamos el programa "desayuno escolar" que a partir de 1995 se convirtió en "colación escolar". El Estado cubre el 70% del costo anual y el 30% corresponde al crédito no reembolsable del Programa Mundial de Alimentos. E n el período 1995-1998 este organismo internacional ha colaborado con U S D 3*517.165.

La inversión en el proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la educación Básica ( P R O M E C E B ) desde 1992 a enero de 1999 alcanzó a USD.40.173.089,oo del préstamo B I D , y ha comprometido otros USD.4.736.91 l,oo para gastarlos en el curso de este último año. El BID invirtió un total de USD.44.010.000,oo. A su vez el Estado ecuatoriano ha invertido, hasta abril del año de 1999, USD.3.870.809,oo con lo que en términos globales este proyecto alcanzará, hasta este su año de término, una inversión de U S D . 4 8 millones..

P R O M E C E B ha invertido principalmente en los siguientes rubros: E n obras civiles (construcciones y renovaciones): USD.18 '5 millones o el 42%. En equipos y materiales didácticos (textos, equipos y talleres y mobiliario):USD.12 millones equivalentes al 27%. E n capacitación de recursos humanos: U S D . 7 millones que representan el 16%.

Según esto, si se considera que sólo el texto se liga con el escolar, algo más del 60% de la inversión se ha dedicado a mejorar los factores ligados a la oferta educativa. Este proyecto terminó ya, y a principios de 1999 se inició un segundo préstamo del mismo B I D .

La inversión en el proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad de la Educación Básica ( E B / P R O D E C ) llegó a U S D . 67.629.738 con fondos del préstamo del BIRF, a junio de 1999. Esta cantidad se eleva a USD.78.730.183,oo con fondos adicionales comprometidos para este su último año de ejecución. A su vez el Estado ecuatoriano ha invertido, a junio de 1999, la cantidad de USD.9.112.504 y ha comprometido adicionalmente U S D . 1.821.425. Con esto la cifra global de la inversión se eleva a U S D . 9 0 millones.

40. Según datos publicados el día cuatro de septiembre de 1999 en el diario H O Y de Quito., el 56% de las familias ecuatorianas no pueden acceder a la canasta familiar; el 20% no puede adquirir alimentos básicos de subsistencia.


El E B / P R O D E C invirtió principalmente en los siguientes rubros:

E n obras civiles y rehabilitación de planteles escolares: U S D . 3 8 millones o 42%.

E n mobiliario y equipamiento: U S D . 6 millones que representan el 7 % del total.

E n textos y libros: U S D . 3 , 5 millones equivalentes al 4 % del total.

E n formación y capacitación docente: U S D . 8 , 6 millones o sea el 9,6% del total.

E n el sistema de información educativa: U S D . 1,8 millones igual al 2 % del total.

E n el sistema de medición de logros y factores asociados: U S D . 3 , 4 millones

equivalentes al 4 % .

E n el programa de capacitación en liderazgo: U S D . 1,1 millones o el 1,2% del total.

E n tutorías y círculos de estudio de las redes escolares: U S D . 0 , 5 millones o el 0,5%.

Así, pues, sólo el 4 % de la inversión se destinó al factor asociado a la demanda (textos y

libros), mientras el 63,3% se destinó a los factores ligados a la oferta de educación. Este

proyecto ha recibido fondos adicionales para este año, pero está en camino de cierre. A la

fecha de este informe, con fondos del gobierno japonés se preparan los estudios para

negociar un segundo préstamo con el mismo Banco.

¿ Q u é nueva inversión importante se ha realizado?

E n general nueva inversión no ha existido, y la inversión pública ordinaria en educación ha

sido poco significativa en el decenio puesto que ya en 1990 se destinaba el 90% a gastos de

operación y sólo el 10% a gastos de capital y desarrollo. Es m u y probable que ese

desequilibrio se haya profundizado por la reducción del presupuesto estatal para educación

y por la rigidez de los gastos de operación que ya no pueden reducirse más de lo que están.

M á s específicamente, desde 1990 no ha habido inversión significativa en alfabetización.

La construcción y mantenimiento de locales escolares ha recibido baja inversión relativa, y

para la reconstrucción de las dañadas por el fenómeno de "El Niño" se usaron fondos del

proyecto E B / P R O D E C .

La provisión de textos escolares la hacía el Ministerio de Educación por medio de

S N A L M E para los escolares hispano hablantes, servicio que acaba de ser eliminado dentro

de la política de reducción del tamaño del estado41. La Dirección nacional de educación

intercultural bilingüe y el proyecto E B I / G T Z han coordinado la publicación de textos para

los escolares indígenas42 El gobierno de Agosto de 1996 a Febrero de 1997 hizo una

inversión de varios millones de dólares en mochilas escolares, cuadernos y libros para

alumnos de las escuelas fiscales que fue causa de juicios penales. Recién el 8 de

septiembre de 1999 y luego de un proceso serio y amplio el actual gobierno logró la

desaduanización de 770.000 textos de lectura, 750.000 cuadernos 500.196 mochilas, 40

comedores y 2.235 aulas prefabricadas43.

Los proyectos E B / P R O D E C y P R O M E C E B tuvieron partidas para infraestructura,

equipamiento escolar y dotación de textos. Luego de la reforma curricular de 1996 esos

dos proyectos se embarcaron en la producción, edición y distribución de textos para la

4 1 . M E C , Acuerdo ministerial No. 495, Quito, 9 de abril de 1999. 42 . M E C / U N I C E F , Ecuador - Hacia una educación para todos: Realizaciones, programas y proyectos del Ministerio de Educación y Cultura, Editorial. Don Bosco, Quito, 1991, Fichas con paginación por cada color. 43. Diario "El Comercio" del 9 de septiembre de 1999, C 3 .


educación básica de 10 años. L o han hecho cada uno por su lado y sin coordinación alguna ni en la producción, ni en la edición.

¿Cambios en modelos de gastos ordinarios?

Al principio del decenio las Direcciones Provinciales pagaban a los maestros primarios de la provincia. Luego, durante el gobierno de 1992 a 1998 los pagos se comenzaron a hacer a través de los bancos. Se desconoce aún el impacto que puede haber tenido este sistema en la reducción del ausentismo docente sobre todo del sector rural. En la segunda mitad del decenio La Unión Nacional de Educadores ha propugnado la implantación de un salario profesional para los docentes que equilibrara la pérdida de la capacidad adquisitiva de las remuneraciones docentes que ha sido una tendencia a lo largo del decenio, agravada por el retraso crónico en los pagos.

E n lo que concierne a la provisión de materiales didácticos para la educación básica, no existe en el presupuesto general del sector una partida presupuestaria para atender este requerimiento. Sin embargo los informes de los presidentes a la nación indican gastos en este rubros.

Antes se indicó ya el monto de las inversiones en material impreso para la campaña de alfabetización "Monseñor Leónidas Proaño". La "Biblioteca ecuatoriana para la familia" habría editado siete títulos y setenta mil ejemplares, y se habrían distribuido algo más de cinco millones de textos escolares y libros de trabajo, probablemente los del proyecto " A M E R " para las escuelas rurales.

E n el año de 1993 se repartieron un millón ochocientos mil textos y guías didácticas de la edición "Abramos Surcos" del proyecto citado. Estos materiales se reeditaron hasta 1997, y se suspendieron luego para dar paso a nuevas producciones que se adecuaran a la reforma auricular de 1996.

Y a anotamos anteriormente los rubros asignados en los préstamos del B I D y del BIRF para textos y materiales instruccionales. Para los observadores externos llama la atención la permanente descoordinación entre E B / P R O D E C Y P R O M E C E B , la cual se volvió a apreciar en la producción y edición de los nuevos materiales y en las campañas de capacitación a sus respectivos docentes sobre la aplicación de la reforma curricular y sobre el manejo de los nuevos textos.


CONCLUSIONES

Aportes de Jomtien a nuestra visión educadora:

Jomtien ha sido la fuente de las siguientes expresiones entre otras que entraron para quedare en nuestro m a p a conceptual educativo: "calidad de la educación", "mejoramiento de la calidad de la educación", "calidad de vida", "equidad en educación", "aprendizajes básicos". Permitió, también, reavivar algunas expresiones relaciónales c o m o las de "educación y pobreza", "educación y ocupación", "educación y calidad de vida".

N o s abrió a nuevas perspectivas que las plasmamos en las siguientes expresiones: La educación no tiene límites de edad: comienza desde la gestación y en lo individual sólo termina con la muerta. La educación debe abarcar todas las dimensiones de la persona y de la sociedad: nutrición biológica y afectiva, salud física y psicológica personal y familiar. La escuela debe ligar las materias con la vida (aprendizajes significativos) y debe ocuparse también de las destrezas de sobrevivencia. Para ello debe remitirse permanentemente a los entornos de la familia y de la comunidad.

Pero Jomtien ha sido, también, el pretexto para instalarnos en ambigüedades y en visiones unilaterales como las siguientes entre otras:

H e m o s dado una multiplicidad de sentidos a los términos de "calidad" y de "equidad", y nos hemos acostumbrado a pasar de uno a otro sin ningún rigor conceptual. Se han hecho voluminosas inversiones en insumos de la oferta como edificios, implementos y equipos, textos y cuadernos. Todo en el supuesto de que los aprendizajes dependen casi exclusivamente de ellos. Esta visión unilateral bloqueó las mentes para considerar la incidencia de los factores extra escolares que entran a la escuela por y con el niño, por y con el profesor/administrador. Dentro del m i s m o enfoque de insumos, las varias políticas sobre formación docente se sustentan en el convencimiento de que los aprendizajes dependen fundamental y primariamente de las competencias del maestro. Este enfoque olvida que el maestro es responsable sólo en parte de los aprendizajes.

Las dimensiones y sus lecciones:

La Educación para Todos fue un compromiso a diez años. Por lo tanto la consecución de sus objetivos exigía continuidad en los esfuerzos. La comparación entre los informes permite concluir que, en líneas generales, existió continuidad en las dimensiones N o . 1, 2, y 3; que para la dimensión 4 desde 1990 no se han definido ni objetivos, ni metas, ni estrategias. Las dimensiones 5 y 6 han recibido poca atención gubernamental durante el decenio.

E n la dimensión N o . 1 y en las acciones a favor de la infancia ha habido continuidad de las acciones. Ella se debe, probablemente, a que el I N N F A es un organismo privado que, si bien se enmarca en las políticas del estado, define sus acciones desde su propia visión y misión, está libre de las luchas partidistas por el poder y su presidenta tiene una permanencia asegurada. Sin embargo también el O R Í del M B S muestra estabilidad en el tiempo. Por eso esta continuidad puede atribuirse, también, a que durante el decenio ha crecido la conciencia social de los derechos de la niñez y de la importancia de invertir en


maduración y desarrollo de la primera infancia para el futuro de la educación y del país.

Sin embargo, la cobertura de atención a los menores necesitados llegaría sólo al 10%.

E n la dimensión N o 2 se descubre continuidad en la necesidad de atender a la calidad de

la educación formal por mejora de los factores ligados a la oferta. Esto permitiría que, en el

año 2000, todos los niños y niñas culminen la escuela. Esta visión ha generado políticas

centradas en la oferta que, sin embargo, llevaron a valorar la calidad de la oferta por el

dominio que consiguen los estudiantes de destrezas específicas del idioma materno y de la

matemática.

Tal vez encontremos su explicación en que el Ministerio de Educación se encarga de asegurar la oferta del servicio, y lo hace al margen de las características de la demanda, las cuales son atendidas por otras instancias oficiales y privadas.

Esta visión parcial impidió tomar en cuenta la incidencia, al parecer relativamente preponderante, de los factores extraescolares en la pertinencia de los aprendizajes para una vida mejor. Se debería ir hacia un "enfoque integrado de política social" inspirado en visiones relacionadas de la demanda y sus factores extraescolares combinada con la de la oferta y sus exigencias44. Tal vez esto sea posible en el futuro gracias al Ministro Secretario del Frente Social, que coordinará a los Ministros de Educación, Salud, Bienestar y Trabajo.

E n cuanto a la cobertura universal el país había superado los 90 puntos. Sin embargo hay

indicios de que el empobrecimiento acelerado de las familias ecuatorianas genera ya en la

costa ecuatoriana una baja en la matricula entre un 15% y un 25%, y por lo tanto en la

cobertura. Las dificultades del Estado para financiar su presupuesto difícilmente permitirá

al M E C contrarrestar esta tendencia naciente. Tampoco se revertirá esa tendencia por la

entrega de la gerencia de recursos escasos a padres de familia que viven en situaciones

deprimidas.

La meta de que los niños y niñas matriculados terminen exitosamente este nivel (eficiencia

interna), está aún m u y lejos c o m o se verá en la segunda parte.

E n la dimensión N o 3, que se refiere al mejoramiento de los aprendizajes de todos, se ha

desarrollado m u c h o interés por mejorar los conocimientos escolares, pero en general se ha

olvidado la mejora de "los conocimientos, las competencias, las destrezas, las actitudes y

los valores básicos que necesitan (los jóvenes y los adultos) para vivir correctamente".

E n la dimensión escolarizada se ha insistido en mejorar la relación "alumnos/profesor" en

el supuesto de que esta relación era índice de calidad. Sin embargo, actualmente se tiende a

relativizar el valor de este indicador.

Los gobiernos de la década coinciden en que la descentralización con autonomía y con participación de quienes demandan el servicio es clave para la mejora de los aprendizajes. Sin embargo no está demostrada la incidencia determinante de una gestión escolar renovada sobre los aprendizajes, sobre todo cuando se ve a la escuela desde la comunidad en una visión totalizadora. Incidirá, cierto, pero como una variable más en una constelación de múltiples factores internos y externos interrelacionados.

44 C E P A L , Rol estratégico de la educación media para el bienestar y la equidad, Ti abril de 1996, p. 23.


Por otra parte, conviene estudiar ya en qué condiciones de costos y de preparación será

posible masificar las experiencias de escuelas con gestión autónoma y participativa, sin

con ello fragmentar aún más la conciencia nacional.

L a dimensión N o . 4 está marcada por una clarísima discontinuidad en la década. Esto se pudo deber a que, desde 1992 hasta 1998, los gobiernos se centraron en la educación popular permanente posterior a la alfabetización, o bien a que consideraron que la Dirección nacional de educación bilingüe intercultural se encargaría de la alfabetización indígena, o porque se pensó que la solución radical al analfabetismo está en la universalización de la educación primaria. E n todo caso los datos indican que el analfabetismo tiende a crecer significativamente para el final de la década.

Para la dimensión N o . 5 en la década hubo propuestas para atender a la salud popular a través del deporte y la recreación y para desarrollar competencias ocupacionales por medio de unidades educativo-productivas autogestionarias, por acciones de la D N E P P , de agencias internacionales y de organismos de desarrollo de países amigos. Desde otros ámbitos, especialmente privados, se han multiplicado experiencias microempresariales sobre todo femeninas, con soporte externo financiero, técnico y de capacitación.

E n esta línea ubicamos al "Proyecto de educación y capacitación para el mejoramiento de la calidad de vida de las mujeres campesinas" ( P R O C A L M U C ) que ya en 1995 recibió el premio internacional de alfabetización "Rey Sejong". Este proyecto es ejecutado por la D I N E P P y el Consejo Nacional de mujeres, cuenta con la coordinación y asesoría de U N E S C O , con la asistencia técnica y financiera del P N U D , con el apoyo alimenticio del P M A / M S P y la participación de varios organismos de estado. Combina educación y por eso pertenece a la dimensión N o . 4 , y capacitación productiva agrícola, pecuaria y artesanal, en los aspectos de mercadeo, administración y gestión empresarial45.

E n la dimensión N o . 6 han existido programas comunicacionales de alcance limitado

gerenciados por entidades privadas.

45.Cumandá Arellano, Informe del Proyecto PROCALMUC, Quito, Septiembre de 1999, Documento interno.


PARTE II

SECCIÓN ANALÍTICA


6. PROGRESOS CON RESPECTO A LOGROS Y OBJETIVOS Descripción de los indicadores básicos de los logros de la E P T

Introducción

Los datos contenidos en las tablas estadísticas en las que se apoya esta sección fueron

recabados, entre otras, de las fuentes indicadas en la nota al pie de página46.

El equipo de estadística de la Dirección Nacional de Planeamiento de la Educación elaboró

las tablas 1 a 4 y 6 a 10. Conformaron dicho equipo Yolanda Insuasti Lucero, A n a Bailón

de García, Diego Burbano Valdivieso, Marco Herrera Gallardo y Guillermo Coba

Vásconez.

La tabla 5 la elaboraron Víctor H u g o Bolaños, Mario Sáenz, José Antonio Aviles,

Armando Reyes y Luis Grijalva de la División de Formulación y Evaluación

Presupuestaria.

La tabla décima primera fue elaborada por Aída Samaniego, Rabindranath Núñez y la

colaboración de Mario Sáenz de la D I N E P P .

Las tablas están construidas para cada indicador y, dentro del indicador, por cada año

escolar. Se anexa, además, una tabla que sintetiza todos los datos analizados.

Esos cuadros contienen los datos correspondientes a la Educación Básica ecuatoriana, de

primero (segundo) a noveno (décimo) año. En efecto, desde 1996 este nivel tiene 10 años,

como resultado de la integración del antiguo preescolar, de los seis grados del nivel

primario y de los tres años del ciclo básico del nivel medio.

Puesto que no se contaba con datos desagregados de la educación regular correspondientes a los años escolares 1990-91, 1991-92 y 1992-93 se realizó una retroproyección.

C o n esta finalidad se tomó como base los años escolares 1993-94, 1994-95, 1995-96 y 1996-97. Para el año 1998-99 no se contaba aún con los datos requeridos. Por ello se hizo una proyección tomando como base el quinquenio antes mencionado.

Tampoco pudimos disponer a tiempo de los datos de población por edades simples desagregados por provincias, debido a inconsistencias en los resultados, reportadas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos ( INEC) .

Antes de las tablas de cada indicador se incluye una página en la que se señala las fuentes de los datos y notas aclaratorias que facilitan la comprensión de las tablas respectivas.

E n el encabezado de cada tabla van datos de identificación como N ú m e r o (No), dimensión,

país, año escolar. E n notas al pie de página se han añadido informaciones que clarifican los

datos de columnas específicas.

46. Sistema Nacional de Estadísticas Educativas (SINEC), Boletines estadísticos, Años 1993-94 a 97-98. C O N A D E y otros, Estimaciones y proyecciones de población, Marzo, 1993. Unidad Ejecutora Operación Rescate Infantil, Reportes anuales, M B S . INEC, V Censo de población y IV de vivienda -1990: Resultados definitivos.


DIMENSIÓNNo. 1:

INDICADORES BÁSICOS DE LAS ACTIVIDADES DE PROTECCIÓN Y

DESARROLLO DE LA PRIMERA INFANCIA

¿Qué se quiere medir, cómo v para qué?

Se quiere saber cuántos niños y niñas, sobre todo pobres, desfavorecidos y discapacitados,

participaron en programas de desarrollo de la primera infancia,.

Se obtendrá esa información del análisis de dos indicadores: el referido a la matrícula en programas de desarrollo de la infancia y el relativo a los nuevos alumnos que han ingresado en el primer grado de la enseñanza primaria y que, antes de su ingreso, participaron en algún programa de desarrollo de la primera infancia.

Entendemos que los datos del indicador 1 tienen sentido en sí mismos en cuanto permiten descubrir la capacidad instalada que ha desarrollado y tiene el Estado para este tipo de atención. Pero pensamos que, además, los datos adquieren pleno significado a la luz del indicador 2 en tanto que éste permite ligar el aprestamiento escolar con el ingreso a la primaria y con la permanencia exitosa en ella.

Indicador N o . 1: Tasa bruta de matrícula en programas de desarrollo de la infancia en los sectores público, privado y comunitario, expresada en porcentaje del grupo de edad oficial interesado si es que los hay, o si no del grupo de edad comprendido entre tres y cinco años.

E n el Ecuador oficialmente los programas, objeto de esta dimensión, abarcan a los infantes menores de un año hasta los de cinco años. El análisis siguiente recae sobre las tablas 1, desagregadas por año, cuyas notas indican las fuentes, los datos reales y los proyectados.

Se tomará c o m o año base para el análisis el período escolar 1991-92, por cuanto para el 90-91 no disponemos de datos de matrícula en el programa de desarrollo integral del I N N F A (Ver columna 5 de las tablas 1). Así, al interior del periodo considerado, la tasa bruta de matrícula en programas de desarrollo infantil pasó de un 8,3% nacional a un 14,2% en 1998, con una línea base de incremento constante.

Pero conviene afinar esta primera imagen con las siguientes constataciones: aunque de año a año ha aumentado la cobertura, la población de 0 a 5 años no cubierta por el programa de desarrollo integral que ofrece el I N N F A sigue siendo alta: 91,7% en 1992 y 85,8% en 1998. La población infantil anterior a la preprimaria es la menos cubierta ya que, según las tablas del indicador No. l , la población preescolar matriculada en el programa supera con mucho a la de 0 a 4 años. E n efecto, si en 1992 la población cubierta fue del 8,3%, el 83,6% de esta tasa correspondía a matrícula preescolar. Y si en 1998 la población beneficiada fue del 14,2%, el 69% de esta tasa fue de matrícula en preescolar. Hay, pues, que concluir que el nivel de la cobertura de matrícula en programas de desarrollo de primera infancia sigue siendo sumamente bajo: apenas el 10%, según Roloff (op. cit., 1997).

El índice de paridad entre los sexos aparece constante en 1. Pero, la comparación entre lo rural y lo urbano nos permite descubrir que la cobertura ha jugado a favor de la ciudad y en


contra del campo. E n efecto, la zona rural en el periodo 1991-92 tenía una tasa sensiblemente más baja que la urbana: 4 % frente a un 12.3%, respectivamente. Y aunque para 1997-98 las dos subieron, la tasa rural seguía en desventaja: 9 ,7% contra 17,7%. El año m á s destacable de la tendencia es el 1995-96: en él la tasa rural se elevó de 4 ,5% del año anterior a 9,5%. E n el nivel urbano se elevó a 17%, del 14,4% del año anterior. Esta subida se debió, probablemente, a la cobertura lograda por el O R Í , programa que se añadió al de desarrollo infantil del I N N F A . E n los dos años siguientes continuaron incrementando las tasas, pero a un ritmo menor. Para afinar la visión sobre este tema es indispensable disponer de los totales, año por año, de la población a la que habría que ofrecer los programas de desarrollo integral.

Entre los factores explicativos del incremento anotado indicamos los siguientes c o m o posibles: la toma de conciencia que se ha dado en el decenio acerca de los derechos de la infancia y de la importancia del aprestamiento para la escuela; varias ofertas de servicios a la infancia hechas desde el sector privado. Pero estos mismos factores pueden explicar el desequilibrio de cobertura entre las áreas urbanas y rurales, pues es más fácil y menos costoso llegar a concentraciones urbanas que a dispersas poblaciones rurales.

Indicador N o . 2: Porcentaje de nuevos alumnos ingresados en el primer grado de la enseñanza primaria, que fueron beneficiarios de algún programa organizado de desarrollo de la primera infancia.

El siguiente análisis caerá sobre las tablas No. 2 y el cuadro síntesis. Sin embargo, hay que señalar que nuestro sistema estadístico no cuenta con datos de matriculados en primer grado que hubieren pasado por algún programa de desarrollo integral. Para llenar esta laguna se presumió que todos los alumnos que ingresaron a primer grado de la primaria en el año "1", provenían del preescolar del año "0" y que el grueso de los niños era de cinco años de edad. Estos supuestos implican, eso sí, una subestimación de los niños atendidos por el ORÍ y por el programa de desarrollo infantil del INNFA.

E n el marco de estos supuestos encontramos que, en el decenio investigado, el porcentaje pasó de 34% en 1990-91 a 65.2% en 1997-98 (Columna 9 de las tablas 2). Esto arroja una tasa de crecimiento de 9.92%, lográndose casi la duplicación del porcentaje en el período.

El crecimiento de la matrícula entre zonas aparece parejo, ya que la matrícula urbana para primer grado pasó de 5 2 % en el 90-91 a 81,3% en el 97-98, y la del área rural subió de 14,7% del año base a 44 ,7% en el año final. En este último hecho pudo haber tenido alguna incidencia el régimen bilingüe intercultural.

Si se compara el crecimiento de la matrícula entre niños y niñas veremos que éstas superan a aquellos, menos en el año 1996-1997. Al inicio del período, el índice de paridad entre los sexos era de 1.1 a favor de las niñas; al final del período la paridad se ha estabilizado.

Los datos anteriores nos permitirían concluir que, al final del período, unos dos tercios de

los niños y las niñas matriculados en el primer grado (equivalente al segundo año de la

educación básica de 10 años) ingresaron con mejores aptitudes para el aprendizaje y

mejores competencias sociales básicas47. Esto siempre y cuando se acepten las hipótesis

anteriores.

DIMENSIÓN No. 2:

UNIVERSALIZACIÓN DE LA PRIMARIA Y TERMINACIÓN DE LA MISMA, AL AÑO 2000

47 ( U N E S C O ) : Educación para todos - Evaluación en el año 2000: Directivas técnicas, p.8, 1999.


;Oué se quiere medir?

Se quiere conocer la capacidad de la oferta educativa para dar cabida a todos los niños y niñas en la edad requerida. Pero, además, se quiere descubrir si su eficiencia interna ha crecido tanto como para posibilitar que todos los escolares terminen efectivamente el ciclo de primaria (Directivas técnicas, op. cit., p . 9).

Indicador N o . 3; Tasa aparente o bruta de ingreso: nuevos alumnos que ingresan en el grado 1 de la enseñanza primaria, independientemente de su edad, en porcentaje sobre la población que tiene la edad oficial de ingreso en este nivel. (Por eso esta tasa puede ser superior a 100%)

Las tablas N o . 3 serán analizadas a continuación, igual que el cuadro síntesis de todos los indicadores, pero con las siguientes puntualizaciones: la información incluye los seis grados de la antigua primaria y los tres años del antiguo ciclo básico del nivel secundario.

Los datos de los periodos 90-91 a 92-93 son retro proyectados y los del 98-99 son proyectados. Los análisis los haremos sólo hasta el año 97- 98. La edad oficial para el ingreso al primer grado de la primaria, segundo de la básica es de seis años.

Los porcentajes de los nuevos alumnos que han ingresado al grado uno de la enseñanza primaria, sobre la población en la edad oficial de ingreso a este nivel, ha pasado de 123.6% en el 90-91 a 130.7% en el 97-98.

Esto reflejaría tanto un incremento en la capacidad de la oferta instalada para recibir a m á s escolares, como un incremento en la voluntad de los padres de familia por enviar a sus hijos a la educación primaria. Los datos no nos dicen si esos ingresos se hacen sólo en la edad oficial de seis años o si se hacen con edades menores o mayores.

Cabe destacar que en todo el período este indicador supera significativamente el 100% y, por otra parte, y que la constancia del índice de paridad entre sexos en el valor 1 refleja la conducta de enviar a niños y niñas en igualdad de condiciones a la escuela.

La comparación por áreas indica que el incremento en la matrícula rural ha sido

relativamente más fuerte que la urbana, ya que aquella pasó de 120,5% a 129,2%, mientras

que la urbana subió de 126,6% a 131,9%.

Indicador N o . 4: Tasa neta de ingreso: nuevos alumnos que ingresan en el primer grado de enseñanza primaria con la edad oficial de ingreso a este nivel, en porcentaje sobre la población de la misma edad.

A continuación analizaremos datos de las tablas 3 y 4 y del cuadro síntesis, con las mismas puntualizaciones hechas a las tablas 3. Los análisis los haremos sólo hasta el año 97-98. La edad oficial para el ingreso al primer grado de la primaria (segundo de la educación básica) es de seis años.

El indicador se mueve de 71.6% en el 90-91 a 82.3% en el 97-98, con un incremento de 7 de cada 10 alumnos a 8 de cada 10 en edad oficial de ingreso. La tasa de crecimiento promedio anual se ubica en un 2 % .

Al comparar las áreas se descubre que la matrícula tuvo un crecimiento relativamente similar en las dos: la rural subió de 61,8% a 71,9% y la urbana pasó de 81,3% a 90,6%. Si


se tiene en cuenta la dispersión poblacional del campo, se evidencia un mayor esfuerzo por

ampliar la matrícula en el área rural.

Mientras la tasa bruta de ingresos entre las áreas tiende a equilibrarse en 130% al final del periodo 90-98, la tasa neta mantiene aún una distancia considerable entre el 90.6% de lo urbano y el 71.9% de lo rural, lo que indica que pese al esfuerzo para lograr una matrícula mayor, c o m o se anota en el párrafo anterior, persiste una necesidad relativamente grande de estrategias que atraigan a la potencial población escolarizable del área rural..

El incremento de la matrícula del área rural sugiere que el padre o la madre de familia han valorado la importancia de que su hijo o su hija ingresen a la escuela en la edad que les corresponde oficialmente. Sin embargo, esta valoración puede estar condicionada por las restricciones reglamentarias para ingresos prematuros o posteriores a la edad oficial. Si el peso de estas restricciones se confirmara tendría m á s significación en las poblaciones indígenas por factores intrínsecos a su cultura.

La paridad entre sexos se mantiene igualmente en la unidad para todo el período.

Indicador N o . 5: Tasa bruta de matricula: total de alumnos de cualquier edad matriculados en el nivel primario, expresado en porcentaje de la población oficialmente escolarizable en dicho nivel.

Se quiere descubrir la participación general de la población en el nivel primario, y la capacidad instalada que tiene dicho nivel. Nos servirán para el análisis las tablas N o . 4 que consideraron para los cálculos los grados Io a 6o de la primaria m á s los años Io a 3 o de la media. L a población oficialmente escolarizable es la comprendida entre los 6 y 14 años de edad. Los datos de los años escolares 90-91 a 92-93 son retroproyectados y los del 98-99 son proyectados.

La tasa bruta de matrícula se mueve entre el 86.6% del año 90-91 y el 96.1% del 97-98, con una tasa de crecimiento medio anual de 1.5%. Esto nos indicaría, en términos generales, un mejoramiento sostenido de la capacidad instalada en el período, y un incremento sostenido del interés por estudiar y mantenerse dentro del sistema.

En la zona urbana se pasa de 104.0% a 108.4%, valores superiores a 100%, con un incremento promedio anual del 0.6%. E n la zona rural se pasa de 68 .4% a 80.2% con un incremento promedio anual del 2.3% para el período.

Los datos reflejan una mayor participación en el sistema educativo en la zona urbana desde el inicio del período; en cambio en el sector rural, que arranca con una tasa significativamente m á s baja, se aprecia un mayor crecimiento del interés por incorporar a los niños y niñas en el sistema y mantenerlos en él, pero aún distante de lo deseable.

En cuanto al índice de paridad entre los sexos tiende a mantenerse en la unidad.


Indicador N o . 6: Tasa neta de matrícula: matrícula en la enseñanza primaria del grupo que tiene la edad oficial de asistir a ella, expresada en porcentaje sobre la población que está en esa edad.

La tasa neta de matrícula pasa de 78.8% en el 90-91 a 88.1% en el año 97-98, con una tasa de crecimiento anual de 1.6%. El indicador nos señala que, en el año base, 8 de cada 10 alumnos en edad oficial asistían a la educación básica y en el último periodo lo hacen 9 de cada 10, siempre en relación a la población en edad oficial.

En la zona urbana la tasa neta de matrícula pasa de 92.2% a 98.3%, con una tasa promedio de crecimiento del 0.9%. E n cambio en la zona rural se incrementa del 64.6% al 75.8% con una tasa de crecimiento de 2.3%.

En consecuencia, la escolaridad en la zona urbana es mayor en todo el período y se aproxima promisoriamente a su máximo, al final del período. En cambio en el medio rural la escolaridad es menor, pero la población que asiste a la educación básica en la edad oficial ha crecido con una mejor tasa que la urbana.

Al igual que en la tasa bruta de matrícula, el índice de paridad de sexos para todo el período se mantiene en la unidad.

Indicador N o . 7 : Gasto público ordinario en enseñanza primaria: a) en porcentaje del P N B y b) por alumno, en porcentaje del P N B por habitante.

Con el porcentaje del PNB en enseñanza primaria se quiere detectar la parte de la producción nacional total de bienes y servicios finales que, en un año dado, se dedicó a la enseñanza primaria. Pero interesa, también, descubrir el monto que el Estado invirtió en cada alumno. Para ello se calcula el gasto público ordinario por cada alumno del nivel primario, expresado en el porcentaje del PNB por habitante. Para estos análisis nos servirán la tabla N o . 5 elaboradas sobre el PIB, dado que en el país no se publica estadística del P N B .

Durante los años 1992, 1995 y 1997 el gasto público ordinario en enseñanza primaria, como porcentaje del PIB, alcanzo el 1.1%. Si se compara el año inicial y el año final, 1990 y 1998, se ve que ese gasto apenas ascendió del 0.9% al 1.0% (columna 8), lo cual refleja una situación estacionaria durante el período.

En cuanto al gasto público ordinario por alumno de la enseñanza primaria, expresado c o m o porcentaje del PIB por habitante, éste ha pasado de un 6.6% en 1990 a un 7.5% en 1998 (columna 9 de las tablas 5), pero con saltos al interior del período: en 1994 (8%) y en 1996 (8.1%). Estos datos indican un crecimiento leve en el gasto por escolar del nivel primario, aunque en valores m u y bajos para la consecución de las metas educativas, lo que lleva a preguntarse sobre el grado de aplicación del principio de equidad en el gasto.

Indicador N o . 8 : Gasto público en enseñanza primaria, en porcentaje del total del gasto público en educación.

Con este indicador se pretende afinar los análisis sobre la equidad al interior del sector educativo. El soporte estadístico consta en la columna 7 de la tabla 5.

En el período el porcentaje cae de 44.5% en 1990 a 36.2% en 1997. Solo en 1992 alcanza su valor máximo, 46.2%. E n los años 93 y 96 del gobierno del arquitecto Duran Bailen el porcentaje está por debajo del año 92, pero sobre el 40%. Mientras que está por debajo de este valor en los años 94 y 95 del mismo periodo presidencial y en el 97, correspondiente al gobierno del doctor Alarcón.


Si se tiene en cuenta que la población escolar primaria, de primero a sexto grado, creció en un 2.45% promedio anual, se verá c ó m o la asignación presupuestaria correspondiente tiene tendencia a estacionarse e incluso a bajar, y está notoriamente rezagada. Esto confirmaría la existencia de resistencias para la aplicación del principio de equidad, a través de la asignación presupuestaria para la primaria y para la educación básica.

Indicador N o . 9: Porcentaje de maestros de enseñanza primaria que poseen los títulos académicos mínimos exigidos para ejercer la docencia en el nivel primario.

Se pretende descubrir la proporción de docentes que han adquirido los títulos exigidos para ejercer la docencia en el nivel, es decir para orientar y dirigir a las alumnas y los alumnos hacia los aprendizajes de los conocimientos, actitudes y competencias deseadas {Directivas

técnicas, op. cit.).

Para ello usaremos los datos de las tablas N o . 6 que consignan los datos de los maestros del primero al noveno grado. Puesto que no existen datos desglosados para los docentes del séptimo al noveno grado, se procedió de la siguiente forma: se determinó la relación alumno/profesor de todo el nivel medio; se relacionó ese dato con la matrícula del séptimo al noveno y, finalmente, se sumó el dato resultante a los docentes del primero al sexto.

Los datos de los años escolares 90-91 a 92-93 son retroproyectados y proyectados los del 98-99. Los requisitos nacionales exigidos son los siguientes: título académico de bachiller en Ciencias de la Educación ó Profesor del Nivel Primario de primero a sexto grado, mientras que se requería el título de licenciado en Ciencias de la Educación de primero a tercer curso del ciclo diversificado.

Entre el 90-91 y el 97-98 encontramos que los docentes con cualificación pasaron de 76.1% a 81.9%, con una tasa promedio anual del 1.05%. Se trata, pues, de un crecimiento moderado pero sostenido en la preparación académica de los maestros. Según los datos, los maestros y las maestras de la zona rural mantendrían una superioridad relativa en la preparación académica. Sin embargo, conviene anotar que se trata de personal que va y viene de la ciudad al campo .

En cuanto al índice de paridad entre los sexos, las maestras mantienen en todo el período una superioridad sobre los maestros, con índices de 1.1 en la mayoría de los años, alcanzando incluso en algunos años el valor de 1.2.

E n el sector público los maestros aparecen como m á s preparados que en el sector privado: al inicio del período poseían títulos un 78.8% frente a un 64.3% del sector privado; al final del período los porcentajes ascienden de 86.3% a 69.5%, respectivamente. Si comparamos los índices de crecimiento promedio anual tenemos que, en el sector público, éste es del 1.3% y en el privado es del 1.1%. Entre los factores que explicarían este hecho se puede citar la profesionalización obligatoria de los docentes fiscales que se impuso en la primera mitad de la década, requisito del que dependía la permanencia en el puesto.

A nivel de sectores se tiene que en el ámbito público urbano el personal docente calificado pasó del 76.2% al 84 .4% con una tasa promedio anual de crecimiento del 1.5%; en cambio en el sector privado urbano la tasa promedio de fue con 1%. (de 65 .4% a 70.3%). Esta comparación refuerza el comportamiento general de la calificación del personal docente en el período.


E n cuanto al índice de paridad entre los sexos en el sector público y en el privado, se confirma la calificación mayor de las maestras, con una relación predominante de 1.1. Sólo en 2 años el índice es de 0.9 en el sector privado.

Sin embargo, conviene valorar la preparación académica y los títulos profesionales con un estudio m á s afinado de la pertinencia de los procesos de formación inicial y de actualización profesional, ya que éstas deberían responder a las necesidades cambiantes del entorno y a las nuevas tendencias científicas y metodológicas.

Indicador N o . 10: Porcentaje de maestros de enseñanza primaria acreditados para enseñar de

acuerdo con las normas nacionales.

Se entendería por personal acreditado al que ejerce la docencia sin poseer los títulos exigidos oficialmente para el nivel correspondiente. El término es ambiguo para el país, ya que en el sector fiscal ecuatoriano la "acreditación" se la obtiene por el nombramiento promulgado por la autoridad competente. Éste, sin embargo, no siempre es garantía de créditos realmente poseídos por el nombrado.

Este indicador se complementa con el anterior, por lo que el porcentaje de docentes acreditados para enseñar en la educación básica disminuye de un 23.9%, al inicio del período, a un 18.1%, al final del mismo.

E n cuanto al índice de paridad entre sexos, en este caso prevalece el valor de 0.6, que nos indica que hay una mayor cantidad de maestros no calificados en relación a las maestras del mismo grupo.

El personal acreditado para enseñar en el sector público ha bajado del 21.2%, al inicio del período, al 13.7%, al final del mismo, con un ritmo de 10.3%. Por contraste, en el sector privado sólo se ha bajado de 35.7% a 30.5%, con un ritmo del 2.2%. Estas cifras muestran que el problema mayor prevalece en el sector privado, por cuanto las cifras son más altas y su disminución ha sido menor. Estos datos podrían ser un indicador de la mercantilización de un parte de la educación primaria privada, ya que los docentes no titulados cuestan menos.

A nivel global, la reducción de los acreditados para enseñar es m u y similar tanto en el nivel urbano c o m o en el rural: en el primero baja de 26.6% a 20.6% y en el segundo de 19.3% a 13.7%.

E n relación al índice de paridad entre sexos, del personal acreditado para enseñar en el sector privado, las maestras están en condiciones inferiores a las del sector público porque arrancan con un valor de 1.1 para situarse al final del período en un valor de 0.8, superior al de 0.6 del sector público.

Indicador N o . 11: Número de alumnos por maestro.

Con este indicador se pretende medir el nivel de inversión en recursos humanos, en relación al total de la población escolar en un año o en un período. Para obtener el índice se divide el total de matriculados en el nivel para el número de maestros del mismo. Se supone que la situación mejora cuando baja el número de escolares por profesor e


inversamente. Las columnas 8, 9 y 10 de las tablas N o . 7 contienen los datos que analizaremos.

La columna 8 presenta los totales nacionales. Según ésta, en el año 90-91 la relación era de 24.3 escolares por profesor. Esa relación ha bajado gradualmente hasta llegar a 20.1 alumnos/as por profesor, en el año 97-98. Por lo tanto, la relación nacional ha bajado durante el periodo considerado, lo cual indicaría que ha habido un pequeño incremento en los recursos humanos necesarios para la docencia.

Las columnas 9 y 10 contienen los datos del sector público y del sector privado, respectivamente. Se ve que la relación en el sector público era mejor que la del sector privado en el año escolar 90-91 (24 contra 25,8). Esta relación mejora progresivamente en los dos sectores a lo largo del período. E n el sector público llega a 21,7 y en el privado a 15.8 alumnos por maestro.

E n consecuencia, la tendencia general se ha dado también en los dos sectores, pero la mejora de la relación en el sector privado ha sido m á s rápida y, relativamente, m á s fuerte que en el sector público. Tal vez esto se deba a un proceso de competitividad por ganar matrícula en los establecimientos particulares, una de cuyas ventajas comparativas sería una opción más personalizada de formación relacionada con una mayor capacidad de los padres de familia para solventar, directamente, el incremento de costos que esa relación supone.

E n cuanto a las zonas, el área urbana arrancó en el año 90-91 con mejores relaciones nacionales que la rural: 23,4 contra 25,9. Las dos zonas mejoran progresivamente la relación hasta llegar a 19,8 y 20,7, en el 97-98, con un número de alumnos por maestro levemente superior en la zona rural.

El sector público urbano pasó de 22,6 en el año base a 22 en el final, con una mejora

media m u y pequeña. El sector público rural pasó de 25,9 en el año base a 21,4 en el final,

con una mejora algo superior a la del sector urbano.

El sector privado urbano, por su parte, pasó de 25,7 en el año base a 15,8 en el final. El sector rural privado habría superado su mejora frente al público, al pasar de 26,1 del año inicial a 14,2 en el final

Sin embargo, no se debe olvidar que estos promedios ocultan realidades extremas: grupos

de cuarenta y más escolares por profesor, frente a varios profesores para grupos de diez

alumnos. Para afinar, en algo, estas relaciones globales veamos algunos datos sobre

planteles unidocentes, por rango de escolares.

Las relaciones para el año 97-98 son las siguientes: de los 6.500 planteles unidocentes: el

41,4% tenía hasta 20 escolares; el 40 ,2% tenía entre 21 y 40 escolares; el 13,2% entre 41 y

60; el 3,5% entre 61 y 80 y el 1,7% entre 81 y más48.

Indicador N o . 12; Tasas de repetición en la educación básica por grado.

48. SINEC, Planteles unidocentes de acuerdo a un rango de alumnos según zona y sostenimiento. Año escolar 1997-1998. Ecuador. Elaboración de 1999.


C o n este indicador se pretende afinar una de las medidas de la eficiencia interna del nivel primario. Las tasas altas indican bajos grados de eficiencia interna. Pero ellas pueden ocultar políticas distorsionadas en cuanto a la promoción de los escolares. Trabajaremos con las tablas 8 y, exclusivamente, con los datos del período 93-94 al período 96-97, por la calidad de los datos disponibles.

Los resultados nacionales para este período muestran una mejora en la tasa de repetición en todos los grados. Así, en el primer grado, en el año base, era de 7.6% y pasó a 5.3% en el 97-98. Igualmente, en el noveno grado se pasó de un 7.4% a un 5.4%49.

A ú n en lo nacional, para el año inicial 93-94 se nota una disminución de la repitencia de grado a grado, tanto que se pasa -dentro de este año- de 7,6% en el primer grado a 1,3% en el sexto grado. L o mismo sucede en el año 96-97 en el que se pasa de 5,3% en el primer grado a 0.7% en el sexto, favorable para comenzar con un 6.9% en el año inicial y terminar con un 5.6% en el final del período considerado. Este tipo de cifras se mantiene para los grados octavo y noveno, lo que refleja que, actualmente, el postulado de la educación básica de 10 años puede ser válido a nivel de los enunciados teóricos, pero en la práctica hay una ruptura significativa entre lo que considerábamos, anteriormente, el nivel primario y el ciclo básico, situación que se pretende superar con la universalización de la aplicación de la reforma curricular consensuada.

Al comparar las zonas - en el año base- se encuentra que en la rural el 10% repitió el primer grado contra el 5,1% en la urbana. E n el año final se mantiene esta diferencia con 7.0%) de repitencia en lo rural y 3.9% en lo urbano. E n las dos zonas disminuye la repitencia, pero comparativamente la eficiencia interna de la educación rural es menor que la de la zona urbana.

Al interior del año inicial la distancia entre la repitencia rural y urbana va disminuyendo de grado a grado, tanto que en el sexto grado la repitencia rural es del 1.5% y la urbana de 1.1%. En el año final del estudio, para el mi smo grado la repitencia rural es del 0.7% y la urbana de 0.6%.

Conviene destacar el comportamiento de la repetición rural respecto a la urbana en los grados séptimo, octavo y noveno: para todo el período la primera es menor a la segunda. D e ahí que en el año inicial para los grados séptimo, octavo y noveno, la repetición rural es de 5.9%, 5.3% y 4.9%, respectivamente, y en la zona urbana es de 7.1%, 7.3% y 7.7%, respectivamente. Por su parte, en el año final del período la repetición en los grados séptimo, octavo y noveno fue de 5.0%, 4 .4% y 3.8% en la zona rural y de 5.7%, 5.8% y 5.7%) en la zona urbana. U n elemento explicativo podría encontrarse en un vínculo más estrecho, en lo rural, entre el profesor y sus alumnos, sumado a una mayor tasa de deserción a nivel rural que disminuye la respectiva repitencia.

Respecto al índice de paridad entre los sexos, repiten menos las alumnas que los alumnos, variando de año en año de 0.9 a 0.8.

La tasa de repitencia, en el año inicial, del primer grado en el sector público es el triple respecto al sector privado. Así, en el año inicial el sector público tenía 8.8% y el privado 2.6%; y en el año final el público tenía 6.2% y el privado 1.8%.

49. Por necesidades estadísticas seguimos usando la educación básica de nueve grados, posteriores al preescolar.


A partir del séptimo grado la repetición en la enseñanza básica pública es por lo menos el doble de la repitencia en la enseñanza básica privada. Así para el final del periodo la repitencia pública para los grados séptimo, octavo y noveno fue de 6.4%, 6.4% y 6.2% y la privada fue de 2.6%, 2 .8% y 2.8%, respectivamente. Estos resultados no concuerdan con la mayor profesionalización de los docentes de la escuela pública.

Indicador N o . 13: Tasa de supervivencia en el quinto grado (porcentaje de la cohorte de alumnos que alcanza efectivamente el quinto grado).

Se pretende afinar otro indicador de la eficiencia interna del nivel y su capacidad de retención de los escolares. Inversamente esta tasa permitirá detectar la magnitud de las deserciones escolares hasta el cuarto grado. Se analizarán las tablas N o . 9.

Desde el año lectivo 93-94 al 95-96, esta tasa se incrementó del 76.6% al 85.2%, por cuanto la matrícula creció y la repitencia disminuyó significativamente, mientras que para el año lectivo siguiente, 96-97, esta tasa cae a 71.8%, rompiendo la tendencia de los tres años anteriores. Esto hecho pudo obedecer a varios factores. Anotamos los siguientes: la incertidumbre generada en el cuerpo docente por la reforma curricular del 95-96 prolongada, en parte, al año de 96-97 por la reforma curricular consensuada. En agosto del 1996 se posesionó c o m o presidente el abogado Abdalá Bucaram, quien fue reemplazado en marzo por el doctor Alarcón, con los consiguientes cambios de los altos directivos del sistema educativo nacional.

E n cuanto a las zonas, la tasa urbana para el 93-94 fue de 86,8% frente a una tasa rural de 65,0%, aquella era, pues, superior a ésta. En el año final 96-97, para la zona urbana fue de 83.7%) y para el área rural de 58.2%.

E n lo referente al índice de paridad entre sexos, se mantiene en la unidad.

Indicador N o . 14: Coeficiente de eficacia: número ideal de años/alumno necesarios para que una cohorte finalice la enseñanza primaria, expresado en porcentaje del número efectivo de años/alumno.

Se trata de identificar el coeficiente de eficacia o indicador del rendimiento del nivel en cuestión. Ese coeficiente es el número óptimo de años/alumno, es decir sin repeticiones de grado ni deserciones escolares, necesarias para que una cohorte egrese del nivel. Para los análisis respectivos usaremos las tablas 9, en sus columnas 8, 9 y 10.

El índice de eficacia en quinto grado se incrementa de 83.1% en el año lectivo 93-94 a 90.4% en el año lectivo 95-96, y cae en el último año lectivo 96-97 a 80.4%. Igual que en el caso de la tasa de supervivencia en el quinto grado, el coeficiente de eficacia crece en los tres primeros años para caer en el cuarto.

Recordemos que la educación básica comenzó a aplicarse desde el año escolar 97-98 de régimen costa y cada año escolar se iría ampliando a dos grados del nivel. En consecuencia, para el fin del milenio no ha egresado ni una sola cohorte. Sin embargo, las referidas cohortes reflejan el actual estado mixto de la educación básica ecuatoriana, entre la nueva estructura del nivel y la estructura anterior varias veces referida en este informe..

Partiendo de datos anteriores a la reforma, el coeficiente de eficacia en el año lectivo 93-94 fue de 50.6%; en el 95-96 subió a 64.5%, y en el año 96-97 cayó a 48.9%.


Por lo tanto, los años/alumno por egresado del noveno grado en 93-94 fue de 17.8; pasaron

a 14 en el año lectivo 95-96, y subieron a 18.4 años/alumno para el 96-97.

Si la calidad de los datos utilizados es aceptable, la situación descrita sería alarmante, pues reflejaría un alto abandono del sistema formal, cercano al 40%, después del sexto grado de la escuela primaria clásica, y de repitencia y deserción fuertes en el primer año del antiguo ciclo básico, octavo de la educación básica actual.

La reforma curricular del año 1996 pretendía, entre otras cosas, superar la ruptura

pedagógico-institucional que existía entre el sexto grado de la escuela primaria y el primer

año del ciclo básico. Sin embargo, nada garantiza que esto enmiende especialmente el

abandono del sistema formal que obedece a expectativas culturales de los padres y de las

comunidades más que a rupturas pedagógico-institucionales.

E n cuanto al índice de paridad entre los sexos, se mantiene en la unidad.

D I M E N S I Ó N No. 3:

M E J O R A M I E N T O D E L O S R E S U L T A D O S D E L O S APRENDIZAJES (EFICACIA)

;Ouc se quiere medir, cómo v para qué?

Se quiere descubrir la eficacia de la oferta de educación básica por medio de los resultados

efectivos logrados por la demanda. E n este caso se medirán esos logros por el número de

escolares que cursaron al menos cuatro años de la enseñanza primaria, tiempo considerado

suficiente para la adquisición de competencias duraderas en lectura, escritura y aritmética

elemental. {Directivas técnicas, op. cit.)

Indicador N o . 15: Porcentaje de alumnos que han alcanzado, como mínimo, el cuarto grado de la enseñanza primaria y que dominan un conjunto de competencias básicas definidas a escala nacional.

Es imposible evaluar el avance, durante el decenio, de este indicador por ausencia de mediciones anteriores con las cuales comparar los resultados que, en 1996, obtuvo el sistema de medición de logros académicos A P R E N D O , c o m o resultado de la aplicación de pruebas sobre matemática y lengua y comunicación en el año lectivo 1995-1996. Además , A P R E N D O aplicó sus pruebas a escolares de segundo, sexto y noveno grados, mas no a los de cuarto grado. Por consiguiente, la comparación a nivel internacional se dificulta.

Sin embargo se sintetiza a continuación algunos resultados de A P R E N D O 96,en sexto grado. Las calificaciones nacionales promedio sobre veinte puntos fueron las siguientes: en Lengua y Comunicación 11,15 y en Matemática 7,17. "Los valores son m á s altos en los planteles de régimen sierra, en los particulares urbanos y en el alumnado femenino"50. Estas calificaciones indican cuánto han aprendido los estudiantes, pero no nos dicen qué saben hacer. Por eso presentamos los porcentajes de escolares que dominan las destrezas respectivas.

50 Martha Grijalva: Sistema nacional de medición de logros académicos, APRENDO, E n Sistema integrado de indicadores sociales del Ecuador (SIISE), Síntesis social - Boletín informativo, N o . 3, Mayo de 1998, Separata


El 50% de los niños y niñas de sexto grado demuestran dominio en cuatro de las diez destrezas de lengua, y en ninguna de las once destrezas de matemática. E n esta área, menos del 10% dominan cinco destrezas de las once, y menos del 5% dominan dos de las once.

DIMENSIÓN No. 4:

REDUCCIÓN DEL ANALFABETISMO ADULTO, EN ESPECIAL LA DESIGUALDAD ENTRE HOMBRES Y MUJERES

Indicador N o . 1 6 : Tasa de alfabetización de las personas comprendidas entre los 15 y 24 años.

Según las tablas N o . 11, la tasa de alfabetización pasó del 88.6% al 91.7% en el período comprendido entre 1990 y 1998. Pero aun este dato parece poco confiable si se tiene en cuenta la ausencia de acciones alfabetizadoras decididas después de 1990. Por tanto, pese a las acciones de la D I N E P P se presume que la tasa de analfabetismo ha superado el 10%, con lo que se habría vuelto a la situación anterior al inicio de la década.

Indicador N o . 17: Tasa de alfabetización de adultos: porcentaje de la población de más de 15 años de edad que sabe leer y escribir.

D e conformidad con las mismas tablas, la población de más de 15 años de edad que sabe leer y escribir pasa del 88.5% en el año 1990 al 88.6% en 1998, es decir que no se habría operado ningún cambio significativo durante el decenio, en este amplio grupo poblacional.

Indicador N o . 18: índice de paridad de alfabetización entre los sexos: relación entre la tasa de

alfabetización de las mujeres y la de los hombres.

Para el total de la población alfabetizada comprendida entre las edades de 15 a 24 años el índice de paridad entre sexos se mantiene en la unidad durante el periodo, como resultado de las aproximaciones de las cifras que supone el cálculo del índice, ya que en ningún año y en ninguna de las zonas la tasa de alfabetización femenina alcanza a la masculina. Así, en el nivel urbano el índice se aproxima por abajo a la unidad, mientras que en el nivel rural el índice se aproxima a 0.9 por arriba, prevaleciendo en todos los casos la mayor tasa masculina de alfabetismo, con mayor incidencia en el medio rural.

En la población de 15 años y más se mantiene el mismo comportamiento, con tasas levemente menores por el mayor rango poblacional que abarcan. Esto permite suponer que la concentración de los esfuerzos en erradicar el analfabetismo en el estrato de 15 a 24 años, prácticamente, solucionaría el problema, sobre todo si al mismo tiempo se consigue la total cobertura de la educación primaria.

DIMENSIÓN No. 5:

AMPLIACIÓN DE LOS SERVICIOS DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y DE CAPACITACIÓN A OTRAS COMPETENCIAS ESENCIALES NECESARIAS PARA LOS JÓVENES Y ADULTOS

;0ué se quiere medir?


Se trata de medir la ampliación y diversificación de oportunidades ofrecidas a los jóvenes y adultos para que puedan adquirir las competencias, las actitudes y los conocimientos necesarios para su vida cotidiana y para su trabajo, con la finalidad de mejorar su calidad de vida.

Los aprendizajes por medir podían referirse a los campos de la salud, de la productividad y del empleo; a grados de autonomía, de toma de conciencia de sus deberes y derechos ciudadanos, paternales o laborales. Múltiples actores podían haber ofrecido estos servicios, desde instancias gubernamentales hasta empleadores privados.

Muchas de estas acciones pueden haber sido atendidas, en el c a m p o oficial, por el subsistema de educación no escolarizada de la DINEPP, por el Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional (SECAP), por los Ministerios de Educación, Bienestar Social, Agricultura y aun el de Trabajo. Pero la descoordinación de las instancias que constituyen el frente social ha imposibilitado disponer de datos referidos a realizaciones oficiales en este c a m p o . P R O C A L M U C , citado anteriormente, es un modelo de interrelación entre los organismos nombrados y varias agencias internacionales.

Desde la iniciativa privada hay programas de desarrollo apoyados por agencias internacionales y de desarrollo de gobiernos amigos, ejecutados por los beneficiarios locales, con el acompañamiento técnico de las O N G de desarrollo. En el decenio se desarrolló el interés por apoyar a grupos de mujeres urbano marginales y rurales, en el marco de las campañas de género.

La mayor parte de estos programas tiene componentes de formación en organización, cabildeo y negociación, en procesos productivos, de semi-industralización, de embalaje y en mercadeo. Se echa de m e n o s un centro que coordine, al m e n o s , estadísticamente los resultados formativos de estos programas y su impacto en elevar los niveles de vida de los interesados. Algo pretende hacer en este sentido el Sistema Nacional de Indicadores Sociales.

El Ministerio de Educación ha desarrollado acciones relacionadas con alimentación escolar a través del Programa Nacional de Colación Escolar, por el que entrega un complemento nutritivo a los niños y niñas de familias pobres que asisten a escuelas primarias seleccionadas. La selección se la hace con criterios que permiten establecer el grado de inseguridad alimentaria de los/las escolares.

El programa entrega un complemento alimenticio para aliviar el hambre inmediata del grupo objetivo elegido. Al apoyar al mejoramiento de la nutrición de las niñas y los niños cubiertos con el programa, se busca mejorar los aprendizajes y la eficiencia de la educación básica en zonas con mayor incidencia de pobreza. Por eso se atiende, fundamentalmente, a escuelas urbano marginales y a escuelas rurales unidocentes con una población escolar menor a 100 alumnosSl.

51 Entre los logros del programa vale señalar la fabricación y distribución -hasta diciembre de 1998- de 172 millones de raciones escolares51 a 677.615 beneficiarios, en 8.512 escuelas de las 22 provincias del país;


DIMENSIÓN No. 6:

AUMENTO DE LA ADQUISICIÓN, POR LOS INDIVIDUOS Y LAS FAMILIAS, DE LOS CONOCIMIENTOS, CAPACIDADES Y VALORES PARA VIVIR MEJOR,

POR MEDIO DE LOS CANALES DE COMUNICACIÓN

; .Oué se quiere medir?

Se trata de evaluar las acciones educativas posteriores o externas a las del sistema formal, ofrecidas a los ciudadanos de toda edad en especial a través de los medios de comunicación social tradicionales o modernos. A m á s de lo indicado en la primera parte, mencionaremos aquí los programas educativos de los periódicos El Comercio, Hoy y El Universo.

El proyecto El Comercio va a las aulas persigue, principalmente, la utilización del periódico como soporte para el desarrollo del proceso educativo. H a capacitado a 995 maestros, durante el período 1995-1998, sobre el uso del periódico en el aula y en el manejo del método de acercamiento crítico a la lectura de textos.

La revista mensual EducAcción circula el primer miércoles de cada m e s , desde febrero de 1992. Procura un espacio para el debate nacional sobre propuestas y temas educativos. Publica para ello artículos y notas de pedagogos acreditados, como también experiencias innovadoras en las diferentes especialidades y campos de la educación. Incluye diferentes géneros periodísticos: entrevistas, reportajes, artículos y noticias del mundo de la pedagogía, tanto a nivel nacional c o m o internacional. Componentes importantes de este proyecto editorial son la documentación y la investigación.

El diario HOY, a. través de la fundación Hoy en la Educación, se vincula a la tarea educativa por medio de la utilización del periódico como alternativa válida para complementar, reforzar y apoyar el proceso de enseñanza aprendizaje.

Este programa impulsa acciones de elaboración de material didáctico; capacita y actualiza a docentes y alumnos en el proyecto prensa-escuela, propuesto por la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), el Ministerio de Educación y los medios de información del país; realiza jornadas pedagógicas, cine-foros, concursos, visitas y conferencias de periodistas reconocidos. Los materiales recogidos en estos eventos los publica en las revistas Jóvenes y Punto, y La Cometa. C o m o producto del desarrollo del programa se lanzó el libro Guía Didáctica Prensa-Escuela, que contiene más de 100 metodologías para trabajar áreas de lenguaje, lectura, matemática, ciencias naturales, ciencias sociales, medio ambiente, dibujo e inglés, a través del uso del periódico.

participación de los padres de familia en la adecuación de los espacios físicos, en la preparación y

distribución de los productos.


7. EFICACIA DE LOS PLANES, DE LOS PROGRAMAS Y DE LAS ESTRATEGIAS DE LA "EDUCACIÓN PARA TODOS"-

7.1. ¿Los planes, los programas y las estrategias principales fueron realistas, demasiado ambiciosos ó limitados frente a las necesidades y a los recursos?

Para la dimensión uno los planes y programas fueron m u y limitados frente a las necesidades, tanto que al final del período apenas el 10% de la población infantil entre 0 y 5 años, que necesita apoyo para su desarrollo integral, ha sido atendida. Probablemente fueron realistas frente a los recursos puestos a su disposición y a la capacidad instalada de la que se disponía para una atención adecuada a un porcentaje significativo de la población necesitada, que se presume es de 1'500.000. al menos.

Los de la dimensión dos quisieron responder a la cobertura por un lado, y por otro a la culminación de la educación primaria para el año 2000, por todos los niños y niñas en edad escolar.

Los referidos a la universalización de la educación primaria fueron realistas en cuanto respondieron a la baja necesidad de cobertura, puesto que ésta se encontraba cerca del 90%. E n cambio, los que quisieron asegurar la culminación por todos de los estudios primarios para el 2000 fueron inadecuados, puesto que se refirieron exclusivamente a las variables de la oferta y descuidaron los de la demanda, excepción hecha en el programa de la colación escolar.

Los de la dimensión tres fueron sólo parcialmente adecuados porque insistieron, casi exclusivamente, en los insumos de la oferta relacionados con las competencias docentes, la relación alumnos profesor, los textos y la descentralización administrativa como factores determinantes de los aprendizajes. A d e m á s , esos insumos fueron insuficientes para los programas ajenos a la financiación internacional.

Los de la dimensión cuatro fueron inexistentes a partir de 1990. Sólo se pueden citar planes y metas parciales de la D I N E P P P , del P R O C A L M U C y de algunas experiencias radiales localizadas.

Los de la dimensión cinco fueron m u y débiles frente a las altas necesidades de vida saludable de la mayor parte de la población agravada, en los últimos años, por las políticas de autofinanciación de la salud pública.

Los planes, programas y estrategias gubernamentales relacionados con la capacitación para el empleo y el trabajo productivo han sido escasos frente a los índices de desocupación manifiesta y oculta. Cabe señalar, que en relación a las estrategias, éstas no han sido articuladas entre los ministerios responsables del asunto, a excepción del P R O C A L M U C que interrelaciona a múltiples actores, sin embargo su cobertura es limitada. Varias de las iniciativas privadas, con apoyo externo han tenido valor demostrativo. L a poca importancia dada a la dimensión cinco y a su objetivo coincide con el auge universal de la educación permanente, coincidencia ciertamente llamativa.

Los de la dimensión seis fueron prácticamente inexistentes desde las instancias gubernamentales. Las de origen privado tuvieron una cobertura limitada, incluso en el caso de los programas de los periódicos de circulación nacional.


7.2.|| ¿Los recursos requeridos estaban disponibles y fueron utilizados bien?

La disponibilidad de los recursos asignados para la ejecución de los planes nacionales en las seis dimensiones fue escasa frente a las necesidades, si se excluyen los proyectos con los préstamos internacionales descritos anteriormente.

U n a de las explicaciones de este hecho sería, seguramente, el modelo macro económico que se implemento en el país durante la década, modelo que deja en desventaja al sector social al que pertenece la educación. Otro factor sería, posiblemente, el crónico desfínanciamiento público que originó entregas tardías de los recursos y en tiempos distintos a lo programados.

La eficiencia en el uso de los escasos recursos ha sido baja en general, debido, en parte, a una insuficiente capacidad de gestión institucional, a temores de quebrantar alguna disposición de la ley del gasto público y ser sancionados por el organismo de control estatal, y a menor o m a y o r grado de corrupción.

7.3. ¿Los resultados obtenidos han sido satisfactorios o decepcionantes? ¿Cuáles son los dos o tres éxitos de Educación para Todos, desde 1990?

E n general se puede decir que los resultados de cobertura han sido débiles. Entre los éxitos, los m á s notables han sido ciertos logros indirectos, que deben mantenerse, c o m o los siguientes:

a) La organización y funcionamiento de un sistema nacional de recopilación y procesamiento de la información c o m o requisito para el control de calidad.

b) L a aceptación, al m e n o s en el discurso corriente, del concepto de calidad de la oferta y de la d e m a n d a , del mejoramiento d e la calidad, del principio d e equidad e n sus diferentes acepciones, y de los principios de pertinencia y significancia d e los aprendizajes para el sujeto de los m i s m o s .

c) L a búsqueda de consensos c o m o u n a estrategia válida para la solución d e los p rob lemas educativos.

d) N u e v a s perspectivas q u e quedaron consagradas y a en la constitución c o m o las siguientes:

- L a educación es derecho de todos y n o tiene límites de edad. - L a educación abarca todas las dimensiones de la persona y de la sociedad: nutrición

biológica y afectiva, salud física y psicológica personal y familiar. L a escuela debe ligar las materias con la vida (aprendizajes significativos) y ocuparse también de las destrezas de sobrevivencia.

E n la dimensión 1 ha sido un éxito la continuidad de las acciones del I N N F A y del O R Í , aunque su cobertura ha sido altamente insuficiente.

Otro éxito que se puede señalar es, también, el que la sociedad ecuatoriana haya tomado conciencia de los derechos de la niñez, uno de los cuales es el derecho a la ciudadanía,


consagrado c o m o tal en la Constitución del Ecuador; de la importancia para el futuro de la educación y del país de invertir en los procesos de maduración y desarrollo de la primera infancia. Varios logros se han conseguido en esta línea. A m o d o de ejemplo cabe citar la elaboración de una nueva ley de la niñez y la adolescencia, elaborada en amplia consulta nacional a los interesados.

E n la dimensión N o 2 se ha instalado en la conciencia colectiva la necesidad de trabajar, fuertemente, por la calidad de la oferta educativa a través del mejoramiento de los factores ligados a ella. Además, se comienza a pensar en los factores ligados a la demanda c o m o condicionantes de mejores aprendizajes para una vida de calidad.

En esta m i s m a línea se debe citar como un éxito indirecto de la Educación para Todos la casi institucionalización de las movilizaciones colectivas en torno a los temas educativos, y la consiguiente toma de conciencia de que la educación es un derecho y una obligación de todos, que atañe a todos y no sólo a los funcionarios del Ministerio de Educación, ni sólo a los profesores.

Para la dimensión 4 los gobiernos posteriores a 1992 no incluyeron planes o programas sostenidos de alfabetización para las poblaciones de más de quince años, tal como fue el compromiso del país en Jomtien.

Tampoco para las dimensiones 5 y 6 tuvieron planes específicos, integrados y nacionales de preparación de la población ecuatoriana para una vida saludable, sin la que la calidad de los aprendizajes disminuye al igual que la productividad ocupacional. Tampoco los hubo dirigidos a la capacitación para el empleo y los trabajos productivos, menos los de S E C A P y los de iniciativas privadas. Nada se hizo para la autodeterminación en el cuadro de las obligaciones cívicas y los derechos ciudadanos, como lo exigían los objetivos de la dimensión seis. Sólo en este último año se ha tratado de estructurar, desde la Secretaría Social, diálogos entre el estado y la sociedad; y se han multiplicado ciertas iniciativas regionales ligadas más bien a la descentralización y a la autonomización antes que a un fortalecimiento de la conciencia nacional.


8. PRINCIPALES PROBLEMAS ENCONTRADOS Y ANTICIPADOS

8.1. Problemas o dificultades que retrasaron o previnieron el progreso hacia los objetivos o las metas específicas de la Educación para Todos?

E n términos generales se han detectado las siguientes fuerzas contrarias a la consecución de los objetivos previstos en cada una de las seis dimensiones y al logro de las respectivas metas.

La ausencia de continuidad técnica durante los cinco gobiernos nacionales de la década, reforzada por la carencia de acuerdos partidistas nacionales en torno a ciertos asuntos de la Educación para Todos, que debieron ser objeto de políticas de Estado tal como exigieron las dos consultas Educación Siglo XXI.

La carga negativa de lo anterior se vio fortalecida por la compra indiscriminada de renuncias en la que se embarcaron los gobiernos del decenio, bajo el pretexto de reducción del tamaño del Estado. U n contragolpe positivo fue la multiplicación paralela de los organismos no gubernamentales en educación y en desarrollo general.

E n lo anterior subyace una visión fragmentaria y cortoplacista que tienen sobre la sociedad ecuatoriana sus cuadros políticos y técnicos. Esta fragmentación ha impedido plantearse visiones de largo alcance indispensables para definir políticas de Estado, ha imposibilitado las percepciones globalizadoras de todos los factores sociales y económicos de los que depende la construcción individual y colectiva de una vida de calidad, ha bloqueado no sólo la cooperación intersectorial sino también la que debe darse al interior del m i s m o sector educativo, ha retrasado la consolidación de los grupos sociales organizados que surgieron con fuerza durante esta década.

Junto a lo anterior, y reforzando su incidencia negativa, existe un desarrollo inadecuado, para las exigencias del momento, de las competencias profesionales y técnicas en los diferentes niveles organizacionales y de mando. Esto, unido a mentalidades burocráticas en lo público y en lo privado, genera baja capacidad innovadora sin la cual es imposible adecuar los procesos a situaciones totalmente nuevas, a necesidades y expectativas personales y sociales radicalmente distintas.

E n cuanto a factores m á s específicos, pero aún globales, hay que mencionar los enfoques macroeconómicos c o m o uno de los factores de freno a la consecución de los objetivos y las metas de la Educación para Todos, por cuanto esos enfoques relegan a segundo término las políticas sociales. Esto se ha manifestado en continuas y duras medidas de ajuste, sin los correspondientes correctivos de sus impactos en lo social.

E n esta línea se ubican, también, las inequidades en la distribución de los recursos, justamente cuando la Educación para Todos comprometió a los estados a trabajar m á s por los m á s desposeídos. Para sustentar este aserto basta un estudio comparativo de los presupuestos de los diferentes gobiernos de esta década y de la distribución al interior del sector de los presupuestos para educación.

Las inequidades anteriores en la distribución de recursos desde el gobierno se ven reforzadas por el masivo empobrecimiento estructural de la población ecuatoriana, que


implica un insatisfacción crónica de las necesidades básicas y un infraconsumo de otros bienes intangibles, como la libertad, la autonomía, el bienestar sicológico derivados de sus derechos civiles. En 1995 m á s de la mitad de los ecuatorianos vivían bajo los límites de pobreza (56%) y de éstos el 4 4 % tenían una pobreza estructural entendida ésta c o m o aquella que viene desde hace tiempo y que exigirá mucho tiempo para salir de ella.

Ese porcentaje ha ido subiendo en los últimos años debido a una conjugación de factores. Citamos entre ellos los siguientes: el conflicto armado con el Perú, el fenómeno de El Niño, los duros ajustes macroeconómicos, la profunda crisis del sistema financiero, la mayor concentración de la riqueza unida a un Estado poco redistributivo.

Todo esto provocó encarecimiento de los productos de primera necesidad, cierre de puestos de trabajo, ensanchamiento de la base poblacional en estado de pobreza y de miseria. Se sabe que los infantes y los niños son los grupos más afectados con estos incrementos y consecuentemente la calidad de sus aprendizajes.

8.2 ¿Cuáles de los problemas y dificultades indicados tienen tendencia a continuar y cuáles podrían comenzar a disminuir los esfuerzos para el logro nacional de las metas y objetivos de Educación para Todos!

Los indicados en el apartado anterior son problemas estructurales propios de una cultura política, organizacional y administrativa. E n cuanto tales se prevé que continuarán y que su impacto negativo se incrementará bajo el influjo de los siguientes fenómenos colectivos:

La complejización de las realidades culturales, políticas y económicas en el marco de la globalización. La incertidumbre de los comportamientos humanos ante límites intolerables de insatisfacción, tendencia que se agudiza en el país. La creciente debilidad de mando del estado y del poder ejecutivo, el que se ve, cada vez m á s frecuentemente, abocado a resolver los problemas al margen de las instancias institucionales y por recursos directos a las fuerzas económicas o sociales que tienen intereses particulares y no necesariamente colectivos.

- La agudización del conflicto del gobierno con los gremios que tienden a llenar el vacío de mediación dejado por los partidos políticos, pero que reinvindican intereses particulares por sobre los nacionales.

El otro problema que, seguramente, continuará aún por largo tiempo es el de la pobreza estructural de m á s de la mitad de la población ecuatoriana. E n efecto, las inequidades estatales indicadas se ven reforzadas por el masivo empobrecimiento de la población, que implica una insatisfacción crónica de las necesidades básicas y un infraconsumo de otros bienes intangibles derivados de sus derechos civiles, como se señaló en el acápite anterior.

El porcentaje de la población que se encuentra en el nivel de pobreza estructural ha subido en los últimos años debido a una conjugación de factores, c o m o se indicó antes.

Este conjunto de problemas y dificultades tienen una carga inercial m u y fuerte y se manifiestan en esfuerzos, cada vez menores, para el logro nacional de las metas y objetivos de Educación para Todos.


9. C O N C I E N C I A P Ú B L I C A , INTENCIONES POLÍTICAS Y C A P A C I D A D E S N A C I O N A L E S

9.1. ¿El soporte público y la demanda de educación básica son fuertes, débiles o difíciles de evaluar?

La fortaleza o debilidad del soporte público se puede evaluar con dos tipos de indicadores: por las decisiones políticas explícitas a favor de los objetivos de Educación para Todos y por el presupuesto asignado para el efecto, que concretiza la voluntad política.

Los programas de desarrollo integral de la primera infancia

Son claras las decisiones políticas del gobierno del doctor Jamil M a h u a d para continuar con programas de desarrollo integral de la infancia emanadas del I N N F A , o las del M B S para el programa O R Í , acompañado por P R O N E P E para el aprestamiento escolar y, sobre todo las relacionadas con el programa Nuestros Niños que pretende ampliar la cobertura a 250.000 niños por año.

E n cambio, el indicador referente al presupuesto es más bien desalentador, ya que el presupuesto global para todo el sector, previsto para el año próximo, ha bajado porcentualmente, y el gobierno encuentra muchas dificultades para lograr que el parlamento apruebe incrementos en las cargas impositivas, indispensables que financiaría los gastos de operación del sector.

Los fondos seguros son los U S D . 4 5 millones del préstamo del B I D para el programa Nuestros Niños. E n consecuencia, podemos prever una continuidad en algunos programas del I N N F A y en el de Nuestros Niños.

Por el lado de la demanda se puede prever que continuará la movilización del Foro

ecuatoriano de organizaciones por y con los niños, niñas y adolescentes a través de sus líneas estratégicas que contemplan la formulación de políticas públicas, la movilización para la participación ciudadana y las alianzas estratégicas.

La demanda de desarrollo infantil integral en referencia al volumen de población necesitada se ha incrementado a consecuencia del empobrecimiento acelerado de los estratos bajo y medio, pero es una demanda silenciosa que no tiene capacidad de hacer escuchar su voz.

L a universalización de la enseñanza primaria

La universalización del preescolar cuya obligatoriedad se contempló en la reforma curricular de 1996, pero que aún no se ha declarado legalmente, exige una clara decisión política y un decidido apoyo financiero. N o hay indicios de que, a corto plazo, se piense tomar medidas pertinentes para el efecto, tanto en lo legal como en lo financiero.

La universalización de le educación básica de nueve años ha recibido apoyo político en términos generales, pero no se conoce ningún proyecto para respaldarla con infraestructura y recursos en la zona rural, caracterizada por alta deserción luego del sexto grado, como tampoco para operativizarla en sectores urbanos marginales. Si no existen proyectos de operativización, tampoco existirá el apoyo financiero para la inversión requerida.

Por otra parte, si se confirma la tendencia incipiente a una baja en la matrícula que ha aparecido en la costa ecuatoriana, se replantearía el problema de cobertura que estaba m u y


cerca de alcanzar la meta máxima. El Ministerio prepara un bono educativo en la línea de

las estrategias sugeridas por el BID52

L a terminación por todos de la enseñanza primaria al año 2000

La consecución de este objetivo se relaciona con la supresión de la repitencia, por una

parte, y del abandono del sistema formal por otro.

Estos dos fenómenos dependen de una red de factores que se intercondicionan

sistémicamente. Algunos de ellos pertenecen al ámbito escolar, pero otros se generan en la

familia y en los espacios sociales que rodean a la escuela. Por consiguiente, para reducir la

repitencia y la deserción escolares es necesario actuar simultáneamente sobre el conjunto

de los factores señalados.

Vimos, anteriormente, que el M E C y los programas con préstamos internacionales han dedicado sus esfuerzos a optimizar los factores de la oferta escolar, por un lado, y a paliar las deficiencias alimentarias de los escolares con la colación escolar y las necesidades de textos, por otro. Todos los demás factores de la demanda quedan fuera de las perspectivas de esos actores educativos, a pesar de que el Ministerio de Educación es parte del frente social del gobierno53.

Consecuentemente, aunque existe conciencia de la importancia cualitativa y financiera de trabajar porque todos los escolares y todas las escolares matriculados culminen al menos las siete primeros años de la educación básica, las políticas educativas ni siquiera consideran la intervención, desde lo educativo, sobre todos los complejos factores familiares, culturales y sociales que impiden el logro de ese deseo. M á s aún se puede sostener que son insuficientes las capacidades nacionales para atacar a los factores interrelacionados que impiden el que todas las estudiantes y todos los estudiantes culminen, en el futuro, al menos los siete primeros años de la educación básica.

Sobre el mejoramiento de los aprendizajes de contenidos, competencias, destrezas,

actitudes y valores básicos necesarios para que los individuos puedan vivir correctamente

debemos hacer el mi smo razonamiento anterior, puesto que los aprendizajes dependen de

una constelación compleja de factores.

Esto supuesto, si no se actúa simultáneamente sobre todos y, en especial, sobre los

externos que parecen los m á s significativos, el mejoramiento de los aprendizajes para la

vida será m u y limitado.

C o m o consecuencia de la degradación de la calidad de vida y de las posibilidades de

satisfacer las necesidades básicas que afectan a la mayoría de la población ecuatoriana, ha

crecido la demanda para programas de alfabetización, para el desarrollo de otras

competencias esenciales necesarias para los jóvenes y adultos, y para más y mejores

conocimientos, capacidades y valores necesarios para vivir mejor.

Hay indicios según los cuales existe conciencia pública de esas necesidades, pero las

intenciones políticas de resolverlas se ven contrarrestadas por los enfoques macro

52 Nora Lustig: Los primeros en sufrir, en BID América, Revista del Banco Interamericano de Desarrollo, Marzo-Abril 1999, p. 1. 53 Desde finales de 1998 U N E S C O ejecuta el proyecto de Medición de los factores asociados a los aprendizajes. Con él se pretende actuar sobre los factores personales del escolar, de la familia y de la organización escolar que inciden en los aprendizajes.


económicos de ajustes fiscales y por la débil capacidad nacional para dar respuestas apropiadas.

9.2. ¿ Q u é evidencia h a y del compromiso del Gobierno para lograr las metas u objetivos de Educación para Todos en su país?

E n el supuesto de que se fueran a renovar los compromisos de Jomtien, las únicas evidencias de un posible compromiso del gobierno para impulsar, en el futuro, la consecución de algunos de los objetivos referidos a la primera infancia y a mejorar los aprendizajes, las encontramos en los siguientes hechos:

a) E n la continuidad que se ha dado a las actividades de desarrollo de la primera infancia, reforzada esta vez con el préstamo del B I D para el programa Nuestros Niños.

b) E n los compromisos por continuar la aplicación de la reforma curricular de la educación básica.

c) E n el nuevo préstamo del B I D para el programa Redes Escolares Autónomas Rurales.

9.3. E n base a la experiencia actual desde 1990 ¿cuáles parecen las principales fuerzas y debilidades de los departamentos gubernamentales, autoridades locales y otras asociaciones involucradas en proveer la educación básica?

Anotamos las siguientes fortalezas para proveer educación básica, en el supuesto de que se renueven los compromisos de Jomtien:

a) El apoyo financiero de las agencias internacionales de desarrollo, de varios gobiernos amigos y de otros organismos internacionales.

b) L a conciencia cada vez más desarrollada, en los grupos sociales, del derecho que les asiste para exigir rendición de cuentas a quienes ofrecen servicios educativos, y de la obligación que tienen de buscar organizadamente la solución de sus problemas educativos.

c) A esto hay que añadir la inventiva y creatividad de los ejecutores de base para dar solución a sus propios problemas. Estas experiencias locales se han dado, en diferentes formas, en las seis dimensiones evaluadas en este informe.

Entre las debilidades para proveer educación básica tenemos que anotar las siguientes:

a) L a quiebra financiera virtual del Estado ecuatoriano, que le lleva a reducir cada vez m á s los presupuestos para educación y los otros sectores sociales cuyas deficiencias inciden fuertemente en los aprendizajes y en los niveles de vida de los/las escolares. N o s referimos a salud, nutrición, vivienda, saneamiento ambiental, empleo y trabajo, seguridad pública y justicia.

b) L a alta concentración de la riqueza en pocas manos .

c) L a marcada orientación no redistributiva del Estado ecuatoriano.


10. SÍNTESIS DE LA EVALUACIÓN Y CONCIENCIA GENERAL DEL PROGRESO

E n esta sección se pretende sintetizar los logros del decenio, las fuerzas de bloqueo y las fortalezas nacionales que abren perspectivas al futuro.

10.1. Consecución de los objetivos

Aunque existen progresos en algunos aspectos, sin embargo en líneas generales la consecución de los objetivos de la educación para todos ha sido limitada. Así la ampliación de las acciones de promoción y desarrollo de la primera infancia (objetivo 1) tuvo avances en el decenio, pero su cobertura llegó sólo al 10% de la población necesitada.

La cobertura de la educación primaria (Objetivo No.2) al inicio de la década bordeaba el 90% de la tasa bruta de matrícula y llegó al 96,1% al final del período, con una tasa promedio mayor en la zona rural (2,3%) que en la urbana (0.9%). Es decir que la universalización de la educación primaria se aproxima promisoriamente a su máximo, al final del período. Pero en el medio rural está aún bastante rezagada respecto de la meta.

Probablemente esto se debe en gran parte a las limitaciones financieras del fisco y a las consecuentes reducciones, en términos reales, de los presupuestos educativos de operación y de inversión, factores necesarios, desde la oferta, para ampliar la cobertura. Los proyectos con préstamos internacionales han estado libres de estas restricciones, pero no hay evidencias de su aporte efectivo a la universalización de la educación primaria.

El conseguir que todos los que ingresaron a la primaria terminaran el nivel para el año 2000 suponía la reducción a cero de la tasa de deserción. Aquellas mejoraron como se apreció en el análisis del indicador 12. Sin embargo los datos sobre años/alumno para terminar la primaria (7.8), y m á s aún para terminar los 9 grados de la educación básica (18.4) reflejan un abandono del sistema formal cercano al 4 0 % después del sexto grado de la escuela primaria clásica, y de repitencia y deserción fuertes en el primer año del antiguo ciclo básico, octavo de la educación básica actual.

El objetivo N o . 3 se refería al mejoramiento de los resultados de los aprendizajes en la educación para todos. El Ecuador ha hecho esfuerzos para lograrlo en la escuela primaria. Entre ellos citamos la reforma curricular de la educación básica, la capacitación masiva del proyecto M E C / B I R F - E B / P R O D E C y la del M E C / B I D circunscrita a las escuelas del P R O M E C E B . Lo que no se ha demostrado es que las mejoras citadas incidan directamente en mejores aprendizajes.

El analfabetismo adulto no se redujo durante la década (Objetivo N o . 4), sino que más bien aumentó para este año 1999. Por su parte el objetivo 5 se refería a la ampliación de los servicios de educación básica a otras competencias necesarias para los jóvenes y adultos. Hay evidencias de que en este campo ha jugado un papel importante la iniciativa privada apoyada por gobiernos amigos y por agencias internacionales, lo m i s m o que en el incremento, en toda la población, de los conocimientos, capacidades y valores para vivir mejor.


10.2. Los logros m á s notables

Pese a la limitada consecución de los objetivos anotada anteriormente, ha habido éxitos. Entre otros anotamos los siguientes.

La búsqueda de la calidad de la educación en sus dos vertientes complementarias: la de los servicios ofrecidos y la de los aprendizajes. Los esfuerzos por diferenciar estas dos vertientes se han dado en estos dos últimos años y aún no está claramente establecida.

La búsqueda de mejor calidad de la oferta de servicios va de la m a n o con las propuestas de descentralización o de desconcentración de la gestión educativa apoyadas en la elaboración participativa de los planes estratégicos institucionales y en la rendición social de cuentas.

E n cambio la mejora cualitativa de los aprendizajes encuentra aún obstáculos debido a tres razones fundamentales: a la dificultad que encuentran los docentes en convertir los contenidos curriculares nacionales en contenidos pertinentes y significativos para el estudiante concreto ubicado en su propia cultura; al poco o ningún conocimiento que tiene la escuela de los rasgos personales, familiares y comunitarios con los que el sujeto ingresa a los procesos de aprendizaje, y finalmente al desconocimiento del sentido pedagógica de esos rasgos y de su influjo en los aprendizajes.

Sin embargo, ya se comienza a pensar seriamente en estos rasgos y a dar importancia a los factores ligados a la demanda c o m o condicionantes de mejores aprendizajes para una vida de calidad.

El sistema nacional de evaluación e información: Otro logro importante relacionado con el anterior es el de la organización y funcionamiento del sistema nacional de medición de logros académicos APRENDO. Sin embargo, su fortaleza interna, nacida de la acotación del campo y del rigor técnico de todos sus procesos, se constituye en su debilidad. En efecto, estudia únicamente los resultados académicos de la población escolarizada, sin buscar con el mismo rigor técnico los factores que los condicionan.

El proyecto de M E C - B I D / P R O M E C E B - U N E S C O sobre factores asociados a los aprendizajes, actualmente en ejecución, pretende justamente identificar aquellos factores comunitarios y familiares locales que, mejorados, incidirán en una mejor calidad de los aprendizajes.

Este proyecto se propone, además, identificar las características de la organización y gestión escolares y de aula que deben cambiar para hacer posibles aprendizajes más significativos y m á s pertinentes del estudiante concreto.

Administrativamente APRENDO está en estos meses en una encrucijada: la de pasar de la financiación asegurada por el préstamo del BIRF, que ya termina, a una gestión directa por el M E C o a una descentralizada por un organismo autónomo capaz de asegurar su nivel técnico, de completarlo con los componentes no contemplados en el diseño original y de relacionarlo con el Sistema integrado de indicadores sociales en el Ecuador - SIISE, y con el SINEC o sistema nacional de estadísticas educativas. Seguramente el Ministerio de Educación y el Ministro Secretario de lo social tomarán próximamente la decisión adecuada para que este sistema de evaluación de los logros académicos se mantenga con el m i s m o rigor técnico, se complemente con otros componentes y se integre a los sistemas de información del m i s m o Ministerio de Educación y de la Presidencia de la República.


L a equidad c o m o inspiración: Este principio ha sido un referente durante toda la década. Se vio reforzado por el apoyo internacional a la definición de políticas sociales que paliarían los impactos negativos de los ajustes macroeconómicos54, pero aún no inspira políticas estatales redistributivas ni al interior del presupuesto general del Estado, ni al interior del presupuesto para educación. Tanto es así que el gasto público ordinario en enseñanza primaria apenas pasó del 0.9% en 1990 al 1.0% en 1998 a pesar del incremento en la matrícula.

Sin embargo en los dos últimos años se ha difundido la tesis según la cual la educación primaria merece mayores asignaciones presupuestarias dentro del sector, por cuanto los beneficios que reporta a la sociedad son mayores que los individuales a diferencia de los otros niveles educativos. Y en el último año se ha agudizado la conciencia de que su aplicación es tanto más urgente cuanto más profunda se ha vuelto la pobreza de más de la mitad de la población ecuatoriana, y cuanto m á s ella se ve encerrada en una insatisfacción crónica de sus necesidades básicas y en un infraconsumo, también crónico, de otros bienes impalpables derivados de sus derechos civiles.

10.3. Fuerzas estructurales de bloqueo futuro

El éxito de la educación para todos depende de múltiples factores extraeducativos. D e

entre ellos nos referiremos luego a los siguientes: (i) la situación económica del país y de

las familias, (ii) la actitud antisolidaria de los particulares para con la sociedad nacional a

la que se pertenecen, y (iii) la mentalidad fragmentaria en contraposición a la totalizadora.

Niveles deficitarios de cualquiera de estos factores incidirán negativamente en la educación. Pero cuando las fuerzas de los tres se combinan en los mismos espacios y tiempos, su impacto se potencializa y se vuelve estructural, sobre todo cuando afectan simultáneamente al Estado y a las mayorías nacionales anulando toda fuerza social de reequilibrio: ésta es la situación del Ecuador de hoy.

Crisis financiera y empobrecimiento: En efecto, el gobierno ecuatoriano está en quiebra virtual resultante de la conjunción de una profunda crisis presupuestaria fraguada desde hace algunos años y agravada por la volatilidad de la paridad cambiaría, de una agudísima crisis del sistema financiero nacional resultante de tasas de interés exorbitantes que abultan la cartera vencida55, de fuga de los capitales fuertes y bien informados, y en algunos casos de manejos irresponsables y aun fraudulentos de los depósitos recibidos.

Esos elementos, unidos a ajustes macroeconómicos, han inducido procesos recesivos agudos, reducción de los puestos de trabajo, desocupación creciente y empobrecimiento de capas cada vez más amplias de la población56. La crisis financiera

54 Nora Lustig en BID América, Marzo-Abril 1999, p. 1 : " E n una agenda de protección social para A L . se cuentan los programas de trabajo de emergencia, fondos de inversión social para brindar infraestructura y empleo a comunidades pobres, programas de microcrédito (...) y programas de becas para evitar que los padres saquen a sus niños de la escuela". 55 En este año la cartera vencida habría pasado del 4 al 22%. 56 Según el Centro de Estudios y Análisis, el índice de la actividad económica habría caído en un 9% entre julio de 1998 y julio de 1999. Se prevé que la producción del sector manufacturero caerá en 9,2%; la actividad comercial y hotelera se restringirá en un 11,3%, la de construcción en un 9.8%, la de transporte y comunicaciones en un 9,3%, la de servicios a los hogares en un 13%. Citado por Manuel Maldonado en Tiempos del Mundo Ecuador, del 30 de septiembre de 1999, A 4 .


del Estado, su poder disminuido y el empobrecimiento creciente de las familias se conjugan para ampliar la base de "los parias del saber" en frase de Federico Mayor57, y de los excluidos del sistema formal en sus diferentes modalidades.

Conciencia de deberes y derechos ciudadanos: A lo anterior se une una m u y baja conciencia ciudadana que, fomentada por el m i s m o Estado paternalista, ha llevado a concebir al bien público como bien de nadie del que se puede apropiar cualquier centro de poder privado. Esta actitud ha sido elevada a la categoría de principio operativo. Las prácticas inspiradas en él han deslegitimado socialmente a los partidos y a los líderes políticos, pero se han generalizado en el cuerpo social pese a las proclamas de anticorrupción.

Mentalidad totalizadora: El pensamiento dominante aun en las esferas del poder es el fragmentario que ve a la educación como flujos parciales sucesivos, inconexos y estructuralmente desconectados entre sí; una mentalidad compartamentalizada que concibe operativamente a lo educativo c o m o un sistema autónomo que puede funcionar independientemente de los otros sistemas sociales, sin tomar en cuenta ni las características culturales de los escolares que demandan el servicio, ni los múltiples impactos sociales de sus resultados.

Los descritos son factores estructurales de bloqueo: se encuentran m u y enraizados en las

actitudes y en las prácticas individuales y colectivas, y su superación exigirá mucho

tiempo.

Conflictos entre los directivos y los ejecutores de la educación: Tradicionales han sido las relaciones conflictivas entre el sindicato de los docentes llamado Unión Nacional de Educadores ( U N E ) y las autoridades del Ministerio de Educación, y en momentos desembocaron en paros cuya dureza y prolongación dependían de las reivindicaciones en juego. Pero los enfrentamientos de este año se anudan en torno a la descentralización con autonomía, participación local y rendición de cuentas por el desempeño: aspectos todos que tocan a la permanencia misma del sindicato o un cambio radical de su organización y de su representatividad.

E n efecto, se interpreta que las propuestas de descentralización hechas por el gobierno fragmentarían los poderes de contratación y de control, obligarían al sindicato a relacionarse con una multiplicidad de posibles contratantes heterogéneos y además m u y dispersos. Se presume que esta multiplicación de los campos de negociación laboral debilitaría el poder del sindicato frente al estado y obligaría a la U N E a cambiar su estructura y a crear nuevos canales de comunicación con sus bases.

La rendición social de cuentas, concomitante con la propuesta descentralizadora, entrega el

seguimiento y el control a actores distintos a los del aparato burocrático y los fundamenta

en eficiencia y eficacia de los servicios prestados. Se piensa que esto podría debilitar la

intervención del sindicato, centralmente organizado, en la asignación local de premios y

sanciones.

La autonomía entrega a consejos locales la gestión del recurso h u m a n o de las escuelas. Se cree que si la autonomía no va acompañada de medidas colaterales, pondría en riesgo las conquistas profesionales logradas por la acción del sindicato. Esta fue la percepción del

57 Federico Mayor y Jérôme Binde: Un Monde Nouveau, Ediciones Odile Jacob y Unesco, 15 de septiembre de 1999 citado por El Comercio del 27 de septiembre de 1999, B8 .


magisterio nacional en los primeros meses de 1999. Ella reforzó la imagen de la U N E

c o m o la defensora de los derechos laborales y salariales adquiridos, y fortaleció al

sindicato frente a un Estado al que él acusaba de privatizador58.

58 Para una profundización de lo que esto significa se puede consultar la intervención de Guillermina Tiramonti : La tendencia de las reformas y los nudos de conflicto con los elencos sindicales. Síntesis en P R E A L Informa, 3( Junio 1999)1.


10.4. Las fuerzas de esperanza

Desde la desesperanza que ha invadido al país surgen ciertos movimientos que pretenden proyectarse hacia un futuro más prometedor. Entre ellos conviene citar las organizaciones juveniles por el rescate del medio ambiente, por el desarrollo comunitario, por los medios de comunicación, por la literatura o por la música. El Foro Nacional tiene un directorio de 65 organizaciones y la Asamblea por los Derechos de los Jóvenes agrupa a 90.

A nivel adulto están las agrupaciones, sobre todo femeninas, de autoayuda y de producción artesanal con proyecciones al mercado extemo, orientadas a mejorar su nivel de vida. Últimamente tomaron fuerza los movimientos por el trueque c o m o mecanismo para enfrentar solidariamente la pobreza.

Aunque tímidamente, van apareciendo iniciativas orientadas a aprovechar las tecnologías comunicacionales de punta para pasar de la educación presencial a una educación virtual y para reorientar radicalmente los programas de educación a distancia.

E n el plano legal, la nueva Constitución del Ecuador consagra el derecho de todos a la educación (Art.66) sin límites de edad, sexo, etnia. Este mandato constitucional abre las puertas a una refundación de la educación nacional en el cauce llamado contrato cultural por Federico Mayor y descrito c o m o la educación para todos a lo largo de toda la vida para lo cual habrá que desmantelar el apartheid escolar y universitario en expansión, para reconstruir la educación como proyecto ciudadano (F. Mayor, o. c ) . La universidad ecuatoriana y el sistema formal del M E C están obligados a operativizar estos principios constitucionales y a convertir en realidad su fuerza inspiradora.

U n a potente corriente subterránea en contra de la corrupción generalizada se ha hecho oír de vez en cuando. Institucionalmente se plasmó en un organismo anticorrupción. Educativamente se concretó como eje transversal en la reforma curricular de 1996, y ha desencadenado movimientos y prácticas por el rescate de los valores.

Hay acciones que quieren llevar planes de reeducación en valores a los espacios judiciales, políticos, policiales, empresariales y familiares. Poco éxito han tenido hasta ahora y si ellas fracasan, los esfuerzos escolares por valores humanos se verán contrariados por las prácticas sociales; se creará una situación ambigua que enseñará a los/las escolares a manejarse con una doble moral: la de la escuela y la de la vida. Sin embargo la esperanza renace a través del desencanto y distanciamiento que muestran determinados grupos juveniles respecto del m u n d o adulto, de sus principios y de sus prácticas.

Desde esta vertiente se va robusteciendo la conciencia del derecho de los ciudadanos a exigir rendición de cuentas a los depositarios de un mandato cívico, y de la obligación que tienen de buscar organizadamente la solución de sus problemas. Esto se aplica, también, a todos quienes ofrecen y demandan servicios educativos.


PARTE III

11. DIRECCIÓN DE LAS POLÍTICAS FUTURAS


0. INTRODUCCIÓN

Esta parte se dedica a perfilar sintéticamente las nuevas políticas y estrategias que el Gobierno en funciones considera para avanzar m á s rápida y efectivamente hacia los objetivos y las metas que fueron definidas hace diez años en la Educación para Todos. Esta sección ha sido elaborada con informaciones de primera m a n o recogidas de autoridades del Ministerio de Educación y contiene los siguientes puntos:

1. Los marcos globales vigentes en este fin de siglo que afectan a la E P T en Ecuador. 2. La relectura de los compromisos de Jomtien desde esos marcos. 3. Las nuevas políticas relacionadas con la E P T desde los nuevos enfoques.

1. LOS MARCOS GLOBALES DEL PAÍS

E n términos generales los objetivos de Jomtien mantienen su valor. Sin embargo deben ser redefinidos a la luz de las nuevas perspectivas de fin del milenio y de las exigencias internas y externas que afectan al Ecuador desde el Siglo X X I .

El marco más externo que condiciona m u y fuertemente al estado y a la sociedad ecuatorianos es la tendencia a las uniones regionales supranacionales por un lado y a la globalización por otro. Estas tendencias limitan cada vez más la capacidad de toma de decisiones del estado ecuatoriano aun en asuntos intranacionales.

A lo interno hay varios marcos que nos condicionan. El primero se construye con las tendencias autonómicas y descentralizadoras que se levantan frente al modelo centralista ya agotado. Estas reivindicaciones afectan también a la gestión de la educación nacional y por lo tanto a la educación para todos.

El segundo marco interno se está conformando en el conflicto entre las visiones totalizadoras y holísticas y las visiones fragmentarias de lo educativo. La línea-fuerza emergente ha llevado al gobierno a procurar la integración de las políticas sociales en un solo conjunto coherente y a relacionar educación, salud, nutrición, vivienda y trabajo bajo la dirección de un Secretario de Estado que coordina a los diferentes ministerios.

El tercer marco interno resulta de la acumulación de aspectos negativos que condicionan la consecución de las metas de la E P T . Entre ellas cabe citar las siguientes: la profunda crisis fiscal que limita las posibilidades del Estado para invertir en políticas sociales a favor sobre todo de las poblaciones más desposeídas; la volatilidad cambiaría que día a día reduce la capacidad adquisitiva de la moneda nacional; la crisis del sistema financiero y su incidencia en la recesión productiva, en la desocupación y en el empobrecimiento creciente de la población ecuatoriana.

Estos marcos nos obligan a hacer una relectura de los compromisos tomados en Jomtien hace diez años.


2. RELECTURA DE JOMTIEN

Lo que hace diez años unió las seis dimensiones y objetivos definidos en Jomtien fue la Educación básica para Todos, consagrada en nuestra Constitución como el derecho de todos a la educación.

A lo largo del decenio, junto con la reivindicación de gobiernos descentralizados y aun autónomos, se ha ido imponiendo la importancia, para lo educativo, del sujeto de los aprendizajes de tal manera que los compromisos de la E P T deben ser leídos desde el sujeto que construye sus aprendizajes y desde el proceso visto c o m o un solo flujo ininterrumpido de educación permanente.

E n consecuencia la expansión de la asistencia al desarrollo de la primera infancia la veremos c o m o procesos de aprendizaje ofrecidos a los/las infantes desde los tres meses de edad. C o n esto se integrarán y reforzarán las acciones asistenciales del I N N F A y del M B S .

Los objetivos propuestos para el nivel primario los redefíniremos ante todo desde la demanda, desde los factores extraescolares asociados al escolar y desde los aprendizajes pertinentes y significativos ligados a los espacios culturales. Esto relativiza, sin desconocerla, la importancia de las variables de la oferta educativa y de su capacidad instalada para asegurar la cobertura, la eficiencia interna y la eficacia medida por los aprendizajes básicos conseguidos.

Con la m i s m a clave haremos la relectura de los objetivos de la alfabetización, de la ampliación de los servicios de la educación básica y de la capacitación a otras competencias, conocimientos, capacidades y valores societales necesarios para el trabajo, para la ciudadanía y en general para una vida mejor.

E n consecuencia, hay que formular nuestras políticas futuras desde la atención preferente al sujeto de los aprendizajes, sobre todo a los más desposeídos, y desde los factores familiares y comunitarios que les afectan, sin por eso descuidar las variables que mejoran la calidad de la oferta educativa.

Esta perspectiva engrana con la búsqueda de la integración coherente de las políticas sociales en un conjunto totalizador, y con la relación operativa de lo educativo con salud, nutrición, vivienda y trabajo desde una óptica de equidad.

3. NUEVAS POLÍTICAS PARA LOS NUEVOS ENFOQUES

Explicitamos a continuación políticas específicas por dimensiones, pero siempre en la visión totalizadora indicada anteriormente.

Para ampliar el desarrollo de la primera infancia se han previsto dos líneas de acción que se refuerzan mutuamente: la de conformar un sistema con los organismos que tradicionalmente han ofrecido servicios a la primera infancia, y la organización del sistema en tomo a la educación inicial impartida desde los tres meses de edad y a los aprendizajes de comunicación interpersonal, de desarrollo del pensamiento y de conductas de nutrición, de salud y de sobrevivencia a través de las acciones asistenciales. Este programa ampliará su cobertura a 250.000 niños con el apoyo del préstamo del B I D para Nuestros Niños.


Por otra parte para asegurar la asistencia escolar, con la colaboración de organismos internacionales se ofrecerán unos 600.000 desayunos y unos 250.000 almuerzos escolares por día, y se planifica la entrega a las jefas de hogar del bono escolar por la asistencia del hijo o la hija a la escuela.

Para avanzar hacia la cobertura total de la educación básica de 10 años, a más del bono escolar indicado, se complementará la escuela clásica con formas alternativas que permitan llegar a lugares y poblaciones no cubiertos por la escuela. Entre ellas estarán la educación a distancia con modernas técnicas comunicacionales, la educación semipresencial, los estudios libres, los programas compensatorios también para niños/as. C o n estas estrategias alternativas se espera llegar a la cobertura total en dos o tres años.

Para incrementar el gasto público en el nivel básico y por escolar se presupuestarán gastos para los servicios sociales integrados en torno a educación, se contará con unos ciento noventa millones de dólares para el bono educativo, se incrementarán las asignaciones para la mejora de las variables de la oferta educativa. Se espera efectivizar todo este paquete desde el año 2001 previa la recuperación del sector fiscal y de los sectores financiero y productivo. A d e m á s se cuenta ya con el préstamo del B I D para el programa Nuestros Niños y para las Redes Amigas, se negociará otro préstamo con el B I R F y se renovarán los apoyos de organismos internacionales y de gobiernos amigos.

El objetivo referido a la mejora y al incremento de los maestros titulados para el nivel básico se integrará en la política de mejoramiento de los recursos humanos del sistema que tendrá dos vertientes: el reenfoque de los institutos de formación inicial para que sean, además, agentes de mejoramiento continuo de la calidad del servicio educativo; la negociación con los actores locales para que, en el marco de la descentralización, ellos administren los procesos de capacitación y perfeccionamiento en función de sus necesidades concretas y de sus posibilidades técnicas y financieras. Para el éxito del mejoramiento del cuerpo docente se añadirá una política salarial acorde con la preparación profesional y con índices de desempeño.

Para mejorar las tasas de supervivencia, de repetición, de deserción y los coeficientes de eficacia, a m á s de las estrategias anteriores, se crearán espacios intraescolares complementarios que incentiven la administración de los propios aprendizajes por el/la escolar y que induzcan cambios en la gestión del aula tradicional.

Para mejorar las relaciones alumnos/profesor se optará por una política de distribución racional del cuerpo docente en función de procesos y no de asignaturas. Para ello se pondrá en marcha, como estrategia inicial, un censo escolar que identifique aun físicamente las reales relaciones alumnos/profesor, se continuará con una política de reestructura académica por procesos integrados que permitan superar la actual estructura fragmentada por materias.

Para mejorar la eficiencia interna del sistema y su capacidad de retención de los/las escolares se insistirá en el desarrollo progresivo de la inteligencia, del dominio del lenguaje y del pensamiento matemático, se continuará con la aplicación de la reforma curricular y la articulación de ciclos en ella prevista, se reforzará lo anterior con la atención al sistema de mejoramiento de los/las docentes, y con la puesta en marcha del sistema nacional de rendición de cuentas y de evaluación de la calidad del servicio. A d e m á s se reforzará la


atención a los factores familiares asociados a los aprendizajes por medio de acciones interinstitucionales coordinadas por el Secretario de Estado para lo social.

El mejoramiento de los resultados de los aprendizajes considerados básicos será tratado en el marco de las políticas estatales de descentralización. Esto lleva a definir políticas educativas flexibles ya sea por regiones o por provincias o por nacionalidades según los casos.

C o m o instrumento para el mejoramiento de los aprendizajes, pero también de la calidad de las ofertas educativas, se institucionalizará el sistema nacional de evaluación de la calidad que sirva tanto para las tomas de decisión a nivel macro, c o m o para los ajustes a los niveles de comunidad, familia y escuela.

En cuanto al analfabetismo, la D I N E P P perfeccionará las diferentes modalidades de alfabetización inicial y de postalfabetización con las alternativas de educación a distancia, educación compensatoria o por estudios libres. A d e m á s se retomará, en el futuro, c o m o algo específico un programa de alfabetización inicial.

El Gobierno ve en la educación la estrategia de desarrollo humano y social. E n esa línea se tomará a las técnicas modernas de comunicación c o m o canales alternativos a la educación institucionalizada y c o m o medio de formación ciudadana y de desarrollo humano.

Todo lo anterior quedará articulado en un plan decenal de educación que hará de lo educativo una política de estado con un horizonte de al menos 10 años al interior ya del Siglo X X I , de sus retos y de sus posibilidades.

E n conclusión, válidos son aún los compromisos que hace ya casi diez años firmó el Ecuador juntamente con los representantes de otros 154 países y de unas 150 organizaciones. Pero su sentido y su orientación deben fluir de las nuevas realidades nacionales y de las nuevas exigencias mundiales.

Así interpretados, la Educación para Todos será una de las fuentes inspiradoras del plan educativo, los objetivos y las metas del Gobierno ecuatoriano para el Siglo X X I .

Quito, Octubre de 1999

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