EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LOS ACTOS · PDF fileEl control jurisdiccional de los actos administrativos: naturalea, L. F. López Álvarez . etensión cometencias de la Jurisicción

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PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

1. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa

1.1. Origen 1.2. Naturaleza y características principales

2. Extensión

2.1. Delimitación positiva 2.2. Delimitación negativa

3. Órganos y competencias

3.1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo 3.2. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo 3.3. Los Tribunales Superiores de Justicia de las comunidades autónomas (art. 10 de la LJCA) 3.4. La Audiencia Nacional (art. 11 de la LJCA) 3.5. El Tribunal Supremo (art. 12 de la LJCA) 3.6. Criterios de distribución de competencias

CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

UNIDADDIDÁCTICA

10EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: NATURALEZA, EXTENSIÓN Y COMPETENCIAS DE LAJURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

Sumario │"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

DERECHO ADMINISTRATIVO

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PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

Presentación

La auténtica revisión de la actuación de las Administraciones Públicas la realizan, por mandato constitucional, los jueces de lo contencioso-administrativo quienes deben ser instados por aquel que resulte legitimado. Los órganos que componen esta Jurisdicción no pueden actuar de oficio, al contrario de lo que sucede, por ejemplo, en el orden penal.

Si en la revisión de oficio y en los recursos administrativos los órganos administra-tivos eran los protagonistas, hasta el punto de convertirse en juez y parte, esta circuns-tancia desaparece en el proceso judicial que estudiaremos a lo largo de las siguientes Unidades didácticas. La sujeción del actuar administrativo al Derecho va a ser revisa-do por unos jueces objetivos e independientes y que deben velar por la existencia de un adecuado equilibrio entre las partes de manera que, en cierto sentido, la Administración pierde la posición de privilegio que ostenta ante el particular.

La formación de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tiene un origen fran-cés y un proceso histórico del que damos breve cuenta. A continuación, se exponen las características fundamentales, los órganos de los que se compone, y la jurisdicción y competencias de esta parte del Poder Judicial.

Objetivos

Esta Unidad didáctica permitirá al estudiante:

• Conocer el origen y el desarrollo histórico de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

• Conocer las principales características de esta Jurisdicción y los órganos de los que se compone.

• Ser capaz de distinguir los supuestos y materias de los que conocen los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo.

• Comprender y retener un esquema general de las reglas de competencia que rigen entre los órganos de esta Jurisdicción.

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El control jurisdiccional de los actos administrativos: naturaleza,L. F. López Álvarez extensión y competencias de la Jurisicción Contencioso-Administrativa


1. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

1.1. ORIGEN

La influencia francesa en nuestro Derecho Administrativo es innegable. No solo hemos acogido conceptos creados allí, sino también su organización. Como dijimos en la Unidad didáctica anterior, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa surge de órganos de la propia Administración ya que el artículo 13 de la Ley 16 de 24 de agosto de 1790 establecía que: «Las funciones judiciales están y continuarán siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, perturbar en cualquier modo que sean las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los administradores por razón de sus funciones». En esta tesitura, la Administra-ción, tal y como actualmente sucede con los recursos administrativos, era juez y parte y, por tanto, totalmente irresponsable de sus actos de administración frente a los ciudada-nos. La situación era tal que para poder procesar en vía penal a un funcionario era im-prescindible la obtención previa de la autorización por parte del Gobierno.

Como es obvio, el sistema revolucionario liberal que se acababa de implantar hacía agua desde el centro de su organización pues, como es bien sabido, se basaba en la pro-tección de la libertad mediante las leyes dictadas en un parlamento compuesto de re-presentantes elegidos por los destinatarios de esas mismas leyes. Ahora bien, si no se podía revisar la actuación de la Administración ejecutora de las leyes, el ciudadano se encontraba indefenso en los casos en que existiera exceso de poder por parte de los fun-cionarios públicos.

Si a la situación descrita se le añade la creciente complejidad de las normas y de los sectores sobre los que operaba la Administración Pública, por ejemplo, industria, obras públicas, etc., se explica que ocho años más tarde, la Constitución de Napoleón creara el Consejo de Estado como órgano de carácter técnico y de asistencia al Gobierno que aún no poseerá funciones judiciales, sino que debía estudiar las reclamaciones que los ciudadanos presentaren en materia patrimonial, en un primer momento, y posteriormen-te cualesquiera otras relacionadas con la sujeción a la legalidad de la actuación adminis-trativa y asesorar al Gobierno acerca de la decisión a adoptar. Es decir, que ya desde su inicio, la función de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tiene un carácter revisor




de la sujeción de actuación administrativa a la ley. De esta forma, lo que está en la base de la reclamación del ciudadano ante el Consejo de Estado (obviamente no en las recla-maciones sobre propiedad, sino para el caso de exceso de poder), no es «lo suyo» o la justicia que a él le corresponde (que es lo que se encuentra de fondo en la acción en la vía civil protectora del derecho de propiedad), sino el ajuste del actuar administrativo a la ley, en un primer momento, y posteriormente al resto del ordenamiento jurídico in-cluida la desviación de poder. Por tanto, en las reclamaciones sobre el actuar adminis-trativo no exigimos algo que nos corresponda, sino que le recordamos sus obligaciones a la Administración.

El carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es destacada por el artículo 106 de la CE actual y explica que la protección que el Derecho Administrativo otorga a los ciudadanos esté fundamentalmente basada en una serie de normas estrictas (aunque no tanto, como hemos tenido oportunidad de destacar en otros lugares) de pro-cedimiento. Mediante el añadido posterior de la vinculación de la Administración, no solo a la ley, sino a todo el ordenamiento jurídico (en el que se incluyen los privilegios y los poderes exorbitantes de las Administraciones Públicas en servicio de los intereses públicos) se cierra el ciclo de protección a los ciudadanos.

La labor del Consejo de Estado fue magistral y sus decisiones dieron origen al De-recho Administrativo que hoy conocemos. Instituciones como la anulación de los actos administrativos, el recurso por exceso de poder o, en materia de contratación, el factum principis, o el ius variandi, determinaron que en 1872 se delegase en él la facultad de adoptar las soluciones sin intervención del Gobierno. Al contrario de lo que ha sucedido en España, este sistema ha permanecido vigente en Francia hasta nuestros días.

El sistema francés vio la luz por primera vez en España en el Estatuto de Bayona impuesto por Napoleón en 1808. No obstante, en España, junto con la jurisdicción or-dinaria (civil y penal) coexistían otras jurisdicciones especiales que conocían de temas administrativos, como obras públicas o impuestos, y que causaban problemas de compe-tencia o jurisdicción con la ordinaria. Incluso, dentro de la Administración de esa época se distinguía entre asuntos gubernativos y contenciosos entre partes. Como señala Garrido Falla, el Consejo de Castilla conocía de los asuntos de gobierno en su Sala de Gobierno, y de los contenciosos en su Sala de Justicia. Incluso, sucedía que una cuestión gubernativa podía convertirse en contenciosa tal y como sucede hoy día en que, agotada la vía gubernativa (por ejemplo porque no existe superior jerárquico), se pasa mediante interposición del correspondiente recurso a la contencioso-administrativa. Téngase en cuenta que, al igual que el resto de poderes del Estado (legislativo y ejecutivo), toda la jurisdicción, ya sea la ordinaria como las especiales, estaban en manos del Monarca, lo que no era óbice para que los tribunales juzgaran con independencia.




La Constitución de 1812 no establece un sistema como el francés y, aunque se crea un Consejo de Estado, no tiene competencias de índole contenciosa. De hecho, como sigue diciendo Garrido Falla, hasta 1845 no surge en España la Jurisdicción Contencioso-Admi-nistrativa con la creación del Consejo Real que, a imitación del Consejo de Estado francés, propone al Gobierno la solución a adoptar. Al igual que en la primera época del órgano francés, el Consejo Real no suponía una auténtica garantía puesto que solo conocía de las reclamaciones que le eran presentadas si así le parecía oportuno al ministro correspondiente. Es decir, presentada una reclamación al Consejo, este las remitía al ministro competente que era quien decidía si se tramitaban en el Consejo. Además, los Reales Decretos Sen-tencias que dictaba el Consejo debían ser refrendados por el ministro de la Gobernación.

El Consejo Real pasa a denominarse Consejo de Estado en 1858, pero no es hasta 1888 en que la Ley Santamaría de Paredes introduce unos cambios considerables creando un sistema, llamado armónico, que manteniendo al personal funcionario del que se componía, introduce a miembros de la judicatura en el Consejo de Estado. A nivel provincial se crean los Tribunales provinciales y, tanto a estos como al Consejo de Estado, se les dota de cierto carácter jurisdiccional de manera que conocían de las reclamaciones que los ciudadanos les presentaban sin necesidad de que así lo estimara conveniente el ministro respectivo, si bien se limita mucho el tipo de asuntos de los que se puede conocer mediante este nuevo sistema.

En realidad, no tenemos un auténtico sistema de control de la legalidad de la actuación de las Administraciones Públicas hasta la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, sustituida por la actual de 1998. En 1956 se crea un orden jurisdiccional integrado únicamente por jueces especializados con jurisdicción plena sobre las reclamaciones de los particulares y que, además, van a ser capaces de ejecutar sus sentencias frente a la Administración si bien previamente hay que darle la oportunidad a la Administración de que las ejecute por sí misma. Tan adelantada estaba la ley, que a pesar de la entrada en vigor de la Constitución, se ha mantenido sin problemas hasta su modificación, operada no tanto por problemas de falta de garantía, sino para intentar darle más agilidad a dicho orden jurisdiccional que se encontraba atascado de asuntos, situación que, lamentablemente, no se ha solucionado.

1.2. NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES

En la Ley de 1956, a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se la consideraba como una jurisdicción más pero con carácter especial ya que los magistrados de que se nutrían los Tribunales de lo contencioso eran técnicos especialistas en Derecho Admi-nistrativo. Hoy día debe dejar de ser calificada como tal para asignarle el carácter de una




de las distintas clases en que se divide la jurisdicción ordinaria de manera que un juez del orden jurisdiccional civil puede pasar a un juzgado del orden de lo contencioso-administrativo y de ahí a otro orden jurisdiccional y viceversa.

Partiendo de esta idea podemos señalar las siguientes conclusiones sobre la natura-leza jurídica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:

• Es una auténtica jurisdicción, considerable como jurisdicción ordinaria, a quien corresponde la función de satisfacer pretensiones a través de un auténtico pro-ceso cuyo conocimiento se reserva a órganos judiciales especializados por su competencia y personal.

• Difiere de las demás jurisdicciones en:

– La necesidad de que antes de acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa exista un acto administrativo. No obstante, el objeto del proceso contencioso-administrativo no es el acto previo, sino las preten-siones que se deduzcan en relación con el mismo (carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). De ahí la importancia, no siempre bien expresada, de formular muy bien el contenido de la deman-da que nunca puede verse como el simple «relleno» de un formulario.

– La sentencia es declarativa con lo cual quiere decirse que su ejecu-ción corresponde al órgano autor del acto recurrido, o sea a la Admi-nistración Pública.

• El proceso contencioso-administrativo no es una casación sino, propiamente, una primera instancia jurisdiccional, un auténtico juicio o proceso entre par-tes, cuya misión es examinar las pretensiones que deduzca (alegue) la parte actora (es decir, la parte demandante) por razón de alguna de las manifes-taciones de la acción administrativa que pueden ser objeto de recurso (acto, disposición, inactividad o vía de hecho).

Por lo demás, como señala la exposición de motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo que justifica la exis-tencia de esta Jurisdicción es asegurar, en beneficio de los interesados y del interés ge-neral, el exacto sometimiento de la Administración al Derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le correspondan. Por eso, la referida ley somete a control de la Jurisdicción la legalidad de la actividad de la Administración Pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho Administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas.




La LJCA consta de 139 artículos, 6 títulos (del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, las partes, objeto del recurso, procedimiento contencioso-administrativo, procedimientos especiales y disposiciones comunes a los títulos IV y V), 7 disposiciones adicionales, 9 transitorias, 2 derogatorias (entre otras, deroga la LJCA de 1956 y los arts. 6 a 10 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Dere-chos Fundamentales) y 3 finales.

2. EXTENSIÓN

Como se indica en su exposición de motivos, fiel al propósito de no alterar más de lo necesario la sistemática de la hoy derogada Ley Jurisdiccional de 1956, el texto legal de 1998 comienza definiendo el ámbito propio sobre el cual puede actuar o, lo que es lo mismo, la materia de su competencia. Al ámbito material sobre el que pueden conocer los jueces de un concreto ámbito jurisdiccional se le denomina «jurisdicción». La extensión y los lími-tes de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se define en el artículo 1.1 diciendo que:

«Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo cono-cerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposi-ciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuan-do excedan los límites de la delegación».

Con esta dicción la ley respeta la tradición y resulta conforme al artículo 106.1 de la Constitución al asignar al orden jurisdiccional contencioso-administrativo el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación de la Administración sujeta a los fines que la justifican. Dicho en otros términos: allí donde exista Derecho Administrativo, siempre que estemos en presencia de una pretensión fundada en normas jurídico-administra-tivas, su conocimiento corresponderá a la llamada Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Precisiones

Pertenecerán, en cambio, al orden civil las cuestiones de propiedad, tanto de la Administración como de los particulares. Así, si lo que pretendemos es la recuperación de una finca que, so capa de un proceso de expropiación ha sido ocupada de forma ilegal por la Administración y sobre la que, además, hemos perdido la posesión, no

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habrá que acudir al proceso contencioso-administrativo, sino al ejercicio de la acción reivindicatoria ante el juez de lo civil, para lo que, por tratarse de la Administración, hay que interponer la reclamación previa a la vía civil que ya hemos estudiado.

En este supuesto no pretendemos revisar el ajuste al Derecho Administrativo de la actuación de la Administración intentando demostrar que ha actuado mal, sino que exigimos nuestro derecho de propiedad y para ello intentamos demostrar la existen-cia de nuestro derecho lo que, habitualmente, es más sencillo que probar la actua-ción incorrecta de la Administración.

A la misma reivindicatoria deberá acudir la Administración si pretende recuperar un bien patrimonial cuyo desapoderamiento se ha producido hace más de un año. Como también sabemos, si el bien es demanial, la Administración lo puede recu-perar por sí misma.

Importa resaltar del párrafo antes transcrito que, a diferencia de la Ley de 1956 que empleaba el término «actos», la actual LJCA emplea la expresión más amplia de «actua-ción», expresión sin duda más correcta y en armonía con el ámbito de este orden juris-diccional al extender su control a los supuestos de «inactividad» de la Administración y a los de actuación material constitutiva de «vía de hecho», supuestos que ahora se con-templan expresamente en los artículos 25, 29 y 30 del texto actual.

Como se sigue diciendo en la exposición de motivos, el ámbito material de la Juris-dicción Contencioso-Administrativa quedaría muy incompleto si aquella se limitara a enjuiciar las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de rango in-ferior a la ley y con los actos y contratos administrativos en sentido estricto, pues no toda la actuación administrativa, como es notorio, se expresa a través de reglamentos, actos administrativos o contratos públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociables de diverso tipo, las actuaciones materiales y las inactividades u omisiones de actuaciones debidas expresan también la voluntad de la Administración, que ha de estar sometida, en todo caso, al imperio de la ley. Por eso la ley somete al control juris-diccional la actividad de cualquier clase de la Administración Pública, siempre que esté sujeta al Derecho Administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas.

Por lo demás, el control de la «función normativa» de la Administración no plantea dificultades especiales. Baste con recordar que comprende, como hemos dicho, el control de las disposiciones de carácter general de rango inferior a la ley (quedan, por tanto, fuera de fiscalización los decretos-leyes) y los decretos legislativos que excedan los límites de la delegación (por lo que en cuanto excedan de tales límites tendrán la fuerza y eficacia




de las disposiciones reglamentarias), novedad esta última con la que la ley no hace sino adecuarse al criterio jurisprudencial y constitucional (vid. art. 82.6 de la Constitución).

En segundo lugar, interesa destacar también que la ley actualiza el concepto de «Administración Pública» al tener en cuenta los cambios producidos en nuestra orga-nización territorial a raíz de la Constitución, además de ponerse en conexión con otras leyes. Como es sabido no existe una sola Administración Pública, sino una pluralidad de ellas, varias entidades públicas que realizan actividad administrativa. De aquí la impor-tancia de delimitar las distintas Administraciones Públicas, que es lo que hace el apartado 2 del mismo artículo 1, en términos casi idénticos al artículo 2 de la LRJPAC, al decir:

«Se entenderá a estos efectos por Administraciones Públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las comunidades autónomas.

c) Las entidades que integran la Administración Local.

d) Las entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vin-culadas al Estado, las comunidades autónomas o las entidades locales».

Por último, la ley sujeta también al enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa los actos y disposiciones emanados de otros órganos públicos que no for-man parte de la Administración, cuando dichos actos y disposiciones tienen, por su conte-nido y efectos, una naturaleza materialmente administrativa. Así, el artículo 1.3 dispone:

«Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y ges-tión patrimonial sujetos al Derecho público adoptados por los órganos compe-tentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las comunidades autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribu-nales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General».




Por lo demás, el ámbito material de competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, genéricamente determinado en el artículo 1 de la LJCA que acabamos de analizar, se delimita luego por vía positiva en los artículos 2 y 4 y, negativamente, en el artículo 3, que pasamos a examinar seguidamente.

2.1. DELIMITACIÓN POSITIVA

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la LJCA:

«El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cues-tiones que se susciten en relación con:

a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los ele-mentos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran proce-dentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las comunidades autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudica-ción de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones Públicas.

c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público (co-legios profesionales, como el de Abogados, de Médicos, etc.), adoptados en el ejercicio de funciones públicas.

d) Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administra-tivas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesiona-rios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente.

e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cual-quiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes juris-diccionales civil o social aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una ley».




Resaltemos aquellos aspectos de la norma transcrita que pudieran estar más nece-sitados de aclaración:

a) La ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho. Semejante principio es incompatible con el reconocimiento de cualquier categoría genérica de actos de autoridad –llámense actos políticos o de Gobierno– excluida per se del control jurisdiccional. La LJCA no recoge ya entre las exclusiones del orden jurisdiccional contencioso-administrativo la relativa a los llamados «actos políticos» del Gobierno a que se refería la Ley de 1956. Por el contrario, subraya –en términos positivos– una serie de aspectos sobre los que «en todo caso» siempre será posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gubernamental: los derechos fundamentales de una parte y, de otra, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes.

EJEMPLO 1

Son ejemplos de actos que, por diversas circunstancias, han sido sometidos a revisión ju-dicial, los siguientes: la decisión de desarrollar las televisiones privadas, la fijación de su sede por parte del Gobierno de una comunidad autónoma, la negativa del Consejo de Ministros a dotar ciertas plazas de la Administración de Justicia, o el acuerdo de enviar al Parlamento un proyecto de ley, entre otros.

b) La ley precisa la competencia del orden jurisdiccional contencioso-adminis-trativo para conocer de las cuestiones que se susciten no solo en relación con los contratos administrativos, sino también con los llamados «actos separa-bles» de preparación y adjudicación de los demás contratos no sujetos a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas (art. 21 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público). Se consagra, así, legislativamente, la doctrina de los actos separables del fondo contractual que había elaborado la jurisprudencia. Todos los contratos, pues, celebrados por la Administración, tanto administrativos como privados, están someti-dos en cuanto a la competencia para celebrarlos y al procedimiento para su




adjudicación a unas reglas comunes –las del Derecho Administrativo– con comunidad también de Jurisdicción: la Contencioso-Administrativa.

EJEMPLO 2

El contrato para la compra de un cuadro de interés histórico o, sin tener tal carácter, de una concreta obra de arte para integrarla en un museo (ya que escaso interés artístico ten-dría tal museo si la Administración licitase, así en general, la compra de cuadros para un museo) deberá realizarse mediante un contrato civil a enjuiciar, en su caso, por la jurisdic-ción civil. Pero si era o no competente para decidir su compra el órgano administrativo que lo hizo, le corresponde a la contencioso-administrativa.

c) El artículo 1 de la LJCA, al delimitar el ámbito subjetivo de este orden juris-diccional, no hace referencia a las corporaciones de Derecho público como personas jurídicas, que parecen quedar fuera del marco de la ley, pues no están entre las Administraciones Públicas que enumera en su apartado 2. Es el artículo ahora comentado el que, al establecer los límites del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, se refiere a ellas, de donde se de-duce que en cuanto tales corporaciones lo sean de Derecho público y ejer-zan potestades administrativas (v. gr.: un Colegio de Abogados que sigue un procedimiento sancionador contra uno de sus colegiados), es indudable que los actos y disposiciones que dicten estarán sujetos al control de este orden jurisdiccional.

d) Este apartado del artículo 2 se refiere al control jurisdiccional de los actos de los denominados «vicarios» de la Administración, esto es, de los admi-nistrados –sean personas físicas o jurídicas– que realizan funciones admi-nistrativas, de los que la figura típica es el concesionario de los servicios públicos. En principio, y por regla general, no son impugnables directa-mente los actos de los vicarios de la Administración. El acto frente al que se formulará la pretensión procesal administrativa será el dictado por la Administración Pública que confirió el ejercicio de la potestad (en el caso del concesionario, la Administración concedente). No obstante, el artículo comentado admite que pueda deducirse directamente la pretensión frente al acto del vicario en casos excepcionales (v. gr.: los actos de los conce-sionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas de intervención conferidas por delegación).




EJEMPLO 3

Aunque no se trate de una concesión, más adelante estudiaremos que las sanciones con-firmadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva son recurribles ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

e) En este apartado se refiere la ley a la responsabilidad extracontractual de la Administración, y siguiendo el criterio de la LRJPAC (art. 144) consagra el principio de unidad de jurisdicción para enjuiciar las cuestiones derivadas de la responsabilidad de las Administraciones Públicas, «cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive». La actual ley unifica, pues, definitivamente la competencia para conocer de este tipo de asuntos en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, evitando la dis-persión de acciones que existía (ante la jurisdicción civil, social y conten-cioso-administrativa) y garantizando la unidad jurisprudencial, salvo, como es lógico, en aquellos casos en que la responsabilidad derive de la comisión de una infracción penal. La LJCA pretende así acabar con la vis atractiva del orden jurisdiccional civil (ratificada incluso por la jurisprudencia del Tribunal de Conflictos) cuando se dan supuestos de concurrencia de culpa con un administrado, es decir, corresponsabilidad entre la Administración y un particular en la producción del efecto dañoso que dé lugar a la respon-sabilidad patrimonial. En efecto, el texto vigente sienta rotundamente que una Administración Pública no podrá ser demandada «por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social».

f) Por último, regula la LJCA en este apartado la atribución a los Tribunales Contencioso-Administrativos de jurisdicción para conocer de pretensiones deducidas en relación de actos no sujetos al Derecho Administrativo (v. gr.: el recurso contencioso-electoral). La única precisión a comentar es que no hay lugar a dudas acerca de la exigencia de una «ley formal» para alterar el régimen de delimitación de los órdenes jurisdiccionales y sustraer el conocimiento de un litigio a los órganos jurisdiccionales civiles o labo-rales competentes.

En un mismo orden de ideas, como ya se ha dicho, la delimitación positiva de la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se completa con lo dis-puesto en el artículo 4 de la LJCA, a cuyo tenor:




«1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e inci-dentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.

2. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente».

La aplicación rígida de un principio de separación de órdenes jurisdiccionales podría conducir a situaciones de inicua denegación de justicia, cuando el debido conocimien-to y decisión de una pretensión procesal fundada en Derecho Administrativo exigiera el conocimiento y decisión de cuestiones que no son propiamente administrativas, ya que ello conllevaría la paralización del proceso administrativo en tanto no se decidieran aquellas cuestiones por el orden jurisdiccional competente.

De aquí la necesidad de atenuar la rígida aplicación del principio, y a ello responde el artículo 4 de la ley que trata de romper las barreras de separación de las Jurisdicciones atribuyendo a los Jueces y Tribunales Contencioso-Administrativos competencia para conocer cuestiones «no pertenecientes al orden administrativo». Estas cuestiones pue-den ser «prejudiciales» o «incidentales», pero en cualquier caso es necesario que estén «directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo», esto es, con la pretensión procesal administrativa que constituya el objeto principal del proceso.

EJEMPLO 4

Como cuestiones prejudiciales de las que debe entender la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, siempre que estén directamente relacionadas con el objeto del proceso, cabe citar: la determinación de un contrato como de arrendamiento de local de negocio o de industria a efectos de fijar el justiprecio en la expropiación forzosa, resolver sobre el número exacto de metros de una finca expropiada, determinar quiénes son los herederos a efectos de determinar los titulares de un derecho de reversión, etc.

Por lo demás, la LJCA exceptúa de tal conocimiento las cuestiones prejudiciales penales (vid. art. 114.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal) y las cuestiones preju-diciales constitucionales: si ante un Tribunal se plantea la inconstitucionalidad de una




ley que sirva de fundamento a la pretensión no queda otra opción que someter la cuestión prejudicial al Tribunal Constitucional, suspendiéndose la decisión del proceso hasta que se pronuncie la justicia constitucional sobre la cuestión de inconstitucionalidad [vid. arts. 163 de la Constitución, 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) y 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)].

2.2. DELIMITACIÓN NEGATIVA

La delimitación negativa del orden competencial contencioso-administrativo, esto es, la determinación de aquellas materias que no corresponden al conocimiento de este orden jurisdiccional, la hace el artículo 3 de la LJCA, a cuyo tenor:

«No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Admi-nistración Pública.

b) El recurso contencioso-disciplinario militar.

c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.

d) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Consti-tucional, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su ley orgánica».

Realicemos también aquí algunas precisiones aclaratorias:

• Cuando la pretensión se funda en normas de Derecho civil o, mejor, de Derecho privado en general, su conocimiento corresponderá a los jueces y Tribunales del orden jurisdiccional civil (art. 9.2 de la LOPJ). Así ocurre con las cuestiones sobre la capacidad de las personas, que son de naturale-za civil, y con cuantas cuestiones se planteen en relación con la titularidad y contenido de la propiedad privada y derechos reales, que deberán ser re-sueltas por el juez civil.




En cuanto a las cuestiones penales, hay que partir de un principio básico: son los Tribunales del orden jurisdiccional penal, a través del proceso penal, los únicos que pueden definir un acto como delito (art. 9.3 de la LOPJ), sin que los Tribunales de lo contencioso puedan entrar siquiera en el examen de las cuestiones prejudiciales de carácter penal, según vimos antes al ana-lizar el artículo 4 de la LJCA.

Y por lo que a las cuestiones sociales se refiere, la ley excluye del conoci-miento de los jueces y Tribunales del orden contencioso-administrativo las cuestiones laborales, que aunque relacionadas con actos de la Administración Pública, se atribuyan expresamente al orden jurisdiccional social. Así ocu-rre, por ejemplo, con las reclamaciones en materia de Seguridad Social, las cuestiones planteadas con ocasión de las elecciones sindicales, la impug-nación de convenios colectivos, o las cuestiones planteadas con motivo de las prestaciones por desempleo (vid. disp. adic. quinta.2 de la LJCA).

• Por lo que se refiere al recurso contencioso-disciplinario militar, se trata de un proceso especial que queda excluido del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y que afecta a las cuestiones derivadas de la actuación de la Administración militar relativas a personal. Cuando los actos de la Admi-nistración se dicten en ejercicio de la potestad disciplinaria militar, las pre-tensiones deducidas frente a ellos no podrán ser formuladas en procesos contencioso-administrativos, sino en los que se regulan en la Ley Orgáni-ca 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar. Ahora bien, el objeto de recur-so no es el conocimiento de todas las cuestiones del personal militar, sino tan solo las derivadas del ejercicio de la potestad disciplinaria (sanciones al personal militar).

• También quedan fuera del ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Admi-nistrativa los conflictos de jurisdicción y de atribuciones. El artículo 20.1 de la Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales, establece que «contra las sentencias del Tribunal de Conflictos Jurisdiccio-nales no cabrá otro recurso que el de amparo constitucional, cuando pro-ceda», según los artículos 41 y siguientes de la LOTC. Y en aplicación del artículo 3 de la LJCA que estamos analizando, no solo se excluyen las sen-tencias del Tribunal de Conflictos, sino también las decisiones de órganos administrativos resolutorias de «conflictos de atribuciones», es decir, entre órganos administrativos. Si bien en este caso, no impedirá que, en su día, si se impugnase el acto administrativo dictado por el órgano a cuyo favor se decidió el conflicto de atribuciones, pudiera plantearse en el proceso admi-nistrativo la posible «incompetencia» como fundamento de la pretensión.




• Por último, debe indicarse que las normas forales reguladoras de los distin-tos impuestos resultaban, antes de la modificación de la Ley 29/1998 operada por la Ley Orgánica 1/2010, recurribles ante los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, situación esta que contrasta abiertamente con las normas fiscales del Estado, que tienen rango de ley y, por lo tanto, solo pue-den ser impugnadas ante el Tribunal Constitucional. Los derechos históricos de los territorios forales, al menos en lo que concierne a su núcleo esencial, no son una cuestión de mera legalidad ordinaria, sino que entrañan, sin duda, una cuestión constitucional, tanto como las que pueda plantear cualquier otro precepto de la Constitución, lo que obliga a arbitrar una vía practicable y ac-cesible para su defensa, que remedie el déficit de protección de la foralidad que resulta de la falta de legitimación de las instituciones forales para acudir al Tribunal Constitucional en los supuestos en que el legislador, estatal o au-tonómico, invada el espacio de su reserva exclusiva. Tras la reforma señalada, las normas forales reguladoras de los distintos impuestos concertados, o de los recargos, arbitrios y recursos provinciales que puedan establecerse sobre ellos, no desarrollan ni complementan ley alguna, sino que suplen a las leyes estata-les. Por ello, deben tener un régimen procesal de impugnación equivalente al de aquellas, por lo que quedan excluidas del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, tal y como señala la letra d) del artículo 3 de la Ley 29/1998.

3. ÓRGANOS Y COMPETENCIAS

La LJCA dedica a los órganos y competencias del orden jurisdiccional contencioso-administrativo el capítulo II del título I, artículos 6 a 13, comenzando el primero de los aludidos artículos por decir que:

«El orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los siguientes órganos:

a) Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

b) Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

c) Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

d) Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

e) Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo».




Según indica el artículo 7, los órganos del orden jurisdiccional contencioso-admi-nistrativo que fueren competentes para conocer de un asunto lo serán también para todas sus incidencias y para hacer ejecutar las sentencias que dictaren en los términos seña-lados en el artículo 103.1. Hasta ahora, la LJCA se ha caracterizado por su claridad ex-positiva y por su capacidad de ordenación. Desgraciadamente, quizá porque unos de los motivos de la ley sea el aliviar el trabajo de los tribunales contenciosos, en los artículos que siguen vamos a encontrar un maremágnum competencial del que difícilmente po-demos evadirnos. Vaya por delante la necesidad de armarse de paciencia para la lectura de los siguientes preceptos.

3.1. LOS JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

El artículo 8 de la LJCA establece la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en los siguientes términos:

«1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán, en única o primera instancia según lo dispuesto en esta ley, de los recursos que se de-duzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corpora-ciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico.

2. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de la Administración de las comunidades autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:

a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.

b) Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.

c) Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no ex-ceda de 30.050 euros.

3. Conocerán en única o primera instancia de los recursos que se deduz-can frente a disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las comunidades autónomas, contra los actos de los organismos, entes, en-




tidades o corporaciones de Derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superio-res cuando confirmen íntegramente los dictados por aquellos en vía de recur-so, fiscalización o tutela.

Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Administración periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Esta-do, expropiación forzosa y propiedades especiales.

4. Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en ma-teria de extranjería por la Administración periférica del Estado o por los órga-nos competentes de las comunidades autónomas.

5. Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclama-ción de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Elec-torales, en los términos previstos en la legislación electoral.

6. Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo ac-ceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública.

Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-Administra-tivo la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.

Además, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán de las autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, este se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición».

3.2. LOS JUZGADOS CENTRALES DE LO CONTENCIOSO-ADMINIS-TRATIVO

Por su parte, el artículo 9 establece la competencia de los Juzgados Centrales:




«1. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo conocerán de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos que tengan por objeto:

a) En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos inferiores, o se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, o a las materias recogidas en el artículo 11.1 a) sobre personal militar.

b) En única o primera instancia contra los actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado en los supuestos previstos en el apartado 2 b) del artículo 8 (sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses).

c) En primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo i) del apartado 1 del artículo 10 (actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa).

d) En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.

e) En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo político.

f) En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.

2. Corresponderá a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, la autorización a que se refiere el artículo 8.2 de la Ley 34/2002 así como autorizar la ejecución de los actos adoptados por la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual para que se interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de la información o para que se retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual, en aplicación de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la información y de Comercio Electrónico».




3.3. LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA DE LAS COMUNI-DADES AUTÓNOMAS (ART. 10 DE LA LJCA)

Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:

• Los actos de las entidades locales y de las Administraciones de las comu-nidades autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

• Las disposiciones generales emanadas de las comunidades autónomas y de las entidades locales.

• Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas le-gislativas de las comunidades autónomas, y de las instituciones autonómi-cas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial.

• Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Adminis-trativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-adminis-trativa.

• Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Cen-tral en materia de tributos cedidos.

• Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de comu-nidades autónomas, así como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de Presidentes de corporaciones locales, en los términos de la legislación electoral.

• Los convenios entre Administraciones Públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente comunidad autónoma.

• La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión.

• Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración Gene-ral del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.

• Los actos y resoluciones de los órganos de las comunidades autónomas competentes para la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia.




• Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de re-cursos en materia de contratación previsto en el artículo 311 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en relación con los contra-tos incluidos en el ámbito competencial de las comunidades autónomas o de las corporaciones locales.

• Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos Contractuales.

• Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional.

Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, y de los correspon-dientes recursos de queja.

También les corresponde, con arreglo a lo establecido en esta ley, el conocimiento de los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

Conocerán de las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo con sede en la comunidad autónoma y de los recursos de casación para la unificación de doctrina y del recurso de casación en interés de la ley previstos en los artículos 99 y 101, respectivamente.

3.4. LA AUDIENCIA NACIONAL (ART. 11 DE LA LJCA)

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conocerá en única instancia:

• De los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones gene-rales y los actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera. Asimismo, conocerá de los recursos contra los actos de cualesquiera órganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destinos.

• De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso o en procedimiento de fiscalización o




de tutela los dictados por órganos o entes distintos con competencia en todo el territorio nacional.

• De los recursos en relación con los convenios entre Administraciones Públicas no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.

• De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Minis-tro de Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1 e) de la LJCA.

• De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo y de la autorización de prórro-ga de los plazos de las medidas de dicha Comisión, conforme a lo previsto en la Ley de Prevención y Bloqueo de la financiación del Terrorismo.

• De las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Re-cursos Contractuales, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1 k).

• De los recursos contra los actos del Banco de España y del Fondo de Rees-tructuración Ordenada Bancaria adoptados conforme a lo previsto en la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito.

• De los recursos interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en defensa de la unidad de mercado.

Conocerá, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de los correspondientes recursos de queja. Asimismo, conoce de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

3.5. EL TRIBUNAL SUPREMO (ART. 12 DE LA LJCA)

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:

• Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.

• Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.




• Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuen-tas y del Defensor del Pueblo.

Conocerá también de:

• Los recursos de casación de cualquier modalidad, en los términos estable-cidos por esta ley, y los correspondientes recursos de queja.

• Los recursos de casación y revisión contra las resoluciones dictadas por el Tri-bunal de Cuentas, con arreglo a lo establecido en su Ley de Funcionamiento.

• Los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el ar-tículo 61.1.1 de la LOPJ.

• Los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central, así como los recursos contencioso-electorales que se deduzcan contra los acuerdos sobre proclamación de electos en los términos previstos en la legislación electoral.

• Los recursos deducidos contra actos de las Juntas Electorales adoptados en el procedimiento para elección de miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales, en los términos de la LOPJ.

3.6. CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

Esta extensa exposición del fuero de los diversos órganos que componen la Juris-dicción Contencioso-Administrativa se complementa con unos criterios generales que clarifican las referencias realizadas a las distintas administraciones y con los criterios de competencia por razón del territorio que son bastantes sencillas.

El artículo 13 establece tres criterios o aclaraciones:

• Las referencias que se hacen a la Administración del Estado, comunidades autónomas y entidades locales comprenden a las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas, es decir, a sus respectivas administraciones institucionales.




• La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho.

• Salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano admi-nistrativo autor del acto.

Por su parte, el artículo 14 marca la competencia territorial conforme a unas reglas bien sencillas:

Primera. Con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto ori-ginario impugnado.

Segunda. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del demandante, el Juzgado o el Tribunal en cuya circunscripción tenga aquel su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugna-do. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las comunidades autónomas o de las entidades de la Administración Local, la elección a que se refiere esta regla segunda se entenderá limitada a la circunscripción del Tribunal Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado. Esta últi-ma previsión se justifica por el carácter autonómico que poseen los Tribunales Superiores de Justicia de las comunidades autónomas de manera que se evite el que, por ejemplo, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid deba aplicar legislación legal o reglamentaria, ca-talana, o balear, etc.

Tercera. La competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscrip-ción radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada.

Cuarta. Cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destinata-rios y fueran diversos los Juzgados o Tribunales competentes según las reglas anteriores, la competencia vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.

A la vista de todo lo expuesto, podemos intentar aportar alguna clarificación utili-zando simplificaciones que no podrán ser exactas y a los solos efectos docentes, que no jurídicos, diciendo que la distribución de competencias se realiza distribuyendo Admi-




nistraciones y ciertas materias más propensas a la actividad litigiosa. De esta manera, grosso modo, podemos establecer la siguiente tabla:

Órgano jurisdiccional Administración Pública Materias específicas

Juzgados de loContencioso- Administrativo

• Administración Local.• Órganos inferiores de las comunida-

des autónomas.• Administración periférica del Esta-

do y comunidades autónomas.• Administración institucional sin

competencia en todo el territorio nacional.

• Autorizaciones para el uso de la coacción administrativa.

Juzgados Centralesde lo Contencioso-Administrativo

• Órganos inferiores centrales de la Administración General del Estado.

• Administración institucional con competencia en todo el territorio nacional.

• Inadmisión de solicitudes de asilo político.

• Sanciones del Comité Español de Disciplina Deportiva.

Tribunales Superio-res de Justicia de lascomunidadesautónomas

• Órganos superiores centrales de las comunidades autónomas.

• Tribunales Económico-Administra-tivos Regionales.

• Juzgados de lo Contencioso-Admi-nistrativo.

• Disposiciones generales locales y autonómicas.

• Urbanismo.

Audiencia Nacional • Órganos superiores de la Adminis-tra ción General del Estado.

• Tribunal Económico-Administra-tivo Central.

• Juzgados Centrales de lo Contencio-so-Administrativo.

• Terrorismo.

Tribunal Supremo • Gobierno.• Órganos constitucionales.• Tribunales Superiores de Justicia de

las comunidades autónomas.• Audiencia Nacional.

• Casación.

La tabla anterior, repetimos, la realizamos a efectos docentes y de clarificación ya que, como fácilmente puede comprobarse, no recoge muchas de las excepciones que se han indicado en las páginas anteriores.




CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

• La función de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tiene desde su inicio un carácter revisor de la sujeción de actuación administrativa a la ley. De esta forma, lo que está en la base de la reclamación del ciudadano no es «lo suyo» o la justicia que a él le corresponde, sino el ajuste del actuar ad-ministrativo al ordenamiento jurídico.

• Hasta la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de di-ciembre de 1956, que crea un orden jurisdiccional integrado únicamente por jueces especializados con jurisdicción plena sobre las reclamaciones de los particulares, no tenemos en España un auténtico sistema de control de la legalidad de la actuación de las Administraciones Públicas.

• La Jurisdicción Contencioso-Administrativa es una auténtica jurisdicción, considerable como jurisdicción ordinaria, a quien corresponde la función de satisfacer pretensiones a través de un auténtico proceso cuyo conocimiento se reserva a órganos judiciales especializados por su competencia y personal.

• La Jurisdicción Contencioso-Administrativa difiere de las demás jurisdic-ciones en la necesidad de que antes de acudir a la Jurisdicción Contencioso- Administrativa exista un acto administrativo y que la sentencia es declarativa.

• Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conoce-rán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las dispo-siciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

• El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cues-tiones que se susciten en relación con la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las comunidades autóno-mas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.

• El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cues-tiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas




por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un se-guro de responsabilidad.

• La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se ex-tiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e inciden-tales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitu-cional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.

• No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo las cues-tiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Públi-ca, el recurso contencioso-disciplinario militar, los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración, ni los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional.

• El orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, la Sala de lo Contencioso-Admi-nistrativo de la Audiencia Nacional y la Sala de lo Contencioso-Adminis-trativo del Tribunal Supremo.

• La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho.

• Con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya cir-cunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado.

• Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones Públicas en materia de personal, propiedades especiales y sanciones será competen-te, a elección del demandante, el Juzgado o el Tribunal en cuya circunscrip-ción tenga aquel su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado.

• Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las comunidades autónomas o de las entidades de la Administración Local, la




elección a que se refiere la regla anterior se entenderá limitada a la circuns-cripción del Tribunal Superior de Justicia en que tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.

• La competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circuns-cripción radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada.

• Cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destina-tarios y fueran diversos los Juzgados o Tribunales competentes según las reglas anteriores, la competencia vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

A partir del contenido de la presente Unidad didáctica, se propone la realización de las siguientes actividades de autocomprobación por parte del alumno, como ejercicio general de repaso y asimilación de la información básica proporcionada por el texto.

Enunciado 1

Para autorizar una orden de entrada en domicilio para ejecutar un embargo ordena-do por el Ministerio de Fomento es competente:

a) Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

b) Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

c) Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

d) La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.




Enunciado 2

En relación con los actos separables de un contrato de arrendamiento regido por la Ley de Arrendamientos Urbanos, es competente la Jurisdicción:

a) Civil.

b) Mercantil.

c) Contencioso-Administrativa.

d) Social.

Enunciado 3

El primer texto en donde en España se cita a los órganos de lo contencioso-admi-nistrativo es:

a) El Estatuto de Bayona.

b) La Constitución de 1812.

c) La Ley Santamaría de Paredes.

d) La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956.

Enunciado 4

De los recursos contra disposiciones generales de las Administraciones Locales y de las comunidades autónomas, conocerán:


b) Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

c) La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

d) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.




Solución 1

Para autorizar una orden de entrada en domicilio para ejecutar un embargo ordena-do por el Ministerio de Fomento es competente:


b) Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

c) Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

d) La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

Solución 2

En relación con los actos separables de un contrato de arrendamiento regido por la Ley de Arrendamientos Urbanos, es competente la Jurisdicción:

a) Civil.

b) Mercantil.

c) Contencioso-Administrativa.

d) Social.

Solución 3

El primer texto en donde en España se cita a los órganos de lo contencioso-admi-nistrativo es:

a) El Estatuto de Bayona.

b) La Constitución de 1812.

c) La Ley Santamaría de Paredes.

d) La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956.




Solución 4

De los recursos contra disposiciones generales de las Administraciones Locales y de las comunidades autónomas, conocerán:


b) Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superio-res de Justicia.

c) La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

d) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Básica

CANO CAMPOS, T. (coord.): Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo, t. IV, Madrid, Iustel, 2009.

GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual básico de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos, 2009.

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Curso de Derecho Administrativo II, Madrid, Civitas, 2008.

Avanzada

CORDÓN MORENO, F.: El proceso contencioso-administrativo, Navarra, Aranzadi, 2001.

GARRIDO FALLA, F.: La justicia administrativa, Tratado de Derecho Administrativo, vol. III, Madrid, Tecnos, 2001.

SANTOS VIJANDE, J. M. (coord.): Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Madrid, Edersa, 1999.


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