EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA EN PERSPECTIVA COMPARADA

Resumen

En este trabajo se analiza la dinámica delgasto público en España en el período 1995-2012 desde una perspectiva comparada, sien-do las dos referencias básicas la media de laUE-25 y los países de la OCDE. A partir de ahí,analizamos el gasto público desde tres puntosde vista, el de la eficiencia, el de la equidad yel de la estabilidad macroeconómica. El análi-sis muestra que España mantiene un nivel degasto por debajo de la media y que esa brechase intensifica en algunas áreas muy relevantes,como la educativa. En cuanto a la eficienciarelativa en la asignación de los recursos, la evi-dencia muestra disparidad según áreas. De lasfunciones analizadas, sanidad es la que mues-tra un mejor resultado y educación el peor. Laefectividad del gasto público en la redistribu-ción de la renta es solamente moderada.Finalmente, los problemas de déficit público einestabilidad fiscal de España se encontraríanmás en el lado de los ingresos (por la extremaprociclicidad durante el boom inmobiliario,pero también por el fraude fiscal y la insufi-ciencia estructural), que en el del gasto.

Palabras clave: gasto público, equidad,eficiencia, finanzas públicas, OCDE. UniónEuropea.

Abstract

This paper analyzes the dynamics of publicexpenditure in Spain in the period 1995-2012from a comparative perspective, with the twokey references being the average of the EU-25and the OECD countries. Starting from there, weanalyze public spending from three perspectives:efficiency, equity and macroeconomic stability.The analysis shows that Spain’s level ofspending remains below the average and thatthe gap is intensified in some very importantareas, such as education. In terms of relativeefficiency in the allocation of resources, theevidence shows disparities according todifferent areas. Among the functional areasexamined, health shows the better results andeducation the worst. The effectiveness ofpublic spending in the redistribution of incomeis only moderate. Finally, the problems ofdeficit and fiscal instability originate more onthe revenue side (because of the extreme pro-cyclicality during the housing boom, but alsodue to tax fraud and structural inadequacies)that on the expenditure side of the budget.

Key words: public expenditure, equity,efficiency, public finance s, OECD, EuropeanUnion.

JEL classification: H50, H60.

I. INTRODUCCIÓN

LA transición a la democraciaen España trajo consigo pro-fundos cambios en el nivel,

composición y distribución porescalones de gobierno del gastopúblico. Entre ellos, destacantres. En primer lugar, su vigorosaexpansión, tanto en nivel absolutocomo en términos del Pro duc-to Interior Bruto (PIB). Un aumentoinevitable para acercarse a la car-tera de servicios y prestaciones delos países de nuestro entorno,desde los estándares de serviciosy de protección social claramenteinsuficientes que caracterizaronlas cuatro décadas previas de dic-tadura. En segundo lugar y vincu-lado a lo anterior, un cambio enla composición. El gasto que másaumenta es el asociado al Esta -do del bienestar (sanidad, edu -cación, pensiones, prestacionespor desempleo), sin olvidar el fortísimo esfuerzo inversor en in-fraestructuras, tanto en perspec-tiva histórica como comparada.Finalmente, la des centralización fi -nanciera. Con poco más de trein-ta años de vida, las comunidadesautónomas (CC.AA.) se han con-vertido en los agentes principalesde gasto público directo, perma-neciendo los programas de trans-ferencia de rentas (pensiones yprestaciones por desempleo) enmanos de la AdministraciónCentral. España es hoy uno de

los paí ses del mundo que exhibeuna ma-yor descentralización delgasto público.

La atención en este artículo seconcentrará en las últimas dosdécadas, de forma que el análisisestadístico arranca en 1995 (1).Es verdad que los tres elementosdefinitorios anteriores son particu -larmente intensos en las dos primeras décadas del períododemo crático; con el matiz de ladescentralización del gasto sani-tario y educativo en las llamadasCC.AA. del artículo 143, quecompletan los traspasos compe-tenciales en el año 2002. Por eso,nuestro análisis no pondrá elacento tanto en la evolución deestos procesos como en la di-mensión comparada y global,que permita contextualizar y en-cajar como piezas de un puzle elresto de los artículos que formanparte de este monográfico. Entodo caso, existe otro vector di-námico que va a ser importantetener presente al observar e inter-pretar los datos. La larga e intensaexpansión de la economía espa-ñola entre 1995 y 2007 concluyecon la crisis más intensa y prolon-gada en el último siglo, si obviamosel choque que en lo económicosupuso la guerra civil. La dinámi-ca de las ratios en términos dePIB, del déficit y pasivos financie-ros, y de la carga de la deuda sonsolo comprensibles bajo esta luz.

2

EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA EN PERSPECTIVA COMPARADA:¿GASTAMOS LO SUFICIENTE?

¿GASTAMOS BIEN? (*) Santiago LAGO PEÑAS

GEN (Universidad de Vigo)

Jorge MARTÍNEZ-VÁZQUEZInternational Center for Public Policy (Georgia State University)

GEN (Universidad de Vigo)

L

01. El gasto (Peña-Martínez)_advantia 15/01/16 12:12 Página 2

El resto del artículo está orga-nizado como sigue. La segundasección coteja lo ocurrido enEspaña con la media de los paísesde la Unión Europea (UE-25) y dela OCDE, tanto en lo que se refiereal gasto total, como en las princi-pales partidas en las que se puededesagregar. Las secciones tres acinco, por su parte, analizan el im-pacto del gasto público en lastres ramas de la economía públi-ca formuladas por Musgrave(1959): la eficiencia en la asigna-ción de los recursos, la distribu-ción de la renta y la estabilidadmacroeconómica. En concreto,en la tercera examinamos la efi-ciencia comparada del gasto enrelación con los países de nuestroentorno, concentrándonos en losservicios educativos y sanitarios ylos servicios generales. En la sec-ción cuarta nos ocupamos de laefectividad del gasto público enla distribución más equitativade la renta, mientras que en laquinta repasamos el impactosobre la estabilidad macroeconó-mica. El artículo concluye conuna sección de síntesis.

II. COMPARACIÓN INTERNACIONAL

1. Tendencias más destacadas en el gastopúblico español

1.1. España tiene un sectorpúblico relativamente másreducido

El gasto público en España ex-presado como porcentaje del PIBse ha mantenido por debajo delos promedios para la OCDE y laUE-25 durante el período 1995-2011 (gráfico 1) (2). En una pri-mera fase, que abarca los años1995 a 2000, se produce unacaída, seguida por un marcadainflexión al alza con el comienzode la «gran recesión» en 2008.

En concreto, el gasto público enEspaña cayó desde el 44,5 por100 del PIB en 1995 al 38,3 por 100en 2007 y posteriormente aumen-tó hasta el 46,4 por 100 en 2011.Una parte de este crecimiento,aunque no la mayor, tiene quever con las medidas de estímulofiscal aplicadas en España. Segúnlos datos del Fondo MonetarioInternacional recopilados por Uxóet al. (2010), España habría sidouno de los paí ses más activos eneste frente. En el trienio 2008-2010 las actuaciones de estímulofiscal acumuladas equivalieron a4,1 por 100 del PIB español, fren-te a una media para los paísesque componen el G-20 de3,1 por 100. Solo Arabia Saudí,Estados Unidos, Australia y Chinase situarían por delante. En todocaso, no hay que perder de vistaque una parte sustancial de eseestímulo se concretó en el ladode los ingresos. De hecho, en elaño 2009, en el que se concen-tran los estímulos (2,3 por 100sobre el total de 4,1 por 100), lasmedidas de gasto solo explican el

44 por 100 del total. En definiti-va, sin ser despreciable, hay querelativizar el impacto de las me-didas discrecionales sobre el cre-cimiento de la ratio de gasto público sobre el PIB en España(3). Volveremos sobre este puntocuando nos refiramos a su papelestabilizador.

La combinación de la evolucióndel PIB con las políticas presupues-tarias de los distintos gobiernosdurante el período ha llevado a un acercamiento de España a las ra-tios medias de gasto públicosobre el PIB en la UE y OCDE,pero no una plena convergencia.Mientras que entre 1995 y 2007España permaneció, en prome-dio, 4,5 puntos porcentuales pordebajo de la media en la UE, ladiferencia se redujo a 1,6 puntosen los años que siguieron a laGran Recesión. En este resultadoha pesado más el denominador,la dinámica del PIB, que la delgasto. Y dentro de este hay quetener presente la parte que expli-can los intereses de la deuda. En

3PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 147, 2016. ISSN: 0210-9107. «GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA: PRESENTE Y FUTURO»

SANTIAGO LAGO PEÑAS · JORGE MARTÍNEZ VÁZQUEZ

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Promedio OCDE España Promedio UE

GRÁFICO 1GASTO PÚBLICO COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011

Fuente: National Accounts at a Glance, 2014 (OCDE) y General Government Expenditure by Function,2015 (Eurostat).


particular y según los datos de laOCDE, el gasto público aumen-ta entre 1995 y 2007 a una tasamedia anual del 6,1 por 100(6,7 por 100 excluidos los interesesde la deuda), que se reduce al3,5 por 100 entre 2008 y 2012(3,0 por 100 sin intereses). Por suparte, el denominador de la ratio,el PIB nominal, pasa de crecer a unatasa anual media de 7,4 por 100 enel primer período, a decrecer un -0,5 por 100 anual entre 2008 y2012. El bienio siguiente intensi-fica el recorte en el gasto, hastallegar a tasas de variación negati-vas. Según los datos del Ministeriode Hacienda (MHAP, 2015) en2013-2014 la tasa media anuales del -1,6 por 100, que se redu-ce hasta -4,6 por 100 cuando seexcluyen los intereses pagados.

El escenario anterior puedecomplementarse con la Actuali-zación del Programa de Estabilidaddel reino de España 2015-2018,que ofrece los datos más recien-tes y las perspectivas a cortoplazo para el gasto. En 2014 laratio de gasto público sobre elPIB se sitúa en el 43,5 por 100,una vez excluidos los desembol-sos ligados a la reestructuraciónbancaria, equivalente al 0,1 por100. Pero la previsión es que laratio caiga de forma progresivahasta alcanzar el 38,4 por 100 en2018. Además, esta reducción seexplicaría en su mayor parte porel crecimiento del denominador.En concreto, de los 5,1 puntosporcentuales de caída en el co-ciente, las medidas normativasexplicarían 1,6 puntos. Esto es,alrededor del 70 por 100 se de-bería al crecimiento del PIB nomi-nal y el restante 30 por 100 a lasmedidas adicionales de ajuste delgasto. Puesto que la reducciónprevista del déficit público en2014-2018 equivale a 5,4 por100 del PIB, el 94 por 100 delajuste gravitará sobre el gasto yel 6 por 100 sobre los ingresos.

La desagregación funcional,económica e institucional de lascifras proporciona los siguientesresultados en perspectiva compa-rada. De nuevo, la referencia bá-sica será la ratio gasto sobre PIB.

1.2. España gasta relativamentemenos en servicios generales

El gráfico 2 muestra las ten-dencias de gasto en los serviciospúblicos durante el período de1995-2011 (4). La cifra es estruc-turalmente inferior a los prome-dios para la OCDE y la UE. Coin -cidiendo con el perfil del total delgasto público, el destinado a ser-vicios generales experimentó enEspaña una progresiva caída du-rante el período 1995-2006, dis-minuyendo del 7,6 por 100 en1995 al 4,6 por 100 en 2006. Apartir de entonces, se produceuna moderada evolución al alzahasta llegar al 5,7 por 100 en2011; reducción que se explica,

en buena medida, por la evo -lución de la partida de pago porintereses.

1.3. Se gasta menos endefensa, pero más enseguridad interna

El gráfico 3 refleja un perfil delos gastos de defensa levementea la baja. Durante los años pos-teriores a 1999, los datos paraEspaña muestran poca variaciónen el rango 1,03-1,12 por 100,mientras que para la UE y la OCDEen su conjunto parece haber unpatrón descendente más consis-tente. El promedio de la OCDE esestructuralmente más alto que elde España, mientras que existeuna diferencia menos marcadaentre España y la UE. La tenden-cia en el gasto en orden públicoy seguridad interna como por-centaje del PIB se muestra en elgráfico 4. Con un gasto relativoalgo más alto en España, se pre-

EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA EN PERSPECTIVA COMPARADA: ¿GASTAMOS LO SUFICIENTE? ¿GASTAMOS BIEN?

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 147, 2016. ISSN: 0210-9107. «GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA: PRESENTE Y FUTURO»

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GRÁFICO 2GASTOS EN SERVICIOS GENERALES COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011

Nota: Los datos son a nivel de gobierno general (todas las administraciones públicas). Para más detallesvéase el apéndice.Fuente: National Accounts at a Glance, 2014 (OCDE) y General Government Expenditure by Function,2015 (Eurostat).


senta una evolución relativamen-te estable hasta mediados de losaños 2000, seguida de un fuerteaumento y un ascenso menos mar-cado en la OCDE y la UE. En parti-

cular, España experimentó un in-cremento desde el 1,83 por 100 en2006 al 2,27 por 100 en 2010(+0,44 por 100), debido en buenaparte a la amenaza del terrorismo

yihadista. En el mismo período lamedia de la UE aumentó 0,11 por100 y la de la OCDE 0,18 por 100.

1.4. En sanidad se ha pasado a gastar aproximadamentelo mismo, pero eneducación gastamossignificativamente menos

El gráfico 5 refleja los recursospúblicos destinados a sanidad.Mientras que el gasto en la OCDEy la UE exhiben una tendencia alalza desde 2000, en el caso deEspaña aparece estancado en unnivel inferior, lo que implica cre-cimientos del gasto similares a losdel PIB nominal. A partir de en-tonces, el gasto como porcentajedel PIB se incrementa sustancial-mente, alcanzando el 6,8 por100 en 2009, un poco por enci-ma del promedio en la UE y lige-ramente por debajo de la mediapara los países de la OCDE. La ex-plicación se encuentra en el incre-mento del gasto sanitario que seproduce tras los traspasos com-petenciales que se cierran en2002, particularmente en el capí-tulo de personal (Repullo, 2007),y en el hecho de que los recortesdel gasto no comienzan hasta2010 (Lago Peñas y FernándezLeiceaga, 2013), pero el PIB no-minal cae ya en 2009.

En el caso de la educación(gráfico 6), el gasto público per-manece por debajo de los regis-tros para la UE y la OCDE durantetodo el período (-1,07 por 100en media). Además y a diferenciade las fluctuaciones en los pro-medios de la EU y la OCDE, elgasto como porcentaje de PIBaparece estancado hasta 2007,cuando se produce un fuerte in-cremento del 4,37 por 100 al 5,07por 100 en 2009, por la mismacausa que la apuntada para la sa-nidad. En años más recientes, lospresupuestos en educación se



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GRÁFICO 3GASTO PÚBLICO EN DEFENSA COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011


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GRÁFICO 4GASTO PÚBLICO EN ORDEN PÚBLICO Y SEGURIDAD COMO PORCENTAJE DEL PIB 1995-2011



ajustan a la baja y ya se produceuna caída hasta el 4,82 por 100en 2011 en España, imitando elcomportamiento similar de lospromedios en la UE y la OCDE.De hecho, desde entonces elgasto en educación ha mengua-do sustancialmente en términosabsolutos y algo menos comoporcentaje del PIB (5).

1.5. En protección socialtambién se ha situado pordebajo hasta la GranRecesión

Existe cierto paralelismo en lasdiferencias entre España y la UE yOCDE en gasto por protecciónsocial (gráfico 7) y en gasto pú-blico total. Los promedios de laUE y la OCDE están un 2,2 por100 por encima de los valorespara España durante el intervalo1995-2007 y un 0,6 por 100 paralos años 2008 y 2011. Aunque labrecha ha disminuido con el pasodel tiempo, es la categoría fun-cional donde el diferencial resulta

mayor. También es reseñable elfuerte crecimiento en esta cate-goría de gasto en los años de lagran recesión, pasando del 13,05por 100 en 2007 al 17,14 por 100

en 2011. Un salto que se explicapor la caída del PIB nominal,como ocurre en general, perotambién por el fuerte incrementoen las prestaciones por desem-pleo. De hecho, cuando se anali-za el agregado en mayor detalle,se observa que la causa principaldel diferencial negativo paraEspaña no se encuentra en lasprestaciones por desempleo, nien las pensiones de jubilación yviudez. La explicación aparece enel resto de políticas que la OCDEincluye en esta categoría; entreotras, la de familia, las políticasactivas del mercado de trabajo ylos programas de rentas de inte-gración y asistencia social.

1.6. En el gasto en asuntoseconómicos, incluyendotransporte, hemos estadoalineados

El gráfico 8 muestra la senda re-corrida por el gasto en asuntos eco-nómicos como proporción del PIBdurante el período 1995-2011 (6).



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GRÁFICO 5GASTO PÚBLICO EN SANIDAD COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011


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GRÁFICO 6GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011



Para el conjunto del período, la di-ferencia entre España y los prome-dios de la UE y OCDE muestra unabrecha no significativa (0,005 por100). Esta es la categoría funcio-

nal con la menor diferencia degasto como porcentaje del PIB.Sin embargo, está sujeta a ciertavariabilidad, con una aguda dis-minución durante 1995-1997, se-

guida por un estancamiento hasta2005 y luego un movimiento alalza desde 2006 al 2010 y otracaída brusca en 2011.

El cuadro n.º 1 sintetiza todala información anterior utilizandomedias para el conjunto del pe -ríodo. Además de las categoríasanalizadas aparecen tres con im-portes globales reducidos: pro-tección ambiental; vivienda y ser-vicios comunitarios; y cultura,actividades recreativas y religión.En los tres casos, el porcentaje dePIB en España se sitúa por encimade las medias de referencia.

2. ¿Qué países muestranuna distribución de gastopúblico similara España?

De forma complementaria,rea lizamos un análisis clústerpara determinar a qué países delentorno se parece más España ensu estructura de gasto público.Dados los cambios en las ratioscomo consecuencia de la rece-sión económica, utilizamos valo-res medios tanto para el sexenioprecrisis (2001-2006), comopara el sexenio más reciente condatos disponibles (2007-2012).La atención se centra en el por-centaje de PIB referido a las cincofunciones más importantes cuan-titativamente: servicios generales,sanidad, educación, protecciónsocial y asuntos económicos. Parael conjunto de países, suponen el87 por 100 del gasto en ambosperíodos, con una desviación tí-pica pequeña, por debajo del3 por 100 (7). Los dendrogramascorrespondientes aparecen en elgráfico 9. Los países incluidos enel análisis son los 24 miembroseuropeos de la OCDE (8).

Los resultados para el sexenio2001-2006 sitúan a España muypróxima a Eslovaquia y algo



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GRÁFICO 7GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1995-2011


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GRÁFICO 8GASTO PÚBLICO EN ASUNTOS ECONÓMICOS COMO PORCENTAJE DEL PIB EN ESPAÑA, LA OCDE Y LA UE, 1995-2011



menos a la República Checa. Conambos formaría uno de los cincogrupos de países identificadoscon claridad en el dendrograma.La agrupación más cercana aesta tríada estaría integrada por Lu xemburgo, Polonia, Países Bajos,Portugal, Noruega, Eslovenia yReino Unido. En el segundo sexe-nio, República Checa y Eslovenia sealejan de España, que pasa a for-

mar su tríada con dos de los paísesde esa agrupación identificadacomo afín en el primer período(Polonia y Luxemburgo). El grupomás próximo pasa a estar ahoraalgo más cercano que antes y losmiembros coinciden (Países Bajos,Noruega, Reino Unido y Eslovenia;solo queda fuera Portugal).España se sitúa, por tanto, clara-mente lejos de los países nórdicos

y centrales de la Unión Europea(Austria, Finlan dia, Francia, Ale -mania, Dinamar ca, Suecia); y elfuerte crecimiento del gasto enel segundo sexenio no altera sus-tancialmente su posición relativa.En todo caso, también se mantie-ne muy alejada de los dos paísescon un menor nivel de gasto enambos períodos, de perfil econó-mico opuesto: Suiza y Estonia.



8

CUADRO N.º 1

GASTO PÚBLICO TOTAL Y POR FUNCIONES EN PORCENTAJE DEL PIB. (PROMEDIOS PARA EL PERÍODO 1995-2011)

ActividadesServicios Orden Protección Vivienda

Gasto Asuntos recreativas, Protecciónpúblicos Defensa público y del medio y servicios Salud Educación

total económicos cultura socialgenerales seguridad ambiente comunitarios

y religión

OCDE ................... 45,6 6,8 1,7 1,7 4,9 0,7 0,9 6,2 1,3 5,7 15,9España ................. 41,2 5,6 1,1 1,9 5,0 0,9 1,0 5,6 1,4 4,5 14,0Unión Europea ..... 45,1 6,7 1,5 1,8 5,0 0,7 0,3 5,8 1,2 5,5 15,9

Fuente: National Accounts at a Glance, 2014 (OCDE) y General Government Expenditure by Function, 2015 (Eurostat).

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2001-2006 2007-2012

GRÁFICO 9ANÁLISIS DE CLÚSTERES PARA LOS PERÍODOS 2001-2006 Y 2007-2012

Fuente: Elaboración propia.


Finalmente, el cuadro n.º 2,tomado de nuevo de la Actua -lización del Programa de Esta -bi l idad del re ino de España2015-2018, muestra la composi-

c ión funcional del gasto enEspaña en el año más recientedisponible (2013) y su dinámicaprevista hasta 2018. Se ofrecendatos en términos de PIB y el

porcentaje de variación acumu-lado en términos reales y per cá-pita, que es casi igual que en va-lores corr ientes y absolutoshabida cuenta de la evoluciónprevista para el deflactor del con-sumo público y la población (9).Destaca el recorte en los serviciospúblicos generales, vinculado ala reforma de la AdministraciónPública y a la caída prevista en elservicio de la deuda; así comoel montante en sanidad, que secontraerá sustancialmente entérminos de PIB y se estancaráen términos absolutos. El desem-bolso en protección social tam-bién se va a reducir de forma no-table, sobre todo por la caídaesperada en las prestaciones pordesempleo. En cuanto a la edu-cación, está entre las categoríasmás expansivas del gasto públi-co, pero pierde peso en términosde PIB y, previsiblemente, au-mentará la distancia con los paí-ses de referencia.



CUADRO N.º 2

CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DEL GASTO POR FUNCIONES. CIFRAS EN PORCENTAJE

Peso gasto Peso gasto Variación puntos Variación Gasto2013 PIB* 2018 PIB porcentuales PIB real per cápita

01 Servicios públicos generales........... 6,9 5,5 -1,3 -7,102 Defensa ........................................ 0,9 0,8 -0,1 1,203 Orden público y seguridad ............ 2,0 1,7 -0,3 -1,704 Asuntos económicos ..................... 4,0 3,7 -0,3 6,705 Protección del medio ambiente ..... 0,8 0,7 -0,1 -2,906 Vivienda y servicios comunitarios... 0,5 0,4 -0,1 -2,307 Salud ............................................ 6,0 5,3 -0,8 0,608 Actividades recreativas, cultura

y religión....................................... 1,1 1,0 -0,2 -0,709 Educación..................................... 4,0 3,7 -0,4 4,010 Protección social ........................... 17,6 15,7 -1,9 2,7Gasto total ...................................... 43,8 38,4 -5,4 0,9

Nota: * la cifra de 2013 no incluye ayuda financiera a la banca.Fuente: Actualización del Programa de Estabilidad del reino de España 2015-2018, Ministerio de Hacienda y Adminis-traciones Públicas.

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A) España B) Europa-OCDE

Total España Gobierno central, España

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2009

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Gobiernos subcentrales España Seguridad social, España

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Total Europa-OCDE Gobierno central, Europa-OCDE

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Gobiernos subcentrales,Europa-OCDE

Seguridad social, Europa-OCDE

GRÁFICO 10GASTOS TOTALES POR NIVEL DE GOBIERNO COMO PORCENTAJE DEL PIB, ESPAÑA Y PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 1995-2012

Nota: Islandia no es incluida por falta de datos.Fuente: General Government Expenditure by Function, 2015 (Eurostat).


3. La descentralización del gasto público en España

3.1. Una descentralizaciónmayor en salud y educación

El gráfico 10 muestra el gastototal expresado como porcentajedel PIB por nivel de gobierno enEspaña y para el promedio de lospaíses europeos de la OCDE parael período 1995-2012. El nivel degasto del Gobierno central en tér-minos del PIB en España es másbajo, exhibiendo una discrepanciamarcadamente ampliada en2001, por la finalización de lostraspasos educativos y sanitarios,y solamente algo reducida desdeel comienzo de la gran recesión en2008; en buena medida porque elincremento del gasto asociado ala crisis (prestaciones por desem-pleo, estímulos fiscales, interesesde la deuda) gravitan sobre elnivel central. En correspondencia,

el gasto de los gobiernos subna-cionales expresado como porcen-taje del PIB ha sido mayor enEspaña durante todo el período,experimentando un aumentocontinuado desde 1995. Los gas-tos de la seguridad social comoporcentaje del PIB experimentaronuna caída entre 2001 y 2007, vol-viendo a niveles previos con el co-mienzo de la gran recesión.

3.2. Pero otras funcionestambién se hallan másdescentralizadas en España

Como se muestra en el gráfi -co 11, la participación por térmi-no medio en 2001 y 2011 de losgobiernos subnacionales en elgasto público para la gran mayo-ría de las funciones es más altaen España que en el conjunto delos países europeos de la OCDE.La única excepción es protección

social. Por tanto, también losgastos en orden público y segu-ridad, protección ambiental,asuntos económicos, vivienda,cultura y servicios públicos gene-rales están más descentralizadosen España.

4. La clasificación económicael gasto público

4.1. Similar al promedio de lospaíses europeos de la OCDE

El gráfico 12 muestra el gastopúblico clasificado por capítulostanto en España como en los paí-ses de referencia. El principal apar-tado es el de prestaciones sociales,con 18,1 por 100 en España y un19,2 por 100 de media. El si-guiente capítulo en importanciaes el de remuneración de los em-pleados públicos, con aproxima-damente el 11 por 100 del PIB en



10

0,9

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0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

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0,1

0

2011

Total Serviciospúblicosgenerales

Defensa Ordenpúblico yseguridad

Asuntoseconómicos

Protecciónambiental

Vivienda Salud Actividadesrecreativas,cultura, yreligión

Educación Protecciónsocial

2001

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GRÁFICO 11GASTOS POR FUNCIÓN A NIVEL DE GOBIERNO SUBNACIONAL COMO PORCENTAJE DE GASTOS TOTALES,ESPAÑA Y PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001 Y 2011

Nota: Islandia no se calcula por falta de datos.Fuente: General Government Expenditure by Function, 2015 (Eurostat).


ambos casos, seguido por el con-sumo intermedio, en torno al 6por 100 del PIB. En general, lacomposición relativa ha sido esta-ble entre 2001 y 2011.

4.2. Desde un punto de vistadinámico los mayorescambios en la clasificacióneconómica han sido debidosal impacto asimétrico de laGran Recesión

El gráfico 13 representa la tasade crecimiento promedio en pe -río dos de 4 años del gasto públi-co por capítulo en España y lospaíses europeos de la OCDEdesde 1996 hasta 2012. Para elcaso de España, los cuatrienioscuadran en general con las legis-laturas que marcan las sucesivaselecciones generales. El propósito

es el de identificar las posibles dis-tintas orientaciones estratégicasde cada administración. Como sepuede observar, para la mayoríade los capítulos de gasto, loscambios han sido estables de1996 a 2008. Durante los añosde la Gran Recesión (2009 a2012), España experimentó unextraordinario incremento en lastransferencias de capital. Junto aotros países como Irlanda, Greciay Portugal, España se enfrentó eneste período a la resolución y re-capitalización de un número im-portante de entidades financieras.Las inyecciones de capital fuerontratadas como un aumento de lastransferencias de capital (gastopúblico) y no como transaccionesfinancieras (adquisición de accio-nes). Los gastos por rentas depropiedad, que son esencialmen-te pagos de interés por pagos

de la deuda, aumentaron un68,5 por 100 en el mismo perío-do. Ello refleja la creciente cargasobre presupuesto de España de-bido a la acumulación de deudapública. Como resul tado de losajustes presupuestarios durante laGran Recesión, otros capítuloscomo consumo intermedio, re-muneración de los asalariados y laformación bruta de capital sufrie-ron disminuciones importantes.

4.3. Las retribuciones de losempleados públicos enEspaña han representado unporcentaje menor del PIB queen el promedio de la OCDE,salvo en los últimos años

El gráfico 14 muestra la evo-lución de la remuneración de losempleados públicos expresada



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je

0

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2011

empleadosRemuneracion de

intermedioConsumo

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2001

propiedadRentas deSubsidios

empleadosRemuneracion de

Euro

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capitalTransferencias de

socialesPrestaciones

Euro

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ñaOtros

de capitalFormacion bruta

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GRÁFICO 12CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DEL GASTO PÚBLICO. CIFRAS EN PORCENTAJE DEL PIB, ESPAÑA Y PAÍSESEUROPEOS DE LA OCDE, 2001 Y 2011

Nota: Islandia no está incluida por falta de datos. Renta de la propiedad consiste en el 99 por 100 interés pagados para la mayoría de los países, con la excepciónde Suecia donde esa cifra es el 93 por 100. Las transferencias de capital son transacciones, ya sea en efectivo o en especie, en las que se transfiere la propiedaddel activo (excluyendo en efectivo e inventarios) de una unidad institucional a otra, o en efectivo transferido para que el receptor pueda adquirir otro activo, oen que los fondos obtenidos por la venta de otros activos son transferidos. Las prestaciones sociales incluyen aparte de las transferencias sociales en especie elgasto en los productos suministrados a los hogares mediante los productores del mercado. La formación bruta de capital incluye adquisiciones menos disposi-ciones de activos no financieros no producidos.Fuente: Government revenue, expenditure and main aggregates, 2015 (Eurostat).


como porcentaje del PIB para elperíodo 1995-2012. Hasta 2007,España permaneció por debajodel promedio de la OCDE, co-menzando con una moderada di-ferencia del 0,12 por 100 en1995 y alcanzando un diferencialdel 1,24 por 100 en 2003. Enaños posteriores (2008-2010), elpeso de los salarios públicos enEspaña como porcentaje del PIBaumenta a un ritmo superior lamedia de la OCDE y se mantienepor encima un 0,52 por 100, enpromedio. A partir de entoncescambia radicalmente la situacióny se produce una convergenciapor la existencia de evolucionesopuestas. La aplicación en los últimos años de medidas de re-corte y/o congelación salarial yreducción en el número de em-pleados públicos han reducido la



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1996-2000

Consumointermedio

Remuneraciónde empleados

Subsidios Rentas depropiedad

Bienestarsocial

Transferenciasde capital

Formación bruta de capital

Otros TOTAL

Porc

enta

je

España Europa España Europa España Europa España Europa España Europa España Europa España Europa España Europa España Europa

2001-2004 2005-2008 2009-2012

GRÁFICO 13TASA DE CRECIMIENTO CUATRIENAL DE GASTOS POR TIPO DE TRANSACCIÓN, ESPAÑA Y PAÍSES EUROPEOSDE LA OCDE, 1996-2012

Nota: Islandia no está incluida por falta de datos. Renta de la propiedad consiste en el 99 por 100 interés pagados para la mayoría de los países, con la excepciónde Suecia donde esa cifra es el 93 por 100. Las transferencias de capital son transacciones, ya sea en efectivo o en especie, en las que se transfiere la propiedaddel activo (excluyendo en efectivo e inventarios) de una unidad institucional a otra, o en efectivo transferido para que el receptor pueda adquirir otro activo, oen que los fondos obtenidos por la venta de otros activos son transferidos. Las prestaciones sociales incluyen aparte de las transferencias sociales en especie elgasto en los productos suministrados a los hogares mediante los productores del mercado. La formación bruta de capital incluye adquisiciones menos disposi-ciones de activos no financieros no producidos.Fuente: Government revenue, expenditure and main aggregates, 2015 (Eurostat).

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2012

Promedio OCDE España

GRÁFICO 14RETRIBUCIONES DE EMPLEADOS PÚBLICOS COMO PORCENTAJEDEL PIB, ESPAÑA Y OCDE, 1995-2012

Fuente: National Accounts at a Glance, 2014 (OCDE).


ratio en España hasta el 10,8 por100 en 2014; y la tendencia se-guirá previsiblemente los pró -ximos años. Las previsiones del gobierno central para 2018(Ministerio de Hacienda yAdministraciones Públicas, 2015)sitúan la remuneración de asala-riados en el 9,5 por 100 del PIB,lo que significaría un mínimo localque nos llevaría a la situación delos años ochenta del siglo pasado.

4.4. El nivel de empleo público comoporcentaje de la fuerza laboralen España se ha mantenido enniveles moderados en relacióna la OCDE mientras que laretribución promedia en Españaes moderadamente más altapara personal administrativoy profesionales y más baja en el caso de mandos intermediosy, sobre todo, los altos cargos

El gráfico 15 muestra el em-pleo en las administraciones y

empresas públicas como porcen-taje de la población activa en lospaíses europeos de la OCDE en2001 y 2011. En general, el por-centaje es sustancia lmentemenor en España que el prome-dio para los países de la OCDE.Además, es destacable que laparticipación del empleo en lasempresas públicas en España esdel 0,7 por 100 en 2011, compa-rado con el 4,7 por 100 para elpromedio de la OCDE; y que laproporción del empleo público esdel 13,1 por 100 en España en2011 en contraste con 15,8 por100 para e l promedio de laOCDE. Finalmente, el gráfico 16refleja la retribución media anualpara los distintos niveles en laAdministración Central en 2011en dólares y en paridades depoder de compra, incluyendo lascontribuciones sociales a cargodel empleador. Para los nivelesmás bajos, la remuneraciónmedia anual es más a lta en

España que la media de la OCDE;la diferencia más grande se loca-liza en la categoría de profesio-nales, con una diferencia de26.445 dólares, o un 29,6 por 100superior al promedio de la OCDE.Al contrario, España se ubica pordebajo de la media es en las ca-tegorías de mandos intermediosy altos directivos.

4.5. Las subvenciones aempresas han sidoinferiores a la mediamientras que España sesitúa en el grupo de cabezaen gastos fiscales

Finalizamos este apartado re-firiéndonos a dos categorías degasto que suelen ser obviadas enlos análisis globales, pero queson particularmente relevantesdesde un punto de vista econó-mico y recaudatorio: la primeracategoría son las subvenciones a



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15

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5

0

Gobierno general

NOR DNK CZE SWE LUX FIN FRA EST SVN NLD GRC POL GBR CAN IRL SVK AUS CHE DEU ESP TUR NZL MEX CHL OECD

Corporaciones públicas

2001

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2001

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2001

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2001

2011

GRÁFICO 15EMPLEO EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y EMPRESAS PÚBLICAS COMO PORCENTAJE DE LA FUERZALABORAL, PAÍSES DE LA OCDE, 2001 Y 2011

Fuente: Labour Force Statistics (OCDE).


LABORSTA (International Labour Organization, ILO) y

empresas y la segunda son losgastos fiscales. Respecto a las pri-meras, las cifras para España soninferiores a la media de los paísesde la UE-27. Con datos de laComisión Europea, en el trienio2009-2011 las subvencionesequivalieron al 0,40 por 100 delPIB en España frente a la mediade 0,48 por 100; estas cifras fue-ron similares en el trienio precrisis2006-2008: del 0,41 por 100 y0,46 por 100, respectivamente.En lo que atañe a los gastos fis-cales, las comparaciones interna-cionales son más difíciles por laheterogeneidad en los datos ydefiniciones. Dicho lo anterior,un reciente estudio de la Comi siónEuropea (2014) sitúa a Españacomo el tercero de los trece paí-ses analizados en lo que atañe ala dimensión de los gastos fis -cales sobre el PIB. Solo Italia(8,1 por 100) y Reino Unido(5,9 por 100) superar ían aEspaña (5,5 por 100) con infor-mación centrada en la segundamitad de la pasada década (10).

III. EFICIENCIA COMPARADAEN EDUCACIÓN, SALUDY SERVICIOS PÚBLICOSGENERALES

La comparación de las sendasde gasto en la sección anterior nospermite entender de forma ge -neral en qué medida España se acerca o difiere de los países del entorno en cuanto al papel delsec tor público en la economía na-cional y las prioridades de gasto.Sin embargo, este análisis sequeda corto a la hora de respon-der a la pregunta de cuán eficien-te es el gasto público en la obten-ción de los outputs y resultadosdeseados. Ese es el objetivo princi-pal de este apartado. Por razonesde espacio, pero también porquees difícil, acaso imposible, obteneríndices apropiados de output paratodas las funciones de gasto, enesta sección nos limitamos a ana-lizar la eficiencia comparada delgasto para tres de las más relevan-tes cuantitativamente: educación,salud y servicios generales.

1. Metodología y datos

Para analizar la eficiencia en elgasto público utilizamos la meto-dología del análisis envolvente dedatos (DEA). El análisis DEA per-mite calcular la eficiencia técnicade cada observación y clasificarlaen relación a la distancia a la fron -tera de eficiencia. La medición delos resultados es muy similarentre los estudios previos sobre laeficiencia del gasto público. Encambio, en el proceso de selec-ción de los inputs existe divergen-cia entre quienes usan inputsmonetarios (Clements, 2002;Mattina y Gunnarsson, 2007;Adam et al., 2011) y los que sedecantan por los no monetarios(Afonso y St. Aubyn, 2005; Su -therland et al., 2007; Joumard etal. (2010). Afortunadamente, losresultados tienden a ser consis-tentes entre las metodologíasusadas y el tipo de inputs usadosen el análisis. En este trabajo op-tamos por inputs monetarios.

Los datos para los inputs pro-ceden de la base de datos onlinede Eurostat y se ref ieren denuevo a los 24 países europeosde la OCDE. Los métodos no pa-ramétricos como DEA son sensi-bles a los valores atípicos, dadoque la frontera es estimada apartir del conjunto de datos se-leccionado. Por tanto, la homo-geneidad de los países en lamuestra es fundamental. La per-tenencia simultánea al continen-te europeo y la OCDE garantizaque estos países comparten ca-racterísticas económicas y socia-les. Los datos sobre outputs pro-ceden de diversas fuentes. Losresultados educativos que pro-porciona PISA para 2006 y 2012son de la OCDE. El ranking de uni -versidades util izado es el deTimes Higher Education. Losdatos sobre la percepción delos propios ciudadanos sobre suestado de salud son de Health



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España Promedio OCDE

Personal administrativo Profesionales Mandos intermedios Altos cargos

GRÁFICO 16RETRIBUCIÓN MEDIA ANUAL. ADMINISTRACIÓN CENTRAL. ESPAÑA Y PAÍSES DE LA OCDE, 2011

Nota: Las cifras incluyen salario y contribución sociales a cargo del empleador, así como ajustes pordiferencias en la jornada laboral.Fuente: OECD Survey on Compensation of Employees en Central/Federal Governments (2012).


Status (OCDE). La informaciónsobre la esperanza de vida alnacer y sobre la desigualdad conlos índices de Gini es del BancoMundial. Finalmente, los datossobre la calidad de la burocraciase extraen del InternationalCoun try Risk Guide (ICRG) y osci-lan desde 0 (menor calidad) a 4(alta calidad). Los datos se trans-forman en promedios correspon-dientes a dos sexenios: 2001-2006 y 2007-2012. La elecciónde períodos de esta duracióncontribuye a controlar por losposibles desfases entre el gastodedicado a cierta función y losresultados obtenidos.

Es importante tener en cuentala existencia de factores externoso contextuales que influyen sobrela eficiencia del gasto, pero queno están bajo el control de losgobiernos (Afonso y St. Aubyn,2005, 2006; Afonso et al., 2005;Adam et al., 2011). No tenerlospresente puede generar sesgospotenciales en los análisis. Enparticular, cabe esperar que me-jores instituciones e indicadoressocioeconómicos y de calidad devida contribuyan a aumentar laeficiencia del gasto público porcanales diversos. También los fac-tores demográficos pueden serrelevantes. En primer lugar, el ta-maño del país importa. Por unlado, un mayor número de vo-tantes/usuarios complica la asig-nación del gasto debido a lascomplejidades de atender una di-versidad potencialmente mayor ypor los mayores costes de tran-sacción a la hora de proveer elservicio. Ambos mecanismos re-ducirían la eficiencia. Sin embar-go, los costes fijos per cápitatambién caen y, por tanto, loscostes totales unitarios tienden aser menores, lo que aumenta laeficiencia. Es, por tanto, posibleque la relación entre demografíay eficiencia del gasto público seano lineal.

Para controlar el efecto deesos factores socioeconómicos ydemográficos y poder estimar laeficiencia «neta» del gasto públi-co partimos de la estimación desendos modelos tobit para elgasto en salud y en protecciónsocial. La variable dependienteson las puntuaciones del análisisDEA original. En el caso de laeducación, ninguna de las varia-bles explicativas resultaba esta-dísticamente significativa en elmodelo tobit y para los gastos enservicios generales no existía su-ficiente variación en la variabledependiente. Por su parte, lasdos variables explicativas final-mente incluidas son el PIB per cá-pita y la población en niveles y alcuadrado, a fin de capturar unaposible relación no lineal. Si el co-eficiente estimado para el PIB percápita es positivo, eso querríadecir que los países más ricostendrán un contexto más venta-joso para alcanzar elevados gra-dos de eficiencia en la asignaciónde los recursos. Por consiguiente,para tratar analíticamente igual atodos los países tenemos que des-contar el efecto de un mayor PIBper cápita de las puntuaciones deeficiencia estimadas inicialmente,lo que conllevaría posibles reajus-tes en la clasificación. El mismo ra-zonamiento es válido para las va-riables de tipo demográfico.

Los resultados econométricospara los modelos tobit se sinteti-zan en el cuadro A1, que figura enel anexo. El efecto del PIB per cá-pita resulta significativo y positivoen el caso del gasto en salud, perono tiene incidencia en el caso delgasto en protección social. Por suparte, el efecto de la variable po-blación no es lineal. Para valoresbajos, la incidencia del efecto ne-gativo supera a la de los positivos.Y lo contrario ocurre para tamañospoblacionales grandes. Por el con-trario, en el caso de la sanidad, lapoblación genera solo un efecto

positivo, y exclusivamente duranteel primer período.

2. La eficiencia del gasto en educación en Españaen comparación a los países europeos de laOCDE

En este caso, el input es elgasto público en educacióncomo porcentaje del PIB, mien-tras que el resultado es la pun-tuación media en matemáticas,ciencia y lectura de PISA en 2006y 2012 (11). Como puede verseen el cuadro n.º 3, durante 2001-2006 el gasto promedio en edu-cación fue del 4,3 por 100 del PIBen España, lo que la sitúa en lacuarta posición por la cola. La pun-tuación media de PISA 2006 fue481,5, lo que sitúa a España enla quinta posición por la cola. Lascifras promedio fueron de 5,62por 100 y 497,8, respectivamen-te. Durante 2007-2012 el gastopromedio en educación enEspaña aumentó al 4,7 por 100del PIB, sexto por la cola, y lapuntuación promedio de PISA en2012 fue de 486,7, lo que nosubica en cuarta posición por lacola. En Europa los promediospara este último período fueron5,7 por 100 del PIB y 499,4 res-pectivamente.

El cuadro n.º 4 presenta losresultados de la estimación deeficiencia en el sector de educa-ción basados en un análisis DEAen los países europeos de laOCDE durante los dos períodosindicados. Intervalos caracteriza-dos por coyunturas económicasopuestas, la primera de expan-sión y euforia y la segunda degrave recesión e incipiente aus-teridad. Los inputs y outputs delanálisis son los indicados en elpárrafo anterior. La eficiencia semide por valores entre 0 y 1 yun valor de eficiencia de 1 indica




que el país está en la frontera deeficiencia. Como se puede apre-ciar en el cuadro, Alemania,Eslovaquia y Finlandia aportan elmejor rendimiento, al apareceren la frontera en ambos perío-dos; mientras que Grec ia yHungría abandonan su posiciónen la frontera durante el perío-do 2007-2012. Para España,durante 2001-2006 su puntua-ción de eficiencia es 0,96 y seclasifica en la décima posición.En el período 2007-2012 empe-ora su rendimiento con unapuntuación más baja (0,94) yretrocediendo a la posición de-cimocuarta en la clasificación depaíses. Otra manera de interpre-tar esta cifra es que durante elperíodo 2007-2012 España hu-biese podido haber conseguidouna puntuación de PISA un6 por 100 superior con la inver-sión realizada (12).

El trabajo coordinado por Villar(2012) despliega una explicaciónplausible a estos peores resultadoseducativos. Lo que nos lastra ymucho es la atención a la excelen-cia y al fracaso escolar. El sistemaeducativo español en su conjunto



16

CUADRO N.º 3

RESUMEN ESTADÍSTICO DE INPUTS Y RESULTADOS. PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

2001-2006 2006-2012

Desviación Desviación Media Mínimo Máximo Media Mínimo Máximo

estándar estándar

Inputs ......................................Total de gasto públicos* ......... 44,93 5,91 33,67 54,43 47,16 5,58 33,33 55,87Gasto en educación* ............. 5,62 1,15 3,55 8,18 5,70 1,07 4,02 8,25Gasto en salud* ...................... 6,12 1,36 1,95 8,32 6,70 1,44 1,98 8,22Gasto en servicios públicos generales* ............................... 6,27 1,97 3,15 10,23 6,35 2,04 3,17 12,05Gasto en protección social* .... 16,41 4,03 8,85 23,32 17,51 3,65 10,47 24,17

Outputs ...................................Puntuación PISA ...................... 497,80 19,80 462,30 546,30 499,40 14,90 469,30 536,50Esperanza de vida al nacer ....... 78,10 2,50 72,10 81,10 79,80 2,30 74,50 82,50Coeficiente de Gini................... 0,29 0,04 0,23 0,38 0,29 0,03 0,24 0,35Calidad burocrática** ............ 3,43 0,90 2,50 4,00 3,38 0,91 2,50 4,00

Nota: *en porcentaje del PIB.

CUADRO N.º 4

ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA EN EL SECTOR DE EDUCACIÓN BASADA EN UN ANÁLISISDEA. PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

Período 2001-2006 Período 2007-2012

Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia

Austria ............................ 8 0,96 16 0,93Bélgica ............................ 13 0,94 11 0,95República Checa.............. 7 0,97 10 0,96Dinamarca ...................... 19 0,91 21 0,93Estonia............................ 12 0,94 6 0,97Finlandia ......................... 1 1,00 1 1,00Francia ............................ 16 0,92 17 0,93Alemania ........................ 1 1,00 1 1,00Grecia ............................. 1 1,00 9 0,96Hungría........................... 20 0,91 15 0,94Islandia ........................... 18 0,91 22 0,92Irlanda ............................ 1 1,00 8 0,97Italia ............................... 17 0,92 12 0,95Luxemburgo.................... 22 0,90 19 0,93Holanda .......................... 6 0,98 4 0,98Noruega.......................... 21 0,91 13 0,94Polonia............................ 23 0,90 7 0,97Portugal .......................... 24 0,85 23 0,91Eslovaquia....................... 1 1,00 3 1,00Eslovenia......................... 15 0,93 20 0,93España ........................... 10 0,96 14 0,94Suecia ............................. 14 0,93 24 0,91Suiza............................... 11 0,95 5 0,97Reino Unido .................... 9 0,96 18 0,93

Nota: La estimación de frontera DEA se realiza usando rendimientos a escala variables. El insumo es el promedio delgasto público del gobierno general en educación como porcentaje del PIB para los períodos 2001-2006 y 2007-2012,y el producto es el promedio de las puntuaciones PISA en 2006 y 2012. Un valor de eficiencia de 1 indica que un paísestá en la frontera de eficiencia.Fuente: Estimación propia.


tiene problemas para lidiar con ladiversidad, para impulsar a losmejores y no dejar atrás a los quetiene más dificultades. El fracasoescolar y la excelencia son los dosproblemas que nuestro sistemaeducativo debiera abordar con ur-gencia. Algunos datos proporcio-nados en el trabajo referenciadolo ilustran con claridad: un 36,6por 100 de alumnos repetidoresfrente a una media de 17,4 por100 para el conjunto de países dela OCDE. Asociado a este dato en-contramos niveles elevados deabandono de los estudios y bajastasas de graduación. Por su parte,solo el 3,4 por 100 de los estu-diantes alcanzan los niveles másaltos de competencias educativasfrente al 7,6 por 100 de los estu-diantes de la OCDE.

3. La eficiencia del gasto en sanidad en España en comparación a los países europeos de la OCDE

Para la sanidad, el input es elgasto del gobierno general ensalud como porcentaje del PIB y elresultado es la esperanza de vidaal nacer y, de manera alternativa,la percepción de los propios ciuda-danos sobre su estado de salud.Durante 2001-2006 el gastomedio en sanidad en España fuedel 5,38 por 100 del PIB, situandoa España en la sexta posición porla cola, mientras que el promediofue del 6,12 por 100 (cuadro n.º 3).Al mismo tiempo, la esperanzade vida al nacer en España era de80,2 años: la quinta más alta.

Durante 2007-2012 el gasto pro-medio en salud aumentó al6,32 por 100 del PIB, poniendo aEspaña todavía l igeramentepor debajo del promedio (6,70 por100). Por otra parte, la esperanzade vida en España aumentó a82 años, la tercera posición por de-trás de Suiza (82,5) e Islandia (82,1).

Las dos primeras columnas delcuadro n.º 5 presentan los resulta-dos de la estimación de eficienciaen el gasto sanitario basados tam-bién en un análisis DEA para losmismos períodos que en el casodel gasto educativo. Islandia apor-ta el mejor rendimiento aparecien-do en la frontera en ambos perío-dos, mientras que Italia desciendeligeramente de la frontera duranteel período 2007-2013. España ob-



CUADRO N.º 5

ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA DEL GASTO SANITARIO BASADA EN UN ANÁLISIS DEA. PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

2001-2006 2007-2012 2001-2006* 2007-2012*

Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia

Austria..................................... 9 0,98 10 0,98 8 0,89 12 0,92Bélgica..................................... 14 0,97 15 0,97 9 0,89 13 0,92República Checa ...................... 20 0,93 20 0,94 13 0,88 18 0,90Dinamarca ............................... 18 0,96 19 0,96 12 0,88 17 0,91Estonia .................................... 24 0,89 23 0,91 17 0,86 22 0,88Finlandia.................................. 13 0,97 16 0,97 7 0,90 14 0,92Francia..................................... 6 0,99 5 0,99 22 0,83 3 0,94Alemania ................................ 11 0,97 11 0,98 24 0,78 11 0,92Grecia...................................... 8 0,98 13 0,98 2 0,91 5 0,94Hungría ................................... 23 0,90 24 0,90 18 0,85 23 0,88Islandia.................................... 2 1,00 2 1,00 1 0,93 4 0,94Irlanda..................................... 16 0,97 12 0,98 11 0,88 16 0,92Italia ........................................ 3 1,00 4 0,99 19 0,84 2 0,95Luxemburgo ............................ 15 0,97 9 0,98 21 0,83 24 0,86Holanda................................... 10 0,98 8 0,98 14 0,87 15 0,92Noruega .................................. 7 0,98 7 0,98 10 0,89 19 0,90Polonia .................................... 21 0,92 21 0,92 20 0,84 20 0,90Portugal................................... 17 0,96 17 0,97 5 0,90 6 0,93Eslovaquia ............................... 22 0,91 22 0,92 15 0,87 21 0,88Eslovenia ................................. 19 0,95 18 0,96 6 0,90 9 0,93España .................................... 5 0,99 3 0,99 16 0,87 1 0,95Suecia...................................... 4 0,99 6 0,99 4 0,91 7 0,93Suiza ....................................... 1 1,00 1 1,00 3 0,91 8 0,93Reino Unido............................. 12 0,97 14 0,98 23 0,81 10 0,93

Notas: La estimación de frontera DEA se realiza usando rendimientos a escala variables. El insumo es el promedio del gasto público del gobierno general en salud como porcentaje delPIB para los períodos 2001-2006 y 2007-2012, y el producto es la esperanza media de vida al nacer. Un valor de eficiencia de 1 indica que un país está en la frontera de eficiencia.*Las puntuaciones de eficiencia ajustadas utiliza las estimaciones del cuadro A1. Los países peor posicionados socioeconómicamente y con menores economías de escala ven reducida supuntuación; y viceversa.Fuente: Estimación propia.


tiene una puntuación de eficienciade 0.99 en ambos períodos, aun-que la clasificación de España enel segundo período se reduce deltercer al quinto puesto (13).

En el anexo al artículo comple-mentamos el análisis previo susti-tuyendo la esperanza de vida porla percepción de los propios ciuda-danos sobre su estado de salud ypor dos indicadores de MortalidadInnecesariamente Prematura ySanitariamente Evitable (MIPSE).En concreto, en el cuadro A2 delanexo utilizamos el porcentaje deindividuos mayores de 15 añosque consideran tener una saludbuena o muy buena. Los resulta-dos sitúan a España con una pun-tuación de 0,88 en el período2001-2006 y de 0,96 en 2007-

2012, lo que mejora la posición deEspaña del octavo al quinto pues-to. Los resultados eran muy simi-lares cuando se combinaban en lamisma estimación DEA la esperan-za de vida y la autoevaluacióncomo outputs. En las dos últimascolumnas del cuadro A2 se com-binan dos índices MIPSE (14) cal-culados para 2010 como output yse utiliza la ratio de gasto mediode gasto en salud en 2006-2010como input. En este caso, la posi-ción de España empeora ligera-mente, hasta la novena posición.

Finalmente, en las columnastercera y cuarta del cuadro n.º 5 seajustan las puntuaciones y las or-denaciones a las condiciones eco-nómicas a partir de las estimacio-nes del cuadro A1 que aparece en

el anexo. Islandia pasa a ser el paíscon una mayor eficiencia duranteel intervalo 2001-2006 y España eldecimosexto con una puntuaciónde 0,87. La situación cambia sus-tancialmente en el segundo perío-do, cuando España pasa a liderarla clasificación.

4. La eficiencia del gasto en servicios públicosgenerales en España encomparación a los paíseseuropeos de la OCDE

En este caso, el input utilizadoes el gasto en servicios públicosgenerales como porcentaje del PIBy el output seleccionado es el valoren el índice de la calidad de la bu-rocracia que proporciona la OCDE.



18

CUADRO N.º 6

ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA DEL GASTO EN SERVICIOS PÚBLICOS GENERALES BASADA EN UN ANÁLISIS DEA. PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

Período 2001-2006 Período 2007-2012 Período 2001-2006* Período 2007-2012*


Austria..................................... 10 1,00 8 1,00 8 1,00 8 1,00Bélgica..................................... 13 1,00 13 1,00 10 1,00 13 1,00Dinamarca ............................... 11 1,00 11 1,00 12 1,00 11 1,00Estonia .................................... 22 0,67 22 0,68 22 0,63 22 0,68Finlandia.................................. 9 1,00 9 1,00 11 1,00 9 1,00Francia..................................... 16 0,76 18 0,75 17 0,75 18 0,75Alemania ................................ 7 1,00 7 1,00 6 1,00 7 1,00Grecia...................................... 21 0,75 21 0,75 21 0,75 21 0,75Hungría ................................... 14 0,89 20 0,75 20 0,75 20 0,75Islandia.................................... 6 1,00 12 1,00 5 1,00 12 1,00Irlanda..................................... 1 1,00 4 1,00 1 1,00 4 1,00Italia ........................................ 23 0,63 23 0,63 23 0,63 23 0,63Luxemburgo ............................ 4 1,00 3 1,00 9 1,00 3 1,00Holanda................................... 8 1,00 6 1,00 7 1,00 6 1,00Noruega .................................. 5 1,00 2 1,00 4 1,00 2 1,00Polonia .................................... 19 0,75 17 0,75 14 0,75 17 0,75Portugal................................... 20 0,75 19 0,75 19 0,75 19 0,75Eslovaquia ............................... 18 0,75 14 0,75 16 0,75 14 0,75Eslovenia ................................. 17 0,75 16 0,75 18 0,75 16 0,75España .................................... 15 0,89 15 0,75 15 0,75 15 0,75Suecia...................................... 12 1,00 10 1,00 13 1,00 10 1,00Suiza ....................................... 2 1,00 1 1,00 2 1,00 1 1,00Reino Unido............................. 3 1,00 5 1,00 3 1,00 5 1,00

Notas: La falta de datos para la República Checa impide calcular la eficiencia para este país, La estimación de frontera DEA se realiza usando rendimientos a escala variables, El insumo esel promedio del gasto público del gobierno general en servicios públicos generales como porcentaje del PIB para los períodos 2001-2006 y 2007-2012, y el producto es el índice promediode calidad de la burocracia, Un valor de eficiencia de 1 indica que un país está en la frontera de eficiencia,*Excluyendo los intereses de la deuda en la variable explicada.Fuente: Estimación propia.


Durante 2001-2006, el gastomedio en España fue del 5,08 por100 del PIB mientras que el pro-medio en los países europeos de laOCDE fue del 6,27 por 100. Peseal aumento al 5,30 por 100 del PIBdurante 2007-2012, la calidad dela burocracia en España se redujodel 3,5 en el período 2001-2006al 3,0 en el período 2007-2012. Elpromedio de esta variable dismi-nuyó muy ligeramente entre los dosperíodos, de 3,43 a 3,38. A pesarde ello, es de resaltar que en ambosperíodos 13 países obtuvieron unapuntuación perfecta (4): Alemania,Austria, Bélgica, Dinamarca,Finlandia, Islandia, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega,Reino Unido, Suecia y Suiza.

El cuadro n.º 6 presenta losresultados de la estimación de lafrontera de eficiencia para los ser-vicios públicos generales. Para elperíodo 2001-2006, España ob-tiene una puntuación de eficien-cia de 0,89 por 100 y se emplazaen la decimoquinta posición. Enel período 2007-12 la puntua-ción de eficiencia se redujo a0,75 por 100 y no se produjoningún cambio de situación. Enotras palabras, durante 2001-2006 España podría haber con-seguido un incremento del11 por 100 en el índice de calidadde la burocracia con la mismacantidad de gasto en serviciospúblicos generales. Para el perío-do 2007-2012 el desfase aumen-

tó y el incremento potencial porestar en la frontera hubiese sidodel 25 por 100 en el índice decalidad, una cantidad considera-ble. Finalmente, en las columnas3 y 4 replicamos el trabajo exclu-yendo los intereses de la deudade la variable explicada. Los re-sultados son idénticos en lo fun-damental.

IV. GASTO PÚBLICO Y DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA: ¿DÓNDESE SITÚA ESPAÑA EN RECURSOS Y EFICIENCIA?

En esta sección nos ocupamosde evaluar la eficacia del gasto



CUADRO N.º 7

ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA EN EL SECTOR DE PROTECCIÓN SOCIAL BASADA EN UN ANÁLISIS DEA,PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

2001-2006 2007-2012 2001-2006* 2007-2012*


Austria..................................... 9 0,96 10 0,96 15 1,00 16 1,00Bélgica..................................... 12 0,96 9 0,97 14 1,00 12 1,00República Checa ...................... 5 1,00 6 1,00 7 1,00 7 1,00Dinamarca ............................... 4 1,00 4 1,00 10 1,00 10 1,00Estonia .................................... 18 0,91 18 0,92 22 0,91 23 0,93Finlandia.................................. 8 0,97 7 0,97 16 0,99 18 0,99Francia..................................... 14 0,94 16 0,93 2 1,00 2 1,00Alemania ................................ 13 0,94 15 0,94 1 1,00 1 1,00Grecia...................................... 21 0,88 22 0,88 21 0,93 22 0,93Hungría ................................... 15 0,93 12 0,95 17 0,98 17 1,00Islandia.................................... 1 1,00 1 1,00 13 1,00 15 1,00Irlanda..................................... 16 0,93 17 0,93 20 0,95 21 0,94Italia ........................................ 20 0,88 20 0,90 4 1,00 3 1,00Luxemburgo ............................ 7 0,97 11 0,95 19 0,97 20 0,96Holanda................................... 11 0,96 13 0,95 9 1,00 8 1,00Noruega .................................. 10 0,96 5 1,00 18 0,98 11 1,00Polonia .................................... 22 0,87 19 0,92 6 1,00 6 1,00Portugal................................... 23 0,84 24 0,86 23 0,88 24 0,91Eslovaquia ............................... 6 0,99 1 1,00 11 1,00 9 1,00Eslovenia ................................. 1 1,00 1 1,00 12 1,00 13 1,00España .................................... 17 0,91 21 0,90 5 1,00 5 1,00Suecia...................................... 1 1,00 8 0,97 8 1,00 14 1,00Suiza ....................................... 14 0,95 19 0,98Reino Unido............................. 19 0,89 23 0,87 3 1,00 4 1,00

Notas: La estimación de frontera DEA se realiza usando rendimientos a escala variables, El insumo es el promedio del gasto público del gobierno general en protección social comoporcentaje del PIB para los períodos 2001-2006 y 2007-2012, y el producto es el promedio del coeficiente Gini de desigualdad, Un valor de eficiencia de 1 indica que un país está en lafrontera de eficiencia, Faltan datos para Suiza antes de 2007.*Las puntuaciones de eficiencia ajustadas utiliza las estimaciones del cuadro A1, Los países peor posicionados socioeconómicamente y con menores economías de escala ven reducida supuntuación; y viceversa.Fuente: Elaboración propia.


público en España a la hora degenerar una distribución de larenta más igualitaria. Esta cues-tión ha sido estudiada en la lite-ratura aunque con menos inten-s idad que en e l caso de laeficiencia del gasto en educacióno sanidad. Los trabajos más re-cientes son Afonso et al. (2010)para los países de la OCDE, utili-zando una metodología DEApara el período 1995-2000, yAdam et al. (2011) también paralos países de la OCDE durante elperíodo 1980-2000 y utilizandola misma metodología. Siguiendoesta literatura, para estimar laefectividad del gasto públicosobre la equidad usamos comoinput el gasto del gobierno gene-ral en seguridad social y bienestarcómo porcentaje del PIB; y comooutput el coeficiente ajustado deGini de desigualdad en la distri-bución de la renta.

Durante 2001-2006 el gastomedio en protección social y bie-nestar en España fue del 12,93

por 100 del PIB frente al prome-dio del 16,41 por 100 para lospaíses europeos de la OCDE.Durante el período 2007-2012 elgasto en España aumentó al 15,9por 100 con el promedio situán-dose en el 17,51 por 100 (cuadron.º 1). Puesto que la igualdadcompleta se obtiene para unvalor del coeficiente de Gini de 0,el coeficiente de Gini ajustado seobtiene calculando 1-Gini, lo queimplica que la igualdad absolutase consigue con un Gini ajustadounitario (15).

Los resultados de la est i -mación de la frontera de la pro-tección social usando métodoDEA son presentados en las dosprimeras columnas del cuadron.º 7. Cuatro países (RepúblicaCheca, Dinamarca, Islandia yEslovenia) obtienen los mejoresresultados y se sitúan en la fron-tera en ambos períodos. Durante2001-2006 España obtiene unapuntuación de eficiencia de 0,91y aparece en el puesto decimo-

séptimo de los 23 países analiza-dos. En el período 2007-12 lapuntuación de eficiencia dismi-nuye a 0,90 y el puesto al vigesi-moprimero. En otras palabras,durante 2001-2006 España po-dría haber conseguido un incre-mento del 9 por 100 en el coefi-ciente de Gini ajustado con lamisma cantidad de gastos enprotección social, mientras queen 2007-2012 el desfase aumen-tó al 10 por 100. Cuando se re-plican los cálculos utilizando laspuntaciones ajustadas por las va-riables demográficas, Españaavanza notablemente, hasta 0,88en el período 2001-2006, lo quela sitúa en el puesto octavo, yhasta 0,96 en el segundo perío-do, lo que la emplaza en quintaposición.

V. IMPACTO SOBRE LA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

El objetivo de la estabilidadmacroeconómica se suele definiren relación a la dinámica de va-rios indicadores económicos cla-ves, como la tasa de crecimientoanual del PIB, la inflación y la tasade desempleo. En lo que siguenos centramos en la primera. Siuno observa los datos brutos, elgasto público en España no ha-bría sido, en general, un factordesestabilizador (procíclico) du-rante el largo período de expan-sión 1995-2007. Creció menos oigual que el PIB nominal en lamayoría de los ejercicios, mante-niendo un diferencial sustancialcon la media de gasto en la UE yla OCDE. La mayoría de las cate-gorías del gasto público medidascomo porcentaje del PIB se man-tuvieron constantes o disminuye-ron durante el período 1995-2007. Las dos únicas líneas degasto que aumentaron en esteperíodo fueron las pensiones y lasanidad. En el primer caso, un



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OCDE UE OCDEEspaña España - Deficit presupuestario estructural

GRÁFICO 17DÉFICIT PÚBLICO TOTAL Y ESTRUCTURAL EXPRESADOS COMOPORCENTAJE DEL PIB, 1995-2012

Fuente: National Accounts at a Glance, 2014 (OCDE); General Government Expenditure by Function,2014 (Eurostat); EconStats, World Economic Outlook, WEO (FMI).


factor clave ha sido el demográ-fico derivado del envejecimientopoblacional. En el segundo, repi-te el envejecimiento como factor,pero aparece también la ola deinmigración que vivió España enesos años y que aumentó sustan-cialmente la demanda de servi-cios sanitarios.

No obstante, es verdad queun análisis más sofisticado de losdatos muestra la persistencia deun déficit estructural en todos losaños de bonanza, incluso en los quese logró un superávit total (gráfi-co 17). La pregunta de si el pro-blema de este déficit estructuraltiene más que ver con los gastoso con los ingresos trasciende elalcance de este trabajo (16); sibien no hay que perder de vistalas rebajas fiscales aprobadasdesde principios de la década, elescaso avance en el fraude fiscaly unos ingresos vinculados al sec-tor inmobiliario que generabanuna sensación de opulencia y ca-pacidad tributaria distorsionadas,como luego puso en evidencia eldesplome de la recaudación, muysuperior a la que se produjo enpaíses con caídas similares del PIBnominal. Lo anterior quiere decirque, probablemente, el déficit es-tructural en la década pasadafuese sustancialmente superior alo que reflejan las estimacionesrealizadas por procedimientos es-tándar y que pueden no ser ópti-mos para capturar los efectos fis-cales de un boom inmobiliariosobre los ingresos. Las estimacio-nes de Zack et al. (2014) apuntanen este sentido y muestran undéficit estructural por encima del4 por 100 desde 2004 hasta2010, último año analizado; in-cluso en años en los que el supe-rávit observado se situó alrededordel 2 por 100, como ocurrió en2006 y 2007.

La situación cambia sustancial-mente en el cuatrienio siguiente.

La mayoría de las categorías delgasto público medidas como por-centaje del PIB aumentaron en elcuatrienio 2008-2011. No obs-tante, en este perío do existen dosintervalos claramente diferencia-dos. En 2008-2009 el gasto autonómico crece al margen deldesplome de los ingresos, mer-ced a un sistema de anticipos eingresos a cuenta que transfiriómucho más de lo que les tocaba,como luego se demostró en las li-quidaciones del sistema de finan-ciación. Por otro lado, y como yaapuntamos, en 2008-2010 seconcentran las medidas de estí-mulo fiscal vía rebajas fiscales yaumento del gasto, como el lla-mado Plan E (17). Pero en 2010comienza el punto de inflexión.Aparecen las medidas de ajusteen el ámbito autonómico, que seintensifican en 2011; y se retiranlos estímulos fiscales previos (18).En 2011 se redujeron los salariosdel sector público un 5 por 100en promedio; y se produjo unareducción en la inversión públicadel 0,5 por 100 del PIB. Además,se congelaron la mayoría de laspensiones y se lograron reduccio-nes en el gasto farmacéutico. Elajuste a la baja continúa con lano sustitución de nueve de cadadiez funcionarios jubilados y recor-tes adicionales de sueldos; en par-ticular, la paga extra de Navidaden 2012 y recortes significativosadicionales en numerosas admi-nistraciones autonómicas (19).

VI. CONCLUSIONES

El gasto público en España ex-perimentó una modificación radi-cal con la Transición a la demo-cracia. En esencia, se produjo untriple proceso de convergencia. Elgasto aumentó, ganaron peso laspartidas de gasto social para con-solidar los servicios propios delEstado del bienestar y se descen-tralizó de forma sustancial. En lo

primero, la convergencia no fuecompleta. A lo largo del tiempo,la ratio del gasto público sobre elPIB ha mantenido una brecharespecto a la media de la UniónEuropea y de la OCDE que la cri-sis ha cerrado de forma aparen-temente transitoria. En primerlugar, por la mayor intensidad yduración de la crisis, que hanhecho mayor el tamaño del outputgap y, con ello, elevado más rá-pidamente la ratio en España, yhan disparado el gasto por de-sempleo y los intereses por unadeuda en dinámica explosiva. Ensegundo lugar, por las medidasde estímulo fiscal y el retraso enel arranque de los recortes en eltrienio 2008-2010. En 2011 co-mienzan los recortes del gasto,que se intensifican en 2013 y2014. Y los planes del Gobiernocentral son continuar el ajuste deldéficit por la vía de la reducciónde la ratio hasta volver a situarloalrededor del 38 por 100, denuevo claramente por debajode la media de los países de nues -tro entorno. Los últimos datospublicados por Eurostat (20) mues -tran que España habría alcanza-do la ratio máxima de gasto públi-co no financiero en el año 2012(47,3 por 100 frente a 49,0 por100 para la UE) y que en 2014 lacifra habría bajado hasta 43,6por 100, la más baja desde el año2008. Por el contrario, el conjun-to de la UE habría alcanzado sumáximo en 2009 (50,3 por 100)y la reducción desde entonceshabr ía s ido menor que enEspaña, con una ratio para 2013de 48,1 por 100.

En lo que se refiere a la com-posición del gasto, también exis-ten matices a la convergencia. Entérminos relativos España pone elacento en orden público y segu-ridad, protección al medio am-biente, vivienda y servicios comu-nitarios y actividades recreativas,culturales y religión. E incide cla-




ramente menos en educación,defensa y protección social. En elgasto en salud, servicios genera-les y asuntos económicos Españase halla más cerca de lo espera-ble, teniendo en cuenta que elgasto público total es menor.

Finalmente, la descentraliza-ción ha sido extensiva e intensiva.Hoy los gobiernos autonómicosson responsables principales delgasto público directo, lo que con-vierte en España en uno de lospaíses con una mayor descentra-lización del gasto del mundo.

El análisis de la eficiencia conla que se planifica y ejecuta esegasto parece haber sido variable.Teniendo en cuenta las partidasen la que hemos concentrado laatención en este trabajo, compa-rativamente somos más eficientesen el área de salud y menos enprotección social, educación yservicios generales. En estoscasos existe margen de mejora,incluso teniendo en cuenta elcontexto en el que se deben eje-cutar las políticas. Un margenque va a ser obligado explorar sise cumplen los objetivos fijadospara el gasto público españolhasta el 2018, y la continuada re-ducción del déficit y del nivel dedeuda para 2020, con recursosen términos nominales práctica-mente congelados y reduccionessustanciales en términos de PIB.En este sentido, el reto es parti-cularmente exigente en el frentede la sanidad, porque la posibili-dad de mejora es menor y los re-cursos financieros destinados vana verse prácticamente congela-dos. En todo caso, el área dondemás urge redoblar esfuerzos,dada su importancia para la com-petitividad y el crecimiento eco-nómico, es la educación. Ello re-querirá no solo un mayor gastoen términos de PIB sino tambiénuna mayor eficiencia en su asig-nación.

La efectividad del gasto públi-co en reducir la desigualdad en ladistribución de la renta se havisto limitada en España por dosrazones. Primero, porque el gastomedio en protección social y bie-nestar como porcentaje del PIBha sido consistentemente inferioral de los países europeos de laOCDE. Segundo, porque estegasto ha sido relativamentemenos eficiente en lograr una reducción en la desigualdad. Encuanto al impacto de la políticade gasto público sobre la estabili-dad macroeconómica, un primeranálisis de los datos brutos, pare-cería demostrar que el gasto pú-blico en España no habría sido,en general, un factor desesta -bilizador (procíclico) durante ellargo período de expansión1995-2007. Sin embargo, unanálisis más sofisticado de mues-tra la persistencia de un déficitestructural en todos los años debonanza, incluso en los que selogró un superávit presupuesta-rio global.

NOTAS

(*) El artículo se ha beneficiado de los co-mentarios y sugerencias de los participantesen la Conferencia sobre gasto público Españaorganizada por Funcas, RIFDE y GEN enmayo de 2015 en Santiago de Compostela.Deseamos mencionar, en particular, a MaríaJosé Moral, Emilio Albi, David Cantarero,Francisco Delgado, Beatriz González, AndreasKyriacou, Guillem López-Casanovas, JavierPérez, Oriol Roca y Antonio Jesús Sánchez.Estamos también muy agradecidos a CamilaMorales, Bauyrzhan Yedgenov, VladimirFleurimon, Fernanda Martínez y AlejandroDomínguez por su asistencia en la investiga-ción. Finalmente, dejamos constancia del soporte financiero proporcionado por elMinisterio de Economía y Competitividad através del proyecto CSO2013-47023-C2-2-R.La responsabilidad del trabajo es, no obstan-te, exclusiva de los autores.

(1) El análisis del gasto público en Españaentre 1975 y 1995 es objetivo de los números68 y 69 de Papeles de Economía Españolasobre el sector público de la democracia es-pañola, publicados conjuntamente en 1996.El presente monográfico de la revista debeverse, por tanto, como una continuación y ex-tensión de esa labor de análisis.

(2) El análisis estadístico general se detie-ne en 2011 o 2012 dependiendo de la dispo-nibilidad de datos en el momento de redactarel trabajo.

(3) Las cifras del gráfico 1 no están depura-das por las operaciones denominadas one-offbudget asociadas fundamentalmente al rescatebancario. No obstante, hasta 2012 su relevanciacuantitativa es menor (Gordo et al., 2013); y apartir de 2015 volverán a ser marginales.

(4) Esta categoría es una suerte de cajónde sastre que incluye gastos de, entre otros,órganos legislativos, planificación de servicios,I+D básica, servicio de la deuda, relacionesexteriores y la ayuda económica a los paísesen desarrollo.

(5) En concreto y según cálculos delSindicato UGT, el presupuesto del conjuntode CC.AA. en educación se ha reducido un11,5 por 100 de 2010 a 2015 en euros co-rrientes (www.feteugt.es).

(6) Según la clasificación de la OCDE(CFAP) los asuntos económicos incluyen losgastos de administración y operación de lasinstituciones que se ocupan de los derechosde propiedad intelectual; administración, de-sarrollo y explotación racionalizada de recur-sos naturales de energía; y mantenimiento,construcción y administración de todos losservicios de transporte.

(7) Al excluir las otras cinco funciones(defensa, orden público, medio ambiente, vi-vienda, y cultura) controlamos la influenciade valores extremos en categorías menos re-levantes desde un punto de vista cuantitativoy agregado. La medida de disimilitud utiliza-da es la distancia euclidiana y se aplica un al-goritmo jerárquico basado en las distanciasmedias.

(8) Alemania, Austr ia, Bélgica, Di -namarca, Eslovaquia, Eslovenia, España,Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría,Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega,Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido,República Checa, Suecia y Suiza. 21 de estos24 forman parte de la UE; Noruega e Islandiason miembros del Espacio EconómicoEuropeo, y el segundo también país candida-to a la adhesión.

(9) Para los años 2014 a 2018 la serie esla siguiente: -0,9 por 100; 0,0 por 100; +0,1por 100; +0,7 por 100; +0,7 por 100. La va-riación acumulada sería de +0,6 por 100. Ensentido contrario, la población caerá un -0,8por 100 hasta 2018 según el INE. Esta com-pensación de factores hace que las cifras delcuadro sean muy similares al expresarlas entérminos nominales y corrientes.

(10) El estudio, para 13 países, incluyetambién a Austria, Bélgica, Dinamarca, Grecia,Francia, Alemania, Países Bajos, Polonia,Portugal y EE.UU.

(11) Los resultados del análisis son bási-camente idénticos cuando usamos el gasto eneuros por alumno como input en lugar del



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gasto como por 100 del PIB. Y lo mismo ocu-rre en el resto de los servicios analizados.

(12) De forma complementaria, replica-mos el análisis DEA para el segundo sexe-nio, utilizando dos outputs de forma simul-tánea: la puntuación de PISA y, de formaalternativa, el número de universidades pre-sentes en dos de los rankings que publicaTimes Higher Education relativizado por lapoblación del país correspondiente: las 400primeras universidades del mundo y las 100primeras con menos de 50 años de historia.Con datos para 2012, en el primer caso elmiembro en el grupo de los países europeosde la OCDE con el mayor número de univer-sidades es el Reino Unido con 52. Sin datospara cuatro países, España ocupa el sextolugar, empatada con Francia, con 8 univer-sidades; la media y la desviación estándarson 7.3 y 10.9, respectivamente. Dentro delas 100 primeras con menos de 50 añosde historia, el país con el mayor número deuniversidades es el Reino Unido con 20.Sin datos para nueve países, el ranking deEspaña es el segundo lugar empatada concinco universidades. La media y desvia-ción estándar son 2.1 y 4.1, respectiva -mente. Los resultados del análisis DEApara España eran prácticamente los mismosque los del cuadro n.º 4. El nivel de eficien-cia relativa se mantiene en 0,94; y la posi-ción era la decimocuarta en el caso de utili-zar el primer ranking y duodécima al usar elsegundo.

(13) Estos resultados para España encajancon los obtenidos por De Cos y Moral-Benito(2011). Utilizando un análisis DEA para el año2007 tomando como referencia el conjuntode países de la OCDE su estudio obtiene quela frontera eficiente se sitúa solo un 1,5 por100 por encima de la de España; e inclusoEspaña mejora su posición relativa cuando seutiliza una técnica de frontera estocástica, pa-sando a la séptima posición entre todos lospaíses analizados para el período 1997-2009.En correspondencia, el ahorro potencial seríaequivalente al 1,2 por 100 del PIB en Españafrente al 2,5 por 100 para el promedio de laOCDE, si se maximizase la eficiencia segúneste segundo análisis.

(14) Los índices están basados en las listasde causas de mortalidad que aparecen en Noltey McKee (2008) y Tobias y Yeh (2009), y se cons-truyen utilizando tasas de mortalidad estanda-rizadas por edad de un conjunto de dolenciasespecíficas contenidas en Gay et al. (2011).

(15) En el resumen de las estadísticas enel cuadro n.º 3 las cifras son para el coeficien-te de Gini original. Durante 2001-2006 el pro-medio del coeficiente de Gini en España fuede 0,32, aumentado a 0,33 durante 2007-2012, por encima en ambos períodos del pro-medio europeo (0,29).

(16) De Castro, González-Páramo yHernández de Cos (2004) analizan la causali-dad tipo Granger entre gastos e ingresos pú-blicos en España durante el período 1964-2000. Sus resultados muestran la existenciade causalidad bidireccional en el largo plazo.

A corto plazo, la dirección de causalidad do-minante iría del lado de los ingresos al delgasto. Por su parte, Hauptmeier et al. (2011)demuestran el carácter expansivo del gasto enlos años previos a la crisis en España.

(17) Por razones de espacio y foco, no en-tramos en la discusión acerca de la efectividadde las medidas discrecionales introducidas en2008-10 con el fin de impulsar la demanda yla actividad económica.

(18) Véase OCDE (2011).

(19) En este caso, tampoco nos detene-mos en la valoración de las medidas de aus-teridad introducidas en 2010-2013, que fue-ron obviamente tomadas bajo presión anteuna crisis de la deuda soberana que no dejabaespacio para déficits más altos y una políticafiscal más expansiva.

(20) Datos disponibles hasta 2014 enhttp://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10a_main&lang=en (acce-so a 29 de Julio de 2015).

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ANEXO

CUADRO A.1

ANÁLISIS TOBIT DE LAS PUNTUACIONES DE EFICIENCIA OBTENIDOS EN SANIDAD Y PROTECCIÓN SOCIAL, PAÍSES EUROPEOS DE LA OCDE, 2001-2012

Sanidad Protección socialVariables

2001-2006 2007-2012 2001-2006 2007-2012

PIB per cápita................... 0,0000021*** 0,0000013*** 0,0000006 -0,00000005....................................... (<0,000001) (<0,000001) (<0,000001) (<0,000001)Población......................... 0,00157* 0,00081160 -0,00386** -0,00397**....................................... (0,001) (0,001) (0,002) (0,002)Población al cuadrado...... -0,000016 -0,0000063 0,000040* 0,000041*....................................... (<0,000001) (0,000001) (<0,000001) (<0,000001)Constante ........................ 0,887*** 0,908*** 0,969*** 0,996***....................................... (0,018) (0,018) (0,036) (0,036)Observaciones.................. 24 24 23 24

Notas: Errores estándar en paréntesis, *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1, La variable dependiente son las puntuaciones de eficiencia en sanidad y protección social obtenidas enlos análisis DEA originales, El límite superior de la variable dependiente es 1. Fuente: Elaboración propia.

CUADRO A.2

ESTIMACIONES DEA PARA EL GASTO EN SANIDAD

2001-2006 2007-2012 2006-2010

Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia Clasificación Eficiencia

Austria............................. 19 0,71 18 0,77 15 0,46Bélgica............................. 14 0,74 19 0,77 18 0,43República Checa............... 17 0,72 15 0,81 6 0,81Dinamarca ....................... 22 0,63 23 0,70 11 0,50Estonia ............................ 1 1,00 1 1,00 5 0,99Finlandia.......................... 20 0,70 21 0,76 13 0,46Francia............................. 11 0,76 12 0,85 24 0,32Alemania ........................ 12 0,76 14 0,83 14 0,46Grecia.............................. 6 0,91 6 0,96 8 0,63Hungría ........................... 10 0,79 16 0,80 1 1Islandia............................ 2 1,00 1 1,00 23 0,37Irlanda............................. 4 0,93 9 0,91 12 0,47Italia ................................ 9 0,88 8 0,91 27 0,43Luxemburgo .................... 18 0,72 17 0,79 16 0,44Holanda........................... 13 0,75 13 0,83 22 0,38Noruega .......................... 15 0,73 22 0,72 19 0,41Polonia ............................ 5 0,91 10 0,91 1 1Portugal........................... 3 1,00 3 1,00 10 0,54Eslovaquia ....................... 16 0,73 11 0,89 7 0,64Eslovenia ......................... 21 0,65 24 0,70 1 1España ............................ 8 0,88 5 0,96 9 0,56Suecia.............................. 23 0,62 20 0,77 20 0,40Suiza ............................... 7 0,93 1 1Reino Unido..................... 7 0,89 4 0,99 21 0,40

Notas: Las dos primeras clasificaciones utilizan como output el estado de salud percibido, definido como el porcentaje de población mayor de 15 años que considera disfrutarde una salud buena o muy buena. El input es el gasto en sanidad como porcentaje del PIB en cada uno de los dos períodos. En la última se emplea como output una combinaciónde indicadores MIPSE en 2010 y como input el gasto en sanidad como porcentaje del PIB en el período 2006-2010.Fuente: Elaboración propia.


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EL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA EN PERSPECTIVA COMPARADA