El complejo reparto de competencias Estado … · se, MANRIQUE LÓPEZ, F., Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social, MTSS, Colección

1. INTRODUCCIÓN

Como corresponde al anuncio del pre-sente título, el análisis que sigue acontinuación, se condensa en el

intento de clarificar, en primer lugar, la com-petencia que corresponde al Estado y a lasComunidades Autónomas en materia deSeguridad Social; y en segundo lugar, en elesfuerzo, por dar solución a las múltiples difi-cultades que presenta la concesión de comple-mentos autonómicos que se otorgan a lossujetos protegidos del sistema de la Seguri-dad Social, en particular, a los beneficiariosde pensiones no contributivas.

Así pues, partiendo del encargo que dispo-ne el artículo 41 de la Constitución, en dondese prevé que: «los poderes públicos manten-drán un régimen público de SeguridadSocial...», procede el análisis de la SeguridadSocial, desde el punto de vista del poderpúblico que ejerce la competencia. Concreta-mente, quién o quiénes ejercen dicho poder

que debe mantener ese régimen público deSeguridad Social.

Es verdad que el artículo 149.1.17ª del pre-cepto constitucional, nos aporta algunas pis-tas, pero no resuelve de forma definitiva,algunos problemas que han venido apare-ciendo en estos 25 años de vigencia de la Car-ta Magna española, en especial, aquellos enlos que se difuminan las competencias entreel Estado y las Comunidades Autónomas acausa de las dificultades en deslindar, lo quees Seguridad Social y Asistencia Social1, asícomo las conexiones entre ellas, habiendotenido que intervenir el Tribunal Constitu-

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** Doctor en Derecho. Profesor de la UMH de Elche.Subinspector de Empleo y Seguridad Social.

1 En ese sentido, señala RODRÍGUEZ-PIÑERO, que «lacomplejidad y variedad de los mecanismos de coberturade las necesidades sociales no hacen fácil, ni a veces fac-tible, determinar dónde empieza y acaba la SeguridadSocial» (RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asis-tencia social en el Estado de las Autonomías», RelacionesLaborales, núm. 8, abril, 2003, pág. 1). Véase, en el mis-mo sentido, MOLINA NAVARRETE, C., «Polvos y lodos»:complementos autonómicos a pensiones no contributi-vas ¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones apropósito del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», Relacio-nes Laborales, núm. 13, julio 2004, pág. 17.

El complejo reparto de competenciasEstado-Comunidades Autónomasen materia de Seguridad Social,a propósito de las PensionesNo Contributivas

FRANCISCO JAVIER FERNÁNDEZ ORRICO*

cional en numerosas ocasiones para interpre-tar tales cuestiones, sin que, en la mayoría,hayan sido resueltas de forma satisfactoria,pues «la distinción entre los derechos deSeguridad Social y asistencia social tienerelevantes consecuencias prácticas»2.

Una de las causas que ha dificultado elreparto competencial entre el Estado y lasComunidades Autónomas, «ha sido conse-cuencia, en parte de que la Constitución pre-supone cambios sustanciales en el sistemapúblico de Seguridad Social preexistente.Ello ha impedido, a diferencia de lo sucedidoen otras materias, una delimitación de lacompetencia estatal y autonómica desde elprevio complejo organizativo e institucional,determinando en función de las competenciasnormativas correspondientes, lo que hubierasignificado asumir y mantener el modelo pro-fesional y contributivo de Seguridad Socialdiseñado en los sesenta»3. En otras palabras,coincidió el momento en que se redistribuye-ron las competencias en materia de Seguri-dad Social entre Estado-Comunidades Autó-nomas, que hasta la promulgación de laConstitución asumía en exclusiva el Estado,con el nuevo diseño de Seguridad Social acu-ñado por la Norma Fundamental en su artí-culo 41, que amplió de forma notable su ámbi-to de competencia, no sólo a los trabajadoressino a toda la población. Lo cual hizo extre-madamente complejo combinar, simultánea-mente, los nuevos criterios en materia deSeguridad Social con su distribución compe-tencial entre cada poder público (Estado yComunidades Autónomas).

Fue tal la dificultad de tales procesos decambio, que todavía hoy día sigue pendiente,abriéndose un debate que debió haberse

resuelto en los inicios de la reforma, como es,«el del ajuste de la Seguridad Social al mode-lo de Estado autonómico»4.

Si bien, debe tenerse en cuenta, que ladelimitación del concepto de Seguridad Socialy asistencia social tiene una dimensión cons-titucional que va más allá del reparto de com-petencias entre el Estado y las ComunidadesAutónomas, pues afecta a los derechos socia-les de los ciudadanos y a la garantía del cum-plimiento de los fines constitucionales de pro-tección suficiente, sin romper la igualdad nila solidaridad entre españoles5.

Inevitable resulta, por otro lado, que eltema de la competencia en materia de Seguri-dad Social atribuida a uno u otro poder públi-co, se vea teñido de intereses políticos. Apesar de ello, no parece que sea éste el lugarmás apropiado para seguir alimentando lapolémica, sino, todo lo contrario. Debemospresumir, como punto de partida, que el obje-tivo en esta materia ha de ser la consecucióndel bienestar de todos los ciudadanos, a tra-vés del conducto ordinario: el respeto delordenamiento jurídico vigente. Pues bien, conesos mimbres partimos para intentar, sinapasionamientos, bucear en el entramadonormativo, partiendo del análisis de aquellascuestiones menos complejas para alcanzar,finalmente algo de claridad en aquellas otrasque han sido objeto de confrontación entre lospoderes públicos. Es evidente, que el esfuerzoirá encaminado en evitar la defensa a ultran-za de una posición u otra, si bien hay quereconocer que en estas cuestiones es naturalque nos inclinemos más por una u otra postu-ra, la que nos parece más apropiada de caraal bienestar de los más necesitados, y es lógi-

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2 ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., Laasistencia social y los servicios sociales en España, Bole-tín Oficial del Estado. Estudios Jurídicos 8, Madrid,2000, pág. 123.

3 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asisten-cia social en el Estado de las Autonomías», cit., pág. 4.

4 GONZALO GONZÁLEZ, B. y SUÁREZ CORUJO, B., «LaSeguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonó-mico: notas sobre dos de los problemas de mayor actua-lidad», Relaciones Laborales, núm. 13, julio 2004, pág.46.

5 Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social yasistencia social en el Estado de las Autonomías», cit.,pág. 2.

co que la apoyemos con argumentaciones úti-les para su defensa.

2. LA SEGURIDAD SOCIAL: SU DESLINDE ENTRE EL ESTADOY LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Cuando se promulgó la Constitución de1978 y se crearon las Comunidades Autóno-mas con capacidad normativa y autogobiernopropio, se planteó la necesidad de determinarqué parcelas de competencia6 se debían adju-dicar al Estado, y cuáles a las ComunidadesAutónomas. De ese modo, se produjo la frag-mentación del Estado en subsistemas territo-riales, con diferente alcance normativo yorganizativo7.

Se ha insistido en que se trató de una dis-tribución o redistribución de competencias yno de una descentralización o desconcentra-ción, ya que tampoco se creó un nuevo siste-ma desde el vacío institucional, por procederde un Estado centralizado8. Quizá por ello,

este término (descentralización) se ha emple-ado por algún autor9, al referirse al nivelmínimo, medio o máximo de descentraliza-ción con respecto al grado de competenciaasumido por las Comunidades Autónomas.No se aprecia inconveniente en admitir taldenominación, pues de hecho se ha ido produ-ciendo una reducción de competencias desdeel Estado central, que han venido asumiendolas Comunidades Autónomas, lo que suponeuna cierta descentralización10 de tales com-petencias. Descentralización, que por otrolado, se viene recomendando, a causa de laenorme actividad burocrática, a fin de alcan-zar «la recuperación del vigor, la eficiencia yla eficacia de la Seguridad Social»11. En esesentido, el desarrollo que en las Comunida-des Autónomas ha tenido el reparto de com-petencias en materia de Seguridad Social sepuede dividir en dos grupos en función delnivel con que cuentan en la actualidad12.

Siete (País Vasco, Cataluña, Galicia,Andalucía, Comunidad Valenciana, Canariasy Navarra) asumen todas las competenciasposibles: el desarrollo de la legislación básicadel Estado y la creación de la legislación no

FRANCISCO JAVIER FERNÁNDEZ ORRICO


6 Se entiende por competencia, «aquella facultadproveniente de una norma que habilita a los poderespúblicos para actuar en una determinada materia en laque carecerían de atribuciones de no existir aquélla»(STC 25/1981, de 14 de julio). Mas concretamente,ALONSO OLEA las define, como las «potestades públicasen su conjunto, esto es, tanto a las legislativas�y a lasreglamentarias- como a las ejecutivas y a las jurisdiccio-nales, que pueden resultar escindidas en su atribuciónrespectiva al Estado y a la Comunidad Autónoma»(ALONSO OLEA, M., «El sistema normativo del Estado y delas Comunidades Autónomas» en, Derecho del Trabajo yde la Seguridad Social en la Constitución, AA.VV., CEC,Madrid, 1980, pág. 46).

7 Cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La SeguridadSocial y el Estado de las Autonomías», DocumentaciónAdministrativa, núm. 197, Madrid, enero-marzo, 1983,pág. 81.

8 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las com-petencias entre el poder central y los poderes territoria-les en materia de Sanidad y Seguridad Social», Revista deDerecho Público, Vol. III-IV, 1980, págs. 453-454; véaseasimismo OLIET PALA, B. y SERRANO TRIANA, A., «SeguridadSocial y Comunidades Autónomas», Jornadas Técnicassobre Seguridad Social, IELSS, Madrid, 1984, pág. 384.

Los autores entienden que no puede hablarse de que elEstado deba «descentralizar» sino «transferir» servicios,actividades delimitadas según el reparto competencialentre el Estado y las Comunidades Autónomas.

9 Cfr. DE LA VILLA GIL, L. E., «Potestades normativas delas Comunidades Autónomas en materia Laboral y deSeguridad Social», Documentación Laboral, núm. 1,1981, págs. 18-22.

10 Esa descentralización se refiere a la ejecución delos servicios de la Seguridad Social. En ese sentido, véa-se, MANRIQUE LÓPEZ, F., Competencias del Estado y de lasComunidades Autónomas en materia de SeguridadSocial, MTSS, Colección Tesis Doctorales, Madrid, 1985,pág. 133.

11 GONZALO GONZÁLEZ, B. y SUÁREZ CORUJO, B., «LaSeguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonó-mico: notas sobre dos de los problemas de mayor actua-lidad», cit., 48.

12 Cfr. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL, Memoria sobrela situación socioeconómica y laboral de España en1999, CES, Colección Memorias, núm. 7, Madrid, 2000,pág. 563.

básica; la ejecución de la legislación básicadel Estado; la gestión del régimen económicode la Seguridad Social; la organización yadministración de los servicios relacionadoscon la Seguridad Social, y el ejercicio de latutela de sus instituciones, entidades y fun-daciones, reservándose el Estado la alta ins-pección.

Las restantes Comunidades Autónomashan asumido determinadas competencias dedesarrollo legislativo y de ejecución de lalegislación básica del Estado o la ejecución dela legislación del Estado a través de la gestiónlimitada de algunas prestaciones del sistemade la Seguridad Social. Si bien los estatutosde autonomía de estas Comunidades no hanalcanzado la plenitud de las competencias enmateria de Seguridad Social, contemplan deforma expresa la eventual ampliación de lasque no estén atribuidas al Estado en exclusi-va o aquellas en las que sólo estén atribuidaslas bases o principios, lo que les permitiráalcanzar el techo competencial en SeguridadSocial13. De ese modo, se acota la competenciade cada Comunidad Autónoma con el objetode reflejar la diversidad autonómica españo-la, adaptándose así al modelo de Estado des-centralizado en lo territorial14.

Como con acierto se ha señalado, la Cons-titución parte de un sistema de doble lista decompetencias que figuran en los artículos 148

y 149.1. El artículo 149.1 contiene una listade materias reservadas al Estado, mientrasque el artículo 148 relaciona una serie decompetencias que pueden ser asumidas porlas Comunidades Autónomas15.

En materia de Seguridad Social, la compe-tencia fundamental corresponde al Estado, alestablecer el artículo 149.1.17ª de la Consti-tución, que el Estado tiene competenciaexclusiva sobre la legislación básica y régi-men económico de la Seguridad Social, aña-diendo a continuación, sin perjuicio de la eje-cución de sus servicios por la ComunidadesAutónomas.

Es éste el precepto básico que debe servirde guía a la hora de determinar la distribu-ción competencial de la Seguridad Socialentre los poderes públicos. Lo explicaBORRAJO16, partiendo de la base de que«hay que operar con las siguientes distincio-nes:

a) Por un lado, hay que tratar por separa-do las competencias normativas y lascompetencias ejecutivas (administrati-vas);

b) Por otro lado, hay que separar lasmaterias económicas y las materias noeconómicas.

Con este par de distinciones, el artículo149.1.17º permite realizar el siguiente cuadrode distribuciones de competencias y de fun-ciones:

c) El Estado (Poder Central) es el únicopoder que puede dictar normas en lasmaterias económicas de la Seguridad

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13 Con relación a los diversos techos de competen-cia que pueden asumir las distintas Comunidades Autó-nomas, se analizarán las diversas atribuciones de lasComunidades Autónomas en relación a las que puedenalcanzar el nivel máximo de competencias, pues en defi-nitiva nos interesa conocer las que pueden asumir lasComunidades Autónomas en materia de SeguridadSocial, y en concreto de las pensiones no contributivas,pues tarde o temprano, se llegará con carácter general aalcanzarse tal nivel de competencias por todas ellas.

14 Cfr. MALDONADO MOLINA, J. A., «La descentraliza-ción territorial y las pensiones no contributivas. A propó-sito del Decreto 284/1998, de 29 de diciembre, delConsejo de Gobierno de la Junta de Andalucía», Actua-lidad Laboral, núm. 28, 12 al 18 de julio de 1999, pág.522.

15 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del siste-ma español de pensiones no contributivas, Aranzadi/AThomson Company, Cizur Menor, 2002, pág. 349.

16 BORRAJO DACRUZ, E., «Presente y futuro del Siste-ma de Seguridad Social», El sistema de pensiones enEspaña. Conformación, consolidación y adaptabilidad alos cambios. 25 aniversario. Instituto Nacional de laSeguridad Social, Madrid, 2003, pág. 310.

Social. Funciona el principio de cajaúnica que está sometido a una regula-ción unitaria (STC 124/1989, 7 de julio).Consecuencia, todos los recursos públi-cos, absolutamente todos los ingresospúblicos por Seguridad Social, son detitularidad estatal.

d) En las demás materias no económicasde Seguridad Social, las competenciasse diversifican, a saber:

a. El poder central dicta las normasbásicas.

b. Los Poderes Autonómicos puedendictar normas complementariaspara la Seguridad Social.

c. Y además, los Poderes Autonómicospueden gestionar los servicios admi-nistrativos de la Seguridad Social.Basta al efecto un acto de transferen-cia desde el Poder Central hacia laAutonomía independiente».

De modo que, si bien, «la distribución decompetencias entre Estado y ComunidadesAutónomas atribuye al primero la legislaciónbásica y el régimen económico de la Seguri-dad Social (incluidas las prestaciones contri-butivas así como las no contributivas), entanto que encomienda a la competencia auto-nómica la materia de la asistencia social»17,la Constitución no niega que puedan lasComunidades Autónomas colaborar o asistiren el cumplimiento de los objetivos trazadospor el Estado; de hecho, se llega a decir, quepueden ejecutar los servicios de la SeguridadSocial18. En ese sentido, pese a que hay auto-

res que entienden que lo que se comparte, noes la competencia sino la materia19, sinembargo, de hecho, la competencia en mate-ria de Seguridad Social, es compartida20,pues el Estado se ocupa de aquello que seaesencial, básico o fundamental, y las Comuni-dades Autónomas, por una parte, siguen loscriterios establecidos en las normas básicasdel Estado, y por otra, desarrollan aquellosaspectos no esenciales, cumpliéndose con elprincipio de jerarquía21, de modo que unamisma materia (Seguridad Social en nuestrocaso) queda sometida a una pluralidad decompetencias de distintos titulares22.

Asimismo, el Estado puede asumir la com-petencia de modo supletorio, «residual»23, enrelación con aquellas materias �por ejemplo,la de Seguridad Social no básica�, que no se



17 MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social, EstadoSocial y Constitución», El sistema de pensiones en Espa-ña. Conformación, consolidación y adaptabilidad a loscambios. 25 aniversario. Instituto Nacional de la Seguri-dad Social, Madrid, 2003, pág. 198.

18 A este respecto, véase, PALOMAR OLMEDA, A., «Elmodelo de la Seguridad Social en el seno del EstadoAutonómico: las consecuencias de la Sentencia del Tri-

bunal Constitucional de 28 de noviembre de 1996»,Relaciones Laborales, núm. 22, 1997, págs. 18-20.

19 Cfr. GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones eco-nómicas en el ámbito de la protección asistencial,Cedecs, Barcelona, 1996, pág. 178.

20 En ese sentido, «la Constitución y los Estatutos deAutonomía conciben la Seguridad Social como el resul-tado armonioso de un poder compartido (aunque res-petuoso con los principios de «unidad» e «igualdad»)entre las instancias centrales y las autonómicas del Esta-do» (GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «LaSeguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonó-mico: notas sobre dos de los problemas de mayor actua-lidad», cit., pág. 47).

21 Cfr. MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de com-petencias entre el Estado y las Comunidades Autónomasen materia de Seguridad Social», Revista de SeguridadSocial, núm. 23, julio-septiembre, 1984, págs. 132-133;CASAS BAAMONDE, M. E., «Sistema de fuentes jurídico-laborales y Comunidades Autónomas», Revista Españolade Derecho del Trabajo, núm. 1, abril-junio, 1980, pág.39.

22 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autóno-mas y Seguridad Social», Papeles de Economía Española,núms. 12/13, 1982, pág. 189.

23 En ese sentido, PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Losderechos a la Seguridad Social y a la salud en la Consti-tución», Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social enla Constitución, CEC, Madrid, 1980, pág. 315. Asimis-mo, BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autónomas ySeguridad Social», cit., pág. 189, entiende que es unorden remanente y no sólo residual.

hayan asumido por los Estatutos de Autono-mía, como se refleja en el artículo 149.3 de laCE24. Bien entendido que se trata de una nor-ma transitoria, creada para cubrir las lagu-nas originadas por el nacimiento de diversosordenamientos autonómicos que no desarro-llaron o, todavía no han desarrollado plena-mente su normativa, y por eso no se puedeinterpretar como un título habilitante decompetencias por parte del Estado25, pruebade ello, es que en el inciso final del apartado 3del citado artículo, queda patente el caráctersubsidiario del derecho estatal, cuando seprevé que «el derecho estatal será, en todocaso supletorio del derecho de las Comunida-des Autónomas», evitándose de ese modo,todo vacío jurídico por inactividad de lasComunidades Autónomas26.

El artículo 149.3 CE, establece por tantouna serie de reglas de colisión, que no por elloafectan a problemas referentes a la validez delas normas que entran en conflicto, sino a sueficacia. Por el contrario, son las cuestionesrelativas a la extralimitación competenciallas que afectan a la validez de las normas y noa su eficacia27.

Vemos pues, que intervienen ambos princi-pios: el de jerarquía, por el que prevalece lalegislación básica con respecto a la normativade desarrollo de las Comunidades Autónomas,

y el principio de competencia, que prohíbe laaplicación de la legislación no básica del Esta-do, en una Comunidad Autónoma que hayacreado tal legislación28, por lo que el criterioaplicable sería el de separación de los respecti-vos campos de actuación del Estado29 frente alas normas de las Comunidades Autónomas.

Algún sector de la doctrina estima que, «enla CE, cuando se habla de potestad normati-va de ambos (Estado y Comunidades Autóno-mas), se supone una clara superioridad jerár-quica de la norma estatal sobre la autonómi-ca»30, que podrían dar la apariencia de dotarde una mayor seguridad jurídica, pero quechocaría, con el principio de la autonomía delas nacionalidades y regiones (artículos 2 y137 de la CE)31, proponiéndose una soluciónmás flexible, que examinara el significado delo básico, en cada caso concreto, de tal formaque no existiera un general predominio delpoder legal central sobre el autonómico, sinosólo en los casos en que el Tribunal Constitu-cional estimara que corrieran peligro los inte-reses generales.

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24 La competencia sobre las materias que no sehayan asumido por los Estatutos de Autonomía corres-ponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en casode conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomasen todo lo que no esté atribuido a la exclusiva compe-tencia de éstas. El derecho estatal será, en todo casosupletorio del derecho de las Comunidades Autónomas(artículo 149.3 de la CE).

25 Cfr. GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones eco-nómicas en el ámbito de la protección asistencial, cit.,pág. 181.

26 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del siste-ma español de pensiones no contributivas, cit., pág. 349.

27 Cfr. FERNÁNDEZ FERRERES, G., «Colisiones normati-vas y primacía del derecho estatal». Estudios sobre laConstitución española, Homenaje al Profesor García deEnterría, I., Civitas, 1991, pág. 541.

28 Las materias no atribuidas expresamente al Estadopor esta Constitución podrán corresponder a las Comu-nidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos(artículo 149.3 de la CE).

29 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R.,«La distribución de competencias en materia de Seguri-dad Social y la Sentencia del Tribunal Constitucional de7 de julio de 1989», Revista de Trabajo, julio-septiem-bre, núm. 99, 1990, cit., págs. 11-12 y 26; en el mismosentido, LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relacio-nes laborales y de protección social, Marcial Pons,Madrid, 1993, pág. 46.

30 FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social yel Estado de las Autonomías», cit., págs. 90-91. Destru-yéndose, de ese modo, la teoría de las competenciascompartidas entre el Estado y las Comunidades Autóno-mas en materia de Seguridad Social; en el mismo senti-do, véase, BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de lascompetencias entre...», cit., pág. 455; MANRIQUE LÓPEZ,F., «La distribución de competencias entre el Estado y lasComunidades Autónomas...», cit., págs. 133-134 y 142.

31 Cfr. SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y lasComunidades Autónomas», Jornadas Técnicas sobreSeguridad Social, Instituto de Estudios Laborales y deSeguridad Social, Madrid, 1984, pág. 74.

De donde se concluye que, en realidad, laConstitución no distribuye las competenciasdel Estado y las Comunidades Autónomasmediante una separación de materias en blo-que32, como si fueran compartimentos estan-cos, de exclusiva competencia, bien del Esta-do bien de las Comunidades Autónomas, sinoque se limita a enunciar las que pueden serasumidas por los Estatutos, con lo que elEstado mantiene todas las competencias quele corresponden conforme el ordenamientojurídico en vigor, si bien la mayor parte de lasmaterias son compartidas33. Incluso las com-petencias del artículo 148 de la Constitución,no se atribuyen, de entrada, a las Comunida-des Autónomas, sino que pueden ser asumi-das por ellas34. De forma gráfica, y respecto ala distinción entre la asistencia social y laSeguridad Social, viene al caso una primeradiferencia, pues la asistencia social puede sercompetencia de las Comunidades Autónomas(artículo 148.1.20, de la CE)35, si asumendicha competencia, mientras que la Seguri-dad Social, en esencia, es competencia delEstado (artículo 149.1.17ª, de la Constitu-ción). Por eso, y en lo que afecta a las pensio-nes no contributivas, dada su eminente natu-raleza asistencial, y ante el peligro de que

surja un conflicto de competencia, el Preám-bulo de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre,reguladora de las prestaciones no contributi-vas, recuerda que se trata de materia deSeguridad Social, y por tanto competencia delEstado al explicar que la Ley «se dicta alamparo de lo previsto en el artículo 149.1.17ª,de la Constitución»36.

Por otro lado, las competencias de lasComunidades Autónomas pueden ser supe-riores a las que figuran en el artículo 148 dela Constitución, pues además de éstas, sepodrían sumar las que se incluyan en sus res-pectivos Estatutos de Autonomía, que no se



32 De hecho, como señala BORRAJO DACRUZ, E., en«Comunidades Autónomas y Seguridad Social», cit.,pág. 189, «la separación de materias en bloque resultaprácticamente imposible, por lo que se han relacionadoy distinguido funciones, y éstas se superponen y entre-cruzan, dando lugar a la intervención de los distintostitulares de las facultades para regularlas y realizarlas».

33 Cfr. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., «Incremento de laspensiones no contributivas por las Comunidades Autó-nomas» (comentario a la Sentencia del Tribunal Consti-tucional 239/2002, de 11 de diciembre), Revista espa-ñola de Derecho del Trabajo, núm. 117, mayo/junio2003, pág. 480.

34 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las com-petencias entre...», cit., pág. 456; del mismo autor,«Comunidades Autónomas y Seguridad Social», Papelesde Economía Española, cit., 1982, pág. 189.

35 Serían competencias «regionalizables per se, perono quedan atribuidas per se a las Comunidades» (BORRA-

JO DACRUZ, E., «Distribución de las competenciasentre...», cit., pág. 455).

36 A todo esto, hay que reconocer, que «la configu-ración de ciertas medidas como «prestaciones no con-tributivas», que se declaran, al fin y al cabo, prestacio-nes de Seguridad Social, fue un hábil expediente pararesistir el impulso territorial, pero están sometidas a unafuerte presión en sentido contrario» (BORRAJO DACRUZ,E., «Presente y futuro del Sistema de Seguridad Social»,El sistema de pensiones en España. Conformación, con-solidación y adaptabilidad a los cambios, cit., pág. 310),y es que, las Comunidades Autónomas pudieron haberplanteado, en su momento, que una vez separadas lasfuentes de financiación de la Seguridad Social de lasprestaciones contributivas y de las no contributivas,ésta últimas deberían pasar a ser asistenciales, y portanto, competencia exclusiva de las ComunidadesAutónomas, perdiendo el Estado competencia sobreellas (cfr. MORENO REBATO, M, Régimen jurídico de laasistencia social, Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-les. Colección Estudios. Madrid, 2002, pág. 142). Prue-ba de ello, son las propuestas de modificaciones de laspensiones no contributivas realizadas por algunasComunidades Autónomas, en donde se plantea, si, «nodeben ser soportadas por los presupuestos de la Seguri-dad Social» (Instituto de Servicios Sociales de la Regiónde Murcia ISSORM, La necesidad de una reforma globalde las Pensiones No Contributivas, Documento de Tra-bajo. Subdirección de Pensiones, Ayudas y Subvencio-nes. Murcia, marzo 2000, pág. 18). En este sentido, seha señalado que por la vía de las pensiones no contri-butivas se invade un terreno propio de la asistenciasocial y los servicios sociales externos al sistema de laSeguridad Social, respecto de los cuales las Comunida-des Autónomas pueden asumir competencias (cfr. SEM-

PERE NAVARRO, A. V. y BARRIOS BAUDOR, Las Pensiones NoContributivas, Cuadernos de Aranzadi Social, núm. 6,Elcano, pág. 15).

atribuyen de forma expresa por la Constitu-ción (artículo 149.3)37.

Más aún, cabría la atribución, en casosexcepcionales, a las Comunidades Autóno-mas de competencias de titularidad estatal,por los procedimientos previstos en los apar-tados, 1 y 2 del artículo 150, de la Constitu-ción. Sin embargo, tanto la competencia de la«legislación básica», como el «régimen econó-mico» «de la seguridad social, en la medidaque componen la disciplina necesaria para laordenación general de los sistemas de relacio-nes laborales y de Seguridad Social, debenpredicarse uniformemente para todo el Esta-do, sin que en consecuencia, puedan ser pornaturaleza objeto de transferencia o delega-ción en bloque, en los términos del artículo150 CE»38.

Por lo que respecta a la interpretación deltérmino «exclusivo» del artículo 149.1.17ª dela Constitución, se atribuye al Estado compe-tencia exclusiva39 en materia de SeguridadSocial, aunque compartida en parte40 con las

Comunidades Autónomas. Esa es la razón deque se hable de competencias exclusivas,como dice el propio precepto y no, materiasexclusivas41, ya «que una misma materia (eneste caso, la Seguridad Social) puede quedar,y suele quedar, sometida a una pluralidad decompetencias de distintos titulares»42. Portanto, en esta cuestión de la competencia enmateria de Seguridad Social, hay que señalarque se trata de una materia, cuya competen-cia se haya compartida entre el Estado y lasComunidades Autónomas.

En ese sentido, dentro de una mismamateria compartida entre el Estado y lasComunidades Autónomas puede existir unafunción exclusiva, que si se comparte, dalugar a competencias concurrentes43. Encambio, no hay competencias compartidassino reparto o distribución de competencias,cuando sólo se comparte la materia y no, todala competencia, ya que allí donde finalizanlas facultades del Estado, empiezan �si sehan asumido� las autonómicas, en cuyo caso,no hay concurrencia en el ejercicio de unamisma facultad por parte de poderes públicosdistintos44.

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37 Cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La SeguridadSocial y el Estado de las Autonomías», cit., pág. 89.

38 PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Distribución de compe-tencias Estado-Comunidades Autónomas en materia deSeguridad Social», en, AA.VV. (Director DE LA VILLA GIL, L.E.) Derecho de la Seguridad Social, Tirant Lo Blanch, 3ªedición, Valencia, 2002, pág. 86. Sobre esta cuestión,véase más ampliamente GARCÍA ENTERRÍA, E., Estudiossobre autonomías territoriales, Civitas, 1985.

39 En este sentido se ha distinguido el concepto decompetencia exclusiva total, por BORRAJO DACRUZ, E., en«El modelo constitucional de la Seguridad Social enEspaña», Revista de Trabajo, enero-marzo, núm. 65,1982, pág. 40, explicando que en ese supuesto, «elPoder Central tiene la potestad legislativa, la potestadreglamentaria y la facultad de ejecución con la presta-ción de servicios administrativos necesarios para hacerefectivo el cumplimiento de la Ley y de la norma regla-mentaria», diferenciándolo de la competencia exclusivaparcial cuando se limite a alguna o algunas de las tresfunciones descritas, que sería el supuesto que contem-pla la Constitución.

40 Sobre la coordinación de las materias que com-parten el Estado y las Comunidades Autónomas, véaseALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estado sobreprestaciones económicas y servicios sociales de la Segu-

ridad Social cuyos beneficiarios sean los minusválidos»,en, Análisis de diversas cuestiones sobre los Pactos deToledo, MTAS, Colección Seguridad Social, núm. 17,Madrid, 1997», págs. 246-247.

41 Cfr. PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Las competenciasde las Comunidades Autónomas en materia laboral y deSeguridad Social», Relaciones Laborales, Vol. I, 1996,pág. 408; del mismo autor, «Distribución de competen-cias Estado-Comunidades Autónomas en materia deSeguridad Social», en Derecho de la Seguridad Social,cit., págs. 73-74.

42 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las com-petencias entre...», cit., pág. 456, en donde se describeun minucioso esquema de las competencias propias delPoder Central, así como de las Comunidades Autóno-mas.

43 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de rela-ciones laborales..., cit. pág. 45.

44 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del siste-ma español de pensiones no contributivas, pág. 350.

2.1. La competencia de la «legislaciónbásica» de Seguridad Social

Cuando el legislador constitucional se refi-rió a la competencia normativa en materia deSeguridad Social, no se contentó con atribuirtal competencia al Estado sin más, que podríahaberlo hecho, pues esta materia lo permitía,para salvaguardar importantes principiosconstitucionales de Seguridad Social45, comolos de reparto, unidad de caja, y en definitivade solidaridad que debe imperar en el siste-ma, con ello, se hubiera descartado cualquierposibilidad de competencia legislativa porparte de las Comunidades Autónomas46. Encambio, lo que se planteó fue la posibilidad deque las Comunidades Autónomas intervinie-ran en la elaboración de parte de la normati-va de Seguridad Social a la que nos hemosreferido anteriormente como «no básica».

Esa competencia legislativa «no básica»,sólo puede conocerse una vez delimitado elsignificado de lo que constituye la «legislaciónbásica». Para ello, debemos rechazar la tem-prana interpretación que se llegó a predicarde lo que se entiende por legislación básica eneste contexto, como si de una Ley de bases setratara47, al estilo de las Leyes de bases ela-

boradas con la intención de que sirvieranpara confeccionar una Ley definitiva poste-rior que siguiera las directrices de aquélla,que constituiría como su espíritu encarnadoen la nueva Ley48. Eso es lo que parece preverla Constitución en el artículo 150.1, al atri-buirse a las Comunidades Autónomas «lafacultad de dictar para sí mismas, normaslegislativas en el marco de los principios,bases y directrices fijados por una ley esta-tal»49.

Sin embargo, es rechazable tal posturaporque sería incompatible con el principio deautonomía, que es esencial a las Comunida-des Autónomas, pues la relación que existeentre las Asambleas legislativas de las mis-mas y las Cortes Generales, con relación a laactividad legislativa no es de subordinación,ya que los dos órganos son titulares de unpoder legislativo, aunque en campos separa-dos por el principio de competencia50. En con-



45 Véanse tales principios en, ALONSO GARCÍA, B.,«Las competencias del Estado sobre prestaciones...»,cit., págs. 224-225.

46 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de rela-ciones laborales..., cit. pág. 203.

47 Véase en este último sentido, ALONSO OLEA, M.,«El sistema normativo del Estado y de las ComunidadesAutónomas», Revista de Política Social, núm. 121, 1979,pág. 73; del mismo autor, véase, el mismo estudio revi-sado, en, Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social enla Constitución, (AA.VV.) CEC, Madrid, 1980, págs. 55-56, en donde insiste que las normas de la ComunidadesAutónomas son delegadas y no autónomas, sin que real-mente exista una legislación «no básica», sino una ley-estatal-marco �de bases� delegante de normas delega-das de las Comunidades autónomas; igual posturadefiende PALOMEQUE LÓPEZ, basándose en el sentido quese quiso dar a la expresión, durante la elaboración delprecepto constitucional. Cfr. PALOMEQUE LÓPEZ, M. C.,«Los derechos a la Seguridad Social y a la salud en la

Constitución», cit., pág. 319; GARRIDO FALLA, F., defiendeen, «El desarrollo legislativo de las normas básicas y leyesmarco estatales por las Comunidades Autónomas»,Revista de Administración Pública, núm. 94, enero-abril,1981, pág. 29, que si la actividad de desarrollo legislati-vo la realiza el Parlamento de una Comunidad Autóno-ma, se trata de una actividad legislativa subordinada alas Cortes Generales, con lo que se adoptaría un criteriode jerarquía en lugar del criterio de la competencia; enel mismo sentido se pronuncia, FERNÁNDEZ PASTRANA, J.M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías»,cit., pág. 94; SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y lasComunidades Autónomas», cit., pág. 69; CASAS BAA-

MONDE, M. E., «Sistema de fuentes jurídico-laboralesy...», cit., págs. 43-44; LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómi-cos de relaciones laborales..., cit. pág. 189.

48 Un ejemplo apropiado de ello, por tratarse demateria de Seguridad Social, lo tenemos en la Ley193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la SeguridadSocial, que estableció las «principales directrices», comose expresa en la misma, y que fijó el rumbo de elabora-ción en la redacción definitiva de la, entonces, nueva yprimera Ley General de la Seguridad Social de 1966.

49 Cfr. CASAS BAAMONDE, M. E., «Sistema de fuentesjurídico-laborales y...», cit., págs. 41-43.

50 Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R., cita-dos en FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social yel Estado de las Autonomías», cit., pág. 93, nota 15;MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias

secuencia, rechazada esta acepción, exami-naremos en el siguiente apartado el conceptoque proponemos de «legislación básica».

2.1.1. El concepto de legislación básicade carácter «material»

El concepto de lo que es legislación básicaha evolucionado hacia el de legislación sus-tancial en sentido material51, es decir, decarácter esencial, desechando la acepción for-mal de leyes mínimas, de bases o leyes mar-co52.

De ese modo, debemos entenderla como loesencial, lo fundamental53, aquello que cons-

tituye como el núcleo, sin el cuál deja de tenerconsistencia en sí mismo, lo que los clásicosdenominaron la «forma sustancial». Deacuerdo con ello y continuando con el símil, loque restaría a las Comunidades Autónomasserían los «accidentes», es decir, aquellos sec-tores de la Seguridad Social susceptibles deser legislados sin afectar a la entraña mismadel Sistema.

El siguiente paso, sería la determinaciónde los aspectos concretos que forman parte deesa legislación «básica», porque de ese modo,estaremos en condiciones de conocer, por eli-minación, el objeto posible de ser legisladopor las Comunidades Autónomas.

La Constitución no resuelve el problemade cuáles son esos sectores básicos que deberegular el Estado. De haberlo previsto, cuán-tos problemas se hubieran evitado. El Tribu-nal Constitucional ha entendido que porlegislación básica deben entenderse los «cri-terios generales de regulación de un sectordel ordenamiento jurídico o de una materiajurídica, que deben ser comunes a todo elEstado»54.

Legislación básica es todo aquello quedirecta o indirectamente se encuentre rela-cionado con lo que afecte a los principios querigen el sistema de la Seguridad Social. Par-ticularmente, el principio de unidad, que pre-serva a los ciudadanos de la existencia dediversas normativas autonómicas, que pudie-ran afectar a su relación con la SeguridadSocial, como puede ser su propia incorpora-

ESTUDIOS


entre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit.,págs. 130-131 y 139; PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL

VALLE, R., «La distribución de competencias en materiade Seguridad Social...», cit., pág. 23.

51 Ese concepto de legislación básica viene definidopor el Tribunal Constitucional en la STC 32/1981, de 28de julio, al interpretar que «la noción de bases o de nor-mas básicas ha de ser entendida como noción material,y en consecuencia, esos principios o criterios básicos,estén o no formulados como tales, son los que racional-mente se deducen de la legislación vigente»; Véase en elmismo sentido, ALONSO OLEA, M., y TORTUERO PLAZA, J.L., Instituciones..., cit., pág. 52; BORRAJO DACRUZ, E.,«Comunidades Autónomas y Seguridad Social», cit.,pág. 196, nota 1; ALMANSA PASTOR, J. M., Derecho de laSeguridad Social, Tecnos, 7ª edición, Madrid, 1991, pág.101; FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social y elEstado de las Autonomías», cit., págs. 93-95; SALA FRAN-

CO, T., «La Seguridad Social y las Comunidades Autóno-mas», cit., pág. 90; PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL

VALLE, R., «La distribución de competencias en materiade Seguridad Social...», cit., pág. 23; ALONSO GARCÍA, B.,«Las competencias del Estado sobre prestaciones...»,cit., págs. 226-231.

52 Cfr. GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social enla Constitución», Revista de Trabajo, núm. 92, octubre-diciembre, 1988, págs. 63-64; LÓPEZ GANDÍA, J., «Losniveles de Seguridad Social en la Constitución Españolaentre la interpretación jurisprudencial y desarrollo legis-lativo», Tribuna Social, núm. 35, noviembre, 1993», pág.21; MONTOYA MELGAR, A., (Coordinador) Curso de Seguri-dad Social, servicio publicaciones facultad de derecho.Universidad Complutense Madrid, 2000, pág. 61.

53 En ese sentido se dictaron las SSTC 1/1982, de 22de enero y 76/1986, de 9 de junio. Y así la interpretan

ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J. L., Instituciones...,cit., pág. 52; LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos derelaciones laborales..., cit., pág. 188.

54 SSTC 32/1981, 25/1983, 48/1981, 44/1982,32/1983, 111/1986, 170/1989, 102/1995. Véanse loscomentarios que las citadas Sentencias han suscitado enalgunos autores como: PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Distri-bución de competencias Estado-Comunidades Autóno-mas...», cit., pags. 77-78; ALARCÓN CARACUEL, M. R., «Laintegración de los Servicios Sociales y...cit.», pág. 30;ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estado sobreprestaciones...», cit., pág. 226.

ción al Sistema55, con todo lo que ello signifi-ca acerca de inscripción de empresas, afilia-ción, alta, baja, variación de datos, etc., asícomo de aquello que haga referencia a la posi-ción de los beneficiarios, acerca de cualquierprestación de Seguridad Social56, y de normasconfiguradoras del régimen económico de laSeguridad Social (estructura financiera, gas-to presupuestario, límite de gastos de primerestablecimiento y régimen jurídico de laintervención)57, y la creación de los regímenesde colaboración obligatoria y voluntaria en loreferido a la gestión de algunas contingen-cias58.

Ahora bien, la determinación concreta delo que sea básico y lo que es complementarioes competencia de la legislación ordinaria59.Y una vez determinada la normativa básica,ésta sería idéntica en todos los ámbitos terri-toriales del Estado, pues no sería coherenteque existieran diferentes legislaciones bási-cas, según la Comunidad Autónoma en que seencontrara el sujeto protegido60, ya ejerzauna actividad profesional o se trate de un ciu-dadano que se encuentre bajo el radio deacción de las prestaciones no contributivas.

El carácter básico de la legislación puedepreconizarse con independencia de si es ante-

rior o posterior a la Constitución. Ya que sifueran anteriores a ella, seguirían mante-niendo dicho carácter básico, mientras no sedicten nuevas normas posteriores a la Consti-tución que regulen aspectos esenciales de lamateria61. E incluso sería posible cuando noexistan normas legales postconstitucionalesreferidas a leyes básicas, que las Comunida-des Autónomas puedan desarrollar las leyespreconstitucionales de carácter esencial, sinque todavía se haya dictado una ley estatalpostconstitucional que delimite aquellasbases62, aunque lógicamente tal desarrollosería provisional hasta que el legislador esta-tal confirme o rechace las bases en que se apo-yó el legislador de la Comunidad Autónoma63.De igual forma, continuará vigente la legisla-ción estatal, que no tenga el carácter de bási-ca, a pesar de atribuirse su competencia nor-mativa por la Constitución a las Comunida-des Autónomas, mientras éstas no ejerzan suactividad legislativa, incluso habiendo asu-mido tal competencia en su propio Estatutode Autonomía64.

En realidad, la finalidad perseguida por laConstitución, al establecer que la legislaciónbásica sea competencia exclusiva del Estadoes que exista una única regulación normativaaplicable a toda la nación, que evite discrimi-naciones, sin perjuicio de introducir por partede las Comunidades Autónomas aquellaspeculiaridades que les puedan afectar, dentrode las competencias que les hayan atribuidola Constitución y sus Estatutos65.



55 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Seguri-dad Social en el seno...», cit., pág. 18; en el mismo sen-tido, LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relacioneslaborales..., cit. pág. 187.

56 En este sentido, véase, MONTOYA MELGAR, A.(Coordinador), Curso de Seguridad Social, cit., pág. 61.

57 Véase, de forma sintética en PALOMAR OLMEDA, A.y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución de competen-cias en materia de Seguridad Social...», cit., págs. 27-28.

58 Cfr. BLASCO LAHOZ, J. F., La protección asistencialen la Seguridad Social: La ley de prestaciones no contri-butivas, Tirant Lo Blanch, Valencia, 1992, pág. 33.

59 Cfr. DESDENTADO BONETE, A., «Las pensiones nocontributivas en el marco constitucional», (AA.VV) Laspensiones no contributivas MTSS, Colección de Seguri-dad Social, núm. 1, Madrid, 1991, pág. 277.

60 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R.,«La distribución de competencias en materia de Seguri-dad Social...», cit., pág. 29.

61 Cfr. STC 57/1982, 27 de julio, y SSTC de 23 dejunio de 1989 y 26 de septiembre de 1990; véase en esesentido, ALMANSA PASTOR, J. M., Derecho de la SeguridadSocial, cit., pág. 101.

62 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R.,«La distribución de competencias en materia de Seguri-dad Social...», cit., págs. 23-24. Asimismo, PALOMEQUE

LÓPEZ, M. C., «Distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de SeguridadSocial», págs. 77-78.

63 Cfr. STC 111/1986.64 Cfr. STC 1/1982, de 22 de enero.65 Cfr. PEDREIRA, A. E., y PELAYO, S., «Competencias

del poder central y de las Comunidades Autónomas en

Las referencias a la legislación básica deSeguridad Social, incluye, no sólo la Ley, sinotambién el reglamento que desarrolla laLey66, referida a los aspectos sustantivos ofundamentales del Sistema. Es, entonces,cuando se puede conocer por eliminación, lalegislación «no básica». Pero además, la legis-lación básica autoriza que la ComunidadAutónoma dicte, la llamada, ley adicional67, o«no básica». Se trata de una regulación resi-dual de la básica, que no puede ir en contra deninguna previsión de ésta, ya que en ese casosería una ley inconstitucional68. En conse-cuencia, las Comunidades Autónomas al des-arrollar la legislación básica de SeguridadSocial69, pueden promulgar leyes y reglamen-tos que estén en relación con esa legislaciónbásica70. Y así, algunas Comunidades Autó-nomas han previsto el desarrollo de la legis-lación básica en sus Estatutos de Autonomía.E incluso, las competencias no ya legislativas

sino de gestión, así como la ejecución de losservicios administrativos, que son competen-cia de la Comunidad Autónoma con carácterpreferente71. En ese sentido, sería admisibleuna legislación autonómica no básica enmateria de Seguridad Social que complemen-te o refuerce la protección social que propor-ciona la legislación básica del Estado; por elcontrario, le estaría vedada a la legislaciónautonómica la limitación o reducción de laprotección proporcionada por la legislaciónbásica del Estado, tal reducción tendríalugar, por ejemplo, si la protección socialautonómica se presentara como alternativa yno como complementaria a la estatal, y suprotección fuera excluyente, en lugar de adi-cional, de modo que a quien solicitara la tute-la de los poderes públicos autonómicos se leexigiese que renunciara a la protección otor-gada por la Seguridad Social72.

Asimismo, «en los casos de concurrencialegislativa, cada poder podrá dictar el regla-mento correspondiente a su acto legislativo»73.Si existiera conflicto entre una norma regla-mentaria autonómica que desarrolla la leybásica, y otra norma reglamentaria desarro-llada por el Estado, prevalece ésta última.

En resumen, con carácter general, las com-petencias de las Comunidades Autónomas enmateria de Seguridad Social corresponden ala legislación no básica, a la de desarrollo dela básica que corresponde al Estado, así comoa la ejecución de ésta74, en ese sentido se pue-

ESTUDIOS


materia de Sanidad», Jornadas Técnicas sobre SeguridadSocial, IELSS, Madrid, 1984, pág. 201; LOPEZ LÓPEZ, J.,Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit. pág.186.

66 Cfr. SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y lasComunidades Autónomas», cit., págs. 76 y 90; MANRI-

QUE LÓPEZ, F., «La distribución de competencias entre elEstado y las Comunidades Autónomas...», cit., pág. 139;PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distri-bución de competencias en materia de SeguridadSocial...», cit., pág. 23; ALONSO GARCÍA, B., «Las compe-tencias del Estado sobre prestaciones...», cit., pág. 232;MONTOYA MELGAR, A. (Coordinador), Curso de SeguridadSocial, cit., págs. 60-61.

67 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucio-nal de la Seguridad Social en España», cit., pág. 40;GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Cons-titución», cit., pág. 64.

68 Cfr. ENTRENA CUESTA, R., Comentarios a la Consti-tución, Civitas, 1980, pág. 1619.

69 A este respecto, se debe hacer hincapié en que, lalegislación no básica no siempre equivale a desarrolloreglamentario, pues la relación entre ambas normativas(básica y no básica) es horizontal, no de subordinación,por basarse en el principio de competencia y no en el dejerarquía (cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sis-tema español de pensiones no contributivas, pág. 355.

70 Cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La SeguridadSocial y el Estado de las Autonomías», cit., pág. 97

71 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucio-nal de la Seguridad Social en España», cit., pág. 40; delmismo autor, véase, «Comunidades Autónomas y Segu-ridad Social», cit., pág. 192.


73 BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autónomas ySeguridad Social», cit., pág. 190.

74 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de rela-ciones laborales..., cit., pág. 187; en el mismo sentido,GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguri-dad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico:notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad»,cit., pág. 47.

de sostener que en materia de legislación deSeguridad Social, la competencia es compar-tida entre el Estado y las Comunidades Autó-nomas, según sea tal legislación, básica o nobásica, respectivamente75.

A pesar de ello, continúa sin resolverse lacuestión del concreto ámbito de competencialegislativa al que podrían acceder las Comu-nidades Autónomas, pues según lo que se aca-ba de exponer no quedan suficientementedelimitados los aspectos no sustanciales obje-to de regulación por ellas76. Esa es la razónpor la que entendemos que no es posible haceruna relación cerrada de materias legislativasobjeto de competencia de las ComunidadesAutónomas, debiendo aplicarse el criterio dela «residualidad», es decir, el ámbito de com-petencia legislativo de una Comunidad Autó-noma serían, a nuestro juicio, aquellas cues-tiones que no sean consideradas como princi-pios fundamentales del Sistema y que preci-sen de cierta unidad en todo el Estado77.

2.1.2. Legislación básica de carácterformal78

El Tribunal Constitucional ha establecidola doctrina de que la legislación básica debe

ser aprobada por ley formal79. Es necesaria,por tanto, la definición expresa legislativa oexcepcionalmente reglamentaria de la cuali-dad básica de la norma80. Y así, se debe exigirque las normas que tengan el carácter debásicas deben hacerlo constar de formaexpresa en la propia ley o incluso reglamento,o por lo menos que se infiera de la norma81.Como consecuencia de ello, las Cortes puedenser sometidas a control por el Tribunal Cons-titucional, en el caso de que se extralimitenen el contenido de lo que se entiende que esbásico, sin que, por el contrario, puedan defi-nir el contenido de lo no básico para lasComunidades Autónomas, pues ello se deberealizar mediante una ley armonizadora dedisposiciones autonómicas82.

Sin embargo, y con excepción de algunanorma, como la Ley 14/1986, de 25 de abril,General de Sanidad, que expresamente seconceptúa como legislación básica de Seguri-



75 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de rela-ciones laborales..., cit, pág. 204.

76 A este respecto, algunos autores han puesto demanifiesto la extremada complejidad y dificultad quesupone abordar esta cuestión: cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J.M., «La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías»,cit., pág. 84; SALA FRANCO, T., «La Seguridad Social y lasComunidades Autónomas», cit., págs. 60 y siguientes.

77 Se ha apuntado por la doctrina (MANRIQUE LÓPEZ,F., «La distribución de competencias entre el Estado y lasComunidades Autónomas...», cit., pág. 139), que podrí-an atribuirse a las Comunidades Autónomas:

1º) La competencia normativa en materia de organi-zación, gestión y procedimiento de la Seguridad Social.

2º) La competencia en materia de asistencia y pres-taciones complementarias, voluntarias o libres.

3º) La mera gestión patrimonial del régimen econó-mico de la Seguridad Social.

78 Sobre este aspecto específico, véase la exposiciónque hace ALONSO GARCÍA, B., en: El régimen jurídico de la

protección social del minusválido, Civitas, monografías,Madrid, 1997, págs. 113-117.

79 Cfr. SSTC 48/1988, de 19 de abril y 49/1988 de22 de marzo; SSTC 69/1988, de 19 de abril, y 15/1989.Véanse los comentarios a las citadas Sentencias de: GAR-

CÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones económicas..., cit.,pág. 182; MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de com-petencias entre el Estado y las Comunidades Autóno-mas...», cit., pág. 136; PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN

DEL VALLE, R., «La distribución de competencias en mate-ria de Seguridad Social...», cit., pág. 24; LÓPEZ LÓPEZ, J.,Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit., pág.191.

80 Cfr. CASAS BAAMONDE, M. E., «Dos sentencias cons-titucionales sobre competencias de las ComunidadesAutónomas», Revista Española de Derecho del Trabajo,núm. 37, enero-marzo, 1989, pág. 114.

81 Cfr. SSTC 69/1988 de 19 de abril y 248/1988.Véase el comentario de CASAS BAAMONDE, M. E., «Dossentencias constitucionales...», cit., págs. 116 y 117;BLASCO LAHOZ, J. F., Curso de Seguridad Social..., cit.,pág. 81; PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R.,«La distribución de competencias en materia de Seguri-dad Social...», cit., pág. 24; ALONSO GARCÍA, B., «Lascompetencias del Estado sobre prestaciones...», cit.,pág. 234.

82 Cfr. MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de com-petencias entre el Estado y las Comunidades Autóno-mas...», cit., pág. 136.

dad Social83, la mayoría de los preceptos nolo hacen constar de forma expresa. De hecho,en la propia LGSS84, no se indica expresa-mente ese carácter básico, pues en su dispo-sición final primera se afirma, indirecta-mente, la competencia del Estado para pro-mulgarla, pero sin que se precise, si tal com-petencia deriva por su carácter de legisla-ción básica, o por su contenido en materia derégimen económico, o por ambas simultáne-amente85.

En consecuencia, en la noción de legisla-ción básica conviven dos conceptos uno mate-rial y otro formal, que suponen, «respectiva-mente, un contenido esencial de normas bási-cas que han de venir fijadas por norma derango legal»86, de carácter formal.

2.1.3. Legislación básica sobre las pensionesno contributivas de la SeguridadSocial

El concepto material de legislación básicaelaborado por el Tribunal Constitucionalsobre las prestaciones económicas asistencia-les de la Seguridad Social, entre las que des-tacan las pensiones no contributivas, se refie-re, al igual que, con carácter general, en laSeguridad Social, al régimen jurídico de losbeneficiarios (su condición, derechos y obliga-ciones) y a las prestaciones (cuáles son lasmismas y cuáles los requisitos para acceder ymantener su percepción)87.

Respecto al concepto formal de la legisla-ción básica no contributiva88, no se encuentrareconocida de modo expreso en la Ley26/1990, pues ni en su título, ni en su exposi-ción de motivos, ni siquiera su articuladohace referencia a ello. No obstante, el carác-ter básico formal de la Ley 26/1990, y su pos-terior incorporación a la LGSS89, se despren-de, sobre todo, de su estructura90, partiendodel artículo 149.1.17ª de la CE, a la luz de laprevisión contenida en la disposición finalprimera de la LGSS91, y al amparo de losprincipios establecidos en el artículo 41 de laConstitución, que configuran los rasgoscaracterísticos de las prestaciones no contri-butivas de Seguridad Social. Por el contrario,se ha señalado que la anterior Ley 26/1990,de 20 de diciembre, reguladora de las presta-ciones no contributivas y posteriormenteincorporado su contenido en la LGSS, no tie-ne el carácter de legislación básica de Seguri-dad Social, porque en ningún momento hasido calificada como tal, y también porque suregulación se limita a contemplar en exclusi-va tres tipos de contingencias (minusvalías,jubilación y prestaciones por hijo a cargo) conlo que según este razonamiento dista de seruna norma básica al no establecerse un siste-ma universalista, al no proteger todas lassituaciones de necesidad92. Sin embargo, se

ESTUDIOS


83 Cfr. artículo 2.1, de la mencionada Ley. 84 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio,

por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Gene-ral de la Seguridad Social.


86 ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estadosobre prestaciones...», cit., pág. 235; de la misma auto-ra, véase, El Régimen jurídico de la protección social delminusválido, cit., pág. 117.

87 Cfr. ALONSO GARCÍA, B., El Régimen jurídico de laprotección..., cit., pág. 378.

88 Cfr. LóPEZ GANDíA, J., «Los niveles de SeguridadSocial en la Constitución Española...», cit., pág. 21; BLAS-

CO LAHOZ, J. F., Curso de Seguridad Social..., cit., pág. 81.89 Como es sabido, la legislación en materia de pres-

taciones no contributivas contenida esencialmente en laLey 26/90 fue derogada por la LGSS, en su disposiciónderogatoria, letra r), e incorporada a la misma en el Títu-lo II.

90 Cfr. GARCéS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones eco-nómicas..., cit., pág. 183.

91 La citada disposición establece que: La regulacióncontenida en esta Ley será de aplicación general al ampa-ro de lo previsto en el artículo 149.1.17 de la Constitu-ción.

92 Cfr. VALLEJO DA COSTA, R., «prestaciones no contri-butivas y asistencia social; delimitación de títulos com-petenciales», Las prestaciones no contributivas, X Jorna-das Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo yRelaciones Laborales (Edición preparada por Antonio

debe recordar, que la Seguridad Social es unsistema que se va construyendo, nunca esta-rá acabado, porque las situaciones de riesgo yde necesidad van evolucionando, y en funciónde ellas se toman las medidas necesariaspara dotarlas de cobertura suficiente. Elhecho de que la normativa de las prestacionesno contributivas, no regule un sistema uni-versalista perfectamente acabado, sino enevolución, es un argumento insuficiente paranegar que se trate de legislación básica deSeguridad Social.

2.1.4. Competencia normativa de las Comunidades Autónomas enmateria de Pensiones No Contributivasde Seguridad Social

Los Estatutos de Autonomía han venidoasumiendo la competencia referida al des-arrollo y ejecución de la legislación básica delEstado, así como la ejecución de la gestión delrégimen económico de la Seguridad Social93.

Sin embargo, y con independencia de lasdiversas formas de gestión de cada Comuni-dad Autónoma, existe un régimen común deSeguridad Social, es decir, se trata de laactuación de los diversos organismos autonó-micos dentro de un único sistema de la Segu-ridad Social nacional94. Cabría preguntarse

entonces, si, sería posible en algún supuesto,que las pensiones no contributivas se encon-traran dentro del radio de acción de la legis-lación «residual» de las Comunidades Autó-nomas, pues como se ha dicho, no sería posi-ble en lo que se refiera a su legislación básica.Se suscita, por tanto, un nuevo interrogante,consistente en examinar si existiría suficien-te margen en la regulación de las pensionesno contributivas, como para pensar quepudieran ser objeto de una elaboración legis-lativa de carácter marginal o no básica.

La consecuencia de ello viene a ser la mis-ma que la del nivel contributivo, es decir, quela legislación residual competencia de lasComunidades Autónomas en el ámbito de laspensiones no contributivas de la SeguridadSocial será meramente adjetiva, procedimen-tal, de desarrollo de la normativa básica esta-tal, referida a aspectos instrumentales, comopuede ser la organización, gestión, procedi-mientos, etc.95. Incluso, se ha llegado a decirque es prácticamente inexistente esa legisla-ción no básica, ya que carece de interés paralas Comunidades Autónomas96. Sin embargo,quizá esta legislación «no básica», respecto alas pensiones no contributivas podría ser unelemento de importancia, en la búsqueda desoluciones, al conflicto al que más adelante sealudirá, acerca de la posibilidad de otorgar un



Ojeda Avilés), Editorial Trotta y Consejo Andaluz deRelaciones Laborales, Madrid, 1992, pág. 318.

93 Cfr. artículo 20.2, de la Ley Orgánica 6/1981, de30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Anda-lucía; artículos 34.3, y 35 de la Ley Orgánica 10/1982,de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias;artículo 17.2, de la Ley Orgánica 4/1979, de 18 dediciembre, de Estatuto de Autonomía de Cataluña; artí-culo 33.2, de la Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, deEstatuto de Autonomía para Galicia; artículo 54, de laLey Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegra-ción y Mejoramiento del Régimen Foral de Navarra; artí-culo 18.2, de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciem-bre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco; artí-culo 38.2, de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, deEstatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

94 Cfr. MULAS GARCÍA, A., «Seguridad Social, Consti-tución y Autonomías», (AA.VV.) Jornadas sobre Derecho

del Trabajo y Constitución, IELSS, Madrid, 1985, pág.470.

95 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autóno-mas y Seguridad Social, cit., pág. 192; DE LA VILLA GIL, L.E., «Potestades normativas de las Comunidades Autóno-mas en materia...», cit., pág. 21. Viene al caso, la deci-sión (calificada como experiencia piloto para 2002, quese viene realizando, de año en año, por sus buenosresultados) de la Entidad gestora de pensiones no contri-butivas de la Comunidad Valenciana, de obviar la obli-gación de la presentación de la declaración de ingresosreferida al año anterior (artículo 16.2 del RD 357/1991),a los beneficiarios de las pensiones citadas, y ello, conobjeto de facilitar y agilizar dicha obligación mediante lasimple consulta por la Entidad gestora de los datosobrantes en la Agencia Tributaria.

96 Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., La Seguridad Socialen España, Aranzadi, Pamplona, 1999.pág. 66.

complemento a los perceptores de pensionesno contributivas.

2.2. El Concepto de «régimeneconómico» de la Seguridad Socialen la Constitución, comocompetencia exclusiva del Estado

El concepto de «régimen económico» de laSeguridad Social, se ha definido como «ladeterminación de los recursos del sistema ysu distribución territorial y funcional»97.Comprende, la cotización (nivel contributivo),cuantía de las prestaciones y régimen finan-ciero (que la Constitución no ha definido deforma clara, y que habría que buscar en elCapítulo VIII del Título I de la LGSS)98.

El Tribunal Constitucional ha reiterado endiversas ocasiones que el régimen económicode la Seguridad Social es el económico�finan-ciero (determinación de cuotas, financiación)99.

Por otro lado, el Estado tiene competenciaexclusiva en materia de régimen económicode la Seguridad Social, no sólo con base en elartículo 149.1.17ª de la Constitución, sinotambién como consecuencia de la aplicacióndel principio de caja única (Real Decreto2318/1978, de 15 de septiembre y Real Decre-to 1314/1984, de 20 de junio)100. Se reserva,por tanto, la plena competencia legislativa enmateria de régimen económico con el objetivo

de «mantener un sistema de prestaciones soli-darias en beneficio de todos los españoles»101.

De todo ello se desprende que no hubierasido necesario que figurara de forma expresala competencia exclusiva del Estado en mate-ria de régimen económico en el artículo149.1.17ª, de la Constitución, pues en estemismo artículo ya se hace mención a la legis-lación básica, como competencia exclusiva delEstado, y por tanto el régimen económico alformar parte de la normativa básica de Segu-ridad Social se entiende incluido como compe-tencia exclusiva del Estado, por lo que pocoañade esa referencia al régimen económico dela Seguridad Social102. Pero es que, además,esa exclusividad en materia de régimen eco-nómico, comprende no solamente la legisla-ción básica, sino «la legislación de todo tipo,básica o no, incluyendo los reglamentos, ynormas de cualquier clase, y actos de ejecu-ción con gran amplitud»103.

Ello supone la imposibilidad de que lasComunidades Autónomas asuman cualquiertipo de competencias, ni de gestión siquiera,con respecto al régimen económico de laSeguridad Social, aunque, quedaría la posibi-lidad de que actuaran como «delegados o cola-boradores del Estado para la recaudación,gestión...»104, en una interpretación amplia

ESTUDIOS


97 DE LA VILLA GIL, L. E., «Potestades normativas de lasComunidades Autónomas en materia...», cit., pág. 21; lamisma definición utilizan: SALA FRANCO, T., «La Seguri-dad Social y las Comunidades Autónomas», cit., pág. 90,y MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de competenciasentre el Estado y las Comunidades Autónomas...», cit.,pág. 145.

98 Cfr. LÓPEZ GANDÍA, J., «Los niveles de SeguridadSocial en la Constitución Española...», cit., pág. 21.

99 Véanse, la STC 27/1983, de 2 de abril, sobre elrecargo en la cotización de las horas extraordinarias, asícomo la STC 46/1985, de 26 de marzo.

100 Cfr. BLASCO LAHOZ, J. F., La protección asisten-cial..., cit., pág. 37.

101 BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las compe-tencias entre...», cit., pág. 464.

En ese sentido, la STS de 8 de marzo de 1999, seña-la que «la mención separada en la Constitución artículo149.1.17º del régimen económico como función exclu-siva del Estado (...) garantiza la unidad del sistema deSeguridad Social, y no sólo la unidad de su regulaciónjurídica, impidiendo diversas políticas territoriales decada una de las Comunidades Autónomas (...) preser-vando (...) un régimen público único y unitario de Segu-ridad Social para todos los ciudadanos».

102 Cfr. PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Las competenciasde las Comunidades Autónomas en materia laboral y deSeguridad Social», cit., pág. 412.

103 ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J. L., Institu-ciones..., cit., pág. 52.

104 BORRAJO DACRUZ, E., «Comunidades Autónomasy Seguridad Social», cit., págs. 192-193; en el mismo

del artículo 156.2, de la Constitución, referi-da a los recursos tributarios, sin que se acier-te a comprender las razones por las cuales nose aplica igual criterio con respecto a losrecursos de la Seguridad Social105.

Sin embargo, sí podría el Estado transferira las Comunidades Autónomas la gestión delos servicios106, y también puede, como eslógico, reservarse para sí esa gestión107. Dehecho, algunas Comunidades Autónomashan asumido la gestión del régimen económi-co de la Seguridad Social, debiéndose inter-pretar la gestión con facultades inferiores a laejecución del mismo, ya que «la potestad deejecutar sería de la titularidad exclusiva delEstado, pero el sujeto que ejecuta o gestionael régimen económico puede ser una entidadestatal o puede ser una Comunidad Autóno-ma»108. En este último caso, debe sujetarseestrictamente al régimen que fijen las nor-mas estatales109. Ello no impide la creaciónde órganos autonómicos que asuman compe-tencias tanto de dirección, vigilancia y tutelaque en el ámbito estatal corresponden al

Estado Central con el límite de las facultadesde decisión relativas al «régimen económico»de la Seguridad Social, así como el estableci-miento de entes gestores que desplacen a losestatales110.

En otras palabras, sería aplicar la teoríade los poderes implícitos de la jurisprudenciaconstitucional alemana, que consiste en queel Estado tiene competencias exclusivas conrespecto al régimen económico de la Seguri-dad Social, especialmente sobre su ejecuciónbásica, dejándose a las Comunidades Autóno-mas la ejecución marginal de aquélla111.Según ello, el Estado puede delegar a unaComunidad Autónoma algunas funciones enmateria de régimen económico, pero en nin-gún supuesto la competencia o la titularidadsobre tales funciones, sino tan sólo las facul-tades de gestión que se realizan por cuenta ysujetas al control del Estado112. Ello exige laconcreción de cuáles son las funciones quecomprende el marco de la ejecución de servi-cios o marginal113. En ese sentido, algunasmaterias de contenido económico que puedenser gestionadas por las Comunidades Autó-nomas son: la aprobación del gasto y ordena-ción del pago dentro del presupuesto consig-nado, materializaciones de actos de gestiónpatrimonial, contratación de obras, serviciosy suministros dentro de los límites presu-puestarios114. En definitiva, se trasladan a laComunidad Autónoma la distribución de lasdiversas iniciativas que hubiera llevado a



sentido, cfr. DESDENTADO BONETE, A., «El régimen econó-mico de la Seguridad Social y las Autonomías», RevistaEspañola de Derecho Administrativo, núm. 38, 1983,págs. 355 y 360; MARTÍN PUEBLA, E., «Claves para la ges-tión descentralizada de la Seguridad Social. A propósitode la Sentencia del Tribunal Constitucional 124/1989,de 7 de julio», Relaciones Laborales, Vol. II, 1990, pág.254.


106 Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucio-nal de la Seguridad Social en España», cit., pág. 40.

107 Cfr. GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Socialen la Constitución», cit., pág. 64.

108 FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «La Seguridad Social yel Estado de las Autonomías», cit., págs. 100-101; en elmismo sentido, PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de laSeguridad Social en el seno...», cit., pág. 21; GONZÁLEZ

BIEDMA, E., «Competencias de la Comunidad AutónomaAndaluza en materia de Seguridad Social», II JornadasUniversitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo, Institu-to de Estudios Laborales y de Seguridad Social, MTSS,Madrid, 1985, págs. 429-430.

109 Cfr.ALONSO OLEA, M., y TORTUERO PLAZA, J. L., Ins-tituciones..., cit., pág. 444.

110 Cfr. DE LA VILLA GIL, L. E., «Potestades normativasde las Comunidades Autónomas en materia...», cit., pág.22.

111 Cfr. MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de com-petencias entre el Estado y las Comunidades Autóno-mas...», cit., pág. 145.


113 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Segu-ridad Social en el seno...», cit., pág. 21.

114 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de rela-ciones laborales..., cit., pág. 210; en el mismo sentido,PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distri-bución de competencias en materia de SeguridadSocial...», cit., pág. 17.

cabo el Estado, con lo que las decisiones setoman de forma más cercana al administra-do, con el límite establecido en el Presupues-to, de modo que las resoluciones deberán serconvenientemente administradas para nosobrepasar el citado límite.

Existe otra corriente doctrinal115 que limi-ta las competencias exclusivas del Estado a lalegislación del régimen económico, siendoposible la ejecución de sus servicios a cargo delas Comunidades Autónomas116. Pues al refe-rirse a diversas actividades instrumentalescomo inscripción de empresas, afiliación altasy bajas, relacionadas con deberes no directa-mente económicos de la Seguridad Social,podría la Comunidad Autónoma asumir lacompetencia ejecutiva del régimen económi-co. Pero, entonces, no hubiera sido necesarioañadir por la Constitución, que el Estado tie-ne competencia exclusiva en materia derégimen económico. Luego, esa competenciatrasciende a la mera actividad legislativa enmateria económica. En ese sentido, la STC146/1992, de 16 de octubre, y con respecto ala gestión del régimen económico, no permi-tió que la Comunidad Autónoma establecie-ra bonificaciones a las cotizaciones de laSeguridad Social por tratarse de régimeneconómico117. De igual modo que tampocoparece razonable que pueda imponer recar-

gos de cotización, por los motivos que fue-ren118.

Con respecto a subvenciones, y comoexcepción al principio de territorialización, elTribunal Constitucional establece en quésupuestos es posible la gestión del Estado, sinperjuicio de que las Comunidades Autónomastengan o no, título competencial, siendo lossiguientes:

1) Cuando su objetivo sea la efectividadplena de la medida de fomento; 2) Cuando setrate de garantizar el principio de igualdadde todos los beneficiarios del territorio nacio-nal; 3) Cuando tenga por objeto evitar reba-sar la cuantía destinada, siempre que searazonablemente justificado o se deduzca de lanaturaleza y contenido de la ayuda119.

En otras sentencias más recientes, comolas SSTC 102/1995, y 195/1996, no se discutela competencia exclusiva del Estado en mate-ria de régimen económico de la SeguridadSocial. De modo que el Tribunal Constitucio-nal ha ampliado tanto el concepto de régimeneconómico, que ha dejado poco espacio paraposibles competencias, incluso de mera ejecu-ción, a las Comunidades Autónomas paraactuar en tal materia120, cumpliéndose así elaforismo de que «quien recauda y gestiona,dispone del impuesto como propio y ordena elgasto»121. De ahí, el creciente interés de lasautonomías por retener en su ámbito territo-rial los ingresos que se recaudan en materiade Seguridad Social, pese a tener carácterestatal.

ESTUDIOS


115 Cfr. MARTÍN PUEBLA, E., «Claves para la gestióndescentralizada...», cit., pág. 254, nota 19.

116 En este sentido, véase, la STC 124/1989 de 7 dejulio, sobre el Real Decreto 1314/1984, relativo a laregulación de las competencias de la Tesorería Generalde la Seguridad Social, que incluiría tanto la ejecucióndel régimen económico-financiero, como la del régimeneconómico-administrativo. Véanse los comentarios a lacitada Sentencia, en, MARTÍN PUEBLA, E., «Claves para lagestión descentralizada...», cit., pág. 258; PALOMAR

OLMEDA, A. y ZATARAIN DEL VALLE, R., «La distribución decompetencias en materia de Seguridad Social...», cit.,especialmente, págs. 53-57; LÓPEZ GANDÍA, J., «Los nive-les de Seguridad Social en la Constitución Española...»,cit., pág. 21; PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de laSeguridad Social en el seno...», cit., pág. 32.

117 Cfr. BLASCO LAHOZ, J. F., Curso de SeguridadSocial..., cit., pág. 83.

118 Cfr. MULAS GARCÍA, A., «Seguridad Social, Consti-tución y Autonomías», cit., pág. 458.

119 Cfr. ALONSO GARCÍA, B., El Régimen jurídico de laprotección social del minusválido, cit., pág. 132.

120 Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTE-

GA, S., Compendio de Seguridad Social, 4ª edición, Tec-nos, Madrid, 1991 pág. 91.

121 BORRAJO DACRUZ E., «Distribución de las compe-tencias entre...», cit., pág. 465; del mismo autor, véase,igualmente, «Comunidades Autónomas y SeguridadSocial, cit., pág. 193.

En definitiva, a diferencia de lo previsto enla Constitución, con respecto a la competenciaque denominamos «residual» de las Comuni-dades Autónomas en materia de legislaciónde Seguridad Social, en la cuestión del régi-men económico de la Seguridad Social no seadmite en absoluto que las ComunidadesAutónomas asuman ningún tipo de competen-cia en materia económica, por insignificanteque pudiera ser. Ni tan siquiera las pensionesno contributivas, a pesar de su naturalezaeminentemente asistencial y de ser posible sugestión por las Entidades Autonómicas pue-den ser financiadas por éstas, sino que, portratarse de materia de régimen económico deSeguridad Social, tales pensiones son finan-ciadas por el presupuesto de la SeguridadSocial estatal. En consecuencia, sobre estepunto no se deberían plantear conflictos deinterpretación porque la norma constitucio-nal es suficientemente explícita.

2.3. La ejecución de los serviciosde la Seguridad Social a cargo de las Comunidades Autónomas, en especial de las PensionesNo Contributivas

En el último inciso del artículo 149.1.17ª,de la Constitución se deja un margen deactuación, de cierto protagonismo, a las Auto-nomías al permitir que puedan ejecutar losservicios de la Seguridad Social122. Se dife-rencia por ello, de la competencia legislativaque comparte con el Estado, en que, respectoa la ejecución de los servicios de la SeguridadSocial, la competencia es exclusiva de lasComunidades Autónomas123. Así ha ocurrido

con las pensiones no contributivas, en aque-llas Comunidades Autónomas que han asu-mido las funciones y servicios del IMSER-SO124 (anterior INSERSO125). De forma queson las Comunidades Autónomas, a través desus órganos correspondientes, quienes reali-zan la ejecución126 de dichos servicios, consis-tentes en la gestión y tramitación de los expe-dientes de tales pensiones127, de la misma for-ma que otros órganos autonómicos son losencargados de determinar el grado de laminusvalía o enfermedad crónica, en lossupuestos de invalidez no contributiva128.

No se trata de una descentralización de losentes de la Seguridad Social, en su sentidomás pleno, sino de transferencias (entendi-das como el traspaso de los servicios inheren-tes a las competencias)129, que pueden serasumidas por la Comunidad Autónoma, con-siderándose realizadas si ya funcionaba enrégimen de descentralización130.



122 Con respecto a las competencias de ejecuciónvéase de forma más amplia LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos auto-nómicos de relaciones laborales..., cit., págs. 205-213.

123 Cfr. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., «Incremento delas pensiones no contributivas por las ComunidadesAutónomas» (comentario a la Sentencia del TribunalConstitucional 239/2002, de 11 de diciembre), cit.,pág. 494.

124 Instituto de Migraciones y Servicios Sociales,regulado por Real Decreto 238/2002, de 1 de marzo, deestructura orgánica y funciones del Instituto de Migra-ciones y Servic ios Socia les . Por Real Decreto1600/2004, de 2 de julio, pasa a denominarse Institutode Mayores y Servicios Sociales (disposición final terce-ra).

125 Instituto Nacional de Servicios Sociales.126 La ejecución de las normas estatales a cargo de la

Comunidad Autónoma se diferencia de la ejecución porparte de la Administración del Estado, en que aquéllaestá «exenta de la cadena jerárquica del Estado y gober-nada directamente por los órganos políticos autonómi-cos» (GARCÍA DE ENTERRÍA, E., La ejecución autonómica dela legislación del Estado, Editorial Civitas, Madrid, 1983,pág. 40).

127 Cfr. artículo 21.1, del RD 357/1991, de 15 demarzo, de desarrollo de la Ley 26/1990 de prestacionesno contributivas.

128 Cfr. artículo 21.2, del RD 357/1991, en relacióncon los artículos 6, 7 y 8 del Real Decreto 1971/1999, de23 de diciembre, de procedimiento para el reconoci-miento, declaración y calificación del grado de minusva-lía (BOE de 26-1-2000).

129 STC 25/1983, de 7 de abril, f. j. tercero.130 Cfr. MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de com-

petencias entre el Estado y las Comunidades Autóno-mas...», cit., pág. 145.

No obstante, aunque no se hubieran trans-ferido a las Comunidades Autónomas los ser-vicios del IMSERSO, la disposición adicionalcuarta, 2º apartado, de la Ley 26/1990, preve-ía la posibilidad de establecer conciertos delGobierno con las Comunidades Autónomas,con el objeto de que las pensiones no contri-butivas puedan ser gestionadas por éstas131.Algún autor se pregunta si con todo ello, sub-yace la intención de primar el abandono porparte de las Comunidades Autónomas deldenominado «viejo sistema de pensiones asis-tenciales»132. Realmente no parece que fueraesa la intención, pues tales pensiones asis-tenciales, acabarán por desaparecer133, puesnadie puede acogerse a ellas, al haber sidoderogada la disposición que las regulaba, sinperjuicio de que se mantenga para aquellosque ya eran beneficiarios en el momento de laderogación. Más bien, podría justificarse talatribución, en que anteriormente ya se vení-an gestionando las prestaciones económicasasistenciales a ancianos y minusválidos porlas Comunidades Autónomas, en virtud de lastransferencias de los servicios sociales134. Perosobre todo, la razón que ha llevado al legisla-dor a facilitar que la gestión de las pensionesno contributivas se realice por las Comunida-des Autónomas ha sido, la de dar cumplimien-to al inciso final del artículo 149.1.17ª de laConstitución, al permitir la ejecución de losservicios de la Seguridad Social135. Tampoco

se debe desconocer que las pensiones no con-tributivas revisten una naturaleza especial,su asistencialidad, que sobresale de formanotoria, y por ello se considera apropiado queel mismo organismo autonómico que gestionasus propias prestaciones de carácter asisten-cial, sea el que se encargue de las del nivel nocontributivo.

Todo ello, sin olvidar que nos encontramosante un organismo propio de autogobierno dela Comunidad �los entes gestores propios�,según el artículo 148.1, de la Constitución,cuya función no es sólo el logro de sus propiosobjetivos, sino que forma parte de «una orga-nización instrumental que sirve a los fines dela totalidad del Estado �y por tanto� excluirí-an aquellas soluciones autonómicas»136 quepudieran poner en peligro los principios dearmonización y coordinación, así como de uni-formidad que hagan posible la política nacio-nal de Seguridad Social, concretada en la ges-tión de las pensiones no contributivas137.

En lo que respecta a la ejecución del régi-men económico, en los términos examinados,a la Comunidad Autónoma le corresponderíala competencia de la aprobación del gasto,que en el caso de las pensiones no contributi-vas sería el reconocimiento de la concesión deuna pensión concreta, y al Estado la compe-tencia para realizar el pago con cargo al Pre-supuesto de la Seguridad Social138.

Con respecto a la alta inspección139, lacompetencia se reserva al Estado, pero, ade-

ESTUDIOS


131 Tales conciertos se rigen por el RD 357/1991, asícomo por lo que se disponga en aquellos. A este respec-to véase la disposición adicional séptima del RD357/1991.

132 Cfr. GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones eco-nómicas..., cit., pág. 185, nota núm. 437.

133 En ese sentido, en el año 1994 existían 241.249beneficiarios de pensiones asistenciales, disminuyendosu número, de año en año, hasta llegar en agosto de2004 a los 70.218 beneficiarios (página web mtas.es, enestadísticas laborales).

134 Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTE-

GA, S., Compendio,..., cit., pág. 89.135 Sobre la gestión de las pensiones no contributi-

vas, véase LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de rela-ciones laborales..., cit., págs. 214-218.

136 MULAS GARCÍA, A., «Seguridad Social, Constitu-ción y Autonomías», cit., pág. 469.

137 Cfr. PALOMAR OLMEDA, A., «El modelo de la Segu-ridad Social en el seno...», cit., pág. 20.

138 Cfr. DESDENTADO BONETE, A., «El régimen econó-mico de la Seguridad Social y las Autonomías», cit., pág.363. El pago, realmente, lo realiza la Tesorería Generalde la Seguridad Social, aunque se hace efectivo a travésde la Comunidad Autónoma respectiva.

139 Para una mayor profundización sobre esta cues-tión puede consultarse, ALONSO GARCÍA, B., El Régimenjurídico de la protección social del minusválido, cit.,págs. 126-129.

más, las Comunidades Autónomas debenfacilitar «a la Administración del Estado lainformación que ésta solicite sobre las mate-rias correspondientes»140, como manifesta-ción del principio de cooperación que debepresidir las relaciones entre las Administra-ciones Territoriales. Una muestra de ello es«la constitución y actualización permanentede la base de datos de las pensiones no contri-butivas141, con la finalidad de llevar a cabo lafunción estadística; a efectos registrales deentidades y centros dedicados a la prestaciónde servicios sociales cuyo ámbito de actuaciónse extienda a más de una Comunidad Autó-noma, funciones todas ellas que se reserva elEstado, según los decretos de traspaso»142.

3. EL SUPLEMENTO AUTONÓMICOOTORGADO A BENEFICIARIOS DEPENSIONES NO CONTRIBUTIVAS

3.1. Planteamiento de la cuestión

Las pensiones no contributivas han ocupa-do un inusual protagonismo a causa del deba-te originado por algunas Comunidades Autó-nomas, que, basándose en su competenciaconstitucional en materia de asistencia social

(artículo 148.1.20), han adicionado una ayu-da económica a la pensión (de jubilación o deinvalidez) que perciben los beneficiarios, dela modalidad no contributiva de SeguridadSocial.

El tema de fondo que se plantea, es, la desi, las prestaciones económicas de un sistemade protección social (la Seguridad Social en elpresente caso) pueden ser complementadaspor las prestaciones económicas de otro siste-ma de protección social (la AsistenciaSocial)143. Concretamente, si una ComunidadAutónoma, puede, con base en su competen-cia en materia de asistencia social, y con suspropios recursos financieros, complementar,o mejor dicho, suplementar144, la cuantía eco-nómica de la pensión no contributiva de unbeneficiario de la Seguridad Social.

Parece que, si cada Administración (Esta-do y Autonomía) respetan sus competenciasno debería plantearse ningún problema. ElEstado otorga una prestación de SeguridadSocial y la Autonomía concede una prestaciónde asistencia social145.

Conviene advertir, desde un principio quese debe descartar que se trate de elevar lacuantía económica de las pensiones no contri-butivas (competencia del Estado por afectaral régimen económico), sino, si es posible adi-



140 Artículo 21.a), de la Ley Orgánica 9/1992, de 23de diciembre de transferencia de competencias a lasComunidades Autónomas.

141 La disposición adicional decimoctava.3 de laLGSS, establece que las pensiones de invalidez y jubila-ción, en sus modalidades no contributivas, deben que-dar integradas en el Banco de Datos en materia de pen-siones públicas constituido en el Instituto Nacional de laSeguridad Social y gestionado por dicho organismo. EseRegistro de Prestaciones, único para todo el territorionacional supone que la gestión de las pensiones se reali-za de forma más ágil y eficaz. Siendo útil, además, pormotivos financieros y estadísticos. Y sobre todo para evi-tar situaciones improcedentes tales como duplicidadescon respecto a un mismo beneficiario, cambio de sudomicilio, competencias funcional y territorial etc.

142 ALONSO GARCÍA, B., «Las competencias del Estadosobre prestaciones...», cit., pág. 244; de la misma auto-ra en, El Régimen jurídico de la protección social delminusválido, cit., pág. 127.

143 Cfr. MORENO REBATO, M, Régimen jurídico de laasistencia social, cit., pág. 139.

144 No resulta clara la distinción entre complemen-tario y suplementario, señalándose que aunque ambostérminos implican la adición de alguna cosa, con carác-ter general podría considerarse «como complementarioaquello que complementa un conjunto, y como suple-mentario aquello que se añade a un conjunto previa-mente definido. Prestaciones complementarias seríanlas internas que completan el sistema, y suplementariaslas externas que aportan una protección adicional alconjunto de las inicialmente previstas» (FARGAS FERNÁN-

DEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensionesno contributivas, cit., pág. 368, nota 927).

145 FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «Pensiones no contribu-tivas versus asistencia social. Notas introductorias», Pen-siones por Jubilación o Vejez, Thomson-Aranzadi, CizurMenor, 2004, pág. 672.

cionar a esa pensión no contributiva de Segu-ridad Social, una prestación económica deasistencia social, competencia de la Comuni-dad Autónoma146, y financiada con los presu-puestos de la propia Comunidad147. Esto queparece un caso de laboratorio, ya fue objeto depredicción, incluso antes de la aparición delas prestaciones no contributivas148, e incluso

existen antecedentes no muy conocidos en laépoca de aparición de las pensiones no contri-butivas149.

En sí mismo no parece que tenga mayorrelevancia. ¿Qué tiene de malo que unaComunidad Autónoma quiera ayudar a laspersonas que acreditan encontrarse en unareal situación de necesidad? y, ¿Quién seencuentra en mayor necesidad que aquellaspersonas sin recursos económicos suficientes,que, además son ancianas o minusválidas?

El núcleo de la cuestión radica en la discu-tida conexión de tales ayudas asistencialescon una modalidad de protección de Seguri-dad Social, como son en el presente caso, laspensiones no contributivas del Sistema150.

ESTUDIOS


146 No obstante, hay quien considera que «las pres-taciones complementarias autonómicas son conceptual-mente prestaciones de Seguridad Social desde un puntode vista material (aunque no orgánico), ya que se pagana personas que se hallan en las tipificadas contingenciasde invalidez o vejez, y que cumplen con los mismosrequisitos que se exigen para las pensiones no contribu-tivas» (FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistemaespañol de pensiones no contributivas, cit., págs. 374-375).

147 En ese sentido, la forma de establecer los com-plementos autonómicos no es indiferente, pues, laComunidad Autónoma de Cataluña al instaurar el citadocomplemento refiriéndolo a las instituciones de Seguri-dad Social, en lugar de a las instituciones propias deAsistencia Social, invadió, a diferencia de Andalucía yBaleares, las competencias reservadas por la Constitu-ción en esta materia a los Poderes centrales del Estado,de tal manera que en lugar de considerarse un comple-mento exterior a las pensiones de Seguridad Social, for-maría parte de las pensiones de Seguridad Social. Enotras palabras, «por contraste con lo que hace Cataluña,las demás Comunidades respetan las competencias delEstado en orden a la ordenación básica y el régimeneconómico de las instituciones de Seguridad Social yacuden a sus instituciones propias y exclusivas de asis-tencia social para garantizar en sus territorios unos ingre-sos mínimos de subsistencias» (GONZALO GONZÁLEZ, B.,«Reparto competencial y complementariedad de lasprestaciones sociales básicas», Foro de Seguridad Social,núm.1, 2000, pág. 20.

148 En ese sentido, ya se escribió en 1986, que «elrégimen público de Seguridad Social habrá de incluirprestaciones económicas no contributivas (y asistencia-les). A su vez, los regímenes autonómicos de AsistenciaSocial podrían, en teoría, prever prestaciones de estecarácter (y se pregunta a continuación) ¿Se podría pro-ducir, entonces una duplicación de las mismas presta-ciones? Si así fuera la irracionalidad de esta situaciónestaría fuera de toda duda. Encontraríamos al Estado y alas Comunidades Autónomas soplando, en absurdacompetencia y con toda la fuerza de sus pulmones, susrespectivos instrumentos... para tocar la misma melodía»(AZNAR LÓPEZ, M., «Reforma de la Seguridad Social y

legislación autonómica de Servicios Sociales: Notas parala sinfonía incompleta de la protección social», Docu-mentación Social, núm. 64, julio-septiembre, 1986,pág. 99).

149 En Navarra, la Ley Foral 20/1991, de 24 dediciembre, habilitó un crédito extraordinario de 400millones de pesetas para la concesión de un comple-mento a los beneficiarios de pensiones no contributivas,pensiones del FAS y de Ayudas a mayores de sesenta ycinco años. Dicha Ley fue el resultado de un acuerdopor el que los representantes de la Administración Foralde Navarra con los representantes sindicales y empresa-rios integrantes de la Mesa de Asuntos Sociales para laConcertación Social en Navarra, se comprometieron acomplementar las pensiones no contributivas de modoque el conjunto de tales pensiones más el complementoa las mismas alcanzase la cantidad mínima de 33.000pesetas mensuales. Lo que supuso un importante incre-mento (27%) sobre las 26.000 pesetas mensuales delimporte de las pensiones no contributivas establecido enla Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991.

150 En este sentido, las pensiones no contributivasson conceptualmente prestaciones de Seguridad Socialpor varias razones: porque tutelan situaciones de nece-sidad (artículo 41 CE); porque estas situaciones tuteladasson precisamente la jubilación y la invalidez, situacionesde cobertura típicas de la Seguridad Social (desde elRetiro Obrero y el Convenio 102 OIT), porque el legisla-dor las ha integrado normativamente en un sistema orégimen de carácter público con el resto de prestacionesde Seguridad Social; y, porque se otorgan prestacionesen metálico de naturaleza no contributiva, supletorias alnivel contributivo (cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis críti-co del sistema español de pensiones no contributivas,

Esa intervención autonómica de mejora delmínimo estatal, pese a reconocerse que tienedistintas características151, ha sido interpre-tada como una construcción polémica, al pro-vocar inevitables distorsiones y desigualda-des territoriales, cercanas a la insolidaridadrespecto a las demás Comunidades Autóno-mas152. Sin embargo, tal actuación, por partede la Comunidad Autónoma andaluza, fuedeclarada constitucional por STC 239/2002,de 11 de diciembre de 2002153, siendo a conti-

nuación regulada de forma muy distinta a laSTC mencionada, por el apartado 4 del artí-culo 38 de la LGSS154, incorporado por Ley52/2003, de 10 de diciembre, de disposicionesespecíficas en materia de Seguridad Social.

Es evidente, que tanto la mencionadaSTC, en donde «prima la decisión político-jurídica (la justicia social) sobre la técnico-jurídica (coherencia)»155, como el citado pre-cepto incorporado a la LGSS, mantienen pos-turas enfrentadas, pero, qué duda cabe, cons-tituyen las bases de mayor peso para ladefensa de cada una de ellas, y deben estarpresentes, a la hora de llevar a cabo el análi-sis de este asunto tan difícil de resolver ade-cuadamente, y ello, pese a que la STC239/2002, y el citado apartado 4 del artículo38 de la LGSS, presentan graves deficiencias,como pronto ha de verse.

Asimismo, también deberían tenerse pre-sentes, en el análisis del problema, las mani-festaciones de la opinión pública, en los estu-dios preparatorios para la Ley de Prestacio-nes No Contributivas, en donde, respecto a lacuantía de las pensiones, el 60% de losencuestados opinó que debería ser la mismapara toda España, mientras que el 16% pen-saba que el Estado debería garantizar unacantidad uniforme, pudiendo la ComunidadAutónoma añadir el complemento que consi-derara oportuno156. Esta segunda postura



cit., pág. 373), de hecho, el nuevo Reglamento CE883/2004, de 29 abril, de Coordinación de los Sistemasde Seguridad Social, entiende por prestaciones especia-les en metálico no contributivas, «aquellas que tienenpor objeto proporcionar, cobertura adicional, sustituto-ria o auxiliar de los riesgos cubiertos por las ramas deseguridad social (contributiva), que garantice a las perso-nas en cuestión unos ingresos mínimos de subsistenciarespecto a la situación económica y social en el Estadomiembro de que se trate» (artículo 70).

151 Se han señalado como diferencias entre las pen-siones no contributivas y los complementos autonómi-cos, las siguientes: «las prestaciones complementariasautonómicas se conceden para afrontar unas situacionesde necesidad complementarias �por consiguiente: dis-tintas�; y su régimen jurídico es asimismo distinto al delas prestaciones estatales; las prestaciones autonómicasson accesorias a las estatales que las complementan, si seextingue esta última cesa el derecho a percibirse aquellaprimera; no consolidan un derecho sino que son depen-dientes de la existencia de una dotación presupuestaria,de forma que terminado el ejercicio, salvo que se efec-túe una nueva dotación presupuestaria y concesión delcomplemento los interesados no han consolidado elderecho a percibir una prestación autonómica; y final-mente, las pensiones estatales son un derecho común yuniforme en todo el Estado, mientras que los suplemen-tos autonómicos son de importe ligeramente distinto encada Comunidad Autónoma que las ha instaurado» (FAR-

GAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistema español depensiones no contributivas, cit., pág. 375).

152 Cfr. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., «Incremento delas pensiones no contributivas por las ComunidadesAutónomas» (comentario a la Sentencia del TribunalConstitucional 239/2002, de 11 de diciembre), cit., pág.483.

153 En el FJ 10ª de la Sentencia se resume la conclu-sión a la que se llega por el alto Tribunal, cuando entien-de que «ninguno de los preceptos del Decreto 284/1998infringe las competencias del Estado en materia deSeguridad Social (art. 149.1.17 CE), ni tampoco el art.

149.1.1 CE en relación con las pensiones no contributi-vas de invalidez y jubilación de dicho Sistema de Seguri-dad Social, puesto que regulan una prestación en mate-ria de asistencia social, de competencia exclusiva de laComunidad Autónoma».

154 «Cualquier prestación de carácter público quetenga por finalidad complementar, ampliar o modificarlas prestaciones económicas de la Seguridad Social, tan-to en sus modalidades contributiva como no contributi-va, forma parte del sistema de la Seguridad Social».

155 MOLINA NAVARRETE, C., «»Polvos y lodos»: comple-mentos autonómicos a pensiones no contributivas ¿frau-de constitucional o justicia social? (Reflexiones a propósi-to del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», cit., pág. 41.

156 Cfr. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL,Estudios preparatorios para la Ley de prestaciones no

(minoritaria), conduce a la negación de que laprotección social estatal pueda ser considera-da como un máximo que no puede ser violadopor la protección autonómica; al contrario sepiensa que nos encontramos ante un impera-tivo relativo que se respeta cuando se mejora;en consecuencia, con arreglo a este criterio,las ayudas autonómicas complementarias nodeben suponer una oposición a las pensionesno contributivas establecidas por el Esta-do157.

En esa línea, no parece que si una Comu-nidad desea elevar el bienestar (mal llamadopor las insuficientes ayudas que proporciona)de los ciudadanos con menos recursos econó-micos, que residen en su territorio, supongaello un conflicto de competencias sobre laSeguridad Social, en su vertiente legislativa ode régimen económico, precisamente porqueel núcleo del debate no se centra en el repartode competencias en materia de SeguridadSocial, sino en si se puede adicionar una ayu-da de asistencia social a la pensión no contri-butiva de Seguridad Social; y hay quienesentienden que las ayudas económicas de asis-tencia social externa158 que se otorgan a bene-ficiarios del Sistema no deberían suplemen-tar una prestación de Seguridad Social, puescon ello se pondría en evidencia que ésta nodispone de medios suficientes para atajar lassituaciones de necesidad que, en su caso,pudieran sufrir sus beneficiarios, pues preci-samente la asistencia social viene a cubriraquellos huecos a los que no llega la Seguri-dad Social, siempre que se trate de personas

que no se encuentran bajo el mecanismo deprotección del sistema de la Seguridad Social.Por el contrario, si ésta asume la responsabi-lidad de otorgar cobertura a las personas aco-gidas bajo su acción protectora �recuérdeseartículo 41 CE�, carecería de sentido que laasistencia social externa al Sistema tuvieraque acudir para aliviar en su estado, al sujetoprotegido por el Sistema, ya que esa funciónle corresponde a la propia asistencia socialinterna de la Seguridad Social (artículos 55 y56 LGSS)159, salvo que se considerara la posi-bilidad de reconducir las ayudas autonómicascomo asistencia social interna de la Seguri-dad Social160, lo que no parece que se hubierapretendido en el caso andaluz en ningúnmomento. En este sentido, sería imprescindi-ble para que tales complementos o ayudas seconsideraran de asistencia social interna,que se definieran como tales de modo explíci-to, antes al contrario, la lectura de los decre-tos de aprobación de las ayudas, concreta-mente de la Comunidad Autónoma de Anda-lucía no dejan lugar a la duda. Se trata deasistencia social externa, al sistema de Segu-ridad Social.

Como la polémica facilita la adopción deuna postura, que suele defenderse a capa yespada, sin negar que ello pueda suceder, tra-taré de esquematizar las diversas cuestionesque se suscitan, con el objeto de no andarmepor las ramas, y poner así, algo de orden a

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contributivas, MTSS, Colección Seguridad Social, núm.3, Madrid, 1991, pág. 64.


158 Con la expresión «asistencia social externa», merefiero a aquellas ayudas de naturaleza asistencial, quese encuentran extramuros del sistema de la SeguridadSocial, como por ejemplo, las rentas mínimas de inser-ción, salario ciudadano, etc., que otorgan diferentesAdministraciones Públicas (Comunidades Autónomas,Entidades Locales, etc.), inclusive la asistencia social,competencia del Estado.

159 Otra cuestión de la que cabría hablar es del con-tenido de la asistencia social interna de la SeguridadSocial, y de, si es real, si existe, o es algo que ha termi-nado por desaparecer, pese a figurar regulada su vigen-cia en la norma básica de Seguridad Social, y desarrolla-da en la Orden Ministerial de 1 de diciembre de 1976(BOE del 14) que desarrolla los artículos 55 y 56 de laLGSS. La Orden no ha sido derogada, sin embargo, al nopreverse consignación presupuestaria es inoperante sal-vo las concedidas por la Mutuas de Accidentes de Tra-bajo y Seguridad Social.

160 Interpretación, que propugna, MOLINA NAVARRE-

TE, C., «El Estado social autonómico y la garantía consti-tucional de suficiencia de las pensiones», Temas Labora-les, núm. 69, 2003, pág. 21, que me parece acertada,de cara a la resolución del conflicto.

este intrincado asunto nada fácil de exponer.Antes de ello, es menester que, ante todo, pri-me el objetivo de atender, con la mayor efica-cia posible, las necesidades de las personasque se encuentran en situaciones de necesi-dad, con escasos recursos económicos parallevar una vida digna, dejando de lado posi-ciones políticas de uno u otro signo que entor-pecen e incluso pueden suponer una afrentapara dichas personas, al observar que el con-flicto deriva en una mayor preocupación porsatisfacer las propias posturas, que a la con-secución de la protección más eficaz posiblede los ciudadanos en estado de necesidad.Sobre esto, volveré al final del estudio, parainsistir en la necesidad de alcanzar un acuer-do en ese sentido entre las partes implicadas.

Hecha la advertencia, procede a continua-ción el análisis de algunas cuestiones másdiscrepantes, relativas a los complementosautonómicos. No resulta fácil, sin embargo, elestudio sistemático de los diversos problemasque se plantean, pues, si bien algunos se pre-sentan como asuntos independientes, otros seencuentran conectados entre sí.

3.2. Efectos jurídicos que se derivandel otorgamiento de ayudaseconómicas a beneficiarios de Pensiones No Contributivas

Como quiera que, con respecto al mencio-nado suplemento, ya existe un pronuncia-miento constitucional, el referido al otorgadopor la Comunidad Autónoma de Andalucía, através de la STC 239/2002, me apoyaré enella, así como en los votos particulares de lamisma, y en el apartado 4 del artículo 38 de laLGSS, incorporado por Ley 52/2003, de 10 dediciembre, sin olvidar la inestimable contri-bución de nuestra doctrina, que contemplapasmada los acontecimientos, para intentarponer orden y sobre todo claridad, en esteespinoso asunto.

Y así, el análisis de las consecuencias jurí-dicas de los complementos autonómicos sobre

las pensiones no contributivas, los agruparédesde cuatro perspectivas: el de la repercu-sión que ocasionan respecto a los principiosde igualdad y unidad; el de la naturaleza delos complementos; el del título competencialde tales ayudas; y finalmente, se analizaránalgunos efectos (perversos efectos, como severá) que se derivarían si se llevara a cabouna aplicación estricta del mecanismo esta-blecido legalmente para la determinación delas cuantías económicas de las pensiones nocontributivas, en los casos en que se adicionao suplementa una ayuda autonómica.

3.2.1. Presunto atentado a los principiosde igualdad de los ciudadanosy unidad del sistema

Los partidarios contrarios al estableci-miento de los complementos autonómicos,argumentan que tales ayudas son inconstitu-cionales, porque se interfieren en el ámbitode la Seguridad Social al suponer un atenta-do al principio de igualdad, que debe aplicar-se a todos los beneficiarios del Sistema. Sedebe tener presente que el complemento seotorga por la condición de pensionista deSeguridad Social en la vertiente no contribu-tiva, con el resultado inmediato de que perci-birían (por su condición de beneficiarios de laSeguridad Social) diferentes complementossegún la Autonomía en que se encuentren,sin considerar que el sistema de SeguridadSocial se fundamenta �conforme al artículo2.1 de la LGSS�161, en los principios de uni-versalidad, unidad, solidaridad e igualdaden todo el territorio nacional. En términosgenerales, puede afirmarse que los comple-mentos autonómicos, podrían provocar dis-criminación por razón de residencia (artículo19 en relación con el 139.1 de la Constitu-ción), conculcándose simultáneamente el



161 En la redacción incorporada por la Ley 52/2003,de 10 de diciembre, de disposiciones específicas enmateria de Seguridad Social.

principio de igualdad del artículo 14 de laConstitución, que prima sobre el de autono-mía, como establece el artículo 139.1 de laConstitución, al disponer, que todos los espa-ñoles tienen los mismos derechos y obligacio-nes en cualquier parte del territorio del Esta-do.

Hay que precisar en este sentido, que no seatentaría, contra el principio de unidad decaja162, que ni siquiera es un principio consti-tucional. Lo que podría poner en peligro seríael principio de solidaridad, al producirse unadiscriminación con respecto a los demásbeneficiarios de pensiones no contributivasque no se ven afectados por tales ayudas,pues, se trata de beneficiarios de SeguridadSocial que perciben diferentes cuantías, porla misma causa, según el territorio de resi-dencia, lo que parece a primera vista unacierta desigualdad de trato.

Frente a ello, se argumenta que, en reali-dad, estaríamos, no ante una alteración de laigualdad, sino de la uniformidad, ya que elartículo 139.1 de la Constitución no estableceuna monolítica uniformidad del ordenamien-to que reclame una absoluta identidad dederechos y obligaciones en cualquier partedel territorio nacional163. Con lo que podrían

admitirse diferencias según la materia que secontemple164. Así sucede en otras materias,en las que existen regulaciones muy disparessegún la Autonomía en que residan los ciuda-danos, sin que tales circunstancias hayansido objeto de controversia. Atentaría al prin-cipio de igualdad, por ejemplo, el otorgamien-to de prestaciones desiguales entre los natu-rales de una Comunidad Autónoma y el restode residentes o de emigrados a ella. Pero noexistiría inconveniente en mejorar las presta-ciones, como consecuencia de un ahorro degastos de administración, producido por unabuena gestión, o a través de aportaciones defondos autonómicos dirigidos a cubrir talesmejoras, aunque de ello resulte un régimenprotector superior al de otras ComunidadesAutónomas. Pues siempre que se respete elprincipio de solidaridad, la razón de la auto-nomía es su derecho a la diferencia, quesegún sea la gestión, el orden de prioridades olos recursos existentes, será mejor o peor165. Yasí, se dice que «autonomía» e «igualdad» noson necesariamente conceptos antagónicos, yaunque el desarrollo de aquélla caminara porsenderos diferentes, no tienen por qué dejarde regirse por el principio de igualdad166, yaque la igualdad que la Constitución propugnano es absoluta, al tratarse de una igualdad debase, que se construye mediante un fondosolidario y común, y que admite diferenciasadicionales en el marco de las solidaridades

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162 Ese incremento no rompe nada, ya que la unidadde caja significa que tanto los ingresos de la SeguridadSocial, procedentes de diversos conceptos, como el des-tino que se adjudican a los mismos, al aplicarse los prin-cipios de solidaridad y caja única, se unifican en la Teso-rería General de la Seguridad Social todos los recursosfinancieros, conforme prevé el artículo 63 de la LGSS.En el mismo sentido, véase, LÓPEZ GANDÍA, J., en AA.VV.(director) MONEREO PÉREZ, J. L., Comentario a la LeyGeneral de la Seguridad Social, Comares, Granada,1999, págs. 615-616.

163 Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de rela-ciones laborales y de protección social, Marcial Pons,Madrid, 1993, págs. 32-33; en el mismo sentido, MAL-

DONADO MOLINA, J. A., «La descentralización territorial ylas pensiones no contributivas. A propósito del Decreto284/1998, de 29 de diciembre, del Consejo de Gobier-no de la Junta de Andalucía», Actualidad Laboral, núm.28, 12 al 18 de julio de 1999», pág. 524; en el mismosentido, véase, MOLINA NAVARRETE, C., AA.VV. (Director

MONEREO PÉREZ, J. L., en Comentario a la Ley General dela Seguridad Social, Comares, Granada, 1999, pág. 663.

164 Cfr. PÉREZ AMOROS, F., «Ampliació de la ProteccióSocial: les prestacions no contributives», Anuario Socio-Laboral de l�Institut d�Estudis Laborals, Barcelona, 1990,pág. 75.

165 Cfr. FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M.., «La SeguridadSocial y el Estado de las Autonomías», DocumentaciónAdministrativa, núm. 197, Madrid, enero-marzo, 1983,págs. 97-98; en el mismo sentido, véase, GARCÉS SANA-

GUSTÍN, A., Las prestaciones económicas en el ámbito dela protección asistencial, cit., pág. 184.

166 Cfr. MANRIQUE LÓPEZ, F., «La distribución de com-petencias entre el Estado y las Comunidades Autónomasen materia de Seguridad Social», Revista de SeguridadSocial, núm. 23, julio-septiembre, 1984, cit., pág. 130.

parciales propias de la asistencia social auto-nómica, es decir, que partiendo de la regula-ción básica de la Seguridad Social se admitenregulaciones diferentes en función del terri-torio en que pueden intervenir las Comunida-des Autónomas con el objeto de satisfacer lassituaciones de necesidad de sus ciudada-nos167. En consecuencia �a juicio de esta pos-tura doctrinal�, no parece que exista inconve-niente en el plano jurídico en admitir la inter-vención de las Comunidades Autónomas den-tro del respeto a los mínimos fijados por elEstado, mejorando o complementando elmínimo, según sus niveles de desarrollo o dela prioridad de su actuación política deriva-das de su autonomía financiera168.

Sin embargo, por tratarse de una materia,la Seguridad Social, cuyos principios citadosdeben aplicarse por igual en todo el territorionacional, la intervención de las ComunidadesAutónomas en la mejora de las prestacionesde Seguridad Social, podría producir ciertasdesigualdades territoriales, pues no todas lasComunidades Autónomas tienen los mismosrecursos, ni tampoco las mismas priorida-des169, que se le llame a eso, falta de unifor-midad, no le quita ni un ápice para constatarque, efectivamente, los principios de unidad,solidaridad e igualdad de la Seguridad Social,podrían resultan gravemente afectados170.

A parte de ello, sin necesidad de salir delterritorio de la Comunidad Autónoma, tam-bién podría considerarse la situación de dis-criminación interna de los residentes de lapropia autonomía, pues, con el establecimien-to de los complementos, se discrimina a ciu-dadanos (no beneficiarios de la SeguridadSocial), probablemente, más necesitados aúnque los propios beneficiarios de pensiones nocontributivas a los que se les priva de unasprestaciones asistenciales, precisamente porno encontrarse al abrigo del sistema de laSeguridad Social. Si bien, se debe reconocerque éste último, más que un argumento jurí-dico se trata más bien de una consideraciónde equidad social.

Quisiera recordar en este punto, que el con-flicto objeto de controversia no se encuentra ensi las Comunidades Autónomas tienen o no,competencia en otorgar tales ayudas de asis-tencia social, que en modo alguno puede poner-se en cuestión; ni siquiera, si tales ayudas lasotorga en virtud de su competencia en materiade legislación «no básica « de Seguridad Social,pues al establecerlas unilateralmente sinacuerdo con el Estado, tal ayuda autonómica,afectaría no sólo a la legislación «básica» deSeguridad Social sino sobre todo a su régimeneconómico, competencia exclusiva del Estado.

Lo que parece incorrecto es que se atenteal principio de igualdad de los beneficiariosde la Seguridad Social, al percibir cuantíasdiferentes en función del territorio en queresidan, por su condición de beneficiarios dela Seguridad Social. Este escollo, que impidela unidad, igualdad y solidaridad entre bene-ficiarios de la Seguridad Social residentes endistintas autonomías, se solucionaría si la



167 Cfr. ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.,La asistencia social y los servicios sociales en España, cit.,pág. 127; véase asimismo, GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁ-

REZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marcodel Estado autonómico: notas sobre dos de los proble-mas de mayor actualidad», cit., págs. 66-67.

168 Cfr. MALDONADO MOLINA, J. A., «La descentraliza-ción territorial y las pensiones no contributivas. A propó-sito del Decreto 284/1998...», cit., pág. 524.

169 Cfr. MALDONADO MOLINA, J. A., «El papel de laprotección asistencial en el nuevo modelo de SeguridadSocial: de la supletoriedad a la sustancialidad» (a propó-sito de la separación y clarificación de las fuentes definanciación de la Seguridad Social), XVII Jornadas Uni-versitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y SeguridadSocial, Córdoba, 10 y 11 de diciembre de 1998, Actas delas Jornadas, págs. 15-16.

170 Vienen al caso, las reflexiones vertidas por elMagistrado Conde Martín de Hijas, en su voto particular

(STC239/2002): «En una institución estatal que es desolidaridad nacional la concepción unitaria de la mismame parece ineludible, y esa unidad y la solidaridad quela aliente se resienten, si en determinadas partes delterritorio nacional los beneficiarios de la institución per-ciben ante las mismas situaciones de necesidad unasprestaciones mayores que las de otras partes, aunque ladiferencia se costee por su Comunidad Autónoma».

Autonomía incrementara la ayuda a todo elterritorio nacional, solución, a todas luces,imposible y absurda de acuerdo con el repar-to territorial del Estado en regiones autonó-micas, cuyas normativas son de aplicaciónexclusiva en su propio territorio, por lo que,no tendría por qué descartarse que esa ayudala otorgara el Estado, de acuerdo con la res-pectiva autonomía en virtud de su competen-cia en materia de asistencia social interna, através del procedimiento que se intentaráexplicar al término del presente análisis, enla propuesta de solución del conflicto.

En definitiva, los que se muestran discon-formes con la implantación de los complemen-tos autonómicos, señalan, que, si por un lado,se parte de que el artículo 9.2 de la Constitu-ción, encomienda a los poderes públicos que laobligación de promover la igualdad del indivi-duo, sea real y efectiva, y, por otro, se constatael hecho de que la Constitución reserva unaserie de competencias al Estado en materia deSeguridad Social, ello tiene una finalidadinequívoca: «preservar la unidad del sistemaespañol de Seguridad Social, y con ello, el man-tenimiento de un «régimen público», es decir,único y unitario de Seguridad Social paratodos los ciudadanos (artículo 41 de la Consti-tución), que garantice al tiempo la igualdad detodos los españoles en el ejercicio de los dere-chos y deberes en materia de Seguridad Social(artículo 149.1.1ª de la Constitución)»171.

3.2.2. La naturaleza de las ayudas autonómicas

No parece una cuestión estéril ésta de lanaturaleza, de los denominados «suplemen-

tos o complementos autonómicos» (según elpunto de vista), de modo que en opinión de,parte de la doctrina, la cuestión de fondo secentra en el carácter o naturaleza que debaatribuirse a las ayudas autonómicas172, puestratándose ésta de una cuestión técnica, enella reside lo más sustancial de la autonomíaatribuida a las Comunidades Autónomas:que sea una prestación de asistencia sociallegítima su creación en sede autonómica, encambio, si es Seguridad Social no contributi-va deslegitima esa creación173.

Si se analiza la naturaleza de las ayudascomplementarias (asistencia social), en elcaso concreto de la Junta de Andalucía, resul-ta discutible «que cumplan el presupuestoesencial de la asistencia social relativo a lademostración del estado de necesidad, pues,si se leen con detenimiento los Decretosimpugnados se observa que no existe en modoalguno nada parecido a lo que se denomina«prueba de necesidad», que por definición hade ser individualizada. Las ayudas se otor-gan, indiscriminadamente, y mediante unacantidad idéntica en todos los casos, a todoslos perceptores de pensiones no contributivas(que lleven percibiendo la pensión con tresmeses de antelación al menos a la fecha depago de las ayudas) residentes habitualmen-te en Andalucía. En suma, se trata de unamedida que pretende, en realidad, un incre-mento lineal de las pensiones no contributi-vas en Andalucía durante un ejercicio econó-mico determinado, como paladinamente se

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171 STC 124/1989 de 7 de julio, f.d. tercero. Sobre launidad y el unitarismo en la estructura organizativa de laTesorería General de la Seguridad Social, véase, SÁNCHEZ

BLANCO, A., «Asistencia social versus Seguridad Social.Reflexión sobre la jurisprudencia constitucional», enRelaciones sociolaborales; aspectos jurídicos económi-cos y sociales, Editorial Universidad de Salamanca,1993, págs. 270-275.

172 En ese sentido, véase RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S.,«Incremento de las pensiones no contributivas por lasComunidades Autónomas» (comentario a la Sentenciadel Tribunal Constitucional 239/2002, de 11 de diciem-bre), cit., pág. 485; DE VICENTE PACHÉS, F., «Los comple-mentos autonómicos a las pensiones no contributivasdel sistema de la Seguridad Social: ¿Seguridad Social oAsistencia Social? El conflicto competencial Estado ver-sus Comunidades Autónomas», Tribuna Social, núm.156, diciembre 2003, pág. 68.

173 Cfr. ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.,La asistencia social y los servicios sociales en España, cit.,págs. 125-126.

reconoce en el preámbulo del Real Decreto284/1998, lo que difícilmente parece compati-ble con el concepto de asistencia social»174.

En el caso de Andalucía, ninguno de lossucesivos Decretos reguladores de las ayudasparece que haya cumplido los presupuestosque se exigen a toda ayuda de asistenciasocial175: la oportunidad de que se demuestrepor cada persona individual, su situación denecesidad. En este caso, se ha presumido esanecesidad con una presunción iuris et de iure,más propia del nivel contributivo de la Segu-ridad Social, al considerarse que si los com-plementos se otorgan a beneficiarios de pen-siones no contributivas de Seguridad Social,ya se ha encargado ésta de que se acreditenlos requisitos de necesidad. Por tanto, conesta actuación a cargo de la Comunidad Autó-noma de Andalucía, no parece que se hayancumplido los presupuestos que, finalmente,caracterizan la naturaleza de las ayudas deasistencia social, como es, fundamentalmen-te, que quien la solicita debe acreditar tantosu situación de necesidad como la insuficien-cia de medios para cubrirla, de forma que laprueba de la necesidad es consustancial a laasistencia social176.

Sin embargo, desde otra perspectiva,cabría entender «que esa referencia expresadel legislador autonómico a los titulares depensiones no contributivas de la SeguridadSocial es sólo un método de identificaciónautomática de los necesitados sociales ancia-nos y minusválidos residentes en la Comuni-

dad Autónoma respectiva. El método en cues-tión asegura dos ventajas: menores costes degestión (ya que las condiciones de atribuciónal derecho �edad, incapacidad, y medios devida insuficientes� ya han sido constatadospor quienes gozan de las pensiones no contri-butivas) y menos molestias burocráticas paralos solicitantes (que no se ven forzados a repe-tir pruebas y documentos acreditativos de suestado de necesidad social). El método deidentificación automática de los beneficiariosno comporta en absoluto la naturaleza delderecho concedido: los complementos sonasistenciales y de ningún modo un elementoconstitutivo de las pensiones no contributi-vas. No revisan la cuantía de éstas ni lasincrementan en cuanto tales; sólo las utilizanpara simplificar los trámites de localizaciónde sus beneficiarios»177.

Otro aspecto no menor, de la naturaleza delos complementos autonómicos, que se sueledestacar en el análisis de la polémica, es elhecho de que se solapen con las pensiones nocontributivas de Seguridad Social. Se dicepor sus detractores, que al confluir esas ayu-das en los pensionistas de la SeguridadSocial, se convierten en Seguridad Social,pues «el hecho de que los destinatarios de lasprestaciones cuestionadas sean exclusiva-mente los beneficiarios de determinadasprestaciones de la Seguridad Social es, factormuy significativamente relevante para consi-derar que nos encontramos ante prestacionesde Seguridad Social, y más si la contingenciaatendida es la misma ya cubierta por lasprestaciones de Seguridad Social» (voto parti-cular del Magistrado Conde Martín de Hijas,en la STC 239/2002).

Parece, que con base en ese argumento, seha incorporado �por Ley 52/2003, de 10 de



174 Voto particular del Magistrado Sr. García-Calvo yMontiel a la STC 239/2002.

175 Véase el Decreto 311/2002, de 23 de diciembre,por el que se establecen ayudas sociales de carácterextraordinario, a favor de los pensionistas por jubilacióne invalidez, en sus modalidades no contributivas, y elDecreto 330/2003, de 28 de noviembre, de igual deno-minación.

176 Cfr. FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., Las pensiones nocontributivas y la asistencia social en España, ConsejoEconómico Social, Colección Estudios núm. 129,Madrid. 2002, pág. 46.

177 ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., Laasistencia social y los servicios sociales en España, cit.,pág. 126. En el mismo sentido, GONZALO GONZÁLEZ, B., ySUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste almarco del Estado autonómico: notas sobre dos de losproblemas de mayor actualidad», cit., pág. 62.

diciembre�, el apartado 4 del artículo 38 de laLey General de la Seguridad Social, al que sehizo referencia, según el cual, «cualquierprestación de carácter público que tenga porfinalidad complementar, ampliar o modificarlas prestaciones económicas de la SeguridadSocial, tanto en sus modalidades, contributi-va como no contributiva, forma parte del sis-tema de la Seguridad Social...».

Sobre la redacción de este apartado, por elcual, cualquier prestación de carácter públicoque tenga como finalidad complementar,ampliar o modificar las prestaciones econó-micas de la Seguridad Social, forma parte dela Seguridad Social, se ha señalado que ellosupone que solamente el Estado tiene compe-tencia para establecer aquellas prestacionesque se adhieren o modifican a las de Seguri-dad Social, con la consecuencia de que lasComunidades Autónomas tienen prohibidacualquier iniciativa que se dirija a mejorarlas prestaciones que concede la SeguridadSocial. De modo, que la única iniciativa posi-ble que les queda a las autonomías seríanaquellas que cubrieran situaciones de necesi-dad no atendidas por la Seguridad Social178.

Desde otro punto de vista, si se realiza unanálisis detenido de la literalidad del aparta-do 4 del artículo 38 de la LGSS, no apareceuna prohibición taxativa de complementar,ampliar o modificar las prestaciones de Segu-ridad Social, más bien parece que establecelas consecuencias jurídicas de tales actuacio-nes, y, aunque parezca increíble, da la sensa-ción de que esa ayuda, complemento o comose quiera denominar, cambia, transforma,muta su primitiva naturaleza (la que sea,aunque lo más probable es que sea de carác-ter asistencial) para convertirse en «parte delsistema de Seguridad Social»179. Eso es lo que

se desprende de su lectura, y es lo que causasorpresa, pues, no parece claro que el hechode que una ayuda autonómica se solape conuna prestación de Seguridad Social, se con-vierta al momento en prestación de esta últi-ma naturaleza, pues entiendo que las presta-ciones tienen la naturaleza que tienen y nopuedo comprender que la misma pueda sermodificada por Ley. Otra cosa distinta, es laoportunidad de que la ayuda confluya o sesuperponga con otra prestación de SeguridadSocial, sobre todo, si aquella se otorga paraatender la misma contingencia o situación denecesidad que con anticipación ha cubierto laSeguridad Social, como matiza, el voto parti-cular del magistrado constitucional.

Podría haberse mejorado la solución adop-tada en el apartado 4 del artículo 38 de la LeyGeneral de la Seguridad Social, pues a partede los citados inconvenientes, plantea proble-mas respecto a los efectos que produce: ¿Quésucede entonces con esa prestación quizáasistencial que, de pronto, al incidir sobreotra de Seguridad Social se convierte enSeguridad Social? ¿Se traspasa al Estado suotorgamiento? ¿Quién la financia? ¿En quésituación queda la Comunidad Autónomaque la creó?. Son interrogantes que brotan deforma natural, cuando se analiza el citadoapartado180.

Quizá la solución más sencilla, aunquetraumática, podría haber sido, la de declararincompatibles esas otras ayudas o comple-mentos que se adhieren a prestaciones deSeguridad Social ya existentes por la misma

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178 Cfr. GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B.,«La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estadoautonómico: notas sobre dos de los problemas de mayoractualidad», cit., pág. 67.

179 Recuerda en cierto modo, al principio clásico deque «lo accesorio es atraído por lo principal transfor-

mándose en su misma naturaleza», y se pone el ejem-plo de que los alimentos (accidentes) se transformanen el cuerpo humano (principal), y no sucede al con-trario.

180 Tengo que reconocer que algunas de estas pre-guntas, se les ocurrieron a mis alumnos de la carrera deRelaciones Laborales, lo que me llena de alegría, al com-probar que, efectivamente, no sólo asisten a clase paraobtener su diplomatura, sino que realmente se sientenpreocupados por conocer y comprender este complica-do mundo de la Seguridad Social.

causa181, pero tal medida provocaría la inuti-lidad de las administraciones autonómicas enpaliar estados de necesidad de, parte lapoblación que se encuentra incorporada en elsistema de la Seguridad Social182, por lo quesi bien técnicamente parece una soluciónpráctica para no complicarse la vida, sinembargo, con ello se obtiene lo contrario de loque se persigue. Se trata de que las ayudaslleguen a los que las necesitan, pero comodiríamos en términos militares «por el con-ducto reglamentario».

No resulta, por tanto sencillo, encontraruna solución que satisfaga los dos aspectos: elprimordial de mejorar situaciones de necesi-dad, y el técnico-jurídico, imprescindible,para asegurar el derecho de acceso a talesmejoras. Porque éste último aspecto, será elque garantice que, tanto, los ciudadanoscomo los poderes públicos, «se encuentren

sujetos a la Constitución y al resto del orde-namiento jurídico» (artículo 9.1 de la Consti-tución), lo que derivará en la consolidación deauténticos derechos subjetivos, que, en defi-nitiva otorgará algo que se desprende decuanto se lleva dicho: una mayor seguridadjurídica, que, con respecto al presente conflic-to, en estos momentos brilla por su ausencia.

3.2.3. El título competencial en la concesióndel complemento

Sin duda, este apartado es el que más difi-cultades presenta en el análisis, no sólo por lacomplejidad que presenta, sino porque seentremezclan múltiples aspectos todos ellosrelacionados con las distintas conexionescompetenciales, Estado-Comunidades Autó-nomas sobre las materias, Seguridad Social-asistencia social.

Se dice que tales ayudas o complementosinvaden la competencia estatal respecto a laSeguridad Social (artículo 149.1.17º de laConstitución), pues la determinación de losimportes de una prestación económica de laSeguridad Social constituye legislación bási-ca. En consecuencia, las ayudas económicasafectan a la legislación básica y al régimeneconómico de la Seguridad Social, competen-cia exclusiva del Estado, en cuanto estableceimportes diferentes de los señalados en lalegislación estatal para las pensiones no con-tributivas183.



181 Cfr. FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «Pensiones no con-tributivas versus asistencia social. Notas introductorias»,Pensiones por Jubilación o Vejez, cit., pág. 676.

182 De hecho, se ha afirmado la compatibilidad delas prestaciones autonómicas «no básicas» (como si setrataran de prestaciones de Seguridad Social) con lalegislación básica estatal, en los casos en que las prime-ras no contradigan, ignoren, reduzcan o limiten la pro-tección estatal. Señalándose que no se ignoran porquetoman a las prestaciones estatales como elemento dehecho de referencia en su fundamento y cuantía; tam-poco reducen o limitan la protección básica estatal, yaque la complementan; y no la contradicen sino que laafirman en cuanto la complementan (cfr. FARGAS FERNÁN-

DEZ, J., Análisis crítico del sistema español de pensionesno contributivas, cit., pág. 390). Tales razonamientos sebasan, en que el autor, considera a las prestaciones quecomentamos que otorga la Comunidad Autónoma,como si fueran de Seguridad Social «no básica» (porejemplo véase págs. 374-375), en ese caso no se veríainconveniente en afirmar lo anterior. La cuestión radicaen que tales complementos de ayudas asistenciales, queintentan complementar una prestación de SeguridadSocial, por la misma situación de necesidad y con igua-les medios aunque más limitados, a mi entender, no sonSeguridad Social, ni siquiera «no básica», pues expresa-mente se señala que se otorgan con base en la compe-tencia en materia de asistencia social (artículo 148.1.20CE).

183 En ese sentido, el informe de la Secretaría deEstado de la Seguridad Social, del Ministerio de Trabajoy Asuntos Sociales, de 11 de enero de 1999, señalaba,con respecto al Decreto 284/1998, de 29 de diciembre,por el que se establecen ayudas económicas comple-mentarias, de carácter extraordinario, a favor de los pen-sionistas por jubilación e invalidez, en sus modalidadesno contributivas: «Al amparo del ámbito de competen-cias incluidas en el artículo 148 de la Constitución, seestán invadiendo competencias exclusivas del Estadoreconocidas en el artículo 149.1.1ª de la Constitución,en relación con la disposición final primera de la LGSS,en la que se establece el carácter básico de sus precep-

Por tanto habría que preguntarse, si desdeel título competencial de asistencia social sepuede introducir en el espacio de la Seguri-dad Social, para corregir al alza, y a su costa,la que se considera (en el caso de la Comuni-dad Autónoma de Andalucía) insuficienterevalorización de las pensiones. Parece quetal argumento no es constitucionalmenteposible, y que, al hacerlo, la ComunidadAutónoma de Andalucía ha interferido en elcampo reservado a una competencia estatal.

Continuando con la vertiente referida altítulo competencial invocado, el artículo 41 dela Constitución, encarga a los poderes públi-cos el establecimiento de un régimen públicode Seguridad Social que garantice las presta-ciones suficientes ante situaciones de necesi-dad de los ciudadanos, por lo que no pareceque encaje con la interpretación que realiza elTribunal Constitucional, cuando señala: «Elartículo 41 CE hace un llamamiento a todoslos poderes públicos para que subvengan apaliar estas situaciones de necesidad, lo queha de ser realizado por dichos poderes públi-cos en el ámbito de sus respectivas competen-cias». Más bien parece, como apunta el votoparticular del Magistrado Sr. Conde Martínde Hijas, que «con esa afirmación claramentese quiere encontrar base constitucional parajustificar la posibilidad de concurrencia de losdistintos poderes públicos para la coberturade las mismas situaciones de necesidad a quese refiere el artículo 41 CE desde el «ámbitode sus respectivas competencias», en térmi-nos de suplementariedad de la asistenciasocial (autonómica) respecto de la SeguridadSocial (estatal)».

En ese sentido, el artículo 41 de la Consti-tución, expresamente señala, que debe ser laSeguridad Social (mantenida por los poderespúblicos) quien debe atender las situaciones

de necesidad de los ciudadanos, sin aludir enningún momento a otras formas de proteccióncomo la asistencia social, con independenciade que, más adelante, en el Título VII se refie-ra a la concreta articulación del Estado. Y porello, no resulta convincente la supuesta neu-tralidad invocada por el alto Tribunal en suSTC 239/2002184. El artículo 41 de la Consti-tución se refiere exclusivamente a una ver-tiente del sistema de la Seguridad Social. Dehecho, tal artículo es considerado como elmodelo básico del nivel asistencial no contri-butivo del Sistema y en modo alguno tieneque ver con otros poderes públicos, incluidoslos del Estado, que no tengan atribuciones enmateria de Seguridad Social. En consecuen-cia, parece que sólo quien tenga competenciaen materia de Seguridad Social podrá dispo-ner de tales ayudas. En el presente caso,resulta que es el Estado quien aparece concompetencia exclusiva en la legislación bási-ca y régimen económico en tal materia, luegocon independencia de su desarrollo, gestión yaplicación (artículo 147.1.17ª de la Constitu-ción) que pueden asumir las ComunidadesAutónomas, quien tiene conferida la compe-tencia exclusiva, si entendiéramos que esta-mos ante legislación básica y régimen econó-mico de Seguridad Social, es sin ningunaduda el Estado.

Viene al caso señalar, como apunta un sec-tor de la doctrina, que «el papel de la Asisten-

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tos, así como en los artículos 145.1 y 168 de la citadaLey, en donde se prevé que la cuantía de estas presta-ciones será la que establezca anualmente la Ley de Pre-supuestos Generales del Estado.

184 En la STC 239/2002, se señala que el artículo 41de la Constitución, «consagra un sistema de protecciónsocial encomendado a los poderes públicos que tienecomo eje fundamental, aunque no único, al sistema deSeguridad Social de carácter imperativo, el cual coexis-te con otros complementarios. De aquí la neutralidaddel precepto desde la perspectiva de la distribución decompetencias, puesto que si el sistema de SeguridadSocial debe tener en cuenta, para el reparto de compe-tencias en su seno, las que, respectivamente, corres-pondan al Estado y a las Comunidades Autónomas endicha materia, también los restantes segmentos de pro-tección social que no se incluyen en aquel sistemareconducen a la distribución de competencias queresulte propia de la medida de protección social impli-cada en cada caso» (FJ 6).

cia Social no es el de suplementar las presun-tas «insuficiencias» cuantitativas de las pres-taciones actuales de la Seguridad Social sinocomplementar, con base en la solidaridad ycomo condición de la ciudadanía social, lasinsuficiencias del sistema de SeguridadSocial otorgando prestaciones que ésta nocubre»185. En este sentido, señala el Magis-trado Conde Martín de Hijas, en su voto par-ticular (STC 239/2002): «La asistencia socialno puede ser un título competencial en fun-ción del cual se pueda, no complementar elsistema asistencial de la Seguridad Social enlas áreas no cubiertas por éste (que creo quees su papel), sino suplementar al alza las con-cretas prestaciones de la Seguridad Social, demodo que, en vez de una Seguridad Socialúnica, visible como tal por sus beneficiarios,en la unidad de sus prestaciones en todaEspaña, y concebida desde su nacimientocomo un instrumento de solidaridad nacio-nal, pueda ser vista por aquéllos como más omenos generosa en las distintas Comunida-des Autónomas».

En definitiva, se podría llegar «a aceptarque los beneficiarios de prestaciones de laSeguridad Social puedan serlo también deprestaciones de asistencia social de la Comu-nidad Autónoma, como sucede con los servi-cios sociales; pero no que la misma situaciónde necesidad ya cubierta por la SeguridadSocial pueda ser cubierta suplementariamen-te por la asistencia social y exclusivamenterespecto de beneficiarios de la SeguridadSocial» (voto particular del Magistrado CondeMartín de Hijas en la STC 239/2002), elloconstituiría, según esta tesis, una intromisióncon relación a la competencia exclusiva delEstado en materia de Seguridad Social.

Por el contrario, a juicio de otro sector doc-trinal186, [la política general de protección

social pública no corresponde a una sola ins-titución, sino a varias. (...) Supuesta la posi-ción central y básica de la Seguridad Social,la asistencia social es, por principio, la insti-tución responsable de «suplementar» y «com-plementar» las prestaciones de aquélla. La«complementariedad» consistiría en atendersituaciones de necesidad social no considera-das por la Seguridad Social (situacionesextraordinarias y no tipificadas), y la «suple-mentariedad» consistiría en añadir un plusde protección a las prestaciones de SeguridadSocial de cuantía o calidad insuficientes].

Tal postura, se fundamenta en razones dejusticia social, y por ello entiende que es per-fectamente asumible la suplementación asis-tencial «para asegurar el principio de sufi-ciencia al que alude el artículo 41 CE» (STC239/2002 FJ 7º) en el caso de las pensiones nocontributivas, basándose en que la cuantía detales pensiones es inferior al nivel de recur-sos mínimos de subsistencia187.

En ese sentido, la asistencia social, puedeextenderse a personas que no se encuentrendentro del campo de aplicación de la Seguri-dad Social, por supuestos aún no tutelados otambién para proporcionar un grado de pro-tección distinto inclusive dentro de la Seguri-dad Social; por ejemplo, la prestación de Segu-ridad Social puede permitir (sobre) vivir, la deasistencia social puede proporcionar a la mis-ma persona y por la misma contingencia lacapacidad de hacerlo con autonomía188.




186 ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., Laasistencia social y los servicios sociales en España, cit.,pág. 128. Véase asimismo, GONZALO GONZÁLEZ, B., y

SUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste almarco del Estado autonómico: notas sobre dos de losproblemas de mayor actualidad», cit., pág. 60.

187 Véanse al respecto, una ampliación de talesargumentos, en ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁ-

LEZ, B., La asistencia social y los servicios sociales en Espa-ña, cit., pág. 129; MOLINA NAVARRETE, C., «»Polvos ylodos»: complementos autonómicos a pensiones nocontributivas ¿fraude constitucional o justicia social?(Reflexiones a propósito del nuevo artículo 38.4 de laLGSS)» cit., pág. 31.

188 Cfr. FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del siste-ma español de pensiones no contributivas, cit., págs.360-370.

Quizá merecería la pena profundizar entodas esta argumentaciones. Es decir, si separte de la base de que, reconociendo que nohay inconveniente en que la competencia enmateria de asistencia social pueda ser ejerci-da por las Comunidades Autónomas, y, conbase en ella establezcan ayudas económicas,sin embargo, si, como consecuencia del ejerci-cio de la citada competencia, se interfiere enla regulación de otra materia diferente (Segu-ridad Social), dirigida a ciudadanos objeto deprotección por el Estado, se produce el sola-pamiento de dos mecanismos de protección(Seguridad Social y asistencia social) paraatender la misma situación de necesidad ysobre un mismo beneficiario. ¿Es eso correc-to?

Técnicamente ya se han argumentado lasdiferentes posturas, pero también la lógica sedivide, pues si con carácter general, la Segu-ridad Social se presenta como un sistema deprotección social más completo y perfecciona-do que el de la asistencia social, lo lógico esque sea aquél quien proporcione las necesa-rias medidas que hagan posible la atenuaciónde la situación de necesidad, de modo quequien reúne los requisitos para ser beneficia-rio de la Seguridad Social, no precise la pro-tección que otorga la asistencia social. Poreso, no se entiende que quien se encuentredentro del marco protector de la SeguridadSocial, se beneficie simultáneamente de losmecanismos protectores, en principio másmodestos, que dispensa la asistencia social,más orientados hacia las personas ajenas alámbito de protección de la Seguridad Social,por lo que no se acierta a ver con claridad sucompatibilidad. Si acaso, ese complementodebe exigirse al Estado, siendo asumido a tra-vés de la Seguridad Social (asistencia socialinterna), pudiendo gestionarse, por lasComunidades Autónomas, y aunque lo desea-ble sería que las reglas de funcionamientofueran uniformes en todo el territorio nacio-nal como corresponde a la naturaleza de lasprestaciones del sistema de la Seguridad

Social189, quizá y en atención al hecho dife-rencial autonómico, se podría consensuar suotorgamiento, mediante acuerdos de coopera-ción y colaboración Estado-ComunidadesAutónomas.

Por lo demás, hasta el momento, se ha con-siderado la asistencia social como una formade protección social complementaria de laque otorga la Seguridad Social en una triplevertiente: 1º) En sentido subjetivo, para losindividuos que se encuentren fuera del para-guas protector de la Seguridad Social. 2º) Ensentido objetivo, mediante la ampliación delcatálogo prestacional que puede ofrecer laSeguridad Social. 3º) En sentido modal, cuan-do las prestaciones de Seguridad Social, nosean suficientes. En definitiva, la asistenciasocial, es un modo de protección social quetapa los huecos que deja la Seguridad Social(protección social principal), del cual es, en eltriple sentido visto, complementario190.

El cometido propio de la asistencia socialconsiste, pues, en cubrir mediante ayudassociales lo que no alcanza a cubrir la Seguri-dad Social191, y si ya se cubren por el sistemade la Seguridad Social la jubilación e invali-dez no contributivas, «resulta evidente que suregulación queda fuera del ámbito de la asis-tencia social y, por tanto, del círculo compe-tencial autonómico»192. A pesar de ello, la

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189 Cfr. FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La consideraciónjurídica de las ayudas complementarias a la pensionesno contributivas, según la STC 239/2002, de 11 dediciembre de 2002, y según el proyectado artículo 38.4de la Ley General de la Seguridad Social», AranzadiSocial, núm.20, febrero, 2003, págs. 42-43.

190 Cfr, ALARCÓN CARACUEL, M. R., «Hacia el Derechode la Protección Social», Seguridad Social y ProtecciónSocial (coordinadora, Julia López López), Marcial Pons,Ediciones Jurídicas y Sociales, S. A., Madrid, 1996, págs.30-31.

191 Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social yasistencia social en el Estado de las Autonomías», cit.,pág. 4.

192 MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social y asis-tencia social: Competencias del Estado y de las Comuni-dades Autónomas». Comentario a la STC 239/2002, de

STC 239/2002, considera que la interpreta-ción de que la asistencia social no puedacubrir a los beneficiarios de la SeguridadSocial supone dar un «alcance desmesurado»a lo que se dice en la STC 76/1986, con lo queel Tribunal sostiene la compatibilidad de lapercepción de Seguridad Social y ayudas deasistencia social, de modo que uno de los cri-terios más claros de deslinde entre ambosámbitos protectores se disuelven193.

Con ello cristaliza la sospecha de que laasistencia social, ha venido experimentandouna importante evolución, desde el momentoen que las Comunidades Autónomas van asu-miendo sus competencias en materia de asis-tencia social, difuminándose de ese modo, sutradicional característica de ser una acciónprotectora residual, al ocupar un espacio deactuación propio porque así lo estableció laConstitución en el artículo 148.1.20194.

Continuando con el análisis del problemay utilizando como ejemplo el Decreto284/1998 de la Junta de Andalucía, su pre-ámbulo señala textualmente: «...se consideranecesario el establecimiento de una ayudaeconómica de carácter extraordinario paraquienes perciben en Andalucía pensiones dejubilación e invalidez, en sus modalidades nocontributivas, que supone un 1�8 % del impor-te de la pensión para 1998. De esta manera,tales personas verán incrementada su rentaen cuantía equivalente a lo resultante deaplicar el doble del Índice de Precios al Con-sumo previsto para 1999 al importe de supensión fijado para 1998...».

El efecto inmediato de la aplicación delDecreto es el aumento de las pensiones no

contributivas de invalidez y de jubilación dela Seguridad Social para el año 1999 en unporcentaje del doble del señalado para surevalorización por la Seguridad Social, porconsiderarse que el porcentaje de revaloriza-ción acordado por el Gobierno de la Nación esinsuficiente195. Parece que con tal actuaciónse produce una interferencia en el ámbito dela Seguridad Social, que no se elimina por elhecho de que las ayudas en cuestión se califi-quen de extraordinarias (argumento éste queno puede ser decisivo, pues en la SeguridadSocial también existen prestaciones extraor-dinarias como el complemento por míni-mos)196 y se financien por la propia Comuni-



11 de diciembre, Jurisprudencia constitucional sobreTrabajo y Seguridad Social. Tomo XX. Thomson-Civitas,Madrid, 2002, pág. 472-473.

193 Ibídem, pág. 473.194 GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «La

Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonó-mico: notas sobre dos de los problemas de mayor actua-lidad», cit., pág. 61.

195 A este respecto se ha señalado que la citada sen-tencia erige «a esas Comunidades en jueces de las situa-ciones de necesidad, de la insuficiencia de las prestacio-nes no contributivas, y por tanto, de la procedencia deotorgar ayudas sociales complementarias. De acuerdocon esta lógica, nada impediría que la compatibilidadentre asistencia social y prestaciones no contributivaspudiera jugar también respecto de las prestaciones con-tributivas; bastaría para ello que la Comunidad Autóno-ma apreciara que éstas no satisfacen el principio de sufi-ciencia y que ello genera una situación de necesidad»(MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social y asistenciasocial: Competencias del Estado y de las ComunidadesAutónomas». Comentario a la STC 239/2002, de 11 dediciembre, cit., pág. 474). Posibilidad que se ha consi-derado seriamente, cuando se afirma que «si las pensio-nes no contributivas o incluso las contributivas �pense-mos sobre todo en las más bajas�, como prestacioneseconómicas que son, se manifiestan insuficientes, a jui-cio de las Comunidades Autónomas, para cubrir lasnecesidades vitales de sus beneficiarios éstas siemprepodrán, en uso de su competencia, complementar lasprestaciones haciendo uso de su competencia en mate-ria de Asistencia Social» (MORENO REBATO, M, Régimenjurídico de la asistencia social, cit., pág. 139).

196 Con ese razonamiento, podrían admitirse incur-siones en ámbitos competenciales ajenos en cuantotales complementos fueran extraordinarios, temporaleso episódicos (cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «SeguridadSocial y asistencia social en el Estado de las Autonomí-as», cit., pág. 12). «El razonamiento es ciertamenteendeble, puesto que la ayuda regulada en el Decretoautonómico operó una evidente alteración en la cuantíade las pensiones no contributivas; que tal alteración fue-ra excepcional y por una sola vez no elimina sus efectosperturbadores sobre el Sistema de la Seguridad Social.(...) El ejercicio de una competencia de la que se carece

dad Autónoma. Con respecto a este últimopunto, es doctrina reiterada del TribunalConstitucional que la facultad de gasto públi-co no es un título legitimador de la competen-cia (SSTC 147/1986, f. j. tercero, y 13/1992, de6 de febrero, f. j. cuarto), ya que el hecho deinvertir fondos propios en una actividad no estítulo competencial propio, ni el solo hecho definanciar puede erigirse en algo que atraigahacia sí la competencia (STC 144/1985, de 25de octubre, FJ cuarto)197, pues, «la disponibi-lidad de unos determinados fondos por unpoder público no puede permitirle entrar enámbitos reservados a otros, aunque tal inva-sión no suponga coste añadido al poder publi-co, cuyo ámbito resulta invadido»198.

Lo paradójico de todo, es que lo dice muyclaramente la propia STC 239/2002, cuandose refiere a la actuación de las ComunidadesAutónomas, con respecto a su competencia deasistencia social: «Ahora bien, tal posibilidadde actuación por parte de las ComunidadesAutónomas, referida a esta zona asistencial,exige que la Comunidad Autónoma aprecieuna situación real de necesidad en la pobla-ción beneficiaria de las ayudas asistencialesde la Seguridad Social y, además, encuentrasu límite en que la actividad prestacional nointerfiera ni en el régimen jurídico básico dela Seguridad Social199, ni en la de su régimen

económico (artículo 149.1.17 CE)» (FJ 7párrafo 2º).

En consecuencia, no parece que nos encon-tremos ante la confluencia común de dos sis-temas asistenciales, el propiciado por la asis-tencia social externa, competencia de lasComunidades Autónomas por un lado, y elencuadrado en la Seguridad Social por otro,sino que se trata en el presente caso de unainjerencia de la asistencia social externa,competencia de una autonomía, en el Sistemaasistencial básico de la Seguridad Social. Qui-zá, se podía haber seguido un camino mássutil, consistente en el de introducir la ayudaideada omitiendo toda conexión con el sistemade la Seguridad Social y conceptuando esaayuda como asistencia social200, a través delestablecimiento de una prestación económicapara todos aquellos que dispusieran de unosingresos inferiores, por ejemplo, al salariomínimo interprofesional con lo que se hubieraevitado que a la Administración del Estado, sele hubiera ocurrido, al menos frontalmenteplantear el conflicto201. Aún así, se superó elriesgo de una declaración de inconstituciona-lidad por invasión de la materia de SeguridadSocial de competencia estatal, al declarar laSTC 239/2002 que los Decretos autonómicosno llegaron a transgredir las competencias delEstado en materia de Seguridad Social202.

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no queda sanado por el hecho de que sea excepcional»(MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social y asistenciasocial: Competencias del Estado y de las ComunidadesAutónomas», cit., págs. 475-476).

197 Véanse los comentarios al respecto en RODRÍ-

GUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social enel Estado de las Autonomías», cit., pág. 11; MONTOYA

MELGAR, A., «Seguridad Social y asistencia social: Com-petencias del Estado y de las Comunidades Autóno-mas», cit., pág. 476; MOLINA NAVARRETE, C., «Polvos ylodos»: complementos autonómicos a pensiones nocontributivas ¿fraude constitucional o justicia social?(Reflexiones a propósito del nuevo artículo 38.4 de laLGSS)», cit., pág. 29.

198 Voto particular del Magistrado Conde Martín deHijas, en la STC 239/2002.

199 Como Régimen jurídico básico de SeguridadSocial, creo que debemos entender, no sólo el nivel con-

tributivo con las prestaciones y pensiones de dicho nivel,sino que también deben incluirse las pensiones no con-tributivas, como modalidad asistencial básica de Seguri-dad Social. Aparece así, una poderosa razón, menciona-da en la propia STC 239/2002, por la que no sería posi-ble que las Comunidades Autónomas complementencon sus ayudas asistenciales una pensión no contributivade Seguridad Social (Régimen básico de SeguridadSocial).

200 Cfr. MONTOYA MELGAR, A., «Seguridad Social yasistencia social: Competencias del Estado y de lasComunidades Autónomas». Comentario a la STC239/2002, de 11 de diciembre, Jurisprudencia constitu-cional sobre Trabajo y Seguridad Social, cit., pág. 464.

201 Cfr. MORENO REBATO, M, Régimen jurídico de laasistencia social, cit., pág. 140.

202 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asis-tencia social en el Estado de las Autonomías», cit., 4.

Sin embargo, separándonos del conflictoconcreto, no se debe olvidar que, lo relevanteen estos casos es que se proporciona una pro-tección social que comienza justamente allídonde termina la protección básica de laSeguridad Social, pues en estos casos se haconsiderado por algunas Comunidades Autó-nomas que determinados colectivos precisa-ban de ayuda complementaria para que susintegrantes alcancen una posición de igual-dad real y efectiva203.

3.2.4. Efectos que ocasiona el complemento,respecto al cómputo de los ingresospercibidos por los beneficiarios de Pensiones No Contributivas

En pocas ocasiones se han analizado losefectos económicos que provocan las ayudasautonómicas cuando se otorgan a beneficia-rios de pensiones no contributivas. Pues bien,si se sigue escrupulosamente el tratamientoque se debe dar a cualquier ingreso (diferentede la propia pensión) que perciben aquéllos,se comprobará, que no se puede adicionaruna cuantía económica a los beneficiarios depensiones no contributivas, sin que automáti-camente, se reduzca la pensión en la mismacuantía que se adiciona, a causa del propiomecanismo de funcionamiento de las pensio-nes no contributivas (artículos 145.2 y 168LGSS, y artículo 14.2 del RD 357/1991, de 15de marzo, de desarrollo de la Ley 26/1990, delas pensiones no contributivas)204.

Las ayudas de asistencia social se conside-ran como ingresos computables. Ello es así,con carácter general salvo algunas excepcio-

nes contempladas en el Reglamento de laspensiones no contributivas (artículo 12.4 delRD 357/1991) como sucede con:

1. Las asignaciones económicas por hijo acargo.

2. Los subsidios de movilidad, y compen-sación de gastos de transporte previstosen la LISMI. (Ley 13/1982, de 7 de abril,de Integración Social de los Minusváli-dos).

3. Los premios o recompensas otorgados aminusválidos en los centros ocupacio-nales

Estos tres conceptos pueden adicionarse ala cuantía de las pensiones no contributivas,sin merma del importe de la pensión, sinembargo, cualquier otro ingreso (el comple-mento de las Comunidades Autónomas porejemplo) computable como tal, recorta lacuantía de la pensión, al no estar excluidos decómputo.

El matiz es que el pensionista percibirá lamisma cuantía, con la diferencia de que esaayuda económica de la Comunidad Autóno-ma, en lugar de financiarse con los fondos dela Seguridad Social, será sufragada por lapropia Comunidad Autónoma205. Y eso nosería lo peor, pues si esa ayuda, unida a losdemás ingresos que eventualmente percibie-ra el beneficiario, superase el límite de acu-mulación de recursos, se le extinguiría la pen-sión.

Ante la posibilidad de que el Estado actua-ra de esa forma (correcta técnicamente), sinembargo, es evidente que contravendría elpropósito constitucional de suficiencia de losderechos sociales, que se define, como la con-junción de las acciones protectoras combina-das de tipo asegurativo y asistencial, central



203 FARGAS FERNÁNDEZ, J., Análisis crítico del sistemaespañol de pensiones no contributivas, cit., págs. 385-386).

204 «Las cuantías resultantes (...), calculadas encómputo anual, se reducirán en un importe igual al delas rentas o ingresos anuales de que, en su caso, dispon-ga cada beneficiario» (artículo 145.2 LGSS). En el mis-mo sentido, artículo 14.2 del RD 357/1991, de 15 demarzo.

205 FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «Pensiones no contribu-tivas versus asistencia social. Notas introductorias», Pen-siones por Jubilación o Vejez, cit., pág. 675.

y autonómico, y tendría en su mano la posibi-lidad de neutralizar incondicionalmente lalegítima política protectora de las Comunida-des Autónomas. La no aplicación práctica deesta previsión legal, pone de manifiesto sumarcada dimensión política206.

Como se observa, parece que por la formaen que se encuentran reguladas actualmentelas pensiones no contributivas, la ayuda asis-tencial autonómica interfiere directamente elrégimen económico de la Seguridad Social.No sólo porque confluye sobre una pensión deSeguridad Social, sino sobre todo, porque sesolapan ambas cuantías, de Seguridad Socialy de asistencia social, y se producen los efec-tos antes comentados, al deducirse el benefi-ciario de su pensión el complemento asisten-cial, luego, parece que existe una invasión dela competencia exclusiva del Estado en mate-ria de régimen económico de la SeguridadSocial. Con lo que, aun admitiendo, comoseñala la STC 239/2002, concluyendo un lar-go razonamiento, que «las prestaciones eco-nómicas instrumentadas por la Junta deAndalucía con sus propios recursos no inter-fieren ni quebrantan el régimen económicounitario de la Seguridad Social, ya que de surégimen jurídico se deduce con claridad queno generan obligación económica o cargaalguna que deba soportar el Estado» (FJ 8final), sin embargo, trasladan el pago de loque hubiera sido prestación de SeguridadSocial (protección, de momento, saneada) aun pago soportado por el presupuesto de laJunta de Andalucía (que se encuentra sujetocomo es sabido a un enorme déficit).

Según ello, cabe señalar que las Comuni-dades Autónomas carecen de competenciapara incrementar (en forma de suplemento)

la cuantía de las prestaciones de la Seguri-dad Social, pese a que se presenten comoayudas asistenciales independientes o com-plementarias de las prestaciones de Seguri-dad Social.

A la vista de todo ello, la elevación de lacuantía de las pensiones no contributivas, através de la denominada por la doctrina207,prestación asistencial de revalorización auto-nómica complementaria de las pensiones nocontributivas, sólo podría establecerse a tra-vés de la Ley de Presupuestos Generales delEstado, como viene sucediendo, de año en añopara su cuantía ordinaria, por lo que no«parece constitucionalmente aceptable que,cuando se está fijando desde un plano nacio-nal la revalorización de las pensiones de laSeguridad Social única y estatal en la Ley dePresupuestos Generales del Estado, por exi-gencia de la propia Ley de Seguridad Social(artículo 52 LGSS), los órganos políticos deuna determinada Comunidad Autónoma ele-ven la cuantía de esa revalorización, aunquelo hagan a su propia costa, porque considerenque la cuantía de la revalorización estatal noes la adecuada»208, pues con ello interfierenen lo que es una misión estatal.

A ello podría alegarse que, es verdad quela competencia, para determinar la cuantíade las pensiones de Seguridad Social, la tieneel Gobierno de la Nación, pues las Comunida-des Autónomas no la tienen, pero sí puedenestablecer prestaciones complementarias aaquellas, con cargo a sus propios presupues-tos, entendiéndose de ese modo, que no seinvadirían competencias, sino que tan sólo seejercen las que se han asumido en los Estatu-tos de autonomía209.

ESTUDIOS


206 Cfr. ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.,La asistencia social y los servicios sociales en España, cit.,pág. 127. Asimismo, véase, GONZALO GONZÁLEZ, B., ySUÁREZ CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste almarco del Estado autonómico: notas sobre dos de losproblemas de mayor actualidad», cit., págs. 64-65.

207 MOLINA NAVARRETE, C., «EL Estado social autonó-mico y la garantía constitucional de suficiencia de laspensiones», cit., págs. 15-16.

208 Voto particular del Magistrado Conde Martín deHijas, en la STC 239/2002.

209 MORENO REBATO, M, Régimen jurídico de la asis-tencia social, cit., pág. 139.

Si acaso, parece que el Estado debería asu-mir tales ayudas, ya sea, vía revalorización, omediante la asistencia social interna (máspersonalizado), pero, en cualquier caso, lacuantía que perciban los beneficiarios del Sis-tema que se encuentren en la misma situa-ción debe ser, en principio, igual en todo elterritorio nacional210. Como la realidad no esla misma en toda la nación española, cabríaconsiderar las peculiaridades de cada territo-rio autonómico, y a ello se encamina la pro-puesta que figura a continuación

3.3. Propuesta para la resolución del conflicto

Como se puede desprender, de cuanto seha examinando, no resulta fácil descubrir elcamino que puede conducirnos a la solucióndel conflicto. Sobre todo si después de anali-zar la STC 239/2002, se llega a la conclusiónpor la mayoría de la doctrina, de que «susrazonamientos pueden contribuir, en vez deaclarar, a hacer aún menos �legibles� los lími-tes constitucionales entre la materia de Segu-ridad Social y la materia de AsistenciaSocial»211, sin que, por otro lado, la debilidadargumental e incluso los errores, presentesen el razonamiento de la Sentencia212, esta-blezcan «criterios suficientemente clarospara resolver conflictos futuros generadospor la aprobación de otras medidas de protec-ción social autonómicas de característicasdistintas a las ayudas concedidas por la Jun-ta de Andalucía»213.

Punto de partida del intento de llegar auna solución, debe ser un acuerdo entre lasdiferentes Administraciones Públicas, conindependencia del signo político que repre-senten214.

No debe darse la sensación de que bajo laloable acción de otorgar ayudas dirigidas alas personas más desfavorecidas, se escondanintereses políticos. En estas cuestiones esnecesaria una importante dosis de rectitudde intención. En fin, lo ideal sería proporcio-nar las conflictivas ayudas, en el marco deacuerdos conjuntos entre Gobierno y Comu-nidades Autónomas, en virtud del principiode cooperación, dada su trascendenciasocial215. Y eso, que estas situaciones de ten-sión entre los diversos poderes públicos ya sepreveían, cuando se encontraba en proceso deelaboración la Ley de Prestaciones No Contri-butivas. Entonces ya se advirtió, sobre lanecesidad de establecer «un marco de diálogoy negociación entre los Poderes públicos del



210 FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La modalidad asistencialbásica de Seguridad Social desarrollada en España: laspensiones no contributivas», Revista del Ministerio de Tra-bajo y Asuntos Sociales, núm. 34, Madrid, 2002, pág. 106.

211 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asis-tencia social en el Estado de las Autonomías», cit., pág. 4.

212 Cfr. MOLINA NAVARRETE, C., «»Polvos y lodos»: com-plementos autonómicos a pensiones no contributivas¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexiones a pro-pósito del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», cit., pág. 38.

213 GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ CORUJO, B., «LaSeguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonó-

mico: notas sobre dos de los problemas de mayor actua-lidad», cit., pág. 66.

214 Parece que esa sería la postura a adoptar, es decir,como corrobora MOLINA NAVARRETE, se hace necesaria,«la apertura del necesario �imprescindible� proceso dediálogo socio-político para tratar de llegar a un acuerdo,lo más amplio posible, en torno a la extensión y límitesque deberían tener, en la modernidad, la «AsistenciaSocial» como competencia concurrente o compartidadel Estado Central y las Comunidades Autónomas»(MOLINA NAVARRETE, C., «Polvos y lodos»: complementosautonómicos a pensiones no contributivas ¿fraude cons-titucional o justicia social? (Reflexiones a propósito delnuevo artículo 38.4 de la LGSS)», cit., págs. 17 y 43).

215 Esa cooperación parece ser la solución más soco-rrida por los autores que han profundizado en el proble-ma, entre ellos: RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S., «Incrementode las pensiones no contributivas por las ComunidadesAutónomas» (comentario a la Sentencia del TribunalConstitucional 239/2002, de 11 de diciembre), cit., pág.494; MOLINA NAVARRETE, C., «El Estado social autonómi-co y la garantía constitucional de suficiencia de las pen-siones», cit., pág. 32 ; DE VICENTE PACHÉS, F., «Los com-plementos autonómicos a las pensiones no contributivasdel sistema de la Seguridad Social: ¿Seguridad Social oAsistencia Social? El conflicto competencial Estado ver-sus Comunidades Autónomas», cit., pág. 70.

Estado y de las Comunidades Autónomas aefectos de:

� Intentar un encaje consensuado de laanterior (Asistencia Social) que evite, enla medida de lo previsible, la apariciónde conflictos en la aplicación y desarro-llo del nuevo sistema.

� Lograr que la integración en el nuevomodelo de prestaciones no contributivasde quienes siendo actuales beneficiariosde la Asistencia Social hayan de incor-porarse a aquél, pueda efectuarse sinsolución de continuidad.

� Acordar en qué medida, y bajo quémodelos de gestión, las ComunidadesAutónomas pudieran desarrollar lasfunciones de ejecución previstas en elartículo 149.1.17ª CE.

� Establecer las necesarias reglas de coor-dinación entre las respectivas áreasEstatal-Autonómica de la SeguridadSocial y la propiamente de la AsistenciaSocial»216.

Este último punto es el que no ha sido obje-to de concreción hasta hoy, pues si hubieraexistido esa coordinación entre ambos Pode-res (Estatal y Autonómico) nos hubiéramosahorrado mucho tiempo y enfrentamientosinútiles, pues entiendo que el objetivo comúnha de ser la consecución del bienestar de losciudadanos, en especial de aquellos que seencuentran en situación de necesidad, comoes el caso. En consecuencia, «las Comunida-des Autónomas y el Estado deberían coordi-narse y complementarse para el diseño legalde un sistema viable, equilibrado y global decobertura de las necesidades sociales y paraun reparto adecuado de tareas entre la Segu-ridad Social y la Asistencia Social al servicio

de la ciudadanía, labor que no puede suplir lajurisprudencia constitucional»217.

Como propuestas concretas, sería menes-ter, en primer lugar, con respecto a la norma-tiva vigente, la derogación o modificación delapartado 4 del artículo 38 de la LGSS, puessegún las razones antes apuntadas pareceque no tiene fácil acomodo en la aplicaciónpráctica, siendo por otro lado, contrario a ladoctrina de la STC 239/2002, y por ello seencuentra a merced de posible inconstitucio-nalidad218. Asimismo, en el caso de que semantuviera la situación actual (ayuda otor-gada, con base en la competencia de asisten-cia social de las autonomías), valdría la penaincluir como ingreso no computable, un cuar-to concepto al artículo 12.4 del RD 357/1991,el de la percepción de cualquier prestaciónasistencial otorgada por organismos públicos.

En segundo lugar, se precisa propiciar lacreación de acuerdos conjuntos entre Gobier-no y Comunidades Autónomas, en virtud delprincipio de cooperación, dada su trascenden-cia social219, con independencia de su signo

ESTUDIOS


216 MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, Estu-dios preparatorios para la Ley de prestaciones no contri-butivas, cit., pág. 51.


218 Inconstitucionalidad que se ha apuntado pordiversos autores como GONZALO GONZÁLEZ, B., y SUÁREZ

CORUJO, B., «La Seguridad Social y su ajuste al marco delEstado autonómico: notas sobre dos de los problemasde mayor actualidad», cit., pág. 67; Se han apuntadoalgunas ideas para salvar la constitucionalidad del pre-cepto, en MOLINA NAVARRETE, C., «»Polvos y lodos»:complementos autonómicos a pensiones no contributi-vas ¿fraude constitucional o justicia social? (Reflexionesa propósito del nuevo artículo 38.4 de la LGSS)», cit.,pág. 44.

219 Una posibilidad para llegar a tales acuerdos,apuntada por MOLINA NAVARRETE, C., AA.VV. (Director)MONEREO PÉREZ, J. L., en Comentario a la Ley General dela Seguridad Social, cit., pág. 663, podría ser la utiliza-ción de las Conferencias Sectoriales, creadas por la Ley12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico,integradas por el Ministro respectivo y los Consejeros delas Comunidades Autónomas, así como los Conveniosde Colaboración y los Consorcios, regulados en la citadaLey. El propio Tribunal Constitucional se hace eco de elloal señalar que «las técnicas de cooperación y colabora-

político, para que sea el propio Estado Cen-tral quien se encargue de proporcionar talessuplementos a los beneficiarios de la Seguri-dad Social de cada uno de los territorios auto-nómicos (asistencia social interna)220, sin per-juicio de que las Comunidades Autónomas,siguieran otorgando a los beneficiarios deSeguridad Social prestaciones complementa-rias, de naturaleza distinta a la proporciona-da por aquella.

El esquema que propongo, en sus pilaresfundamentales sería el siguiente: El Estado,en virtud de su competencia en materia delegislación básica de Seguridad Social, regulaanualmente en la Ley de Presupuestos Gene-rales, la cuantía de las pensiones no contribu-tivas (legislación básica) una vez revaloriza-da, respecto a la del año anterior, en esto nohabría variación.

Con respecto a los conflictivos suplemen-tos, una vía de solución podría consistir enconsiderar a las ayudas sociales, como deasistencia social interna de la SeguridadSocial, que, al igual que sucede con otrasprestaciones complementarias de la Seguri-dad Social, como la asistencia social y los ser-vicios sociales, serían gestionadas por lasComunidades Autónomas, al igual que las

pensiones no contributivas, en virtud de sucompetencia en la ejecución de sus servicios,corriendo su financiación a cargo del Estado.Con la particularidad de que, en estos casos(de suplemento de la cuantía de la pensión nocontributiva), podría la autonomía participaren la regulación (que desarrolla la legislaciónbásica de Seguridad Social) de tales presta-ciones asistenciales, si se considera a esa par-ticular asistencia social interna, complemen-taria de la Seguridad Social, como legislación«no básica» de la misma.

Las consecuencias de tal actuación seríandiversas, por un lado, satisface a las Comu-nidades Autónomas su participación en laresolución de las situaciones de necesidadexistentes en su territorio (en el caso concre-to de beneficiarios de pensiones no contribu-tivas) al asumir la facultad de desarrollo deuna ley básica de Seguridad Social; por otro,se evitan situaciones de posibles injerenciasde ayudas asistenciales externas al Sistemade Seguridad Social, precisamente porque lainiciativa se produjo por el propio EstadoCentral en colaboración con el órgano com-petente de cada Autonomía; y por último, seproduce un ahorro financiero de la Comuni-dad Autónoma, al asumir el Estado el gastoadicional que supone la creación de talesayudas consensuadas con la respectiva auto-nomía.

En el fondo, lo que se pretende con ello, esdar satisfacción, en el caso concreto de losbeneficiarios de pensiones no contributivas,que por razones de técnica jurídica, se discu-te su derecho a mejorar su situación de nece-sidad, que en su caso, pudiera otorgarlescualquier Administración Pública distintadel Estado Central. Entiendo que no se debeobstaculizar cualquier iniciativa que se enca-mine a ese objetivo de justicia social. Sinembargo, creo que es preciso dotar de losmecanismos idóneos a los poderes públicos(Estado Central, Comunidades Autónomas,Corporaciones locales, etc.), para que, deacuerdo con sus competencias constituciona-les tanto en materia de Seguridad Social



ción son consustanciales a nuestro modelo de Estadoautonómico, que deberían ser acordadas en éste y otrossectores de entre los órganos centrales del Estado y lasComunidades Autónomas, buscando entre todos, den-tro del respectivo e indisponible marco competencial,métodos flexibles y adecuados de convergencia que dis-minuyan la conflictividad entre aquellos poderes, todoslos cuales deben guiarse siempre por una común lealtadconstitucional» (STC 13/1992, de 6 de febrero, f. j. sép-timo).

220 Sobre esta cuestión véase con mayor profundi-dad en, FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La modalidad básica deSeguridad Social desarrollada en España: las pensionesno contributivas», Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-les, núm. 34, Madrid, 2002, pág. 105; «El incrementoadicional a las pensiones no contributivas otorgado poralgunas Comunidades Autónomas», cit., pág. 29, yespecialmente, en Las pensiones no contributivas y laasistencia social en España, cit., págs. 84-85, y 128.

como de asistencia social, y sobre todo, a tra-vés de acuerdos de colaboración entre todaslas administraciones públicas, utilizando latécnica-jurídica adecuada, se alcance ese

objetivo de atenuar las graves situaciones denecesidad que sufren los sujetos protegidosde las pensiones no contributivas de la Segu-ridad Social221.

ESTUDIOS


221 Puede observarse, que he intentado enfocartodos mis comentarios en las diversas publicaciones queme han concedido la oportunidad de expresar mi opi-nión, en ese sentido, entre otras, FERNÁNDEZ ORRICO, F. J.,«La modalidad básica de Seguridad Social desarrolladaen España: las pensiones no contributivas», cit., pág.106; «El incremento adicional a las pensiones no contri-butivas otorgado por algunas Comunidades Autóno-mas», cit., pág. 29; Las pensiones no contributivas y laasistencia social en España, cit., pág. 128; «La considera-ción jurídica de las ayudas complementarias a las pen-siones no contributivas, según la STC 239/2002, de 11de diciembre de 2002, y según el proyectado artículo38.4 de la Ley General de la Seguridad Social», cit., pág.51; «La Seguridad Social, en el XXV Aniversario de laConstitución», Revista del Ministerio de Trabajo y Asun-tos Sociales, Seguridad Social, núm. 49, 2004, pág. 166y final 167; «Pensiones no contributivas versus asistenciasocial. Notas introductorias», Pensiones por Jubilación oVejez, cit., pág. 676.



RESUMEN A continuación, se exponen algunos puntos claves en los que he basado el análisis del com-plejo reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como unareferencia al conflicto que han suscitado las ayudas otorgadas a los beneficiarios de pen-siones no contributivas que son, en definitiva, los dos grandes bloques en que se han dis-tribuido las páginas precedentes.Con respecto, al reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas,el punto de partida es claro, el artículo 149.1.17ª de la Constitución, por el cual, al Estadose le atribuye la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen econó-mico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comuni-dades Autónomas. La legislación básica no hay duda de que es competencia del Estado,pero ¿y la legislación no básica? ¿En qué consiste esa ejecución de los servicios, a cargo delas Comunidades Autónomas a que alude la Constitución? Tales cuestiones, y algunasotras que se analizan, son las que han provocado serias dificultades. Y, ha tenido que ser elpropio Tribunal Constitucional, quien, en diversas ocasiones ha interpretado en estos pun-tos, la letra de la Constitución.El segundo gran apartado, íntimamente relacionado con el primero, aborda un tema que haestado sometido a grandes controversias, y que se resume en una aparente inocente pre-gunta: ¿Puede una Comunidad Autónoma, con base en su competencia en materia de Asis-tencia Social (artículo 148.1.20ª de la Constitución) otorgar una prestación complementa-ria a un beneficiario de una pensión no contributiva de Seguridad Social? Esa parece ser lagran cuestión a resolver.Si atendemos a criterios técnico-jurídicos, la respuesta no parece que sea tajante, verdade-ramente existen argumentos a favor del complemento autonómico pero también en contradel mismo, detectándose objeciones razonables, hasta que al final uno se pregunta, perobueno ¿cuál es el problema? ¿Qué inconveniente existe en complementar una prestación desuyo insuficiente, si quien la otorga, en principio tiene competencias para ello? ¿Interfierede algún modo, ese complemento, en la legislación de Seguridad Social, competencia delEstado? Todo esto se analiza detenidamente, para, finalmente, ofrecer algunas propuestasalternativas a ambas posturas. La conclusión a la que se llega, no puede ser otra, que la necesaria utilización de los mediosprecisos, tanto para paliar la necesidad en sí misma considerada, como el adecuado proce-dimiento para llevarlo a cabo por la vía jurídica correcta, en aras del establecimiento deuna auténtica seguridad jurídica en este intrincado y nebuloso campo de la protecciónsocial.

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El complejo reparto de competencias Estado … · se, MANRIQUE LÓPEZ, F., Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social, MTSS, Colección