Ekonomická analýza Ekonomická analýza fungování institutu veřejných fungování institutu veřejných zakázek v ČR zakázek v ČR

Jan PavelJan Pavel

Květen 2010Květen 2010

Makroekonomický význam VZ: Makroekonomický význam VZ: velikost veřejných výdajů a objem „trhu“ velikost veřejných výdajů a objem „trhu“ veřejných zakázek v zemích OECDveřejných zakázek v zemích OECD

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20 25 30 35 40 45 50 55 60

Veřejné výdaje jako % HDP

Trh

veře

jnýc

h za

káze

k ja

ko %

HDP

Be

CRUSA

Sy

Au

Ja

Ir

VB

Is

Sp

Pr NZ

KaPo

No

HoKo

Fi

Ra

It FrRe

Da

MaSv

Ne

Zdroj: vlastní výpočty

Veřejné zakázky neinvestičního charakteru Veřejné zakázky neinvestičního charakteru – trendy, Švédsko, Norsko (1993-2008)– trendy, Švédsko, Norsko (1993-2008)

35,00%

36,00%

37,00%

38,00%

39,00%

40,00%

41,00%

42,00%

40,00% 42,00% 44,00% 46,00% 48,00% 50,00% 52,00%

"Běžné" výdaje jako % veřejných výdajů

VZ ja

ko %

"bě

žnýc

h" v

ýdaj

ů

35%

37%

39%

41%

43%

45%

40% 41% 42% 43% 44% 45% 46% 47% 48% 49% 50% 51% 52%

"Běžné" výdaje jako % veřejných výdajů

VZ ja

ko %

"bě

žnýc

h" v

ýdaj

ů

Veřejné zakázky neinvestičního charakteru Veřejné zakázky neinvestičního charakteru – trendy, Česká republika (1996-2008)– trendy, Česká republika (1996-2008)

40,00%

41,00%

42,00%

43,00%

44,00%

45,00%

46,00%

47,00%

48,00%

49,00%

50,00%

20,00% 22,00% 24,00% 26,00% 28,00% 30,00% 32,00% 34,00% 36,00%

"Běžné" výdaje jako % veřejných výdajů

VZ ja

ko %

"bě

žnýc

h" v

ýdaj

ů

Trh veřejných zakázek v ČR (2006)Trh veřejných zakázek v ČR (2006)tis. Kč % HDP

Veřejní zadavateléCentrální vládaOrganizační složky státu 77 028 946 2,38Státní účelové mimorozpočtové fondy 5 040 698 0,16Příspěvkové organizace centrálně řízené 94 833 375 2,93Veřejné vysoké školy 14 140 732 0,44Jiné právnické osoby 32 376 000 1,00Celkem centrální vláda 223 419 751 6,91

Místní vládaKraje, obce a dobrovolná sdružení obcí 139 539 352 4,32Příspěvkové organizace místně řízené 77 354 968 2,39Jiné právnické osoby 4 784 576 0,15Celkem místní vláda 221 678 895 6,86

Fondy sociálního zabezpečeníZdravotní pojišťovny 2 933 000 0,09

Celkem veřejní zadavatelé 448 031 646 13,86

Sektoroví zadavatelé 103 630 812 3,21

Ostatní zadavatelé 13 452 541 0,42

Celkem VZ 565 114 998 17,49

Odlišnost veřejných zakázek Odlišnost veřejných zakázek od klasického nákupuod klasického nákupu

Rozhodovatel není konečným spotřebitelem

Počet lidí rozhodujících o nákupu Objem obchodů Formalizovaný proces rozhodování

Ekonomická logika institutu Ekonomická logika institutu veřejných zakázekveřejných zakázek obecným cílem je zvýšení ekonomické

efektivnosti (užším cílem je ušetřit veřejné prostředky)

to platí v situaci, kdy je cena externí dodávky (produkce) nižší než interní (in-house) produkce (a je zachována kvalita resp. užitná hodnota výstupů) z toho plyne potřeba znát náklady interní

produkce (problém účetnictví veřejného sektoru, kde dominuje sledování výdajů)

současné právní pokrytí (EU) je podstatně extenzivnější. Sleduje hledisko ne/přítomnosti konkurence, (Nemec, 2002).

Zákon o veřejných zakázkách a Zákon o veřejných zakázkách a metodika 3Emetodika 3E Při vynakládání veřejných prostředků je nutné

sledovat kriteria hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti (zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole)

Vstupy Ekonomický systém

Cíle

Výstupy

Účelnost

EfektivnostHospodárnost

Legislativní rámec v ČRLegislativní rámec v ČR zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (MMR)

zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky

zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole (MF)

zákon č. 129/2000 Sb., o krajích zákon č. 128/2000 Sb., o obcích zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech

územních rozpočtů

Řada zahraničních zákonů o VZ Řada zahraničních zákonů o VZ 3E explicitně zmiňuje 3E explicitně zmiňuje

Zohlednění principů 3E v zákoně o veřejných zakázkách Slovinské republiky

1.3. Základní principy Článek 5

(Principy veřejného zadávání) Organizace, vývoj a realizace systému veřejného zadávání jsou založeny na principu svobodného pohybu zboží, principu svobodného podnikání, principu svobody v poskytování služeb odvozených ze Smlouvy zakládající Evropská společenství a na principech hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti, konkurence v tendrech, transparentnosti veřejného zadávání, rovných příležitostí soutěžících a přiměřenosti.

Článek 6 (Principy hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti)

(1) Zadavatel má povinnost přidělovat veřejné zakázky takovým způsobem, aby byla zajištěna hospodárnost a efektivnost použití veřejných zdrojů a účelné dosažení cílů vymezených v souladu s předpisy řídícími užití rozpočtu a dalších veřejných zdrojů. (2) Tam kde to předmět veřejné zakázky umožňuje a pokud to znamená zvýšení hospodárnosti a efektivnosti veřejné zakázky, zadavatel definuje zakázkovou dokumentaci takovým způsobem, že je možné zakázku zadat po více položkách. Přitom má zadavatel za povinnost zajistit rovný, nediskriminační přístup k ekonomickým subjektům a zpřístupnit tak veřejné zakázky širšímu okruhu ekonomických subjektů.

Zdroj: Zákon o veřejných zakázkách Slovinské republiky, [cit. 2008-06-30]. Dostupné z <http://www.oecd.org/dataoecd/6/33/39647089.pdf>.

Teoretické problémy zadávání Teoretické problémy zadávání veřejných zakázekveřejných zakázek Ztráta kontroly nad chováním dodavatele Možnost vzniku monopolní závislosti Růst transakčních nákladů

x

Řešením může být použití různých forem hybridních organizací (agentury, „obecní obchodní společnosti“ apod.) - Williamson (1991)

Faktory ovlivňující efektivnost Faktory ovlivňující efektivnost veřejných zakázekveřejných zakázek Míra specifičnosti aktiv: vysoce specifická

aktiva zvyšují pravděpodobnost vzniku monopolní závislosti

Možnost měřit výstupy: obtížně měřitelné výstupy zvyšují transakční náklady

Frekvence kontraktů: vysoká frekvence kontrahování zvyšuje transakční náklady

Míra konkurence: vyšší míra konkurence vede k tlaku na cenu a kvalitu

Typ vlastnictví externího dodavatele: ovlivňuje pravděpodobnost oportunistického jednání

Dopady přechodu na externí způsob Dopady přechodu na externí způsob produkce u služeb na náklad – produkce u služeb na náklad – výsledky empirických studiívýsledky empirických studií

0

5

10

15

20

25

30

-20 -10 0 10 20 30 40 50

Odhadované úspory nákladů (%)

% z

e vš

ech

sled

ovan

ých

stud

ií

Zdroj: AIC (1996)

Hnací síly poklesu nákladů: změna Hnací síly poklesu nákladů: změna vlastnictví nebo konkurence?vlastnictví nebo konkurence? Domberger (1995, str. 1469): „efekt vlastnictví

(soukromé versus veřejné) na cenu i kvalitu byl v porovnání s efektem konkurence nevýznamný“

Szymanski (1996): na základě analýzy dopadů CCT uzavírá, že přechod produkce do soukromého vlastnictví vede k výraznějšímu poklesu nákladů

ALE: Soukromý sektor se nejlépe uplatnil v Londýně, tedy v místě s vysokou koncentrací podnikatelských subjektů. Razantnější pokles výdajů tedy mohl být způsoben i vyšší mírou konkurence. To potvrzují i závěry prezentované v Brown-Potoski (2002).

Je pokles dlouhodobě udržitelný?Je pokles dlouhodobě udržitelný?

24

26

28

30

32

34

36

38

-8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4

Roky před a po realizaci prvního CCT

Výda

je n

a je

dnu

dom

ácno

st

(£, c

eny

roku

199

5)

Čisté výdaje

Celkové výdaje

Zdroj: Szymanski (1996)

Vlastnictví nebo konkurence?Vlastnictví nebo konkurence? V ČR lze analyzovat na základě porovnání

nákladové efektivnosti tzv. obecních obchodních společností (drží cca 1/3 trhu vybraných služeb)

Obce mají možnost je nechat projít konkurenčním testem

Péče o komunikace Svoz odpadu

Veřejné osvětlení

Přímá produkce 100 100 100Obecní firma 161 142 138Obecní firma - soutěž 139 137 102

Relativní úroveň nákladů na zajištění veřejných služeb v roce 2004 (přímá produkce = 100)

Zdroj: vlastní výpočty

Míra konkurence a veřejné zakázky Míra konkurence a veřejné zakázky – teoretické problémy– teoretické problémy Jak měřit úroveň konkurence? Je relevantní konkurence potenciální nebo jen

přímá (ve smyslu podaných nabídek)? Jsou některé zadávací metody vhodnější pro určité

typy konkurenčních struktur?

Zahraniční zkušenosti např. Kuhlman – Johnson (1983): významný je vliv

přímé konkurence a nikoliv potenciální Obdobné závěry přináší i Gilley – Karels (1981)

Dosažená cena a počet nabízejících Dosažená cena a počet nabízejících (stavby dopravní infrastruktury v ČR (stavby dopravní infrastruktury v ČR v letech 2004-2007)v letech 2004-2007)

y = 0,1209x2 - 6,8622x + 119,64R2 = 0,4123

0102030405060708090

100110120130140150160170

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

počet podaných nabídek

kone

čná

cena

jako

% p

ředp

oklá

dané

Výsledky ekonometrické analýzyVýsledky ekonometrické analýzy- stavby dopravní infrastruktury- stavby dopravní infrastruktury

Každý další nabízející způsobuje pokles dosažené ceny o 4,4 % ceny předpokládané

Volba užšího zadávacího řízení zvyšuje dosaženou cenu o 19,8 % ceny předpokládané

Počet nabízejících není závislý na velikosti zakázky, ale na váze kriteria nabídkové ceny (snížení váhy nabízené ceny jakožto hodnotícího kritéria ze 100 na 50 % vede v průměru k poklesu počtu nabízejících o 4)

Výsledky empirických analýz v jiných zemích: Slovensko: další nabízející přináší pokles dosažené ceny o

2,5 %, vliv zadávacích metod se ukazuje jako nevýznamný USA: další nabízející přináší pokles dosažené ceny o 2 %,

vliv zadávacích metod nebyl analyzován

Počet podaných nabídek a pravděpodobnost Počet podaných nabídek a pravděpodobnost výhry pěti největších stavebních firemvýhry pěti největších stavebních firem

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1-3 4-6 7-9 10-12Počet podaných nabídek

% z

akáz

ek, k

teré

zís

kalo

5 n

ejvě

tšíc

h fir

em

Vztah mezi dosaženou cenou a Vztah mezi dosaženou cenou a počtem nabízejících u zakázek na počtem nabízejících u zakázek na odstranění starých ekologických odstranění starých ekologických zátěží zadaných v otevřeném řízenízátěží zadaných v otevřeném řízení

y = 0,5317x2 - 14,229x + 122,61R2 = 0,5033

0

20

40

60

80

100

120

140

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Počet nabídek

Kon

ečná

cen

a ja

ko %

cen

y př

edpo

klád

ané

Výsledky ekonometrické analýzyVýsledky ekonometrické analýzy- nákupy nábytku, IT- nákupy nábytku, IT

Nábytek Každý další nabízející způsobuje pokles dosažené ceny o

1,6 % ceny předpokládané Volba jiného než otevřeného řízení zvyšuje dosaženou

cenu o 11,2 % ceny předpokládané

IT druhý nabízející způsobuje pokles dosažené ceny o 7 %

ceny předpokládané, třetí o 6,5 % …

Vliv typu zadávacího řízeníVliv typu zadávacího řízení S redukcí otevřenosti soutěže roste konečná cena

veřejné zakázky Výsledky empirických studií:

Stavby v oblasti dopravní infrastruktur: volba užšího zadávacího řízení zvyšuje dosaženou cenu o 19,8 % ceny předpokládané;

Nákupy nábytku: volba jiného než otevřeného zadávacího řízení zvyšuje dosaženou cenu o 11,2 % ceny předpokládané;

Vybrané veřejné služby na obecní úrovni: aplikace jakékoliv soutěže vede v průměru k poklesu výdajů na jednoho obyvatele o 12 %;

Stavební práce při odstraňování povodňových škod v resortu MZe: zakázky zadané otevřeným řízení jsou v průměru o 5,5 % levnější než zakázky malého rozsahu zadané z volné ruky, (MZe, 2006)

Průměrné počty podaných nabídek Průměrné počty podaných nabídek do soutěží o veřejné zakázky v do soutěží o veřejné zakázky v členských zemích EU (2004-2005)členských zemích EU (2004-2005)

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

ES DE PT IE GR AT IT NL GB FR LU BE DK SE MT CY CZ HU LV PL SI SK LT

Země

Poče

t nab

ídek

Pozn.: Pouze nadlimitní zakázkyZdroj: Evropská komise (2008)

Struktura „trhu“ veřejných zakázek Struktura „trhu“ veřejných zakázek z hlediska zadávacích metod (%)z hlediska zadávacích metod (%)

Indexy transparentnosti a netransparentních zakázek v České republice v letech 2001-2008, údaje v %

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Index transparentnosti trhu veřejných zakázek 26 33 28 18 25 51 39 55 Index netransparentních zakázek 72 66 71 80 70 39 49 29 Zdroj: vlastní výpočty

0

25

50

75

100

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008rok

%

Index transparentnosti trhu veřejných zakázek ČR Index netransparentních zakázek ČR

Limity pro zakázky malého rozsahu (v Kč) po Limity pro zakázky malého rozsahu (v Kč) po zohlednění odlišné kupní síly jednotlivých měnzohlednění odlišné kupní síly jednotlivých měn

Země Dodávky a

služby Země Stavební

práce

Lotyšsko 34 406 Irsko 0

Malta 57 577 Dánsko 0

Francie 65 011 Lotyšsko 34 406

Irsko 71 143 Malta 57 577

Rumunsko 145 389 Francie 65 011

Bulharsko 181 005 Rumunsko 145 389

Finsko 217 374 Polsko 368 507

Slovinsko 217 551 Slovinsko 435 101

Estonsko 235 416 Itálie 685 919

Španělsko 339 628 Rakousko 690 476

Itálie 342 959 Estonsko 706 249

Polsko 368 507 Bulharsko 905 026

Litva 586 865 Španělsko 943 411

Rakousko 690 476 Finsko 1 449 157

Slovensko 779 456 Litva 2 347 459

Dánsko 860 077 Slovensko 3 117 825

VB 1 453 274 Portugalsko 3 124 008

Portugalsko 1 562 004 ČR 6 000 000

ČR 2 000 000 VB 18 165 926

Nizozemí 2 322 518 Nizozemí 89 932 082

Zdroj: zákony o veřejných zakázkách, vlastní výpočty

Procentuální pozice limitů ZMR na Procentuální pozice limitů ZMR na dodávky a služby dodávky a služby

Zdroj: Rišticová (2009)

PůsobnostEvropské unie

-nadlimitní zakázky

Zdroj: Rističová (2009)

Jaký je optimální limit pro ZMR?Jaký je optimální limit pro ZMR?

0

50

100

150

200

250

300

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700 1800 1900 2000

Hodnota zakázky (tis. Kč)

tis. K

č

Úspora dle TIC Úspora dle MZe Dodatečné náklady

Shrnutí výsledků dotazování subjektů, které Shrnutí výsledků dotazování subjektů, které porušily zákon o veřejných zakázkáchporušily zákon o veřejných zakázkách

Organizace, u kterých

pochybení zjistil NKÚ

Organizace, u kterých

pochybení zjistil ÚOHS

Počet získaných informací 7 21 + (5*) Určena zodpovědná osoba 2 8 % z obdržených odpovědí 28,5 38,1 Přijata nápravná opatření 2 9 % z obdržených odpovědí 28,5 42,9 Pokuta vymáhána nebo aplikována jiná sankce * 7 % z obdržených odpovědí - 33,3

Pozn.: Počet organizací, které napadly rozhodnutí ÚOHS.

Pozn.2: * Otázka nebyla organizacím, které byly kontrolovány NKÚ, položena, neboť zde

nedochází k udělení peněžních sankcí.

Zdroj: vlastní zpracování

Závěry - Slabá místa současného systému Závěry - Slabá místa současného systému zadávání veřejných zakázekzadávání veřejných zakázek

Nepochopení logiky institutu veřejné zakázky

Transparentnost

Konkurence a bariéry vstupu

Nedostatečně fungující kontrolní mechanismy

Postkontraktační chování