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壹

何謂開放資料（OPEN DATA）及其發展在網際網路發達更早之前，科學界就已

有倡導開放科學資料運動的發起，近年來拜網

路的發展資料刊出與取得代價不像從前那般

昂貴，這徹底改變了「開放資料」這個運動。

何謂「開放資料」（Open data）？指的就是

將資料開放給任何人可自由地使用、複製、

傳播，不論是要拿來出版或是做其他的運用，

不受著作權、專利權，以及其他管理機制所限

制。

正統官方的作法，則是在2004年世界經

合發展組織（Organization for Economic

Co-operation and Development，OECD）中

科技長官們共同簽署了一份聲明，主要內容

為：「所有由公家機關出資收集的資料都必

從開放資料談公務人力

統計服務端之提升

莊素宜 ■行政院人事行政總處資訊室 高級分析師

需要公開釋出」。OECD緊接著在2007年更

對會員國訂定資料之近用原則與基準建議

（OECD Principles and Guidelines for

Access to Research Data from Public

Funding）1。「開放資料」運動因而得到

更多國家政府的支持與發展，在英國劍橋

成立的開放知識基金會（Open Knowledge

Foundation，OKF）是一個不以營利為目的

的組織，旨在促進開放的知識，包括開放內

容和開放的數據。它建立了全球Open Data

Research網站（http://opendatasearch.

org/）（圖1.1）供人搜尋全球已上該網站登

錄的開放資料有那些？讓人瞭解目前全世界

中Open Data供應的類別、項目、狀況和內

容。

「開放資料」面向包括2：

一、提供開放的應用程式介面（API）讓

使用者取得資料。

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二、開放政府公共部門的資料庫。

三、以集眾群體方式，由社群成員貢獻

資料。

由群眾貢獻集體智慧建立資料，正是

發揮網際網路Web2.0長尾的力量。有一個

著名的案例「開放街道地圖」（Edits of

OpenStreetMapinYear2008，OSM）是一個

網際地圖協作計畫，它提供了一個平台讓用

戶針對自己熟悉或擁有資訊的區域進行地圖

繪製。（圖1.2）此網站的靈感來自維基百

科此類的網站，利用Web2.0的概念進行全世

界地圖及空間資訊的收集，目標在於創造一

個內容自由且能由所有人共同編輯的世界地

圖。

政府公共部門的資料庫開放則有正反

二面的見解；贊成者認為開放資料的運用可

增加公眾參與政府治理，當政府以公開的方

式告訴民眾如何作出決定和分配資源，這樣

圖1.1：全球Open Data Research網

圖1.2：「開放街道地圖」, OSM

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的政府是更有可能成功設計和實施有效的政

策及服務。但相反地須解決資料的擁有者、

使用權之定義、資料是否須分級分類授權？

使用資料者是否該付費？資訊的著作權或相

關法源以及資料公開可能帶來負面危機的風

險…等問題。無論如何，這已是一條不能回

頭的路；現在許多國家及城市已陸續建立了

自己的專屬網站來發布與行銷他們收集的部

分數據，供外界開放資料查詢。

國家政府部分：

●Data.gov-美國政府的open-data網站，

2009年5月啟用。

●Data.gov.uk-英國政府的open-data網

站，2009年9月啟用。

●Data.gov.au-澳大利亞政府的open-

data網站，2011年3月啟用。

●Data.gc.ca-加拿大政府的open-data網

站，2011年3月啟用。

●opendata.go.ke-肯亞政府的open-data

網站，2011年7月啟用。

●data.norge.no-挪威政府的open-data

網站，2010年4月啟用。

●data.overheid.nl-荷蘭政府的open-

data網站。

城市部分：

下一個里程碑：把政府資料轉變為黃金

開放資料加值已成為歐美趨勢，近來歐

洲共同體（EC）因授權民間開發政府資訊再

利用，各種資訊及通訊服務新創產業產值節

節上升。美國歐巴馬總統也宣示，將結合全

球50個國家推動資料公開國家級行動計畫。

歐洲共同體（EC）執行委員會副主席Neelie

Kroes於2011年12月12日年會中說：「…納

稅人已經支付了這些資訊的費用，而我們至

少能做的便是將這些政府資訊提供出來給需

要的人，讓他們以更新的方法來運用、轉

化，進而達到協助人群並創造就業機會與成

長。」事實上，政府因管理公眾事務而建立

許多資料，也是主要資料唯一提供者；而政

府本身也是資料的使用者，一旦公開開放資

料，其它公共部門機構也可以來加以整合運

用。開放資料的好處還包括可由不同層級政

府單位來檢視某一領域裡所有資料，可縮短

搜尋資料所耗費的時間。由政府提供更簡易

的資料取得管道，讓民眾對開放資料進行加

值及應用更可增進政府施政透明度及效能。

貳

美國政府開放資料推動情形與平台

介紹美國於1966年即通過的資訊公開法案

（Freedom of Information Act，FOIA），

● 香港：http://www.gov.hk/tc/theme/

psi/welcome/

● 臺北市：http://data.taipei.gov.tw

●倫敦市：http://data.london.gov.uk/

● 紐約市：http://www.nyc.gov/html/

datamine/html/data/data.shtml

● 波特蘭：http://www.civicapps.org/

datasets

●舊金山：http://datasf.org/

●溫哥華：http://data.vancouver.ca/

●新加坡：http://data.gov.sg/

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其立法的主要目的在保障人權與落實民主政

治，在經過四五十年來的實踐，發現資訊公

開制度其對政府所帶來的好處，遠勝過因此

而付出的行政成本。該法旨在滿足人民知的

權利，便利人民監督政府的施政，實現開放

政府的理念，強化政府部門及機關間的資訊

流通，促進資訊流通與互動，建立有效的資

訊流通體系。

歐巴馬總統上任後更積極主導「美國政

府公開計畫」，其政策原則包含：

● 以施政透明度提升來實現對於民眾的當責。

● 藉由公眾參與政策綱要之互動，提升政府

的效能。

● 讓美國民眾也能在政府事務方面進行積極

的合作。

這個計畫責由聯邦機構負責把政府相

關資訊於網路上公布、改善政府資訊品質、

建立政府公開之文化風氣、發展並執行與

特定機構相關之政府公開計畫。最新2010年

建立了公開政府倡議網站（DATA.gov）（圖

2.1），提供大量的美國政府公開數據給任何

想要分析的人，其宗旨：「Data.gov成立的

目的是協助公眾取得聯邦政府行政部門所提

供的高價值的分析資訊。雖然Data.gov成立

初期僅能提供有限的聯邦政府資料，我們邀

請您積極參與塑造未來的Data.gov，提供聯

邦資訊多元化和網站改進的建議。」

DATA.gov網站提供了相當廣泛的政府統計

資訊，包含能源使用分析、煉油廠產能利用率

和蘊藏量統計、2009年度太陽能集熱器市場出

貨量統計、2010年學校犯罪和安全指標、聯邦

緊急事務管理署公共援助資助專案…等。並且

在大部分的系統裡，除了單純的資料表列外，

另提供了新一代網路商業智慧（BI）平台，讓

所有人包括外國人士皆能透過網路互動介面直

接搜尋、查詢、分析、及下載相關資訊，並能

透過地圖整合、動態圖表、維度切換等功能，

豐富化資訊的呈現及分析能力。

美國聯邦政府體認到全球正邁向一個政

府資訊透明化的新時代，並理解民眾想瞭解

圖2.1：美國公開政府倡議網站（DATA.gov）

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政府政策執行效率是否符合期待或政府可提

供民眾有哪些生意、投資、工作以及福利的

機會。其視政府蒐集的資訊為公共財，民眾

或企業不論以商業或非商業目的所提出之申

請，皆可無償（免費）釋出。因此，在一連串

「美國政府公開計畫」推動下，也誔生了「美

國復甦與再投資法案」（American Recovery

andReinvestmentact，ARRA）。此法案強調

政府機構的當責制和資訊透明－即接受ARRA基

金補助的政府機構及企業團體都必須遵守嚴格

的法律規定，及時地將每一分一毫納稅人的

錢，是如何地運用及精確核算的結果公布給全

國大眾。ARRA基金補助款執行報告發布在www.

recovery.gov網站上（圖2.2）。其目標是能

讓納稅人可以輕易地追蹤該法案的開支和進

度。由各機構上傳至Recovery.gov的數據，透

過簡單的導引機制以及視覺化的圖表，納稅人

將可以看到各個接受基金補助款的政府機構及

團體，在費用開支、增加就業及執行專案上的

成果。下圖為Recovery.gov受捐助單位的專案

地圖儀表板，可讓人輕易的查詢各州受捐助者

的資金受贈及應用狀況。

D o u g H e n s c h e n在〈 T r a c k i n g

the Stimulus: BI Answers Call for

Government Transparency〉3一文中做了最

好的歸納：「復甦法案提出了大膽及前瞻性

的目標：在兩年內創造350萬個工作機會、改

善75％受損最嚴重的橋樑和公路、將75％的

聯邦建築改造為現代化的節能建築。同時它

也為電子化政府（e-government）轉型大幅

增加政府資訊透明度。」

另一個很有成效的案例是美國「The

Foreign Assistance Dashboard」，它是由

美國國務院及美國國際開發署（USAID）共

同開發的網站，主要是將前述二單位關於對

外援助方面的預算及撥款數值，提供一個平

台，供美國公民、民間社會組織、國會、美

國政府（USG）機構、捐助者和夥伴國政府等

利益相關者，可利用簡易的操作介面及視覺

化圖形，迅速瞭解政府資金的運用。未來，

圖2.2：美國Recovery.gov受捐助單位的專案地圖儀表板

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更將納入所有USG接收或執行的對外援助、人

道主義和發展基金的預算、財務、計畫及效

能等數據資料，期使政府能更適當的規劃及

分配預算，公開透明的呈現真實數值給其他

關係人，以確保錢是花在刀口上。

連 結 網 址 為 ： h t t p : / / w w w .

foreignassistance.gov/。顯示美對外援助資

金的流向（WhereistheMoneyGoing？），

提供分層次互動的分析如下：

● Foreign Assistance by Organizational

Unit（圖2.3中以OverseasPost為例），依

不同國家類別在地圖上以顏色深淺標示出

各國接受援助的程度。若點選或選取某單

一國家，則會顯示該國家歷年的援助明細

（圖2.4）。

● Foreign Assistance by Sectors總表

顯示各部門的援外金額，往下可以頁籤

（Tag）個別顯示其細節內容。再往下可

依不同議題顯示各種分析結果。限於篇

幅，部分圖表明細請讀者自行上網驗證。

圖2.4：美國援外統計服務網站－點選台灣後出現歷年金額

圖2.3：美國援外統計服務網站－by Organizational Unit

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參

我國公務人力統計服務端現況與展望我國公務人員人力統計服務主要參考

銓敍部年報統計及人事行政總處所編布之公

務人力統計資料。二者皆有提供對外網站服

務多年，內容涵蓋各公務機構職務範圍之統

計（按年或按季、按機關分別維度含員額、

官職等、年齡、考試、學歷、性別與年資）

（圖3.1）。現行公務人力統計資料偏重靜

態資料之統計，較缺乏公務人力動態統計資

料，例如歷年分別各種職位之退休、辭職、

解雇、資遣、死亡、陞遷、降調以及內陞、

外補等動態統計資料，是研究公務人力資源

重要資訊，應有專責單位來負責系統性的蒐

集整理與編佈。學者龍文彬5認為人力資源

管理研究界應運用現有官方統計資料和組織

人口學理論與概念，進行更基礎性的分析工

作，分析和追蹤行政體系公務人力的許多人

口特性之實際變化，相信研究結果對於增進

實務政策與管理的變革方案規劃，可提供更

佳的證據基礎（evidence-based）。

公務人力統計資料庫屬開放政府公共部

門的資料庫之一，「在不牽涉到國家安全與

個人隱私，凡牽涉到公眾之公共性事務，皆

屬於資訊可公開之範疇。」7除上述動態資料

之蒐集，公務人力統計服務資料可以再多調

查以主管職務為中心的相關人口特性分析或

如欲進一步掌握地方公務人力運用與規劃，

也必須先充實地方公務人力統計資訊。方法

或也可仿照美國人事管理局做法，讓研究者

申請使用原始資料庫，相信會有更多補充目

前因年報、季報篇幅限制而未能提供的有用

的加值性分析（施能傑，98年）4。

除了上述資料內容須充實外，資料的時

間序列累積也是非常重要，目前受限於官方

統計中具有一致性的資料僅及於最近十年，

未來資料面仍須持續加強建置維護為宜。

前面提到開放資料另一個面向為提供開

放的應用程式介面（API）讓使用者取得資

圖3.1：行政院暨所屬機關學校職員預算現有員額職等統計季報表

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料，從美國政府的開放資料平台做法我們也

觀察到：現今一個好的開放資訊公開基礎都

是透過設立在網際網路的互動服務平台來傳

遞訊息，以下介紹幾種現今在服務端需具備

的特性、功能，可作為公務人力統計這項政

府開放資料庫未來服務提升之參考：

●支援行動化（Mobile）

依據市調機構Gartner的統計，2011年全

球智慧型手機出貨量高達4.67億支，而平板

電腦也達6,978萬台的規模，整個電腦網路的

發展進入了一個行動運算應用的新世代。而

隨著iPad/平板電腦於2010的推出，重新定義

了一個新形態的資訊載體，徹頭徹底地將資

訊使用帶入了一個全新的體驗，即運用行動

化設備使自己可以在任何地方、任何時間，

都可以查詢並分析所關心的資訊。

●資料探索（Dataexploration）

資料探索功能能幫助使用者先做相關

的資訊搜尋。傳統應用程式設計都聚焦於已

預先分析好的資料或報表製作的格式上，

因此使用者在操作時相對地需要先明確知道

欲分析的主題及資料，且需要相當嫻熟其所

使用的工具，這對非技術背景的使用者上手

相當困難。資料探索功能提供一個簡單使用

引導，以資料搜尋為基礎的分析工具，自助

式的具體實踐，才能夠輔助要達到政府開放

資料服務的環境下，面對一堆不確定對象資

料使用者族群的隨選查詢提供一個更優的介

面。

●儀表板與假設、模擬（Dashboard&what-

ifanalysisorLinearSimulation）

在資訊爆發的年代，必須要有視覺刺激

才能獲得並吸引住分析者的興趣！誠如全世

界最知名的儀表板：美國國債鐘http://www.

usdebtclock.org，儀表板工具在近年已成

為一個高階主管或組織績效管理領域所注目

的一項技術。透過儀表板可以將組織裡的主

要關鍵績效指標，整合成為一個單一且視覺

化的介面，讓高階管理者可以快速地掌握組

織整體情況，並且透過績效閥值及警示的設

定，更可以讓高階管理者只需要專注於例外

狀態的處理，幾乎已成為所有組織的一個標

準配備，並據以建構組織的資訊戰情報室。

而近年來儀表板工具在發展上，除了傳統視

覺化界面的進化外，更能提供簡易的假設分

析，乃至於複雜的線性或非線性模擬，甚至

於是動態系統的分析能力。

下圖3.2為一個人事陞遷儀表板範例：在

此儀表板上可展現以個人或機關為觀點的陞

遷地圖，提供一個人事陞遷上的可能路徑分

析、及剖面圖。

肆

結語近來我國電子化政府在開放資料上已有

許多進展，行政院政務委員兼科技會報朱前

副召集人敬一表示，臺灣長期推動資訊化，

已建立許多重要資料庫。6中央部分有國土資

訊系統資料加值應用計畫（NGIS）、交通服

務e網通…等，未來也規劃利用全民健保資料

庫開發出新創產業，為臺灣建立「醫療雲」

鋪墊基礎；城市部分，則有臺北市政府公開

資料平台（Data.Taipei）以民生資訊為

主。未來，在人事總處建立多年公務人力資

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圖3.2.1：人事陞遷儀表板範例－個人陞遷

圖3.2.3：人事陞遷儀表板範例－機關陞遷：前一官職等統計分析

圖3.2.2：人事陞遷儀表板範例－機關陞遷：現任統計分析

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料倉儲良好的基礎下，若能改善服務端使之

具備行動化、資料探索、儀表板與假設、模

擬…等功能，調整現行靜態網頁提升成為能

互動傳遞訊息的服務平台，將可為公部門開

放資料前提下提供民眾或研究界另一項優質

的公務人力統計服務。

參考文獻

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Public Funding，http://www.oecd.org/

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一卷第三期。

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公僕憂課責，中國時報。

7.2011/10/04，Portnoy-數位文化協會內容

推動中心負責人，當一切都成為網路-資訊

公開與資料近用，http://d-academy.tw/

archives/1788。

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