Ekspertyzy i Opinie Prawne 3(29)98

Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz

Kancelarii Sejmu

Opracowała: Beata Witkowska Redaktor prowadzący: Romuald Szpor Projekt okładki: Janina Knap Copyright by Kancelaria Sejmu, Warszawa 1998 ISSN 1506-3283 Opracowanie graficzne, skład i łamanie: Biuro Studiów i Ekspertyz Druk i oprawa: Wydawnictwo Sejmowe Warszawa, luty 1998

3

Spis treści Zespół Integracji Europejskiej - Cezary Mik Główne Instytucje Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej - Andrzej Kurkiewicz Wspólnoty Europejskie a Unia Europejska - Andrzej Kurkiewicz Wspólnotowy porządek prawny - Dorota Olejniczak Prawo materialne Wspólnot Europejskich - Bartosz Pawłowski Funkcja prawodawcza i kontrolna parlamentów krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej (analiza porównawcza) - Dorota Olejniczak Irlandia - metody implementacji prawa - Dorota Olejniczak Grecja - metody implementacji prawa - Beata Jackiewicz Hiszpania - metody implementacji prawa - Beata Jackiewicz Portugalia - metody implementacji prawa - Beata Jackiewicz Finlandia - metody implementacji prawa - Maciej J. Nowakowski Rola i uprawnienia polskiego parlamentu w procesie integracji europej-skiej - Bartosz Pawłowski Procedura osiągania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej (Kalendarium) - Beata Jackiewicz Główne zadania dostosowawcze stojące przed Polską na drodze do członkostwa w Unii Europejskiej - Bartosz Pawłowski Fundusze Strukturalne Unii Europejskiej - Beata Jackiewicz Zasady funkcjonowania i wielkość funduszu UE Interreg - Dorota Olejniczak Relacje pomiędzy prawem Wspólnot Europejskich a prawem krajowym Królestwa Danii - Beata Jackiewicz Informacja dotycząca dostosowania prawa polskiego do prawa Wspól-not Europejskich w zakresie ochrony konsumenta - Bartosz Pawłowski Informacja na temat ograniczeń w prowadzeniu działalności handlowej w dni wolne od pracy w wybranych krajach Unii Europejskiej - Andrzej Kurkiewicz Informacja na temat udziału i roli związków zawodowych w procesie negocjacji przystąpienia Austrii, Szwecji, Finlandii i Norwegii do Unii Europejskiej - Andrzej Kurkiewicz Informacja o udziale największych central związkowych krajów Unii

5

13 23 27 35

45 59 71 74 79 84

86

92

113 125

130

139

143

152

158

4

Europejskiej oraz związkowych organizacji międzynarodowych w pracach organów Unii Europejskiej - Andrzej Kurkiewicz Opinia na temat zakresu uprawnień związków zawodowych w procesie prywatyzacji przedsiębiorstwa telekomunikacji we Francji - Beata Jackiewicz Dziedziczenie gospodarstw rolnych w krajach członkowskich Unii Europejskiej: RFN, Austrii, Hiszpanii, Francji oraz w Szwajcarii -Dorota Olejniczak Opinia na temat podatku VAT od produktów rolnych w UE - Beata Jackiewicz Opinia w przedmiocie zasad nabywania nieruchomości w prawie Wspólnot Europejskich - Andrzej Kurkiewicz Opinia o zgodności z prawem wspólnotowym projektu ustawy o zmia-nie ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Druk Sejmowy nr 184) - Beata Jackiewicz Opinia w sprawie zgodności projektu ustawy o zmianie ustawy o Ban-kowym Funduszu Gwarancyjnym, przedstawionego przez Komisję Finansów Publicznych, z prawem Unii Europejskiej - Andrzej Kurkiewicz Opinia o zgodności projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdro-wia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych z prawem Wspólnot Europejskich (Druk Sejmowy nr 2353) - Beata Jackiewicz Opinia wstępna o zgodności z prawem wspólnotowym projektu ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnia-niu osób niepełnosprawnych (Druk Sejmowy nr 366) - Beata Jac-kiewicz Opinia prawna w sprawie zgodności poselskiego projektu ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych z ustawodawstwem Wspólnot Europejskich - Maciej J. Nowakowski Opinia prawna w sprawie zgodności poselskiego projektu ustawy o zawodzie fizjoterapeuty z ustawodawstwem Wspólnot Europejskich -Maciej J. Nowakowski Konsorcja instytutów naukowo-badawczych - Dorota Olejniczak

161

169

172

183

187

189

192

193

195

197

201203

5

ZESPÓŁ INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ

CEZARY MIK

Geneza i przyczyny powstania 1. Zarządzeniem nr 10 z 17 VI 1998 r. Szef Kancelarii Sejmu zdecy-

dował się formalnie powołać w Biurze Studiów i Ekspertyz Zespół Integracji Europejskiej. Nowa jednostka organizacyjna nie jest jedną z wielu podobnych jej struktur, lecz wiąże się z nią szczególne zadania w kontekście starań Polski o przyjęcie do Unii Europejskiej i później-szego w niej członkostwa. Zanim zostanie przedstawiony zakres dzia-łania Zespołu, zechciejmy poznać jego genezę i przyczyny powstania.

16 XII 1991 r. Polska oraz Wspólnoty Europejskie i ich państwa członkowskie podpisały Układ stowarzyszeniowy. W części handlo-wej wszedł on w życie 1 III 1992 r., a w całości 1 II 1994 r.1 Układ przewiduje m.in., że celem Polski jest przystąpienie do Unii Europej-skiej.2 Zobowiązuje on także Polskę do jednostronnych działań zmie-rzających do dostosowania polskiego systemu prawnego do europej-skiego prawa wspólnotowego (art. 68, 69).

8 kwietnia 1994 r. RP złożyła wniosek o przyjęcie do Unii Europej-skiej. Po trzech latach nasza prośba spotkała się z pozytywnym odze-wem w postaci przychylnej opinii Komisji Europejskiej.3 Jednakże Komisja zażądała od nas, aby jeszcze przed przystąpieniem należycie przygotować się do członkostwa. Przygotowanie to ma obejmować m.in. dostosowanie polskiego systemu prawnego (całokształtu istnie-jących i przyszłych aktów prawnych, w tym także umów międzynaro-

1 Dz. U. z 1992 r., Nr 60, poz. 302; Dz. U. z 1994 r., Nr 11, poz. 38-39. 2 Od czerwca 1993 r., zgodnie z ustaleniami Rady Europejskiej z Kopenhagi, cel ten jest także celem Unii Europejskiej. 3 Agenda 2000. Unia Europejska rozszerzona i silniejsza, „Monitor Integracji Euro-pejskiej” (MIE) 1997, wydanie specjalne, s. 53-57; Agenda 2000. Opinia Komisji Europejskiej o wniosku Polski o członkostwo w Unii Europejskiej, MIE, wydanie specjalne, (b.d.m.w.), passim.

6

dowych zawartych przez Polskę) do tzw. acquis communautaire Unii Europejskiej, a więc dorobku wspólnotowego (całokształtu aktów składających się na prawo wspólnotowe oraz aktów II i III filaru), a także podjęcie kroków w celu zapewnienia zdolności organów pań-stwowych do zastosowania acquis. Tym samym dostosowanie prawa nabrało nowego znaczenia.

2. Głównym podmiotem odpowiedzialnym za zorganizowanie i przeprowadzenie dostosowania prawa polskiego jest Rząd. Dążąc do wywiązania się ze swego obowiązku, Rada Ministrów zdecydowała się jeszcze w 1991 r. powołać w Urzędzie Rady Ministrów Pełnomoc-nika Rządu ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej w ran-dze Podsekretarza Stanu, któremu do pomocy stworzono Biuro. Peł-nomocnik zajmował się m.in. wydawaniem opinii na temat zgodności projektów rządowych aktów prawnych (ustaw rządowych, rozporzą-dzeń) z Układem stowarzyszeniowym i europejskim prawem wspólnotowym.4 W 1996 roku dokonano reformy centrum administracyjnego. W jej następstwie stanowisko Pełnomocnika znika. Zastępuje go nowy urząd - Komitet Integracji Europejskiej (ustawa z 8 VIII 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej).5 Komitet jest określony jako naczelny organ administracji rządowej, którego obowiązkiem jest m.in. inicjowanie i koordynowanie prac dostosowawczych w zakresie instytucji prawnych oraz opiniowanie projektów aktów prawnych co do ich zgodności z prawem Unii Europejskiej. W praktyce, podobnie, jak w przypadku Pełnomocnika, Komitet zo-stał upoważniony do badania wyłącznie aktów zaprojektowanych lub 4 Podstawą prawną jego działań była uchwała nr 16 Rady Ministrów z 29 III 1994 r. w sprawie dodatkowych wymogów postępowania z rządowymi projektami norma-tywnych aktów prawnych ze względu na konieczność spełniania kryteriów zgodności z prawem Unii Europejskiej (M. P. 1994, Nr 23, poz. 188). Obecnie uchwała ta już nie obowiązuje. 5 Dz. U. 1996, Nr 106, poz. 494. Zob. także rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 2 X 1996 r. w sprawie nadania statutu urzędowi Komitetu Integracji Europejskiej (Dz. U. z 1996 r., Nr 116, poz. 555), a także omówienie i krytykę ustawy o KIE - C. Mik, Polskie organy państwowe wobec perspektywy przystąpienia RP do Unii Euro-pejskiej [w:] Polska w Unii Europejskiej. Perspektywy, warunki, szanse i zagrożenia, pod red. C. Mika, Toruń 1997, s. 249-252.

7

przyjętych przez Rząd. Innymi słowy, ze względu na konstytucyjną zasadę podziału władzy (art. 10 nowej Konstytucji), jego ocena może dotyczyć jedynie projektów ustaw wnoszonych do Sejmu przez Radę Ministrów oraz rozporządzeń RM, ministrów i innych aktów rządo-wych. Tylko w stosunku do rozporządzeń i innych aktów podustawo-wych ocena Komitetu ma charakter ostateczny i pewny. Natomiast w przypadku projektów ustaw Rząd traci nad nimi kontrolę z chwilą przekazania ich parlamentowi. Tam Sejm i Senat jako piastunowie władzy ustawodawczej mogą nawet zasadniczo zmieniać projekty rządowe. Zmiany te pozostają poza jakąkolwiek kontrolą pod wzglę-dem zgodności z acquis communautaire.

3. W kontekście procesu dostosowywania pojawia się też inny pro-blem. W polskiej tradycji konstytucyjnej silnie zakorzeniona jest ak-tywność prawotwórcza innych niż Rząd podmiotów. Obecnie tradycję tę potwierdza nowa Konstytucja z 1997 r., która przyjmuje koncepcję rozproszonej inicjatywy ustawodawczej. Korzystają z niej zatem prócz Rządu, posłowie, komisje sejmowe, Senat jako całość, a nawet obywatele (art. 118 Konstytucji, art. 29 Regulaminu Sejmu6). Jak wynika z analiz inicjatywa ustawodawcza jest intensywnie wykorzy-stywana zwłaszcza przez posłów. Gdyby wziąć pod uwagę tylko okres II kadencji Sejmu (1993 - 1997), okazuje się, że na ogólną liczbę 819 projektów wniesionych do laski marszałkowskiej, Rada Ministrów była autorem jedynie 344 aktów. Posłowie wnieśli 428 projektów (359 grupy posłów, 69 komisje sejmowe), Senat był autorem 20 pro-jektów, Prezydent 27. W sumie zatem aż 58% projektów ustaw nie pochodziło od Rządu. Co więcej, znaczna część projektów nie pocho-dzących od Rządu została uchwalona i jest aktualnie częścią polskiego systemu prawnego. Tak też w II kadencji uchwalono 244 projekty poselskie (187 grup posłów, 57 komisji sejmowych), 7 projektów

6 M. P. 1997, Nr 58, poz. 558. Tekst ujednolicony Regulaminu, wraz z późniejszymi zmianami (na dzień 10 IV 1998 r.): Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1998.

8

Senatu i 12 projektów prezydenckich7. Ani projekty pozarządowe, ani ustawy uchwalane wskutek ich wniesienia nie podlegają kontroli Ko-mitetu Integracji Europejskiej, czy też innego kompetentnego podmio-tu. Rodzi to rzecz jasna poważne kłopoty, ponieważ UE oczekuje, że całe prawo polskie (a nie tylko w części przyjętej lub proponowanej przez Rząd) będzie zgodne z acquis.

4. Dostrzegając potrzebę weryfikacji rosnącej liczby projektów par-lamentarnych kierownictwo Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu decyduje się stworzyć w czerwcu 1997 r. nieformalną grupę zajmującą się prawnymi aspektami integracji europejskiej. Jej zada-niem uczyniono przede wszystkim udzielanie odpowiedzi na wątpli-wości posłów dotyczących zgodności projektów wnoszonych do laski marszałkowskiej z prawem UE (niezależnie od autora inicjatywy) oraz opracowywanie materiałów i studiów dla posłów dotyczących prze-biegu procesu integracyjnego i stosunku Polski do tego zagadnienia.

Nowy wymiar prac grupy pojawił się, kiedy 14 IX 1997 r. zmienio-no Regulamin Sejmu, poddając projekty komisji sejmowych, Senatu i Prezydenta pewnej kontroli (w art. 31 dodano § 2a, który nakłada na wnioskodawców obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu projektu klauzuli o zgodności lub o stopniu i powodach niezgodności projektu z prawem UE). Urzeczywistnienie nowych postanowień napotkało jednak na przeszkody, które spowodowały, że zmiany regulaminowe okazały się martwą literą. Przyczyn tego stanu należy upatrywać w tym, że Regulamin nie określił jednoznacznie, kto ma dokonywać kontroli, nie ustalił stosownej procedury, ani też sankcji za niedopeł-nienie obowiązku włączenia klauzuli do uzasadnienia. Także grupa stworzona w BSE nie miała formalnej podstawy działania.

W tej sytuacji podjęto działania dwukierunkowe. Z jednej strony - rozpoczęto prace nad dalszymi zmianami Regulaminu Sejmu, które

7 Dane za znakomitym, wszechstronnym opracowaniem D. Chrzanowskiego i W. Odrowąża-Sypniewskiego, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu II kaden-cji, Kancelaria Sejmu. Biuro Studiów i Ekspertyz. Wydział Opinii Prawnych, Raport nr 129, marzec 1998 r., s. 6-8, 41-43. W III kadencji tendencja ta w zasadzie utrzymu-je się.

9

zapewniłyby efektywną kontrolę projektowanych ustaw, a z drugiej przedsiębrano działania o charakterze organizacyjnym. W ten sposób pojawił się Zespół Integracji Europejskiej w Biurze Studiów i Eksper-tyz Kancelarii Sejmu.

Projektowane zmiany Regulaminu Sejmu jako podstawa dla

działalności Zespołu Integracji Europejskiej.8 Modyfikacja Regulaminu Sejmu byłaby związana z przeniesieniem

treści § 2a art. 31 Regulaminu do jego § 2 (w przepisie tym wymienia się elementy, które powinny znajdować się w uzasadnieniu projektu), przy jednoczesnym uchyleniu § 2a. Zmiana ta miałaby m.in. taki sku-tek, że Marszałek Sejmu mógłby zwracać wnioskodawcom projekty, które nie zawierałyby stwierdzenia o zgodności lub niezgodności z prawem UE (nie można jej wszakże przeceniać, ponieważ zwrot pro-jektów z wymienionego tytułu mógłby prowadzić do tworzenia auto-nomicznych jednostek opiniodawczych we wszystkich uprawnionych do wniesienia inicjatywy legislacyjnej podmiotach i tym samym do rozproszenia kontroli procesu dostosowania prawa).

Ważniejszą zmianą byłoby wprowadzenie uprawnienia dla Marszał-ka Sejmu do kierowania projektów innych niż rządowe (a więc grup posłów, komisji sejmowych, Senatu i Prezydenta) do zaopiniowania co do ich zgodności z prawem UE przez ekspertów Kancelarii Sejmu jeszcze przed pierwszym czytaniem. Jeżeli opinia byłaby negatywna, projekt byłby obligatoryjnie kierowany do Komisji Integracji Europej-skiej w celu wydania dodatkowej opinii (art. 31 § 7 i 8). Opinie Komi-sji byłyby następnie wraz z projektami aktów drukowane i dostarcza-ne posłom.

Przygotowane zmiany regulaminowe zmierzają także do ogranicze-nia swobody modyfikacji projektów rządowych przez wnoszenie

8 Założenia zmian opracowano w Biurze Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Po konsultacjach wewnętrznych w Kancelarii Sejmu zostaną one przedłożone je sejmo-wej Komisji Integracji Europejskiej.

10

sprzecznych z prawem UE poprawek i wniosków poselskich. Art. 43 w proponowanej wersji stanowiłby zatem, że w razie zgłoszenia po-prawek i wniosków projekt aktu byłby ponownie kierowany do komi-sji, która go rozpoznawała, oraz do Komisji Integracji Europejskiej, chyba że Sejm postanowi inaczej. Zadaniem Komisji Integracji Euro-pejskiej byłoby wydanie opinii o zgodności poprawek i wniosków z prawem UE. Opinie te byłyby drukowane wraz z dodatkowym spra-wozdaniem (§ 1, 2 i 4). Byłyby one przedstawiane także łącznie z nim w ramach trzeciego czytania (art. 45).

Sugerowane modyfikacje procedury legislacyjnej nie prowadzą do całkowitego wyeliminowania projektów innych niż rządowe, które są sprzeczne z prawem UE. Mają jednak ten walor, że przynajmniej sygnalizują sprzeczności i umożliwiają ich usunięcie w przyszłości. Nadto, publikacja negatywnych opinii o projektach czy poprawkach może mieć znaczenie w trakcie ich przegłosowywania jako istotna informacja dla posłów. Dla przeprowadzenia zmian regulaminowych niezbędna jest jednak ścisła współpraca Rządu z parlamentem i jego służbami.

Zmiany o charakterze organizacyjnym Szef Kancelarii Sejmu dokonał również pewnych zmian organiza-

cyjnych. Zarządzeniem nr 10 z 17 VI 1998 r. zmienił on Regulamin organizacyjny Kancelarii. W efekcie powołano do życia dwie nowe jednostki organizacyjne: Wydział Unii Europejskiej w Biurze Stosun-ków Międzyparlamentarnych oraz Zespół Integracji Europejskiej w Biurze Studiów i Ekspertyz. Pierwsza jednostka ma przede wszystkim obsługiwać sejmową Komisję Integracji Europejskiej oraz Stałą Dele-gację Sejmu i Senatu do Parlamentarnej Komisji Wspólnej RP i UE (§ 29 ust.3). Druga ma wypełniać zadania związane z dostosowywaniem prawa polskiego do acquis communautaire.

11

Zadania Zespołu Integracji Europejskiej W myśl zarządzenia Szefa Kancelarii Sejmu Zespół Integracji Euro-

pejskiej ma wydawać opinie na zlecenie organów Sejmu o zgodności projektów aktów z prawem wspólnotowym, o obowiązującym wspól-notowym porządku prawnym, opinie i udzielać konsultacji posłom w zakresie prawa wspólnotowego, przygotowywać opinie, opracowania i materiały na temat funkcjonowania instytucji UE, procesów integracji europejskiej i związanych z przystępowaniem nowych państw do Unii, organizować seminaria w zakresie działania Zespołu i wspoma-gać inne jednostki w tej materii, współpracować ze służbami prawny-mi parlamentów państw europejskich i instytucji Unii Europejskiej w zakresie wymiany informacji dotyczących procesów integracyjnych (§ 34).

Zadania Zespołu należy postrzegać w związku z funkcjami, jakie spełnia Sejm RP w związku z procesem przystępowania Polski do Unii Europejskiej. Podstawowymi funkcjami parlamentu polskiego są stanowienie prawa i kontrola Rządu. W kontekście integracji uzyskują one nowy wymiar, ponieważ swoboda prawotwórcza zostaje skrępo-wana wymogami dostosowawczymi. W związku z tym parlamentarzy-ści muszą być świadomi dwóch wyzwań: muszą oni czuwać nad tym, aby proces dostosowawczy w formule wykonywanej przez Rząd prze-biegał prawidłowo i w przewidywanym tempie, a także muszą pogo-dzić się z tym, że ich własna aktywność prawotwórcza musi podlegać sprawdzeniu co do zgodności z prawem wspólnotowym. Jest oczywi-ste, że wyzwania te nie będą mogły być efektywnie realizowane bez pomocy służb parlamentarnych, w tym zwłaszcza Zespołu Integracji Europejskiej BSE.

Zespół może odpowiadać na potrzeby posłów w różny sposób. Po pierwsze, może pomagać w wykonywaniu funkcji kontroli procesu dostosowywania prawa. Będzie tu dostarczał opinie o dokumentach przedstawianych przez Rząd parlamentowi, a także będzie wydawał opinie i udzielał konsultacji, w przypadku gdy posłowie będą mieli wątpliwości konkretnej natury. Po drugie, Zespół pomoże posłom

12

dokonywać przede wszystkim autoweryfikacji projektów ustaw pod kątem zgodności z acquis communautaire i uchyli groźbę cenzurowa-nia projektów parlamentarnych zwłaszcza przez władzę wykonawczą. Po trzecie wreszcie, pozwoli on na pogłębianie wiedzy posłów o prze-biegu procesów integracji i przystępowania do UE poprzez udzielanie informacji w konkretnych sprawach, opracowywanie informacji i analiz ogólnych oraz organizowanie seminariów.

4 lipca 1998 r.

13

GŁÓWNE INSTYTUCJE WSPÓLNOT EUROPEJSKICH I UNII EUROPEJSKIEJ ANDRZEJ KURKIEWICZ

Zgodnie z przyjętą w nauce metodą instytucje Wspólnoty Europej-

skiej obejmują wszystkie instytucje tej organizacji. Można jednocze-śnie dokonać zasadniczego podziału na:

1. organy główne, 2. organy o charakterze pomocniczym, 3. inne instytucje. Niniejszy rozdział przedstawia ogólne informacje na temat głów-

nych organów Wspólnot. Zgodnie z przepisami traktatów tworzących Wspólnoty (po uwzględnieniu zmian wynikających z Traktatu o Unii Europejskiej) organami głównymi Wspólnot są:

1. Rada Europejska 2. Parlament Europejski, 3. Rada Unii Europejskiej, 4. Komisja Europejska, 5. Trybunał Sprawiedliwości, 6. Trybunał Obrachunkowy.

Historia powstania zunifikowanych organów Wspólnot Powołane do życia Europejska Wspólnota Węgla i Stali (1951), Eu-

ropejska Wspólnota Gospodarcza (1957) i Europejska Wspólnota Energii Atomowej (1957) zostały zbudowane według podobnego modelu strukturalnego, przy czym każda ze Wspólnot posiadała wła-sny system organów. Połączenia organów Wspólnot dokonywano stopniowo, i tak w marcu 1957 r. ustanowiono dla wszystkich wspól-not jeden organ parlamentarny - Parlament Europejski, oraz sądowni-czy - Trybunał Sprawiedliwości. W kwietniu 1965 r. dokonano fuzji organów uchwałodawczych i wykonawczo-zarządzających wspólnot i w związku z wejściem w życie tego traktatu od lipca 1967 r. istnieją

14

wspólne dla trzech wspólnot: Rada i Komisja. Dodatkowo powstała w wyniku rozwoju tzw. spotkań na szczycie przywódców państw i rzą-dów tzw. Rada Europejska - ciało dla którego brak jest uregulowań prawnych w traktatach powołujących do życia trzy wspólnoty.

Rada Europejska Do czasu wejścia w życie Jednolitego Aktu Europejskiego (1987)

brak było międzynarodowoprawnej podstawy działania tego organu. Zgodnie z brzmieniem tego Aktu, Rada składa się z szefów państw i rządów państw członkowskich Wspólnot oraz przewodniczącego Komisji, wspomaganych przez ministrów spraw zagranicznych i jed-nego członka Komisji. Brak jest unormowania w prawie wspólnoto-wym określającego kompetencje Rady Europejskiej.

Dokumentem, który można przywołać dla próby określenia zadania Rady jest „Uroczysta deklaracja w sprawie Unii Europejskiej” przyję-ta przez szefów państw i rządów w 1983 r. w Stuttgarcie. I tak, zgod-nie z brzmieniem tego dokumentu Rada:

1) daje polityczny impuls konstrukcji europejskiej, 2) ustala kwestie istotne dla jej wspierania, 3) wydaje polityczne dyrektywy dla Wspólnot Europejskich i

współpracy politycznej państw członkowskich, 4) obraduje nad różnymi aspektami Unii Europejskiej starając się o

osiągnięcie consensusu, 5) ustanawia nowe obszary wspólnotowej aktywności, 6) wyraża wspólne stanowisko w kwestiach polityki zagranicznej

państw członkowskich. Zagadnienia poruszane na forum Rady Europejskiej nie są limitowa-

ne merytorycznie wobec braku prawnego określenia jej kompetencji. Poszczególne szczyty charakteryzują się daleko idącą różnorodnością tematyczną obrad. Efektem obrad Rady są tzw. oświadczenia końco-we, do których dochodzi na skutek consensusu uczestniczących przedstawicieli państw.

15

Rada Europejska jest zorganizowana jako konferencja międzyrzą-dowa, przy czym stopień jej instytucjonalizacji nie jest wysoki, a przygotowanie spotkań Rady następuje na drodze dyplomatycznej

Rada Europejska pełni funkcje ośrodka decyzji politycznych w ra-mach Wspólnot.

Parlament Europejski Pierwowzorem obecnego Parlamentu Europejskiego było

Zgromadzenie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Na mocy wspomnianej fuzji Zgromadzenia i nowoutworzonych organów przedstawicielskich EWG i Euroatomu powstało Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne (taką Parlament miał wówczas nazwę). Pierwsze posiedzenie Zgromadzenia odbyło się 19 marca 1958 r. Nazwę Parlament Europejski przyjęto w roku 1962.

Początkowo do Parlamentu Europejskiego parlamenty krajowe dele-gowały swoich deputowanych. W 1976 r. Rada przyjęła „Akt o wybo-rach bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego”. Od 1979 r. depu-towani do parlamentu Europejskiego wybierani są w wyborach bezpo-średnich przez obywateli wspólnot, z tym że do dnia dzisiejszego nie istnieje wspólna ordynacja wyborcza do Parlamentu i wybory odby-wają się w oparciu o wewnętrzne przepisy każdego z krajów. W 1993 r. Rada wydała Dyrektywę w myśl, której kandydowanie do Parla-mentu i głosowanie w wyborach może mieć miejsce w państwie za-mieszkania lub w państwie pochodzenia, które jest zobowiązane do podjęcia środków niezbędnych zapobiegających dublowaniu czynno-ści wyborczych.

Parlament składa się z ponad 600 deputowanych, wybieranych na kadencję pięcioletnią. Siedzibą parlamentu jest Strasbourg. Parlament obraduje w trybie sesyjnym.

Parlamentarzyści są reprezentantami całych narodów nie zaś okre-ślonych grup wyborców, nie są związani wnioskami i wskazówkami. Członkom Parlamentu przysługują określone przywileje i immunitety służące wykonywaniu mandatu. Wewnętrzna organizacja parlamentu

16

zgodnie z Traktatem o Wspólnocie Europejskiej składa się z Prezy-denta Parlamentu i Prezydium, dodatkowo Parlament tworzy komisje stałe lub ad hoc, określając jednocześnie zakres ich kompetencji. Ilość komisji wynosi ok. 20.

Deputowani do Parlamentu zorganizowani są we frakcje, zgodnie z przynależnością partyjną a nie narodową

Uchwały parlamentu podejmowane są, co do zasady, bezwzględną większością głosów, w niektórych przypadkach Traktat o WE przewi-duje większość kwalifikowaną, w sporadycznych przypadkach wy-starcza zwykła większość głosów.

Parlament Europejski posiada kompetencje w następujących dzie-dzinach:

1) prawodawczej - Parlament musi być konsultowany przed wyda-niem aktu przez Radę w niektórych sprawach (m.in. prawo podatko-we, ochrona środowiska, badania naukowe), z tym że w końcowym stadium podjęcie decyzji jest pozostawione Radzie;

2) uchwałodawczej - Parlament może podejmować uchwały we wszelkich dziedzinach życia politycznego Wspólnot, przy czym uchwały te nie mają charakteru prawnie wiążącego;

3) ustalania polityki Wspólnoty Europejskiej - Parlament współdzia-ła w tworzeniu budżetu Wspólnot, jak również wyraża zgodę na sto-warzyszenie państwa trzeciego lub organizacji międzynarodowej ze Wspólnotami i na wstąpienie państwa trzeciego do Unii Europejskiej;

4) decyzyjnej, bądź współdecyzyjnej o obsadzie personalnej innych organów wspólnotowych - Parlament powołuje Rzecznika Praw Oby-watelskich, wyraża aprobatę dla powołania Przewodniczącego i człon-ków Komisji;

5) kontrolnej - każdy z deputowanych do Parlamentu ma prawo kie-rowania zapytania do Komisji. Parlament corocznie przeprowadza debatę nad sprawozdaniem z działalności Komisji. Parlament ma pra-wo wyrażenia wotum nieufności wobec Komisji, co powoduje poda-nie się całej Komisji do dymisji.

Należy zauważyć, że rola Parlamentu Europejskiego w systemie prawno-politycznym Wspólnot stale rośnie, aczkolwiek Parlament

17

Europejski w dalszym ciągu nie posiada charakterystycznego dla par-lamentów krajowych uprawnienia prawotwórczego.

Rada Unii Europejskiej Rady nie należy utożsamiać z Radą Europejską. Rada jest złożona z

przedstawicieli państw członkowskich, przy czym każdy rząd deleguje do niej jednego z ministrów, który działa na podstawie udzielonego mu mandatu i jest reprezentantem swojego kraju. Skład personalny Rady jest zmienny i zależy od materii będącej przedmiotem jej obrad. Możliwe zatem jest odbywanie w tym samym czasie dwóch lub więcej posiedzeń Rady. Siedzibą Rady jest Bruksela. Przewodnictwo w Ra-dzie jest obejmowane na okres 6 miesięcy przez ministra reprezentu-jącego dane państwo, po czym następuje wymiana na zasadzie rotacji według ustalonego harmonogramu. Obrady Rady nie są jawne. Orga-nem pomocniczym rady jest Sekretariat generalny, który jest organem o charakterze techniczno-administracyjnym przeznaczonym dla ob-sługi organizacyjnej Rady.

W zależności od rodzaju uchwalanego aktu prawnego wymagane jest w głosowaniu w Radzie:

a) osiągnięcie większości bezwzględnej, b) osiągnięcie większości kwalifikowanej przy zastosowaniu głosów

ważonych (każdemu państwu przypada ilość głosów wynikająca z Traktatu i obliczona na podstawie danych statystycznych dotyczących różnych dziedzin gospodarki)

c) osiągnięcie jednomyślności. Rada spełnia funkcje określone w art. 145 Traktatu o Wspólnocie

Europejskiej stanowiącym: „Dla realizacji celów i zgodnie z postanowieniami niniejszego Trak-

tatu Rada: • koordynuje ogólną politykę gospodarczą państw członkowskich; • posiada kompetencję podejmowania decyzji;

18

• przekazuje Komisji poprzez przyjmowane przez siebie akty prawne kompetencje wykonywania ustanowionych przez siebie prze-pisów prawnych. (...)”

Rada spełnia następujące funkcje: 1. Prawodawczą - jest ona głównym organem prawodawczym

Wspólnot Europejskich i może stanowić prawo w sytuacji gdy upo-ważnia ją do tego specjalny przepis. Rada wydaje rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, Rada w przeważającej części uchwala akty prawne stanowiące odpowiedniki rozporządzeń wykonawczych, prze-pisów administracyjnych bądź norm. Należy zwrócić uwagę, że inicja-tywa prawodawcza należy do Komisji.

2. Ustalania polityki Wspólnot - Rada zawiera umowy z państwami lub organizacjami międzynarodowymi (przy czym zawarcie niektó-rych typów umów dokonuje się po uzyskaniu zgody Parlamentu Eu-ropejskiego), uchwala budżet Wspólnot (we współdziałaniu z Parlamentem)

3. Powoływania członków innych organów Wspólnot - m.in. Trybu-nału Obrachunkowego, komitetów doradczych

4. Koordynacyjną - wykonuje ją w przypadku gdy państwa człon-kowskie w danej dziedzinie zachowały kompetencje a Rada wydaje opinie i zalecenia, z tym że są one prawnie niewiążące.

5. Regulacyjną - podejmuje środki w celu ujednolicenia przepisów prawnych, wpływających bezpośrednio na funkcjonowanie jednolite-go rynku wewnętrznego, prowadzi politykę wizową.

Rada Unii Europejskiej, zgodnie z postanowieniami Traktatu z Ma-astricht spełnia również pewne zadania związane z realizacją wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (II filar) oraz spraw wewnętrz-nych i wymiaru sprawiedliwości (III) filar.

Komisja Europejska Zgodnie z przepisami Traktatu o Wspólnocie Europejskiej, Komisja

stoi na straży prawa wspólnotowego, jest motorem integracji, spełnia funkcje organu wykonawczego i decyzyjnego-zarządzającego Wspól-

19

notą, a także reprezentuje Wspólnotę Europejską w stosunkach we-wnętrznych i zewnętrznych. Siedzibą Komisji jest Bruksela.

Komisja składa się z 20 komisarzy mianowanych przez rządy państw członkowskich przy udziale Parlamentu Europejskiego, speł-niającego funkcje konsultacyjne i zatwierdzające.

Członkowie Komisji mianowani są na okres 5 lat. Postanowienia traktatów wymagają od komisarzy całkowitej nieza-

leżności w wykonywaniu swoich obowiązków, zakazując zwracania się do rządów mianujących o jakiekolwiek instrukcje, wytyczne i polecenia. Komisarzom nie wolno podejmować się wykonywania innej działalności zawodowej. Złożenie z urzędu następuje bądź z mocy wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, bądź w sytuacji uchwalenia wotum nieufności dla Komisji przez Parlament.

Każdy z Komisarzy odpowiedzialny jest za jedną lub kilka dziedzin, którymi zajmuje się Komisja, przy czym wszyscy ponoszą solidarną odpowiedzialność wobec Parlamentu Europejskiego. Podział funkcji w Komisji jest wykonywany w ramach istniejących Dyrekcji General-nych (obecnie 22), mających charakter „resortowy” oraz służb po-mocniczych (prawnicza, tłumaczy, etc.).

Uchwały Komisji zapadają bezwzględną większością głosów, chyba że stosowana jest procedura obiegowa i żaden z Komisarzy nie zgłosi sprzeciwu odnośnie skierowanego projektu, lub też za pomocą upo-ważnienia danego Komisarza do wydania stosownego aktu prawnego.

Komisja spełnia następujące funkcje: 1. Prawodawczą - wydaje rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zale-

cenia i opinie. Najczęściej wydawanym aktem prawnym są decyzje, w zakresie czterech przedmiotów uregulowanych w traktatach Komisja wydaje dyrektywy. Komisja posiada wyłączność w zakresie inicjaty-wy prawodawczej w zakresie działalności legislacyjnej Rady.

2. Kontrolną - realizowaną poprzez kontrolę stosowania prawa wspólnotowego przez organy Wspólnot, państwa członkowskie, oso-by prawne i fizyczne. Komisja jest uprawniona do podjęcia środków

20

służących przywróceniu stanu pożądanego, polegających na postępo-waniu upominawczym, wydając decyzje, nakładając kary pieniężne lub kierując sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.

3. Wykonawczo-zarządzającą - realizuje zadania wykonawcze i za-rządzające w ramach przekazanych jej uprawnień, a także prowadzi negocjacje w imieniu Wspólnot z państwami trzecimi lub organiza-cjami międzynarodowymi.

Trybunał Sprawiedliwości Jest sądowym organem Wspólnot zapewniającym przestrzeganie

prawa przy interpretacji i stosowaniu Traktatów i kumuluje w sobie funkcje sądu konstytucyjnego, najwyższego, międzynarodowego, cywilnego i sądu pracy. Składa się z 16 sędziów delegowanych przez poszczególne państwa. Postępowanie sądowe toczy się bądź przed pełnym składem Trybunału, bądź przed izbą składającą się ze składów trzy lub pięcioosobowych. Siedzibą Trybunału jest Luksemburg. Pań-stwa członkowskie oraz organy wspólnotowe reprezentowane są przez pełnomocników, natomiast osoby prawne i fizyczne muszą korzystać z pomocy adwokatów.

Sędziowie Trybunału mianowani przez państwa członkowskie rekru-tują się z naczelnych organów sądowych, palestry, administracji rzą-dowej oraz nauki prawa, powoływani są na okres 6 lat. Sędziowie nie mogą prowadzić działalności politycznej, zawodowej oraz piastować żadnych urzędów.

Postępowanie przed Trybunałem jest dosyć skomplikowane i składa się z części pisemnej i ustnej. Organem pomocniczym Trybunału, w zakresie prowadzenia postępowania są rzecznicy generalni, którzy po zapoznaniu się z całością przedstawionego Trybunałowi materiału sporządzają wnioski końcowe, stanowiące konkretne propozycje roz-strzygnięcia sporu. Orzeczenia Trybunału zapadają na posiedzeniu jawnym i są prawomocne z dniem ogłoszenia

Przykładowo Trybunał jako:

21

• sąd konstytucyjny orzeka o zgodności aktów prawnych Rady i Komisji, oraz wydawanych wspólnie przez Parlament i Radę, a także prawotwórczych aktów Parlamentu,

• sąd najwyższy rozpatruje środki odwoławcze od wyroków Sądu Pierwszej Instancji,

• sąd międzynarodowy rozpatruje spory między państwami człon-kowskimi,

• sąd cywilny rozstrzyga spory o naprawienie szkody wynikającej z działań funkcjonariuszy Wspólnot przy podejmowaniu przez nich czynności służbowych,

• sąd pracy rozpatruje spory pomiędzy Wspólnotami a ich funkcjo-nariuszami.

Należy zwrócić uwagę, że olbrzymi dorobek orzeczniczy Trybunału, stosującego i interpretującego przepisy prawa wspólnotowego pozwa-la na stwierdzenie, że odgrywa on również funkcje kreującą w zakre-sie rozwoju prawa Wspólnot Europejskich.

Sąd Pierwszej Instancji Został powołany przez Radę na mocy udzielonej jej w Jednolitym

Akcie Europejskim delegacji jako organ sądowy niższej instancji, z ograniczonym zakresem spraw przekazanych do rozpatrywania. Sąd składa się z 15 sędziów powoływanych na mocy porozumienia mię-dzy państwami. Procedura według jakiej Sąd obraduje jest zbliżona do procedury Trybunału Sprawiedliwości. Od orzeczenia wydanego przez Sąd Pierwszej Instancji służy odwołanie do Trybunału Sprawie-dliwości.

Trybunał Obrachunkowy Jest to organ kontrolny sprawujący kontrolę finansową we Wspólno-

tach, utworzony w 1975 r. Składa się z 14 członków mianowanych jednomyślnie przez Radę po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europej-skiego. Członkowie Trybunału nie są związani żadnymi instrukcjami państw członkowskich. Zadaniem Trybunału jest kontrola legalności

22

przychodów i wydatków Wspólnot i ich instytucji Trybunał raz w roku sporządza sprawozdanie publikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot, nie wydaje natomiast orzeczeń sądowych ani dyscyplinar-nych.

13 marca 1998 r.

23

WSPÓLNOTY EUROPEJSKIE A UNIA EUROPEJSKA ANDRZEJ KURKIEWICZ

Początek integracji europejskiej dało podpisanie w dniu 18 kwietnia

1951 r., przez 6 państw (Belgię, Francję, Holandię, Luksemburg, Re-publikę Federalną Niemiec i Włochy) Traktatu Paryskiego Ustanawia-jącego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS). Kolejnym jej etapem było podpisanie przez te same państwa dwóch Traktatów Rzymskich, obu w dniu 25 marca 1957 r., powołującego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) - od 1993 r. zmieniono nazwę na Wspólnota Europejska - oraz drugiego powołującego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EURATOM). Wszystkie wymienione powyżej organizacje działają do dnia dzisiejszego, realizując cele wynikające z powołujących je traktatów.

Wszystkie trzy organizacje były u swego zarania traktowane jako formy współpracy i integracji gospodarczej państw członkowskich, na rzecz których państwa te ograniczyły, w pewnych dziedzinach, swe prawa suwerenne. Podmiotami tych organizacji są nie tylko państwa członkowskie, lecz również obywatele. Cechami tak skonstruowanych instytucji prawnych są: bezpośrednia (tzn. pomijająca wewnętrzne systemy parlamentarno-ratyfikacyjne) skuteczność pewnych postano-wień w stosunku do obywateli, jak i Wspólnot; oraz prymat prawa wspólnotowego (często nazywanego europejskim) nad prawem we-wnętrznym państw członkowskich.

Elementem łączącym tak powstałe Wspólnoty jest: • członkostwo w nich tych samych państw, • posiadanie wspólnych organów, • posiadanie podmiotowości prawnomiędzynarodowej. Jednolity Akt Europejski, który wszedł w życie 1 lipca 1987 r. miał

charakter ujednolicający i zmieniająco-uzupełniający postanowienia trzech Traktatów: powiększył uprawnienia Parlamentu Europejskiego, zmienił uprawnienia Rady do podejmowania aktów prawnych więk-

24

szością głosów, stworzył podstawę prawną działania Rady Europej-skiej, Europejskiej Współpracy Politycznej, a także dokonał innych zmian w Traktatach.

Istotne znaczenie nabrał artykuł 30 Aktu zobowiązujący państwa do wzajemnego informowania i konsultowania każdej kwestii pozostają-cej we wspólnym interesie. Przy czym wspólne cele i zasady politycz-ne miały być stopniowo rozwijane i definiowane. Traktatowe rozsze-rzenie współpracy państw na obszar polityczny pod nazwą Europejska Współpraca Polityczna było wyrazem potwierdzenia istniejącej i roz-wijającej się współpracy państw w tej dziedzinie.

Wejście w życie w dniu 1 listopada 1993 r. Traktatu o Unii Europej-skiej, zwanego także Traktatem z Maastricht (którego stronami są wszystkie kraje wchodzące w skład Wspólnot) stanowiło kolejny etap zacieśniania między państwami członkowskimi Wspólnot współpracy w zakresie gospodarczej, co znalazło wyraz w modyfikacji wszystkich traktatów założycielskich Wspólnot oraz rozszerzenia tej współpracy na dziedziny polityczne.

Wstęp i przepisy ogólne Traktatu wyrażają zasady leżące u podstaw jego zawarcia. Zgodnie z Artykułem A Traktatu, Strony postanowiły ustanowić pomiędzy sobą Unię Europejską. Jednocześnie stwierdzo-no, że: ”Niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy...”. Traktat stwierdza wyraźnie, że Unia będzie tworzona w oparciu o Wspólnoty.

Zdefiniowane w Traktacie (art. B) cele Unii to: • popieranie zrównoważonego i trwałego postępu społeczno-

gospodarczego, ustanowienie unii gospodarczo-walutowej; • potwierdzenie swojej tożsamości na arenie międzynarodowej; • wzmacnianie ochrony praw i interesów obywateli Państw Człon-

kowskich przez wprowadzenie obywatelstwa Unii; • rozwijanie bliskiej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedli-

wości i spraw wewnętrznych; • pełne zachowanie i wzmacnianie acquis communautaire.

25

Tytuły V i VI Traktatu z Maastricht ustanowiły nowe formy współ-pracy pomiędzy państwami:

• wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (art. J); • współpracę w dziedzinach wymiaru sprawiedliwości i spraw we-

wnętrznych (art. K) W związku z powyższym mówi się o tzw. trzech filarach Traktatu z

Maastricht: I filar - współpraca o charakterze gospodarczym; II filar - wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa obejmująca

(art.J.1.2): • ochronę wspólnych wartości, podstawowych interesów i nieza-

leżności Unii: • umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej państw członkowskich we

wszystkich formach; • zachowanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodo-

wego, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, Aktu Koń-cowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej;

• rozwijanie i konsolidację demokracji oraz rządów prawa, posza-nowanie praw człowieka i swobód obywatelskich.

III filar - współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych obejmująca (art. K):

• politykę azylową; • zasady regulujące przekraczanie zewnętrznych granic państw

członkowskich i sprawowanie kontroli nad ich realizacją; • politykę imigracyjną i politykę dotyczącą krajów trzecich (zasady

wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich, walka z niele-galną imigracją);

• walkę z narkomanią i przestępczością międzynarodową; • współpracę rządową w sprawach cywilnych i karnych; • współpracę celną; • współpracę policyjną. Powstanie Unii Europejskiej przy jednoczesnym istnieniu Wspólnot

Europejskich może powodować powstanie pytania, czy Unia nie za-

26

stąpiła istniejących dotychczas organizacji. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco, Unia nie jest nową organizacją mię-dzynarodową a jedynie instytucją realizującą nowy etap współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, na co w sposób jednoznaczny wskazuje art. A Traktatu: „Unia będzie tworzona w oparciu o Wspól-noty Europejskie...”. Unia nie powołała odrębnych od Wspólnot orga-nów, z tym że niektóre organy Wspólnot, na mocy Traktatu z Ma-astricht, wykonują określone zadania w dziedzinie współpracy państw członkowskich w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

10 marca 1998 r.

27

WSPÓLNOTOWY PORZĄDEK PRAWNY DOROTA OLEJNICZAK

W tym miejscu pod pojęciem „wspólnotowy porządek prawny” na-

leży rozumieć źródła prawa wspólnotowego w znaczeniu formalnym - formę w jakiej mogą być wyrażone normy prawne. Chodzi tu o normy europejskiego prawa wspólnotowego, a więc tworzonego przez instytucje wspólnotowe lub organy wspólnotowe, podlegającego ju-rysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Instytucje wspólnotowe powołane do wykonywania zadań powierzonych Unii Europejskiej - a istotne w kontekście niniejszego opracowania to: Komisja Europejska (Komisja) - organ wykonawczo-zarządzający oraz Rada Unii Europejskiej (Rada) - organ uchwałodawczy. Zazna-czyć trzeba, że organy te razem z Parlamentem Europejskim współ-uczestniczą we wspólnotowym procesie prawodawczym.

Prawo wspólnotowe reguluje sytuacje z elementem ponadnarodo-wym i w tym znaczeniu prawo krajowe w zakresie norm odnoszących się wyłącznie do porządku wewnętrznego państwa i do sytuacji praw-nych własnych obywateli nie jest w stanie naruszyć prawa wspólno-towego. Opis uwzględnia także zakres obowiązywania i moc wiążącą tych norm.

Prawo wspólnotowe można obrazowo przedstawić jako piramidę. Szczyt piramidy tworzy prawo pierwotne - konstytuujące Wspólnoty. Zaliczyć tu należy:

• traktaty założycielskie: 1) ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG, obecnie: Wspólnota Europejska, w skrócie - Traktat o WE), 2) ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Ato-mowej Euratom (EWEA), 3) ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS). Trzy Wspólnoty (Wspólnota Europejska, EWEA, EWWiS) zwane są Wspólnotami Europejskimi;

• traktaty zmieniające traktaty założycielskie. Traktat o Unii Europejskiej (TUE) - podpisany został 7 lutego 1992 roku w Ma-

28

astricht, wszedł w życie 1 listopada 1993 roku. TUE wprowadził zmiany do traktatów założycielskich (EWG, EWWiS, Euratom). Ko-lejna - zasadnicza zmiana traktatowa nastąpiła w 1997 roku przez podpisanie 2 października Traktatu amsterdamskiego (TA) zmienia-jącego Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i inne odnośne akty. Traktat amsterdamski wejdzie w życie pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po złożeniu przez wszystkie państwa - strony instrumentów ratyfikujących Traktat (zgodnie z wymogami konstytucyjnymi tych państw) - dopiero wtedy stanie się częścią wspólnotowego porządku prawnego.

• do prawa pierwotnego zalicza się także traktaty o przystąpieniu nowych członków.

Drugim elementem wspólnotowego porządku prawnego jest prawo wtórne (pochodne). Zalicza się do niego: rozporządzenie, dyrektywę, decyzję. Poniżej omówione zostaną instrumenty prawne powołane przez Traktat o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej i w takim znacze-niu jakie Traktat poszczególnym instrumentom nadaje. Tak więc źró-dłami prawa pochodnego tworzonego przez organy Wspólnoty na podstawie upoważnień prawa pierwotnego są:

• rozporządzenie (art. 189 ust. 2). Pojęcie „rozporządzenie” w prawie wspólnotowym nie odpowiada znaczeniowo temu pojęciu w prawie polskim. Rozporządzenie wspólnotowe jest raczej zbliżone do ustawy, choć Komisja może też wydawać rozporządzenia, które mają charakter aktów wykonawczych. Odnoszenie „rozporządzenia” wspól-notowego do „ustawy” polskiej może być mylące w kontekście procesu legislacyjnego. W Polsce to Parlament jest ciałem ustawo-dawczym; Parlament Europejski zaś, mimo iż jego rola w tworzeniu prawa wspólnotowego systematycznie wzrasta, nie jest głównym organem w tym procesie (art. 189 - 189 c).

Rozporządzenie zawiera regulacje o charakterze generalnym i abs-trakcyjnym. Oznacza to, iż obowiązuje w całości - we wszystkich jego częściach oraz powszechnie - we wszystkich państwach członkow-skich („ma zasięg ogólny” - art. 189 ust. 2). Rozporządzenie stosuje

29

się bezpośrednio w państwach członkowskich, co oznacza że nie pod-lega ono transpozycji do krajowego porządku prawnego ani ogłosze-niu przewidzianemu dla aktów prawa krajowego - obowiązuje w for-mie przyjętej przez organy wspólnotowe. Bezpośrednia skuteczność rozporządzenia oznacza, iż ma ono zastosowanie zarówno w stosun-kach państwo - jednostka, jak i w relacjach pomiędzy poszczególnymi jednostkami. Każde rozporządzenie opublikowane w Dzienniku Urzę-dowym Wspólnot staje się częścią krajowego porządku prawnego każdego z państw członkowskich. Rozporządzenie wchodzi w życie w terminie w nim określonym lub dwudziestego dnia od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym.

• dyrektywa (art. 189 ust. 3). Ten akt prawny nie znajduje odpo-wiednika w polskim systemie prawa. Dyrektywa ma charakter wiążą-cy w stosunku do państwa członkowskiego, do którego jest skierowa-na. Dyrektywa, w odróżnieniu od rozporządzenia, nie wiąże w całości, lecz tylko co do samego skutku, który musi być osiągnięty przez pań-stwo członkowskie (adresata). Państwu pozostawia się więc swobodę wyboru środków i metod zmierzających do takiego przekształcenia (dostosowania) porządku krajowego, aby cel dyrektywy został osią-gnięty. Dyrektywa nabiera mocy wiążącej z chwilą notyfikacji stro-nom, do których jest skierowana; dyrektywy skierowane do wszyst-kich państw członkowskich oraz dyrektywy podjęte wspólnie przez Parlament Europejski oraz Radę są publikowane w Dzienniku Urzę-dowym Wspólnot Europejskich i wchodzą w życie w terminie w nich określonym lub dwudziestego dnia od ogłoszenia.

Zasadniczo więc, dyrektywa zakłada pewną swobodę państwa w za-kresie działań normatywnych, w praktyce jednak zdarza się, że określa cele w sposób tak szczegółowy, iż w rzeczywistości nie pozostawia państwu wyboru form i metod działania.

Po realizacji dyrektywy, organy władzy państwowej (jeśli posiadają odpowiednie kompetencje) oraz sądy krajowe, zobowiązane są do dokonywania takiej wykładni prawa wewnętrznego, aby cele dyrek-tywy zostały osiągnięte. Państwo nie może powoływać się na swoje prawo wewnętrzne celem usprawiedliwienia niewydania przepisów

30

zapewniających realizację dyrektywy w terminie (wskazując np. jako uzasadnienie długotrwałość procesu legislacyjnego lub fakt, że parla-ment krajowy jest rozwiązany), nie może też w tym celu powoływać się na zaniedbania innych państw w zakresie wykonania dyrektywy.

Mogą zdarzyć się sytuacje, w których mimo braku odpowiednich działań ze strony państwa, dyrektywa będzie stosowana: jeśli termin do podjęcia działań przez państwo już upłynął, a jej postanowienia nadają się do bezpośredniego stosowania. Taka bezpośrednia skutecz-ność odnosi się tylko do relacji państwo - jednostka (skutek wertykal-ny), nie ma zastosowania do stosunków pomiędzy indywidualnymi podmiotami (brak skutku). Dotyczy to tylko takich norm dyrektywy, które spełniają kryteria dostatecznej precyzyjności i bezwarunkowo-ści.

• decyzja (art. 189 ust. 4) obowiązuje w całości tych, do których jest skierowana. Decyzja jest więc aktem o charakterze indywidual-nym - ściśle określa adresata norm w niej zawartych (lub adresat nada-je się do indywidualizacji) i w tym znaczeniu jest zbliżona do decyzji administracyjnej na gruncie prawa wewnętrznego (np. polskiego). Adresatem decyzji mogą być osoby prawne, osoby fizyczne, państwa członkowskie. W tym ostatnim przypadku oczywista jest różnica po-między decyzją w prawie wspólnotowym a decyzją w prawie krajo-wym (samo państwo nigdy nie jest adresatem decyzji administracyj-nej). Decyzja, w odróżnieniu od dyrektywy wiąże w całej swej treści - adresat nie ma uprawnienia wyboru metod czy środków.

Decyzja nabiera mocy wiążącej z chwilą jej notyfikacji stronom; de-cyzje podjęte wspólnie przez Parlament Europejski i przez Radę - ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot - wchodzą w życie w terminie w nich określonym lub dwudziestego dnia od ogłoszenia.

Decyzja - w zależności od swojej treści - może bezpośrednio przy-znawać uprawnienia lub nakładać obowiązki na jednostki (osoby fi-zyczne lub prawne), albo zobowiązywać bądź nakładać na państwo członkowskie obowiązek wydania jakiegoś aktu normatywnego. W tym ostatnim przypadku może pojawić się problem rozróżnienia mię-dzy dyrektywą a decyzją.

31

W praktyce Wspólnot występują także decyzje sui generis - noszą one nazwę decyzji, ale nie są nimi w rozumieniu art. 189 ust. 4 (np. decyzja o utworzeniu Sądu Pierwszej Instancji, decyzje w sprawie programów wspólnotowych).

W art. 189 Traktat wymienia jeszcze takie instrumenty działania or-ganów wspólnotowych jak - zalecenia i opinie (ust. 5). Nie mają one mocy wiążącej. Brak mocy wiążącej nie oznacza jednak, że instru-menty te nie mogą mieć skutku prawnego. Jeśli np. przepisy traktato-we przewidują, że Komisja w określonych okolicznościach wydaje opinię, to wydanie takiej opinii staje się warunkiem bądź ma wpływ na dalszy bieg określonej procedury. Zgodnie np. z art. 169 ust. 2 Traktatu, Komisja przed wniesieniem do Trybunału Sprawiedliwości sprawy o naruszenie przez państwo zobowiązań traktatowych, musi wydać w tej sprawie umotywowaną opinię; również w trakcie okre-ślonej Traktatem procedury legislacyjnej, w której uczestniczą różne organy wspólnotowe, wymagane są opinie tych organów. Ponadto, państwo stosujące się do określonego zalecenia, wydając w tym celu akt o charakterze normatywnym, przy dokonywaniu jego wykładni posługuje się zaleceniem.

Do wydawania zaleceń i opinii upoważniona jest Komisja, nie tylko w przypadkach ściśle w Traktacie wskazanych, ale zawsze gdy uzna to za konieczne.

Podział na prawo pierwotne i wtórne (pochodne) ma doniosłość praktyczną, gdyż zakłada uporządkowanie hierarchiczne: wszystko to co jest tworzone jako prawo wtórne musi pozostawać w zgodzie z prawem pierwotnym, które stanowi „konstytucję” Wspólnot.

Traktat nakłada na organy wspólnotowe tworzące prawo obowiązek uzasadniania powstających aktów prawnych: „Rozporządzenia, dyrek-tywy i decyzje przyjęte wspólnie przez Parlament Europejski i Radę lub przyjęte przez Radę lub Komisję muszą określać przyczyny dla których zostały wydane” (art. 190). Ma to sprzyjać pewności prawa (w odniesieniu do stron, których interesów prawo dotyczy oraz sądów, które prawo to stosują). Brak uzasadnienia może być podstawą do unieważnienia aktu prawa wspólnotowego.

32

Do źródeł prawa wspólnotowego zaliczane są także zasady ogólne prawa. Zasady te mogą stanowić dorobek konstytucyjny państw członkowskich - są wspólne dla systemów prawnych tych państw lub mogą wynikać z samej istoty prawa wspólnotowego. Są też takie za-sady, które wynikają z każdego porządku prawnego. Zasadą uznaną przez Trybunał Sprawiedliwości jest przestrzeganie praw zasadni-czych jednostki. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził w swoim orzecznictwie istnienie (obowiązywanie) także innych zasad prawa: dobrej wiary, powagi rzeczy osądzonej, zasady posłuszeństwa prawu, wysłuchania obydwu stron, niedziałania prawa wstecz, niedyskrymi-nacji, pewności prawa, proporcjonalności (np. w odniesieniu do decy-zji administracyjnej). Zasady prawa europejskiego należałoby umie-ścić w hierarchii źródeł prawa poniżej prawa pierwotnego, ale powy-żej prawa wtórnego, oznacza to, iż zasady, jeśli stają się przedmiotem orzekania Trybunału Sprawiedliwości, mogą być podstawą do unie-ważnienia niezgodnych z nimi aktów prawa wtórnego. Źródłem prawa wspólnotowego są niektóre umowy międzynaro-

dowe. Muszą one spełniać następujące przesłanki: • zostały podpisane i weszły w życie już po powstaniu Wspólnot, • przynajmniej w części mieszczą się w kompetencji Wspólnot, • są objęte jurysdykcją Trybunału Sprawiedliwości, • stroną jest Wspólnota - sama lub razem z krajami członkowskimi, • zawarte zostały zgodnie z art. 228 Traktatu o WE. Źródłem prawa są również takie umowy, które zostały zawarte mię-

dzy państwami członkowskimi w ramach kompetencji określonych prawem wspólnotowym lub „spontanicznie”, warunkiem jest poddanie umowy jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości.

Szczególnym typem umów są układy o stowarzyszeniu, zawierane na podstawie art. 238 Traktatu o WE (przykładem jest Układ Europej-ski).

W prawie wspólnotowym istnieją także, nie wspomniane wcześniej w ramach wymienionych kategorii, wspólnotowe akty prawa we-wnętrznego: regulaminy instytucji wspólnotowych, akty organu

33

wspólnotowego wiążące inny organ wspólnotowy, akty prawne nor-mujące status prawny funkcjonariuszy Wspólnot.

Powyżej wskazane zostały i omówione źródła prawa wspólnotowe-go. Z punktu widzenia sytuacji Polski jednym z istotnych źródeł pra-wa wspólnotowego jest Układ Europejski ustanawiający stowarzy-szenie między Rzecząpospolitą Polską - z jednej strony a Wspólnota-mi Europejskimi i ich państwami członkowskimi - z drugiej strony. Układ został podpisany 16 grudnia 1991 roku, wszedł w życie 1 lute-go 1994 roku (przy czym część handlowa obowiązuje od 1 marca 1992 roku). Układ jest dla Polski zobowiązaniem międzynarodowym. W czasie przygotowania Polski do przystąpienia do Wspólnoty jest wyznacznikiem działań prawnych, politycznych i gospodarczych podejmowanych przez RP na różnych szczeblach władzy. „Strony uznają, że istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej ze Wspólnotą jest zbliżanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa Polski do ustawodawstwa istniejącego we Wspólnocie. Polska podej-muje wszelkie starania w celu zapewnienia zgodności jej przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Europy”. „Zapewnienie zgodno-ści” obejmuje: zmiany w obowiązujących już aktach prawnych, uchwalanie ustaw zawierających nową materię regulacyjną, wydawa-nie aktów wykonawczych.

Podstawą działań dostosowawczych jest, obok Układu Europejskie-go, „Biała Księga” z czerwca 1995 roku, przygotowana przez Komisję Europejską, dotycząca przygotowania krajów stowarzyszonych Euro-py Środkowej i Wschodniej do integracji z Rynkiem Wewnętrznym Unii Europejskiej. Biała Księga stanowi usystematyzowany zbiór instrumentów materialnego prawa wspólnotowego pochodnego i obejmuje 23 dziedziny działalności prawnej. Wymienione w Białej Księdze akty prawne to w większej części rozporządzenia i dyrektywy wspólnotowe. Akty prawne transponujące rozporządzenia wspólnoto-we do polskiego systemu prawnego będą musiały być uchylone po przystąpieniu RP do Unii Europejskiej, ponieważ dla podmiotów prawa europejskiego rozporządzenia są tym źródłem prawa, które obowiązuje i jest stosowane bezpośrednio. Państwa członkowskie nie

34

mogą więc dokonywać transpozycji norm rozporządzeń do swoich porządków prawnych.

Instytucje wspólnotowe powołane do wykonywania zadań powie-rzonych Unii Europejskiej - a istotne w kontekście niniejszego opra-cowania to: Komisja Europejska (Komisja) - organ wykonawczo-zarządzający oraz Rada Unii Europejskiej (Rada) - organ uchwało-dawczy. Zaznaczyć trzeba, że organy te razem z Parlamentem Euro-pejskim współuczestniczą we wspólnotowym procesie prawodaw-czym.

13 marca 1998 r.

35

PRAWO MATERIALNE WSPÓLNOT EUROPEJSKICH BARTOSZ PAWŁOWSKI

Rozmiary niniejszej publikacji zmuszają do opisania jedynie pod-

stawowych instytucji Traktatu Rzymskiego (TR): obywatelstwa euro-pejskiego, rynku wewnętrznego, głównych instytucji prawa konku-rencji.

Przed przystąpieniem do prezentacji, należy wspomnieć o celach, zasadach prawa materialnego i metodach urzeczywistniania prawa wspólnotowego, którym podporządkowane jest wykonywanie Trakta-tu Rzymskiego oraz wykonawczego wobec niego prawa wtórnego.

Cele Wspólnoty Europejskiej określa art. 2 TR. Są to: „wspieranie w całej Wspólnocie harmonijnego, zrównoważonego rozwoju działań gospodarczych, trwałego i nieinflacyjnego wzrostu z poszanowaniem środowiska naturalnego, wysokiego stopnia zbieżności działań gospo-darczych, wysokiego poziomu zatrudnienia i opieki społecznej, pod-noszenia stopy życiowej i jakości życia, ekonomicznej i społecznej spójności oraz solidarności pomiędzy państwami członkowskimi”. Cele te, jak widać, można podzielić na dwie kategorie: ekonomiczne i gospodarcze.

Osiągnięciu celów mają służyć przewidziane w Traktacie środki (art. 2 i 3 TR), do których zalicza się: stworzenie Unii Gospodarczej i Mo-netarnej oraz rynku wewnętrznego w tym także zniesienie pomiędzy państwami członkowskimi opłat celnych i ograniczeń ilościowych w przywozie i wywozie towarów, jak również innych środków odnoszą-cych ten sam skutek, przyjęcie środków dotyczących wjazdu i poru-szania się osób po rynku wewnętrznym (zgodnie z art. 100c TR), jak również systemu zapewniającego niezakłóconą konkurencję oraz zbliżenie regulacji prawnych państw członkowskich w stopniu ko-niecznym dla funkcjonowania wspólnego rynku.

Ponadto TR przewiduje istnienie trzech wspólnych polityk: handlo-wą, rolną i rybołówczą oraz transportową. W zakresie tych polityk

36

prawa suwerenne państw członkowskich są wyłączone. Osiągnięciu celów sprzyjać mają także tzw. zwykłe polityki wspólnotowe, w ra-mach których kompetencje podzielone są między instytucje wspólno-towe i państwa członkowskie. Są to polityki: socjalna, spójności go-spodarczej i społecznej, ochrony środowiska naturalnego, pobudzania konkurencji w przemyśle, badań naukowych i rozwoju technologicz-nego, sieci transeuropejskich, ochrony zdrowia, edukacyjna i wycho-wawcza, kulturalna, współpracy na rzecz rozwoju, ochrony konsu-menta, środki w dziedzinie energetyki, ochrony obywateli i turystyki oraz w związku ze stowarzyszeniem państw członkowskich z krajami i terytoriami zamorskimi.

Cele wspólnotowe są urzeczywistniane według pewnych metod in-tegracyjnych. Wyodrębnia się metody: substytucyjną, harmonizującą, koordynacyjną i strukturalną. Metody wyodrębnia się ze względu na kryterium jakim jest zakres możliwego eliminowania lub łagodzenia różnic, jakie występują pomiędzy poszczególnymi porządkami praw-nymi państw członkowskich.

Metoda substytucyjna w skrajnej postaci polega na dążeniu do za-stąpienia odpowiedniego fragmentu już istniejącego prawa krajowego przez nowe prawo wspólnotowe lub wykluczenia ewentualnej przy-szłej regulacji krajowej. W tej postaci metoda ta występuje rzadko. Częściej pojawia się w postaci złagodzonej. Nie eliminuje wówczas regulacji krajowej lecz często przewiduje kooperację z państwami członkowskimi czy to w zakresie wykonania rozporządzenia przez prawo krajowe, czy też w zakresie zapewnienia efektywnego stoso-wania aktu wspólnotowego. Podstawowym instrumentem dla tej me-tody jest rozporządzenie.

Metoda harmonizacyjna nie zakłada ujednolicania prawa krajowego państw członkowskich lecz tylko daleko idące zbliżenie przepisów. Harmonizacja może mieć różne natężenie (całkowita, częściowa lub minimalna). Stosuje się ją tam, gdzie nie ma materialnych norm wspólnotowych. Podstawowym instrumentem jest tu dyrektywa.

Metoda koordynacyjna zakłada przyjęcie do wiadomości faktu, że w niektórych dziedzinach systemy społeczne i prawne państw człon-

37

kowskich tak się różnią, że niemożliwa jest ich harmonizacja (np. art. 51 TR - zabezpieczenie społeczne), albo też, że wystarczającą formą integracji jest koordynowanie wysiłków przez różnego rodzaju pro-gramy, konsultacje itp. (polityki szczegółowe, np. w zakresie oświaty, ochrony zdrowia). Metoda koordynowania wysiłków państw odbywa się za pomocą środków politycznych (zalecenia, środki nieformalne), albo za pomocą środków prawnych (decyzje o przyjęciu programów, konwencje z państwami trzecimi). Może ona mieć znaczenie pomoc-nicze w stosunku do metod substytucyjnej i harmonizacyjnej.

Metoda strukturalna opiera się na tworzeniu struktur finansujących przemiany integracyjne (np. Europejski Fundusz Doradczy i Gwaran-cji Rolnej - art. 40 ust. 4 TR, Europejski Fundusz Socjalny - art. 123 - 125 TR). Metoda strukturalna ma głównie walor wspierający i po-mocniczy w stosunku do innych metod integracyjnych.

Zasady ogólne prawa materialnego Materialne prawo wspólnotowe działa na podstawie trzech wyraźnie

nie wyartykułowanych w prawie pierwotnym zasad: równości, wolno-ści i poszanowania praw podstawowych.

Pierwsza z nich została wyrażona w orzecznictwie Trybunału Spra-wiedliwości. Trybunał wyraził pogląd, że zasada ogólna równości „jest jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego”. Sprowadza się ona do tego, że niedopuszczalne jest czynienie różnic między podmiotami prawnymi państw członkowskich, które znajdują się w tożsamych sytuacjach albo równoprawne ich traktowanie, gdy znajdu-ją się w sytuacjach różnych, chyba że znajduje to obiektywne uzasad-nienie. W ten sposób zasada równości opiera się przede wszystkim na idei niedyskryminacji arbitralnej.

Dyskryminacja bezpośrednia, tj. taka, która nawiązuje wprost do wyraźnie wskazanego kryterium (np. obywatelstwa - art. 6 TR, płci - art. 119 TR) jest zakazana bezwzględnie. Dyskryminacja pośrednia, czyli taka, która nawiązuje do kryteriów, które nie będąc wyraźnie zakazanymi, mają skutek ekwiwalentny do dyskryminacji bezpośred-

38

niej. Dyskryminacja pośrednia jest co do zasady zakazana, chyba, że pojawi się racjonalne uzasadnienie dla jej istnienia (dyskryminacja taka musi być jednak proporcjonalna do celu chronionego).

Nie istnieje katalog kryteriów niedyskryminacyjnych. Niewątpliwie niedopuszczalna jest dyskryminacja ze względu na przynależność państwową, w tym obywatelstwo (art. 6, 48, 52, 59 i 60 TR), co przy-czynia się do powstania standardu traktowania narodowego w obrębie Wspólnot. Niedozwolona jest także dyskryminacja ze względu na płeć w odniesieniu do wynagrodzenia (art. 119 TR). Trybunał Sprawiedli-wości w swym orzecznictwie powoływał się także na kryterium rasy i religii.

Drugą zasadą jest zasada wolności. Zapewnia ona podmiotom państw członkowskich swobodę w podstawowych dziedzinach aktyw-ności życiowej i wiąże się przede wszystkim z instytucją rynku we-wnętrznego i z zasadą efektywnej konkurencji (art. 3a TR). Zasada wolności doznaje jednak szeregu ograniczeń. Tak np. wolność prze-pływu pracowników, wolność przedsiębiorczości i świadczenia usług mogą być ograniczone ze względu na porządek publiczny, zdrowie publiczne i bezpieczeństwo publiczne (48 ust. 3, 56 i 66 TR). Wolność przepływu towarów oraz wolność efektywnej konkurencji mogą być ograniczane poprzez istnienie monopoli (art. 37 i 90 TR) oraz ze względu na dopuszczalność stosowania ograniczeń w przepływie (art. 36 TR).

Trzecią zasadą jest zasada poszanowania praw podstawowych (praw człowieka i podstawowych wolności). Zasada ta ma znaczenie dla całej Unii, nie tylko dla Wspólnot (art. J.1 i K.2 Traktatu o Unii Euro-pejskiej - TUE), nie tylko dla państw członkowskich, ale i w stosun-kach z państwami trzecimi (art. 130 TR). Zasada ta jest wynikiem twórczej działalności Trybunału Sprawiedliwości, który - z jednej strony tworzy zasady ogólne prawa, dedukując je z tradycji konstytu-cyjnych państw członkowskich oraz głównie z Konwencji Rady Euro-py o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r. (art. F ust. 2 TUE), a z drugiej strony - wywodzi z prawa wspólnoto-wego uprawnienia indywidualne w związku z zasadą skutku bezpo-

39

średniego. W prawie wspólnotowym nie ma jednak katalogu praw i wolności. Pewne jest, że za prawa podstawowe mogą być uznane wszystkie te uprawnienia indywidualne, które chronione są w postaci zasad ogólnych prawa wspólnotowego (np. równość i niedyskrymina-cja, mir domowy, spokój lokalu handlowego, prawo do słusznego procesu).

Obywatelstwo europejskie Instytucja obywatelstwa europejskiego została wprowadzona do

Traktatu Rzymskiego dopiero przez Traktat z Maastricht, który wszedł w życie 1.11.1993 r.

Obywatelem Unii jest każda osoba posiadająca narodowość (przyna-leżność państwową) państwa członkowskiego. Obywatele Unii korzy-stają z praw i są poddani obowiązkom przewidzianym w Traktacie Rzymskim (art. 8 TR). Obywatelstwo Unii dotyczy tylko osób fizycz-nych, bo tylko one mogą wykonywać prawa wyborcze (art. 8b TR). Nie zastępuje ono obywatelstwa państw członkowskich lecz je uzu-pełnia. Jednocześnie obywatelstwo europejskie jest zależne od posia-dania obywatelstwa krajowego. Należy tu zauważyć, że warunki uzy-skania obywatelstwa poszczególnych krajów członkowskich UE, należą do wyłącznej kompetencji tych państw i każde z nich ma prawo regulować to zagadnienie we własnym zakresie. W pewnym uprosz-czeniu można więc powiedzieć, że istnieje tyle sposobów uzyskania obywatelstwa europejskiego, ile jest państw członkowskich w Unii, gdyż obywatelstwo europejskie uzyskuje się automatycznie z chwilą uzyskania obywatelstwa jednego z państw członkowskich.

Traktat Rzymski przewiduje niewielki katalog praw obywatelskich. Należą do niego: prawo swobodnego poruszania się i przebywania na obszarze państw członkowskich (art. 8a), prawo wyborcze w krajo-wych wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego (art. 8b), możność korzystania z opieki dyplomatycznej i konsularnej innego państwa członkowskiego (art. 8c), prawo składania petycji do Parla-

40

mentu Europejskiego i zwracania się do (europejskiego) rzecznika praw obywatelskich (art. 8d).

Prawo swobodnego poruszania się i przebywania przysługuje z za-strzeżeniem ograniczeń wynikających z Traktatu i postanowień przy-jętych na jego podstawie.

Prawa wyborcze obejmują zarówno bierne, jak i czynne prawa wy-borcze do organów lokalnych państw członkowskich oraz do Parla-mentu Europejskiego. Każdy obywatel Unii zamieszkały na terenie państwa członkowskiego, którego nie jest obywatelem, ma te prawa na takich samych warunkach, jak obywatele tego państwa. Szczegó-łowe warunki wykonywania tych praw wyborczych określają dwie dyrektywy Rady (93/109 i 94/80). Określają one dokumenty jakie powinien okazać obywatel pragnący z nich skorzystać, przewidują możliwość wymogu zamieszkiwania „pewnego minimalnego okresu czasu” na terytorium wyborczym tego państwa, gdzie chce się skorzy-stać ze swych praw wyborczych. Nadto dyrektywa dotycząca wybo-rów lokalnych dopuszcza np. wprowadzenie przez państwa członkow-skie zakazu obejmowania pewnych stanowisk pochodzących z wybo-ru, przez obywateli innych państw członkowskich.

Z prawami wyborczymi powinny wiązać się inne prawa polityczne. Żadne nie zostało jednak wymienione w Traktacie wyraźnie. Należy jednak zwrócić uwagę na art. 138a TR, który stanowi, że: „Partie polityczne na poziomie europejskim są ważnym elementem jako czynnik integracji europejskiej. Przyczyniają się one do kształtowania świadomości europejskiej i do wyrażania woli politycznej obywateli Unii”. Zdaje się to implikować prawo zrzeszania się obywateli euro-pejskich w partie polityczne działające na terenie europejskim i w konsekwencji prawo do działania w Parlamencie Europejskim i prawo do pokojowego gromadzenia się.

Katalog praw obywatelskich nie jest szeroki, jednak Rada ma prawo wydać akt, który wzmocni lub uzupełni ten katalog. Można traktować go więc jako katalog otwarty (art. 8e TR).

41

Rynek wewnętrzny Celem Unii Europejskiej i Wspólnoty Europejskiej jest zapewnienie

zrównoważonego i trwałego postępu społeczno-gospodarczego (art. B ust. 1 TUE i art. 2 TWE). Jednym z najistotniejszych instrumentów dla osiągnięcia tego celu jest stworzenie rynku wewnętrznego (wspól-nego rynku). Rynek wewnętrzny to przestrzeń bez granic wewnętrz-nych, w której zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób, usług, płatności i kapitałów, a także obowiązuje swoboda przedsię-biorczości.

1. Zasada swobodnego przepływu towarów Zasada swobodnego przepływu towarów oznacza, że towary pocho-

dzące ze Wspólnot lub legalnie na ich rynek dopuszczone mogą swo-bodnie, czyli bez żadnych przeszkód i na warunkach narodowych, krążyć po wspólnotowym terytorium celnym.

Ani Traktat, ani żaden akt prawa wtórnego nie zawierają definicji towaru. Z przepisów (art. 9 - 37 TR) można jednak wywnioskować, że pojęcie to obejmuje produkty przemysłowe oraz niektóre produkty rolne nie objęte wspólną polityką rolną. Pewne doprecyzowanie moż-na znaleźć w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, który stwier-dził, że towarami są „produkty, które dają się wyrazić w pieniądzu i jako takie mogą być przedmiotem transakcji handlowych” (sprawa 7/68, wyrok z 10 grudnia 1968 r.).

Zasada swobodnego przepływu towarów wiąże się z eliminacją ba-rier taryfowych (ustanowieniem unii celnej), barier parataryfowych (fiskal-nych) i barier pozataryfowych (ilościowych i jakościowych).

2. Zasada swobodnego przepływu osób Zasada swobodnego przepływu osób stanowi drugą podstawową

wolność, która składa się na rynek wewnętrzny. Zasada ta obejmuje dwa główne zagadnienia. Pierwsze, to prawo poruszania się i osiedla-nia się obywateli państw członkowskich w innych państwach człon-

42

kowskich (art. 48, 52, 59 TR). Drugie, to prawo do zabezpieczenia społecznego w związku ze swobodnym przepływem (art. 51 TR).

Swoboda poruszania się i osiedlania odnosi się co do zasady do trzech grup osób: pracowników najemnych, pracowników samodziel-nych oraz innych osób (przede wszystkim studentów i osób, które zaprzestały pracy).

3. Zasada wolności przedsiębiorczości Zasada ta nie jest wyraźnie wymieniona wśród wolności rynku we-

wnętrznego. Mimo, że do pewnego stopnia łączy ona wolność prze-pływu osób i usług, można traktować ją jako odrębną wolność.

Wolność przedsiębiorczości opiera się na swobodzie poruszania się i osiedlania w celu założenia i prowadzenia przedsiębiorczości oraz swobodzie przedsiębiorczości w ścisłym tego słowa znaczeniu, czyli swobodzie wykonywania rzeczywistej działalności gospodarczej za pośrednictwem określonego przedsiębiorstwa utworzonego w innym państwie członkowskim przez czas nieoznaczony (sprawa 221/89, wyrok wstępny z 25 lipca 1991 r.).

4. Zasada swobodnego świadczenia usług Zasada ta jest bardzo ściśle związana z pozostałymi zasadami rynku

wewnętrznego. W dużej części regulowana jest przez analogicznie stosowane przepisy o wolności przedsiębiorczości. Podmiotami wol-ności świadczenia usług są przede wszystkim osoby, obywatele państw członkowskich, przybywające świadczyć usługi do innego państwa członkowskiego. Zasada ta dotyczy także drugiej strony, czyli usługobiorców. Także i oni mają prawo swobodnego przemiesz-czania się w celu skorzystania z usługi. Podmiotami omawianej wol-ności są także osoby prawne. Rada ma ponadto prawo rozciągnąć obowiązywanie swobody także na obywateli państw trzecich.

Wyjaśnienie wymaga kluczowe w tym zakresie pojęcie usługi. Otóż, w rozumieniu Traktatu, usługi są to świadczenia, które zwykle wyko-

43

nywane są za wynagrodzeniem, o ile nie są objęte przepisami o swo-bodnym przepływie towarów, kapitałów i osób (art. 60 TR).

5. Zasada swobodnego przepływu kapitałów i płatności Wejście w życie Traktatu z Maastricht spowodowało całkiem nową

regulację swobody przepływu kapitałów. Obecnie zakazane są wszel-kie ograniczenia przepływu kapitału pomiędzy państwami członkow-skimi oraz pomiędzy państwami członkowskimi a krajami trzecimi. Taki sam zakaz dotyczy wszelkich płatności (art. 73b TR).

Od tej zasady jest jednak kilka wyjątków. Państwa członkowskie mogą stosować swoje prawo podatkowe, które rozróżnia podatników ze względu na ich miejsce zamieszkania lub zainwestowania kapita-łów. Traktat zezwala państwom członkowskim także na podejmowa-nie wszelkich środków zapobiegających naruszaniu praw i przepisów krajowych w sferze nadzoru prewencyjnego nad instytucjami finan-sowymi, dotyczących ustalania procedur zgłaszania przypływu kapita-łów dla celów administracyjnych lub informacji statystycznej. Środki te mogą być również usprawiedliwione względami porządku i bezpie-czeństwa publicznego (art. 73d TR). Traktat nie wyklucza możliwości wprowadzania zgodnych z nim ograniczeń w prowadzeniu działalno-ści gospodarczej. Środki te nie mogą jednak stanowić arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń swobodnego przepływu kapitału i płatności.

Wspólnotowe prawo konkurencji Jest to ogół norm regulujących konkurencję. Odnośnie rozumienia

pojęcia „konkurencja”, na podstawie orzecznictwa Trybunału Spra-wiedliwości można powiedzieć, że chodzi o konkurencję rzeczywistą (skuteczną), czyli o zapewnienie takiego stopnia konkurencji, jaki jest niezbędny do zagwarantowania przestrzegania podstawowych wymo-gów i osiągnięcia celów Traktatu, a w szczególności stworzenia jednolitego rynku spełniającego warunki analogiczne do warunków panujących na rynku krajowym.

44

Wspólnotowe prawo konkurencji zmierza zatem do zapewnienia ochrony konkurencji skutecznej (minimalnego poziomu konkurencji niezbędnego dla funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej). Chroni ono konkurencję przed naruszeniami pochodzącymi od samych przed-siębiorców, jak też ze strony państwa. Do pierwszej grupy naruszeń - pochodzących od przedsiębiorstw - zalicza się zmowę kartelową (art. 85 TR), nadużycie pozycji dominującej (art. 86 TR), nielegalną kon-centrację przedsiębiorstw oraz dumping (art. 91 TR), a także zasady konkurencji w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych. Do dru-giej grupy zalicza się tzw. niedozwoloną pomoc państwa (art. 92 TR).

Dla zastosowania wspólnotowych przepisów prawa konkurencji nie-zbędne jest, by naruszenie skutecznej konkurencji przez przedsiębior-stwa lub państwo, wpłynęło lub mogło wpłynąć na handel pomiędzy państwami członkowskimi.

14 marca 1998 r.

45

FUNKCJA PRAWODAWCZA I KONTROLNA PARLAMENTÓW KRAJOWYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH

UNII EUROPEJSKIEJ (ANALIZA PORÓWNAWCZA)

DOROTA OLEJNICZAK Rola parlamentu narodowego w kontekście członkostwa w Unii

Europejskiej przejawia się w jego aktywnej obecności poprzez: I. udział w transponowaniu obowiązującego prawa wspólnotowego; II. kontrolę połączoną z prawem do informacji o stanowisku i dzia-

łaniach władzy wykonawczej. W odniesieniu do punktu I parlament zajmuje się prawem już obo-

wiązującym (ewentualnie - projektami transpozycji prawa obowiązu-jącego przedstawionymi przez rząd), w odniesieniu do punktu II - projektami prawa wspólnotowego. Poniżej omówione zostaną kolejno obydwie formy obecności (uczestnictwa) parlamentu, z tym jednak zastrzeżeniem, że są one ze sobą funkcjonalnie powiązane, a ich wy-dzielenie ma charakter raczej teoretyczny i porządkujący. Tak np. rola komisji parlamentarnych do spraw europejskich w parlamentach naro-dowych omówiona zostanie w punkcie I, chociaż komisje aktywnie uczestniczą w wykonywaniu funkcji kontrolnych parlamentów.

Oddzielnie ujęte zostaną kwestie: udziału parlamentów w ratyfikacji traktatów (punkt III) i formy pośredniego oddziaływania na kształt prawa wspólnotowego, poprzez uczestnictwo parlamentów narodo-wych w strukturach ponadnarodowych (punkty: IV i V)

Celem opracowania nie jest opisowe przedstawienie działania par-lamentów w poszczególnych państwach członkowskich. Chodzi raczej o uporządkowane wskazanie obszarów i form aktywności parlamen-tów oraz zasygnalizowanie możliwości rozwiązań modelowych. Dla-tego, powoływane w tekście przykłady państw (za wyjątkiem Danii i Republiki Federalnej Niemiec - z uwagi na specyfikę rozwiązań), jedynie odnoszą omawiane problemy do praktyki parlamentarnej.

46

I. Funkcja ustawodawcza jest udziałem parlamentu w procesie le-gislacyjnym obejmującym transpozycję prawa wspólnotowego do porządku krajowego. Rola parlamentu ma charakter służebny - wpisu-je się w pewien etap realizacji zobowiązań państwa jako członka Unii Europejskiej. Inaczej - parlament jest współwykonawcą zobowiązań państwa. Ten obszar działania parlamentu jest podporządkowany regułom wyznaczanym przez Wspólnotę. Oznacza to, iż z zewnątrz, z punktu widzenia efektu ostatecznego w wymiarze wspólnotowym, działanie Parlamentu jest działaniem państwa jako całości. Zaniecha-nie wykonania zobowiązań albo działanie wbrew tym zobowiązaniom skutkuje odpowiedzialnością państwa na forum wspólnotowym.

Zasady organizacji parlamentu i postępowania z projektami zawiera-jącymi materię legislacyjną pozostają poza zainteresowaniem prawa wspólnotowego. Udział parlamentu w transponowaniu prawa wspól-notowego jest zagwarantowany jedynie generalnie, poprzez obowią-zek przestrzegania zasad demokracji i rządów prawa, wynikający z art. F.1. Traktatu z Maastricht. Jeśli, przynajmniej w państwach - członkach Wspólnoty, przyjmuje się, że prawotwórcza funkcja po-chodzącego z wyborów wolnych i powszechnych parlamentu narodo-wego jest przejawem systemu rządów demokratycznych, to w tym sensie udział parlamentu w transponowaniu prawa ma szerszą legity-mację niż ta, której źródłem są konstytucje i ustawy państw członkow-skich. Jednak prawo wspólnotowe w żaden sposób nie ingeruje w organizację procesu ustawodawczego państw członkowskich, dlatego też rzeczywisty udział parlamentu w transponowaniu dyrektyw wspólnotowych może być znacznie ograniczony. Przykładem mode-lowym jest Francja. Mocna pozycja władzy wykonawczej, także w zakresie spraw wspólnotowych, jest związana z przesunięciem kompe-tencji prawodawczej ze Zgromadzenia Narodowego na władzę wyko-nawczą: prezydenta i rząd - prezydent podpisuje rozporządzenia z mocą ustawy (fr. ordonnances) przyjęte na posiedzeniu rządu (art. 13 Konstytucji).

W parlamentach krajów członkowskich działają komisje parlamen-tarne do spraw europejskich. Rola takich komisji może sprowadzać

47

się do wykonywania kompetencji zaledwie równoważnych z kompe-tencjami innych komisji parlamentarnych, z uwzględnieniem jedynie różnego zakresu przedmiotowego. Może też wiązać się z uprawnie-niami komisji niemal równorzędnymi z uprawnieniami całej izby (izb) parlamentarnej - wówczas gdy sprawa dotyczy prawa lub polityki wspólnotowej. Uzasadnieniem drugiego rozwiązania jest umożliwie-nie szybkiej debaty (z uwagi na będący w toku wspólnotowy proces legislacyjny) albo ograniczenie jawności, konieczne w pewnych kwe-stiach polityki negocjacyjnej. Np. część posiedzeń komisji do spraw europejskich w parlamencie duńskim odbywa się z wyłączeniem jaw-ności, a stenogramy posiedzeń udostępniane są jedynie marszałkowi oraz jednemu przedstawicielowi z każdej partii politycznej reprezen-towanej w parlamencie. Wyłączenie kompetencji parlamentu jako całości jest rekompensowane składem komisji, który odzwierciedla reprezentację parlamentarną. Komisja stanowi quasi - parlament.

Podobnie, komisja parlamentarna do spraw europejskich w niemiec-kim Bundestagu ma możliwość wykonywania kompetencji przynależ-nych Bundestagowi, zastępując w ten sposób posiedzenie plenarne parlamentu. Nie są wyłączone uprawnienia innych komisji parlamen-tarnych do przeprowadzania debaty w sprawach związanych z Unią Europejską. Regulamin Bundestagu gwarantuje współpracę komisji do spraw Unii Europejskiej z innymi komisjami stałymi, którym przeka-zywane są dokumenty przedmiotowo związane z działaniem tych komisji.

W parlamencie duńskim inne komisje parlamentarne są włączone do całości procesu kontroli poprzez opiniowanie propozycji wspólnoto-wych dotyczących np. ochrony zdrowia, środowiska, rynku pracy, konsumentów.

Podstawą powołania komisji do spraw europejskich może być kon-stytucja, ustawa albo uchwała parlamentu (jego regulamin). Poziom regulacji decyduje w pewnym stopniu o znaczeniu komisji. W Repu-blice Federalnej Niemiec komisja do spraw Unii Europejskiej jest ustanowiona normą konstytucyjną (znowelizowany art. 45 Konstytu-cji). W związku ze strukturą federacyjną, również w Bundesracie

48

funkcjonuje komisja właściwa w sprawach wspólnotowych (obecnie - art. 52.3a Konstytucji). Komisja ta opiniuje, w imieniu Bundesratu, te propozycje wspólnotowe, które są pilne albo dotyczą spraw traktowa-nych jako poufne.

Oprócz kompetencji szczególnych, właściwych tylko tej komisji, komisja do spraw Unii Europejskiej posiada kompetencje przynależne każdej innej komisji parlamentarnej, bez względu na przedmiot dzia-łalności.

Kompetencje te nie są w kontekście kontroli parlamentarnej bez zna-czenia, zwłaszcza w parlamentach narodowych, w których komisje do spraw europejskich są wydzielone tylko ze względu na przedmiot działalności. Wówczas działanie komisji oparte jest o tradycyjne pro-cedury parlamentarne. W szczególności, komisja parlamentarna ma prawo żądania obecności ministrów na jej posiedzeniach, wysłuchania ministrów, kierowania do nich zapytań, przedstawiania swych uwag a nawet zaleceń, monitorowania działań rządu. Ponadto, komisja prze-prowadza debaty nad dokumentami tematycznie związanymi z przed-miotem swojej działalności, przygotowuje projekty aktów prawnych, które przedstawiciel komisji referuje na posiedzeniu plenarnym par-lamentu, ma uprawnienie (i obowiązek) przeprowadzania debaty nad projektami aktów prawnych kierowanych do komisji w toku procesu legislacyjnego.

Parlamentarzyści będący członkami komisji zajmującej się sprawami europejskimi mają szeroką wiedzę w dziedzinie spraw europejskich - wspólnotowych i wiedzą tą gotowi są służyć innym posłom. W każdej innej specjalistycznej komisji powinni uczestniczyć posłowie dyspo-nujący wiedzą o prawie wspólnotowym, w dziedzinie właściwej dla przedmiotu działania danej komisji. Ma to znaczenie ze względu na tworzenie prawa niesprzecznego z prawem wspólnotowym oraz na wykonywanie obowiązku transpozycji dyrektyw wspólnotowych do porządku krajowego. Dlatego też w Danii, Niemczech i Francji wy-pracowuje się formy współdziałania komisji do spraw europejskich z komisjami zajmującymi się wyspecjalizowanymi dziedzinami.

49

II. Funkcja kontrolna parlamentu. W zależności od rozwiązań na-rodowych może ona przejawiać się jako bardziej lub mniej kreatywna - wpływająca na stanowisko, jakie rząd (poszczególni ministrowie) zajmują w konkretnej sprawie na forum instytucji wspólnotowej - zwłaszcza Rady. Jest to więc udział parlamentu w procesie tworzenia aktów prawa wspólnotowego - oddziaływanie na treść prawa wspólnotowego na etapie projektowania wspólnotowych aktów prawnych. Na rządach spoczywa obowiązek przesyłania parlamentom lub bezpośrednio - komisjom, dokumentów wspólnotowych i to w takim czasie, który umożliwia zajęcie stanowiska. Obowiązek przesy-łania dokumentów może być rozszerzony o obowiązek konsultowania z parlamentem (komisją parlamentarną) zajmowanego przez rząd stanowiska, albo jeszcze dalej - uzupełniony o warunek uzyskania od komisji mandatu negocjacyjnego będącego zaleceniem (Belgia, Fin-landia, Szwecja) albo wiążącą instrukcją (Dania, w pewnym stopniu: Niemcy, Wielka Brytania oraz: Austria, Francja, Holandia - co do niektórych spraw)

Kontrola rządu przez parlamenty poszczególnych krajów oraz obo-wiązek informowania parlamentu o projektach aktów prawnych Unii jest kwestią regulacji prawnych i praktyki konstytucyjnej każdego państwa członkowskiego. Kontrola może wynikać z norm o charakte-rze konstytucyjnym, z ustawodawstwa towarzyszącego, regulaminów parlamentów lub izb parlamentów.

W odniesieniu do analizowanej tu funkcji parlamentu, kształtowanie stosunków między parlamentem narodowym (w szczególności komi-sją parlamentarną właściwą w sprawach wspólnotowych) a rządem, modelowo można przedstawić w postaci dwóch odmiennych koncep-cji (punkty: 1. i 2.)

1. Parlament posiada uprawnienia współdecydowania. Najbardziej ścisłą formą kontroli jest udzielanie rządowi (ministrowi) mandatu związanego. Jedynym państwem, w którym stosuje się taką procedurę kontroli jest Dania. Stanowisko komisji parlamentarnej do spraw europejskich (Europaudvalget) wiąże rząd w negocjacjach, które ten przeprowadza podczas obrad Rady Ministrów (Europejskiej). System

50

został wypracowany w drodze praktyki (poczynając od etapu negocja-cyjnego przystępowania do Wspólnot) i wiąże się z systemem rządów parlamentarnych. Rząd nie może sprawować władzy, jeśli ma prze-ciwko sobie większość parlamentarną, przy czym nie istnieje instytu-cja udzielenia wotum zaufania rządowi w oparciu o przedstawiony przez rząd program. Akt o przystąpieniu Danii do Wspólnot Europej-skich zobowiązuje rząd jedynie do informowania komisji parlamen-tarnej o projektach aktów prawnych Rady, które będą bezpośrednio stosowane w Danii, albo których transponowanie będzie wymagało działania Parlamentu. Podstawą kontroli rządu przez parlament (udzielenia mandatu) są zasadniczo dwa raporty z lat 1973/74, opra-cowane przez komisję parlamentarną właściwą w sprawach europej-skich. Komisja zbiera się regularnie w każdy piątek. Na posiedzeniu komisji obecnych jest 2-4 ministrów (wspieranych przez swoich urzędników), którzy przedstawiają stanowisko rządu w przedmiocie bieżących negocjacji w Brukseli, zaplanowanych na nadchodzący tydzień. Komisja udziela ministrowi mandatu wiążącego go w tych kwestiach, w których ma być podejmowana decyzja na poziomie wspólnotowym. Znaczenie polityczne takiego uprawnienia komisji parlamentu narodowego jest ogromne, ale doniosłość praktyczna - ograniczona - z uwagi na niewielki czas przeznaczony dla komisji na udzielenie mandatu ministrowi. Zazwyczaj odbywa się to w końcowej fazie wspólnotowego procesu legislacyjnego. Z drugiej jednak strony, krótki czas motywuje rząd do większej współpracy z parlamentem (konieczność sondowania nastawienia parlamentarzystów). Oprócz prezentacji stanowiska rządu, wystąpienia ministrów obejmują infor-mację o projektach aktów prawnych, nad którymi aktualnie trwa deba-ta na forum instytucji wspólnotowych.

Model współdecydowania przyjęto też w Republice Federalnej Nie-miec. Warto tu przytoczyć przykład niemiecki z uwagi na przejrzy-stość zastosowanej tam formy kontroli (poziom i szczegółowość regu-lacji), jej zakres, oraz ze względu na specyfikę państwa federacyjnego.

Cechy charakterystyczne niemieckiego systemu kontroli:

51

1) uregulowanie na poziomie Konstytucji. Art. 23 Konstytucji (przy-jęty w grudniu 1992 r. w związku z ratyfikacją Traktatu z Maastricht) wzmacnia pozycję krajów związkowych. Przed przystąpieniem do negocjacji we wspólnotowym procesie legislacyjnym, rząd federalny ma obowiązek wysłuchać opinii wyrażonej przez Bundestag. Opinia wyrażona przez Bundesrat w określonych przypadkach wiąże rząd federalny. Bundesrat ma uprawnienie do wyznaczenia przedstawiciela kraju, aby reprezentował RFN jako całość, jeśli regulacja wspólnoto-wa w sposób zasadniczy dotyka spraw pozostających w wyłącznej jurysdykcji krajowej;

2) ścisłe oddzielenie a)-udziału parlamentu federalnego w formuło-waniu kompetencji Wspólnot - art. 23.1 (o kompetencji parlamentów narodowych w zakresie regulacji traktatowych będzie mowa poniżej) od b)-jego uczestnictwa w procesie decyzyjnym w Unii Europejskiej - art. 23.2 i 3. Bundestag uczestniczy w wykonywaniu praw członkow-skich RFN we Wspólnocie poprzez prawo do informacji oraz opinio-wanie ustawodawstwa wspólnotowego i innych spraw pozostających w zakresie działania Unii Europejskiej;

3) wpływ Bundestagu nie tylko na sprawy objęte pierwszym filarem ale także wymóg oddzielnej zgody na przejście do trzeciego etapu Unii Walutowej;

4) zasady uczestnictwa Bundestagu są określone konstytucyjnie w sposób ogólny, ustawa określa szczegóły współpracy rządu federalne-go i Bundestagu w sprawach Unii Europejskiej - rząd ma obowiązek informowania Bundestagu o wszystkich projektach wspólnotowych, które mogą dotyczyć interesów RFN, obowiązek obejmuje projekty dyrektyw i rozporządzeń, stosowaną procedurę legislacyjną, czas podejmowania decyzji przez Radę, stanowisko negocjacyjne rządu federalnego, opinie Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich, treść podjętych decyzji;

5) konstytucyjnie określony obowiązek rządu do zasięgania opinii Parlamentu dotyczy aktów prawnych Unii Europejskiej, obejmuje więc rozporządzenia, dyrektywy i decyzje podjęte na podstawie Art. 189 Traktatu ustanawiającego Wspólnoty. Opinie Bundestagu rząd

52

bierze pod uwagę w negocjacjach. Ustawa, posługując się mocniej-szym sformułowaniem, stanowi iż opinie Bundestagu powinny leżeć u podstaw stanowiska negocjacyjnego rządu. Jednak żadne z tych sfor-mułowań nie daje podstaw do związania rządu opinią parlamentu, chodzi raczej o obowiązek wnikliwego rozważenia opinii i udzielenia wyjaśnienia w przypadku jej nieuwzględnienia w negocjacjach.

6) właściwą do analizowania i referowania informacji rządu (a także spraw związanych z traktatami założycielskimi i ich zmianami) oraz opiniowania jest w Bundestagu parlamentarna komisja do spraw Unii Europejskiej. Komisja właściwa w sprawach europejskich działa także w Bundesracie (o komisjach parlamentarnych do spraw europejskich była mowa w punkcie I).

2. Stanowisko parlamentu (komisji parlamentarnej) ma wyłącznie charakter opiniodawczy. Parlament może tylko oddziaływać poprzez wskazanie, zalecenie preferowanego przez ciało parlamentarne stano-wiska, jednak bez możliwości późniejszego egzekwowania konkret-nych poczynań ministra na forum instytucji wspólnotowej.

Przykładem przyjęcia takiego modelu jest Belgia. W zakresie kon-troli równoległe są kompetencje parlamentu federalnego (w sprawach o charakterze osobowym) i rad regionalnych (w sprawach o charakte-rze terytorialnym). Podstawa prawna kontroli, podobnie jak w RFN, jest trzystopniowa: konstytucja, ustawa - prawo o stosunkach między-narodowych Wspólnot (belgijskich) i Regionów oraz uchwała parla-mentu. Obowiązek informowania wynikający z art. 168 Konstytucji jest skonkretyzowany w ustawie, dotyczy przystępowania do trakta-tów i modyfikacji traktatów oraz przyjmowania innych aktów praw-nych Wspólnot. Izby parlamentu i rady krajowe w zakresie spraw im właściwych formułują swoją opinię, która jednak nie jest wiążąca dla stanowiska rządu.

Większa jest samodzielność rządu we Francji. Polityka Francji względem Wspólnot jest domeną rządu (tak jak polityka zagraniczna jest tradycyjnie domeną rządów). Jednakże obowiązek rządu przed-kładania propozycji aktów wspólnotowych, zawierających przepisy o znaczeniu ustawowym, Zgromadzeniu Narodowemu i Senatowi jest

53

obowiązkiem konstytucyjnym (art. 88.4 Konstytucji). Każda z izb ma kompetencję podejmowania rezolucji w tym zakresie.

3. Wyznacznikami zakresu kontroli wykonywanej przez parlament narodowy (komisję parlamentarną) są:

• prawo do debaty nad dokumentami wspólnotowymi, które nie zostały przedłożone parlamentowi przez rząd,

• prawo żądania przedstawienia przez rząd prognozowanych kon-sekwencji aktu wspólnotowego dla porządku prawnego krajowego: czy przyjęcie danego aktu będzie wymagać zmian ustawowych, jakie są przewidywane konsekwencje finansowe,

• możliwość wpływania na odroczenie procedury wspólnotowej w celu umożliwienia parlamentowi zapoznania się z odpowiednimi do-kumentami (tak w Wielkiej Brytanii),

• etap procedury wspólnotowej, w którym dokonywana jest kontro-la. Kontrola konkretnych dokumentów wspólnotowych, które mają być źródłem prawa powinna odbywać się na etapie projektowania poszczególnych aktów prawnych, tak aby wola parlamentu narodowe-go znalazła (pośrednio i warunkowo - w zależności od regulacji we-wnętrznych) swój wyraz w poczynaniach członków rządu na forum instytucji Unii Europejskiej,

• forma uzewnętrznienia stanowiska parlamentu co do określonego dokumentu (np. rezolucja, uchwała, zalecenie itp.),

• uprawnienie do kontroli stopnia w jakim rząd wziął pod uwagę stanowisko parlamentu,

• monitorowanie przez parlamenty narodowe realizacji umów za-wieranych między państwami członkowskimi. Dotyczy to np. Francji, Włoch i Holandii, gdzie powołane zostały odpowiednie komisje par-lamentarne do monitorowania realizacji Porozumień z Schengen,

• organizacja wewnętrzna Parlamentu - ogromna liczba dokumen-tów wspólnotowych może stwarzać problemy techniczne, związane z obsługą komisji parlamentarnych.

Ponadto, parlamenty narodowe mają jeszcze jedną istotną kompe-tencję w sprawach wspólnotowych - uchwalając budżet państwa de-

54

cydują jednocześnie o tej części budżetu, która jest wkładem państwa członkowskiego do budżetu Unii. W zależności od rozwiązań przyję-tych w państwach członkowskich, inicjatywa legislacyjna w sprawach budżetowych może być zastrzeżona wyłącznie dla rządu, a parlament jest władny projekt przyjąć w całości albo odrzucić, przy czym odrzu-cenie może wymagać większości kwalifikowanej.

4. Ograniczenia przedmiotowe możliwości wykonywania kontroli przez parlamenty narodowe (komisje parlamentarne) dotyczą spraw z zakresu drugiego i trzeciego filaru oraz spraw Unii Gospodarczej i Monetarnej. Chodzi tu więc o tak ważkie dla narodów państw człon-kowskich kwestie jak: konwergencja ekonomiczna, wspólna waluta, swobody obywatelskie, polityka zagraniczna. W odniesieniu do Unii Gospodarczej i Walutowej, Rada może decydować w głosowaniu większościowym, że państwa członkowskie mogą odstąpić od uzgod-nionych kryteriów ekonomicznych. W takiej sytuacji parlamenty na-rodowe są wyłączone z kontroli podejmowanych decyzji. W odniesie-niu do spraw zagranicznych, Rada powstrzymuje się często od infor-mowania Parlamentu Europejskiego, a ministrowie spraw zagranicz-nych krajów członkowskich powstrzymują się od informowania swo-ich parlamentów (Wielka Brytania, Francja). Zakres przekazywanej informacji i sposób jej udostępniania zależy w dużym stopniu od woli politycznej władzy wykonawczej oraz jej zdolności do wykorzysty-wania luzów decyzyjnych w tym zakresie.

Wśród źródeł ograniczeń kompetencji kontrolnych można wskazać: • tradycyjną właściwość władzy wykonawczej w sferze stosunków

o charakterze międzynarodowym, w kontekście uznawania spraw związanych z polityką wspólnotową jako spraw ze sfery stosunków międzynarodowych (coraz częściej wskazuje się jednak, że kwestie prawa i polityki wspólnotowej nie należą do kategorii „spraw zagra-nicznych”),

• przesuwającą się granicę pomiędzy materią, w której do stano-wienia prawa powołany jest parlament a tą, w której kompetencje należą do władzy wykonawczej - tendencję do przenoszenia upraw-

55

nień prawodawczych na rząd. Dotyczy to nie tylko konstytucji francu-skiej; w innych państwach parlamenty z własnej inicjatywy formułują dla rządu nieograniczone czasowo upoważnienie do dokonywania transpozycji dyrektyw wspólnotowych do prawa krajowego (Hiszpa-nia, Włochy, Wielka Brytania),

• pozostawienie władzy wykonawczej inicjatywy legislacyjnej w zakresie transponowania dyrektyw; przy czym coraz częściej dyrek-tywy wspólnotowe w rzeczywistości pozostawiają instytucjom krajo-wym niewiele swobody w wyborze sposobu ich wykonania,

• procedurę wspólnotową (głosowanie większościowe w Radzie, brak jakiejkolwiek możliwości kontroli parlamentu narodowego w odniesieniu do rozporządzeń wspólnotowych już obowiązujących - w odróżnieniu od dyrektyw, w przypadku których to również od parla-mentu krajowego może zależeć sposób ich wykonania).

W celu pokonania ograniczeń stosuje się środki zaradcze o dwoja-kim charakterze:

1) instytucjonalne: propozycje powołania - na poziomie instytucji europejskich - ciała (komisji) stworzonego wyłącznie z parlamenta-rzystów narodowych celem kontrolowania, czy propozycje Komisji są zgodne z zasadą pomocniczości, kontroli podstaw prawnych działań Wspólnoty, kontroli propozycji z zakresu drugiego i trzeciego filaru.

2) praktyczne - poddanie monitorowaniu przez parlament narodowy działań rządu podejmowanych w zakresie: Unii Gospodarczej i Mone-tarnej (np. parlamenty Niemiec i Holandii opiniowały przystąpienie do Unii Gospodarczej i Monetarnej), spraw zagranicznych, spraw bezpie-czeństwa wewnętrznego, wymiaru sprawiedliwości (drugi i trzeci filar) - zawieranie w tym celu wewnętrznych porozumień między parlamentem a rządem. Postulowane jest zapewnienie informacji (i kontroli) parlamentu narodowego nie tylko w sprawach z zakresu działania legislacyjnego Unii w ramach pierwszego filaru ale także w zakresie objętym białymi i zielonymi księgami Komisji, zapewnienie informacji o rezolucjach i konkluzjach Rady przygotowanych na pod-stawie komunikatów Komisji, o opiniach Komisji dotyczących do-

56

puszczalnej pomocy państwa. Na wymienione tutaj dokumenty oraz obszary działalności wspólnotowej rozciągnięta (chociaż w różnym zakresie) jest informacja przekazywana przez rządy do parlamentów Belgii, Hiszpanii, Holandii, Irlandii, Portugalii i Wielkiej Brytanii.

III. Niekwestionowaną kompetencją parlamentów narodowych jest ratyfikacja Traktatów założycielskich, traktatów je zmieniających oraz traktatów o przystąpieniu - jest to nie tyle forma kontroli ale kompe-tencja do całościowego zaakceptowania lub odrzucenia dokumentu. W tych sprawach stanowisko parlamentów narodowych ma takie samo znaczenie (moc decyzyjną) jak stanowisko rządów. W państwie fede-racyjnym (np. Republika Federalna Niemiec) gwarantuje się prawo współdecydowania reprezentacjom krajów (regionów). Art. 23 Kon-stytucji RFN wymaga zgody Bundestagu i Bundesratu wyrażonej większością kwalifikowaną 2/3 głosów w obydwu izbach. Zgoda kwalifikowanej większości wymagana jest też dla regulacji europej-skich wpływających na treść praw wyrażonych w Konstytucji.

IV. Pośrednio, funkcje informacyjno-kontrolne parlamentów krajo-wych są realizowane poprzez COSAC - Konferencję Organów Wy-specjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych. W Konferencji uczestniczą wybrani deputowani parlamentów narodowych (w przy-padku parlamentów dwuizbowych - reprezentowane są obie izby) i wybrani członkowie Parlamentu Europejskiego. Obecnie COSAC jest nieformalną płaszczyzną rozmów parlamentów a nie organem decy-zyjnym. Uczestniczący parlamentarzyści są informowani o działalno-ści Rady. Znacząca zmiana wprowadzona zostanie po wejściu w życie Traktatu amsterdamskiego zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i inne odnośne akty. Nastąpi to pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po zło-żeniu przez wszystkie państwa - strony instrumentów ratyfikujących Traktat (zgodnie z wymogami konstytucyjnymi tych państw). Do Traktatu dołączony został Protokół o roli parlamentów poszczegól-nych państw w Unii Europejskiej. Zgodnie z protokołem COSAC zostanie wzmocniona i włączona do Traktatu o Unii Europejskiej. Konferencja, wyrażając wspólną wolę uczestników, będzie mogła

57

inicjować i analizować projekty aktów prawnych, które mogą oddzia-ływać na prawa i wolności jednostek, będzie postulować zmiany legi-slacyjne Unii, dotyczące przede wszystkim zasady pomocniczości, przestrzeni wolności, bezpieczeństwa, sprawiedliwości i poszanowa-nia praw podstawowych (poprzez kierowanie takich postulatów do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji). Jednocześnie protokół zastrzega, że propozycje przedłożone przez COSAC nie wiążą parla-mentów narodowych.

Ponadto, zgodnie z Protokołem, dokumenty konsultacyjne Komisji - białe i zielone księgi oraz komunikaty - mają być niezwłocznie prze-kazywane parlamentom narodowym. Projekty aktów prawnych Komi-sji powinny być w krótkim czasie dostępne dla rządów państw człon-kowskich, aby te mogły z kolei udostępnić je swoim parlamentom. W ten sposób protokół wyznacza ramy informacji przekazywanej parla-mentom i konkretyzuje obowiązek rządów.

Wskazane wyżej zaakcentowanie roli parlamentów narodowych ma być rozwiązaniem ogólnego problemu tzw. deficytu demokracji w Unii Europejskiej, wynikającego ze scedowania na Wspólnotę kompe-tencji prawotwórczych parlamentów narodowych. W Unii z kolei, główny ciężar kompetencji prawodawczych, tradycyjnie przysługują-cych organom pochodzącym z wyborów powszechnych, spoczywa na organach, których sposób powołania bardziej sugerowałby kompeten-cje wykonawcze (Rada, Komisja) niż prawodawcze. Chodzi więc o instytucjonalizację wspólnego działania parlamentów narodowych i zwiększenie kontroli parlamentarnej w Unii Europejskiej.

V. Oprócz formy współpracy parlamentów krajowych z Parlamen-tem Europejskim jaką jest COSAC, działa jeszcze Konferencja Prze-wodniczących Parlamentów. Z inicjatywy Parlamentu Europejskiego, Konferencja obraduje co dwa lata i jest forum niesformalizowanej wymiany poglądów parlamentów narodowych na kwestie wspólnoto-we. Konferencja ma częściowo zaradzić deficytowi demokracji w Unii Europejskiej, a pośrednio sprzyja kontroli parlamentarnej działań rządów państw członkowskich.

58

20 lutego 1998 r.

59

IRLANDIA - METODY IMPLEMENTACJI PRAWA9 DOROTA OLEJNICZAK

1. Usytuowanie Parlamentu w systemie konstytucyjnym Irlandia została członkiem Wspólnot Europejskich w styczniu 1973

r. Do czasu ratyfikacji Traktatu z Maastricht w 1992 r., Parlament Narodowy Irlandii uczestniczył we współtworzeniu prawa wspólno-towego zasadniczo w dwóch formach, poprzez:

1) ratyfikację traktatów (prawa wspólnotowego pierwotnego), 2) transponowanie dyrektyw wspólnotowych do prawa irlandzkiego. Ratyfikowanie Traktatu z Maastricht wywołało problem bardziej

ogólny - kontroli parlamentarnej prawa wspólnotowego. Problem sprawowania kontroli parlamentarnej (jej zakresu i metod) dotyczy wszystkich parlamentów narodowych państw członkowskich a także Parlamentu Europejskiego.

Rolę Parlamentu irlandzkiego rozpatrywać należy w odniesieniu do art. 5 Konstytucji Irlandii: „Irlandia jest państwem suwerennym, nie-zależnym i demokratycznym”, oraz w kontekście postulatu zgodności prawa krajowego z całością prawa wspólnotowego.

Zasada demokracji w systemie konstytucyjnym Irlandii jest zbudo-wana w oparciu o konkretne rozwiązania konstytucyjne:

• konstytucja pisana przyjęta w drodze referendum powszechnego; każda poprawka do Konstytucji zatwierdzana w referendum,

• bezpośrednia stosowalność postanowień Konstytucji, • powszechne wybory Prezydenta, prawo Prezydenta do rozwiąza-

nia Parlamentu (na wniosek Premiera), oraz prawo Prezydenta do zwrócenia się do Sądu Najwyższego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności projektu aktu prawnego z Konstytucją. W wykonywaniu

9 Approximation of Legislation: The role of the EU Member States’ Parliaments for the transposition of EC measures into national law: The case of Ireland, Seminarium: Dublin - Irlandia 26 - 27 lutego 1998 r.

60

innych kompetencji Prezydent jest obowiązany współdziałać z Pre-mierem,

• Parlament składa się z Prezydenta (wybieranego w wyborach bezpośrednich) oraz izby niższej (Dáil Éireann) i wyższej (Seanad Éirean).

2. Konstytucyjne podstawy członkostwa Irlandii we Wspólno-

tach i obowiązywanie prawa wspólnotowego Generalnie usytuowanie Irlandii we wspólnocie narodów określał i

określa art. 29 Konstytucji. Brzmienie tego artykułu ulegało modyfi-kacjom odnoszącym się do kolejnych aktów o charakterze wspólno-towym (europejskim), do których przystępowała Irlandia. Przystąpie-nie do Wspólnot Europejskich oraz ratyfikacja Traktatu z Maastricht wymagały zmiany Konstytucji.

• w 1972 r. przyjęto poprawkę (trzecia poprawka do Konstytucji), która umożliwiła Irlandii przystąpienie do Wspólnot Europejskich (Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej Wspólnoty Go-spodarczej, Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej). Nowelizacji Konstytucji w 1972 r. towarzyszyło przyjęcie Aktu o Wspólnotach Europejskich.

• w 1987 r. poprawka konstytucyjna (dziesiąta) umożliwiła ratyfi-kację Jednolitego Aktu Europejskiego.

• w 1992 r. - nowelizacja (poprawka jedenasta) upoważniła pań-stwo do ratyfikacji Traktatu o utworzeniu Unii Europejskiej i tym samym zadecydowano o członkostwie Irlandii w Unii Europejskiej.

Ratyfikacja Traktatu z Amsterdamu, podpisanego 2 października 1997 r., będzie możliwa jedynie po przeprowadzeniu referendum konstytucyjnego - projekt zmiany - osiemnasta poprawka do Konsty-tucji - został przedstawiony 22 stycznia 1998 r. przez Ministra Spraw Zagranicznych.

Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 29 Konstytucji, żadna norma w niej zawarta nie może być rozumiana jako unieważniająca prawo, decyzje administracyjne albo środki podjęte przez państwo, a ko-

61

nieczne w związku ze zobowiązaniami państwa jako członka Unii Europejskiej i Wspólnot. Żadna norma Konstytucji nie może być też rozumiana jako uchylająca akty prawne, decyzje czy środki podejmo-wane przez Unię Europejską bądź Wspólnoty lub ich instytucje albo inne ciała wyposażone w odpowiednie kompetencje na podstawie traktatów ustanawiających Wspólnoty. Art. 29 Konstytucji stanowi jedyne uchylenie wyłączności parlamentu w stanowieniu prawa po-wszechnie obowiązującego (art. 15. 2. pkt 1 Konstytucji).

Tak więc zarówno przyjęte już, jak i przyszłe prawo europejskie jest prawem obowiązującym i ma być częścią irlandzkiego porządku prawnego. Art. 29 Konstytucji został uznany jako swoistego rodzaju „licencja” dla tworzenia prawa, wynikającego ze zobowiązań w Unii Europejskiej, w sposób, w który w innej sytuacji mógłby być uznany za naruszenie zasad konstytucyjnych. Problem jest o tyle istotny, że dotyka samego konstytucyjnego umocowania prawodawstwa wspól-notowego oraz granic swobody działań organów władzy wykonawczej w realizacji zobowiązań wspólnotowych.

W towarzyszącym nowelizacji Konstytucji Akcie o Wspólnotach Europejskich z 1972 r. (ustawa irlandzka), stwierdza się, iż wspólno-towe akty (przyjęte i przyszłe) są częścią prawa krajowego na warun-kach określonych w traktatach. Na podstawie tej ustawy minister (rząd) jest upoważniony do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, które mają taką samą skuteczność jak ustawy uchwalane w drodze zwykłej procedury legislacyjnej (przez obydwie izby Parlamentu i po podpisaniu przez Prezydenta). W ciągu roku od wydania rozporządze-nia Parlament, na wniosek parlamentarnej komisji wspólnej obu izb, właściwej w dziedzinie prawa wspólnotowego (nazwa komisji ulegała zmianie), może uchylić rozporządzenie. Działania podjęte w czasie obowiązywania rozporządzenia i na jego podstawie zachowują swą ważność.

62

3. Transponowanie dyrektyw i rola Office of the Attorney Gene-ral (Biuro AG)10

a. W praktyce, na podstawie art. 29 Konstytucji oraz Aktu z 1972 r., rząd dokonuje transponowania dyrektyw wspólnotowych do prawa krajowego. Takie działania wywołują szczególne kontrowersje w sytuacji, gdy wydane przez ministra rozporządzenie wprowadza regu-lacje sprzeczne czy zmieniające obowiązujące ustawy.

Sprawa Meagher przeciwko Ministrowi Rolnictwa (1993 r.) Minister Rolnictwa wydał, w wykonaniu Dyrektywy 85/358/EEC,

rozporządzenie, które zakazywało posiadania pewnych leków wetery-naryjnych. Wniosek o ukaranie osoby za użycie tych środków mógł być skierowany w okresie 2 lat od dokonania tego czynu. Przepis ten był sprzeczny z ustawą z 1851 r., która możliwość wydania nakazu uiszczenia grzywny ograniczała do 6 miesięcy. Zarówno rozporządze-nie jak i Akt z 1972 r. zostały zaskarżone jako nieważne i sprzeczne z Konstytucją. Skarżący podniósł, iż wydanie przez ministra, na pod-stawie upoważnienia ustawowego, rozporządzenia, które zmienia prawo obowiązujące z mocy ustawy Parlamentu, jest sprzeczne z zasadą podziału władz i jest naruszeniem ustawodawczej funkcji Par-lamentu.

Sąd Najwyższy orzekł (zmieniając orzeczenie niższej instancji), że zaskarżone rozporządzenie oraz akt z 1972 r. nie naruszają Konstytu-cji, ponieważ rozporządzenie to można zakwalifikować do kategorii: „decyzji administracyjnych bądź środków podjętych przez państwo, a koniecznych w związku ze zobowiązaniami państwa wynikającymi z członkostwa we Wspólnotach Europejskich” (art. 29 Konstytucji).

10 Ponieważ w polskim systemie prawnym, a także w systemach innych państw europejskich, nie występuje instytucja o funkcjach zbliżonych do OAG, w niniejszym opracowaniu występować będzie nazwa angielska. Chodzi bowiem o uniknięcie nieporozumienia, które mogłoby wynikać z kojarzenia słów polskich z konkretnymi rozwiązaniami prawnymi. W skrócie Biuro AG to zespół urzędników - prawników będący zapleczem rządu w zakresie doradztwa prawnego.

63

Akt z 1972 r. upoważnia ministra do dokonania transpozycji do kra-jowego porządku prawnego dyrektyw Rady, zgodnie z wymogami określonymi w traktatach ustanawiających Wspólnoty. Wybór metody transponowania dyrektywy nie jest wyłączony spod kontroli sądowej. Wydanie rozporządzenia jest zgodne z prawem, pod warunkiem, że w konkretnym przypadku zastosowana metoda oraz zakres regulacji jest konieczny dla skutecznego wykonania dyrektywy. W sytuacji, gdy w danym przypadku istniałaby możliwość stosowania normalnej proce-dury ustawodawczej (gdy w ten sposób można zapewnić wykonanie dyrektywy), rozporządzenie ministra, zmieniające prawo obowiązują-ce na mocy ustaw, nie spełniałoby postulatu „konieczności”, a więc nie byłoby wydane w zgodzie z art. 29 Konstytucji oraz z Aktem z 1972 r.

W ocenie Sądu, dyrektywa, może być ważnie transponowana w dro-dze rozporządzenia ministra z mocą ustawy, dopóki rozporządzenie jest niczym innym jak administracyjnym wykonaniem polityki i zasad dyrektywy wspólnotowej. Do wykonania dyrektywy nie zawsze ko-nieczne jest wydanie aktu prawnego o mocy ustawy, często wystarczy akt administracyjny, którego treść nie zawiera materii ustawowej.

Rządowy (ministerialny) akt prawny o mocy ustawy, transponujący dyrektywę zawiera, między innymi, następujące elementy:

1 - definicje normatywne, 2 - postanowienia określające sposób, w jaki sąd krajowy może od-

woływać się do dyrektywy w przypadku trudności interpretacyjnych. Przy dokonywaniu interpretacji aktu prawnego, sąd bierze pod uwagę postanowienia dyrektywy, w tym także preambułę, dla prawidłowego rozumienia celu aktu prawa wspólnotowego,

3 - przepis karny - penalizujący zachowanie sprzeczne z postano-wieniami aktu,

4 - dołączony tekst dyrektywy wspólnotowej - cały tekst dyrektywy jest zamieszczany w końcowej części aktu i w ten sposób zostaje do-łączony do jego postanowień.

b. Transponowanie dyrektyw do prawa krajowego odbywa się też przy zastosowaniu normalnego procesu legislacyjnego przewidziane-

64

go dla innych aktów prawnych. Każdy minister zajmuje się dziedziną dla niego właściwą i w tym zakresie, w ramach wykonywanych przez niego zadań, rozeznaje jaka konkretna regulacja jest konieczna dla dokonania transpozycji. Następnie przygotowuje projekt aktu prawne-go. Projekt jest przedstawiany pozostałym ministrom oraz udostępnia-ny publicznie - jest to forma konsultacji i etap zbierania informacji od środowisk zainteresowanych daną materią legislacyjną. Minister po-dejmuje decyzję co do ostatecznej zawartości projektu i przekazuje projekt Sekretarzowi Generalnemu - szefowi Sekretariatu Rządu. Każdy ministerialny projekt aktu prawnego musi być zaopiniowany przez departament finansów (ministerstwo finansów). Projekt rządo-wego aktu prawnego jest opracowywany w formie tekstu prawnego przez Biuro AG. Istnienie i funkcjonowanie Biura AG jest czymś wyjątkowym na tle innych europejskich systemów prawnych. Szef Biura jest doradcą rządu w kwestiach prawa i legislacji, wraz ze swo-imi urzędnikami opracowuje dla rządu opinie prawne, nie jest jednak członkiem rządu. Upełnomocniony przedstawiciel Biura ma kompe-tencje do reprezentowania rządu przed sądami w sprawach wynikają-cych z rządowych aktów prawnych, także w sprawach wynikających z niedopełnienia zobowiązań wspólnotowych. Dla niniejszego opraco-wania znaczenie ma zwłaszcza rola Biura jako doradcy legislacyjnego.

Ponieważ liczba ministrów w rządzie irlandzkim jest ograniczona ustawowo do 17, a ministrowie zazwyczaj nie mają wykształcenia prawniczego (zasada wynikająca z praktyki irlandzkiego systemu rządów), dlatego ważna jest praca wykonywana przez ok. 50 prawni-ków zatrudnionych w Biurze AG. W szczególności, analizują oni i przedstawiają propozycje konkretnych rozwiązań w kontekście ich zgodności z prawem wspólnotowym a ich rola nie ogranicza się do czysto technicznego opracowania propozycji rządowych.

Proces transponowania prawa rozpoczyna się już na etapie tworzenia prawa wspólnotowego. Biuro ma swoich reprezentantów w Brukseli, uczestniczących w grupach roboczych przygotowujących projekty wspólnotowych aktów prawnych. Przed przyjęciem dyrektywy, Ko-misja (Europejska) przedstawia projekt aktu, co służy wyeksponowa-

65

niu przewidywanych problemów, które mogą pojawić się w chwili gdy dyrektywa zacznie obowiązywać. Następnie, gdy dyrektywa zo-stanie przyjęta, prawnicy z Biura AG analizują ją pod kątem metody transponowania do porządku krajowego zawartych w niej postano-wień. Ponieważ to przede wszystkim na rządzie spoczywa odpowie-dzialność za wykonywanie zobowiązań członkowskich, może zacho-dzić konieczność wydania aktu o charakterze wykonawczym, a nawet - jak wcześniej była o tym mowa - rozporządzenia z mocą ustawy, zmieniającego istniejące ustawodawstwo. Zadaniem Biura AG jest przestrzeganie czasu wymaganego dla przyjęcia do prawa krajowego określonych rozwiązań prawnych oraz zapobieżenie sytuacji, w której istniałaby podstawa do odpowiedzialności państwa za zaniechanie lub błędne wykonywanie zobowiązań wspólnotowych.

Pewną trudnością w zakresie dokonywania transpozycji dyrektyw oraz egzekwowania prawa wspólnotowego, którego źródłem są inne akty wspólnotowe (rozporządzenia), jest brak w irlandzkim systemie prawnym prawa administracyjnego, a co się z tym wiąże - kar o cha-rakterze administracyjnym. Zasadniczo funkcjonuje podział gałęzi prawa na prawo cywilne i prawo karne. Fakt ten może być powoływa-ny jako uzasadnienie konieczności stosowania w określonych sytu-acjach aktów prawnych rządowych o mocy ustawy.

c. Proces legislacyjny w Parlamencie W procesie stanowienia prawa (ustaw) biorą udział dwie izby: Dáil i

Seanad. Projekt ustawy jest kierowany do izby niższej, następnie pro-jekt przyjęty przesyłany jest do izby wyższej, która ma prawo wno-szenia poprawek. Seanad nie wnosi poprawek do ustawy budżetowej. Przedstawione poniżej etapy procesu legislacyjnego są takie same w obu izbach parlamentarnych:

1) wprowadzenie i przedstawienie projektu aktu prawnego. Mimo, iż członkom Parlamentu przysługuje inicjatywa legislacyjna, to zdecy-dowana większość projektów pochodzi od rządu, a izby parlamentarne uczestniczą w procesie legislacyjnym głównie poprzez zgłaszanie

66

propozycji poprawek; każdy minister jest zobowiązany do inicjowania aktów prawnych (poprawek) w zakresie zdefiniowanym przedmiotem swojej działalności. Decyzja podejmowana na tym etapie dotyczy dopuszczenia projektu do dalszej procedury parlamentarnej;

2) debata ogólna - dotyczy kwestii zasadniczych danego projektu. Przedstawiciele głównych sił politycznych obecnych w Parlamencie przedstawiają swoje stanowiska; każdy parlamentarzysta ma prawo jeden raz zabrać głos, sprawozdawca projektu może zabrać głos na początku i na końcu debaty. Debata dotyczy skierowania projektu do drugiego czytania;

3) postępowanie w komisji parlamentarnej. Etap ten obejmuje szcze-gółową analizę kolejnych artykułów projektu oraz wcześniej zgłoszo-nych poprawek. Nie są dopuszczalne poprawki dotyczące tej części projektu, nad którą dyskusja już została zakończona. Poprawki nie mogą stanowić bezpośredniego zaprzeczenia propozycji projektu;

4) przedstawienie całego projektu, z uwzględnieniem wyników prac komisji. Na tym etapie podejmuje się decyzję o przyjęciu poprawek, nie przeprowadza się natomiast analizy kolejnych postanowień projektu; poprawki mogą być głosowane pojedynczo albo en bloc; dopuszczalne są tylko te poprawki, które są wynikiem prac komisji;

5) Debata nad treścią całego projektu (po uwzględnieniu poprawek). Każdy parlamentarzysta może zabrać głos tylko raz i wypowiedzieć się co do przyjęcia projektu. Nie są dopuszczalne poprawki, które nie zostały ujęte wcześniej w formie pisemnej.

Przyjęty przez Parlament projekt ustawy wymaga podpisu Prezyden-ta. Następnie Prezydent promulguje ustawę przez opublikowanie jej w dzienniku urzędowym. Prezydent może przed złożeniem podpisu, skierować projekt do Sądu Najwyższego dla dokonania oceny zgod-ności uchwalonego aktu z Konstytucją.

4. Komisje parlamentarne funkcjonujące w Parlamencie są komisja-mi jednej izby albo komisjami wspólnymi (połączonymi) - Sejmu i Senatu. Każda z komisji wspólnych jest odpowiedzialna za konkretne ministerstwo, ma też nazwę odpowiadającą temu ministerstwu (obec-nie funkcjonuje 14 komisji wspólnych).

67

Komisja Wspólna do spraw ustawodawstwa wtórnego (pochodnego) funkcjonowała w latach 1972 - 1992. Początkowo (w latach 1972 - 1973) do kompetencji Komisji należało zatwierdzanie każdego aktu prawa pochodnego (wydanego przez rząd na mocy ustaw). Rządowy akt prawny (rozporządzenie), w przypadku niezatwierdzenia przez Komisję, był nieważny. Od 1973 r. (nowelizacja Aktu o Wspólnotach Europejskich) Komisja miała prawo skierować wniosek do Parlamen-tu o unieważnienie aktu rządowego.

W latach 1993 - 1994 Komisja Wspólna do spraw ustawodawstwa wtórnego została zastąpiona przez Komisję Spraw Zagranicznych, w ramach tej Komisji utworzono podkomisję do spraw legislacji wspól-notowej. Nie było oddzielnej komisji wspólnej do spraw Unii Euro-pejskiej. Komisja zajmowała się analizą projektów prawa pochodnego (rozporządzeń wydawanych przez rząd) oraz projektów ustaw.

W 1995 r. powołana została Komisja Wspólna do Spraw Europej-skich. Zadaniem sejmowej Komisji do Spraw Europejskich jest rozpa-trywanie (w trakcie procedury legislacyjnej) projektów aktów praw-nych inicjowanych w zakresie właściwości Ministra Spraw Zagra-nicznych. Komisja ma uprawnienia analogiczne do uprawnień pozo-stałych komisji sejmowych. Minister Spraw Zagranicznych jest człon-kiem Komisji z urzędu i ma prawo głosu.

Komisja Dáil i senacka Komisja do Spraw Europejskich tworzą Komisję Wspólną. Komisja Wspólna zajmuje stanowisko:

• w sprawach wynikających z członkostwa Irlandii we Wspólno-tach Europejskich i wynikających ze zobowiązań Traktatu o Unii Europejskiej,

• w sprawach programów i wytycznych opracowywanych przez Komisję Wspólnot Europejskich, które mogą być podstawą dla inicja-tyw legislacyjnych,

• w sprawach wspólnotowych projektów rozporządzeń, dyrektyw, decyzji, zaleceń oraz opinii Rady Ministrów (Europejskiej) zgłoszo-nych przez Komisję (Europejską),

• w sprawach innych aktów instytucji wspólnotowych,

68

• w sprawach rozporządzeń z mocą ustawy wydawanych na pod-stawie Aktu o Wspólnotach Europejskich z 1972 r.,

• w sprawach innych aktów wydanych na podstawie ustaw a wyni-kających ze zobowiązań członkowskich we Wspólnotach,

• w kwestiach, które zostaną do Komisji skierowane przez jedną z izb.

Ponadto, Komisja reprezentuje Parlament irlandzki na Konferencji Komisji do Spraw Europejskich (COSAC) a następnie przedkłada raport do obu izb parlamentarnych.

Podczas posiedzeń Komisji (podkomisji) mogą być obecni i brać udział bez prawa głosu: członkowie Parlamentu Europejskiego będący przedstawicielami Irlandii, członkowie irlandzkiej delegacji do Zgro-madzenia Parlamentarnego Rady Europy, pozostali członkowie Par-lamentu Europejskiego na zaproszenie Komisji albo podkomisji.

Przewodniczącym Komisji Wspólnej jest Przewodniczący Komisji Dáil do Spraw Europejskich.

Obecnie działania Komisji związane są z projektowanymi zmianami legislacyjnymi (także zmianą Konstytucji) w świetle przyszłej ratyfi-kacji Traktatu amsterdamskiego. Komisja zajmuje się także sprawami z zakresu Trzeciego Filaru Unii Europejskiej (koordynacja polityk wymiaru sprawiedliwości i bezpieczeństwa).

5. Odpowiedzialność rządu przed Parlamentem Odpowiedzialność rządu przed Parlamentem dotyczy wszystkich

dziedzin działalności rządu, w tym także działań rządu w sprawach związanych z członkostwem Irlandii w Unii Europejskiej.

Polityka i działania rządu mogą być oceniane w obydwu izbach par-lamentarnych, ale Konstytucja przewiduje odpowiedzialność rządu tylko przed izbą niższą. Rząd odpowiada za swoje działania jako or-gan kolegialny.

1) Na podstawie Aktu z 1972 r. rząd jest zobowiązany (dwa razy w roku) do przedkładania obydwu izbom parlamentarnym raportu o postępie w ramach Wspólnot Europejskich.

69

2) W każdym dniu posiedzenia jest „czas pytań” (1 i 1/2 godz.), kie-rowanych do Premiera i ministrów; pytania są formułowane pisemnie i ustnie. Pytania w formie pisemnej kierowane są z tygodniowym wyprzedzeniem do urzędników poszczególnych ministerstw, którzy opracowują odpowiedzi dla swoich ministrów. W czasie prezentacji odpowiedzi na forum parlamentarnym, mogą być zadawane pytania uzupełniające, dlatego przy przygotowaniu odpowiedzi na pytania pisemne ważne jest przewidywanie możliwych pytań dodatkowych zadawanych bezpośrednio. Pytający może wnosić także o udzielenie odpowiedzi na piśmie. Nie są dopuszczane pytania, które nie pozosta-ją w zgodzie z porządkiem obrad.

3) Funkcje kontrolne wykonują także komisje parlamentarne. W szczególności, komisja parlamentarna ma prawo wezwania członka rządu do obecności na posiedzeniu komisji i żądania przedstawienia polityki rządu w zakresie dziedziny, za którą dany minister odpowiada oraz przedstawienia proponowanych aktów prawnych, wydawanych na podstawie upoważnienia ustawowego, w zakresie właściwości danego ministra.

4) Minister ma prawo uczestnictwa i zabrania głosu podczas obrad każdej z izb Parlamentu.

6. Sądy krajowe irlandzkie, jak sądy we wszystkich krajach człon-kowskich, stosują obowiązujące prawo wspólnotowe. Przy stosowaniu prawa wspólnotowego często korzystają z procedury przewidzianej w art. 177 Traktatu (orzeczenia wstępne dotyczące wykładni prawa wspólnotowego) i na jego podstawie kierują pytania prawne do Euro-pejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Procedura przewidziana w art. 177 stwarza bezpośrednie i dynamiczne połączenie z krajowym po-rządkiem prawnym.

W świadomości prawnej Irlandczyków żywe jest przekonanie, że prawo wspólnotowe jest częścią obowiązującego ich porządku praw-nego oraz że reguluje ono istotne sfery życia codziennego. Ma to zna-czenie ze względu na konieczność przeprowadzenia referendum kon-stytucyjnego w sprawie ratyfikacji przez Irlandię Traktatu amsterdam-

70

skiego. Miało też niewątpliwie wpływ na zakres zastrzeżeń poczynio-nych przez Irlandię w procesie konstruowania tego Traktatu.

18 marca 1998 r.

71

GRECJA - METODY IMPLEMENTACJI PRAWA BEATA JACKIEWICZ

1. Rys historyczny Rząd grecki pod koniec lat pięćdziesiątych wystąpił z wnioskiem o

zawarcie układu o stowarzyszeniu z EWG, który został podpisany 3 lipca 1961 r. (z mocą obowiązującą od 1962 r.). Układ zawarty na podstawie artykułu 237 TR, został przyjęty przez Parlament grecki zdecydowaną większością głosów.

Po przewrocie wojskowym reakcją Wspólnoty było zawieszenie układu o stowarzyszeniu, w szczególności w zakresie podejmowania wspólnych przedsięwzięć zmierzających do harmonizacji polityki gospodarczej i społecznej, zawieszona została także pomoc finansowa. Po obaleniu dyktatury w 1974 r. stosunki uległy zasadniczym zmia-nom. W dniu 12 czerwca 1975 r. rząd grecki złożył formalny wniosek o skrócenie okresu stowarzyszenia i przyjęcie Grecji do EWG w cha-rakterze pełnoprawnego członka. Rokowania rozpoczęły się pod ko-niec 1978 r. Formalny wniosek został podpisany 28 maja 1979 r. w Atenach. Gwarantował on Grecji pełnoprawne członkostwo we Wspólnotach Europejskich z dniem 1 stycznia 1981 r. Przewidywał 5-7 letni okres przejściowy w odniesieniu do poszczególnych sekto-rów.

2. Struktura Komisji do spraw europejskich Komisja do spraw europejskich (Epitropi Evropaikon Ypothesseon)

została utworzona w dniu 13 czerwca 1992 r. na mocy decyzji Prze-wodniczącego Parlamentu. W dniu 19 marca 1993 r. Parlament grecki przyjął poprawki do swojego regulaminu dodając nowy artykuł 32 zatytułowany “Komisja do spraw europejskich”. Poprawka potwier-dziła retroaktywność decyzji Przewodniczącego.

W skład Komisji wchodzi 31 członków, w tym, decyzją Przewodni-czącego Izby Deputowanych z dnia 12 listopada 1993 r., 10 greckich

72

deputowanych do Parlamentu Europejskiego. Przewodniczący Izby decyduje o utworzeniu Komisji na początku każdej kadencji Izby. Komisji przewodniczy jeden z wiceprzewodniczących wyznaczony przez Przewodniczącego Izby. W skład biura Komisji wchodzi prze-wodniczący, 2 wiceprzewodniczących (w tym jeden członek Izby, drugi Parlamentu Europejskiego) i sekretarz. Wiceprzewodniczący i sekretarz są wybierani przez członków Komisji.

Deputowani Izby oraz Parlamentu Europejskiego, którzy są jedno-cześnie członkami Komisji mają te same obowiązki i prawa zabierania głosu i głosowania na posiedzeniach Komisji.

Komisja zbiera się na nieregularnych spotkaniach. Prace Komisji są jawne.

3. Uprawnienia Zadaniem Komisji jest bieżące śledzenie spraw związanych z poli-

tyką wspólnotową jak też działań greckiej władzy publicznej, formu-łowanie opinii w formie raportu w sprawach odnoszących się do tych działań, z przeznaczeniem dla Izby i rządu greckiego.

Komisja zajmuje się w szczególności: • sprawami instytucjonalnymi dotyczącymi Wspólnoty Europej-

skiej, • sprawami współpracy pomiędzy Izbą Deputowanych a Parlamen-

tem Europejskim, • sprawami wynikającymi z polityki wspólnotowej oraz badaniem

wspólnotowych aktów urzędowych (projektów rozporządzeń, dyrek-tyw, decyzji ecc.), które rząd grecki jest zobowiązany przedłożyć Izbie,

• decyzje Komisji stałych i Komisji ad hoc Izby, które odnoszą się do polityki integracji europejskiej.

4. Funkcje kontrolne Rząd grecki informuje na bieżąco Parlament o sprawach ważnych,

które dotyczą działalności legislacyjnej Unii Europejskiej. Dokonuje

73

tego przed końcem każdej sesji parlamentarnej, gdy rząd przedstawia raport dotyczący rozwoju spraw wspólnotowych.

Przewodniczący Izby może przedłożyć Komisji każdą sprawę wspólnotową, której badanie wydaje mu się potrzebne lub które jest mu przedłożone przez komisje stałe lub ad hoc Izby, jak też przez każdego deputowanego (krajowego bądź Parlamentu Europejskiego).

Raporty opracowane przez Komisję są złożone w Izbie i skierowane, według zagadnienia, do właściwej komisji stałej lub na posiedzenie plenarne.

Komisja przedstawia Zgromadzeniu, dwa razy w roku, raporty doty-czące prac, co do których można otworzyć debatę bez głosowania.

W Konstytucji greckiej brak jakiegokolwiek przepisu, który zobo-wiązywałby rząd grecki do informowania lub konsultowania się z Parlamentem przed przyjęciem aktu przez Radę Ministrów.

5. Implementacja prawa wspólnotowego Parlament kontroluje implementację dyrektyw na podstawie: a) uza-

sadnienia obowiązkowo dołączonego do każdego projektu ustawy (art. 74 Konstytucji) oraz b) sprawozdania biura badawczego, obowiązko-wo dołączonego do każdego projektu ustawy, które dokonuje kontroli implementowanych dyrektyw.

Parlament grecki nie prowadzi żadnych statystyk, które wskazywa-łyby w jakim stopniu legislacja wspólnotowa jest wprowadzona do greckiego porządku prawnego ani nie jest informowany przez rząd o notyfikacji przez Komisję Europejską implementowanych dyrektyw, bowiem obowiązek ten ciąży na rządzie.

Na ogół implementacja jest dokonywana w drodze dekretów Prezy-denta Republiki (w myśl art. 26 Konstytucji greckiej władza ustawo-dawcza jest sprawowana przez Izbę Deputowanych i Prezydenta Re-publiki) bądź aktów normatywnych właściwych Ministrów (art. 43 Konstytucji).

10 marca 1998 r.

74

HISZPANIA - METODY IMPLEMENTACJI PRAWA BEATA JACKIEWICZ

1. Rys historyczny Na początku lat sześćdziesiątych Hiszpania rozpoczęła starania o

przyjęcie do EWG lub zapewnienie jej przynajmniej statusu członka stowarzyszonego. 9 lutego 1962 r. rząd przedstawił oficjalne pismo w sprawie rozpoczęcia rozmów na temat stowarzyszenia Hiszpanii z EWG. Rada Ministrów EWG przystąpiła do omawiania tej sprawy dopiero 25 marca 1964 r., a rokowania toczyły się przez sześć lat. W dniu 20 marca 1970 r. między Hiszpanią a EWG podpisany został układ preferencyjny, oparty na art. 113 Traktatu Rzymskiego. Głów-nym celem układu była likwidacja barier celnych w handlu między Hiszpanią a krajami członkowskimi EWG. W dniu 28 lipca 1977 r. Hiszpania złożyła oficjalny wniosek o przyjęcie jej do EWG w cha-rakterze pełnoprawnego członka. Negocjacje rozpoczęły się pod ko-niec 1978 r., po uprzedniej pozytywnej opinii Komisji Europejskiej i trwały przez wiele lat prowadząc, po impulsie na szczycie Rady Eu-ropejskiej w Fontainbleau w dniach 25-26 czerwca 1984 r., do przy-stąpienia obu państw półwyspu iberyjskiego. W dniu 12 czerwca 1985 r. podpisano w Lizbonie i w Madrycie Traktat o przystąpieniu Króle-stwa Hiszpanii i Republiki Portugalii do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, wraz z załączonym aktem dotyczącym warunków przystąpienia i stosowania traktatów (z licznymi załącznikami, protokołami oraz deklaracjami włączonymi do jednolitego aktu końcowego), które odnoszą się jed-nocześnie do trzech Wspólnot (OJ L 382 z 15 listopada 1985 r.). Trak-tat o Przystąpieniu został ratyfikowany przez Kongres Deputowanych jednogłośnie. Akt o przystąpieniu wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1986 r. Traktat zawierający 403 artykuły przewidywał siedmioletni okres przejściowy. Ze strony hiszpańskiej przyjęto w pewnych przy-padkach długie okresy przejściowe wymagane przez Wspólnotę i wynikające z niewielkiego stopnia uzupełniania się gospodarki hisz-pańskiej i wspólnotowej (szczególnie jeśli chodzi o rolnictwo i rybo-

75

łówstwo). Z drugiej strony, Wspólnota musiała zaakceptować inne okresy przejściowe, jakie żądała Hiszpania (unia celna, monopole, usługi), by umożliwić bezurazową integrację niektórych sektorów produkcyjnych.

2. Struktura Komisji mieszanej ds. Unii Europejskiej Komisja mieszana ds. Unii Europejskiej (Comisión Mixta para la

Union Europea) utworzona została ustawą nr 47/1985 z dnia 27 grud-nia 1985 r., tj. w sześć miesięcy po uroczystym podpisaniu w Lizbonie i w Madrycie Traktatu o Przystąpieniu (który wszedł w życie 1 stycz-nia 1986 r., czyli zaledwie kilka dni po ogłoszeniu ustawy). Upraw-nienia Komisji zostały zmienione ustawą nr 8/1994 z dnia 19 maja 1994 r.

Liczba członków Komisji mieszanej (deputowanych i senatorów) jest ustalana przez biura obu Izb (Kongresu Deputowanych i Senatu), zebranych na wspólnym posiedzeniu, na początku każdej kadencji. Obecnie Komisja Mieszana składa się z 39 członków (włączając prze-wodniczącego), w tym 23 deputowanych oraz 16 senatorów. Członko-wie są wyznaczani na początku każdej kadencji przez grupy polityczne obu Izb, proporcjonalnie do liczby ich członków. Prze-wodniczącym Komisji mieszanej jest Przewodniczący Kongresu De-putowanych lub członek (deputowany lub senator) wyznaczony przez niego. Spotkania odbywają się w nieregularnych odstępach czasu, średnio raz na miesiąc. W spotkaniach Komisji mieszanej może brać udział prasa.

3. Uprawnienia Komisji mieszanej ds. Unii Europejskiej Zgodnie z art. 3 ustawy Nr 8/1994, Komisji mieszanej przyznane

zostały następujące uprawnienia: - zapoznawanie się z opublikowanymi rozporządzeniami z mocą

ustawy uchwalonymi w wykonaniu prawa wspólnotowego (art. 82 ust.6 Konstytucji),

76

- otrzymywanie od rządu, w odpowiednim czasie, projektów legi-slacyjnych Komisji Europejskiej dla informacji lub w celu rozpatrze-nia,

- otrzymywanie od rządu wszystkich informacji, którymi dysponu-je, na temat działalności instytucji Unii Europejskiej,

- informowanie przez rząd o zasadach określających jej politykę w UE, decyzjach i porozumieniach Rady Ministrów,

- przygotowywanie debat nad wybranymi propozycjami legislacyj-nymi Komisji Europejskiej i, w razie zaistnienia takiej potrzeby, wnioskowanie u Przewodniczącego jednej lub drugiej Izby o prze-prowadzenie debaty nad daną kwestią, na posiedzeniu plenarnym, przy udziale rządu,

- wnioskowanie, przez pośrednika Biura Kongresu Deputowanych, aby jedna lub kilka komisji z jednej lub drugiej Izby dostarczyła wstępnych informacji na zlecony jej temat,

- o ile projekt legislacyjny został przyjęty przez Radę Ministrów, Komisja mieszana może żądać aby rząd sporządził sprawozdanie z obrad i jej wyniku,

- sporządzanie raportów w sprawach odnoszących się do działań UE, które uzna za istotne,

- współpraca z właściwymi instancjami parlamentów innych państw członkowskich oraz z Parlamentem Europejskim,

- współpraca i wzajemna wymiana informacji z komisjami innych parlamentów narodowych, posiadającymi uprawnienia podobne do tych jakie posiada Komisja mieszana.

Art. 3(h) ustawy przewiduje ponadto możliwość posiedzeń z udzia-łem hiszpańskich deputowanych do Parlamentu Europejskiego.

4. Funkcja kontrolna Rząd przekazuje wszystkie projekty legislacyjne przewodniczące-

mu Kongresu Deputowanych, który przesyła je do Komisji mieszanej. Generalnie, tylko projekty legislacyjne wchodzące w zakres I filaru Traktatu o UE są przekazywane do Komisji mieszanej.

77

Rząd przekazuje krótki raport o zawartości każdego projektu legi-slacyjnego Komisji Europejskiej mającego swoje reperkusje w Hisz-panii. Komisja mieszana może żądać od rządu udzielenia jej szczegó-łowych informacji.

Komisja mieszana jest na bieżąco informowana o stanie zaawan-sowania negocjacji w sprawie projektów legislacyjnych Komisji Eu-ropejskiej. Ponadto, przed każdym posiedzeniem semestralnym Rady Europejskiej, rząd przekazuje obu Izbom pisemny raport na temat wydarzeń mających miejsce w łonie UE.

Średni termin od przekazania projektu legislacyjnego Rady Mini-strów i przekazania tego dokumentu Komisji mieszanej wynosi około 3 tygodni.

Do grudnia 1994 r. Komisja mieszana nie badała projektu legisla-cyjnego przed przyjęciem wspólnego stanowiska przez Radę Mini-strów. Niemniej zamierza to robić w przyszłości.

Zgodnie z art. 3 (c) ustawy Nr 8/1994 Komisja mieszana może wnioskować u przewodniczącego jednej lub drugiej izby o zorgani-zowanie na sesji plenarnej debaty nad konkretnym projektem legislacyjnym. Jeżeli Komisja mieszana przyjmie wniosek, Kongres musi przeprowadzić debatę, która może zakończyć się przyjęciem wniosku. Poza tym, konferencja przewodniczących, Zgromadzenie Plenarne lub rząd mogą żądać, w myśl art. 67 ust.4 regulaminu Kongresu Depu-towanych, wprowadzenia do porządku dnia debaty nad ważnymi do-kumentami (projektami legislacyjnymi wynikającymi z dyrektyw mającymi wpływ na Konstytucję lub obowiązujące prawo). Kongres może wnioskować aby rząd odniósł się do przyjętego stanowiska. Mimo, iż taki wniosek nie jest prawnie wiążący to jednak przykład wniosku Kongresu (z grudnia 1994 r.) zalecający rządowi nie podpi-sanie traktatu o przystąpieniu nowych członków (Austria, Finlandia, Szwecja) przed uzyskaniem satysfakcjonującego ją stanowiska w sprawie wspólnej polityki rybołówczej wskazuje, iż wniosek Kongre-su może doprowadzić do opóźnienia ostatecznego przyjęcia w Radzie.

78

5. Implementacja prawa wspólnotowego W myśl art. 93 Konstytucji do Kortezów Generalnych oraz rządu

należy zapewnienie, w zakresie ich kompetencji, wykonania traktatów powierzających organizacjom lub instytucjom międzynarodowym wykonywanie kompetencji wynikających z Konstytucji oraz wykona-nia postanowień pochodzących od organizmów międzynarodowych lub ponadnarodowych, na rzecz których dokonano przeniesienia kom-petencji. W myśl art. 96 prawomocnie zawarte traktaty międzynaro-dowe, po ich urzędowym ogłoszeniu w Hiszpanii, stanowią część wewnętrznego porządku prawnego.

Art. 392 i 395 Aktu o przystąpieniu Hiszpanii do Wspólnot Euro-pejskich nałożyły na państwo obowiązek natychmiastowego włącze-nia wspólnotowego porządku prawnego ówcześnie obowiązującego do krajowego porządku prawnego. Na podstawie ustawy Nr 47/1985 r. z 27 grudnia 1985 r. rząd został zobowiązany do opublikowania w ciągu 6 miesięcy niezbędnych norm z mocą ustawy (vide art. 81 i 82 konstytucji hiszpańskiej) lub w stosunku do materii nie zastrzeżonej dla ustaw organicznych dyspozycjami innej rangi (tj. zarządzeniem królewskim, dekretem króla, ordonansem ministerialnym, rezolucją, okólnikiem, ecc.).

Akty prawne implementujące dyrektywę wspólnotową są przeka-zywane przez Sekretariat Państwa do Stałego Przedstawicielstwa Hiszpanii w Brukseli, która przekazuje go Komisji Europejskiej. Ko-pia takiej listy przekazywana jest do Izby Wyższej.

7 marca 1998 r.

79

PORTUGALIA - METODY IMPLEMENTACJI PRAWA BEATA JACKIEWICZ

1. Rys historyczny Rząd portugalski podjął starania o bliższe związanie się z EWG w

1962 r., ale dopiero w 1971 r. wystąpił z oficjalnym wnioskiem do EWG o rozpoczęcie rokowań w sprawie uzyskania statusu członka stowarzyszonego, a w dalszej perspektywie pełnego członkostwa. W odpowiedzi na wniosek Portugalii kraje członkowskie EWG wyraziły zgodę jedynie na zawarcie z nią układu preferencyjnego (podpisany w dniu 22 lipca 1972 r., wszedł w życie 1 stycznia 1973 r.), będącego najniższą formą powiązań ze Wspólnotą. W czerwcu 1976 r. kraje członkowskie EWG podjęły decyzję o zawarciu z Portugalią nowego układu preferencyjnego. Rząd portugalski złożył oficjalny wniosek o przyjęcie do EWG w dniu 28 marca 1977 r., chociaż nie nalegał, aby nastąpiło to natychmiast, celem był raczej układ o stowarzyszeniu - na wzór podpisany z Grecją. W marcu 1985 r. po pomyślnie zakończo-nych rokowaniach Wspólnoty Europejskie opracowały warunki członkostwa Portugalii, a 12 czerwca 1985 r. w Lizbonie i w Madry-cie, Portugalia podpisała Traktat o przystąpieniu Królestwa Hiszpanii i Republiki Portugalii do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, który wszedł w od 1 stycznia 1986 r. Okres przejściowy został ustalony na 3 do 10 lat uza-leżniając ten okres od sektora gospodarczego i rodzaju produkcji.

2. Struktura Komisji do spraw europejskich Komisja do spraw europejskich (Comissao de Assuntos Europeus)

została utworzona w dniu 29 października 1987 r. W jej skład wcho-dzi 27 członków wyznaczonych, na początku każdej kadencji, przez grupy polityczne proporcjonalnie do liczby każdej z nich w Izbie. Uprawnienia Komisji zostały określone ustawą nr 20/94 z dnia 15 czerwca 1994 r.

80

Komisja spotyka się raz w tygodniu. Z reguły, posiedzenia Komisji nie są jawne. Wyjątkowo, w posiedzeniu mogą brać udział przedsta-wiciele prasy zaproszeni na posiedzenie.

3. Uprawnienia Art. 4 i 5 ustawy Nr 20/94 przyznaje Komisji do spraw europej-

skich następujące uprawnienia: • rozpatrywanie wszystkich spraw znajdujących się w gestii zain-

teresowania Portugalii, które dotyczą instytucji wspólnotowych lub współpracy pomiędzy państwami członkowskimi UE, zwłaszcza o ile dotyczy to działań rządu w tym zakresie,

• popieranie udziału Zgromadzenia Narodowego w działaniach instytucji wspólnotowych,

• powiększanie wymiany pomiędzy Zgromadzeniem Narodowym i Parlamentem Europejskim proponując przyznanie wzajemnych uła-twień i organizowanie regularnych spotkań,

• wyznaczanie delegatów portugalskich do COSAC i ocenianie działań i wyników COSAC,

Ustawą nr 20/94 z dnia 15 czerwca 1994 r. ustalono regularne ter-miny spotkań Komisji z portugalskimi deputowanymi w Parlamencie Europejskim.

4. Funkcja kontrolna W ramach I filaru wspólnotowego, na mocy art. 2 ustawy nr

20/1994 w sprawie “rewizji i oceny, przez Parlament udziału Portuga-lii w procesie tworzenia Unii Europejskiej” rząd przekazuje Parlamen-towi następujące dokumenty:

• projekty porozumień i konwencji, które powinny być zawarte pomiędzy państwami członkowskimi UE lub przez UE w sprawach dotyczących ich stosunków zagranicznych,

• projekty ustawodawstwa wtórnego o mocy wiążącej wynikające z traktatów założycielskich WE,

81

• projekty porozumień i decyzji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie UE,

• projekty aktów ustawodawstwa wtórnego nie mające mocy wiążącej uważane za ważne dla Portugalii.

Rząd przekazuje także dokumenty dotyczące założeń polityki go-spodarczej i społecznej jak też założeń sektorowych.

Rząd nie jest zobowiązany do przekazywania propozycji przedsta-wionych przez inne państwa członkowskie odnoszących się do dru-giego i trzeciego filaru Traktatu UE. Jednakże, na podstawie art. 3-1 ustawy nr 20/94 “rząd przedstawi, w racjonalnym terminie, tematy i stanowiska, które zostaną poddane debacie na łonie instytucji europej-skich, zawsze gdy temat dotyczy właściwych uprawnień Parlamentu portugalskiego. Ponadto, w pierwszym semestrze każdego roku, rząd przedstawia Zgromadzeniu Narodowemu raport pozwalający dokonać pogłębionej oceny uczestnictwa Portugalii w procesie tworzenia UE. Dyskusja nad raportem odbywa się przy udziale rządu.

Komisja posiada uprawnienia kontrolne i ocenne w zakresie spraw europejskich, bez uszczerbku dla uprawnień Zgromadzenia Narodo-wego i innych właściwych komisji.

Zgromadzenie Narodowe ocenia plan finansowy tworzenia Unii Eu-ropejskiej, koncentrując uwagę zwłaszcza na funduszach struktural-nych i Funduszu Współpracy, w oparciu o ustawę w sprawie ustano-wienia budżetu państwa, podstawowe założenia programowe planu rozwoju regionalnego lub innych programów narodowych umożliwia-jących korzystanie z tych funduszy.

Zgodnie z regulaminem Zgromadzenia Narodowego i ustawą nr 20/94 Komisja do spraw europejskich może zbierać się z innymi ko-misjami parlamentarnymi dla zbadania spraw będących przedmiotem wspólnego zainteresowania.

Na podstawie art. 3.3-3.5 oraz art. 5.1-5.5 ustawy Nr 20/1994 o ba-daniu projektów legislacyjnych decyduje:

• Zgromadzenie Narodowe, z własnej inicjatywy, • Zgromadzenie Narodowe na wniosek rządu,

82

• Zgromadzenie Narodowe w ramach oceny udziału Portugalii w tworzeniu Unii Europejskiej. Dyskusja na ten temat powinna odbywa się z udziałem rządu podczas każdej Prezydencji Rady Europejskiej,

• Zgromadzenie Narodowe w czasie dokonywania oceny planu fi-nansowego tworzenia Unii Europejskiej.

W tym celu Komisja do spraw europejskich decyduje o rozpo-wszechnianiu przekazywanych dokumentów, które rozprowadza wśród swoich członków, jak też wśród właściwych komisji.

Badanie projektów legislacyjnych może doprowadzić do sporządza-nia opinii formalnej a także raportów, które są przedkładane Przewod-niczącemu Parlamentu i rządowi oraz przedstawienia projektów rezo-lucji na posiedzeniu plenarnym. Nie zdarzyło się, aby Parlament przy-stąpił do badania projektu przed jego przyjęciem przez instancje wspólnotowe.

5. Implementacja prawa wspólnotowego Brak jest danych nt. propozycji ilości aktów transponowanych do

prawa krajowego przez rząd i Parlament. Przeważają jednak z pewno-ścią akty transponowane przez rząd.

Rodzaj instrumentu transpozycji określają przepisy konstytucyjne. Wg konstytucji Parlament ma generalną kompetencje prawodawczą. W stosunku do określonych kwestii kompetencja ta ma charakter wyłączny lub częściowo wyłączny (art. 167 i 169 konstytucji), zaś pozostałe kwestie mogą być regulowane w ramach działalności pro-wodawczej rządu. W myśl tej zasady w zależności od materii, jaka jest przedmiotem danej regulacji europejskiej, jej transpozycją zajmie się Parlament (w drodze ustaw) lub rząd (poprzez dekrety). Dekrety rządu mogą być przeglądane przez Parlament - może on dokonywać w nich poprawek wprowadzając je w ten sposób do porządku prawnego już jako ustawy (art. 172). Ustawy i dekrety są równorzędnymi aktami prawnymi - jedyna różnica między nimi zasadza się w zakresie spraw, jakich mogą dotyczyć. Sąd konstytucyjny uznał niedawno niekonsty-

83

tucyjność jednego z transponowanych dekretów z powodu wejścia rządu w zakres spraw zastrzeżony dla Parlamentu.

Jedyną metodą kontroli Parlamentu nad działalnością transpozycyjną rządu jest możliwość przeglądania i poprawiania dekretów. Brak jest systematycznej parlamentarnej kontroli jakości aktów transponujących prawo wspólnotowe.

18 marca 1998 r.

84

FINLANDIA - METODY IMPLEMENTACJI PRAWA MACIEJ J. NOWAKOWSKI

Podstawowym organem parlamentu Finlandii - Eduskunty - zajmu-

jącym się sprawami związanymi z członkostwem w Unii Europejskiej jest Wielka Komisja (Suuri valiokunta). Ta szczególna instytucja parlamentaryzmu fińskiego, będąca swego rodzaju komisją do spraw najważniejszych, pierwszą wśród równych komisji parlamentu, na mocy noweli konstytucyjnej z 31.12.1994 r. zyskała także kompeten-cję w sprawach dotyczących Unii Europejskiej. Wielka Komisja skła-da się z 25 członków stałych i 13 zastępców, wybieranych przez par-lament w czasie posiedzenia plenarnego. Jej skład odpowiada układo-wi sił politycznych w Izbie. Przewodniczący i wiceprzewodniczący wybierani są spośród członków Komisji. Komisja może wykorzysty-wać jako ekspertów fińskich deputowanych do Parlamentu Europej-skiego.

Podstawowe zadania Wielkiej Komisji to zapewnianie Parlamentowi wpływu na unijny proces decyzyjny oraz utrzymywanie parlamentar-nego nadzoru nad tym procesem. Osiąganiu tych celów służy oparta na zasadzie odpowiedzialności parlamentarnej rządu silna pozycja Wielkiej Komisji. Jej opinie są politycznie wiążące dla rządu, który w razie odstąpienia w negocjacjach od stanowiska Komisji obowiązany jest złożyć jej za pośrednictwem kompetentnego ministra wyjaśnienia - ustnie lub na piśmie. Zakres merytoryczny kompetencji Wielkiej Komisji obejmuje sprawy z pierwszego i trzeciego filaru Unii Euro-pejskiej, tj. Wspólnoty i współpracę w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Sprawy dotyczące wspólnej polityki zagranicz-nej i bezpieczeństwa (CFSP) należą do kompetencji Komisji Spraw Zagranicznych.

Wielka Komisja może żądać od rządu wszelkich informacji dotyczą-cych spraw Unii. Rząd winien także przekazywać Wielkiej Komisji wszelkie niezbędne materiały z własnej inicjatywy. Premier jest zobo-wiązany do informowania Komisji z odpowiednim wyprzedzeniem o

85

przygotowaniach do ministerialnych spotkań Rady Europejskiej, jak również o tematach prac Rady. Przedstawia on także program obrad Rady natychmiast po jego zatwierdzeniu przez COREPER. Członko-wie rządu, którzy będą uczestniczyć w posiedzeniu Rady, konsultują się uprzednio z Wielką Komisją i prezentują jej stanowisko rządu.

Natychmiast po otrzymaniu z Komisji Europejskiej projektów no-wych aktów rząd musi przekazać Wielkiej Komisji te z nich, które dotyczą materii objętej kompetencją prawodawczą parlamentu. Wiel-ka Komisja rozpatruje projekty i wydaje o nich opinię, zanim zajmą się nimi odpowiednie organy Unii. Wydając opinię nt. projektów legislacji, Wielka Komisja opiera się na stanowiskach komisji specja-listycznych.

Wielka Komisja obraduje w każdy piątek (a niekiedy także w środę), przygotowując stanowiska na przyszłotygodniowe posiedzenia rządu. Dokumenty, nad którymi obraduje komisja, a także sprawozdania z jej prac, co do zasady są publicznie dostępne. Rząd może jednak zwrócić się do Wielkiej Komisji o utajnienie niektórych kwestii, którymi Ko-misja się zajmuje.

Komisja Spraw Zagranicznych w odniesieniu do spraw dotyczących Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa ma takie same uprawnienia, jak Wielka Komisja.

Komisje specjalistyczne z reguły zajmują się sprawami europejskimi na zlecenie Wielkiej Komisji. Rząd dostarcza odpowiednim komisjom dokumenty dotyczące spraw Unii zgodnie z zakresem ich kompeten-cji. Komisje mogą także zwracać się do rządu o informacje odnoszące się do spraw europejskich leżących w ich obszarze zainteresowania.

Sprawy europejskie mogą być także przedmiotem obrad plenarnych. Dotyczy to głównie rozpatrywania kwestii, czy konkretna decyzja organów Unii wymaga podjęcia jakichś działań ze strony parlamentu, a także aprobowania tych aktów europejskich, dla których ratyfikacji konstytucja Finlandii wymaga zgody parlamentu.

18 marca 1998 r.

86

ROLA I UPRAWNIENIA POLSKIEGO PARLAMENTU W PROCESIE INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ

BARTOSZ PAWŁOWSKI

Proces integracji europejskiej, widziany jako proces akcesyjny ze strony państwa, można podzielić na trzy etapy: okres stowarzyszenia, okres negocjacji akcesyjnych i okres po przystąpieniu do Unii Euro-pejskiej. Etap negocjowania stowarzyszenia celowo jest tu pominięty, jako, że dawno został przez Polskę zakończony. Rolę parlamentu w procesie integracji europejskiej należy rozpatrywać odrębnie w każ-dym z tych okresów. Należy równocześnie zauważyć, że okresy sto-warzyszenia i negocjacji akcesyjnych nie są rozłączne. Rozpoczęcie negocjacji dotyczących przystąpienia do Unii nie oznacza zakończe-nia okresu stowarzyszenia. Można uznać, że będą one występować równolegle.

I. Okres stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi rozpoczął się 1 lutego 1994 r., z dniem wejścia w życie Układu Europejskiego (jego część handlowa weszła w życie 1 marca 1992 r.) i wciąż trwa.

Największy ciężar wykonywania zadań integracyjnych, do których zobowiązuje Polskę Układ Europejski spoczywa na rządzie, ale i Sej-mowi przypada znaczna rola. Układ przewiduje dialog polityczny na szczeblu parlamentarnym, ma on odbywać się w ramach Parlamentar-nego Komitetu Stowarzyszenia (art. 5 i 108 Układu), który jest forum spotkań i wymiany poglądów członków Parlamentu Polskiego i Par-lamentu Europejskiego.

Jedną z najważniejszych funkcji parlamentu jest funkcja ustawo-dawcza. Tworzenie prawa jest również jednym z głównych zadań stojących przed Polską w trakcie procesu stowarzyszenia, a wynikają-cych z Układu Europejskiego. Układ nakłada na Polskę obowiązek zbliżania swego prawa do ustawodawstwa europejskiego, a nawet do zapewnienia jego zgodności z systemem prawnym obowiązującym we Wspólnotach (art. 68). Choć w praktyce inicjatywa w tej mierze pozo-

87

stawiona jest rządowi, to przecież wszystkie projekty ustaw muszą trafić do parlamentu. Sejm ma wobec tego stałą kontrolę nad działa-niami rządu. Może sprawdzać i ewentualnie poprawiać rządowe pro-jekty. Pomimo tego, że to rząd inicjuje dostosowanie prawa w danej dziedzinie, od Sejmu zależy czy, kiedy i w jakiej formie dany projekt stanie się prawem.

Instrumentem ułatwiającym kontrolę Sejmu nad działaniami rządu jest przepis Regulaminu Sejmu (art. 31 ust. 2a), stosownie do którego projekty ustaw - z wyjątkiem projektów poselskich - powinny zawie-rać w uzasadnieniu stwierdzenie o zgodności z prawem Unii Europej-skiej albo oświadczenie o stopniu i powodach tej niezgodności (por. też art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej - Dz. U. z 1996 Nr 106, poz. 494). Nie są do końca jasne konsekwencje braku takiej klauzuli, choć wydaje się, że jej brak powinien skutkować zwróceniem projektu wnioskodawcy z przyczyn formalnych (art. 31 ust. 5 Regulaminu Sejmu). Mimo to wniesione przez Prezydenta w tej kadencji projekty ustaw takich klauzul nie zawierają, a jednak zostały skierowane do dalszych prac sejmowych.

Rząd na ogół wywiązuje się z tego obowiązku, choć czasem klauzu-le o zgodności docierają z pewnym opóźnieniem. Jest to dość przy-datny sposób kontroli parlamentu nad działaniami rządu, zwłaszcza, że niektóre z klauzul zawierają bardziej pogłębione wywody (np. jakie akty prawa wspólnotowego są w tej mierze właściwe).

Sejm posiada także wpływ na ratyfikację umów międzynarodowych, których stronami są kraje członkowskie Unii, a do których Polska powinna przystąpić przed przystąpieniem do Unii, jako że składają się one na treść drugiego i trzeciego filaru Unii.

Parlament ma także inne możliwości brania udziału w procesie inte-gracji europejskiej. Można je określić jako czynne. Parlament ma prawo inicjowania integracji poprzez organizowanie spotkań rozmów, konferencji, wywieranie wpływu na rząd w zakresie podejmowania przezeń konkretnych działań czy to prawotwórczych, czy to politycz-nych. Sejm może podejmować stosowne uchwały i apele, które choć pozbawione mocy prawnej mają przecież znaczenie polityczne. Do-

88

brym przykładem jest tu uchwała Sejmu z dnia 4 lipca 1994 r., zobo-wiązująca rząd do opracowania programu działań dostosowawczych do wymagań Układu Europejskiego. Z wykonania tych działań rząd sporządzał coroczne raporty przedkładane Sejmowi.

Nie bez znaczenia jest zdobywanie przez posłów wiedzy na temat integracji europejskiej. Im lepiej będą orientowali się w systemie tzw. prawa europejskiego, funkcjonowaniu Unii Europejskiej, doświadcze-niach innych krajów, tym większy wpływ mogą uzyskać na przebieg procesu integracji. Mogą stać się pełnoprawnymi partnerami w dysku-sji z niewątpliwymi specjalistami w tej materii występującymi po stronie rządowej. Nie chodzi tu o głęboką, specjalistyczną wiedzę (np. z zakresu określonej dziedziny prawa), ale o zorientowanie w tematy-ce, znajomość procedur funkcjonujących w Unii.

Układ Europejski jest umową międzynarodową, do przestrzegania której zobowiązana jest Polska jako kraj, a nie tylko poszczególne organy władzy. Należy o tym pamiętać, mając na uwadze podział kompetencji w zakresie integracji europejskiej pomiędzy parlament, rząd i Prezydenta. W razie nie wywiązania się któregoś z organów ze swych obowiązków, bezpośrednia odpowiedzialność spada na pań-stwo, a nie na ten organ.

Kluczowe znaczenie w procesie integracji Sejm uzyskuje dopiero w ostatnim etapie stowarzyszenia. A w zasadzie na granicy tego etapu i okresu członkostwa w Unii. Mowa o ratyfikacji przystąpienia do Unii Europejskiej. To Sejm będzie rozstrzygał o trybie wyrażania zgody na ratyfikację traktatu o przystąpieniu Polski do Unii (art. 90 ust. 3 i 4 Konstytucji). Może albo poddać decyzje pod głosowanie w referen-dum ogólnokrajowym albo sam, kwalifikowana większością głosów, wyrazić zgodę na ratyfikację (art. 90 ust. 2 Konstytucji).

II. Okres negocjacji akcesyjnych to przede wszystkim okres wielkiej aktywności rządu. To on prowadzi negocjacje i jest bezpośrednio odpowiedzialny za ich wynik. Jak pokazują doświadczenia innych krajów i natura negocjacji w ogóle, etap ten w dużym zakresie jest co najmniej poufny.

89

Doświadczenia innych krajów wskazują na stosunkowo małą rolę parlamentów krajowych w fazie negocjacji akcesyjnych, aż do przy-stąpienia.

Parlament ma oczywiście prawo do informacji o przebiegu negocja-cji, ale należy liczyć się z tym, że informacja ta może być czasem niepełna, a poza tym dostarczana będzie co jakiś czas, a nie z dnia na dzień, czy z posiedzenia (Sejmu) na posiedzenie. Negocjacje odbywa-ją się w swoim własnym trybie i często łatwiej negocjuje się bez rozgłosu.

W razie potrzeby można utajnić obrady Izby (art. 113 Konstytucji) lub rozważyć możliwość informowania przez rząd o przebiegu nego-cjacji tylko wybranej grupy posłów np. członków Komisji Integracji Europejskiej i kierowanie do dyskusji plenarnej jedynie co ważniej-szych zagadnień.

Kwestią dyskusyjną jest możliwość określania przez Sejm warun-ków negocjacji - określania z góry celu jaki rząd ma w konkretnej sprawie osiągnąć, podejmowania uchwał nie zezwalających na wyne-gocjowanie innych niż zalecone postanowień.

Rząd jednak nie może zapominać o parlamencie w trakcie prowa-dzenia negocjacji. To bowiem od parlamentu (jak o tym była mowa w punkcie I) zależy ostateczna decyzja o zgodzie na ratyfikację umowy o przystąpieniu. Poza tym, w razie niezadowolenia z wyników nego-cjacji, Sejm może przegłosować wotum nieufności dla rządu.

Mimo wszystko, parlament ma jednak dość duży, choć pośredni wpływ na negocjacje. Poprzez uchwalanie budżetu (m.in. na negocja-cje) i określanie polityki państwa.

III. Dołączona do Traktatu o Unii Europejskiej (tzw. Traktat z Ma-astricht) deklaracja na temat roli parlamentów krajowych w Unii Eu-ropejskiej zawiera stwierdzenie o zachęcaniu parlamentów krajowych do większego zaangażowania się w działalność Unii Europejskiej. Zobowiązuje także rządy państw członkowskich do zagwarantowania parlamentom krajowym szybkiej informacji o projektach aktów praw-nych przedkładanych przez Komisję. Ma to na celu umożliwienie parlamentom ustosunkowania się do tych projektów.

90

Oznacza to wzmocnienie roli parlamentów krajowych, a zwłaszcza tych ich struktur, które zajmują się problematyką integracji europej-skiej. Jak się zdaje polski parlament w obecnym kształcie nie będzie w stanie dźwigać takich obowiązków. Chodzi tu przede wszystkim o pozycję Komisji Integracji Europejskiej, która ma charakter konsulta-cyjny, merytorycznie ograniczony.

Przystąpienie do Unii Europejskiej nie wpływa na organizację par-lamentów krajowych. Posiadają one w tym zakresie pełną autonomię. Ponadto z Traktatu z Maastricht (art. F ust. 1) wynika poszanowanie zasady demokracji i rządów prawa, a co za tym idzie roli parlamentów krajowych.

Po przystąpieniu do Unii następuje dość znaczne przesunięcie kom-petencji prawodawczych. W dziedzinach regulowanych rozporządze-niami Rady, nie tylko parlamenty krajowe, ale i same państwa tracą kompetencje prawodawcze. Zagadnienia regulowane dyrektywami są regulowane przez prawo krajowe w sposób ograniczony przez posta-nowienia dyrektyw, które określają cele lecz pozostawiając państwom wolną rękę co do środków. Jednak już sam obowiązek wprowadzania jakiejś regulacji (określony w czasie) jest ograniczeniem uprawnień parlamentu. Za jego naruszenie grożą państwu różne konsekwencje, z finansowymi włącznie.

Pomimo deklaracji o roli parlamentaryzmu w Unii, w praktyce, funkcja prawodawcza parlamentu ulega po przystąpieniu znacznemu uszczupleniu w porównaniu z okresem przedczłonkowskim. Stanowi to istotny problem we wszystkich krajach członkowskich. Nie bez powodu mówi się w Unii o deficycie demokracji. Paradoks polega na tym, że pomimo podkreślania istotności demokracji i silnego jej zako-rzenienia w państwach Unii, tryb podejmowania decyzji i system prawodawstwa na poziomie wspólnotowym ma taką formę, jakiej żadne z państw członkowskich nie mogłoby tolerować u siebie ani przez chwilę. Prawo tworzone jest w znacznej mierze przez organy nie pochodzące z wyborów powszechnych (Rada, Komisja), a jedyny demokratycznie wybierany organ wspólnotowy - Parlament Europej-

91

ski - posiada minimalne uprawnienia w zakresie procesu legislacyjne-go.

15 lutego 1998 r.

92

PROCEDURA OSIĄGANIA PRZEZ POLSKĘ CZŁONKOSTWA

W UNII EUROPEJSKIEJ (KALENDARIUM)

BEATA JACKIEWICZ wrzesień 1988 Nawiązanie stosunków dyplomatycznych między

Polską a Europejską Wspólnotą Gospodarczą. Począ-tek negocjacji w sprawie umowy o handlu oraz współpracy gospodarczej.

lipiec 1989 Powołanie Misji Polskiej przy Wspólnotach Europej-skich w Brukseli.

14-15 lipca 1989

Paryski szczyt siedmiu najbardziej uprzemysłowio-nych państw świata, podczas którego podjęto decyzję o przyznaniu pomocy ekonomicznej dla Polski i Wę-gier. Koordynację tej pomocy powierzono Komisji Wspólnot Europejskich (KE).

19 września 1989

Podpisanie w Warszawie Umowy między Polską i WE w sprawie handlu oraz współpracy gospodarczej.

październik 1989

Rozpoczęcie przez stronę polską w Brukseli nieofi-cjalnych rozmów dotyczących podjęcia rokowań na temat stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Euro-pejskimi. Podczas rozmów Wspólnoty podjęły decy-zję o równoczesnym negocjowaniu układów stowa-rzysze-niowych także z Czechosłowacją i Węgrami.

18 grudnia 1989

Rada Wspólnot Europejskich uchwaliła Rozporzą-dzenie EWG Nr 3906/89 w sprawie pomocy ekono-micznej dla Polski i Węgier (OJ L 375/89), które stanowi podstawę prawną dla programu PHARE (Poland, Hungary - Assistance for Restructuring of their Economies).

Kwiecień 1990 Wspólnoty Europejskie przedstawiły warunki przy-

93

stąpienia Polski do rokowań w sprawie stowarzysze-nia: postęp w realizacji reform politycznych i gospo-darczych, wprowadzenie rządów prawa, przestrzega-nie praw człowieka, pluralizm polityczny, demokra-tyczne wybory oraz wejście na drogę gospodarki rynkowej.

25 maja 1990 Polska złożyła w Brukseli oficjalny wniosek o rozpo-częcie negocjacji umowy o stowarzyszeniu z WE.

21 czerwca 1990

Polska jako pierwszy kraj Europy Środkowo-Wschodniej przedstawiła Komisji Europejskiej pro-jekt tekstu Układu o stowarzyszeniu z WE w formie memorandum Rządu RP.

21 czerwca 1990

Podpisano w Brukseli Umowę między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Komisją Wspólnot Euro-pejskich w sprawie ustanowienia przywilejów i im-munitetów Przedstawicielstwa Komisji Wspólnot Europejskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 75, poz. 444).

10 września 1990

Powołanie ambasadora Wspólnot Europejskich w Polsce.

22 grudnia 1990

Komisja Europejska otrzymała mandat od Rady Mi-nistrów WE do prowadzenia oficjalnych rokowań z polskim rządem nt. układu o stowarzyszeniu. Rozpoczęcie oficjalnych negocjacji układu o stowa-rzyszeniu Rzeczypospolitej Polskiej ze Wspólnotami Europejskimi. Były one prowadzone w oparciu o memorandum Rządu RP (złożone w czerwcu 1990) w sprawie zasad stowarzyszenia Polski z EWG, z uwzględnieniem wniosków Międzyresortowej Komi-sji ds. Układu o Stowarzyszeniu oraz postulatów zainteresowanych resortów.

94

26 stycznia 1991

Uchwałą Rady Ministrów nr 11/91 powołano Pełno-mocnika Rządu do spraw Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej, działającego w strukturze Urzędu Rady Ministrów.

15 marca 1991

Obrady Rady Europejskiej, podczas których państwa członkowskie Wspólnot Europejskich, wychodząc naprzeciw życzeniom państw biorących udział w negocjacjach w sprawie stowarzyszenia, przyznały Komisji Europejskiej większą swobodę w rokowa-niach, co przyspieszyło postęp w dotychczasowych rozmowach.

Kwiecień 1991 Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) rozpoczął działalność. Głównym celem EBOR jest wspieranie procesów transformacji krajów regionu Europy Środkowej i Wschodniej (EŚ-W) oraz b. ZSRR do gospodarki rynkowej. Chodzi o pomoc dla efektywnych inicjatyw gospodarczych, szczególnie w sektorze prywatnym.

2-4 kwietnia 1991

Wizyta w Komisji Wspólnot Europejskich Prezyden-ta RP Lecha Wałęsy.

20 sierpnia 1991

Nadzwyczajne spotkanie ministrów spraw zagranicz-nych krajów członkowskich WE, podczas którego, w związku z puczem w ZSRR, oficjalnie potwierdzono pragnienie pilnego sfinalizowania porozumień o sto-warzyszeniu z Polską, Węgrami i Czechosłowacją.

9-10 grudnia 1991

Szczyt Rady Europejskiej w Maastricht, którego celem było podjęcie decyzji o unii walutowej i go-spodarczej oraz politycznej. Przyjęto również Traktat stanowiący podstawę Unii Europejskiej

16 grudnia Podpisanie Układu Europejskiego ustanawiającego

95

1991 stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich Pań-stwami Członkowskimi, z drugiej strony (Dz. U. Nr 11, poz. 38 z późn.zm.). Jednocześnie podpisano Umowę Przejściową.

1 marca 1992 Wejście w życie Umowy przejściowej (Dz. U. z dnia 28 lutego 1992 r. Nr 17, poz. 69). Od tego momentu rozpoczął się proces liberalizacji handlu przez obie strony Układu. Ma on charakter asymetryczny, tzn. Wspólnota - nie żądając wzajemności ze strony pol-skiej - redukuje bariery celne i poza celne w szyb-szym tempie, tak aby z początkiem 1998 r. zapewnić polskim wyrobom przemysłowym całkowitą swobodę dostępu do swego rynku. Liberalizacja handlu rolne-go jest natomiast częściowa i selektywna.

30 marca 1992

Senat Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na zna-czące skutki gospodarcze oraz polityczne Układu Europejskiego, podjął uchwałę o powołaniu Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia ustawy o ratyfikacji tego Układu. Weszło do niej po dwóch przedstawicieli komisji stałych Senatu, tj.: spraw zagranicznych, stosunków gospodarczych z zagranicą, rolnictwa, ustawodawczej oraz budżetu i finansów. 26 czerwca

1992 Uchwała Senatu RP w sprawie polskiej polityki euro-pejskiej. W uchwale podkreślono, iż priorytetowym celem tej polityki jest integracja Polski ze Wspólno-tami Europejskimi oraz współpraca z takimi organi-zacjami jak Rada Europy, Unia Zachodnioeuropejska i KBWE.

4 lipca 1992 Przyjęcie przez Sejm RP ustawy o ratyfikacji Układu europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie mię-

96

dzy RP a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, w której Sejm wyraził zgodę na raty-fikację tego układu przez Prezydenta RP. Sejm podjął uchwałę w sprawie realizacji Układu Europejskiego, w której powołano Komisję ds. Ukła-du Europejskiego oraz zobowiązano rząd do przed-stawienia programu działań dostosowujących polską gospodarkę (do 30 września 1992) oraz polski system prawny (do 31 stycznia 1993) do wymagań wynika-jących z postanowień Układu Europejskiego.

24 lipca 1992 Uchwała Senatu RP w sprawie ustawy o ratyfikacji Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzysze-nie miedzy RP a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi.

Wrzesień 1992

Polska oraz inne kraje Grupy Wyszehradzkiej przed-łożyły Komisji Wspólnot Europejskich w Brukseli oraz przewodniczącemu Rady Europejskiej w Lon-dynie Memorandum rządów Czechosłowacji, Węgier i Polski o wzmocnieniu procesu integracji ze Wspólnotami Europejskimi oraz o przyszłym członkostwie (tzw. Memorandum wyszehradzkie na szczyt Wspólnot Europejskich w Edynburgu).

16 września 1992

Ratyfikacja przez Parlament Europejski Układu Eu-ropejskiego.

20 paździer-nika 1992

Ratyfikacja Układu Europejskiego przez Prezydenta RP.

11 grudnia 1992

Uzgodnienie między Polską a EWG Protokołu w sprawie handlu tekstyliami w 1993 r.

11-12 grudnia 1992

Szczyt Rady Europejskiej w Edynburgu, podczas którego Komisja WE przedstawiła Radzie raport dotyczący „nowej formy stowarzyszenia z krajami

97

Europy Ś-W”. Rada stwierdziła, że Układy Europej-skie zawarte pomiędzy WE a tymi krajami muszą być jak najszybciej i w całości wprowadzone w życie. Podjęto również decyzję o rozpatrzeniu członkostwa krajów Grupy Wyszehradzkiej w WE podczas szczy-tu w Kopenhadze.

21 grudnia 1992

Podpisanie w Brukseli porozumienia pomiędzy Pol-ską a Wspólnotami Europejskimi dotyczącego prze-dłużenia ważności Umowy przejściowej do czasu ukończenia procedury ratyfikacyjnej w państwach członkowskich WE.

7 kwietnia 1993

Komisja Europejska, na podstawie zalecenia Stałego Komitetu Weterynarii WE, podjęła decyzję w spra-wie zakazu importu z krajów Europy Ś-W na teryto-rium WE żywych zwierząt rzeźnych. Jedynie przed-stawiciele Republiki Federalnej Niemiec sprzeciwili się tej decyzji. Powodem wprowadzenia embarga była ochrona hodowli w państwach członkowskich WE przed pryszczycą, która to choroba, zdaniem przedstawicieli Komisji Wspólnot, wystąpiła w kra-jach Europy Środkowo-Wschodniej.

22 kwietnia 1993

Posiedzenie Stałego Komitetu Weterynaryjnego WE, na którym zostały określone nowe warunki weteryna-ryjno-sanitarne dla eksportu zwierząt, mięsa i produk-tów mięsnych do Wspólnot, ujęte później w decyzji Komisji (EWG) nr 242/93 z 30 kwietnia 1993 r.

25 maja 1993 Nadzwyczajne posiedzenie Wspólnego Komitetu w kwestii środków handlowych stosowanych przez WE w imporcie zwierząt żywych.

2 czerwca 1993

List Prezesa Rady Ministrów RP Hanny Suchockiej do szefów rządów państw członkowskich WE wysto-sowany przed spotkaniem Rady Europejskiej w Ko-penhadze.

98

21-22 czerwca 1993

Szczyt Rady Europejskiej w Kopenhadze, podczas którego Wspólnota po raz pierwszy potwierdziła możliwość przystąpienia do niej krajów stowarzyszo-nych, jeśli one wyrażą takie pragnienie, po spełnieniu podstawowych kryteriów politycznych. Są to: stabil-ność instytucji demokratycznych, rządy prawa, po-szanowanie praw człowieka i mniejszości narodo-wych, funkcjonująca gospodarka rynkowa zdolna do sprostania konkurencji na Jednolitym Rynku UE oraz zdolność do realizacji celów politycznych, gospodar-czych i monetarnych UE.

13 lipca 1993 Komisja Wspólnot Europejskich podjęła decyzję, poprzedzoną jednomyślną pozytywną opinią Stałego Komitetu Weterynaryjnego, odnośnie skreślenia Pol-ski z listy państw objętych zakazem importu wpro-wadzonym z powodu domniemanej pryszczycy. De-cyzja weszła w życie z dniem ogłoszenia w Dzienni-ku Urzędowym Wspólnot Europejskich (OJ) seria L z 14 lipca 1993 r.

29 listopada - 1 grudnia

1993

I posiedzenie Parlamentarnej Komisji Wspólnej (Par-lamentarnego Komitetu Stowarzyszenia) ustanowio-nej na mocy art. 108 Układu Europejskiego jako forum spotkań i wymiany poglądów członków par-lamentu polskiego (12 posłów i 3 senatorów) i Par-lamentu Europejskiego (15 deputowanych). Posie-dzenie odbyło się w Warszawie.

13 grudnia 1993

Decyzja Rady Ministrów i Komisji Europejskiej o zawarciu Układu Europejskiego i zakończenie - tym samym - procedury ratyfikacyjnej.

1 lutego 1994 Wejście w życie Układu Europejskiego (Dz. U. z dnia 27 stycznia 1994 r. Nr 11, poz. 38).

99

Uchwała Rady Ministrów Nr 4/94 w sprawie wejścia w życie Układu Europejskiego. Rada Ministrów za-akceptowała projekt programu działań dostosowują-cych polską gospodarkę oraz system prawny do wy-mogów Układu Europejskiego.

2-3 lutego 1994

Wizyta premiera Waldemara Pawlaka w Brukseli, obejmująca m.in. spotkania z Przewodniczącym Ko-misji Europejskiej Jacquesem Delorsem oraz komisa-rzem sir Leonem Brittanem i komisarzem Hansem van den Broeckiem.

7 marca 1994 I posiedzenie Rady Stowarzyszenia, na którym przy-jęła ona swój regulamin. Rada będzie m.in. dokony-wać wykładni Układu Europejskiego. Organem wspomagającym Radę jest Komitet Stowarzyszenia, składający się z delegatów państw członkowskich UE i Komisji Europejskiej oraz rządu polskiego.

22-23 marca 1994

II posiedzenie Parlamentarnej Komisji Wspólnej RP-UE w Brukseli.

29 marzec 1994

Rada Ministrów upoważniła Prezesa Rady Ministrów RP do złożenia wniosku o członkostwo Polski w Unii Europejskiej właściwym organom Unii. Tryb opi-niowania obejmuje wydawanie opinii wstępnej i końcowej.

29 marca 1994

Przyjęcie przez Radę Ministrów RP uchwały nr 16/94 w sprawie dodatkowych wymogów postępowania z rządowymi projektami normatywnych aktów praw-nych ze względu na konieczność spełniania kryteriów zgodności z prawem Unii Europejskiej (M. P. Nr 23, poz. 188).

100

7 kwietnia 1994

Sejm RP jednomyślnie zaakceptował informację Rządu RP w sprawie złożenia wniosku o członkostwo Polski w Unii Europejskiej.

8 kwietnia 1994

Minister Spraw Zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej złożył w Atenach oficjalny wniosek o członkostwo Polski w Unii Europejskiej w oparciu o Artykuł O Traktatu o Unii Europejskiej oraz poinformował, że Polska jest gotowa podjąć w stosownym czasie negocjacje na temat przystąpienia.

19-21 maja 1994

Wizyta Przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacquesa Delorsa w Polsce.

21 maja 1994 Jacques Delors zainaugurował w Natolinie działal-ność filii Kolegium Europejskiego w Brugii (College of Europe, Brugge). Podpisanie, w obecności Jacqu-esa Delorsa porozumienia między Europejskim Insty-tutem Administracji Publicznej (EIPA) w Maastricht a Instytutem Europejskim w Łodzi oraz inauguracja działalności filii EIPA w Polsce.

23-24 czerwca 1994

I posiedzenie Komitetu Stowarzyszenia RP - WE odbyło się w Warszawie. Rolą Komitetu Stowarzy-szenia jest nadzór nad wdrażaniem i wykonywaniem postanowień Układu Europejskiego, wspomagając w tej dziedzinie Radę Stowarzyszenia.

2 sierpnia 1994

Dokument przedstawiony przez rząd RP Prezydencji niemieckiej w sprawie oczekiwań Polski dotyczących przyspieszenia integracji z Unią Europejską, w któ-rym przedstawione zostały oczekiwania strony pol-skiej dla podjęcia działań jeszcze przed Konferencją Międzyrządową w 1996 r., a które umożliwią Polsce osiągnięcie członkostwa w roku 2000.

101

1-2 grudnia 1994

II posiedzenie Komitetu Stowarzyszenia RP - WE w Brukseli.

8-10 grudnia 1994

Szczyt Rady Europejskiej w Essen, podczas którego przyjęto Strategię przygotowania do członkostwa krajów stowarzyszonych Europy Ś-W. Przy okazji szczytu, w dniu 10 grudnia, odbyło się spotkanie szefów państw i rządów krajów stowarzyszonych i państw członkowskich UE, w którym uczestniczył premier Waldemar Pawlak.

23 grudnia 1994

Podpisanie w Warszawie Protokołu dodatkowego do Układu Europejskiego otwierającego przed Polską możliwość korzystania z niedostępnych do tej pory programów UE w następujących dziedzinach: bada-nia naukowe i rozwój technologii, usługi informacyj-ne, ochrona środowiska, edukacja i szkolenia, polity-ka społeczna i ochrona zdrowia, ochrona konsumen-tów, małe i średnie przedsiębiorstwa, turystyka, kul-tura, sektor audiowizualny, przestrzeganie praw oby-watelskich, ułatwienie wymiany handlowej, energe-tyka, transport, zwalczanie obrotu narkotykami i narkomanii (art. 1 Protokołu).

30 stycznia - 1 lutego 1995

III posiedzenie Parlamentarnej Komisji Wspólnej RP -UE w Warszawie.

5-6 kwietnia 1995

Wizyta premiera Józefa Oleksego w Brukseli, w cza-sie której spotkał się on m.in. z przewodniczącym Komisji Europejskiej Jacquesem Santerem oraz ko-misarzem sir Leonem Brittanem.

3 maja 1995 Komisja Europejska przyjęła przygotowywaną od kilku miesięcy „Białą Księgę w sprawie przygoto-wania stowarzyszonych krajów Europy Ś-W do integracji z rynkiem wewnętrznym UE”.

102

15 czerwca 1995

Sesja specjalna Parlamentarnej Komisji Wspólnej w Strasburgu. Sesję poświęcono wyłącznie problemom rolnictwa.

26-27 czerwca 1995

Szczyt Rady Europejskiej w Cannes, na którym przy-jęto m.in. Białą Księgę opracowaną przez Komisję Europejską na temat przygotowania krajów stowarzy-szonych Europy Ś-W do integracji z Rynkiem We-wnętrznym UE. Przy okazji szczytu, w dniu 27 czerwca 1995 r., od-było się spotkanie szefów państw i rządów państw stowarzyszonych i krajów członkowskich UE, w którym uczestniczył premier Józef Oleksy.

29-30 czerwca 1995

III posiedzenie Komitetu Stowarzyszenia RP - UE, które odbyło się w Warszawie.

17 lipiec 1995 II posiedzenie Rady Stowarzyszenia RP - UE w Brukseli. Podpisanie Protokółu Dodatkowego do Układu Europejskiego w sprawie otwarcia progra-mów wspólnotowych dla Polski. Polska przedstawiła stanowisko w sprawie Białej Księgi Komisji Europej-skiej, w którym podkreślono, iż Polska przywiązuje wielką wagę do procesu stopniowego zbliżania swo-jego prawodawstwa do acquis communitaire UE oraz, że podejmuje niezbędne działania dostosowaw-cze w celu przygotowania Polski do przyszłego członkostwa w UE.

5-6 września 1995

IV posiedzenie Parlamentarnej Komisji Wspólnej RP -UE w Brukseli.

25-26 wrze-śnia 1995

Wizyta przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacquesa Santera w Polsce.

14 listopada 1995

Uchwała Rady Ministrów nr 133/95 w sprawie reali-zacji zobowiązań wynikających z „Układu Europej-skiego ustanawiającego stowarzyszenie między RP, z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich pań-

103

stwami członkowskimi, z drugiej strony” w zakresie dostosowania prawa polskiego do standardów praw-nych Unii Europejskiej oraz w związku z konieczno-ścią podjęcia prac nad wdrażaniem zaleceń „Białej Księgi Komisji Europejskiej w sprawie przygotowa-nia krajów stowarzyszonych Europy Ś-W do integra-cji z Jednolitym Rynkiem UE”.

15-16 grudnia 1995

Szczyt Rady Europejskiej w Madrycie, na którym Rada poprosiła Komisję Europejską o rozpoczęcie przygotowywania opinii (avis) o złożonych wnio-skach aplikacyjnych, tak aby opinie te mogły być przedstawione Radzie możliwie jak najszybciej po zakończeniu Konferencji Międzyrządowej oraz o rozpoczęcie przygotowywania kompleksowego ra-portu na temat rozszerzania.

22-24 stycznia 1996

V posiedzenie Parlamentarnej Komisji Wspólnej RP -UE w Warszawie, podczas którego odnotowano stałą, zdecydowaną wolę Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz Rządu uzyskania pełnego członkostwa w Unii Euro-pejskiej.

Marzec 1996 Komisja Europejska otworzyła Biuro Wymiany In-formacji o Pomocy Technicznej (TAIEX), którego celem jest zapewnienie wymiany informacji i świad-czenia usług na rzecz krajów stowarzyszonych w zakresie prawodawstwa Wspólnot, jego transpozycji do prawa narodowego, wyjaśniania terminologii prawniczej, tłumaczeń, szkoleń i wymiany kadr.

5 marca 1996 Decyzją Rady Ministrów RP Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej zostało zobowiąza-

104

ne do „ustalenia oraz koordynacji prac związanych z przygotowaniem odpowiedzi na kwestionariusze Komisji Europejskiej, w tym zbierania informacji stanowiących odpowiedzi poszczególnych mini-sterstw i urzędów centralnych oraz przekazania ich do Komisji Europejskiej, a także przedstawienia Ra-dzie Ministrów informacji w tym zakresie”.

14 marca 1996

Uchwała Sejmu RP w sprawie przygotowania Polski do członkostwa w Unii Europejskiej, w której zwró-cono się do Rady Ministrów o zintensyfikowanie działań prawnych i gospodarczych zmierzających do dostosowania RP do czekającego ją członkostwa w UE oraz o opracowanie narodowej strategii docho-dzenia RP do członkostwa w UE i przedstawienia jej Sejmowi RP do rozpatrzenia.

17 kwietnia 1996

Rezolucja Parlamentu Europejskiego w kwestii Białej Księgi Komisji Europejskiej w sprawie przygotowa-nia stowarzyszonych państw Europy Ś-W do integra-cji z Jednolitym Rynkiem UE, w której m.in. podkre-ślono znaczenie istnienia wspólnych komisji parla-mentarnych w ramach dialogu strukturalnego między UE a krajami Europy Ś-W i wyrażono życzenie ak-tywniejszej współpracy z Parlamentami tych krajów.

18-19 kwiet-nia 1996

IV posiedzenie Komitetu Stowarzyszenia RP - UE, które odbyło się w Brukseli. Polska przedstawiła założenia „Pakietu 2000” jako jednego z elementów polityki prowadzącej do spełnienia kryteriów konwe-rgencji z Maastricht.

26 kwietnia 1996

Komisja Europejska przekazała rządom państw sto-warzyszonych, w tym rządowi polskiemu kwestiona-riusz zawierający pytania dotyczące 23 różnorodnych dziedzin (liczący 170 stron). Na podstawie odpowie-dzi na kwestionariusz KE ma przygotować opinię o

105

wniosku Polski (i odpowiednio innych krajów stowa-rzyszonych) w sprawie członkostwa w UE.

15 lipca 1996 Rada Ministrów zatwierdziła pełny pakiet odpowie-dzi na kwestionariusz Komisji Europejskiej, które zawarto w 26 tomach, liczących ogółem prawie 2664 strony.

16 lipca 1996 III posiedzenie Rady Stowarzyszenia RP-UE w Bruk-seli. W trakcie spotkania Polska została oceniona negatywnie na tle Czech i Węgier gdyż zbyt często wykorzystuje pewne środki ograniczające handel podpierając się restrukturyzacją, która nie odpowiada kryteriom UE.

26 lipca 1996 Minister Spraw Zagranicznych D. Rosati przekazał na ręce szefa Delegacji Komisji Europejskiej w War-szawie R. Timansa wersję angielską odpowiedzi na kwestionariusz KE. Na jego podstawie Komisja Eu-ropejska ma przygotować opinię o wniosku Polski w sprawie członkostwa w UE (avis).

8 sierpnia 1996

Ustawa o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz. U. Nr 106, poz. 494). Do zadań KIE w myśl art. 1 usta-wy należy programowanie i koordynowanie polityki w sprawach związanych z integracją Polski z UE oraz programowanie i koordynowanie działań dostoso-wawczych Polski do standardów europejskich, jak również koordynowanie działań administracji pań-stwowej w zakresie otrzymywanej pomocy zagra-nicznej. Art. 2 ust. 1 pkt 2 nakłada na KIE obowiązek opiniowania projektów aktów prawnych (rządowych)

106

co do ich zgodności z prawem europejskim. Wrzesień 1996

Polska otrzymała dodatkowy zestaw pytań do kwe-stionariusza KE. W stosunku do innych krajów sto-warzyszonych liczba pytań dodatkowych była rela-tywnie niska.

2-4 września 1996

VI posiedzenie Parlamentarnej Komisji Wspólnej RP i UE w Brukseli.

2 październi-ka 1996

Rozporządzenie Prezesa RM a sprawie nadania statu-tu Urzędowi Komitetu Integracji Europejskiej, który jest państwową jednostką organizacyjną obsługującą Komitet Integracji Europejskiej (Dz. U. NR 116, poz. 555 z późn.zm.).

15 paździer-nika 1996

Rozporządzenie RM w sprawie zniesienia Urzędu Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej (Dz. U. Nr 122, poz. 573). W dniu tym zaczął funkcjonować Komitet Integracji Europejskiej, który ma status naczelnego organu administracji rządowej ds. programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z UE.

Styczeń 1997 Minister Finansów G. Kołodko przedstawił na forum KIE program gospodarczy - „Euro-2006” nakreślają-cy cele, jakie powinny przyświecać Polsce w odnie-sieniu do powstającej w Europie unii gospodarczej i walutowej (EMU). Program jest kontynuacją „Strate-gii dla Polski” i „Pakietu 2000”, zwanych też „tryp-tykiem” programów gospodarczych wicepremiera.

13 stycznia 1997

Uchwała nr 6 RM w sprawie decyzji Nr 1/96, 3/96 oraz 4/96 Rady stowarzyszenia między Rzeczpospoli-tą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Pań-stwami Członkowskimi (M.P. Nr 10, poz. 74)

107

28 stycznia 1997

Przyjęcie przez Radę Ministrów dokumentu „Naro-dowa Strategia Integracji” (NSI).

25 lutego 1997 Uchwała RM nr 13 - Regulamin pracy Rady Mini-strów. §9 nakłada m.in. obowiązek dołączenia do projektu aktu normatywnego wstępnej opinii o zgod-ności projektu z prawem UE. Obowiązek ten spo-czywa na organie wnioskującym. Przepisy końcowe uchyliły uchwałę nr 16 RM z dnia 29 marca 1994 r. (M.P. Nr 15, poz. 144 oraz z 1998 r. Nr 12, poz. 202).

5-6 marca 1997

Spotkanie Przewodniczących Parlamentów Państw Europy Ś-W Stowarzyszonych z UE w Brukseli.

6 marca 1997 Jan Paweł II przyjął na audiencji w Watykanie depu-towanych do Parlamentu Europejskiego, przedstawi-cieli chrześcijańsko-demokratycznej Europejskiej Partii Ludowej.

6-7 marca 1997

V posiedzenie Komitetu Stowarzyszenia RP - UE w Warszawie.

2 kwietnia 1997

Uchwalenie Konstytucji. Reguluje ona, po raz pierw-szy, zagadnienie skuteczności norm prawa międzyna-rodowego w polskim prawie wewnętrznym (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 88 ust. 3, art. 89, art. 90 oraz art. 91)

14-16 kwiet-nia 1997

VII posiedzenie Parlamentarnej Komisji Wspólnej w Warszawie.

30 kwietnia 1997

IV posiedzenie Rady Stowarzyszenia RP - UE. Odby-ło się w Luksemburgu.

9 maja 1997 Inauguracyjne posiedzenie Rady Integracji Europej-skiej zapowiedzianej w NSI: ”Zostanie powołana Rada Integracji Europejskiej, która skupi przedstawi-cieli środowisk rządowych, ekspertów z dziedziny gospodarki i prawa, przedstawicieli środowisk poza-

108

rządowych; jej zadaniem będzie konsultacja procesu dochodzenia do członkostwa”.

20 maj 1997 Rada Ministrów przyjęła „Raport z wykonania pro-gramu działań dostosowujących polską gospodarkę i system prawny do wymagań Układu Europejskiego oraz przyszłego członkostwa w Unii Europejskiej w latach 1992 - 1996”.

22 maja 1997 Uchwała Sejmu RP w sprawie przyjęcia „Narodowej Strategii Integracji”. Uchwała Sejmu RP w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu, którą zmieniono nazwę komisji sejmowej do spraw Układu Europejskiego na Komisję Integracji Europejskiej.

3 czerwca 1997

Rada Ministrów przyjęła „Harmonogram działań implementacyjnych Narodowej Strategii Integracji”.

16-17 czerwca 1997

Posiedzenie Rady Europejskiej w Amsterdamie zakończyło obrady Konferencji Międzyrządowej. We wnioskach Rada Europejska zachęciła Radę Unii do przestudiowania opinii Komisji oraz „Agendy 2000” i przedstawienia Radzie Europejskiej pełnego raportu podczas grudniowego szczytu w Luksemburgu. Na tym posiedzeniu Rada Europejska podejmie niezbęd-ne decyzje w sprawie procesu poszerzania UE.

24 czerwca 1997

Porozumienie w formie wymiany listów między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi w sprawie zmiany Protokołu Nr 4 do Układu Euro-pejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między RP - z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi - z drugiej strony,

109

dotyczącego definicji pojęcia „produkty pochodzące” i metod współpracy administracyjnej (Dz. U. Nr 104, poz. 662).

1 lipca 1997 Wszedł w życie zmodyfikowany Protokół 4 do Ukła-du Europejskiego. Dotyczy on definicji pojęcia „pro-dukty pochodzące” oraz metod współpracy admini-stracyjnej.

16 lipca 1997 Jacques Santer - przewodniczący Komisji Europej-skiej przedstawił na forum Parlamentu Europejskiego w Strasburgu opinię na temat wniosków o członko-stwo państw Europy Ś-W w UE (Agenda 2000). Wnioski te zostały przez Komisję zbadane pod względem spełnienia (lub zdolności do spełnienia w najbliższych latach) przez kraje aplikujące kryteriów ustalonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w czerwcu 1993 r.

4 września 1997

Uchwała Sejmu RP w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, w której nałożono obowiązek - w odniesieniu do projektów ustaw wnie-sionych przez Senat, Prezydenta, Radę Ministrów oraz komisję sejmową - przedstawienia uzasadnienia o stwierdzeniu o zgodności projektu ustawy z pra-wem Unii Europejskiej albo oświadczenie o stopniu i powodach niezgodności z tym prawem (art. 31 ust. 2a).

4-7 listopada 1997

Na zaproszenie Komisji Europejskiej oraz Komisji Episkopatów Wspólnoty Europejskiej Delegacja Episkopatu Polski złożyła wizytę informacyjną w Brukseli.

110

4 grudnia 1997

Uchwała Parlamentu Europejskiego w sprawie ko-munikatu Komisji Europejskiej „Agenda 2000 - Unia Europejska rozszerzona i silniejsza” (COM(97)2000-C4-0371/97). W części szczegółowej uchwały odno-szącej się do Polski stwierdzono, iż konieczne są dalsze reformy w takich dziedzinach jak: przemysł państwowy, rolnictwo, transport, ochrona środowiska i kontrola graniczna.

12-13 grudnia 1997

Szczyt Rady Europejskiej w Luksemburgu, na któ-rym podjęto decyzję o rozpoczęciu negocjacji o członkostwie w UE na podstawie art. O Traktatu z Maastricht na przełomie marca i kwietnia 1998 z Polską, Czechami, Węgrami, Estonią, Słowenią i Cyprem.

20-21 stycznia 1998

VIII posiedzenie Parlamentarnej Komisji Wspólnej RP i UE, które odbyło się w Brukseli.

26 stycznia 1998

Decyzja Ministrów Spraw Zagranicznych „15” w sprawie rozpoczęcia z dniem 30 marca br. „procesu poszerzania Unii z udziałem 11 kandydujących kra-jów”.

4 marca 1998 VI posiedzenie Komitetu Stowarzyszenia RP - UE w Brukseli, którego celem było omówienie stanu reali-zacji przez obie strony postanowień Układu Europej-skiego oraz przygotowań do negocjacji członkostwa Polski w UE.

12 marca 1998

Inauguracja tzw. Konferencji Europejskiej, na której szefowie 26 krajów Europy omawiali problemy ochrony środowiska, walki z przestępczością zorga-nizowaną, konkurencyjnością gospodarki i koordyna-cji polityki zagranicznej.

16 marca 1998

Rozporządzenie Rady Nr 622/98 w sprawie pomocy udzielanej państwom kandydującym w ramach stra-

111

tegii przedczłonkowskiej, a w szczególności ustano-wienia „Partnerstwa dla Członkostwa” (OJ L 81/98).

18 marca 1998

Uchwała Komisji Spraw Zagranicznych i Integracji Europejskiej Senatu RP w sprawie zadań stojących przed Polską w związku z rozpoczynającymi się ne-gocjacjami o członkostwo w UE.

20 marca 1998

Uchwała Sejmu RP w sprawie członkostwa Polski w UE.

24 marca 1998

Rozporządzenie RM w sprawie ustanowienia Pełno-mocnika Rządu do Spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 39, poz. 225). § 2 stanowi, iż do zadań Pełno-mocnika należy przygotowanie koncepcji, koordy-nowanie procesu negocjacyjnego o członkostwo RP w UE oraz negocjowanie traktatu między RP a pań-stwami członkowskimi UE o członkostwo RP w UE.

27 marca 1998

Zarządzenie Nr 19 Prezesa RM w Sprawie Zespołu Negocjacyjnego w Sprawie Negocjacji o Członko-stwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej.

30 marca 1998

Decyzja Rady Nr 98/260/WE w sprawie zasad, prio-rytetów, celów pośrednich oraz warunków zawartych w partnerstwie dla członkostwa z Rzeczpospolitą Polską (OJ L 121/98)

31 marca 1998

Otwarcie negocjacji akcesyjnych między UE a Polską (oraz Węgrami, Czechami, Słowenią, Estonią i Cy-prem). Na spotkaniu w Brukseli strona unijna zapre-zentowała dokument (opening statement), w którym zawarła podstawowe warunki rozpoczęcia rozmów akcesyjnych. Stwierdziła, że państwa kandydujące muszą spełnić kryteria kopenhaskie oraz dostosować własne prawo do legislacji wspólnotowej (acquis communautaire).

112

3 kwietnia 1998

Oficjalne rozpoczęcie screeningu z jedenastoma kra-jami kandydującymi do członkostwa w UE, które odbyło się w Brukseli.

27 kwietnia 1998

Odbyła się pierwsza sesja robocza wstępnego etapu (screening) negocjacji w sprawie członkostwa Polski w UE. Dotyczyła ona oceny zgodności polskich ak-tów prawnych w dziedzinie nauki i badań z ustawodawstwem europejskim.

29 kwietnia 1998

Komitet Integracji Europejskiej przyjął Narodowy Program Przygotowania Polski do członkostwa w Unii Europejskiej (NPPC). Liczy on ponad 600 stron i stanowi odpowiedź na unijny dokument „Partner-stwo dla członkostwa”.

22-24 czerwca 1998

IX posiedzenie Parlamentarnej Komisji Mieszanej RP i UE, które odbyło się w Warszawie.

2 lipca 1998 r.

113

GŁÓWNE ZADANIA DOSTOSOWAWCZE STOJĄCE PRZED POLSKĄ NA DRODZE DO CZŁONKOSTWA

W UNII EUROPEJSKIEJ BARTOSZ PAWŁOWSKI

I. Pojęcie i struktura Unii Europejskiej omawiane są w innym miej-

scu, dlatego też w niniejszym tekście pojawią się jedynie niezbędne uwagi wprowadzające. Teoretycy, w ślad za Traktatem o Unii Euro-pejskiej,11 wyróżniają tzw. trzy filary, na których wsparta jest Unia Europejska. Pierwszy filar to Wspólnoty Europejskie, posiadające osobowość prawną. Jest to gospodarczy i prawny trzon Unii, ale obej-mujący także zagadnienia związane np. z polityką społeczną, oświatą, kulturą, ochroną zdrowia czy ochroną środowiska naturalnego. Drugi filar, to wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa. Trzeci - współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrz-nych.

Celem Polski jest członkostwo w Unii Europejskiej, a zatem we wszystkich trzech filarach. Innej możliwości nie przewiduje zresztą prawo wspólnotowe. Art. O Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że każde państwo europejskie może się ubiegać o status Członka Unii. Nie ma w tym artykule, ani w całym Traktacie słowa o częściowym członkostwie.

Cel ten można osiągnąć poprzez dostosowanie polskiego prawa, go-spodarki, polityki do wymogów wszystkich filarów. Dla przejrzysto-ści tekstu, sprawy związane z poszczególnymi filarami zostaną omó-wione oddzielnie.

Najważniejszym aktem prawnym dla Polski, jeżeli chodzi o przygo-towanie do uzyskania członkostwa w Unii jest Układ Europejski.12

11 Traktat zawarty 7 lutego 1992 r. w Maastricht, wszedł w życie 1 listopada 1993 r. 12 Pełna nazwa: Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpo-spolitą z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony. Układ został podpisany 16 grudnia 1991 r. i wszedł w życie 1 lutego 1994 r. Część handlowa obowiązuje od 1 marca 1992 r. (Dz. U. z 1992 r. Nr 17, poz. 69 i Dz. U. z 1994 r. Nr 11 poz. 38).

114

Określa on obecny status Polski wobec Wspólnot Europejskich - pań-stwo stowarzyszone.

Traktat Rzymski daje Wspólnotom m.in. prawo do zawierania z pań-stwami trzecimi umów o stowarzyszeniu, przewidujących wzajemne prawa i obowiązki, wspólne działania i szczególne procedury (art. 238 TR). Układ Europejski, którego stroną jest Polska jest właśnie taką umową. Układ należy do tzw. umów nowej generacji, zawieranych z krajami Europy Środkowej i Wschodniej. Trzeba podkreślić, że Układ nie jest formalnym etapem wstępnym procedury przyjęcia do Unii (etap taki nie jest konieczny) na zasadzie art. O Traktatu o Unii Euro-pejskiej. Stowarzyszenie nie musi prowadzić do członkostwa, a człon-kostwo nie musi być poprzedzone stowarzyszeniem. Z drugiej jednak strony, w preambule Układu stwierdzono, że końcowym celem Polski jest członkostwo we Wspólnotach (po 1 listopada 1993 r. wchodzi w grę członkostwo w Unii Europejskiej), a stowarzyszenie, zdaniem umawiających się stron, pomoże Polsce osiągnąć ten cel. Oznacza to, że Układ Europejski może i powinien być interpretowany - przez obie strony - jako akt, którego celem jest przygotowanie Polski do przyję-cia do Wspólnot.

Poza Układem Europejskim należy tu wspomnieć o szczycie Rady Europejskiej, jaki miał miejsce w czerwcu 1993 r. w Kopenhadze. Rada ustaliła tam pewne ramowe kryteria ekonomiczne, które powin-ny być spełnione przez państwa Europy Środkowej i Wschodniej w celu uczestnictwa w Unii Europejskiej. są to:

• funkcjonowanie gospodarki rynkowej; • zdolność stawienia czoła konkurencji na rynkach UE; • przyjęcie obowiązków wynikających z członkostwa w Unii Eu-

ropejskiej, w tym podzielanie celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej.

Nie można nie wspomnieć także o przyjętej w grudniu 1994 r. przez Radę Europejską, na szczycie w Essen, tzw. strategii przedczłonkow-skiej, której głównym celem jest przygotowanie państw Europy Środ-kowej i Wschodniej do wejścia w skład Unii Europejskiej. Jej pod-

115

stawowym składnikiem jest Biała Księga Komisji Europejskiej (przy-jęta w Cannes w czerwcu 1995 r.), stanowiąca wykaz niewiążących wytycznych dotyczących dostosowania prawa krajowego do prawa wspólnotowego. Zawiera ona listę 899 aktów prawnych, które pań-stwa kandydujące do członkostwa powinny przenieść na krajowy grunt oraz wdrożyć, by dostosować swoje prawo do acquis communa-taire13.

II. 1. Pierwszy filar to przede wszystkim gospodarka i prawo regulu-jące działalność gospodarczą w szerokim rozumieniu. Celem, dla państwa starającego się o członkostwo jest pełny udział w jednolitym rynku, który istnieje we Wspólnotach. Jest to jedna, wielka przestrzeń gospodarcza, obejmująca wszystkie kraje Unii. Charakteryzuje się ją poprzez cztery lub, jak chcą inni, pięć swobód: swobodny przepływ towarów, swobodny przepływ pracowników oraz prawo prowadzenia działalności gospodarczej, swobodny przepływ usług i swobodny przepływ kapitału.

Sposoby stopniowego dochodzenia do członkostwa we wspólnym rynku zawarte są właśnie w Układzie Europejskim, który nawiązuje w swej strukturze do kolejnych wolności rynku wewnętrznego.

2. Dążeniu do swobodnego przepływu towarów odpowiada ustano-wienie w Układzie strefy wolnego handlu pomiędzy Polską i Wspól-notami.

Układ wyodrębnia trzy kategorie produktów, z których każda - poza przepisami wspólnymi - rządzi się odrębnymi, choć mocno zbliżony-mi co do zasad, przepisami. Są to produkty przemysłowe (art. 8 - 17), rolnicze (art. 18 - 21), rybołówcze (art. 22 i 23).

13 Ocena realizacji zadań wynikających z Układu Europejskiego oraz stanu dostoso-wania polskiej gospodarki i polskiego prawa do wymogów Unii Europejskiej znajdują się w rządowym "Raporcie z wykonania programu działań dostosowujących polską gospodarkę i system prawny do wymagań Układu Europejskiego oraz przyszłego członkostwa Polski w Unii Europejskiej w latach 1992 - 1996" (II kadencja Sejmu - Druk Sejmowy nr 2474), a także w Opinii Komisji w sprawie wniosku Rzeczypospo-litej Polskiej o członkostwo w Unii Europejskiej - Agenda 2000.

116

Należy jednak zauważyć, że znoszenie stawek celnych i ograniczeń ilościowych dla produktów włókienniczych i produktów objętych Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali ure-gulowane jest oddzielnie, w odrębnych protokołach (odpowiednio - protokół nr 1 i 2).

Nie wdając się w szczegółowy harmonogram, można przyjąć, że wprowadzanie strefy wolnego handlu polega na stopniowym znosze-niu lub obniżaniu stawek celnych (w tym także znoszeniu ceł ekspor-towych), ceł o charakterze fiskalnym, zniesieniu opłat importowych (i eksportowych) o skutkach podobnych do ceł importowych (lub eks-portowych), znoszeniu ograniczeń ilościowych w imporcie. Obie Strony deklarują przy tym gotowość do wcześniejszego niż to zapisa-no w Układzie, znoszenia ceł (tylko w stosunku do produktów prze-mysłowych), o ile pozwoli na to ogólna sytuacja gospodarcza i sytu-acja w danym sektorze gospodarczym (art. 14 Układu).

Ponadto, Układ zawiera także przepisy wspólne dla wszystkich trzech grup towarów (art. 24 - 36). Przewidują one, jako zasadę, zakaz wprowadzania w kontaktach dwustronnych jakichkolwiek nowych ceł czy też podwyższania już istniejących. Nie jest to jednak zasada sztywna, od której nie byłoby żadnych wyjątków. Jednym z nich jest możliwość wprowadzania podwyższonych stawek celnych. Jest to środek nadzwyczajny, o ograniczonym czasie obowiązywania (nie dłużej niż 5 lat, chyba że Rada Stowarzyszenia wyrazi zgodę na dłuż-szy okres), może on dotyczyć jedynie nowo powstających przemy-słów, niektórych sektorów podlegających restrukturyzacji lub napoty-kających na poważne trudności, a szczególnie gdy trudności takie stwarzają poważne problemy społeczne. Należy przy tym podkreślić, że uprawnienie to przysługuje jedynie stronie polskiej.

Innym wyjątkiem, przysługującym obu stronom, jest możliwość podjęcia odpowiednich środków, w razie stwierdzenia, że w handlu z drugą stroną ma miejsce dumping. Układ nie zawiera katalogu owych odpowiednich środków, reguluje jedynie tryb ich podejmowania, wspominając przy tym o polubownym załatwianiu sporów.

117

Można też wspomnieć o możliwości podejmowania odpowiednich środków w sytuacji, gdy import danego produktu - ze względu na ilość lub warunki importu - powoduje lub grozi spowodowaniem:

• poważnej szkody krajowym producentom podobnych lub bezpo-średnio konkurencyjnych produktów.

• poważnych zakłóceń w jakimkolwiek sektorze gospodarki lub trudności mogących wywołać poważne pogorszenie sytuacji gospo-darczej regionu.

Tak jak i w przypadku dumpingu, Układ nie wymienia konkretnych działań, reguluje jedynie sposób ich podejmowania. W obu przypad-kach jedyną wskazówką co do wyboru odpowiednich środków jest przepis, stosownie do którego pierwszeństwo należy przyznać tym środkom, które w najmniejszym stopniu zakłócają realizację Układu.

Na drodze do swobodnego przepływu towarów, poza znoszeniem ceł, Układ przewiduje także takie przekształcanie monopoli państwo-wych o charakterze handlowym, by pod koniec piątego roku po wej-ściu w życie Układu, znieść wszelką dyskryminację między osobami fizycznymi i prawnymi pochodzącymi z obu Stron Układu, dotyczącą nabywania i sprzedawania towarów.

Nie można nie wspomnieć o legalnej możliwości stosowania - nie nadzwyczajnych, w odróżnieniu od powołanych powyżej - ograniczeń swobodnego przepływu towarów pomiędzy Polską i Wspólnotami w konkretnych przypadkach. Układ zezwala (art. 35) na stosowanie zakazów i ograniczeń importu, eksportu lub tranzytu towarów, w sytuacjach uzasadnionych względami moralności publicznej, polityki społecznej lub bezpieczeństwa publicznego; ochrony zdrowia i życia ludzi, zwierząt lub roślin; ochrony dóbr kultury narodowej o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej bądź ochrony własności intelektualnej przemysłowej i handlowej lub przepisów dotyczących złota i srebra. Zakazy te nie mogą stanowić jednak arbitralnej dyskry-minacji ani ukrytych restrykcji w handlu pomiędzy Polską i Wspólno-tami Europejskimi.

118

Uprawnienia do stosowania powyższych zakazów i ograniczeń przy-sługują obu stronom Układu.

3. Kolejną cechą wspólnego rynku, do którego dąży Polska, jest za-sada swobodnego przepływu pracowników (najemnych). W tym celu Układ nakazuje Polsce traktowanie pracowników pochodzących z państw członkowskich, legalnie zatrudnionych w Polsce, w sposób wolny od dyskryminacji ze względu na obywatelstwo pod względem płacy, pracy i zwalniania z pracy. Takie samo traktowanie powinny zapewnić państwa członkowskie w stosunku do legalnie zatrudnio-nych na ich terytoriach obywateli RP (art. 37). Wzajemny dostęp do rynku pracy zagwarantowany jest także dla małżonków i dzieci tychże legalnie zatrudnionych osób (z wyłączeniem pewnych kategorii pra-cowników).

Obie Strony powinny również współdziałać w celu uniknięcia po-szkodowania wspomnianych pracowników ze względu na ubezpie-czenia społeczne i okresy emerytalne (art. 38).

4. Następnym składnikiem wspólnego rynku jest swoboda przedsię-biorczości, której w Układzie odpowiadają przepisy dotyczące zakła-dania przedsiębiorstw. Na ich podstawie Polska powinna ułatwić po-dejmowanie na swoim terytorium działalności obywatelom i przedsię-biorstwom Wspólnoty. A to poprzez zapewnienie - w zakresie zakła-dania i działalności przedsiębiorstw - traktowania nie mniej korzyst-nego niż w stosunku do własnych podmiotów (zgodnie z harmono-gramem podanym w Układzie). Analogiczne zobowiązanie obciąża państwa członkowskie.

Układ przewiduje dla Polski możliwości czasowego uchylenia się od tych przepisów w stosunku do niektórych dziedzin przemysłu, ale pod warunkiem, że dziedziny te są:

• w trakcie restrukturyzacji; • stoją wobec poważnych trudności (np. mogących pociągnąć za

sobą trudności społeczne); • nowopowstałymi dziedzinami przemysłu w Polsce;

119

• w obliczu groźby wyeliminowania lub drastycznego zmniejszenia udziału w rynku polskich przedsiębiorstw lub obywateli w danym dziale gospodarki lub w danej dziedzinie przemysłu.

Ponadto, liberalizacja przepisów dotyczących zakładania przedsię-biorstw nie dotyczy usług transportowych: lotniczych, żeglugi śródlą-dowej oraz morskiej żeglugi przybrzeżnej. Nie dotyczy także działalności, która na terytorium którejkolwiek ze Stron, nawet tylko sporadycznie, związana jest z wykonywaniem funkcji publicznych.

5. Następnym składnikiem wspólnego rynku jest swobodny prze-pływ usług. W Układzie odnosi się do niego rozdział zatytułowany „Świadczenie usług między Polską a Wspólnotą”. Stosownie do jego przepisów Strony zobowiązały się do wzajemnego, stopniowego umożliwiania świadczenia usług swym obywatelom lub ich przedsię-biorstwom w taki sposób, by odbiorca usługi pochodził z innego pań-stwa (Strony Układu) niż podmiot tę usługę świadczący. Tak jak i w poprzednim przypadku, przepisów o liberalizacji nie stosuje się do usług, których wykonywanie, choćby sporadycznie, związane jest z wykonywaniem funkcji publicznych.

6. Ostatnim składnikiem wspólnego rynku jest swobodny przepływ kapitałów, któremu w Układzie odpowiadają przepisy dotyczące płat-ności bieżących i przepływu kapitału.

Stosownie do tych przepisów obie Strony powinny akceptować wszelkie płatności w walucie wymienialnej, na rachunku bieżącym bilansu płatniczego w zakresie, w jakim transakcje stanowiące pod-stawę płatności dotyczą zliberalizowanego przepływu towarów, osób i usług.

Strony zobowiązały się także zapewnić swobodny przepływ kapita-łów związanych z inwestycjami bezpośrednimi w przedsiębiorstwa i z inwestycjami wykonywanymi zgodnie z postanowieniami o wolności zakładania przedsiębiorstw zawartymi w Układzie oraz z upłynnia-niem lub wycofywaniem inwestycji, jak również wszelkich zysków z tego wynikających. Po upływie pięciu lat od dnia wejścia w życie Układu Polska nie będzie mogła wprowadzać nowych ograniczeń obrotu dewizowego (ani zaostrzać istniejących) w związku z przepły-

120

wem kapitałów i płatności między osobami stale zamieszkującymi na ich terytoriach (art. 60).

7. Omówić należy jeszcze postanowienia Układu, które dotyczą wprawdzie wymiany handlowej, czy szerzej - stosunków gospodar-czych pomiędzy Polską i Wspólnotami, ale nie zawężają zakresu swe-go zastosowania tylko do tych podmiotów. Skutki realizacji tych po-stanowień powinny dotyczyć także podmiotów z państw trzecich. Poza tym, są to obowiązki jednostronnie nałożone na Polskę. Chodzi tu o stworzenie odpowiedniego prawa konkurencji, ochrony własności przemysłowej i intelektualnej, czy dostosowanie innych przepisów prawa wewnętrznego do prawa wspólnotowego.

Układ Europejski zobowiązuje Polskę np. do przestrzegania zasad konkurencji. W związku z tym szereg praktyk należy uznać za niedo-zwolone, o ile mają negatywny wpływ na handel pomiędzy Wspólnotą a Polską. Chodzi tu o porozumienia itp. między przedsiębiorstwami mające na celu ograniczenie konkurencji, albo mające taki skutek, nadużywanie pozycji dominującej przez jedno lub kilka przedsię-biorstw, pomoc publiczną, która zniekształca lub grozi zniekształce-niem konkurencji. Ze względu na gospodarczą sytuację Polski Układ dopuszcza liberalniejsze traktowanie pomocy publicznej udzielanej przez Polskę w ciągu pierwszych 5 lat od dnia jego wejścia w życie (art. 63 ust. 4).

Postanowienia Układu dotyczące zakazu stosowania praktyk ograni-czających konkurencję nie maja jednak zastosowania do produktów objętych Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, wymienionych w protokole nr 2 do Układu.

8. Na Polsce spoczywa obowiązek udoskonalania ochrony praw wła-sności intelektualnej, przemysłowej i handlowej. Układ nałożył także na Polskę obowiązek przystąpienia do szeregu międzynarodowych konwencji z tej dziedziny, do których należą państwa członkowskie.

Ponadto, na Polsce ciąży generalny obowiązek zbliżania swojego obecnego i przyszłego (tzn. wydanego po wejściu w życie Układu) ustawodawstwa z prawem wspólnotowym. Przy czym Polska powinna podjąć wszelkie starania by jej przyszłe ustawodawstwo było zgodne

121

z prawem wspólnotowym. Układ wymienia kilka dziedzin prawa obję-tych zbliżaniem, ale wyraźnie stanowi, że jest to wyliczenie jedynie przykładowe i obowiązek dotyczy wszystkich dziedzin prawa regulo-wanych na poziomie wspólnotowym.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że chcąc osiągnąć członkostwo w Unii Europejskiej, Polska będzie musiała dostosować wszystkie dzie-dziny prawa, które są regulowane na poziomie wspólnotowym.

9. Poza konkretnymi zadaniami (rynek wewnętrzny, dostosowanie prawa) Układ przewiduje także szeroko pojmowaną współpracę finan-sową i gospodarczą pomiędzy Polską i Wspólnotą. Współpraca go-spodarcza dotyczyć ma przede wszystkim przemysłu, (w tym rolnic-twa, górnictwa, inwestycji, energetyki, transportu, turystyki), ale także np. edukacji, nauki, zwalczania handlu narkotykami. Współpraca w każdej z dziedzin unormowana jest odrębnie i nie ma sensu opisywa-nie tu każdej z nich z osobna. Jej głównym założeniem jest przyczy-nienie się do rozwoju Polski (art. 71 Układu) .

Jeżeli chodzi o konkrety dotyczące poziomu gospodarki, to Układ Europejski nie stawia żadnych ściśle określonych wymagań. Wydaje się jednak, że długofalowym celem jest pełen udział w Unii Gospo-darczej i Monetarnej, której trzeci etap ma zacząć działać od 1999 r. i do której przystąpi na początek prawdopodobnie większość państw członkowskich Unii Europejskiej. Warunki przystąpienia są dość ściśle określone, a dotyczą:

a) przyjęcia przez prawo krajowe zasady niezależności krajowych banków centralnych;

b) osiągnięcia wyższego stopnia trwałej konwergencji, co bada się przez analizę:

• stopnia stabilności cen (odpowiednio niski poziomu inflacji; punktem odniesienia jest przeciętna inflacja z trzech najbardziej za-awansowanych krajów członkowskich),

• sytuacji budżetowej (nie może występować nadmierny deficyt gospodarczy),

• sytuacji kursowej,

122

• trwałości konwergencji osiągniętej przez państwo (zdolność do utrzymania długoterminowej stopy procentowej w granicach 2% w stosunku do trzech państw osiągających najlepsze efekty w stabilizacji cen);

c) integracji rynków, ewolucji bieżącej równowagi płatniczej, ewo-lucji wskaźników wzrostu cen.

Unia Gospodarcza i Monetarna nie była przedmiotem zainteresowa-nia w Układzie Europejskim. Jak na razie bowiem wymagania stawia-ne w tym zakresie przez Traktat z Maastricht są poza gospodarczymi możliwościami Polski. Nie oznacza to wszakże, że nie należy i nie powinno się myśleć o stopniowym dostosowywaniu się do norm wspólnotowych.

Współpraca finansowa, w dużym skrócie, polega na pomocy finan-sowej udzielanej Polsce przez Wspólnoty w formie subwencji i kredy-tów przeznaczonych na realizację celów Układu, a w szczególności na przyspieszenie przemian gospodarczych i przezwyciężenie gospodar-czych i społecznych skutków przemian strukturalnych.

10. W tym natłoku zadań i działań ekonomicznych, gospodarczych, handlowych nie należy zapominać o przewidzianej w Układzie współ-pracy kulturalnej pomiędzy Polską i państwami członkowskimi. Współpraca ta może polegać np. na tłumaczeniu dzieł literackich, czy organizacji imprez kulturalnych o charakterze europejskim (art. 95 Układu).

III. Jeżeli chodzi o drugi filar, wspólną politykę zagraniczną i bez-pieczeństwa to celem jest uczestniczenie w jej kształtowaniu, ale na razie pozostaje jedynie obserwacja, zbliżanie stanowiska do tego, które zajmuje w sprawach międzynarodowych Unia Europejska i prowadzenie dialogu politycznego z Unią.

IV. Trzeci filar, czyli współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwo-ści i spraw wewnętrznych oznacza przede wszystkim obowiązek przy-stąpienia do szeregu międzynarodowych konwencji, zawartych po-między państwami członkowskimi, a dotyczących np. udzielania azy-lu, współpracy sądowej, uznawania orzeczeń sądowych. Trzeci filar to

123

także opracowanie polityki wizowej, zbliżonej do zasad ujednoliconej polityki wizowej UE, podejmowanie działań mających na celu zwal-czanie handlu narkotykami, zorganizowanej przestępczości, terrory-zmu. Konieczna będzie także współpraca z Grupą Schengen i Europo-lem.

W przypadku trzeciego filaru konieczne jest wspomnienie o Trakta-cie amsterdamskim.14 Traktat przenosi szereg zagadnień - w szczegól-ności dotyczących azylu, imigracji i ruchu osobowego - do pierwsze-go filaru, co oznacza ściślejszą integrację. Jeżeli chodzi o swobodny przepływ osób, Traktat amsterdamski przewiduje włączenie do proce-su integracyjnego w ramach Unii Europejskiej tzw. acquis z Schengen i wiąże kandydatów do członkostwa w Unii koniecznością pełnej akceptacji acquis.

Dla Polski oznaczać to będzie konieczność dostosowania do prawa wspólnotowego przepisów (a nie, jak do tej pory jedynie przystąpienie do międzynarodowych konwencji) z zakresu wiz, azylu, imigracji i innych spraw związanych ze swobodnym przepływem osób, które z pewnością zostaną jeszcze rozwinięte w prawie wspólnotowym do czasu przyjęcia Polski do Unii. 7 lutego 1998 r.

14 Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz niektóre związane z nimi akty. Traktat został podpisany 2 paździer-nika 1997 r. Zgodnie z art. 14 § 2 Traktatu, wchodzi on w życie po upływie dwóch miesięcy od złożenia ostatniego dokumentu ratyfikacyjnego przez państwa członkow-skie.

124

FUNDUSZE STRUKTURALNE UNII EUROPEJSKIEJ BEATA JACKIEWICZ

Celem polityki regionalnej Unii Europejskiej jest redukcja różnic

gospodarczych i społecznych między najbiedniejszymi i najbogatszy-mi regionami Unii. Opiera się ona na zasadzie współfinansowania i partnerstwa ze strony władz centralnych i regionalnych państw człon-kowskich. Unia zapewnia wsparcie dla kroków podejmowanych w tych krajach oraz ukierunkowanie ich działania w celu harmonijnej integracji z korzyścią dla całej Unii.

Stale wzrastające wydatki na politykę regionalną to obecnie 1/3 bu-dżetu Wspólnot Europejskich i wykazują tendencję wzrostową.

W związku z uzupełnieniem Traktatu Rzymskiego o zasadę spójno-ści gospodarczej i społecznej jako niezbędnego elementu Jednolitego Rynku, fundusze strukturalne Wspólnot zostały zreformowane, a ich wartość podwojona w okresie od 1987 do 1993 roku. Administrowane przez Komisję fundusze strukturalne WE służą finansowaniu pomocy strukturalnej w ramach Wspólnoty. Istnieją trzy fundusze strukturalne:

• ESF (European Social Fund) - Europejski Fundusz Socjalny. ESF utworzony został na mocy Traktatu Rzymskiego. Służy on szkoleniu zawodowemu i wzrostowi zatrudnienia,

• EAGGF (European Agriculture Guidance and Guarantee Fund) - Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnictwa. EAGGF utwo-rzony został na mocy Traktatu Rzymskiego. Zajmuje się transformacją struktury rolnictwa oraz rozwojem regionów wiejskich,

• ERDF (European Regional Development Fund) - Europejski Fun-dusz Rozwoju Regionalnego. Powstał w 1975 r. po przyłączeniu Wielkiej Brytanii do WE. Celem jest pomoc słabiej rozwiniętym re-gionom, przede wszystkim poprzez inwestycje produkcyjne, rozwój infrastruktury małego i średniego biznesu. Środki z funduszów strukturalnych, w ramach pakietu Delorsa po-

dwojone do 1992 r. (w porównaniu z 1987 r.), przypadają w większo-ści krajom uboższym: chodzi o osiągnięcie takiego stopnia spójności

125

ekonomicznej i społecznej w ramach WE, aby w każdym z krajów członkowskich mogły być spełnione wymogi Wspólnego Rynku. Pakiet Delorsa II z końca 1992 r. przewiduje dalsze zwiększenie środ-ków. W okresie 1994 - 1999 przeznaczono z funduszy strukturalnych 141,471 miliardów ECU (w cenach z 1992 r.), czyli dwukrotnie wię-cej niż w okresie poprzedzającym (1989 - 1993). Ponadto, Traktat z Maastricht ustanowił czwarty fundusz strukturalny - Fundusz Spójno-ści (Cohesion Fund) zaopatrujący w dodatkowe środki cztery uboższe kraje Wspólnoty, których produkt krajowy brutto (PKB) na 1 miesz-kańca wynosi mniej niż 90% średniego poziomu w całej Wspólnocie. W krajach tych (tj. Grecja, Portugalia, Irlandia i Hiszpania) Fundusz wspiera przedsięwzięcia na rzecz ochrony środowiska oraz rozwoju transeuropejskich sieci transportowych. Jego wysokość w latach 1993 - 1999 wynosi 15,5 miliarda ECU.

W polityce gospodarczej Unii Europejskiej przyjmuje się, iż proce-som integracji nie sprzyjają nadmierne różnice w rozwoju gospodar-czym regionów i możliwościach zatrudnienia oraz w położeniu mate-rialnym. Regiony o niekorzystnej sytuacji charakteryzują się, między innymi, trudnym położeniem geograficznym, brakami w podstawowej infrastrukturze, słabo wykwalifikowaną siłą roboczą, niskim pozio-mem badań naukowych i technologii oraz nierozwiniętym systemem bankowym, niezdolnym do kredytowania.

Aby ułatwić tym regionom integrację w ramach Jednolitego Rynku, Wspólnota określiła priorytety gospodarcze i społeczne. Zawarto je w pięciu „Celach rozwojowych”. Podstawowymi kryteriami branymi pod uwagę przy identyfikowaniu regionów lub grup docelowych są zdolność do tworzenia dochodu oraz stopa bezrobocia. Oprócz nich stosuje się szereg innych kryteriów pozwalających zidentyfikować specyficzne problemy sektorów gospodarczych lub regionów.

Udział finansowy państwa członkowskiego uzależniony jest od „ce-lu” jakiemu przyporządkowany jest dany region (w przypadku regio-nu zakwalifikowanego do Celu 1, udział wynosi od 50% do 75%, a w przypadku innych regionów od 25% do 50%) a ponadto, od rodzaju

126

podjętych działań oraz od konkretnej sytuacji społeczno-ekonomicznej kraju.

Dokonując kwalifikacji regionów, Komisja Europejska opiera się na danych EUROSTAT, zgodnie ze Statystyczną Nomenklaturą Jedno-stek Terytorialnych (w skrócie NUTS). Jest to trzypoziomowa klasy-fikacja regionów administracyjnych w państwach członkowskich, według której kategoria NUTS I odpowiada w przybliżeniu niemiec-kim krajom związkowym - „Lander”. NUTS II francuskim „Régions” lub hiszpańskim „Communidades autonomas”, a NUTS III francuskim „Départe- ment” lub niemieckim „Kreise”. Według nomenklatury NUTS, terytorium Unii Europejskiej dzieli się obecnie na 71 regionów kategorii I, 183 kategorii II i 1044 kategorii III. Pomimo dążenia do zgrupowania na każdym poziomie NUTS regionów porównywalnej wielkości, nadal w jednej kategorii znajdują się regiony znacznie róż-niące się pod względem obszaru, populacji, gospodarki i administracji.

Cele funduszy strukturalnych: plan ramowy: 1993 (nowelizowany w 1995)

Cele: Fundusze: 1 rozwój regionów słabiej rozwiniętych, EAGGF

ERDF, ESF 2 restrukturyzacja regionów zagrożonych regresem ERDF, ESF produkcji, 3 zwalczanie długotrwałego bezrobocia oraz umożliwianie ESF młodym i osobom zagrożonym bezrobociem wejścia w życie zawodowe, 4 umożliwianie pracownikom adaptacji do zmian w ESF przemyśle i systemie produkcji,

127

5 a) przyspieszenie dostosowania struktur rolnych EAGGF, FIFG w ramach Wspólnej Polityki Rolnej; przy uwzględnieniu dostosowania rybołówstwa, b) pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów

EAGGF, wiejskich, ESF, ERDF 6 rozwój regionów o małej gęstości zaludnienia (tereny północne - arktyczne Europy Szwecja i Finlandia

Środki w dyspozycji wspólnotowych struktur pomocy (CFS) w milionach ECU (ceny 1994) Cel 1 Cel 2 Cel 3 i 4 Cel 5b (1994-99) (1994-96) (1994-99)1) (1994-99) Belgia 730 160 465 77 Dania - 56 301 54 Niemcy 13,640 733 1,942 1,227 Grecja 13,980 - - - Hiszpania 26,300 1,130 1,843 664 Francja 2,190 1,765 3,203 2,238 Irlandia 5,620 - - - Włochy 14,860 684 1,715 901 Luksemburg - 7 23 6 Holandia 150 300 1,079 150 Portugalia 13,980 - - - Wielka Brytania 2,360 2,142 3,377 817 1) wyłączając sumy przeznaczone dla obszarów objętych 1 celem.

Źródło: Komisja Europejska, DGXII.

Fundusze Strukturalne zaproponowane Austrii, Finlandii, Norwegii

128

i Szwecji na lata 1995 - 1999 (w MECU, ceny z 1995) Cel 1 Cel 2 i 5b Cel 6 Total Austria 184 1439 - 1623 Finlandia - 1193 511 1704 Norwegia - 769 368 1137 Szwecja - 1190 230 1420 Razem 184 4591 1109 5884

Źródło: Komisja Europejska, „Inforegio-News - Newsletter” nr. 3, kwiecień 1994.

3 grudnia 1997 r.

129

ZASADY FUNKCJONOWANIA I WIELKOŚĆ FUNDUSZU UE INTERREG

DOROTA OLEJNICZAK

I. Interreg to wspólnotowy program inicjatywny finansowany z Funduszy Strukturalnych. Celem inicjatywy jest przyspieszenie inte-gracji regionów znajdujących się przy granicach wewnętrznych państw Unii Europejskiej. Założenia tej inicjatywy zostały po raz pierwszy sformułowane przez Komisję Europejską w 1990 r. Określo-no działania, którym udzielane będzie wsparcie.

Chodziło wówczas o sektory związane z rozwojem gospodarczym, głównie: transport, komunikację, handel, turystykę i ochronę środowi-ska. Interreg był wykonywany w latach 1990 - 1993 poprzez realiza-cję 31 programów operacyjnych. Budżet całkowity tych programów wyniósł 1.034 miliarda ECU.

II. W czerwcu 1994 r. w obwieszczeniu (notice - Dziennik Urzędo-wy C 180 1/7/94) skierowanym do państw członkowskich przez Ko-misję, sformułowana została inicjatywa Wspólnoty Interreg II. Ob-wieszczenie zachęca państwa członkowskie do podjęcia działań sprzy-jających rozwojowi regionów przygranicznych, lokalnej współpracy transgranicznej oraz do uzupełniania sieci energetycznych. Współpra-ca transgraniczna oraz rozbudowa sieci energetycznych ujęte zostały odrębnie, wydzielono też odrębne fundusze. Komisja określiła wy-tyczne dla programów operacyjnych mających za cel realizację tak sformułowanej inicjatywy. Poszczególne programy opracowane i realizowane w zgodzie z wytycznymi otrzymują wsparcie Wspólnoty w formie pożyczek i pomocy bezzwrotnej. Działania objęte inicjatywą mają być wykonywane w latach 1994 - 1999. Ogółem fundusze Inter-reg II to 2.9 miliarda ECU.

Poszerzony został (w porównaniu z Interreg) zakres dziedzin obję-tych wsparciem na podstawie inicjatywy. Dotyczy to edukacji, ochro-ny zdrowia, planowania przestrzennego. Ponadto korzystanie z Inter-

130

reg II nie zostało ograniczone do regionów leżących przy granicach wewnętrznych państw Unii Europejskiej. Wsparcie może objąć także regiony leżące przy granicach zewnętrznych Unii (a więc również regiony państw sąsiadujących z Unią Europejską). Pomoc udzielana w ramach Interreg II jest wsparciem komplementarnym - stanowi często pomoc dodatkową w stosunku do pomocy uzyskiwanej z innych źró-deł.

III. Informacje szczegółowe: Formy pomocy Wsparcie Wspólnoty (pomoc przyznana przez Komisję) jest udzie-

lane w formie pożyczek, pomocy bezzwrotnej, pomocy technicznej dla projektów i programów operacyjnych przedłożonych przez pań-stwo (państwa) członkowskie i zaakceptowanych przez Komisję.

Cele ogólne inicjatywy • rozwój regionów przygranicznych (dotyczy granic wewnętrznych

i zewnętrznych Unii), • tworzenie i rozwój sieci współpracy w regionach będących re-

gionami geograficznie jednolitymi, przez które przebiega granica państwowa,

• wykorzystanie możliwości współpracy z krajami spoza Unii Eu-ropejskiej, graniczącymi z państwami członkowskimi.

Współpraca transgraniczna Warunki uzyskania wsparcia wspólnotowego • wsparcie w ramach Interreg II, udzielane dla programów opera-

cyjnych, jest wsparciem uzupełniającym w stosunku do pomocy uzy-skanej z innych systemów pomocy wspólnotowej i może być udzielo-ne tylko dla regionów wewnątrz Unii Europejskiej;

• plan współpracy musi przewidywać rozwój i działania podejmo-wane po obu stronach granicy, ze szczególnym uwzględnieniem two-rzenia miejsc pracy, jeśli obejmuje region o dużym bezrobociu;

131

• gdy wsparcie dotyczy także regionów spoza Unii Europejskiej, planowane działania muszą mieć na celu rozwój tych regionów, współpracę pomiędzy regionem spoza UE i regionem UE; w plano-wanym działaniu uwzględnić należy pomoc uzyskiwaną w ramach innych programów, z których korzystają państwa sąsiadujące z UE (w szczególności chodzi o wykorzystanie funduszów Phare).

Formy podejmowanych działań w ramach zgłoszonych progra-mów i projektów

• badania zmierzające do traktowania całościowo określonych ob-szarów geograficznie jednolitych, przez które przebiega granica pań-stwa,

• inwestycje zmierzające do promocji rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw,

• rozwój turystyki (w tym agroturystyki) i zarządzanie parkami na-turalnymi przez które przebiega granica państw,

• dostarczanie wody, gazu, elektryczności, budowa sieci telekomu-nikacyjnych, rozwój odnawialnych źródeł energii, utylizacja ścieków,

• zapobieganie zanieczyszczeniu środowiska, kontrola prewencyj-na zanieczyszczeń, racjonalne zużycie energii, utylizacja odpadów, kontrola przestrzegania standardów ochrony środowiska w regionach przygranicznych, w których powstają nowe obiekty przemysłowe,

• rozwój regionów wiejskich, • rozwój produkcji rolnej, podwyższanie zdrowotności roślin i

zwierząt, • podwyższanie jakości produktów i rolniczych procesów produk-

cyjnych, zwiększanie różnorodności produktów, podtrzymywanie współpracy handlowej, zwłaszcza jeśli chodzi o handel transgranicz-ny,

• tworzenie i rozwój organizacji handlowych i zrzeszeń zawodo-wych mających na celu ułatwienie kontaktów transgranicznych,

• rozwój transportu i komunikacji w rejonach szczególnie zacofa-nych,

132

• rozwój współpracy w dziedzinie edukacji i kultury o znaczeniu transgranicznym, w zakresie szkolnictwa średniego, ośrodków badaw-czych i uniwersyteckich,

• podnoszenie kwalifikacji zawodowych w dziedzinach sprzyjają-cych tworzeniu Jednolitego Rynku w ramach działań wyżej wymie-nionych,

• współpraca w dziedzinie ochrony zdrowia, • działania podejmowane w dziedzinie energii, telekomunikacji,

transportu mające na celu rozwój sieci transeuropejskich (Trans-European Networks),

• likwidacja trudności spowodowanych barierą językową, różni-cami procedur administracyjnych i systemów prawnych po obu stro-nach granicy państwowej,

• zapobieganie handlowi towarami niedozwolonymi, który połą-czony jest z przekroczeniem przez towar granic zewnętrznych Unii Europejskiej.

Pomoc techniczna w ramach Interreg II • pomoc państwom członkowskim, władzom lokalnym i regional-

nym w przygotowaniu i wykonywaniu programów współpracy trans-granicznej,

• promocja i ułatwianie wymiany informacji i doświadczenia po-między regionami Unii Europejskiej i wymiany osobowej pomiędzy różnymi regionami przygranicznymi,

• organizowanie bilateralnych i multilateralnych spotkań przedsta-wicieli państw członkowskich w celu usprawnienia współpracy.

Uzupełnianie sieci energetycznych Cele podejmowanych działań • tworzenie infrastruktury dla wydobycia i przekazywania gazu na-

turalnego w rejonach peryferyjnych pozbawionych takiej sieci, • przyspieszenie uzupełnienia sieci ogólnowspólnotowych w za-

kresie przekazywania gazu i - wyjątkowo - elektryczności, w celu

133

zapewnienia połączeń pomiędzy regionami peryferyjnymi i pozosta-łymi regionami Wspólnoty.

Celem ogólnym opracowywanych projektów jest efektywne zarządzanie energią, większe bezpieczeństwo dostaw, zmniejszanie zanieczyszczeń na terytorium Wspólnoty.

W ramach tworzenia sieci energetycznych opracowane projekty ma-ją dotyczyć niektórych obszarów Grecji, Portugalii, Włoch i Hiszpa-nii.

Finansowanie programów operacyjnych i projektów (dotyczy współpracy transgranicznej i rozbudowy sieci energetycznych)

Interreg II jest finansowany wspólnie przez państwa członkowskie i Wspólnotę z Funduszów Strukturalnych, ogółem o wartości 2 900 milionów ECU, z czego 2 400 mln jest przeznaczone na działania w zakresie współpracy transgranicznej, a pozostałe 500 mln - na uzupeł-nianie sieci energetycznych. Pożyczki mogą być także zaciągane w Europejskim Banku Inwestycyjnym. Pomoc dla regionów krajów Europy Środkowej i Wschodniej sąsiadujących z granicami zewnętrz-nymi Unii Europejskiej może być udzielana w ramach funduszy Pha-re.

Procedura uzyskiwania wsparcia Wsparcie dla konkretnych programów operacyjnych udzielane jest

na podstawie decyzji Komisji, która określa wielkość przyznanej po-mocy. Wysokość przyznanej pomocy Komisja uzależnia od liczby mieszkańców i stopnia rozwoju regionu (regionów) przygranicznego, którego dotyczy decyzja, oraz jakości przedstawionego Komisji pro-gramu. Przekazanie funduszy (rozłożenie na raty) odbywa się według zasad odnoszących się do gospodarowania Funduszami Strukturalny-mi oraz zgodnie z możliwościami finansowymi władz państwowych i regionalnych.

134

Kryteria oceny jakości programów • spójność strategii dla regionów przygranicznych objętych pro-

gramem, połączenie działań strukturalnych z jasnym przedstawieniem celów planowanych działań,

• prawdopodobny wpływ podejmowanych działań na rozwój infra-struktury i usług oraz przewidywane konsekwencje likwidacji granic wewnętrznych,

• umożliwienie współpracy transgranicznej w zakresie jak najwięk-szej liczby dziedzin,

• traktowanie pomocy przyznanej w ramach Interreg II jako pomo-cy dodatkowej do pomocy innego rodzaju, np. dostępnej w systemie finansowanym przez władze krajowe,

• przewidywana skuteczność wykonywania programu, jego kontro-li i oceny oraz stopień zaangażowania władz regionalnych i lokalnych na etapie wykonywania programu,

• programy z zakresu uzupełniania sieci energetycznych powinny wskazywać przewidywane konieczne inwestycje uzupełniające w innych częściach Wspólnoty, dla właściwego funkcjonowania sieci objętej programem.

Ponadto Komisja: • ocenia, w porozumieniu z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym,

jakie działania będą realizowane w latach 1994 - 1999, • ocenia założenia finansowe projektu pod kątem zapewnienia rów-

nowagi pomiędzy pożyczkami a pomocą bezzwrotną. Komisja może zażądać dokonania niezależnej oceny kosztów i założeń finansowych realizowanego planu.

Dołączona do projektu analiza zysków i strat powinna zawierać: • wyjaśnienie wyboru metody realizacji, • przewidywany czas zwrotu kosztów inwestycji, • informację o innych korzyściach, • wpływ planowanych działań na środowisko.

135

Prezentacja projektów Państwa członkowskie ubiegające się o pomoc w ramach Interreg II,

zobowiązane zostały do przedstawienia szczegółowej informacji na temat proponowanego programu operacyjnego bądź poprawek do już istniejących programów i projektów, w ciągu czterech miesięcy od daty ogłoszenia obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Wspólnot, to jest od daty 1 lipca 1994 r.:

• propozycja dotycząca granic wewnętrznych Unii Europejskiej powinna być przedłożona w formie programu operacyjnego przez dwa lub więcej zainteresowanych państw członkowskich;

• propozycja dotycząca granic zewnętrznych UE powinna być przedłożona w formie programu operacyjnego przez zainteresowane państwo członkowskie wraz przedstawieniem proponowanych działań po obu stronach granicy oraz wskazywać działania, dla których ocze-kuje się wsparcia z Funduszy Strukturalnych;

• państwo sąsiadujące (spoza UE) może przedłożyć wniosek o udzielenie pomocy dla projektu lub programu, realizowanego w ra-mach innych wspólnotowych programów pomocowych (w szczegól-ności Phare); w celu ułatwienia wykonywania konkretnej propozycji współpracy transgranicznej, państwa współrealizujące projekt lub program (państwo członkowskie i państwo sąsiadujące), przy pomocy Komisji, powinny opracować zasady i formy współpracy;

• przedkładane propozycje muszą zawierać ocenę aktualnej sytu-acji ze wskazaniem celów, które mają być osiągnięte i czasu, w któ-rym to nastąpi, kryteria i sposób wykonania, kontroli oraz dokonywa-nia oceny działań.

W czasie planowania i po jego zakończeniu Komisja dokonuje, wraz z państwami członkowskimi, oceny wyników przedłożonych progra-mów. Informacje o dokonanej ocenie oraz stanowisko Komisji w sprawie udzielenia pomocy przekazuje się do Parlamentu Europej-skiego, do Komisji Zarządzającej w sprawach inicjatyw oraz do komi-sji monitorujących.

136

IV. Usytuowanie inicjatywy Interreg w prawie i polityce wspól-notowej

Działania w ramach inicjatyw, najpierw - Interreg, potem - Interreg II, są działaniami podjętymi na podstawie art. 130 a. - 130 e. Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (TWE). Celem osiągnięcia „wszechstronnego harmonijnego rozwoju” Wspólnota „dąży do zmniejszenia dysproporcji w stopniach rozwoju poszczególnych re-gionów i zmniejszenia zacofania regionów mających najmniej ko-rzystne warunki” (art. 130 a. TWE). Temu celowi służy Fundusz Rozwoju Regionalnego (art. 130 c. TWE). Zasady działania Funduszu Rozwoju Regionalnego zostały określone, na podstawie art. 130 e. TWE, w Rozporządzeniu Rady EEC/4254/88, (zmiana: Rozporządze-nie Rady EEC/2083/93). Ogólnie określony cel przyczyniania się do rozwoju regionów przygranicznych państw członkowskich (także z korzyścią dla regionów przygranicznych państw spoza UE) został skonkretyzowany poprzez inicjatywy wspólnotowe (Interreg, Interreg II). Polityczną legitymacją inicjatyw jest także rezolucja podjęta przez Parlament Europejski w 1988 r., dotycząca polityki regionalnej Wspólnoty oraz roli regionów. Do rezolucji dołączono Wspólnotową Kartę dla Regionalizacji. Karta zawiera rozdział dotyczący współpra-cy transgranicznej, proponuje się w nim, między innymi, aby państwa członkowskie zobowiązały się: „zezwolić i wspierać współpracę transgraniczną pomiędzy władzami regionalnymi różnych państw członkowskich w dziedzinach, które należą do kompetencji tych władz”. Taka współpraca będzie uważana za wewnętrzne, nie ze-wnętrzne stosunki.

Inicjatywy Interreg i Interreg II są finansowym wsparciem współ-pracy, która - w ocenie instytucji wspólnotowych - sprzyja integracji i tworzeniu rynku wewnętrznego.

Rozporządzenie Komisji EC/1628/94 dotyczące wdrożenia progra-mu współpracy transgranicznej pomiędzy krajami Europy Środkowej i Wschodniej w ramach realizacji programu Phare, przewiduje (w art. 2. i art. 4.1.) wspomaganie projektów promujących utworzenie i rozwój sieci współpracy po obydwu stronach granicy i ustanowienie połączeń

137

pomiędzy tymi sieciami oraz, tym samym, poszerzenie istniejących sieci wspólnotowych. Część projektów jest realizowana w ramach Inicjatywy Interreg II. Rozporządzenie dotyczy państw Europy Środ-kowej i Wschodniej będących beneficjentami programu Phare.

2 kwietnia 1998 r.

138

RELACJE POMIĘDZY PRAWEM WSPÓLNOT EUROPEJSKICH A PRAWEM KRAJOWYM KRÓLESTWA DANII

BEATA JACKIEWICZ

Traktat z Maastricht stanowi, jak dotychczas, najobszerniejszą re-formę prawa wspólnotowego. W Danii, Francji i Irlandii odbyły się referenda dotyczące przyjęcia Traktatu, referendum w Irlandii wyka-zało zdecydowaną akceptację dla Traktatu, we Francji jedynie nie-znaczną.

Referendum przeprowadzone w Danii znajduje swoje umocowanie prawne w Konstytucji Królestwa Danii z dnia 5 czerwca 1953 r, która stanowi:

„§ 20 (1) Uprawnienia, przyznane przez Konstytucję władzom Kró-lestwa, mogą być delegowane - w zakresie w jakim to określi ustawa - na rzecz organizacji międzynarodowej powołanej przez wielostronną umowę z innymi państwami w celu rozwijania prawa międzynarodo-wego i współpracy.

(2) Dla uchwalenia ustawy w tym zakresie wymagana jest większość pięciu szóstych wszystkich członków Folketingu. Jeżeli taka więk-szość nie zostanie osiągnięta, lecz za ustawą opowie się większość potrzebna do uchwalenia zwykłej ustawy, a Rząd ustawę popiera, zostanie ona poddana pod głosowanie obywateli w celu przyjęcia lub odrzucenia, zgodnie z trybem przeprowadzania referendum, określo-nym w § 42.”

Traktat z Maastricht - uwzględniając część duńskich postulatów - został uzupełniony przez specjalne protokoły stanowiące integralną część Traktatu (3 protokoły z 17 poświęcone są wyłącznie Danii).

Protokoły poświęcone zagadnieniom związanym z Danią to: • „Protokół w sprawie nabywania nieruchomości w Danii”, który

stanowi: „(...) Dania może zachować jej obowiązujące ustawodawstwo w zakresie nabywania innych nieruchomości” (fr .- „résidences se-condaires”, ang. - „second homes”),

139

• „Protokół w sprawie Danii”, który stanowi, iż „Postanowienia art. 14 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Cen-tralnych i Europejskiego Banku Centralnego nie mają wpływu na prawo Narodowego Banku Danii do wykonywania jego dotychczaso-wych działań na terytorium Królestwa Danii, które nie stanowi części Wspólnoty”. Zastrzeżenie to dotyczy dwóch terytoriów zamorskich Danii: Grenlandii oraz Wysp Owczych,

• „Protokół w sprawie niektórych postanowień dotyczących Da-nii”, który stanowi, iż w związku z tym, że przystąpienie Danii do trzeciego etapu unii gospodarczej i walutowej może wiązać się z prze-prowadzeniem referendum, rząd duński zawiadomi Radę (Europejską) o uczestnictwie kraju w trzecim etapie. Po podjęciu przez rząd decyzji o nie przystąpieniu do trzeciego etapu, Królestwo Danii będzie uczestniczyć w UE w charakterze „Państwa członkowskiego z deroga-cją”. Rada Europejska nie może wobec „Państwa członkowskiego z derogacją” stosować środków mających na celu redukcje wysokości deficytu budżetowego w poszczególnych krajach członkowskich. Ponadto wobec takiego członka nie mają zastosowania prawa EBC w zakresie prowadzenia polityki walutowej oraz emisji banknotów. Pro-cedura uchylenia tych wyłączeń, w odniesieniu do Danii, może być rozpoczęta tylko na jej wniosek.

Postanowienia powyższych protokołów w pewnym zakresie zagwa-rantowały Danii specjalne prawa uwzględniające postulaty tego kraju. Jednak te ustępstwa wobec Danii okazały się niewystarczające, o czym świadczy odrzucenie przez społeczeństwo duńskie Traktatu z Maastricht w pierwszym referendum (2.6.1992 r.). Oscylując między uniknięciem negocjowania Traktatu od nowa - z jednej strony i poli-tycznymi ustępstwami Wspólnot Europejskich - z drugiej strony, Rada Europejska sformułowała na szczycie w Edynburgu (11-12.12.1992 r.) decyzję umożliwiającą Danii ratyfikację Traktatu w drugim referen-dum. Zgodnie z tym ustaleniem:

1. Dania zrezygnowała z udziału w trzecim etapie Unii Gospodar-czej i Walutowej, nie przyjęła zobowiązań wynikających z prowadze-

140

nia wspólnej waluty oraz zachowała dotychczasowe kompetencje w zakresie polityki walutowej zgodnie z ustawodawstwem krajowym (włączając kompetencje Narodowego Banku Danii w zakresie polityki walutowej);

2. Dania nie przystąpiła do wspólnej polityki obronnej (Dania nie jest członkiem a jedynie obserwatorem UZE. Nie wyklucza jednak bliskiej współpracy z innymi członkami UE w sferze polityki bezpie-czeństwa i obronnej);

3. Przyznanie danej osobie obywatelstwa Państwa członkowskiego zostaje rozstrzygnięte na podstawie właściwego prawa krajowego;

4. Zastrzeżono ponadto, że każdy kraj może nadal zachować ostrzejsze środki ochrony niż normy unijne w zakresie: warunków pracy i polityki socjalnej, ochrony konsumentów oraz ochrony środo-wiska (standardy w zakresie tych dziedzin są w Danii bardzo wyso-kie).

Na tej podstawie udało się uzyskać w drugim referendum na temat członkostwa Danii w przyszłej UE uwzględniającej specjalny status Danii (18.5.1993 r.) niezbędną akceptację duńskiego społeczeństwa.

Bezpośrednio stosowane prawo wspólnotowe (rozporządzenia) jest częścią duńskiego porządku prawnego i ma pozycję wyższą od ustaw duńskich. W pozostałych przypadkach prawo wspólnotowe jest trak-towane podobnie jak prawo międzynarodowe, tzn. jest publikowane w duńskim Dzienniku Urzędowym oraz ma pozycję wyższą w stosunku do ustaw krajowych.

18 lipca 1997 r.

141

INFORMACJA DOTYCZĄCA DOSTOSOWANIA PRAWA POLSKIEGO DO PRAWA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

W ZAKRESIE OCHRONY KONSUMENTA BARTOSZ PAWŁOWSKI

I. Wstęp To co rozumie się pod pojęciem prawa ochrony konsumenta jest

dziedziną bardzo różnorodną i obszerną. Są to regulacje dotyczące bezpieczeństwa produktów, odszkodowania za szkody przez produkty spowodowane, a także zabezpieczenia tej strony umowy, która nie będąc profesjonalistą, narażona jest na nadużycia lub nieuczciwe (w ocenie prawodawcy) wykorzystywanie swojej przewagi przez strony profesjonalnie zajmujące się handlem lub sprzedażą. Wspólnym celem wszystkich regulacji prokonsumenckich jest ochrona konsumenta (strony dokonującej zakupu na własny, nie związany z prowadzeniem działalności gospodarczej, użytek) przed niestarannością, agresywnym lub podstępnym zachowaniem profesjonalisty (może nim być zarówno producent, jak i sprzedawca).

Poniżej postaram się przedstawić w skrócie główne prokonsumenc-kie regulacje prawa Wspólnot Europejskich, wraz ze stanem prawa polskiego w danej materii.

Na wstępie należy jeszcze zauważyć, że obowiązek wprowadzenia w Polsce regulacji prawnych dotyczących ochrony konsumenta wynika wprost z art. 76 Konstytucji. Natomiast obowiązek dostosowania pol-skiego prawa, a w szczególności prawa z zakresu ochrony konsumenta do prawa wspólnotowego, wynika z art. 68 i 69 Układu Europejskiego (Dz. U. z 1992 r. Nr 17, poz. 69).

II. Wspólnotowe prawo pierwotne Traktat Rzymski pierwotnie nie zawierał postanowień dotyczących

wprost ochrony konsumenta. Z różnych jego artykułów można było jednak wywnioskować, że uwzględnienie interesów konsumentów w różnych sektorach działalności, było jednym z podstawowych intere-

142

sów Wspólnoty. Dopiero Jednolity Akt Europejski, w roku 1986, wprowadził poprawki do Traktatu Rzymskiego, które dały instytu-cjom Wspólnoty możliwość przyjmowania regulacji służących ochro-nie konsumenta. Stosownie do art. 100a ust. 3 Komisja w swoich propozycjach uregulowań dotyczących ochrony konsumentów przyj-mować będzie wysoki poziom ochrony ich interesów. Dopiero jednak Traktat z Maastricht (poprzez nowelizację Traktatu Rzymskiego) podniósł znaczenie ochrony konsumentów poprzez nadanie jej rangi odrębnej polityki wspólnotowej. Art. 3 pkt. s) TR wymienia wzmac-nianie ochrony konsumentów jako jeden z celów działania Wspólnoty, natomiast art. 129a środki poprzez które Wspólnota będzie się przy-czyniać do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony konsumentów.

III. Wspólnotowe prawo wtórne Prawo konsumenckie regulowane jest poprzez liczne dyrektywy, z

których najważniejsze zostaną poniżej przedstawione. Trzeba jednak zaznaczyć, że dyrektywy są szczególnym źródłem

prawa w systemie wspólnotowym. Wydawane są w celu harmonizacji prawa państw członkowskich. Są wiążące dla każdego państwa człon-kowskiego, do którego są skierowane, zostawiają jednak władzom krajowym wybór formy i metod.

W większości przypadków dyrektyw konsumenckich przyjęto zasa-dę minimalnej harmonizacji. Oznacza to, że państwa członkowskie mogą wprowadzać ostrzejsze środki ochrony konsumentów, o ile są one zgodne z Traktatem Rzymskim, a Komisja jest o nich powiado-miona. Są to następujące dyrektywy:

1) Dyrektywa 87/102/EWG dotycząca dostosowania ustawodawstw, przepisów oraz regulacji administracyjnych państw członkowskich w dziedzinie kredytów konsumenckich (znowelizowana dyrektywą 90/88/EWG)

Dyrektywa zawiera postanowienia dotyczące informacji dla konsu-menta o warunkach i kosztach kredytów, oraz praw i obowiązków kredytobiorców. Szereg postanowień dotyczy jednakowego naliczania odsetek na podstawie rocznej stopy procentowej oraz jej określania w

143

reklamie, aspektów formalnych zawierania umów kredytowych oraz obowiązku podawania pewnych szczegółowych informacji dotyczą-cych wpłat na konto bieżące.

Dyrektywa reguluje także prawo do wcześniejszej spłaty kredytu, działania organizacji kredytowych, ochronę kredytobiorców w przy-padku zerwania umowy przez kredytodawcę lub w przypadku istnie-nia umowy pomiędzy stronami.

Dostosowanie przepisów polskich w zakresie kredytów konsumenc-kich do dyrektywy 87/102 wymagać będzie nowych regulacji praw-nych.

2) Dyrektywa 84/450/EWG dotycząca dostosowania ustawodawstw, przepisów oraz regulacji administracyjnych Państw członkowskich w dziedzinie reklamy mylącej i porównawczej (znowelizowana dyrek-tywą 97/55)

Dyrektywa dotyczy ochrony konsumentów, osób prowadzących działalność gospodarczą oraz wykonujących zawód lub rzemiosło, jak i interesów społeczeństwa przed mylącą reklamą i jej konsekwencja-mi.

Dyrektywa zawiera definicje reklamy, reklamy mylącej i reklamy porównawczej. Postanowienia dyrektywy przyznają konsumentom, w pewnych sytuacjach, możliwość przerzucenia ciężaru dowodu na reklamodawcę. To ten ostatni musi wówczas dowodzić, że reklama jest zgodna z prawem. Sądy lub organy administracyjne mogą w ta-kich przypadkach żądać od reklamodawcy stosownych dowodów na potwierdzenie jego tezy. Dyrektywa nakazuje państwom członkow-skim wprowadzenie odpowiednich środków kontroli reklamy mylącej i porównawczej w interesie konsumentów, konkurencji i konsumenta. Środki te polegają m.in. na uprawnieniu osób lub organizacji konsu-menckich do zaskarżenia danej reklamy do sądu lub odpowiedniego organu administracyjnego.

Na gruncie prawa polskiego, zagadnienia te reguluje ustawa o zwal-czaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 1993 r., Nr 47, poz. 211). Jednak zawarte w niej unormowania dotyczące reklamy porównaw-czej lub wprowadzającej w błąd (stosownie do ustawy, są to czyny

144

nieuczciwej konkurencji), są zbyt skąpe i za ogólne w porównaniu z przepisami dyrektywy. Trzeba jednak zauważyć, że uregulowana w ustawie procedura, w zasadzie, odpowiada wskazaniom dyrektywy. W konsekwencji należy stwierdzić, że ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wymaga nowelizacji,15 która w pełni dostosowała by ją do postanowień dyrektywy 84/450.

3) Dyrektywa 97/7/WE w sprawie sprzedaży na odległość Dyrektywa dotyczy ochrony konsumentów przed ujemnymi skutka-

mi umów sprzedaży towarów lub usług zawieranych na odległość. Są to umowy, przy zawarciu których obie strony nie są jednocześnie obecne. Umowy te zawierane są przy wykorzystaniu środka komuni-kowania się na odległość, w szczególności formularza nie zaadreso-wanego lub zaadresowanego, listu seryjnego, reklamy prasowej z wydrukowanym formularzem zamówienia, katalogu, telefonu, faksu, poczty elektronicznej, radia, telewizji, automatu wywołującego, wi-zjofonu i wideotekstu.

Dyrektywa nakazuje sprzedawcy wyraźne poinformowanie, w chwili pierwszego kontaktu z konsumentem, o handlowym charakterze ofer-ty, jasnym sprecyzowaniu jej treści, zwłaszcza jeśli chodzi o charakter świadczenia. Obowiązki informacji ciążące na sprzedawcy są bardzo rozbudowane. Przyznaje konsumentowi prawo odstąpienia od umowy (na określonych w niej warunkach), a także nakazuje państwom członkowskim wprowadzenie regulacji zwalniających konsumenta od odpowiedzialności za przesłane mu, nie zamówione towary.

Na gruncie prawa polskiego, zwłaszcza przepisów Kodeksu cywil-nego, można doszukać się regulacji chroniących konsumenta przed odpowiedzialnością za otrzymane, a nie zamówione towary. Jednak zwolnienie z odpowiedzialności jest znacznie węższe niż to stanowi dyrektywa. Nie ma natomiast przepisów chroniących konsumentów przed ujemnymi skutkami zawarcia umów na odległość (obowiązki

15 Nowelizacja taka jest przygotowywana przez Radę Ministrów (zob. opracowanie przygotowane przez Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej: Przygoto-wania do Negocjacji Akcesyjnych z Unią Europejską. Stan na grudzień 1997 r.).

145

informacyjne, ustawowe prawo odstąpienia od umowy). Stan ten wy-maga wprowadzenia odpowiedniej, nowej regulacji prawnej.

4) Dyrektywa 94/47/EWG w sprawie ochrony nabywców praw użytkowania jednej lub kilku nieruchomości na zasadzie współużyt-kowania

Umowa, której dotyczy dyrektywa, po angielsku nazywana jest ti-mesharing. Ze względu na fakt, że nazwa ta występuje w literaturze polskiej, a także dlatego, że na gruncie prawa polskiego jest to umowa nienazwana, tzn. nie uregulowana, oparta na art. 3531 Kodeksu cywil-nego, który wyraża zasadę swobody umów, w dalszej części opraco-wania pozostanę przy nazwie anglojęzycznej. Dodatkowym argumen-tem są spory w doktrynie, co do jej polskiej nazwy.16

Dyrektywa dotyczy umów, które mają na celu pośrednie lub bezpo-średnie przeniesienie prawa do odpłatnego korzystania z jednej lub kilku nieruchomości, w powtarzających się, ściśle określonych okre-sach w roku, nie krótszych niż tydzień, o ile umowa została zawarta na nie mniej niż trzy lata. Dyrektywa reguluje przede wszystkim for-mę zawarcia umowy, jej język, informacje, jakie nabywca prawa musi otrzymać, a które stanowić mają integralną część umowy. Przyznaje także nabywcy prawo do jednostronnego odstąpienia od umowy, na określonych w dyrektywie warunkach.

Jak już o tym była mowa wcześniej, na gruncie prawa polskiego timesharing jest umową nienazwaną, tym bardziej więc brak jakiej-kolwiek regulacji dotyczącej specjalnych obowiązków ciążących na zbywcy prawa określonego w umowie timesharingu.

Zjawisko timesharingu nie jest jeszcze w Polsce rozpowszechnione, niemniej występuje. Związane jest zwłaszcza ze świadczeniem usług turystycznych. W konsekwencji należy stwierdzić, że konieczne jest wprowadzenie odpowiedniej regulacji prawnej.

5) Dyrektywa Rady 85/577/EWG w sprawie ochrony konsumenta w zakresie umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa

16 Zob. Bernardeta Fuchs, Timesharing, „Rejent” Nr 4 z 1997 r.

146

Umowy zawierane poza lokalem przedsiębiorstwa zawierane są w sytuacji, w której konsument jest chroniony w mniejszym zakresie, ponieważ to zazwyczaj profesjonalista zaczyna negocjacje prowadzą-ce do zawarcie umowy, na które konsument nie jest przygotowany lub których nie oczekuje. Ponadto konsument nie może porównać jakości i ceny oferty z innymi produktami. Dlatego też, uznaje się, iż umowy zawierane poza lokalem przedsiębiorstwa zawierają w sobie element zaskoczenia, co uzasadnia stanowisko, iż konsument winien być chro-niony specjalnymi przepisami. Ponadto jedną z przyczyn wprowadze-nia dyrektywy była chęć ochrony konsumenta przed narzucaniem mu się z zamiarem zawarcia transakcji handlowej w miejscach przezna-czonych na jego prywatne życie.

Dyrektywa reguluje zawieranie umów poza lokalem przedsiębiorcy, nie dotyczy jednak szeregu typów transakcji np. związanych z nieru-chomościami, ubezpieczeniami. Ochrona konsumenta polega tu na daniu mu niezbywalnego prawa do odstąpienia od umowy w określo-nym terminie oraz na nałożeniu na sprzedawcę obowiązku pisemnego poinformowania konsumenta o jego prawie do odstąpienia od umowy.

W prawie polskim brak jak na razie stosownej regulacji. 6) Dyrektywa Rady 93/13/EWG o nieuczciwych (niedozwolonych)

klauzulach umownych Dyrektywa ma stanowić ochronę dla konsumenta przed klauzulami

naruszającymi jego interesy, a które zostały mu narzucone w ten spo-sób, że nie miał możliwości negocjowania ich.

Dyrektywa przewiduje domniemanie nieuczciwości klauzuli umow-nej jeżeli nie była ona negocjowana pomiędzy sprzedawcą a konsu-mentem, a powoduje znaczną dysproporcję wzajemnych praw i obo-wiązków na niekorzyść konsumenta. Przy czym należy domniemy-wać, że klauzule pochodzące z wzorców umów są nieuczciwe. W razie wątpliwości co do znaczenia jakiegoś postanowienia umowy, dyrektywa nakazuje stosowanie interpretacji najkorzystniejszej dla konsumenta. Dyrektywa przewiduje, że nieuczciwe klauzule umowne nie będą obowiązywały konsumenta, nie pozbawiając jednak mocy prawnej samej umowy, o ile może ona istnieć bez tych klauzul.

147

Dyrektywa zawiera też ciekawe postanowienie, na mocy którego konsument nie może zostać pozbawiony ochrony przewidzianej w dyrektywie poprzez wybór prawa państwa nie należącego do Wspól-noty Europejskiej jako prawa właściwego dla umowy, o ile wykonanie umowy ma związek z terytorium państwa członkowskiego. Do dyrek-tywy dołączony jest aneks zawierający przykładowy katalog nie-uczciwych klauzul umownych. Nie jest to jednak wyliczenie zamknię-te.

Na gruncie prawa polskiego można by się doszukać przepisów, które w niewielkim stopniu realizują postanowienia dyrektywy. Chodzi tu w szczególności o art. 385 § 2 i art. 388 Kodeksu cywilnego. Pierwszy z powołanych przepisów mówi o wzorcach umownych, drugi - o wyzy-sku. Jednak oba te przepisy nie obejmują swym zakresem w pełni regulacji dyrektywy. Należy więc uznać, że postanowienia dyrektywy nie są (w całości) obowiązujące w prawie polskim. Prace nad projek-tem ustawy, który obejmowałby m.in. nieuczciwe warunki umowne, prowadzone są przez Radę Ministrów już od paru lat.

7) Dyrektywa Parlamentu i Rady 98/6/WE dotycząca ochrony kon-sumenta w zakresie wskazywania cen produktów oferowanych kon-sumentowi

Dyrektywy wprowadzają obowiązek wyraźnego i czytelnego umieszczania na towarach ceny za daną ilość produktu lub ceny za jednostkę miary (kilogram, litr, metr, metr kwadratowy). Dyrektywy zawierają jednak postanowienia pozwalające państwom członkow-skim na niestosowanie ich postanowień do pewnych grup towarów lub transakcji, a w innych wypadkach wprost wyłączają stosowanie swych przepisów (np. towary zakupione dla celów prowadzenia działalności gospodarczej).

Na gruncie prawa polskiego analogiczne, do pewnego stopnia, prze-pisy znajdują się w ustawie z 26 lutego 1982 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195, z późn.zm.) o cenach, w szczególności w art. 17 i w wydanych na jego podstawie przepisach wykonawczych (M. P. z 1994 r. Nr 20, poz. 160). Wymagają one jednak pewnej nowelizacji, by być w pełni dostosowane do postanowień dyrektywy.

148

8) Dyrektywa Rady 92/59/EWG o ogólnym bezpieczeństwie produk-tu

Dyrektywa ma chronić konsumentów przed wprowadzaniem na ry-nek produktów niebezpiecznych, które mogłyby powodować szkodę. Nakłada na producentów generalny obowiązek wprowadzania do obrotu wyłącznie produktów bezpiecznych. Mają oni również obo-wiązek informować konsumentów o wszelkim ryzyku związanym z dającym się przewidzieć użyciem produktu. Postanowienia dyrektywy nie odnoszą się do wszystkich produktów. Wyłączeniem objęte są np. produkty używane, sprzedawane jako antyki. Dyrektywa przewiduje ponadto możliwość nakazania, przez odpowiedni organ państwowy, wycofania niebezpiecznego produktu z rynku.

Na gruncie prawa polskiego brak jest analogicznych przepisów. Sy-tuacja wymaga wprowadzenia nowej, odrębnej regulacji prawnej.

9) Dyrektywa Rady 85/374/EWG o odpowiedzialności za produkt Dyrektywa przewiduje odpowiedzialność producenta (sprzedawcy,

importera) za szkody wyrządzone przez wadliwy produkt w mieniu lub na osobie konsumenta, a także osób trzecich. Odpowiedzialność ograniczona jest wymogiem, by wartość szkody przewyższała okre-śloną sumę pieniężną.

Dyrektywa przewiduje kilka wyłączeń odpowiedzialności, np. za szkody wyrządzone przez nieprzetworzone płody rolne (choć kraje członkowskie mogą rozciągnąć na nie postanowienia dyrektywy). Nie dotyczy także szkód atomowych. Odpowiedzialność producenta opar-ta jest na zasadzie ryzyka, a nie na zasadzie winy. Oznacza to znaczne ułatwienie dla osób poszkodowanych przy dochodzeniu odszkodowa-nia. Nie muszą one wykazywać winy producenta, co przy często skomplikowanych procesach produkcyjnych jest praktycznie niemoż-liwe do wykazania. Na poszkodowanym spoczywa jedynie obowiązek udowodnienia szkody, wadliwości produktu i związku przyczynowe-go pomiędzy nimi. To producent, by zwolnić się z odpowiedzialności, musi wykazać, że zachodzi jedna z przyczyn wyłączających jego od-powiedzialność (np. nie on wprowadził produkt do obrotu lub wadli-wość produktu powstała po wprowadzeniu go do obrotu).

149

Odpowiedzialności przewidzianej w dyrektywie nie można ani ogra-niczać ani wyłączać.

Na gruncie prawa polskiego konsument, a także osoba trzecia, po-szkodowana przez wadliwy produkt może dochodzić odszkodowania na podstawie ogólnych przepisów o odpowiedzialności deliktowej (art. 415 Kodeksu cywilnego), jednak jest to odpowiedzialność oparta na zasadzie winy. Na ogół znacznie utrudnia to lub wręcz uniemożli-wia uzyskanie odszkodowania.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że konieczna jest nowa, od-powiadająca dyrektywie regulacja prawna. Prace nad odpowiednim unormowaniem trwają w Radzie Ministrów od paru lat,17 co nawet zaowocowało w 1997 r. przesłaniem do Sejmu projektu stosownego ustawy, jednak ze względu na koniec kadencji, prace nad nim zostały przerwane.

10) Dyrektywa Rady 90/314/EWG o zorganizowanych wycieczkach

turystycznych Dyrektywa określa odpowiedzialność organizatora lub pośrednika

sprzedającego zorganizowane wycieczki turystyczne, wobec konsu-menta, za niewłaściwe wykonanie zobowiązania. Dyrektywa nakazuje także szczegółowe informowanie konsumenta o warunkach umowy o świadczenie usługi turystycznej i o warunkach samej wycieczki.

Postanowienia dyrektywy zostały przeniesione na grunt prawa pol-skiego ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. Nr 133, poz. 884, z późn.zm.). Ustawa wejdzie w życie z dniem 1 lipca 1998 r.

16 kwietnia 1998 r.

17 Od paru lat ścierają się dwie koncepcje dotyczące formy tej regulacji. Pierwsza, to nowelizacja Kodeksu cywilnego, druga, to odrębna ustawa. Brak ostatecznej decyzji co do wyboru formy może być jedną z przyczyn tak długich prac nad projektem ustawy.

150

INFORMACJA NA TEMAT OGRANICZEŃ W PROWADZENIU DZIAŁALNOŚCI HANDLOWEJ

W DNI WOLNE OD PRACY W WYBRANYCH KRAJACH UNII EUROPEJSKIEJ

ANDRZEJ KURKIEWICZ Na wstępie należy zaznaczyć, że brak jest norm prawa wspólnoto-

wego regulujących możliwość prowadzenia działalności przez pla-cówki handlowe w dni wolne od pracy. Dziedzina ta jest w całości pozostawiona regulacji wewnętrznej każdego z państw wchodzących w skład Unii.

Austria Zgodnie z przepisami Ustawy regulującej czas pracy placówek han-

dlowych sklepy w dni powszednie (poniedziałek - piątek) mogą być otwarte w godzinach 8.00/9.00 do 18.00. W soboty sklepy są zamyka-ne o godz. 13.00 (lub o 17.00 w jedną sobotę w miesiącu). Od stycz-nia 1997 r. niektóre sklepy w soboty są otwarte do godz. 19.30. W niedziele sklepy nie mogą prowadzić działalności. Niektóre sklepy mogą uzyskać zezwolenie władz lokalnych na prowadzenie działalno-ści w niedziele. Zakaz pracy sklepów w niedziele nie dotyczy placó-wek handlowych na dworcach kolejowych i lotniskach.

Belgia Od poniedziałku do czwartku sklepy mogą być otwarte w godzinach

8.00/9.00 do 17.30/1800. W piątki czas otwarcia jest przedłużony do godz. 21.30. Brak jest ścisłych godzin otwarcia sklepów w soboty. Istnieje ogólny zakaz handlu w niedziele, jednakże istnieje wiele wyjątków od tej zasady (ok. 5 w roku). Ponadto w miastach nadmorskich i w centrach turystycznych jest praktykowane otwarcie sklepów w niedziele przez cały dzień. Istnieją projekty liberalizacji czasu pracy handlu, jednakże napotykają one na sprzeciw płynący ze strony właścicieli małych placówek handlowych oraz związków

151

ścicieli małych placówek handlowych oraz związków zawodowych pracowników handlu.

Dania W dni powszednie (poniedziałek - piątek) sklepy są otwarte do godz.

20.00 zaś w soboty do godz. 14.00, za wyjątkiem pierwszej soboty w miesiącu. Działalność handlowa w niedziele może być prowadzona jedynie na dworcach, lotniskach oraz stacjach benzynowych. W nie-dziele mogą być również otwarte magazyny dla majsterkowiczów oraz sklepy ogrodnicze. Związki zawodowe, obejmujące zdecydowa-ną większość pracowników handlu są zdecydowanie przeciwne libera-lizacji godzin otwarcia sklepów, podobnie sprzeciw wyrażają właści-ciele małych sklepów.

Finlandia W dni powszednie ( poniedziałek - piątek) sklepy są otwarte w go-

dzinach 8.00 - 20.00, w soboty do godz. 18.00. Działalność handlowa w niedziele nie jest dozwolona , za wyjątkiem grudnia oraz 6 ustalo-nych niedziel w ciągu roku. W przypadku gdy święto religijne wypada w sobotę ( i w związku z tym sklepy są zamknięte) sklepy mogą być otwarte w następną niedzielę. W strefach wiejskich sklepy mogą otrzymać zezwolenie na otwarcie w niedzielę, o ile na danym terenie mieszkańcy wystąpią z takim wnioskiem.

Francja Od poniedziałku do soboty sklepy są otwarte w godzinach 8.30 do

19.00/19.30. W piątki czas otwarcia sklepów jest wydłużony. Istnieje generalny zakaz handlu w niedziele, z tym, że miejscowy prefekt może wydać zgodę dla sklepu na pracę w pięć niedziel w ciągu jedne-go roku. Dodatkowo sklepy prowadzone jako przedsiębiorstwa ro-dzinne mogą być otwarte również w niedzielę. Od maja 1994 r. sklepy położone w rejonach turystycznych lub o dużym znaczeniu kultural-nym mogą być otwarte w każdą niedziele. W praktyce możliwość

152

otwarcia sklepów w niedziele zależy od położenia geograficznego regionu, w którym sklep się znajduje.

Grecja Regulacje dotyczące godzin pracy handlu nie są szczególnie restryk-

tywne. Istnieją duże różnice pomiędzy miastami i regionami wiejski-mi. W dni powszednie, generalnie, sklepy mogą być otwarte w godzi-nach 6.00 do 20.00. W większości przypadków pomiędzy godzinami 14.00 - 17.00 obowiązuje przerwa. W soboty sklepy są zamykane o godz. 15.00. W teorii sklepy nie mogą być otwarte w niedziele, jed-nakże istnieje bardzo wielka liczba wyjątków w szczególności doty-czących rejonów turystycznych i małych miejscowości gdzie sklepy są otwarte w niedziele.

Hiszpania Godziny otwarcia sklepów są ustalane przez władze lokalne, działa-

jące pod silnym naciskiem związków zawodowych i właścicieli ma-łych sklepów i w praktyce różnią się w zależności od regionu. W większości przypadków sklepy są otwarte w dni powszednie nawet do godziny 22.00, z przerwą w godzinach południowych. W większości regionów sklepy mogą być otwarte w niedziele, z ograniczeniami czasu otwarcia dla hipermarketów i centrów handlowych.

Holandia Od 1 września 1994 r. władze lokalne wyznaczają godziny pracy

sklepów położonych na swoim terenie. Sklepy mogą pracować, w dni powszednie (poniedziałki - piątki) w godzinach 6.00 do 22.00, w so-boty do godziny 18.00. Przy czym, w jednym dniu tygodnia sklepy mogą być otwarte dłużej, (zwykle czwartek lub piątek). Zasadniczo istnieje zakaz otwierania sklepów w niedziele, jednakże władze lokal-ne mogą wyznaczyć 12 niedziel w roku, w czasie których sklepy mo-gą być otwarte. Jednocześnie przepisy prawne obowiązujące w Ho-landii umożliwiają zgłaszanie przez lokalne organizacje właścicieli

153

sklepów i centrów handlowych do władz lokalnych inicjatywy wpro-wadzenia przepisów miejscowych zezwalających na prowadzenie działalności handlowej w niedziele i dni świąteczne.

Irlandia W dni powszednie sklepy są otwarte w godzinach 8.30/9.00 do

18.00, przy czym niektóre ze sklepów pracują dłużej. Teoretycznie istnieje zakaz pracy sklepów w niedziele, jednakże został on zawie-szony i w chwili obecnej sklepy w Irlandii mogą pracować również w niedziele. Większość sklepów w niedzielę rozpoczyna pracę o godzi-nie 12.00 - 13.00.

Luksemburg Regulacje w zakresie godzin pracy sklepów w Luksemburgu są po-

dobne do obowiązujących w Belgii. Istnieje tendencja do zamykania sklepów również w poniedziałki. Sklepy prowadzone jako przedsiębiorstwa rodzinne mogą prowadzić działalność również w niedziele. Inne placówki handlowe mogą być otwarte w niedziele przez 4 godziny.

Niemcy W Niemczech istnieją ścisłe regulacje dotyczące godzin otwarcia

sklepów. W dni powszednie sklepy mogą być otwarte do godziny 18.30, za wyjątkiem czwartku, kiedy mogą być otwarte do godziny 20.30. W soboty sklepy mogą być otwarte do godziny 14.00. W pierwszą sobotę miesiąca sklepy mogą być otwarte do godziny 16.00. Działalność sklepów w niedziele jest zakazana, za wyjątkiem aptek, sklepów na dworcach kolejowych oraz stacjach benzynowych. Nacisk na zmianę godzin otwarcia sklepów jest ukierunkowany raczej na wydłużenie czasu pracy w godzinach wieczornych i w soboty; nacisk na liberalizację handlu w niedziele jest mniejszy. Związki zawodowe oraz właściciele małych sklepów są generalnie przeciw liberalizacji, natomiast przedstawiciele wielkich sieci handlowych uważają, obecne

154

uregulowania w Niemczech są przestarzałe i sprzeczne z prawami konsumentów.

Portugalia Określanie godzin otwarcia placówek handlowych leży w gestii

władz lokalnych. Sklepy mogą być otwarte w niedziele, z tym, że lokalne władze mają prawo do wyznaczenia godzin otwarcia. W przy-padku hipermarketów, mogą one być otwarte przez 12 godzin dzien-nie, za wyjątkiem niedziel, kiedy mogą być otwarte przez 6 godzin. Ograniczenie to zostało wprowadzone pod naciskiem właścicieli ma-łych sklepów.

Szwecja Z punktu widzenia uregulowań prawnych godziny otwarcia sklepów

w dni powszednie (poniedziałek - sobota) nie są limitowane. W prak-tyce zależą od decyzji właściciela oraz porozumień ze związkami zawodowymi. Prowadzenie działalności handlowej przez sklepy w niedziele jest dozwolone. Ograniczenia dotyczące godzin otwarcia sklepów wynikają z porozumień ze związkami zawodowymi (ok. 83% pracowników handlu jest członkami Związku Zawodowego Pracow-ników Handlu). W chwili obecnej nie są planowane żadne zmiany w regulacjach dotyczących godzin otwarcia placówek handlowych.

Wielka Brytania Godziny otwarcia sklepów w dni powszednie w Anglii, Walii i

Szkocji w dni powszednie (poniedziałek - sobota) nie są ograniczone. W przypadku niedzieli, w Anglii i Walii sklepy o powierzchni powy-żej 280 metrów kwadratowych mogą być otwarte przez 6 godzin w godzinach 10.00 do 18.00. Sklepy o mniejszej powierzchni mogą być otwarte w niedziele bez ograniczeń. W przypadku Szkocji brak jest regulacji dotyczących godzin pracy sklepów w niedziele.

155

Włochy Generalnie brak jest ograniczeń godzin pracy sklepów w dni po-

wszednie (poniedziałek - sobota). W praktyce sklepy pracują w godzi-nach 8.00/9.00 do 19.00/20.00. Istnieje zakaz pracy sklepów w nie-dziele, z wyjątkiem rejonów turystycznych. Władze lokalne mogą również zawiesić obowiązywanie tego zakazu w grudniu.

14 lipca 1998 r.

156

INFORMACJA NA TEMAT UDZIAŁU I ROLI ZWIĄZKÓW ZAWODOWYCH W PROCESIE NEGOCJACJI

PRZYSTĄPIENIA AUSTRII, SZWECJI, FINLANDII I NORWEGII DO UNII EUROPEJSKIEJ ANDRZEJ KURKIEWICZ

Negocjacje na temat przystąpienia krajów EFTA do Unii Europej-

skiej zostały zapoczątkowane oficjalnym zaproszeniem skierowanym do tych krajów w roku 1989 przez ówczesnego Przewodniczącego Komisji Jacquesa Delorsa i rozpoczęły się w roku 1990 zaś zakończy-ły w roku 1994.

Przystąpienie tych krajów do Unii Europejskiej nastąpiło z dniem 1 stycznia 1995 r., tak więc proces negocjacji przystąpienia tych krajów do Unii trwał cztery lata.

Do chwili obecnej uzyskano pełniejsze informacje nt. udziału fiń-skich i szwedzkich związków zawodowych w procesie przystępowa-nia tych krajów do Unii Europejskiej.

W przypadku tych krajów, należy pamiętać o fakcie, że przez 20 lat poprzedzających przystąpienie do Unii Europejskiej były one człon-kami Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), posia-dającego bardzo rozwinięte stosunki z Unią Europejską.

Rola związków zawodowych w przypadku Finlandii jest istotna, ze względu na fakt, że ok. 80% ogólnej liczby pracowników najemnych jest zrzeszona w związkach zawodowych, co stanowi o dominującej roli związków w reprezentowaniu opinii społecznej.

Od początku procesu negocjacji o przystąpieniu Finlandii do Unii Europejskiej rząd fiński założył, że podstawowe kwestie wynikające w trakcie procesu negocjacji, będą konsultowane ze związkami zawo-dowymi oraz innymi pozarządowymi organizacjami zrzeszającymi obywateli Finlandii. Konsultacje odbywały się na szczeblu ministe-rialnym oraz w ramach istniejących struktur trójstronnych, przy czym w szczególności dotyczyły one spraw pracowniczych i społecznych. W ramach procesu negocjacyjnego w Finlandii w powołano 36 grup

157

roboczych, z czego w pracach 30 uczestniczyli przedstawiciele związ-ków zawodowych. (w sumie na ok. 500 osób zaangażowanych w pracę zespołów roboczych ok. 10% stanowili przedstawiciele związ-ków zawodowych). Związki zawodowe Finlandii korzystały z pomocy zaoferowanej przez związki zawodowe Danii.

W roku 1990, w sytuacji gdy stało się pewne, że Szwecja zamierza rozpocząć negocjacje nt. przystąpienia do Unii, rząd szwedzki powo-łał ok. 20 grup ds. integracji na poziomie ministerialnym. Każda z takich grup odpowiadała jednemu z głównych problemów negocja-cyjnych (np. polityka handlowa, prawo pracy, transport, zamówienia publiczne). Każda z grup posiadała własne zespoły konsultacyjne składające się z ekspertów powołanych przez m.in. partnerów spo-łecznych - w tym związki zawodowe, które były szeroko informowane o postępach w negocjacjach.

W celu koordynacji prac wyżej wspomnianych 20 grup, powołano zespół konsultacyjny, któremu przewodził premier, zaś w jego pra-cach brali udział przewodniczący poszczególnych grup. W tym okre-sie związki zawodowe zainicjowały praktykę regularnych spotkań z ministrem odpowiedzialnym za sprawy europejskie oraz wyższymi urzędnikami tego ministerstwa. Według opinii związków zawodo-wych nie było potrzeby czynienia szczególnych zabiegów w celu utworzenia struktur konsultacyjnych z udziałem związków zawodo-wych, niemniej należy zwrócić uwagę, że rola związków zawodowych w przypadku Szwecji ograniczała się do konsultacji i wypracowywa-nia, w ramach zasady partnerstwa społecznego, stanowiska w po-szczególnych interesujących związki zawodowe kwestiach. Przedsta-wiciele związków zawodowych nie brali udziału w bezpośrednich negocjacjach, byli jednak informowani o ich przebiegu i mieli możli-wość prezentacji swojego stanowiska.

Jak wiadomo w okresie toczących się negocjacji w Szwecji miała miejsce zmiana koalicji rządzącej, jednak zarówno rządy socjaldemo-kratyczne jak i liberalno-konserwatywne uważały za istotne udział społeczeństwa - reprezentowanego m.in. przez związki zawodowe - w procesie wypracowywania polityki negocjacyjnej.

158

Po przystąpieniu Szwecji do Unii rola komitetów została ograniczo-na i w chwili obecnej odbywają się, co dwa tygodnie, konsultacje trójstronne z udziałem 4 ministrów: pracy, spraw społecznych, oświa-ty i finansów.

W żadnym z powyższych krajów przedstawiciele związków zawo-dowych nie uczestniczyli bezpośrednio w negocjacjach z przedstawicielami Unii Europejskiej. Odmienna sytuacja miała miejsce w Austrii gdzie osoby delegowane przez związki zawodowe wchodziły w skład bezpośrednich grup negocjacyjnych.

W przypadku Norwegii, należy zwrócić uwagę na fakt, że postawa norweskich związków zawodowych, wzywających w trakcie referen-dum decydującego o przystąpieniu tego kraju do Unii, do głosowania na “nie”, zdaniem niektórych wpłynęła decydująco na wynik głoso-wania i odrzucenie przez społeczeństwo Norwegii przystąpienia do Unii.

24 kwietnia 1998 r.

159

INFORMACJA O UDZIALE NAJWIĘKSZYCH CENTRAL ZWIĄZKOWYCH KRAJÓW UNII EUROPEJSKIEJ ORAZ

ZWIĄZKOWYCH ORGANIZACJI MIĘDZYNARODOWYCH W PRACACH ORGANÓW UNII EUROPEJSKIEJ

ANDRZEJ KURKIEWICZ

Tworzona obecnie przez 15 krajów członkowskich Unia Europejska, w swojej historii nie podkreślała, jako celu priorytetowego, stworzenia jednolitej polityki społecznej. Priorytetowym celem ówcześnie two-rzonych Wspólnot Gospodarczych było stworzenie sprawnie funkcjo-nującego mechanizmu gospodarczego, w tym zwłaszcza - w począt-kowym okresie - zaspokajającego potrzeby w zakresie przemysłu rolnego.

Związki zawodowe krajów tworzących obecną Unię Europejską, w pierwszym okresie, były głęboko podzielone - niektóre z nich popiera-ły politykę wyrównywania płac i świadczeń socjalnych, biorąc za podstawę najwyższy poziom występujący w krajach członkowskich (kraje wysoko rozwinięte), z kolei związki zawodowe krajów słabiej rozwiniętych preferowały pozycje zajmowane przez ich kraje jako wykazujące niskie koszty pracy, a zatem przyciągające więcej inwe-stycji.

Należy przy tym dodatkowo pamiętać o zajmowaniu przez niektóre centrale związkowe określonej pozycji politycznej, np. francuskiej CGT, która odrzucała proces integracji europejskiej z pobudek poli-tycznych.

Odmienną pozycję zajmowały np. związki zawodowe Holandii, któ-re popierały integrację europejską ze względu na otwarcie nowych rynków zbytu, jednak dążyły do utrzymania uprzywilejowanej pozycji swojego kraju ze względu na niskie koszty siły roboczej.

W początkowym okresie tworzenia Wspólnot Europejskich również wiele partii socjaldemokratycznych oraz związanych z nimi dużych central związkowych była przeciwna wzrastającej roli instytucji euro-pejskich, szczególnie ze względu na brak wspólnej polityki społecz-

160

nej, dyskontującej osiągnięcia na polu gospodarczym. Najbardziej wyraziste stanowisko w tym zakresie wyrażała brytyjska Partia Pracy wspierana przez związki zawodowe skupione w TUC, wysuwając zastrzeżenia co do braku polityki socjalnej Wspólnoty. Stanowisko TUC i Partii Pracy przez długie lata blokowało wejście Wielkiej Bry-tanii do EWG.

Zmiana stanowiska związków zawodowych oraz związanych z nimi partii socjaldemokratycznych miała miejsce w latach osiemdziesią-tych, co zostało spowodowane widocznymi korzyściami społecznymi wynikającymi ze wzrostu gospodarczego państw Wspólnoty, a także z istotnych korzyści jakie potencjalnie mogły być odniesione przez partie lewicowe i wspierające je związki zawodowe w ramach zapo-czątkowanych reform wewnątrz Wspólnoty, a zmierzających do wy-pracowania elementów jednolitej europejskiej polityki socjalnej. Ruch zawodowy zaangażował się wyraźnie w dialog społeczny końca lat osiemdziesiątych.

Prace dotyczące reformy polityki socjalnej Wspólnoty zaowocowały przyjęciem w roku 1989 “Wspólnotowej Karty Podstawowych Praw Społecznych Pracowników” (karty tej nie przyjęła Wielka Brytania). Podstawowymi założeniami “Karty” były:

• podkreślenie prawa do swobodnego poruszania się pracowników na obszarze Wspólnoty;

• swoboda wyboru rodzaju pracy i zasada uczciwego wynagradza-nia;

• poprawa warunków pracy i zamieszkania; • zagwarantowanie prawa do opieki zdrowotnej; • zagwarantowanie prawa do swobodnego zrzeszania się w związ-

kach zawodowych i prawa do umów zbiorowych; • prawo do szkoleń zawodowych; • zasada równego traktowania kobiet i mężczyzn; • zasada informowania, konsultacji i udziału pracowników; • zasada bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w miejscu pracy; • zasada ochrony dzieci i młodocianych.

161

Wprowadzenie w życie postanowień Karty Socjalnej zostało powie-rzone państwom członkowskim, przy czym miały się one kierować szczególnie promowaniem porozumień zbiorowych zawieranych na poziomie krajowym.

W dodatkowym porozumieniu zawartym przez państwa członkow-skie (z wyjątkiem Wielkiej Brytanii), w wykonaniu postanowień Kar-ty państwa postanowiły, iż Komisja będzie konsultowała zarówno związki pracodawców, jak i związki zawodowe w zakresie przedsta-wianych jej propozycji rozwiązań legislacyjnych w zakresie społecz-nym, jak również będzie ułatwiała dialog pomiędzy pracodawcami a związkami zawodowymi w zakresie wprowadzania w życie postano-wień Karty. Porozumienie zawiera również postanowienia dotyczące włączenia Komisji w proces negocjacji między pracodawcami i związkami zawodowymi. Raport o wykonywaniu postanowień doty-czących Karty i postanowień odnośnie porozumień dodatkowych Komisja przedstawia corocznie Parlamentowi Europejskiemu, Radzie Ministrów oraz Komitetowi Społeczno-Ekonomicznemu.

Wejście w życie Karty spowodowało rozwój elementów dialogu społecznego oraz wzrost udziału związków zawodowych zrzeszonych w ETUC w pracach konsultacyjnych organów Unii. Rada Ministrów i Komisja są zobowiązane do konsultowania z organizacjami praco-dawców i związkami zawodowymi wprowadzanych w życie przepi-sów, objętych Programem Akcji Socjalnej. Należy jednocześnie zwró-cić uwagę, że rola władz państw członkowskich została osłabiona ze względu na brak wymogu jednomyślności w głosowaniu na forum Rady Ministrów; wystarczająca jest kwalifikowana większość głosów.

W opinii części związków zawodowych jest to początek regularnych konsultacji trójstronnych, w których Komisja zaczyna odgrywać istot-ną rolę. Niemniej wydaje się, że rokowania ramowe na szczeblu euro-pejskim są dopiero w fazie opracowywania koncepcji takiego mecha-nizmu. Przy czym o ile związki zawodowe zdają się akceptować i popierać ponadnarodową formę negocjacji układów (z pewnymi wy-jątkami jak np. brytyjska CBI), o tyle związki pracodawców są raczej temu kierunkowi przeciwne.

162

Zgodnie z postanowieniami art. 193 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej został utworzony Komitet Ekonomiczno-Społeczny jako ciało o charakterze doradczym. Zgodnie z brzmieniem Traktatu: “Komitet złożony jest z przedstawicieli różnego rodzaju aktywności gospodarczej i społecznej, a w szczególności z przedstawicieli producentów, rolników, przewoźników, pracowników najemnych, kupców, rzemieślników, wolnych zawodów oraz pozostałej części społeczeństwa.” Członków Komitetu mianuje Rada, nie są oni związani żadnymi wiążącymi instrukcjami, działają w ogólnym interesie Wspólnoty. Zgodnie z art. 195 Traktatu: ”Przy ustalaniu składu Komitetu należy wziąć pod uwagę potrzebę konieczności zapewnienia odpowiedniej reprezentacji wszystkich grup życia gospodarczego i społecznego, których dotyczy działalność Wspólnot”.

Komitet jest konsultowany przez Radę lub Komisję w przypadkach przewidzianych traktatami, a także może być konsultowany w innych sytuacjach gdy właściwe instytucje uznają to za konieczne. W skład Komitetu wchodzą przedstawiciele związków zawodowych pocho-dzący z krajów Unii mianowani ad personam przez Radę.

Przedstawiciele Związków Zawodowych są również członkami ko-mitetu doradczego wspierającego Komisję przy zarządzaniu Europej-skim Funduszem Socjalnym. Ostateczna decyzja co do podziału środ-ków Funduszu należy jednak do Komisji.

Ponadto przedstawiciele związków zawodowych uczestniczą w pra-cach następujących instytucji wspólnotowych:

• Europejskiego Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego; • Europejskiej Fundacji na Rzecz Poprawy Warunków Życia i Pra-

cy; • Stałego Komitetu ds. Zatrudnienia; oraz szeregu innych komitetów doradczych. Należy zwrócić uwagę, że powstało wiele komitetów dwustronnych,

składających się z przedstawicieli organizacji pracodawców i praco-biorców funkcjonujących na szczeblu branżowym. Przy czym rola tych komitetów sprowadza się do pomocy Komisji przy formułowaniu

163

i realizacji polityki społecznej, stanowiąc fora dialogu, wymiany in-formacji i konsultacji. Komitety te przedstawiają Komisji swoje opi-nie.

Dialog społeczny w ramach Unii Europejskiej po stronie związków zawodowych jest prowadzony przez Europejską Konfederację Związ-ków Zawodowych (ETUC), utworzoną w roku 1973 przez narodowe centrale związków zawodowych. Obecnie jest ona koordynatorem głównych central związków zawodowych w ramach Unii Europej-skiej. W ramach tej centrali przez długie lata toczyły się spory, w szczególności pomiędzy brytyjską TUC oraz niemiecką DGB co do potrzeby, warunków rokowań na szczeblu europejskim. Przy czym zdecydowanym zwolennikiem “europeizacji” dialogu społecznego była DGB.

ETUC jest praktycznie jedyną organizacją reprezentującą pracowni-ków w skali europejskiej. Według zasad, którymi kieruje się ta orga-nizacja, Europa powinna być zbudowana na podstawach: solidarności, sprawiedliwości, pokoju, pełnego zatrudnienia i dobrobytu pracowni-ków, niezależnie od ich płci oraz gałęzi gospodarki w jakiej są zatrud-nieni.

Partnerem społecznym ETUC jest głównie Unia Konfederacji Prze-mysłowych i Pracodawców w Europie (UNICE), utworzona pod ko-niec lat pięćdziesiątych. Oprócz niej istnieją organizacje specjalne w rolnictwie np. COPA, lub dla przedsiębiorstw działających w sektorze publicznym - CEEP. UNICE de facto kontroluje działania członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego ze strony pracodawców mimo ich indywidualnego powoływania przez Radę.

W chwili obecnej siła konfederacji zrzeszających organizacje praco-dawców jak i związki zawodowe nie jest znaczna (w szczególności w zakresie organizacji wewnętrznej), oprócz tego wiele konfederacji narodowych nie posiada dostatecznej siły, aby narzucać stanowisko swoim własnym przedstawicielom w dziedzinach przemysłu i usług. Bardzo istotne są również różnice kulturowe istniejące w przypadku poszczególnych, krajowych central związkowych (np. kraje skandy-

164

nawskie z szeroko istniejącą tradycją partnerstwa społecznego i słaby rozwój tej tradycji na południu kontynentu).

Unia Europejska nie miała bardzo znacznego wpływu na kształto-wanie warunków pracy w krajach członkowskich, wydając w tym zakresie zalecenia i dyrektywy, przy czym różnice w poszczególnych systemach prawnych państw członkowskich powodują często znaczne opóźnienia we wprowadzaniu ich w życie i często uniemożliwiają osiągnięcie większego ujednolicenia, w szczególności w sferze ochro-ny socjalnej. W tej sytuacji Rada Ministrów dąży do niwelacji roz-bieżności istniejących między krajami poprzez pobudzenie wewnętrz-nych regulacji przez krajowe organizacje gałęziowe.

Szeroki spór w ramach Unii Europejskiej wywołała kwestia regulacji czasu pracy, przy czym główny spór jest toczony pomiędzy związka-mi zawodowymi a związkami pracodawców, zaś reprezentant związ-ków zawodowych - organizacja ETUC z trudem była w stanie wypra-cować wspólne własne stanowisko. Generalnie rzecz ujmując linia podziału biegnie pomiędzy bogatszymi krajami kontynentu (w szcze-gólności niemiecka DGB optowała za skróceniem czasu pracy) a kra-jami uboższymi.

Związki zawodowe i pracodawcy w Unii Europejskiej skoncentro-wali się na kwestii partycypacji pracowniczej oraz kwestii Europej-skiej Rady Pracowniczej. Początkowo koncepcja ERP odnosiła się w szczególności do pracowników zatrudnionych w firmach międzynarodowych, posiadających filie w co najmniej dwóch krajach członkowskich. W sprawie powołania ERP związki zawodowe były podzielone, zaś główne nieporozumienia występowały pomiędzy brytyjską TUC a niemiecką DGB.

W 1994 roku kraje członkowskie przyjęły dyrektywę Rady w spra-wie powołania w ponadnarodowych przedsiębiorstwach działających na terenie Unii, Europejskich Rad Pracowniczych. Założono, iż do wejścia w życie przepisów tej dyrektywy (okres dwóch lat od daty podjęcia) pracodawcy i związki zawodowe mogą wprowadzać, w ramach przedsiębiorstwa, własne formy udziału pracowników, mające charakter ogólnoeuropejski. Po upływie tego okresu wszystkie przed-

165

siębiorstwa spełniające wymogi dyrektywy, są zobowiązane do prze-prowadzenia rokowań zmierzających do ustanowienia Europejskiej Rady Pracowniczej. Rada składa się z przedstawicieli pracowników ze wszystkich krajów Unii w których działa dane przedsiębiorstwo, od-bywających spotkania dorocznie, z prawem dostępu do informacji mających wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstwa. W chwili obecnej tego rodzaju Rady Zakładowe istnieją w części ponadnaro-dowych firm spełniających kryteria Dyrektywy.

Dotychczas jedynym przykładem wpływu bezpośredniego związków zawodowych na działalność prawotwórczą organów Unii Europejskiej było przyjęcie przez Radę Unii dyrektywy w sprawie urlopów rodzi-cielskich. Dyrektywa ta została przyjęta (po konsultacji z Parlamen-tem Europejskim) jako wykonanie porozumienia zawartego przez UNICE, CEEP oraz ETUC, stanowiącego załącznik do dyrektywy, zalecającej doprowadzenie ustawodawstwa krajowego do stanu zgod-nego z dyrektywą (tj. de facto porozumieniem zawartym pomiędzy reprezentacją związków zawodowych), lub zapewnienia iż krajowi partnerzy społeczni wprowadzą jej postanowienia w życie w drodze krajowych układów zbiorowych. De facto była ona wprowadzeniem do wspólnotowego porządku prawnego porozumienia zbiorowego, zawartego przez reprezentacje pracowników i pracodawców bez wprowadzenia do samego tekstu porozumienia jakichkolwiek popra-wek.

Krajowe reprezentacje związków zawodowych pozostają zazwyczaj w ścisłym kontakcie ze stałymi przedstawicielstwami swoich krajów przy Unii Europejskiej, co zapewnia możliwość formalnych i niefor-malnych kontaktów z przedstawicielami swoich rządów, stanowiąc jednocześnie źródło informacji zarówno dla związków zawodowych o pracach Unii jak i dając przedstawicielom państw pogląd na stanowi-sko związków zawodowych w poszczególnych sprawach.

Związki zawodowe utrzymują również szerokie kontakty z deputo-wanymi do Parlamentu Europejskiego pochodzącymi z ich krajów (w zależności od orientacji politycznej z grup socjalistycznych, chadec-kich itp.) otrzymując informacje o pracach parlamentu i treści doku-

166

mentów przekazanych parlamentowi, jak również wpływając na treść zapytań kierowanych przez parlamentarzystów do Komisji i Rady.

Podsumowując można stwierdzić, że przedstawiciele związków za-wodowych państw Unii Europejskiej, a także przedstawiciele ETUC, nie biorą bezpośredniego udziału w pracach głównych organów Unii, a jedynie mogą wpływać na stanowisko zajmowane przez swoje pań-stwa w Radzie Ministrów, prowadząc odpowiednią politykę we-wnętrzną, najczęściej w ramach rozmów trójstronnych. Ponadto związki zawodowe korzystają w pewnych wypadkach z pozaoficjal-nych form wpływu na decyzje podejmowane przez organy Unii, np. wykorzystując pewne formy lobbyingu.

Związki zawodowe są natomiast aktywnie zaangażowane w pracę komisji i komitetów doradczych Unii, wraz z prawem delegowania swoich członków do tych ciał, a także odgrywają znaczącą rolę w powstającym na szczeblu europejskim dialogu trójstronnym.

24 kwietnia 1997 r.

167

OPINIA NA TEMAT ZAKRESU UPRAWNIEŃ ZWIĄZKÓW ZAWODOWYCH W PROCESIE PRYWATYZACJI

PRZEDSIĘBIORSTWA TELEKOMUNIKACJI WE FRANCJI BEATA JACKIEWICZ

Podstawę prawną dla procesu prywatyzacji przedsiębiorstwa tele-

komunikacji France Télécom stanowi: 1) ustawa Nr 96-660 z 26 lipca 1996 r. dotycząca przedsiębiorstwa

państwowego France Télécom (tzw. ustawa Fillona od nazwiska mini-stra ds. poczty i telekomunikacji - François Fillon, w poprzednim rządzie),

2) rozporządzenie Nr 96-1174 z 27 grudnia 1996 r. zatwierdzające statut France Télécom i wprowadzające różne postanowienia dotyczą-ce funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego.

Ustawa 96-660 przekształciła z dniem 31 grudnia 1996 r. France Télécom (FT) w spółkę akcyjną, w której skarb państwa posiada 100% udziałów. 10% kapitału France Télécom przeznaczone jest do rozdziału wśród pracowników. Uprawnionymi do nabycia akcji są ci pracownicy, którzy co najmniej pięć lat przepracowali w France Télé-com oraz pracownicy, którzy zakończyli działalność zawodową po 1 stycznia 1991 r. i mogą wykazać się stażem przekraczającym pięć lat zatrudnienia w usługach podlegających generalnej dyrekcji telekomu-nikacji.

Początkowy kapitał spółki został ustalony na 25 miliardów franków (FRF), podzielonych na miliard akcji o wartości 25 FRF każda. Akcje są subskrybowane i w całości wykupione. W oparciu o ustawę opra-cowany został harmonogram przebiegu wejścia akcji France Télécom na rynek papierów wartościowych.

Prezes France Télécom został ustawowo zobligowany do prowa-dzenia - przed 31 grudnia 1996 r. - negocjacji ze związkami zawodo-wymi w zakresie umów o pracę w France Télécom, dotyczących zwłaszcza: czasu pracy, warunków zatrudniania pracowników do 1 stycznia 2002 r (do końca 1997 r. przewidywane jest przyjęcie 6000

168

nowych pracowników), zarządzania pracownikami, wcześniejszych emerytur (od stycznia 1997 r. wpływa miesięcznie 200-250 wnio-sków; ogółem 67% uprawnionych skorzystało z tej możliwości), roz-woju zawodowego, szczególnych warunków przyznanych pracowni-kom dla nabycia akcji, które są im zaproponowane.

Dla zapewnienia interesów pracowników został utworzony przy Pre-zesie France Télécom komitet parytetowy (comité paritaire). Komitet ten jest informowany i konsultowany zwłaszcza w sprawach dotyczą-cych organizacji, zarządzania i działań ogólnych przedsiębiorstwa, jak i w sprawach dotyczących zatrudnienia personelu i projektu statutu (zatwierdzonego rozporządzeniem 96-1174).

Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres uprawnień związków zawodowych w procesie prywatyzacji przedsiębiorstwa telekomunikacji France Télécom nie jest możliwe. Składają się na to następujące powody:

1) Po czerwcowych wyborach, zwycięska koalicja PS/PCF “zamro- ziła” przygotowany przez rząd Alain Juppé program prywatyzacji France Télécom, który miał być zainicjowany z dniem 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z tym programem, główna rola organizacji związko-wych dotyczyłaby obsady organów dozorujących (Conseils de surveil-lance) nad rozdziałem akcji (wg preferencyjnych zasad) wśród pra-cowników.

2) Spośród organizacji związkowych posiadających reprezentantów w radzie administracyjnej (conseil d’administration) France Télécom, najbardziej przeciwnym jakiejkolwiek formie prywatyzacji koncernu są centrale CGT oraz SUD, posiadające w radzie łącznie 5 członków (rada administracyjna liczy 21 członków, z czego 30% - 7 miejsc - przyznanych jest organizacjom związkowym - reprezentantom pra-cowników).

W czasie spotkania przedstawiciela rządu z przedstawicielami cen-trali CGT-PTT (17 lipca 1997 r.), ci drudzy w sposób kategoryczny odrzucili wszelki dialog nad przekształceniem własnościowym France Télécom (następne spotkanie odbędzie się 5 września br.).

169

3) Postawa pozostałych central związkowych (CFDT, FO, CGC oraz CFTC) jest również krytyczna wobec planów prywatyzacji France Télécom, nie wyklucza ona jednak możliwości wspólnego szukania rozwiązań obustronnie korzystnych.

28 sierpnia 1997 r.

170

DZIEDZICZENIE GOSPODARSTW ROLNYCH W KRAJACH CZŁONKOWSKICH UNII EUROPEJSKIEJ:

RFN, AUSTRII, HISZPANII, FRANCJI ORAZ W SZWAJCARII18 DOROTA OLEJNICZAK

Art. 222 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej stanowi, że

„Traktat nie narusza w żaden sposób przepisów państw członkow-skich dotyczących reżimu własności mienia”. Prawo spadkowe więc (w tym zasady dziedziczenia gospodarstw rolnych) nie należy do materii regulacyjnej prawa wspólnotowego. „W podstawowych dla struktury agrarnej kwestiach, takich jak własność rolnicza, dziedzi-czenie gospodarstw, obrót inter vivos oraz podział i koncentracja go-spodarstw rolnych, harmonizacja porządków prawnych krajów człon-kowskich Unii znajduje się w stadium początkowym i przewaga po-rządków wewnątrzkrajowych jest tu wyraźna.”19 Dlatego też, dla uzy-skania informacji o dziedziczeniu gospodarstw rolnych na terytorium Unii Europejskiej, konieczne jest przeprowadzenie analizy uregulo-wań prawnych w państwach członkowskich.

Poniżej omówione zostaną przepisy dotyczące dziedziczenia gospo-darstw rolnych w Niemczech, Austrii, Hiszpanii i Francji (kraje członkowskie Unii Europejskiej) oraz - dla porównania - w Szwajca-rii. W krajach Europy Zachodniej względy ochrony gospodarstwa rolnego ustępują pierwszeństwa zasadzie swobody testowania. Na dobór spad-kobiercy największy wpływ ma spadkodawca. Za wyjątkiem systemu prawa germańskiego, bardziej restryktywnego jeśli chodzi o dziedzi-czenie gospodarstw rolnych, o tym kto będzie dziedziczył gospodar-stwo rolne decyduje właściwie wyłącznie spadkodawca, a ustawa

18 Do przygotowania ekspertyzy wykorzystano opracowanie Aleksandra Lichorowi-cza: Szczególne zasady dziedziczenia gospodarstw rolnych w ustawodawstwie krajów zachodnioeuropejskich, ZN UJ, ”Prace Prawnicze” z. 144, Kraków 1992. 19 Harmonizowanie polskiego ustawodawstwa strukturalnego w rolnictwie z ustawo-dawstwem Unii Europejskiej, Aleksander Lichorowicz, „Państwo i Prawo” nr 4-5 z 1996 r., s. 129 .

171

wkracza tam, gdzie nie ma spadkobiercy ustawowego. W systemie prawa germańskiego, w braku spadkobierców testamentowych, o osobie spadkobiercy decyduje ustawa, w systemie prawa romańskiego (Francja, Szwajcaria, Belgia, Luksemburg, Włochy) istotną rolę w wyborze spadkobiercy odgrywa sąd - dokonuje on wyboru konstytu-tywnego spośród osób powołanych na zasadach ogólnych. Przy usta-laniu komu należy przyznać gospodarstwo rolne decydują kryteria produkcyjno-zawodowe, takie więc cechy spadkobierców, które mogą zagwarantować prawidłowe prowadzenie gospodarstwa.

Na terenie Niemiec północnych obowiązuje system najmniej libe-ralny, choć nie ulega przełamaniu zasada ogólna swobody testowania. Obowiązuje rejestr gospodarstw rolnych objętych dziedziczeniem rolnym (Hofeordnung), czyli ex lege rozciąga się zasady dziedziczenia rolnego (Anerbenrecht) na gospodarstwa spełniające ustawowo okre-ślone kryteria. Właściciel może jednak złożyć odpowiedniej treści oświadczenie woli i w ten sposób następuje wykreślenie gospodarstwa z księgi gruntowej (utrata przez gospodarstwo charakteru Hofu. Pełna dobrowolność wpisu do rejestru dotyczy gospodarstw o wartości od 10 tys. do 20 tys. DM - tzw. fakultatywny Anerbenrecht). Nie można wyłączyć gospodarstwa rolnego spod działania Anerbenrecht samym zapisem testamentowym.

Zasady Hofeordnung przedstawiają się następująco: Do dziedziczenia może zostać powołany tylko jeden spadkobierca.

Wybór osoby jest dowolny, musi ona jednak dawać gwarancje prawi-dłowego prowadzenia gospodarstwa rolnego, chyba że jest to osoba małoletnia albo małżonek spadkodawcy; wyjątkowo może to być zstępny nie spełniający wymogów kwalifikacyjnych, jeśli ani zstępni ani małżonek nie spełnia tych wymogów. Jeśli spadkodawca już za życia przekazał swojemu zstępnemu prowadzenie gospodarstwa (cho-ciażby per facta concludentia), testamentowe powołanie innej osoby jest bezskuteczne tak długo, jak długo zstępny pracuje na przekaza-nym mu gospodarstwie.

Testator nie może dokonać podziału gospodarstwa - podlegającego Anerbenrecht - pomiędzy kilku spadkobierców. Sam podział wymaga

172

zgody organu administracji, który sprawdza czy podział nie pozbawia gospodarstwa spadkowego zdolności produkcyjnej.

Filarem zasad dziedziczenia ustawowego jest wymóg zapewnienia prawidłowego wykorzystania gospodarstwa, zasada ta ulega uchyleniu gdy chodzi o osoby małoletnie. Jeśli dziedziczy jeden spadkobierca, nie pozbawia to pozostałych spadkobierców prawa do dziedziczenia. Przedmiotem dziedziczenia jest wówczas równowartość gospodarstwa rolnego.

Zakres osób powołanych do dziedziczenia ustawowego gospodarstw rolnych jest ograniczony w stosunku do zakresu osób dziedziczących ustawowo na zasadach ogólnych (gdy przedmiotem dziedziczenia nie jest gospodarstwo rolne). Odmienna jest też kolejność dojścia do spadku. Szczególne zasady dziedziczenia odnoszą się małżonka - wzmocnienie jego pozycji następuje wówczas, gdy gospodarstwo było przedmiotem współwłasności małżonków.

Jeśli jest więcej spadkobierców należących do tej samej grupy, usta-wa posługuje się następującymi kryteriami dodatkowymi dla wskazania jednego spadkobiercy: przekazanie danej osobie gospodar-stwa w trwałe użytkowanie przez spadkodawcę przed jego śmiercią, zapewnienie osobie przez spadkodawcę wykształcenia rolniczego. W dalszej kolejności stosuje się zasadę starszeństwa.

W braku spadkobiercy uprawnionego do dziedziczenia w myśl prze-pisów o rolnym dziedziczeniu (spełniającego szczególne przesłanki dziedziczenia gospodarstwa rolnego) - gospodarstwo rolne jest dzie-dziczone w myśl zasad ogólnych.

Obowiązuje zasada niepodzielności spadkowego gospodarstwa rol-nego (cecha systemu germańskiego).

Spłaty należne spadkobiercom, którzy nie otrzymali gospodarstwa w naturze są obliczane na podstawie wartości fiskalnej gospodarstwa. Jest to wartość ustalana w celach podatkowych i jest niższa od warto-ści rynkowej, a także od wartości dochodowej gospodarstwa.

Obecnie coraz częściej pojawiają się wyjątki od zasady niepodziel-ności, zawsze jednak warunkiem podziału jest zachowanie charakteru

173

Hofu oraz zdolności do produkcji towarowej wystarczającej do utrzy-mania jednej rodziny.

W systemie Hofeordnung, jeśli gospodarstwo rolne po zmarłym rol-niku było przedmiotem wspólności małżeńskiej, a jest dziedziczone przez małżonka i zstępnych spadkodawcy, małżonek może przeciw-stawić się podziałowi i w ten sposób zapewnić sobie prowadzenie gospodarstwa - narzucając współwłasność pozostałym spadkobier-com. Spadkobiercy nabywają udziały w gospodarstwie na podstawie prawa rzeczowego a nie spadkowego. Dziedziczenie następuje dopie-ro wówczas gdy umiera drugi małżonek - wtedy otwiera się spadek po obojgu małżonkach.

Dziedziczenie testamentowe w innych częściach Niemiec - usta-

wodawstwa krajowe Oddziaływanie Hofeordnung jest ograniczone. Poszczególne usta-

wodawstwa krajowe są bardziej liberalne i przewidują możliwość całkowitego wyłączenia stosowania Anerbenrecht (Badania-Würtenbergia) albo powołania dwóch spadkobierców (np. Hesja). Tylko w niektórych ustawodawstwach krajowych utrzymany jest wymóg zdolności do prawidłowego prowadzenia gospodarstwa rolne-go. W odniesieniu do gospodarstw rolnych nie poddanych działaniu Anerbenrecht wola w zakresie wskazania spadkobiercy jest w całości respektowana, więcej nawet - tam gdzie nie ma testamentu, przy wskazaniu spadkobiercy sąd kieruje się domniemaną wolą spadko-dawcy.

Dziedziczenie ustawowe Zakres osób powołanych do dziedziczenia ustawowego gospodarstw

rolnych jest ograniczony w stosunku do zakresu osób dziedziczących ustawowo gdy przedmiotem dziedziczenia nie jest gospodarstwo rol-ne. Zazwyczaj uprzywilejowana jest pozycja małżonka. Aktualny jest wymóg kwalifikacji osobistych - zapewnienia prawidłowego wyko-rzystania gospodarstwa.

174

Instytucja sądowego przyznania gospodarstwa rolnego funkcjonuje w stosunku do gospodarstw nie objętych działaniem Anerbenrecht (dopiero wówczas bowiem wyznaczenie osoby przejmującej gospo-darstwo rolne w naturze przenosi się na etap działu spadku). Najistot-niejszym kryterium branym pod uwagę przez sąd przy przyznaniu w naturze gospodarstwa rolnego konkretnej osobie jest kryterium kwali-fikacji osobistych, które uzupełniane jest przez, traktowane posiłko-wo, kryterium pracy w gospodarstwie oraz zamieszkania w gospodar-stwie, jeśli kandydat do przejęcia gospodarstwa nie jest małżonkiem ani zstępnym spadkodawcy.

Podział fizyczny gospodarstwa rolnego jest możliwy pod warun-kiem, że gospodarstwa powstałe w wyniku działu będą mogły zapew-nić utrzymanie rodziny rolniczej. Przy podziale aktualny jest postulat aby wydzielać jak najmniejszą liczbę gospodarstw.

Podstawę spłat w systemie germańskim stanowi wartość dochodowa gospodarstwa. Od wartości dochodowej gospodarstwa odliczyć można wysokość zadłużenia gospodarstwa, co nie może jednak prowadzić do obniżenia poniżej 1/3 wartości gospodarstwa. Obowiązek spłat sąd może rozłożyć w czasie. Często łączy się to z zastrzeżeniem, że zo-bowiązany do spłat nie dokona zbycia gospodarstwa, w przeciwnym razie zostaje zobowiązany do natychmiastowego uiszczenia należnych kwot.

W wypadku zbycia gospodarstwa (lub jego części) w ciągu 10 -15 lat (czas ten jest różny w różnych ustawodawstwach krajowych) przez spadkobiercę, który przejął gospodarstwo w naturze, powstaje obo-wiązek przeprowadzenia rozliczeń między spadkobiercami w celu wyrównania udziałów w spadku poszczególnych spadkobierców. Istnieją okoliczności, które wyłączają powstanie rozliczeń: nabycie innego gospodarstwa rolnego lub innych nieruchomości rolnych z pieniędzy uzyskanych ze zbycia gospodarstwa rolnego, zbycie gospo-darstwa na rzecz małżonka, zstępnych lub innych osób, które dziedzi-czyłyby po spadkodawcy gospodarstwo rolne z ustawy. Podstawą obowiązku rozliczeń między współspadkobiercami jest realnie uzy-skana przez zbywcę korzyść.

175

Austria Dziedziczenie testamentowe Zasady zbliżone są do liberalnych zasad systemów krajów niemiec-

kich (ustawa z 21 maja 1958 r.). Istnieje możliwość wyłączenia zasad Anerbenrecht dla danego spadku rolnego także w sposób dorozumiany (przez zamieszczenie zapisów sprzecznych z tymi zasadami). Wyraź-ne jest jednak dążenie do stosowania poszczególnych zasad Anerben-recht (zasad działu, spłat, innych rozliczeń) także w przypadku dzie-dziczenia testamentowego a nie tylko ustawowego. Tak więc rozciąga się działanie tych zasad na sytuacje, gdy testamentem powołano jedną osobę fizyczną, współmałżonków, albo nawet więcej osób, ale uzgod-niono, że gospodarstwo obejmuje jedna osoba.

W testamencie testator może dokonać podziału gospodarstwa rolne-go pomiędzy kilku spadkobierców pod warunkiem, że nie utraci ono określonych ustawą minimalnych rozmiarów.

Dziedziczenie ustawowe Osoba obejmująca gospodarstwo rolne powinna mieć staż dwóch lat

pracy w gospodarstwie rolnym. Działanie zasad doboru osoby obejmującej gospodarstwo rolne od-

bywa się na etapie działu spadku. Zachowanie przez jakiś czas współwłasności gospodarstwa rolnego

ma miejsce gdy gospodarstwo przypada łącznie małżonkowi i dzie-ciom spadkodawcy - na okres małoletniości dzieci. Współwłaściciele mają wówczas równe udziały w gospodarstwie (nie: proporcjonalne do ich udziałów spadkowych).

Wysokość spłat przypadających spadkobiercom, którzy nie uzyskali gospodarstwa rolnego w naturze jest określana w oparciu o wycenę gospodarstwa. Cena gospodarstwa ma być ceną „godziwą”, niewygó-rowaną, umożliwiającą spadkobiercy dalsze prowadzenie gospodar-stwa.

W wypadku zbycia gospodarstwa (lub jego części) w ciągu 6 lat przez spadkobiercę, który przejął gospodarstwo w naturze, powstaje

176

obowiązek przeprowadzenia rozliczeń między spadkobiercami. Pod-stawą rozliczenia jest realnie uzyskana przez zbywcę korzyść. Obo-wiązek dokonania rozliczeń jest wyłączony, gdy w zamian za środki uzyskane ze zbycia gospodarstwa, zbywca nabywa inne gospodarstwo rolne lub nieruchomość rolną albo jeśli własność utracona została w wyniku wywłaszczenia.

Hiszpania Dziedziczenie testamentowe Ustawa z 24 grudnia 1981 r. ogranicza swobodę testowania do spad-

kobierców koniecznych, bez względu na kwalifikacje osób do prowa-dzenia gospodarstwa. Powołanie innej osoby, gdy są spadkobiercy konieczni (chyba że wyrazili zgodę na powołanie innej osoby) i gdy nie zostali wydziedziczeni, jest bezskuteczne. Przy dziedziczeniu ustawowym, a także przy umowach spadkowych wymagane jest aby spadkobierca pracował co najmniej dwa lata w rolnictwie.

Dziedziczenie ustawowe Nie ma uprzywilejowanej pozycji pozostałego przy życiu małżonka

- wynika to z ogólnej zasady kodeksu cywilnego - małżonek ma tylko prawo dożywotniego użytkowania majątku spadkowego. Nie ma szczególnej kolejności dziedziczenia gospodarstw rolnych w stosunku do spadków nie rolnych. Pierwszym kryterium przyznania gospodar-stwa rolnego jest posiadanie statusu współpracownika w gospodar-stwie spadkowym, o pierwszeństwie decyduje staż pracy w gospodar-stwie, w dalszej kolejności dziedziczą ci, którzy zobowiążą się do pracy w gospodarstwie spadkowym.

Określenie osoby obejmującej gospodarstwo odbywa się więc już na etapie otwarcia spadku (nie dopiero w momencie działu).

Spadkobiercy konieczni, którzy nie otrzymali gospodarstwa rolnego w naturze są uprawnieni do spłat, jednakże osoba, która gospodarstwo otrzymała jest obowiązana do spłat tylko do wysokości 1/3 wartości gospodarstwa. Ponadto sąd może orzec o rozłożeniu obowiązku spłat na lat 10.

177

Sam podział gospodarstwa rolnego jest możliwy, nie może jednak prowadzić do zejścia poniżej minimum obszarowego określonego ustawą (tak też we Włoszech). Warunkiem wydzielenia części gospo-darstwa rolnego jest utworzenie samodzielnej jednostki produkcyjnej.

W wypadku zbycia gospodarstwa (lub jego części) w ciągu 15 lat przez spadkobiercę, który przejął gospodarstwo w naturze, powstaje obowiązek przeprowadzenia rozliczeń poszczególnych spadkobier-ców.

Francja Zachowana jest tu zasada równości spadkobierców, co oznacza do-

puszczenie wszystkich spadkobierców powołanych w myśl zasad ogólnych do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Decyzja kto obej-mie gospodarstwo rolne podejmowana jest na etapie działu spadku. Doniosłe znaczenie ma więc instytucja sądowego przyznania gospo-darstwa. Sądowe przyznanie gospodarstwa rolnego wchodzi w grę jednak dopiero wtedy, gdy spadkobiercy nie dojdą do porozumienia między sobą co do podziału gospodarstwa rolnego (podział ten musi pozostawać w zgodzie z przepisami ustawowymi o podziale gospo-darstw rolnych). Zgodnie z instytucją attribution preferentielle (prefe-rencyjne przyznanie gospodarstwa) prawo domagania się niepodziel-nego przyznania gospodarstwa rolnego przysługuje współmałżonkowi lub spadkobiercom, którzy uczestniczyli w prowadzeniu gospodarstwa spadkowego. W dalszej kolejności - gdyby kandydatów do przyznania preferencyjnego było więcej - sąd bierze pod uwagę ich kwalifikacje i czas osobistego udziału w prowadzeniu gospodarstwa.

Pomimo iż - w przeciwieństwie do germańskiego systemu prawa - nie ma zasady niepodzielności spadkowego gospodarstwa rolnego, przed podziałem w drodze działu spadku całość gospodarstwa rolnego jest chroniona przy zastosowaniu innych rozwiązań.

Chodzi tutaj o przedłużenie bytu gospodarstwa rolnego poprzez po-zostawienie go we współwłasności spadkobierców. Możliwe są trzy sytuacje:

178

1) jeden ze spadkobierców może żądać odroczenia przez sąd działu gospodarstwa nawet o kilka lat, jeśli po upływie tego czasu będzie się mógł osiedlić w gospodarstwie spadkowym;

2) jeśli część ze spadkobierców chce pozostać we współwłasności, część natomiast żąda podziału - sąd może dokonać podziału co do części gospodarstwa, jeśli wydzielenie części gospodarstwa nie naru-szy zdolności produkcyjnej części pozostałej;

3) na żądanie spadkobiercy, który przed śmiercią spadkodawcy był współwłaścicielem gospodarstwa, na żądanie współmałżonka albo zstępnych, sąd może odroczyć podział na czas do 5 lat, nawet gdy sprzeciwiają się temu pozostali współspadkobiercy. Jeśli nie ma moż-liwości przyznania gospodarstwa rolnego na stałe jednemu ze spadko-bierców (z braku odpowiednich kandydatów), prawo francuskie prze-widuje możliwość stworzenia rolniczego zespołu gruntowego (GFA) - celem wspólnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Spadkobiercy, którzy chcą założyć GFA mają pierwszeństwo przed innymi spadko-biercami do przyznania im gospodarstwa, tak więc w toku działu spadku przypadnie im materialnie niepodzielone gospodarstwo rolne. Jeśli nie ma zgody co do założenia GFA, współspadkobierca który przed śmiercią spadkodawcy pracował w gospodarstwie spadkowym może żądać od pozostałych aby oddali mu przypadające im grunty w długoterminową dzierżawę - faktycznie więc gospodarstwo funkcjo-nuje jako taka sama jednostka gospodarcza jak przed śmiercią spad-kodawcy.

Przyznanie gospodarstwa tylko niektórym spośród spadkobierców (bądź jednemu) rodzi obowiązek spłat względem pozostałych. Pod-stawą do ustalenia wysokości spłat jest wartość rynkowa gospodar-stwa. Zobowiązany do spłat może odliczyć sobie wartość pracy na rzecz gospodarstwa spadkodawcy, za którą nie uzyskał wynagrodze-nia. Sąd może orzec o rozłożeniu obowiązku spłat na lat 10.

Z attribution preferentielle może skorzystać kilku spadkobierców, pod warunkiem że wydzielona część będzie stanowić samodzielną jednostkę produkcyjną.

179

Zasady attribution preferentielle nie stanowią norm o charakterze bezwzględnie obowiązującym i można wyłączyć w testamencie sto-sowanie tej instytucji (ale tylko w całości a nie poszczególnych jej postanowień). Tak więc w testamencie można decydować o podziale gospodarstwa.

Szwajcaria Szwajcarski system prawny należy do romańskiej rodziny prawa,

stąd też wiele instytucji jest niemal identycznych z rozwiązaniami np. francuskimi, co więcej - instytucja sądowego przyznania gospodar-stwa rolnego - w trakcie działu spadku - jest instytucją wywodzącą się właśnie z ustawodawstwa szwajcarskiego. Gospodarstwo przyznaje się temu spadkobiercy, który tego żąda a jednocześnie uznany będzie za zdolnego do prowadzenia gospodarstwa. O zdolności do prowa-dzenia gospodarstwa decyduje kilka czynników: kwalifikacje zawo-dowe, cechy intelektualne i predyspozycje psychiczne, sytuacja finan-sowa. Gotowość do osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego ma znaczenie w sytuacji gdy o przejęcie gospodarstwa spadkowego ubie-ga się kilku uprawnionych. Rolę pomocniczą odgrywa kryterium cza-su pracy w gospodarstwie spadkowym, posiadanie własnego gospo-darstwa oraz wielkość udziału spadkowego.

Obowiązek spłat do których uprawnieni są spadkobiercy, którzy nie otrzymali gospodarstwa w naturze jest określany na podstawie warto-ści dochodowej gospodarstwa - jest to wartość kapitału, od którego procent równa się czystemu dochodowi z gospodarstwa prowadzone-go zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Zobowiązany do spłat może odliczyć sobie wartość pracy na rzecz gospodarstwa spad-kodawcy, za którą nie uzyskał wynagrodzenia. Ustawodawca nie przewiduje ratalnego systemu uiszczania spłat.

W wypadku zbycia w ciągu 25 lat gospodarstwa (lub jego części) przez spadkobiercę, który przejął gospodarstwo w naturze, powstaje obowiązek przeprowadzenia rozliczeń między spadkobiercami. Nie ma obowiązku rozliczeń, gdy gospodarstwo zostało zbyte na rzecz

180

osób, które dziedziczyłyby po zbywcy z ustawy. Podstawą rozliczeń jest realnie uzyskana korzyść.

Utrzymanie współwłasności gospodarstwa rolnego może nastąpić w wyniku zawieszenia działu spadku na żądanie spadkobiercy któremu przyznano gospodarstwo rolne z obowiązkiem spłat względem pozo-stałych współspadkobierców w wysokości powyżej 75% wartości gospodarstwa. Współspadkobiercy pozostają wówczas współwłaści-cielami gospodarstwa. Prawo prowadzenia przysługuje temu, któremu gospodarstwo przyznano, z tym że ma on obowiązek dokonywania corocznego podziału zysku pomiędzy pozostałych. Współwłasność gospodarstwa rolnego może zostać utrzymana również wówczas gdy spadkobiercy są małoletni.

Funkcjonuje tu (podobnie jak we Francji) instytucja attribution pre-ferentielle. Z attribution preferentielle może pod określonymi warun-kami skorzystać kilka osób. Poszczególne utworzone w ten sposób części gospodarstwa rolnego muszą stanowić jednostki zdolne do samodzielnej produkcji towarowej.

15 stycznia 1998 r.

181

OPINIA NA TEMAT PODATKU VAT OD PRODUKTÓW ROLNYCH W UE

BEATA JACKIEWICZ

Postanowienia o harmonizacji prawa państw członkowskich w za-kresie podatków obrotowych, opłat akcyzowych i innych podatków pośrednich zawiera art. 99 Traktatu Rzymskiego. Harmonizacja, jak dotąd, dotyczy zwłaszcza podatku od wartości dodanej (VAT) i doko-nywana jest w drodze dyrektyw, z których podstawowe znaczenie ma szósta dyrektywa Rady nr 77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. doty-cząca wspólnego systemu podatku od wartości dodanej - podatku jednolitego (OJ L No 145 z późn.zm.). Reguluje ona podstawowe elementy tego podatku (z wyjątkiem stawek), tj. przedmiot opodatko-wania (obejmuje wszelkie transakcje sprzedaży dóbr i usług), podmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opo-datkowania, zwolnienia podatkowe, mechanizm odliczeń podatku naliczonego od podatku należnego oraz opodatkowanie w systemie podatku od wartości dodanej małych przedsiębiorstw, rolnictwa i agencji podróży. Dyrektywa ta znajduje się także w Białej Księdze Komisji Europejskiej (I etap dostosowawczy).

Dla harmonizacji VAT kluczowe znaczenie ma określenie stawek podatkowych. Dyrektywa Rady nr 92/77/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie uzupełnienia wspólnego systemu podatku od warto-ści dodanej i w sprawie zmiany dyrektywy 77/388 (OJ L 316) ma, przede wszystkim, na celu zbliżenie stawek podatku oraz, w okresie przejściowym, ustalenie zakresu towarów i usług, do których mogą być stosowane stawki obniżone. Wprowadziła ona w okresie 1.01.1993 - 31.12.1996 r.:

1. minimalną granicę stawki podstawowej w wysokości 15%, 2. możliwość stosowania jednej lub dwóch stawek ulgowych w mi-

nimalnej wysokości 5% dla towarów i świadczenia usług określonych w załączniku H do dyrektywy (w tym, pkt. 1 załącznika - nasiona, rośliny, artykuły spożywcze dla ludzi i zwierząt z wyłączeniem napo-

182

jów alkoholowych oraz pkt. 10 załącznika - towary i świadczenie usług w produkcji rolniczej),

3. postanowienia specjalne dotyczące opodatkowania niektórych rodzajów towarów i usług. Dyrektywa ta znosi również możliwość stosowania stawki podwyższonej dla niektórych towarów i usług (tzw. podatek od luksusu).

Zlikwidowane powinny być stawki podwyższone istniejące w Bel-gii, Grecji, Hiszpanii, Portugalii i we Włoszech.

Intencją Rady Ministrów WE było, aby okres przejściowy wygasł w dniu 31 grudnia 1996 r. Jest on jednak automatycznie przedłużany dopóty, dopóki Rada nie stwierdzi, iż istnieją warunki dla przejścia do systemu docelowego. Dyrektywa Rady Nr 96/95/WE z 20 grudnia 1996 r. zmieniająca dyrektywę 77/388/EWG przedłużyła okres przej-ściowy do 31 grudnia 1998 r.

Zróżnicowanie stawek VAT i systemu podatkowego w rolnictwie w niektórych krajach Unii Europejskiej Kraj Stawki :

a/ podstawowa b/ podwyższona c/ ulgowa

Produkty rolnicze i żywnościowe oraz środki do produkcji rolnej objęte stawkami obniżo-nymi

Belgia a/ 19,5 b/ 25 c/ 1/6/12

6% - żywność (poza używkami innymi niż mleko) - zwierzęta rzeźne, drób - ryby, małże i inne mięczaki - nawozy (poza opartymi na komponentach wtórnych) - warzywa, - pasze (poza karmą dla zwierząt domowych np. psów i kotów) - usługi rolnicze - woda naprawa i utrzymanie sprzętu objętego stawką 6% 12% - tytoń

183

- nawozy oparte na komponentach wtórnych - opony i dętki do maszyn rolniczych

Niemcy

a/ 14 b/ c/ 7

7% - płody rolne

Dania

a/ 25 b/ c/ 0

Francja a/ 18,6 b/ 22 c/ 2,1/5,5

5,5% - produkty rolnicze - niemal wszystkie produkty żywnościowe o konsystencji stałej

Grecja a/ 18 b/ 36 c/ 8

8% - podstawowe produkty żywnościowe - maszyny rolnicze

Hiszpania a/ 13 b/ 28 c/ 6

6% - żywność przeznaczona do konsumpcji przez ludzi - pasze dla zwierząt - produkty służące celom reprodukcji roślin lub zwierząt

Holandia a/ 17,5 b/ c/ 6

6% - dobra, które mogą zostać uznane za niezbęd-ne do życia

Irlandia a/ 21 b/ c/ 0/2,5/10/12

0% - pasze dla zwierząt (oprócz zwierząt domo-wych, np. psy i koty) - nawozy (w ilościach ponad 10 kg) - żywność przeznaczona do konsumpcji przez ludzi (poza napojami alkoholowymi, mineral-nymi, lodami i czekoladą/ słodyczami) - lekarstwa dla zwierząt do doustnego stosowa-nia (poza zwierzętami typu pies i kot) nasiona, rośliny itp. Przeznaczone do produkcji rolnej 2,5% -żywe bydło, owce, kozy, trzoda chlewna, konie i psy wyścigowe

184

12,5% - usługi rolnicze i weterynaryjne

Portugalia a/ 17,5 b/ 30 c/ 0/8

0% - podstawowe nieprzetworzone artykuły żyw-nościowe, takie jak mięso, ryby, jaja, owoce, warzywa - środki przeznaczone wyłącznie do produkcji rolnej i dla leśnictwa (nasiona, nawozy, środki ulepszające glebę) 8% - produkty żywnościowe nie objęte stawką 0%

W. Brytania a/ 17,5 b/ c/ 0

0% - artykuły żywnościowe (poza posiłkami w placówkach gastronomicznych, słodyczami, czekoladą. Lodami, napojami, chrupkami ziemniaczanymi, prażonymi i solonymi orze-chami oraz karmą dla zwierząt domowych typu pies i kot) - budowa budynków gospodarczych

Włochy a/ 18 b/ 38 c/ 4/9

4% - płody rolne - niektóre przetwory rybne- inne podstawowe artykułu żywnościowe 9% - usługi świadczone przy użyciu maszyn rolni-czych - niektóre produkty żywnościowe poza podsta-wowymi - kawa, tytoń

Źródło: Opracowanie Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, 1996 r. 16 stycznia 1998 r.

185

OPINIA W PRZEDMIOCIE ZASAD NABYWANIA NIERUCHOMOŚCI W PRAWIE WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

ANDRZEJ KURKIEWICZ

Nabywanie nieruchomości na terenie krajów wchodzących w skład Unii Europejskiej nie podlega regulacji prawa europejskiego, zgodnie z brzmieniem art. 222 Traktatu Rzymskiego, stanowiącego iż: „Trak-tat nie narusza w żaden sposób przepisów państw członkowskich, dotyczących reżimu własności mienia”.

W związku z tym ustalenie reżimu prawnego regulującego nabywa-nie nieruchomości na terenie krajów Unii Europejskiej pozostawiono krajom członkowskim. Tak więc przepisy regulujące obrót nieruchomościami są w niewielkim zakresie harmonizowane i należą w całości do porządku wewnętrznego danego kraju.

Jednocześnie w art. 54 ust. 3 pkt (2) Traktatu Rzymskiego wprowa-dzono zapis umożliwiający Radzie i Komisji realizację zagwaranto-wanego w Traktacie Rzymskim prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej poprzez m.in. wydanie przepisów, które: „umożliwią nabycie i korzystanie z własności gruntu na terytorium któregokolwiek z państw członkowskich, jeżeli nie prowadzi to do naruszenia zasad określonych w artykule 39 (2) [ograniczenia wynika-ją ze specyfiki polityki rolnej Wspólnot]”.

Realizacja tych zasad nastąpiła poprzez wydanie dyrektyw: 64/224/EEC z dnia 25 lutego 1964 r. dotyczącej osiągnięcia swobo-

dy prowadzenia działalności i swobody świadczenia usług w zakresie działalności w przedmiocie pośrednictwa w dziedzinie handlu, prze-mysłu i drobnej wytwórczości.

65/1/EEC z dnia 14 grudnia 1964 r. określającej szczegółowe posta-nowienia dla osiągnięcia swobody świadczenia usług w rolnictwie i ogrodnictwie.

67/43/EEC z dnia 12 Stycznia 1967 r. dotyczącej osiągnięcia swo-body prowadzenia działalności gospodarczej i swobody świadczenia usług w zakresie działalności osób prowadzących działalność gospo-

186

darczą w zakresie: 1 spraw związanych z nieruchomościami; 2. świad-czenia niektórych usług nieklasyfikowanych gdzie indziej.

67/654/EEC z dnia 24 października 1967 r. określającej szczególne postanowienia dla osiągnięcia swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody świadczenia usług w zakresie działalności osób prowadzących działalność gospodarczą w leśnictwie i przemyśle drzewnym.

Wyżej wymienione dyrektywy zawierały postanowienie wzywające państwa członkowskie do usunięcia barier w zakresie nabywania, posiadania i zbywania nieruchomości w związku z prowadzoną dzia-łalnością.

W zakresie gruntów rolnych we Wspólnocie już od lat 60 - tych to-czą się dyskusje dotyczące zmian strukturalnych, jednakże do dnia dzisiejszego nie wprowadzono prawnie obowiązujących zasad regulu-jących obrót gospodarstwami rolnymi, koncentrując się na ekono-micznych bodźcach oddziaływania na tą gałąź gospodarki Wspólnoty.

18 marca 1998 r.

187

OPINIA O ZGODNOŚCI Z PRAWEM WSPÓLNOTOWYM PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY

Z DNIA 29 WRZEŚNIA 1994 R. O RACHUNKOWOŚCI (DRUK SEJMOWY NR 184)

BEATA JACKIEWICZ Podstawę prawną dla harmonizacji praw krajów członkowskich UE

w dziedzinie rachunkowości stanowi art. 54 (3) (g) TR. Na jego podstawie wydano szereg dyrektyw, z których podstawowe znaczenie mają:

• Czwarta dyrektywa Rady Nr 78/660/EWG z 25 lipca 1978 r. w oparciu o art. 54 (3) (g) Traktatu w sprawie rocznych sprawozdań finansowych spółek o różnych formach prawnych (OJ L 222), z póź-niejszymi zmianami,

• Ósma dyrektywa Rady Nr 84/253/EWG z 10 kwietnia 1984 r. w oparciu o art. 54 (3) (g) Traktatu w sprawie zatwierdzania osób odpo-wiedzialnych za przeprowadzanie statutowej rewizji dokumentów księgowych (OJ L 126),

• Dyrektywa Rady nr 91/674/EWG z 19 grudnia 1991 r. w sprawie rocznego sprawozdania finansowego oraz skonsolidowanych wyni-ków towarzystw ubezpieczeniowych (OJ L 374).

Dyrektywy powyżej wymienione zostały włączone do Białej Księgi Komisji Europejskiej (1 etap dostosowawczy).

Dokonana przeze mnie analiza projektu ustawy o zmianie ustawy o rachunkowości przebiegała dwutorowo.

Po pierwsze, dokonałam oceny kompleksowej całej ustawy o ra-chunkowości oraz treści ww. dyrektyw i stwierdzam, że rachunko-wość unormowana jest w ustawie w zasadzie tak jak tego wymagają zasady prawne obowiązujące w UE.

Po drugie, dokonałam analizy projektowanych zmian, z czego omó-wienia wymaga art.1 projektu ustawy o zmianie ustawy o rachunko-wości.

188

Zgodnie z art. 11 Czwartej dyrektywy Nr 78/660/EWG (z późn.zm.), a zwłaszcza dyrektywą Rady Nr 94/8/EWG) państwo członkowskie może zwolnić spółki od badania rocznych sprawozdań finansowych, które nie przekroczyły dwóch z trzech poniższych wielkości:

1) suma aktywów bilansu - 2.500.000 ECU, 2) przychód ze sprzedaży netto - 5.000.000 ECU, 3) średnie zatrudnienie w skali roku - 50 osób. Polska ustawa o rachunkowości obniżyła granicę dwóch wielkości i

zgodnie z art. 64 ust.1 ustawy badaniu podlegają sprawozdania finan-sowe jednostek, które nie osiągnęły dwóch z trzech poniższych wiel-kości:

1) średnioroczne zatrudnienie - 50 osób. 2) suma aktywów bilansu na koniec roku obrotowego - równowar-

tość w walucie polskiej 1.000.000 ECU, 3) przychód netto ze sprzedaży towarów i produktów oraz operacji

finansowych za rok obrotowy - równowartość walucie polskiej 3.000.000 ECU.

Projekt ustawy o zmianie ustawy o rachunkowości utrzymuje do-tychczasową regulację ustawową w stosunku do jednostek mniej-szych, przy czym pierwsze jednorazowe badanie rocznych sprawoz-dań finansowych tych jednostek, ma nastąpić w okresie od dnia wej-ścia w życie ustawy (tj. 1.01.1995) do 31.12.2000 r.

W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o rachunko-wości wnioskodawcy wyjaśniają, iż wprowadzony ustawą obowiązek badania „mniejszych” jednostek podyktowany był przede wszystkim zapewnieniem bezpieczeństwa uczestnikom obrotu gospodarczego, także poprzez zdopingowanie kierowników jednostek i kadry księgo-wych do odzwierciedlania w sprawozdaniach finansowych rzeczywi-stego obrazu firm. Ponadto, kierownicy małych jednostek - zgodnie z art. 11 ust. 3 mają możliwość z korzystania z usług zewnętrznych w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych przez osoby do tego uprawnione.

Biorąc pod uwagę przesłanki, jakimi kierują się wnioskodawcy uwa-żam, iż zapis taki można uznać za uzasadniony merytorycznie.

189

Utrzymując obniżoną granicę dwóch wielkości w stosunku do jedno-stek gospodarczych ustawa jest bardziej restrykcyjna niż wymagają tego regulacje wspólnotowe i w przyszłości wymagać będzie zlibera-lizowania w tym zakresie.

15 lutego 1998 r.

190

OPINIA W SPRAWIE ZGODNOŚCI PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY O BANKOWYM FUNDUSZU

GWARANCYJNYM, PRZEDSTAWIONEGO PRZEZ KOMISJĘ FINANSÓW PUBLICZNYCH, Z PRAWEM UNII EUROPEJSKIEJ

ANDRZEJ KURKIEWICZ

Przedstawiony przez Komisję Finansów Publicznych projekt ustawy o zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym został oce-niony w zakresie zgodności z Dyrektywą 94/19/EC w sprawie syste-mów gwarancji depozytów, podjętą wspólnie przez Parlament Euro-pejski i Komisję Europejską w dniu 30 maja 1994 r. (OJ nr L 135/1994), który jest w chwili obecnej aktem prawa Unii Europejskiej regulującym zagadnienia związane z gwarantowaniem depozytów bankowych.

Należy stwierdzić, iż przedstawiony projekt nie jest sprzeczny z po-stanowieniami cyt. Dyrektywy, za wyjątkiem propozycji zmiany art. 23 (tj. punktu 9 projektu), w zakresie sum objętych gwarancją Fundu-szu. Zgodnie z brzmieniem art. 7 Dyrektywy suma jaką powinny być objęte depozyty w ramach systemu gwarancyjnego wynosi 20.000 ECU, z tym że do dnia 31 grudnia 1999 r. suma ta może być obniżona przez poszczególne państwa do wysokości 15.000 ECU.

W tej sytuacji, w związku z koniecznością zbliżania ustawodawstwa polskiego do prawa Unii Europejskiej wynikającego z zapisów Ukła-du Europejskiego o stowarzyszeniu Rzeczypospolitej Polskiej ze Wspólnotami Europejskimi oraz mając na uwadze przystąpienie do negocjacji w sprawie pełnego członkostwa Polski w UE, zajdzie ko-nieczność dostosowania tego przepisu do wymogów cytowanej Dy-rektywy.

28 kwietnia 1998 r.

191

OPINIA O ZGODNOŚCI PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY O OCHRONIE ZDROWIA PRZED NASTĘPSTWAMI

UŻYWANIA TYTONIU I WYROBÓW TYTONIOWYCH Z PRAWEM WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

(DRUK SEJMOWY NR 2353) BEATA JACKIEWICZ

Przedstawiony do zaopiniowania projekt ustawy przewiduje między

innymi zmniejszenie wielkości ostrzeżenia zdrowotnego na opakowa-niach wyrobów tytoniowych do 4% każdej z dwóch największych powierzchni opakowania.

W prawie WE zagadnienia etykietowania produktów tytoniowych reguluje dyrektywa Rady 89/92/EWG w sprawie dostosowania praw, rozporządzeń i przepisów administracyjnych Państw Członkowskich dotyczących etykietowania wyrobów tytoniowych (OJ L 359/89, p. 1) oraz dyrektywa Rady 92/41/EWG zmieniająca dyrektywę 89/622/EWG (OJ L 158/92, p.30).

W myśl dyrektywy 89/622/EWG państwa Członkowskie są zobo-wiązane do umieszczania formuł ostrzegawczych łącznie na trzech różnych stronach każdego opakowania papierosów:

1. uwagę o zawartości substancji smolistych i nikotyny wydruko-waną na bocznym brzegu paczki papierosów, która zajmuje co naj-mniej 4% odpowiedniej powierzchni dla krajów z jednym językiem urzędowym, 6% z dwoma językami urzędowymi i 8% w krajach z trzema językami urzędowymi (art. 3 pkt 3),

2. ogólna formuła ostrzegawcza „Poważnie szkodzi zdrowiu” umieszczona na najbardziej widocznej powierzchni jednostkowego opakowania papierosów (art. 4 pkt 1). W obrocie handlowym w kra-jach członkowskich ostrzeżenie to znajduje się na frontowej po-wierzchni opakowania,

3. właściwe formuły ostrzegawcze umieszczone na innej najwięk-szej powierzchni jednostkowego opakowania papierosów. Treść tych formuł określona została w załączniku do dyrektywy (art. 4 pkt 2). W

192

obrocie handlowym w krajach członkowskich ostrzeżenie to znajduje się na tylnej powierzchni opakowania.

Formuły ostrzegawcze wymienione w pkt 2 i 3 pokrywają co naj-mniej 4% każdej z największych powierzchni opakowania jednostko-wego dla krajów z jednym językiem urzędowym, 6% z dwoma języ-kami urzędowymi i 8% dla krajów z trzema językami urzędowymi (art. 4 pkt 4).

Oznacza to, iż w stosunku do wszystkich formuł ostrzegawczych umieszczanych na trzech różnych powierzchniach opakowania papie-rosów, kraje Członkowskie mają swobodę określania wielkości tych ostrzeżeń o ile powierzchnia napisu wynosi co najmniej 4% danej powierzchni. Dotychczasowy przepis ustawy, który przewiduje, iż formuły ostrzegawcze umieszcza się na powierzchni nie mniejszej niż 30% każdej z największych stron jednostkowego opakowania papie-rosów jest zatem zgodny z dyrektywą 89/622, choć propozycja zmniejszenia powierzchni zajętej przez napis do nie mniej niż 4% nadal spełnia wymogi nią określone.

Wnioskodawcy w uzasadnieniu postulują dostosowanie wielkości formuły ostrzegawczej do 4% powołując się na zobowiązania wynika-jące z harmonogramu działań dostosowujących polski system prawny do zaleceń Białej Księgi określony w załączniku Nr 2 do uchwały Nr 133/95 Rady Ministrów. Argument ten trudno uznać za słuszny, gdyż zgodnie z harmonogramem, przyjęte w ustawie rozwiązania zostały uznane za zgodne z przepisami Unii Europejskiej oraz stwierdzono, iż nie ma kwestii wymagających dostosowania do standardów prawnych UE (załącznik Nr 2 do uchwały Nr 133/95 RM, tom I, rozdział 7 - MZiOS, Lp. wykazu 61, s. 174, rubryka 3 i 4).

W konkluzji stwierdzam, iż proponowana zmiana ustawy jest zgod-na z wymogami prawa wspólnotowego, aczkolwiek zwracam uprzej-mie uwagę na fakt, iż nie odnosi się ona do bocznej strony opakowa-nia papierosów określającej zawartość substancji smolistych i nikoty-ny.

2 czerwca 1997 r.

193

OPINIA WSTĘPNA O ZGODNOŚCI Z PRAWEM WSPÓLNOTOWYM PROJEKTU USTAWY

O ZMIANIE USTAWY O REHABILITACJI ZAWODOWEJ I SPOŁECZNEJ ORAZ ZATRUDNIANIU

OSÓB NIEPEŁNOSPRAWNYCH (DRUK SEJMOWY NR 366)

BEATA JACKIEWICZ Przedmiotem projektowanej zmiany ustawy o rehabilitacji zawodo-

wej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest obni-żenie ustawowego wymogu zatrudniania przez pracodawcę minimal-nej liczby pracowników - z „nie mniej niż 40” na „nie mniej niż 20” - w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, jako jednego z warun-ków uzyskania statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chro-nionej.

W prawie wspólnotowym, zagadnieniu polityki społecznej poświę-cony został Tytuł VIII TR - Polityka społeczna, oświata, kształcenie zawodowe i młodzież (art. 117 - 127 w brzmieniu nadanym im przez Traktat o Unii Europejskiej). Współpracy w dziedzinie społecznej poświęcony jest także art. 87 Układu Europejskiego.

Związek spraw socjalnych z poziomem rozwoju gospodarczego da-nego kraju, uwarunkowaniami historycznymi i specyfiką narodową sprawia, że harmonizacja przepisów w tej dziedzinie - w postaci jed-nolitej regulacji - nie jest możliwa, a w wielu wypadkach wręcz niece-lowa. Prawo wspólnotowe uzasadnia koncepcję uchwalania norm minimalnych, stanowiących punkt odniesienia dla norm krajowych, które mogą być bardziej korzystne.

Sprawy zatrudnienia osób niepełnosprawnych na obszarze UE regu-luje zalecenie Rady Nr 86/379/EWG z dnia 24 lipca 1986 r. w sprawie zatrudnienia osób niepełnosprawnych we Wspólnotach (OJ L Nr 225). Formułuje ono zalecenie - skierowane do państw członkowskich UE - podjęcia możliwych środków zapewniających równe traktowanie osób niepełnosprawnych w zakresie dostępu do zatrudnienia i kształcenia

194

zawodowego. Zalecenie formułuje także postulat intensyfikacji dzia-łań podjętych przez państwa członkowskie na rzecz osób niepełnosprawnych, w tym stymulowanie nowych możliwości ich zatrudniania a także ustalania przez państwa członkowskie wskaźników zatrudnienia osób niepełnosprawnych w przedsiębiorstwach publicznych i prywatnych zatrudniających od 15 do 50 osób. W świetle powyższego, ustawowy wymóg zatrudniania przez praco-dawcę „nie mniej niż 40 pracowników” oraz projektowana zmiana wymogu zatrudniania przez pracodawcę „nie mniej niż 20 pracowni-ków” mieści się w określonych zaleceniem Rady widełkach „od 15 do 50 osób”.

W konkluzji stwierdzam, iż projektowana zmiana ustawy o rehabili-tacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnospraw-nych jest zgodna z prawem europejskim.

22 lipca 1998 r.

195

OPINIA PRAWNA W SPRAWIE ZGODNOŚCI POSELSKIEGO PROJEKTU USTAWY O ZAWODZIE LEKARZA WETERYNARII

I IZBACH LEKARSKO-WETERYNARYJNYCH Z USTAWODAWSTWEM WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

MACIEJ J. NOWAKOWSKI

Projekt w większej części dotyczy materii nie podlegającej kompetencji prawa wspólnotowego. Jednakże przepisy dotyczące prawa do wykonywania zawodu przez cudzoziemców zawarte w art. 3 i 4 projektu wiążą się z dwiema z czterech swobód leżących u podstaw europejskiej integracji gospodarczej - swobodą świadczenia usług i swobodą osiedlania się. Prawo wspólnotowe zawiera standardy wymagań, jakie można stawiać cudzoziemcowi - obywatelowi państwa członkowskiego Wspólnot - chcącemu podjąć praktykę weterynaryjną na terytorium innego państwa członkowskiego. Określają je przede wszystkim dwie dyrektywy Rady z 18 grudnia 1978 r.: 78/1026/EWG o wzajemnym uznawaniu dyplomów, świadectw i innych dowodów posiadania formalnych kwalifikacji w dziedzinie weterynarii oraz 78/1027/EWG o koordynacji przepisów w odniesieniu do działalności weterynaryjnej.

Przepisy projektu nie są sprzeczne z normami zawartymi w wymie-nionych dyrektywach. Wymagania stawiane osobom ubiegającym się o uzyskanie prawa do wykonywania zawodu, a także procedura przy-znawania i utraty tego prawa, jakkolwiek zasadniczo zgodne ze stan-dardem wyznaczanym przez prawo wspólnotowe, budzą jednak liczne wątpliwości. Dotyczy to spraw, które winny zostać uregulowane na podstawie odrębnych przepisów, w tym rozporządzenia Ministra Rol-nictwa i Gospodarki Żywnościowej przewidzianego w art. 3 ust. 5 projektu.

Zawarty w art. 3 ust. 2 katalog warunków, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o uzyskanie prawa do wykonywania zawodu, w pkt. 2 zawiera wymóg posiadania polskiego dyplomu lekarza weterynarii lub zamiennie uznawanego za równoważny dyplomu zagranicznego.

196

Uznawanie dyplomów zagranicznych odbywać miałoby się na pod-stawie odrębnych, nie określonych bliżej w projekcie, przepisów. W odniesieniu do tej kwestii art. 2 dyrektywy 78/1026 nakłada na pań-stwa członkowskie obowiązek uznawania wystawionych zgodnie z art. 1 dyrektywy 78/1027/EWG w innych państwach członkowskich dokumentów będących dowodami uzyskania formalnych kwalifikacji (nie tylko dyplomów), których katalog zawarty został w art. 3 tej dy-rektywy. Jest więc konieczne zapewnienie, że polskie przepisy uzna-wać będą za równorzędne dyplomowi polskiej uczelni dokumenty ze wspomnianego katalogu. Podobne wątpliwości budzi zawarty w pkt. 5 wymóg odbycia zakończonego egzaminem stażu podyplomowego, dla którego nie przewidziano zagranicznych odpowiedników - wymóg taki nie jest przewidziany w dyrektywie 78/1026. Dopuszcza ona jedynie w art. 12 ust. 2 możliwość żądania od kandydata dowodów na uprzednie wykonywanie przez niego praktyki weterynaryjnej w pań-stwie obywatelstwa lub innym. Konieczna jest więc rezygnacja w projekcie z wymogu egzaminu końcowego lub wprowadzenie przepi-su uznającego za wystarczające - w odniesieniu do obywateli Unii Europejskiej - dokumenty przewidziane w art. 3 (dowody uzyskania kwalifikacji formalnych) i art. 12 ust. 2 (dowody odbycia praktyki) dyrektywy.

W świetle przepisów projektu (art. 3 ust. 4), odpowiednia miejscowo okręgowa rada lekarsko-weterynaryjna, na podstawie złożonych wy-maganych w ustawie dokumentów i oświadczeń, obligatoryjnie przy-znaje obywatelowi polskiemu prawo do wykonywania zawodu lekarza weterynarii. Tymczasem wg art. 4 ust. 1 projektu okręgowa rada le-karsko-weterynaryjna na podstawie złożonych dokumentów i egzami-nu ze znajomości języka polskiego jedynie może przyznać cudzo-ziemcowi prawo do wykonywania zawodu. Niezrozumiały jest po-wód, dla którego w przepisie tym, będącym w zasadzie powtórzeniem art. 3 ust. 4, okręgowa rada lekarsko-weterynaryjna uzyskała nieogra-niczoną żadnymi określonymi względami swobodę decydowania o przyznaniu tego prawa spełniającemu wszystkie ustawowe kryteria cudzoziemcowi. Nie wiadomo też, dlaczego w odniesieniu do cudzo-

197

ziemców pojawia się nowa kategoria zezwoleń na wykonywanie za-wodu - przyznawane na czas określony, przy czym brak w projekcie przesłanek do decydowania o wyborze pomiędzy zezwoleniem bez-terminowym lub terminowym a także do określania długości czasu ważności tego ostatniego. Projekt nie określa również terminu wyda-nia decyzji przez okręgowa radę - podczas gdy art. 7 dyrektywy 78/1026 nakazuje zakończenie całej procedury udzielania prawa do wykonywania zawodu w najkrótszym możliwym czasie, nie dłuższym niż 3 miesiące. Trudno jest wreszcie uzasadnić nadane okręgowej radzie lekarsko-weterynaryjnej w art. 4 ust. 3 projektu prawo do sa-modzielnego określania bliżej niesprecyzowanych szczegółowych warunków wykonywania zawodu przez cudzoziemca, któremu zezwo-liła na praktykowanie. Powyższe niejasne uregulowania otwierają szerokie możliwości do dyskryminowania osób ubiegających się o prawo wykonywania zawodu lekarza weterynarii ze względu na ich obywatelstwo. Praktyki takie - w odniesieniu do obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej - są absolutnie sprzeczne z podsta-wowymi zasadami prawa wspólnotowego. Podkreślone zostało to w orzeczeniu wstępnym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 15.12.1983 r. (sprawa nr 5/83), gdzie Trybunał orzekł, że niemożliwe jest odmówienie przyznania prawa do wykonywania zawodu i wpisa-nia do rejestru lekarzy weterynarii osobie, która jest obywatelem pań-stwa członkowskiego i posiada uznawany z mocy prawa wspólnoto-wego dokument poświadczający jej kwalifikacje zawodowe. Wynika z tego konieczność zrównania pozycji prawnej kandydatów - obywateli Unii Europejskiej z kandydatami posiadającymi obywatelstwo pol-skie.

Konkludując - jakkolwiek w treści projektu nie ma przepisów jedno-znacznie sprzecznych z normami prawa wspólnotowego, nie brak jest wielu niejasności, które mogą skutkować w przyszłości powstawa-niem niezgodnych z dyrektywami aktów wykonawczych lub niedo-puszczalnych praktyk dyskryminacyjnych. Brak projektów aktów wykonawczych do ustawy nie pozwala na usunięcie tych wątpliwości co do kierunku rozwoju legislacji w tej dziedzinie. Konieczne w tej

198

sytuacji stają się zmiany w projekcie - lub późniejszy nadzór odpo-wiednich komisji nad działalnością prawotwórczą rządu.

13 lutego 1998 r.

199

OPINIA PRAWNA W SPRAWIE ZGODNOŚCI POSELSKIEGO PROJEKTU USTAWY O ZAWODZIE FIZJOTERAPEUTY Z

USTAWODAWSTWEM WSPÓLNOT EUROPEJSKICH MACIEJ J. NOWAKOWSKI

Projekt w większej części dotyczy materii nie podlegającej

kompetencji prawa wspólnotowego. Jednakże przepisy dotyczące prawa do wykonywania zawodu przez cudzoziemców zawarte w art. 7 ust. 2, a także uregulowania zasad funkcjonowania Rad Fizjoterapeutów z art. 29 projektu wiążą się z dwiema z czterech swobód leżących u podstaw europejskiej integracji gospodarczej - swobodą świadczenia usług i swobodą osiedlania się.

Warunki wykonywania zawodu fizjoterapeuty nie są regulowane w żadnym oddzielnym akcie wspólnotowym. Wspólnota uznaje jednak istnienie takiego zawodu - jest on wymieniany wśród innych profesji w aneksach do dyrektyw o wzajemnym uznawaniu kwalifikacji zawodowych. W związku z brakiem regulacji szczegółowych podlega on przepisom generalnym, zawartym w tytule III Traktatu Rzymskiego oraz rozporządzeniu Rady nr (EWG) 1612/68 o swobodzie przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty.

Treść projektu, poza jednym wyjątkiem, nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia prawa wspólnotowego. Wyjątkiem tym jest pozbawienie cudzoziemców będących członkami Rad Fizjoterapeutów biernego prawa wyborczego do tych rad (art. 29 ust. 2 in fine). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z 4 lipca 1991 r. w sprawie ASTI przeciw Chambre des employés privés orzekł, że w związku z art. 48 ust. 4 Traktatu Rzymskiego wynikająca z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady nr (EWG) 1612/68 możliwość wyłączenia pracowników cudzoziemskich z udziału w zarządzaniu instytucjami publicznymi i w sprawowaniu funkcji wynikających z prawa publicznego nie może być interpretowana w sposób utrudniający dostęp takich pracowników do funkcji w organizacjach zawodowych o charakterze obligatoryjnym, broniących interesów swych członków i pełniących rolę konsultacyjną w procesie legislacyjnym. Tym samym

200

w procesie legislacyjnym. Tym samym stwierdził, że pozbawienie pracownika będącego członkiem organizacji zawodowej realizującej funkcje podobne do organizacji związkowej biernego prawa wy-borczego w wyborach do władz tej organizacji ze względu na jego obywatelstwo jest aktem dyskryminacji naruszającym zobowiązania wynikające z art. 48 ust. 2 Traktatu Rzymskiego oraz art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady nr (EWG) 1612/68. Oczywiście dotyczy to tylko pracownika posiadającego obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Podobnie Trybunał wypowiedział się w orzeczeniu z 18 maja 1994 r. w sprawie Komisja przeciwko Wielkiemu Księstwu Luksemburga.

Obligatoryjne członkostwo w Radach Fizjoterapeutów (art. 29 ust. 1) oraz zadania tych Rad zawarte w art. 30 projektu, w tym szczegól-nie w ust. 13 każą stwierdzić, że spełniają one przesłanki do uznania ich za organizacje o charakterze analogicznym do wymienionego w powołanych orzeczeniach.

Tym samym należy stwierdzić, że z uwagi na treść normy art. 29 ust. 2 in fine projekt nie jest zgodny z prawem wspólnotowym.

2 czerwca 1998 r.

201

KONSORCJA INSTYTUTÓW NAUKOWO-BADAWCZYCH DOROTA OLEJNICZAK

Instytuty naukowo-badawcze są jednostkami badawczo-rozwojowymi w rozumieniu ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednost-kach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 44, poz. 194). Jako takie podlegają reżimowi tej ustawy, a ich status jest ściśle przez tę ustawę określony. Są państwowymi jednostkami organizacyjnymi, wyodrębnionymi pod względem prawnym, organizacyjnym i ekono-miczno-finansowym, mają osobowość prawną (art. 1 ustawy).

Obowiązujące normy prawne nie zakazują tworzenia jakiś innych podmiotów (prywatnych), które nosiłyby nazwę instytutów naukowo-badawczych (naukowych), do których oczywiście przepisy powołanej ustawy nie mają zastosowania. Takie podmioty - jednostki organiza-cyjne, jeśli nie naruszają powszechnie obowiązujących norm prawa, mają swobodę działania i np. jako podmioty prowadzące działalność gospodarczą podlegać mogą wpisowi do ewidencji działalności go-spodarczej. Podmioty te mają swobodę zawiązania konsorcjum o tyle, o ile posiadają zdolność prawną - chodzi tu zdolność do zaciągania zobowiązań w ramach umowy konsorcjum i o ile posiadają samo-dzielność organizacyjną i finansową. Sytuacja tych podmiotów nie różni się więc od sytuacji wszystkich innych podmiotów występują-cych na rynku, bez względu na przedmiot ich działalności.

W tym miejscu jednak chodzi o instytuty naukowo-badawcze w ro-zumieniu ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych i takich doty-czy ekspertyza.

Aby ustalić podstawę prawną działania konsorcjum instytutów ba-dawczo-naukowych należy rozważyć umowę konsorcjum w świetle powołanej ustawy. Ustawa nie przewiduje tworzenia konsorcjów. Sam brak wzmianki (expressis verbis) w ustawie nie oznacza, że konsor-cjum takie nie może powstać.

Konsorcjum zaliczane jest do umów nienazwanych. Prawo polskie - jaki i inne systemy prawne - nie reguluje instytucji umowy konsor-cjum, dlatego dla bliższej charakterystyki umowy należy posłużyć się

202

tym co zaobserwowano w praktyce; nie bez znaczenia jest rozumienie i zastosowanie umowy konsorcjum w innych krajach. Konsorcjum tworzone jest z reguły przez przedsiębiorstwa lub banki, dla podjęcia określonych działań zmierzających do osiągnięcia wytyczonego celu gospodarczego.

”...Stosunek konsorcjalny (wewnątrzkonsorcjalny) polega na zobo-wiązaniu się konsorcjanta do uczestnictwa w określonym zgodnie, wspólnym przedsięwzięciu oznaczonymi kwotami pieniężnymi oraz do współdziałania zmierzającego do osiągnięcia wytyczonego celu gospodarczego. Sam techniczny sposób brania udziału w określonym przedsięwzięciu zależny jest już od charakteru działalności konsor-cjum” (L. Stecki, Konsorcjum, Toruń 1994, s. 165-166).

W zależności od rodzaju celu (jego rozmiaru ekonomiczno-organizacyjnego) konsorcjum może tworzyć różna liczba podmiotów, o tym samym lub różnym przedmiocie działalności, z siedzibą w jed-nym lub kilku krajach. Znaczenie zasadnicze dla oceny czy konkretna jednostka może (z punktu widzenia przepisów prawa oraz z uwagi na własny potencjał ekonomiczny) uczestniczyć w konsorcjum, ma fakt, iż jest to rodzaj luźnego zrzeszenia - uczestnictwo nie wpływa więc na zmianę statusu poszczególnych uczestników.

Realizacja wspólnego celu gospodarczego staje się możliwa dzięki koncentracji kapitału (nakładów pieniężnych lub rzeczowych). Może chodzić także o nakłady swoistego rodzaju (tak byłoby np. w przy-padku instytutów naukowo-badawczych), bazujące na potencjale inte-lektualnym podmiotów tworzących konsorcjum (know-how, patenty, wynalazki). Przy zadaniach gospodarczych o dużych rozmiarach do-chodzi do rozkładu ryzyka związanego z przedsięwzięciem. Mogą występować konsorcja tzw. mieszane, w których instytut badawczo-naukowy jest tylko jednym z wielu podmiotów o różnych przedmio-tach działalności, a ze względu na szerokość celu gospodarczego za-wiązanie takiego właśnie konsorcjum jest uzasadnione. W takim kon-sorcjum może uczestniczyć także instytucja kredytowa czy ubezpie-czeniowa.

203

Wytyczenie celu gospodarczego jest elementem koniecznym każde-go konsorcjum. Cel nie może być sprzeczny z obowiązującym pra-wem, nie może naruszać zasad współżycia społecznego, musi mieć charakter gospodarczy. Rezultat musi być wymierny w kategoriach ekonomicznych (nie jedynie - intelektualny czy artystyczny). Nie musi tu jednak chodzić o korzyści wyłącznie majątkowe, celem go-spodarczym może być cel wyłącznie charytatywny.

Konsorcjum nie musi posiadać majątku własnego, wyodrębnionego z majątków uczestników. Współcześnie nie tworzy się majątków wspólnych. Udział uczestnika w konsorcjum nie polega na udziale w majątku konsorcjum lecz na uczestnictwie organizacyjno-gospodarczym, które powinno być w umowie określone, uczestnik winien wskazać kwotę pieniężną do wysokości której będzie uczestni-czył (wysokość można oznaczyć procentowo). Obowiązek wspierania konsorcjum obejmuje także świadczenia o charakterze niematerialnym (np. wkład intelektualny). Jest to więc zrzeszenie bardziej o charakte-rze osobowym niż majątkowym. Nie ma zasady równego uczestnictwa podmiotów w osiąganiu celu gospodarczego; podział korzyści i strat dokonywany jest więc stosownie do rozmiarów uczestnictwa. Powią-zania prawne na tle konsorcjum mają charakter obligacyjny..

Umowa, obok określenia celu gospodarczego, powinna zawierać szczegółowe określenie przedmiotu działalności konsorcjum.

Umowa konsorcjum (także więc konsorcjum, którego uczestnikiem jest instytut naukowo-badawczy, jeśli takie konsorcjum powstanie) aby była ważna powinna być zgodna z:

• regułami ogólnymi Kodeksu cywilnego odnoszącymi się do umów (art. 56-65, art. 66-81);

• przepisami k.c. regulującymi wady oświadczenia woli (art. 82-88).

Umowa jest umową zobowiązującą, zazwyczaj o charakterze odpłat-nym - uczestnicy zmierzają do osiągnięcia określonych korzyści ma-jątkowych lub do zaoszczędzenia wydatków czy nakładów. W więk-szości systemów prawnych należałoby przyjąć formę pisemną umo-

204

wy. Na gruncie prawa polskiego, ponieważ jest to umowa zbliżona najbardziej do spółki prawa cywilnego, umowa powinna być stwier-dzona pismem (forma ad probationem).

W świetle prawa polskiego legitymację czynną (do bycia uczestni-kiem konsorcjum) ma w zasadzie każdy podmiot prowadzący działal-ność gospodarczą.

Ustawodawstwa krajowe często przewidują dla określonych podmio-tów możliwość tworzenia konsorcjów. Takie postanowienia o charak-terze pozytywnym nie wyłączają swobody innych podmiotów do tworzenia konsorcjów. Na gruncie prawa polskiego art. 35 ust. 7 Pra-wa bankowego (ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r., Dz. U. z 1992 r. Nr 72, poz. 359) stanowi, że bank może zawrzeć z innymi bankami umowę konsorcjalną. Ustawa z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 44, poz. 194 z późn.zm) takiego przepisu nie zawiera. Podmiotem - uczestnikiem konsorcjum może być każde przedsiębiorstwo - także państwowe lub z udziałem kapitału państwowego bądź z udziałem kapitału zagranicznego. Nie ma również znaczenia (w kontekście prawa do powołania konsor-cjum) rozmiar przedsiębiorstwa ani prawna jego struktura (np. spółka osobowa, kapitałowa, joint venture, spółka skarbu państwa). Nie ma ograniczeń ustawowych co do dziedziny działalności gospodarczej podmiotów. Kooperacja podmiotów może dotyczyć każdej dziedziny działalności, która nie jest przez prawo zakazana. To, czy w danej dziedzinie gospodarczej pojawiają się konsorcja czy też nie, jest uwa-runkowane celowością ich utworzenia ze względu na zamierzoną realizację konkretnego zadania (zadań) gospodarczych. Można oczy-wiście wymieniać dziedziny typowe, w których najczęściej dochodzi do zawiązania konsorcjum, wówczas konsorcjum instytutów nauko-wo-badawczych nie będzie można zaliczyć do tej grupy.

Z analizy przepisów ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych nie wynika aby instytuty naukowo-badawcze nie mogły utworzyć konsorcjum albo być uczestnikiem konsorcjum jako jeden z wielu podmiotów o różnym przedmiocie działalności. Ujmując pozytywnie: instytut może uczestniczyć w konsorcjum jeśli uczestnictwo takie jest

205

zgodne z przedmiotem działalności instytutu, jego zadaniami, zakre-sem działań. Ponadto cel przystąpienia do konsorcjum powinien po-krywać się z ustawowo określonym celem jednostki badawczo-rozwojowej - „prowadzenie badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w okre-ślonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego” (art. 1 ust. 1) oraz celem jaki jest określony dla konkretnego instytutu w jego statucie (art. 4 ust. 3). Tak określony cel nie musi pokrywać się ściśle z celem samego konsorcjum, choć z drugiej strony cel konsor-cjum powinien być celem wspólnym dla konsorcjantów (nie wyklucza to jednak uwzględniania przez konsorcjantów możliwości realizacji indywidualnych dążeń).

Decydujące znaczenie może mieć statut konkretnego instytutu, który jest uchwalany przez radę naukową po zaopiniowaniu przez zakłado-we organizacje związkowe i zatwierdzony przez organ sprawujący nadzór nad tą jednostką (art. 4 ust. 3). Nie można bowiem wykluczyć, że statut wyłączy możliwość przystąpienia przez instytut do konsor-cjum, a nie ma podstaw do stwierdzenia aby takie wyłączenie było sprzeczne z prawem. Struktura organizacyjna instytutu jest określana w regulaminie organizacyjnym (art. 4 ust. 4). Struktura organizacyjna nie decyduje jednak o prawie do podejmowania określonych działań i zaciągania zobowiązań przez instytut jako całość. Regulamin nie mo-że więc wyłączyć prawa instytutu do tworzenia konsorcjum. Zazna-czyć też trzeba, że w konkretnych przypadkach utworzenie konsor-cjum sprzyja realizacji ustawowych zadań instytutów. Poprzez kon-sorcjum można bowiem łączyć prowadzenie badań z „przystosowa-niem ich wyników do wdrażania w praktyce” oraz ich upowszechnia-niem; ponadto „jednostki badawczo-rozwojowe mogą prowadzić pro-dukcję aparatury i urządzeń, a także podejmować inną działalność gospodarczą bądź usługową na potrzeby kraju i eksportu w zakresie objętym przedmiotem ich działania” (art. 2 ustawy). Dzięki uczestnic-twu w konsorcjum instytut może pozyskiwać aparaturę badawczą, laboratoryjną, sprzęt techniczny (konsorcjum może zapewniać środki na utrzymanie takich urządzeń).

206

Ustawowo określone zasady gospodarki jednostek badawczo-rozwo- jowych - przede wszystkim ich samodzielność (art. 13 ust. 1) - prze-mawiają za swobodą instytutów w zakresie uczestnictwa w konsor-cjum, jeśli tylko instytut kieruje się zasadami efektywności wykorzy-stania środków. Organ nadzoru może pozbawić instytut składników jego mienia tylko w razie wystąpienia okoliczności w ustawie przewi-dzianych. Na podstawie art. 14 i 15 ustawy jednostka badawczo-rozwojowa występuje w obrocie we własnym imieniu i na własny rachunek, pokrywa koszty bieżącej działalności z uzyskiwanych przy-chodów, odpowiada za swoje zobowiązania, nie odpowiada za zobo-wiązania Skarbu Państwa (a Skarb Państwa nie odpowiada za zobo-wiązania jednostki), może uzyskiwać przychody z tytułu wdrażania i upowszechniania wyników swej działalności oraz uczestniczyć w efektach ekonomicznych powstałych z tego tytułu, tworzy swój fun-dusz i nim dysponuje.

Samodzielność organizacyjna i ekonomiczna umożliwia instytutowi naukowemu - prawnie i praktycznie (finansowo) - bycie stroną umo-wy konsorcjum. Decyzję o przystąpieniu do umowy podejmuje osta-tecznie dyrektor instytutu, który kieruje jednostką badawczo-rozwojową i podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących jednostki, z wyjątkiem należących do zakresu działania rady nauko-wej. Decyzja dyrektora może być wstrzymana przez organ nadzorują-cy (właściwego ministra) tylko w razie jej sprzeczności z prawem, co zresztą podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Ustawa wymaga zgody (lub inicjatywy) organu nadzoru w wypad-kach tworzenia, łączenia, podziału, przekształcenia jednostki w przed-siębiorstwo, spółkę, przyłączenia do przedsiębiorstwa. Wymóg zgody jest odnoszony do przekształceń, ponieważ uczestnictwo w konsor-cjum nie jest ani zmianą organizacyjną ani przekształceniem instytutu, to oczywiście zgoda organu sprawującego nadzór jest zbędna.

Konsorcjum nie nabywa osobowości prawnej, nie ma atrybutów spółki prawa handlowego, nie podlega wpisowi do rejestru handlowe-go (brak takiego obowiązku dotyczy także podmiotów działających do tej pory jako osoby prawne), status podmiotów tworzących konsor-

207

cjum nie ulega zmianie. Przystąpienie do umowy konsorcjum przez instytut albo utworzenie przez niego konsorcjum nie wymaga zgło-szenia tego faktu do rejestru jednostek badawczo-rozwojowych, w każdym razie nie są to dane podlegające wpisowi (na podstawie § 3 Rozporządzenia RM z dnia 27 grudnia 1985 w sprawie prowadzenia rejestru jednostek badawczo-rozwojowych Dz. U. z 1986 r. Nr 2 poz. 11).

Konsorcjum nie może naruszać norm bezwzględnie obowiązujących, np. przepisów ustawy antymonopolowej. Między kilkoma konsorcja-mi może dochodzić do pewnych rozwiązań naruszających rygory prawa kartelowego. Zasady wykształcone w powiązaniu z tworzeniem i funkcjonowaniem karteli mogą być odpowiednio odnoszone do kon-sorcjów. Szczególnie może to mieć znaczenie w przypadku utworze-nia w Polsce konsorcjum międzynarodowego.

Generalnie, nie ma przeszkód do zawiązania konsorcjum międzyna-rodowego. W takiej sytuacji należałoby zbadać czy w następstwie zawiązania konkretnej umowy konsorcjum powiązanie kapitałowe - transfer środków finansowych czy rzeczowych - nie jest sprzeczne z prawem krajowym podmiotu, który bierze udział w transferze. Nie zaprzecza to jednak zasadzie swobody kształtowania treści umowy konsorcjum, swobody jej zawarcia i wyboru kontrahenta. W przypad-ku umów, których stronami są wyłącznie podmioty z państw - człon-ków Unii Europejskiej, w związku ze swobodą przepływu kapitału - problem ten w ogóle nie powstaje.

W kontekście umów powołujących konsorcjum międzynarodowe może powstać problem co do właściwości prawa (także właściwości sądów) dlatego w umowie powinna być zamieszczona klauzula okre-ślająca które prawo (prawo którego państwa) będzie właściwe dla stosunków między konsorcjantami oraz stosunków zewnętrznych - z podmiotami trzecimi.

Na poziomie prawa wspólnotowego można wskazać następujące re-gulacje odnoszące się do tworzenia konsorcjów instytutów nauko-wych: podstawą prawną o randze przepisów traktatowych są artykuły 130f oraz 130i Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej. (tekst

208

art. 130f, 130i - w załączeniu). Na podstawie tych artykułów, w szczególności - art. 130i Parlament Europejski i Rada w dniu 26 kwietnia 1994 podjęła decyzję dotyczącą czwartego programu ramo-wego działań Wspólnoty Europejskiej w zakresie badań i rozwoju technologicznego (research and technological development and de-monstration - w skrócie - RTD). W decyzji tej problem powstawania konsorcjów jest ujęty w kontekście tworzenia w ramach Wspólnoty sieci umożliwiających koncentrację środków finansowych przezna-czanych przez Wspólnotę na wspieranie badań naukowych. Przewidu-je się tworzenie konsorcjów dla realizacji konkretnych programów badawczych i dla takich konsorcjów (skupiających np. prywatne i publiczne laboratoria) udzielane są środki pomocowe. Na podstawie wymienionych wyżej artykułów Traktatu opracowywane są także i realizowane programy szczegółowe. Wdrażaniem programów ramo-wych zajmuje się Centrum Badawcze (Joint Research Centre - JRC). JRC jest włączona do sieci konsorcjów, których uczestnikami są pod-mioty ze wszystkich państw członkowskich. Do JRC należy kierowa-nie i inicjowanie powiązań pomiędzy laboratoriami badawczymi i instytutami ze wszystkich regionów Wspólnoty.

Organy Wspólnoty mogą więc w ten sposób generować powstawa-nie konsorcjów. Środki finansowe udostępniane są np. pod warunkiem nawiązania

przez przedsiębiorstwo dostarczające na rynek jakieś produkty poro-zumienia z instytucją naukową np. uczelnią techniczną, polegającego na tym, że przedsiębiorstwo będzie w produkcji wykorzystywać wy-niki badań przeprowadzanych przez uczelnię.

Plan inicjowania powstawania konsorcjów instytutów naukowo-badawczych w Polsce jest opracowany i ma być realizowany przez Fundację na Rzecz Nauki Polskiej. Plan ma być realizowany w ra-mach Programu Phare SCI-TECH i w ramach jego środków.

Program SCI-TECH obejmuje lata 1995 - 1999 i na jego realizację przeznacza się 35 mln ECU. Na projekt 03: „Współdziałanie sfery nauki i postępu technologicznego przeznaczone jest 1 mln ECU, z tego połowa na „Wsparcie współpracy między PAN, uniwersytetami i

209

przedsiębiorstwami”. Ma to być: wsparcie dla 10-12 projektów dydak-tyczno-badawczych opierających się na współpracy PAN ze szkołami wyższymi, na etapie studiów przeddyplomowych, dyplomowych, podyplomowych i ciągłego kształcenia, wypracowanie modelu współ-partnerstwa w korzystaniu z urządzeń, sprzętu i kadrowego potencjału dydaktyczno-badawczego, zbieranie doświadczeń z prowadzonej współpracy w celu stymulowania ciągłego partnerstwa. Właśnie w ramach tego podprojektu mają powstać konsorcja. Generowanie ta-kich konsorcjów (wstępnie - jednego) ma polegać wspomaganiu fi-nansowym konkretnej struktury organizacyjnej. Konsorcjum takie mają tworzyć: kilka (np. 3-4) instytuty Państwowej Akademii Nauk, z których każdy powiązany jest z jedną uczelnią (uniwersytetem lub uczelnią techniczną) oraz jednym przedsiębiorstwem. Wychodzi się z założenia, że pojedyncza struktura (jeden instytut PAN, jedna uczelnia i jedno przedsiębiorstwo) nie tworzy więzi wystarczająco mocnych aby współpraca między podmiotami przetrwała dłużej niż trwać bę-dzie zasilanie z zewnątrz - dostarczanie środków pomocowych. Dlate-go zakłada się powiązanie na poziomie uczelni i przedsiębiorstw w zakresie redystrybucji zasobów, poprzez obowiązek współdziałania - powiązanie każdego uczestniczącego przedsiębiorstwa i uczelni z każdym instytutem PAN a nie tylko z tym, z którym dana uczelnia i przedsiębiorstwo jest powiązane organizacyjnie - „odgórnie” - w ra-mach tzw. Centrum Doskonałości. Z formalnego punktu widzenia projekt jest uzewnętrzniany najpierw w postaci terms of reference, które są przedstawiane jako projekt organom wspólnotowym, a po zatwierdzeniu - co w przypadku przejrzystości projektu, jego formal-nej prawidłowości i zgodności z Programem jest formalnością - pro-jekt wchodzi w fazę realizacji. Określa się szczegółowo warunki jakie muszą spełniać podmioty, zasady ich działania przy tworzeniu i zasa-dy współdziałania po utworzeniu. Konkretne efekty, a więc sprawdze-nie czy w obecnym stanie prawnym takie przedsięwzięcie ma szansę realizacji i ekonomicznie motywowanego funkcjonowania, ma nastą-pić już 1998 roku. Po fazie wspierania w ramach programu powinna

210

nastąpić faza samodzielnego funkcjonowania w ramach dystrybucji zasobów pomiędzy uczestnikami konsorcjum.

U podstaw takiego projektu leży przekonanie, że obecny stan praw-ny, nie zawierający szczególnych unormowań dotyczących konsor-cjów instytutów naukowo-badawczych (chodzi tu o takie unormowa-nie które stwarzałoby pewną ochronę przed jego rozpadem) nie stwa-rza praktycznej możliwości powstania konsorcjum. W proponowa-nym rozwiązaniu natomiast odbyłaby się w pewnym sensie naturalna selekcja ewentualnych podmiotów ubiegających się o środki. Środki przyznawane by były (za pośrednictwem Komitetu Badań Nauko-wych) tylko takim strukturom (konsorcjom) które organizują się w wyżej opisany sposób. Trzeba podkreślić, że w opisanej koncepcji konsorcjum staje się czymś więcej niż umową cywilnoprawną niena-zwaną, potencjalnie mogą pojawić się formy administracyjnego nad-zorowania wykraczające poza zasadę samodzielności działania i zin-dywidualizowania podmiotów konsorcjum.

30 grudnia 1997 r.

211