TRAYECTORIA INSTITUCIONAL DE LA CORVI

Beatriz Aguirre Salim Rabi

Contenido Presentacin 1. 1.1 1.2 2. 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.5 2.5.1 2.5.2 3. 4. 5. Marco de la Investigacin. Definicin de Conceptos y Discusin de los Trminos de Referencia de la Investigacin. Las Primera Polticas Urbanas y Habitacionales. Caracterizacin de las Polticas de Vivienda 1952-1976. 1952-1958. Carlos Ibez del Campo Poltica Econmica Poltica de Vivienda Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Diseo Urbano Diseo Residencial. 1958 1964. Jorge Alessandri Rodrguez. Poltica Econmica Poltica de Vivienda Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Diseo Urbano Diseo Residencial 1964 1970. Eduardo Frei Montalva. Poltica Econmica Poltica de Vivienda Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Diseo Urbano Diseo Residencial. 1970 1973. Salvador Allende Gossens. Poltica Econmica Poltica de Vivienda Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Diseo Urbano Diseo Residencial. 1973 1976. Augusto Pinochet Ugarte (Perodo CORVI) Poltica Econmica Poltica de Vivienda Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Conclusiones. Bibliografa. Anexo.

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PRESENTACIONEl presente documento es parte del proyecto de investigacin FONDECYT N.198 0264 de Abril de 1998, denominado El Paradigma de la CORVI en la Arquitectura Habitacional Chilena. 19531976, desarrollado por el Centro de Estudios de la Vivienda (CEDVI), Facultad de Arquitectura y Bellas Artes de la Universidad Central. Como tal, corresponde a un producto de la primera etapa de Recopilacin de Informacin de dicha investigacin. La modalidad adoptada ha sido trabajar con diversas fuentes de informacin, de las que se ha procedido a extraer y fusionar los planteamientos fundamentales de modo de ir conformando la secuencia histrica de la accin CORVI; desarrollo que constituye el texto central de este documento. Para el texto central, las fuentes de informacin sobre las cuales ste se basa, aparecen identificadas en la bibliografa final y para los textos de apertura temtica, recuadros, organigramas e imgenes en general, se cita la fuente especfica. En lo que dice relacin con la estructura del trabajo, ste se ha organizado considerando los diferentes perodos presidenciales, de manera de ir incorporando la informacin correspondiente a cada gestin presidencial y obtener, as, una lectura inicial de la accin de la CORVI como institucin. Sin embargo, la lectura de la accin de la CORVI, excede con mucho esta fragmentacin, vlida slo para efectos de su estudio inicial. A partir de este trabajo de recopilacin, el texto concluye con una identificacin de elementos vlidos para una primera base de sistematizacin para el desarrollo de la presente investigacin.

racionalidad modernizante de la accin del Estado, en el marco de un proyecto socio-poltico de Estado Benefactor. La sustitucin de este proyecto por el de Estado Subsidiario representa, correlativamente, la extincin de la escuela arquitectnica establecida por CORVI y su reemplazo por otra forma de produccin del hbitat residencial urbano de carcter social. En el marco de esta hiptesis, lo nuevo que se propone hacer es: 1. Valorizar una etapa histrica que es portadora de informacin transferible a las prcticas actuales de diseo de vivienda social. 2. Constituir un referente de crtica arquitectnica a la prctica proyectual actual en materia de vivienda social. 3. Generar un sistema de lectura interpretativa de la arquitectura de vivienda social y del sujeto poblacional que se constituye. 4. Identificar valores arquitectnicourbansticos en las obras habitacionales desarrolladas por CORVI y establecer su relevancia como recursos en el marco de la planificacin y gestin del desarrollo urbano actual. Si bien, se busca establecer la importancia que, de manera general, ha representado la CORVI en la historia habitacional chilena, interesa estudiar en profundidad sus realizaciones entre los aos 1953 a 1976, y analizar tanto la calidad como los avances referidos a los bienes producidos. Las unidades de vivienda son bienes materiales localizados espacialmente, por lo que sus caractersticas fsicas no pueden ser descuidadas: la localizacin, la relacin con los servicios e infraestructura urbana, el diseo, la calidad de los materiales, los efectos urbanos de las acciones, no son aspectos secundarios sino parte constituyente de una determinada poltica de vivienda. Interesa conocer, adems, las polticas sociales que se implementaron; cmo se abord el problema de los destinatarios de las polticas; el rol que se le asign al sector construccin dentro del aparato econmico general; el papel que desarroll la movilizacin reivindicativa y el impacto de los fenmenos de la naturaleza en el devenir de la poltica habitacional y en el campo decisional propiamente tal. La consideracin de las Polticas de Vivienda como un objetivo analtico, se realiza pensando que ste constituye un campo importante de observacin de las acciones provenientes del Estado y de la sociedad, y ms precisamente de la

1. MARCO DE LA INVESTIGACINLa hiptesis central de esta investigacin es que la labor desarrollada por la CORVI en materia de vivienda social representa la constitucin y el accionar de una escuela arquitectnica de diseo habitacional; esto es, un cuerpo coherente de principios y prcticas de diseo reconocibles, que expresan virtualmente un estatuto sobre la dignidad habitacional de los destinatarios de la vivienda social. La formacin y desarrollo de esta escuela de diseo arquitectnico es parte del desarrollo de la

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entidad objeto de estudio, la CORVI. Dentro de esta accin, el indicador de importancia lo constituye la naturaleza de su accin en el campo del diseo, materia propia de esta institucin y sus consecuencias e impactos sobre la ciudad. Es necesario tener presente, que si bien el estudio se ubica en el perodo de tiempo 1953-1976, ms que conocer singularidades histricas o pretender evaluar los xitos o fracasos de dichos Gobiernos, el anlisis se centrar en la observacin del impacto que experiment el sector vivienda con el accionar de la CORVI, y ms especficamente, se intentar conocer y definir la doctrina habitacional de esta institucin, perfilando y observando sus iniciativas en el campo del diseo e identificando los principios de diseo implementados, tanto por su accin directa como la desarrollada a travs de los Concursos-Oferta. Si bien, la CORVI constituye la unidad de anlisis de la investigacin, la unidad de observacin puede abarcar perodos ms extensos, en tanto algunas variables requieran perodos de observacin mayores para ser explicadas.

financiamiento a las personas y con empresas constructoras. Tiene que ver tanto con el proceso de produccin de viviendas como con el producto mismo. Definen este proceso factores de ndole estructural y otros que surgen del desarrollo y articulacin de los diferentes actores sociales, los que a travs de sus organizaciones expresan sus demandas sociales, econmicas, etc. La actividad de la construccin depende, principalmente, de la inversin en el sector, inversin que a su vez se encuentra condicionada por el papel y la importancia que al sector le confiere la Poltica Econmica que es la encargada de asignar los recursos pblicos, salvo en la parte de la inversin que es financiada por el sector privado. El sector construccin es por definicin, una actividad cuyos resultados significan formacin de capital y se contabilizan como inversiones para la demanda final. El sector presenta un alto poder multiplicador durante el proceso de construccin, definido, fundamentalmente, por los efectos que tanto hacia atrs como hacia delante desencadena su actividad. La cadena parte con actividades iniciales para terminar en aquellas que entregan bienes y servicios de uso final y que pueden tener como destino el consumo, la inversin y/o las exportaciones. El poder que tiene el gasto en construccin de movilizar la economa, se expresa a travs de tres relaciones: a. Inter-relaciones tecnolgicas que lo ligan con los sectores que lo abastecen en forma directa e indirecta (a travs de la compra de materiales), los que a su vez movilizan actividades agrcolas y mineras. b. El empleo de mano de obra. c. La demanda generada o inducida por los ingresos percibidos en la construccin. En este sector, como en cualquier otra actividad econmica, se generan sueldos y salarios, utilidades, intereses, etc., que son gastados por quienes los reciben en compras de bienes y servicios. Es a travs de este canal que la construccin ejerce gran influencia sobre las manufacturas de bienes de consumo. Ahora bien, si dentro del sector construccin diferenciamos las inversiones en viviendas de las que dicen relacin con obras pblicas, ambas inversiones inciden de manera diferente en la economa. As, desde el punto de vista de la recuperacin de los capitales invertidos, las

1.1 DEFINICION DE CONCEPTOS Y DISCUSION DE LOS TERMINOS DE REFERENCIA DE LA INVESTIGACION.Cada gobierno cuenta con una filosofa poltica y una particular visin del papel del Estado y de la Poltica Econmica 1 . Es fundamental comprender el tipo de desarrollo en el que se sustenta e inserta un determinado programa de gobierno y dentro de ste, la Poltica Econmica para identificar especficamente los objetivos de la Poltica de Vivienda. Por Poltica de Vivienda se entender la expresin oficial del Estado sobre el modo de orientar, encauzar o dirigir la accin habitacional mediante la formulacin de principios, objetivos y estrategias que son implementadas mediante planes y programas dentro de ciertos marcos jurdicos, institucionales y financieros 2 . Sin embargo, una Poltica de Vivienda es algo ms que contar con un aparato institucional, con un sistema dePor Poltica Econmica se entender al empleo de diversos instrumentos o herramientas que permiten influir sobre la marcha de la economa de manera de orientarla, dirigirla o empujarla en la direccin de las metas de diverso orden que la sociedad se propone. 2 Haramoto, Edwin. Resumen de las Polticas de Vivienda 1950 /85. En : Separata Revista C.A. Resea de la Vivienda Social en Chile. Enero 1988.1

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inversiones en obras pblicas son reproductivas en el corto plazo, no as las inversiones en viviendas donde el tiempo de rotacin del capital es mayor; y por lo tanto, lenta la recuperacin de los capitales invertidos. De la informacin que se dispone podr constatarse el papel creciente que ha ido tomando el sector pblico constituyndose de este modo en uno de los principales sostenedores del nivel de actividad y empleo a nivel nacional. A lo largo del perodo de estudio que nos ocupa, Chile ha experimentado auges y depresiones de la actividad econmica, acentuacin de la desocupacin laboral seguida de alivios momentneos, aplicacin de recetas tradicionales y otras de estilo ms radical; etc., acciones que de una u otra forma van delineando tanto el papel de los agentes en el proceso econmico como el campo de accin que se le asigna a cada institucin. En cuanto al tamao del Estado, es posible apreciar un cambio relevante en el perodo de estudio. El Estado caracterizado como primarioexportador se va transformando en industrializador y paulatinamente comienza a asumir la responsabilidad en los costos, tratamiento y resolucin de una serie de problemas de los sectores sociales de menores ingresos. Este rgimen histrico que transcurre entre 1952 y 1973 signific, luego de la crisis profunda de la economa primario-exportadora, la incorporacin de nuevas capas sociales a la participacin social, poltica y econmica. La forma que adopt dicha incorporacin se ha denominado jurdicamente como concesiones y se la ha interpretado de diversas maneras. Servicios tales como la previsin, salud, educacin, vivienda fueron paulatinamente siendo de su responsabilidad, razn por la que se fue creando un vasto aparato estatal. Diversos estudios demuestran que desde 1906 se detecta la implementacin de mecanismos redistributivos a travs de los programas habitacionales orientados a que cada familia obtenga una vivienda definitiva provista por el Estado. Esta condicin no aparece, sin embargo, igual para todos desde el momento que se definen mecanismos de acceso diferenciado para los distintos grupos sociales y que en consecuencia favorecieron a grupos especficos de la poblacin. As por ejemplo, los programas integrales de estabilizacin de los niveles de precios como los que se aplicaron en el pas por la Misin Klein-

Saks y los de los gobiernos de Alessandri y Frei Montalva, diseados y aplicados para enfrentar el problema inflacionario, permiten entender y detectar en forma certera, el papel que asumi cada una de las instituciones y su efectividad sobre la accin pblica. La hiptesis supone en consecuencia, que algunos rasgos fundamentales de la actividad estatal se reflejarn en sus polticas, sin por ello agotar el conocimiento del fenmeno estatal, de suyo global. Se supone, adems, que los grupos sociales registrarn y darn cuenta de las acciones desarrolladas en una poltica estatal de importancia. Las respuestas del Estado a las demandas son en este caso especfico, las Polticas de Vivienda puestas en prctica por los diferentes gobiernos. Sin embargo, si bien las Polticas de Vivienda son resultantes de estas diferentes dinmicas, tambin y principalmente, reflejan la incapacidad del sistema econmico, social y poltico de satisfacer las necesidades bsicas del conjunto de la poblacin, hecho que tiene una clara y rotunda expresin en la cantidad de personas que viven en asentamientos precarios o bien, que responden a sus necesidades habitacionales con la construccin informal de su vivienda. Otro aspecto que necesita ser analizado dice relacin con las metas propuestas para enfrentar el dficit en funcin de una poltica de vivienda determinada y la forma en que cada gobierno focaliza su estrategia y programa habitacional. El concepto de dficit habitacional 3 , instrumento usado para expresar la magnitud del problema de la vivienda, difiere con el transcurso del tiempo. El estndar mnimo que se exige a una habitacin para clasificarla en esta categora va cambiando y los conceptos involucrados no son comparables. Por ejemplo, el clculo sobre la magnitud del dficit habitacional chileno en 1975 flucta entre 400 y 500 mil viviendas 4 , dependiendo de los indicadores utilizados. Resulta extremadamente difcil determinar lo que se entiende por insatisfaccin de viviendas tanto en cantidad, calidad, como en las condiciones del hbitat, y que en este campo se expresan en los indicadores habitacionales tradicionales: hacinamiento, desigualdad deEl dficit habitacional se calcula en funcin de la diferencia entre las necesidades habitacionales, estimadas sobre la base de estadsticas demogrficas, y el stock de viviendas en condiciones aceptables. 4 Cifra citada en F. Lira. Chile: Estimaciones de las Necesidades de Vivienda, 1970-2000. CELADE, Serie C No.160. Santiago de Chile. Diciembre 1974.3

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acceso, carencia de servicios bsicos, etc. Este conjunto de factores, para cada poltica, adquiere su propia especificidad, manifestndose en una serie de datos, cifras y antecedentes, separables slo para efectos de anlisis. 5 Las necesidades tienen que ver con componentes ideolgicos y patrones culturales que van otorgndole su perfil particular. Por lo tanto, lo que en un perodo se consider como vivienda digna no tiene mucho que ver con lo que hoy en da se estima y se exige como tal en relacin a tamao, calidad de construccin, dotacin de infraestructura, etc. Ms que cualquier otro mbito, el de la vivienda est sometido a un juego de valores en funcin de los cuales se deciden situaciones como formas, tamaos, altura, viviendas en extensin o en altura. La verdad es que situaciones de valor pueden llegar a confundirse con hechos dados y objetivamente irreprochables en consecuencia. Los enunciados de polticas, en general enfatizan la cuantificacin del dficit. Este aparece, fundamentalmente, concentrado en la vivienda econmica por lo que las polticas refuerzan el aumento cuantitativo de ellas. Prcticamente no aparecen abordados problemas relativos a la calidad y tipo de vivienda necesaria para enfrentar los requerimientos del sector popular. En consecuencia, lo que est siempre en juego es la modalidad de distribucin que el Estado ejerce a travs del subsidio y la asignacin a los diferentes sectores sociales (focalizacin). El subsidio en sus diferentes formas y mltiples modalidades de asignacin, son parte decisiva del contenido sustantivo de las polticas de vivienda. La ocupacin ilegal de la tierra, rasgo muy frecuente, es muy significativo en cuanto puede evidenciar que los mecanismos institucionales para acceder a la tierra resultan inalcanzables para el grupo, el que debe resolver sus problemas al margen de las pautas institucionalizadas de conducta social. Normalmente esto deriva, entre otras cosas, de una carencia de ingresos que dejan al margen del mercado de consumo no slo la propiedad (o el acceso a la tierra), sino la satisfaccin mnima de otras necesidades que no5

pueden alcanzarse de acuerdo con las pautas sociales o incluso, con las normas jurdicas. La focalizacin constituye una orientacin predominante en los esquemas de gasto pblico, que apunta a concentrar la oferta disponible en los estratos con menor participacin en la distribucin de las viviendas. Su objetivo es lograr mayor eficacia e impacto, propugnando el reemplazo de las prcticas clientelistas por esquemas de distribucin basados en procedimientos objetivos y despersonalizados para la concesin de los mismos. Sin embargo, una excesiva o inadecuada focalizacin puede implicar una limitacin importante que dice relacin con dos aspectos: En primer lugar, la tendencia a favorecer la concentracin de la pobreza en zonas ubicadas en las periferias de las ciudades lo que acenta la segmentacin social de las ciudades. En segundo lugar, se corre el riesgo de pasar por alto el hecho de que los sectores medios bajos forman un segmento del mercado habitacional que requiere ser activado y subsidiado, considerando las condiciones de distribucin del ingreso. Cuando estos sectores carecen de oferta, la experiencia muestra que stos canalizan su demanda hacia los programas de vivienda mnima, desplazando as a las familias de menores recursos. Esta situacin favorece la desfocalizacin. Desde el punto de vista de la formulacin de polticas, la poca precisin de los indicadores utilizados para cuantificar el problema no permite la elaboracin de alternativas a la construccin de viviendas nuevas. En alguna proporcin, ciertas viviendas podran ser recuperables, de implementarse medidas orientadas a este fin. No obstante lo anterior, este hecho ha sido ignorado y la formulacin de polticas del perodo de estudio y en general, ha descartado la posibilidad de soluciones parciales. Paralelo al impulso industrializador, lentamente se va consolidando la organizacin social de los sectores ms carenciados de la poblacin, los que paulatinamente van haciendo explcitas sus demandas sociales. Estas demandas especficas de los sectores populares se cruzan con la forma en que los gobiernos asumen estos problemas y el tipo de soluciones que plantean segn su ideologa o definicin del rol que al Estado le asignan los diferentes actores presentes en la sociedad chilena en el perodo de estudio. El concepto de vivienda social debe ser precisado. Como primera aproximacin, la

Conviene sealar aqu, que el problema de la vivienda bajo ningn punto de vista puede ser visualizado como un mero problema de dficit habitacional, sino que su estudio requiere de un marco de referencia ms amplio. Al respecto ver: Raposo, Alfonso. La Poltica de Vivienda : Un Ensayo de Prospeccin Temtica. DEPUR. Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile. Santiago de Chile. Octubre de 1975.

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vivienda social se puede entender como aquella destinada a mejorar la situacin habitacional de los grupos ms desposeidos de una sociedad. La identificacin de dichos grupos nos permite ubicar aquellos planes y programas de gobierno destinados especficamente hacia ellos... Para estudiar el problema habitacional es necesario enfocar la vivienda desde una perspectiva amplia. La vivienda no slo es la casa, sino que constituye un conjunto de servicios habitacionales que comprende inseparablemente el suelo, la infraestructura y el equipamiento social comunitario, junto al techo, refugio o casa. Por otro lado, el habitar que da origen a la vivienda es un proceso, lo que significa que deben estudiarse las fases y los componentes de dicho proceso y los factores que lo condicionan (Haramoto, 1979). Finalmente, interesa el concepto de diseo. Cuando se habla de diseo se est pensando en una variable con una doble dimensin: Por un lado, se refiere al estudio de la unidad habitacional propiamente tal, la vivienda, unidad que debiera ser concebida para responder a las aspiraciones y necesidades del grupo familiar y como calidad espacial de lo construido. Por otro lado, contempla el estudio del conjunto de viviendas y su integracin al tejido urbano. Desde el momento en que las viviendas se agrupan, se generan una serie de requerimientos espaciales y funcionales, de servicios, equipamientos, relaciones entre lo pblico y lo privado, de relacin con el medio natural y construido y otros impactos producto de su insercin en la estructura urbana de la ciudad.

productivo del Estado (liberalismo, estatismo y otros), hecho que signific poner en discusin temas polmicos en ese entonces relativos a la definicin de formas de vida y planteamientos de nuevas teoras y opciones urbansticas y habitacionales. Con la llegada del Frente Popular al gobierno y la eleccin como presidente de Pedro Aguirre Cerda (1938-1941), se impone una poltica fuertemente interventora, situacin que encuentra su explicacin en parte en los efectos de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), que alter fuertemente las condiciones del comercio internacional. El flujo de bienes de importacin disminuy drsticamente lo que produjo un aumento del ahorro interno o capitalizacin, al disminuir los depsitos en el exterior y los gastos suntuarios en el extranjero. Chile, se encuentra frente a la alternativa de tener que producir bienes que requieran grandes cantidades de capital, mano de obra calificada, condiciones tecnolgicas, mercados mayores, etc. La inflacin alcanza cifras altas, afectando en consecuencia la propensin a invertir. Es, en estos momentos cuando la inversin se desva a actividades que dan garantas contra la inflacin y una de ellas es la construccin residencial, la inversin en bienes races, etc. Por otro lado, este gobierno pone nfasis en la inversin en obras pblicas como medio de afrontar la alta tasa de cesanta, contribuyendo tambin al auge de la actividad constructora. El eje de esta poltica interventora fue la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), fundada a raz del terremoto de Chilln (1939), la que junto con la crisis de la economa agrcola, constituyeron los fundamentos econmicos de la reactivacin del proceso migratorio. 6 La CORFO se fij una meta claramente orientada hacia la industrializacin del pas y el mejoramiento tecnolgico de las actividades productivas. Dada la escasa capacidad de ahorro interno, el Estado asumi la responsabilidad de dotar a la economa de los fundamentos de una estructura industrial: energa, acero, educacin tcnica. As, impulsados por la CORFO fueron desarrollndose los planes de electrificacin (ENDESA), petrleo (ENAP), acero (CAP), azcar y asistencia agraria (IANSA); adems, de6

1.2. LAS URBANAS.

PRIMERAS

POLITICAS

Breve Resea de la Situacin Habitacional Previa al Momento en que se crea la CORVI.Entre los aos 1920 y 1930, la crisis profunda de la economa primario-exportadora represent el agotamiento del modelo de crecimiento exportador de materias primas y el trnsito hacia el denominado modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, es decir, a un impulso industrializador que se desarrolla desde el Estado. Esta crisis mundial fue un acontecimiento decisivo para el Estado en cuanto a suscitar reflexiones sobre la necesidad de planificar el desarrollo econmico y social de las naciones, la definicin del espacio social

La tasa anual de crecimiento de la poblacin urbana del Gran Santiago aument de 3.1% en el perodo 1940-1952 a 4.2 % en el perodo 1952-1960, segn datos del INE.

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ayuda crediticia y tecnolgica para la pesca industrial, artesanas, textiles, metalurgia, etc. Cabe hacer notar, que si bien este organismo tena la misin de formular un Plan General de Fomento, en la prctica oper nicamente sobre la base de planes sectoriales. Evidentemente, todo este proceso implic una serie de cambios importantes. La aristocracia tradicional basada en la propiedad agraria es desplazada por nuevas posturas provenientes de los negocios industriales y mineros. La creciente migracin campo-ciudad va consolidando el proletariado urbano integrado por los obreros fabriles, empleadas domsticas, comerciantes ambulantes, los que deben resolver su problema habitacional en las zonas marginales de la ciudad (poblaciones callampas). El proceso de industrializacin provoca grandes migraciones hacia las zonas urbanas, que actan como polos de atraccin con creciente concentracin de poblacin y de actividades en ciertas ciudades. A la vez, las condiciones de tenencia de la tierra y el estancamiento agrcola van expulsando a la poblacin campesina. El impacto que provoc sobre la red urbana nacional esta crisis y el traspaso de una economa rural a otra industrial, tpicamente urbana, rompi definitivamente el relativo equilibrio del sistema urbano de fines de siglo pasado, volcando al pas a una acelerada urbanizacin, marcada por una creciente concentracin de poblacin y de actividades en ciertas ciudades. La intensa inmigracin que se produjo desde las salitreras del norte hacia Santiago, por ejemplo, represent que un 30% de la poblacin proveniente de estos centros se ubicara en Santiago. Desde 1940, este fenmeno se muestra en notorio incremento. 7 Todos estos fenmenos mencionados contribuyeron a hacer ms agudo el problema del crecimiento urbano de las ciudades, las condiciones de vida y la escasez de viviendas. Esta concentracin urbana en beneficio de las ciudades se vio favorecida por el crecimiento de los sectores manufactureros y de servicios propiciado desde el Estado. El Estado debi lentamente ir abocndose al tratamiento y resolucin de problemas tales como la provisin de servicios pblicos, la previsin, salud, educacin y la vivienda y asumir de esta manera un nuevo rol para integrar las demandas de los sectores populares desarrollando polticas7

redistributivas, las que fueron impulsando una expansin de su papel y la creacin de instituciones. Hasta este momento, el esfuerzo estatal muestra un cuadro de realizaciones realmente insuficiente para la demanda 8 . La obligada demolicin de algunos conventillos insalubres agrav an ms el dficit habitacional existente hasta ese entonces. No fueron suficientes las 396 viviendas que entre 1906 y 1925 se construyeron mediante aportes fiscales y las 3.246 de origen privado. En los 5 aos siguientes, gracias al Decreto Ley llamado Fomento de las Habitaciones Baratas, se construyeron 29 poblaciones nuevas. 9 La cuestin social, y dentro de sta el problema de la vivienda, constituy un tema de fuerte resonancia en los medios de comunicacin de la poca 10 . Diarios, crnicas y discursos son los medios donde se discute el mundo de los conventillos, de los cits 11 y las condiciones de vida de sus habitantes. La preocupacin de la autoridad pblica se concentr en la condicin dramtica en que viva parte importante de la poblacin del pas. Se pueden distinguir tres formas deterioradas de concentracin espacial de un bajo nivel de salubridad, a la vez en la vivienda y en los servicios colectivos. 12 a. El conventillo: resultante de la ocupacin altamente densa por subdivisin de viejos edificios del casco urbano y la no reparacin de ellos. Pueden asimilarse a este concepto los cits, pasajes, etc. b. La callampa: producto de una instalacin espontnea, no controlada, de trabajadores sin Las iniciativas en materia de vivienda, que se materializaron al abrigo de la Ley 1838, fueron de escasa importancia en lo que se refiere al dficit habitacional o a las condiciones sanitarias de la vivienda obrera. Ms bien, se puede afirmar que las demoliciones incrementaron el dficit y que los problemas de higiene se trasladaron del centro a la periferia. Silva, Sandra. Anlisis de la Evolucin de la Poltica Habitacional Chilena. Informe Final. Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Santiago, Marzo 1997. Pp: 15. 9 Ibid. Pp: 16 10 Este tema ya tena expresin a fines del siglo XIX. En ese entonces, el Consejo Superior de Higiene Pblica defina los conventillos como habitaciones miserables que albergaban de hecho, un nmero exagerado de ocupantes. Ibid. Captulo I. 11 Los cits, constituyen conjuntos habitacionales conformados por la agrupacin de casas pareadas a lo largo de un pasaje peatonal. Es la tipologa que mejor identifica una solucin urbana para sectores de ingresos medios y bajos en la zona cntrica de la ciudad. 12 Ver Aguirre, Beatriz y Sabatini, Fco. Discusin sobre Polticas de Desarrollo en las Areas de Asentamiento Precario de Santiago. CEPAL, Noviembre 1981. 78

Villalobos, Sergio y otros. Historia de Chile. Editorial Universitaria. Santiago de Chile. 1983.

casa ni medios para obtenerla y que, en grupo o individualmente, se ubican en terrenos perifricos, sin equipamiento alguno. Usan para la construccin de sus viviendas preferentemente materiales de deshecho. La callampa, se va consolidando por acumulacin progresiva de los sin casa, pero tambin fueron objeto de tomas colectivas de terreno bajo direccin de algn grupo poltico. c. La poblacin: agrupaciones permanentes generadas por los programas habitacionales abarcando una amplia gama de situaciones desde barrios someramente equipados hasta zonas sin equipamiento y de construccin progresiva. En el ao 1939, se crea la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio; Ley No.6334, que fue modificada en parte por la Ley No. 6640 que legislaba adems, sobre la Corporacin de Fomento de la Produccin. Esta ltima institucin, a travs de su Departamento de Habitaciones Populares que funcionaba paralelamente a la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, impuls el desarrollo de la vivienda mediante financiamientos particulares a la Caja de la Habitacin y las empresas mineras e industriales. La Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, mediante sus prstamos, permiti que se realizaran cerca de 5.000 casas individuales, se construyeran poblaciones con un total de 1.464 casas y realiz una serie de obras llamadas de emergencia que comprendieron desde Talca hasta Malleco y representaron sobre 2.000 departamentos de construccin ligera, adems de obras de equipamiento y urbanizacin. 13 Hacia el fin de este perodo, pueden sealarse las siguientes conclusiones: Las leyes sobre vivienda social que se dictaron durante este perodo, abordaron el problema en forma fragmentaria, circunscribindolo a las disponibilidades de la Caja Fiscal, es decir, existi un sistema de financiamiento pblico de muy bajo rendimiento que explica que entre 1906 y 1943 se construyeran en el pas 640 viviendas econmicas controladas como promedio anual. No haba, por lo tanto, ningn mecanismo institucional que estimulara la industrializacin de la construccin pese a reconocerse en ese entonces un dficit absoluto de 450 mil viviendas. 14 Esta CajaGross, Patricio. En : Separata Revista CA. Resea de la Vivienda Social en Chile. Enero 1988. Pp: 15. 14 Bravo Heitmann, Luis y Martnez, Carlos13

elabor adems una Ordenanza de Urbanizacin y Construccin. El nfasis que se detecta en la discusin en torno al problema habitacional tiene que ver, principalmente, con la calidad de la vivienda (problemas de salubridad, habitabilidad, hacinamiento, etc.), con la remodelacin de reas deterioradas ocupadas por cits y conventillos, con la permanente especulacin, con las condiciones de arrendamiento vigentes hasta ese momento, con la agudizacin del problema de la periferia de Santiago, etc., ms que con los problemas del dficit habitacional. La posibilidad de optar a la propiedad de la vivienda casi no se plantea de manera explcita por parte de los sectores populares. El nuevo papel asumido por el Estado en la parte final de este perodo, unido al rol que se le asign a la construccin en el proceso de desarrollo econmico (absorcin de mano de obra), llevaron a la configuracin del problema de la vivienda en una nueva dimensin: la propiedad de la misma. El Estado, a partir de este momento, deber asegurar financiamiento y franquicias. El proceso de crecimiento no planificado inicial, adquiere a partir de 1940, un carcter masivo. Un hito importante en la formacin de poblaciones en Santiago, lo constituye la creacin de la CORFO. Esta medida fue el inicio de un proceso de apoyo a la industrializacin desde el Estado lo que reforz el carcter de atraccin de la ciudad sobre el resto del pas. Se estima por algunos autores, que a partir de los aos 40, se inicia la primera fase de la formacin de las poblaciones en Santiago. Colaboraron en este proceso el desarrollo que experimentaron los medios de transporte masivo y la prolongacin de las vas urbanas hacia la periferia de la ciudad. Tambin, cabe mencionar el papel que desarrollaron los llamados loteos brujos, emplazamientos donde los dueos de terrenos vendan sitios en localizaciones de escaso valor, a plazo y en forma ilegal, estafando de diversas maneras a los adquirientes. En consecuencia, la callampa constituy la respuesta espontnea a las exigencias de vivienda de los grupos sociales excluidos de los planes oficiales. De la poblacin que llega a Santiago, gran parte se localiz dentro de los lmites de la ciudad(editores). Chile: 50 aos de Vivienda Social.1943-1993. Universidad de Valparaso, Facultad de Arquitectura. Valparaso. 1993. Pp: 6.

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formal, la ciudad consolidada, en cits, conventillos y pasajes tpicos de las reas deterioradas de la misma. Se calcula que alrededor del 30% de los migrantes de este perodo ya comenzaron a instalarse en las que, posteriormente, se llamaron poblaciones callampas. Los terrenos invadidos correspondieron a tierras abandonadas por sus propietarios privados y por el Estado o los municipios, motivo por el cual no se produjeron problemas serios. Principales Instrumentos Legales dictados durante el perodo previo a la CORVI. 1891. Se promulga la Ley de Organizacin y Atribuciones de las Municipalidades en la que se indican una serie de disposiciones relacionadas con la vivienda popular. 1892. Se crea el Consejo de Higiene. 1906 (Febrero). Ley No. 1838. Se crean los Consejos de la Habitacin Popular destinados a promover la construccin, higienizar o rehabilitar viviendas y a demoler conventillos o casas colectivas consideradas insalubres. Esta ley, que no fue la primera ley chilena sobre estas materias, se asoci directamente con el terremoto que afect la capital y destruy Valparaso. Su promulgacin fue el resultado de un largo debate parlamentario ocurrido en el Congreso Nacional desde 1895 y que incorpor muchas disposiciones contempladas en la Ley Belga de 1889 y de la Ley Francesa de 1894. 15 En Septiembre del mismo ao fue aprobado su reglamento, as como su ordenanza que determinaba el nacimiento del Consejo Superior de Habitaciones para Obreros. Una de las principales acciones de los Consejos fue la elaboracin de un catastro de las habitaciones populares, sus condiciones materiales y su nivel de salubridad. La implementacin de este instrumento legal, signific ms demolicin que construccin de habitaciones. En 1913, se estableci que las nuevas poblaciones podan albergar 6.000 personas, pero la cantidad de personas que haba quedado sin alojamiento con motivo de la demolicin de conventillos, alcanzaba en trminos reales a 10.000 personas. Se organizan las primeras Ligas de Arrendatarios cuyo objetivo fue obtener una moratoria para el pago de las deudas mientras durara la crisis del salitre.

1918 (Marzo). Ley No. 3379, la cual concedi prstamos hipotecarios a los imponentes de la Caja de Retiro y Previsin Social de los FFCC del Estado. 1924. Ley de Renta que afecta a los propietarios de inmuebles. Estos, ante esta disposicin legal, procedieron a subir los arriendos al tiempo que se incrementa la especulacin. 1925 (Febrero). DL No. 261. El Gobierno de Arturo Alessandri Palma dicta la primera Ley de Arrendamiento. Esta Ley rebaj y trat de limitar la especulacin a la vez que estableci los Tribunales de la Vivienda para conocer y decidir respecto de los lanzamientos, condiciones de salubridad, etc. La razn de fondo que motiv el surgimiento de una nueva propuesta de legislacin habitacional diecinueve aos ms tarde de la ley 1838 fue el extendido malestar social originado en la escasez y la especulacin en materia de arrendamientos de cuartos y sitios. 1925 (Marzo). DL No. 308. Se promulga el decreto llamado Fomento de las Habitaciones Baratas que cre el Consejo Superior de Bienestar Social en sustitucin del Consejo de la Habitacin Popular originado en la Ley 1838, con las mismas atribuciones de sta. Esta institucin se encarg de establecer prstamos en condiciones preferentes de subsidio para la construccin de viviendas econmicas, declar de utilidad pblica los terrenos necesarios para la edificacin, higienizacin o ensanche de las poblaciones que se acogieran a la ley, disponiendo que la expropiacin correspondiente se llevara a cabo de acuerdo con los procedimientos fijados en la ley No 3313 de septiembre de 1917. 1929. Ley No. 4.563. Como consecuencia del terremoto de Talca, Constitucin y Curic en 1928, se dicta la primera Ley General de Construcciones y Urbanizacin promovida por el Ministro de Fomento de la poca, Dn. Luis Schmidt Quezada, siendo su principal redactor el arquitecto Luis Muoz Maluschka (primera presidencia de Ibez). 1931 (Febrero). Ley No. 4.931. El Consejo Superior de Bienestar Social fue reemplazado por la Junta de la Habitacin Popular, destinada a encarar el problema de las poblaciones callampas y loteos irregulares. Esta ley entregaba a esta Junta tanto las funciones tcnicas de la construccin de viviendas como aquellas de

15

Gross, Patricio. Op. Cit. 13. Pp: 14.

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ndole administrativa y social. Ese mismo ao se dicta la Ley General de Construcciones y Urbanizacin y su Ordenanza General D.F.L. No. 345 (Mayo). En esta Ley se perfeccion y se dio base legal a numerosas facultades que la Ley No. 4.563 no le confiri a los municipios para poder establecer un control eficiente sobre la edificacin particular. 1931 (Abril). Se promulga el D.F.L. No. 33, resultado de la fusin de la ley 4931 con numerosos preceptos modificatorios. Esta ley dio origen a la Junta General de la Habitacin Popular, de la cual dependan Juntas Provinciales, Departamentales y Comunales. 1932 (Agosto). Decreto Ley No. 402 que crea el Departamento de la Habitacin, dependiente de la Junta Central y que concentra en l, toda la actividad relacionada con el fomento de la vivienda social. 1934 Ley No. 5424. Concede facilidades a los deudores de obligaciones relacionadas con las disposiciones referentes a la habitacin barata. 1935 (Febrero). Ley No. 5579. Esta ley destin fondos para ayudar a los mejoreros y compradores de sitios a plazo, disponiendo la ley la cancelacin de aquellos predios en los cuales se hubiesen construido mejoras; el otorgamiento de prstamos a los adquirientes de sitios a plazo y el pago del saldo de precio insoluto de las respectivas adquisiciones y de las obras de urbanizacin de estas poblaciones. 1935 (Diciembre). Ley 5758. Transfiri a la Caja de Crdito Hipotecario todas las poblaciones construidas con fondos del Decreto Ley 308 para que ella hiciera individuales las deudas y les cargara los intereses penales derivadas del incumplimiento. 1936 (Octubre). Ley 5950. Se crea la Caja de la Habitacin Popular. Adems de la accin directa de construccin para la venta y arriendo de viviendas, de la concesin de prstamos a particulares, obliga a los industriales mineros y salitreros a aportar un 4% 5% de sus utilidades para la construccin de viviendas para sus obreros y empleados o a construirlas ellos directamente. Tambin pona exigencias al sector agrcola. Con esta Caja se da un impulso a la participacin del Estado en la construccin de viviendas econmicas que ya contaban con normas constructivas ms exigentes a raz del terremoto

de Talca de 1928. Adems, la citada Ley estableci la obligacin de confeccionar un plano de urbanizacin para todas aquellas poblaciones destinadas a albergar sobre veinte mil habitantes, defina las caractersticas de estos planos y las condiciones a que se deban ceir sus trazados, planos que deban ser sometidos a la aprobacin del Ejecutivo. 1938 Ley No. 6.172. Se le encomienda a la Caja de la Habitacin Popular la construccin de viviendas con fondos de la Caja de Seguro Obligatorio. Entre las poblaciones que deben su accin a esta Caja, pueden mencionarse hasta 1939, las siguientes: Lo Franco, Central de Leche y Colectivo San Eugenio. 1939 (Abril). Ley No. 6.334. Crea la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, ley que fue modificada en parte, por la Ley No. 6.640 que legislaba adems sobre la Corporacin de Fomento de la Produccin. 16 1941 (Enero). Ley 6640. Se crea el Fondo de la Construccin de la Habitacin Popular, entidad donde se concentraron todos los recursos estatales para contribuir a solucionar el problema habitacional mediante crditos a las instituciones de previsin, a industriales y a propietarios agrcolas quienes podan arrendar o vender las viviendas que edificaran. 1943 (Octubre). Ley No.7.600. La agudizacin del problema habitacional llev al Estado a reorganizar la Caja de Crdito de la Habitacin Popular, entregndole un nuevo impulso, proporcionndole aportes econmicos y una gama mayor de atribuciones. 17 Esta Caja elabor, adems, una Ordenanza de Urbanizacin y16

El terremoto de Chilln (Enero de 1939), que asol a numerosas provincias de la zona central del pas, permiti, con la creacinde la CORFO, poner en prctica algunos de los postulados sustentados por el radicalismo. La CORFO constituy un hito importante en la formacin de las poblaciones en Santiago, constituyendo el inicio de un proceso de apoyo a la industrializacin desde el Estado y reforzando el carcter de atraccin de la ciudad sobre el resto del pas. 17 Entre otras atribuciones pueden mencionarse: aporte obligado del 5% de las utilidades de la industria para construir casas para su personal; concesin de una serie de franquicias tributarias a la llamada habitacin econmica. Hasta el ao 1953 en que se crea la CORVI, la caja de la Habitacin Popular construy cerca de 35.000 viviendas. Entre las poblaciones de esta poca pueden mencionarse: la poblacin Sargento Aldea, Sierra Bella, Santa Rosa, Pedro Montt, Fermn Vivaceta, Fresia. Gross, Patricio. Op. Cit. 13. Pp: 14.

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Construccin de Viviendas Econmicas donde se definan ciertas condiciones mnimas de habitabilidad, presupuesto y superficie, adems de otras condiciones tales como alturas, programas, etc. 1948. Ley No. 9.135. Ley Pereira. An cuando no cre ninguna institucin, su accionar se dirigi a conceder un conjunto de beneficios y excenciones para la edificacin de viviendas que se cieran a la Ordenanza de Urbanizacin y Construccin de Viviendas Econmicas: exencin de impuestos de bienes races por diez aos, de impuestos de herencia, etc. Estas medidas se tradujeron en fuertes estmulos a las empresas e inversionistas y entreg una serie de ventajas para los constructores que se cieran a la mencionada Ordenanza. 1951. Se crea la Cmara Chilena de la Construccin. Bajo la firma del entonces presidente de la Repblica, Gabriel Gonzlez Videla, se dict el Decreto 4229 que dio nacimiento jurdico a la Cmara Chilena de la Construccin.

2.

CARACTERIZACION DE LAS POLITICAS DE VIVIENDA. 1952-1976.

2.1. 1952-1958. CARLOS IBAEZ DEL CAMPO.2.1.1. Poltica Vivienda. Econmica Poltica de

El Gobierno del Presidente Ibez dispuso en sus inicios de un fuerte respaldo electoral siendo elegido con una gran votacin popular. 18 Este fuerte apoyo era un claro indicador de la necesidad de enfrentar la situacin econmica que por ese entonces mostraba una serie de problemas y una alta tasa inflacionaria. Este nuevo Gobierno haba heredado una tasa anual de inflacin del 23%, que en los dos primeros aos de su administracin se elev a 40 y 64%, la cifra ms alta registrada en Chile hasta ese entonces. 19 Estos ndices elevados reflejaban una situacin econmica deplorable. Las dificultades, se manifestaban en todos los sectores econmicos. La industria se mostraba incapaz de incorporar fuerza de trabajo suficiente y la inversin no lograba sostener un crecimiento satisfactorio de la economa. No slo la inversin privada se haba retrado, sino que lo mismo ocurra con la de origen estatal que en aos anteriores haba creado y puesto en marcha empresas bsicas para el desarrollo econmico chileno. Para enfrentar esta severa crisis, el Gobierno decidi hacer un serio esfuerzo de estabilizacin (Plan de Estabilizacin Econmica), para lo cual18

Los ltimos aos de la administracin de Gozlez Videla, transcurrieron en un clima de pesimismo colectivo y de rechazo a los partidos. Los anhelos de regeneracin se volcaron hacia la persona del expresidente Ibez, elegido senador por Santiago en Marzo de 1949. Tras Ibez y el smbolo de la escoba, que barrera con la inmoralidad administrativa, se alinearon fuerzas heterogneas y grandes sectores independientes. Carlos Ibez fue proclamado candidato a la presidencia, en 1951, por el Partido Democrtico del Pueblo. Mediante una reforma electoral introducida en 1949, las mujeres haban quedado habilitadas para participar en las elecciones de parlamentarios y de Presidente de la Repblica. Con ello, el nmero de sufragantes experiment un crecimiento cercano al 75%. Ibez, obtiene en Septiembre de 1952, una abrumadora mayora gracias al apoyo femenino. En los comicios parlamentarios de Marzo de 1953, Ibez, obtiene el apoyo de alrededor del 50% de los votantes. Op. Cit. 7. Pp : 860. 19 Ricardo Ffrench Davis: Polticas Econmicas en Chile 1952-1970. Ediciones Nueva Universidad, Universidad Catlica de Chile. Santiago, 1973. Pp: 23.

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recurri a la Misin Klein-Saks, firma de asesora econmica extranjera que haba estado operando en Per a fines del decenio de 1940. Esta Misin, desde el punto de vista poltico, no era neutral ya que mantena vnculos con el Fondo Monetario

Internacional y con el gobierno de EEUU, pero le aseguraba al Gobierno contar con prstamos externos en volmenes apreciables para movilizar el aparato productivo.

La Crisis Econmica en Chile. Despus de las reformas financieras de 1925 y aprovechando la euforia econmica que sigui a la crisis de 1919-1920, el gobierno no tuvo dificultad para obtener crditos en el exterior. Sin embargo, el colapso del mercado norteamericano de valores producto de la depresin, fue seguido por el trmino abrupto de la oferta de nuevos capitales, la cada violenta de los precios de las materias primas y la paralizacin de las fbricas por la desocupacin. La crisis que comenz a afectar a Chile a mediados de 1930, fue desastrosa para el sistema monetario y para toda la economa nacional. A partir de esta fecha, el problema inflacionario se hace presente con diferente intensidad y los esfuerzos de los distintos gobiernos se centran en perfeccionar el control de la inflacin. El ao 1950 se inicia conflictivo en materia econmica. Los esfuerzos realizados por el gobierno de Gonzlez Videla, no se materializaron en un plan contra la inflacin, ni en la resolucin del problema cambiario, lo que lleva al Ejecutivo a presentar un proyecto de estabilizacin de precios, sueldos y salarios; adems de la creacin de una Junta de estabilidad Econmica. Con la prdida del impulso dado al comercio exterior por la guerra de Corea, ms la cada del precio del cobre y la contraccin que afect a la economa norteamericana, la dbil situacin chilena se hizo crtica en 1953, ao en que se calcula que el 40% de la renta nacional debe destinarse a los gastos del Estado. El proceso inflacionario que ms adelante se desat adquiri caracteres extraordinariamente agudos. En 1954, el ndice del costo de la vida suba al 71%, y en 1955 al 83%. En este contexto, el gobierno contrata, en 1955, los servicios de la firma norteamericana Klein-Saks para aplicar un enrgico tratamiento estabilizador. Dicho programa abarc seis campos: poltica fiscal, administracin pblica, poltica crediticia, poltica de remuneraciones, precios y subsidios y poltica cambiaria. Sus medidas se basaron en el control de las remuneraciones, en la eliminacin de los reajustes automticos, la reduccin del gasto pblico, la limitacin del crdito bancario y la implantacin de una tasa de cambio nica y fluctuante. El gobierno de Ibez, al encarar en forma decidida la lucha contra la inflacin, haba dado muestras de comprender que era la continuidad institucional misma la que estaba subordinada a la realizacin de un programa estabilizador. Sin embargo, no era fcil persistir en esa lnea, eminentemente impopular y contra la que se alzaron diversos grupos de inters. La accin inflacionaria, que comenz a aplicarse en 1956, deba abarcar muchos frentes, lo que supona un alto grado de cohesin por parte de las autoridades y un slido apoyo de los sectores polticos favorables al gobierno. En la prctica ocurri lo contrario. Muchas acciones de estamentos como los ministerios eran contradictorias; sumado a esto, la vacilante actitud del Ejecutivo en relacin a la indispensable reforma tributaria. En 1957, los impuestos no cubrieron siquiera los gastos corrientes fiscales, lo que indujo, una vez ms a recurrir al expediente de las emisiones. Al ao siguiente, con una acusada baja en los ndices de produccin fabril y en vsperas de la eleccin presidencial, el ensayo de la misin Klein-Saks se cancelaba. (Villalobos, Sergio y otros.Historia de Chile. Ed. Universitaria. Santiago de Chile, 1983. Pp : 766 a 772).

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An cuando la situacin econmica mostraba las profundas complicaciones sealadas, el ejecutivo haba logrado que el Parlamento le concediera facultades extraordinarias con el fin de reorganizar el aparato del Estado, considerado incapaz de asumir el nuevo rol que se haba programado; esto era, un Estado motor de la expansin econmica para lo cual se haca necesario ampliar y reorganizar la inadecuada estructura de los ministerios. Es gracias a estas facultades que se logra implementar un hecho de singular importancia y que constituy la columna vertebral del proceso: la transformacin del aparato del Estado en agente activo del desarrollo econmico y social y la reorganizacin fuerte que experiment la administracin pblica. La ley 11.511 del 5 de Febrero de 1953, concedi al Presidente de la

Repblica, facultades extraordinarias administrativas y econmicas para reorganizar la administracin pblica, las instituciones semifiscales, empresas autnomas y obtener la estabilizacin econmica. Sus propsitos iniciales se orientaron a la reorganizacin de los servicios pblicos que mostraban dficits importantes, la fusin de instituciones que duplicaban sus funciones y la disminucin del nmero de empleados del Gobierno central con un aumento del nmero y las remuneraciones de los empleados calificados. En el plano de la construccin, se pretendi llegar a una sola autoridad administrativa: el Ministerio de Obras Pblicas, para los efectos de aunar y coordinar planes dentro del sector pblico y fijar directivas al sector privado.

Fig.1 Plan Nacional de la Vivienda.Fuente: Bravo Heitmann, Luis. Chile: El Problema de la Vivienda a travs de su Legislacin. (1906 1959).

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Pensando en estos fines, se dicta el Decreto 150, que reestructur el Ministerio de Obras Pblicas, formndose la Direccin de Planeamiento, a la cual se le encomienda la elaboracin de un Plan Nacional de Vivienda (fig. 1). Este plan deba operar como un instrumento que reuniera en si todas las atribuciones y facultades dispersas en distintos servicios, para ponerlos en accin en forma rpida, expedita y eficaz. El organismo motor sera la Junta Ejecutiva del Plan de la Vivienda (DFL 431 del 9 de Diciembre de 1953). La Poltica de Vivienda adquiere, as, una connotacin de alcance nacional y aparecen conceptos que hablan de soluciones integrales, racionalizacin y coordinacin de acciones. 20 La iniciativa gubernamental de formular y llevar a la prctica una Poltica de Vivienda, combinando la accin de los organismos estatales con la iniciativa privada, fue acogida con especial inters por la Cmara Chilena de la Construccin. La intervencin de la Cmara fue determinante, segn la Memoria el perodo 1953-1954, para que en el texto definitivo del Plan se reconociera el papel predominante y decisivo que cabe a la accin del sector privado en la solucin del problema y se sealan medidas positivas que ser necesario adoptar para incentivar la accin. Con el surgimiento de los Planes Nacionales de Vivienda se produce un cambio importante en el escenario poltico: las reivindicaciones urbanas de los sectores populares se orientan hacia el aparato estatal, asumiendo los partidos polticos el rol de mediadores. La movilizacin de esta poca result ser el antecedente directo del ciclo posterior donde la movilizacin se agudiza y exacerba. A partir de este momento comienza a perfilarse un proceso que podra caracterizarse en una doble dimensin: Es el comienzo de un proceso de entrega a grandes entes burocrticos, organizados como servicios pblicos, de la satisfaccin de las necesidades habitacionales. Convergirn, as, sobre la burocracia las presiones de demanda habitacional de los canales polticos y sociales expresados a travs de los poderes pblicos ms clsicos. Por otra parte, se empiezan a concentrar sobre el aparato gubernamental de la vivienda, las presiones del empresariado de la construccin para obtener espacios dentro de las polticas oficiales. La Poltica Habitacional, postula sus propsitos principales de la siguiente manera: Que es preocupacin fundamental del20

gobierno llevar a la prctica la solucin integral del problema de la vivienda, que afecta especialmente a las clases populares del pas. Que el Poder Ejecutivo debe poner en accin toda su autoridad y todos los medios disponibles, a fin de encarar la solucin de este problema vital para los intereses nacionales. Que con este fin deben desarrollarse en forma racional y coordinada el Plan Nacional de Vivienda, elaborado por el Ministerio de Obras Pblicas, de acuerdo a las facultades que le otorga el DFL 150 del 3 de agosto de 1953. Que en esta labor deben intervenir todas las instituciones relacionadas con el problema habitacional y participar en ella tanto la iniciativa estatal como la privada, actuando en forma armnica con objetivos exclusivamente sociales. 21 Realizar un intento serio para abordar el problema de vivienda a escala nacional basndose en lo administrativo, en la supresin de organismos con funciones paralelas y centralizando la autoridad en el Ministerio de Obras Pblicas como ncleo planificador, 22 son los principios orientadores de la Poltica Habitacional. Para ello se reestructura en forma amplia la administracin pblica aprovechando las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso. El ncleo realizador lo forman la Corporacin de la Vivienda (CORVI), construyendo viviendas para obreros y empleados; las instituciones y organismos fiscales o autnomos y municipios realizaran las urbanizaciones, equipamientos y servicios pblicos; mientras el Banco del Estado, bancos comerciales, instituciones de crdito, compaas de seguro y particulares propondran planes de estudio e inversiones de viviendas para particulares. Las instituciones de previsin, a travs de la Corporacin Nacional de Inversiones de Previsin (CIP), tendran a su cargo las viviendas para empleados. La estructura creada sigui la misma lnea de los aos anteriores de predominio del sistema de Financiamiento pblico, con el quebrantamiento de la Caja fiscal. 23Citado en Bravo Heitmann, Luis. Chile: El Problema de la Vivienda a travs de su Legislacin (19061959). Cmara Chilena de la Construccin. Ed. Universitaria. Santiago de Chile. 1959. Pp: 51. 22 El Ministerio de Obras Pblicas, entre sus funciones, tiene la de sancionar el Plan de Vivienda que le presenta la Direccin de Planeamiento. 23 Si bien, se mantuvieron en el perodo las mismas leyes de fomento existentes (7600 y 9135), la economa privada result inhibida en el campo de la construccin y en general de la industria, debido a medidas estimadas21

Op. Cit. 14. Pp : 51.

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Todo este esquema administrativo tenda a disear y poner en accin los Planes Nacionales de Vivienda, estando la planificacin a cargo de la Junta de Planeamiento y Coordinacin, presidida por el Ministerio de Obras Pblicas (DFL 431 del 9 de Diciembre de 1953), y la coordinacin a cargo de la Junta Ejecutiva del Plan de la Vivienda, presidida por el Presidente de la Repblica. Con esta Junta, se pretendi crear un organismo motor del Plan de Vivienda, que reuniera en s todas las atribuciones y facultades dispersas en diferentes servicios para implementarlo en forma eficaz. El 25 de Julio de 1953, mediante el DFL No. 285 y regida por la Ley Orgnica 7.600, se crea la Corporacin de la Vivienda (CORVI), conformada mediante la fusin de numerosos servicios dispersos en la administracin pblica, entre los que figura la Caja de la Habitacin Popular y la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio. 24 Esta nueva reparticin se concibe como la institucin destinada a concentrar la accin estatal en materia de viviendas; por lo tanto, como ejecutora del Plan Nacional de Vivienda, siendo el primero el del ao 1954. En lo que dice relacin con la vivienda de los grupos pobres, el gobierno del Presidente Ibez, procedi a la demolicin y erradicacin de barrios enteros de conventillos sin solucin alguna para sus moradores. En estas condiciones, se sobrecargaron y deterioraron anequivocadas tomadas por el gobierno para llevar a efecto la rectificacin econmica del pas y combatir la inflacin. 24 Constituida por la Ley 5950 del 10 de Octubre de 1936, la Caja de la Habitacin Popular, persigue la reunin de todos los recursos estatales en un solo organismo. En conformidad a esta ley, las operaciones que deba efectuar este organismo eran: la construccin de viviendas en labor directa, concesiones de prstamos, urbanizacin de barrios obreros construidos con anterioridad a la ley, concesiones de subsidios, otorgamiento de la garanta del Estado, fomento del huerto familiar y de la industria domstica, servir los prstamos. Depende del Ministerio del Trabajo. El 20 de Octubre de 1943, bajo la Ley 7600, se reorganiza este organismo dndole mayores poderes y potencialidad econmica ampliando su labor indirecta. La Corporacin de Reconstruccin y Auxilio fue creada el 29 de Abril de 1939, a travs de la Ley 6334, y su accin deba desarrollarse en tres rubros: viviendas, obras de emergencia y obras pblicas y municipales. El origen de este organismo se da con motivo del terremoto de Chilln del 24 de Enero de 1939, a partir del cual el ejecutivo logra la aprobacin de la Ley 6334, cuyo contenido iba dirigido a dos grandes objetivos: crear un organismo capaz de auxiliar en forma inmediata a las provincias devastadas, proveyendo luego su reconstruccin. Este organismo corresponde a la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, dependiente del Ministerio de Hacienda. Su segundo objetivo, consista en dotar al pas de una institucin que impulsara y fomentara su desarrollo econmico. Para este efecto, la ley dio origen a la Corporacin de Fomento a la Produccin (CORFO), cuya ley orgnica definitiva se produce a travs de la Ley 6440 del 10 de Enero de 1941. Op Cit. 21. Pp : 20-21/ 25-26.

ms las reas centrales de Santiago y se expandieron las agrupaciones perifricas, construidas en base a mejoras, sin ningn tipo de urbanizacin ni servicios. La presin popular por la vivienda oblig; sin embargo, a la creacin de organismos como la CORVI. Entre los objetivos sealados para la institucin en el Artculo Segundo del DFL No. 285, se destacan los siguientes: La Corporacin de la Vivienda, estar encargada en la forma y trminos que indica el presente decreto con fuerza de ley, de la ejecucin, de la urbanizacin, de la reconstruccin, de la remodelacin y de la reconstruccin de barrios y sectores comprendidos en el Plan de la Vivienda y de los Planes Reguladores elaborados por el Ministerio de Obras Pblicas. Tambin, estar encargada del estudio y fomento de la construccin de viviendas econmicas. En base a este objetivo inicial, se asignan las funciones, atribuciones y organizacin interna de la reparticin. 25 (En anexo, el texto del decreto de creacin de la CORVI). Posteriormente, el DFL No. 431 crea la Junta Ejecutiva del Plan de la Vivienda, destinada a acelerar el ritmo de produccin de viviendas. Tal Junta era presidida por el Jefe de Estado y en su ausencia, por el Ministro de Obras Pblicas. En este perodo se crea el Banco del Estado orientado a fomentar el ahorro y a respaldar a los sectores medios en sus aspiraciones habitacionales. Tambin, el aparato paraestatal, ligado al Presidente de la Repblica por intermedio de los directores y presidentes de los consejos designados por aquel, ser el responsable de la creacin de lneas de crditos para el estmulo y fomento de las diversas actividades econmicas.

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La planta inicial de funcionarios CORVI es de 348 personas, desglosadas en: 30 arquitectos, 7 ingenieros, 60 tcnicos, 14 visitadoras sociales, 31 contadores y 171 administrativos.

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Principales Leyes y Decretos dictados durante el Perodo de Ibez en relacin a la Poltica Habitacional. Ley 11.151 (5 de Febrero de 1953). Concede al Presidente de la Repblica, facultades extraordinarias, administrativas y econmicas con el fin de reorganizar la administracin pblica, las instituciones semifiscales y las empresas autnomas del Estado, con el propsito de obtener estabilidad econmica. De esta Ley surgen un conjunto de decretos. DFL 150 (4 de Julio de 1953). Reestructura el Ministerio de Obras Pblicas y encomienda a su Direccin de Planeamiento, la elaboracin del Plan de Vivienda. DFL 431 (9 de Diciembre de 1953). Crea la Junta Ejecutiva que se hara responsable del Plan de Vivienda. DFL 200 (21 de Julio de 1953). Da origen a la Corporacin Nacional de Inversiones de Previsin (CIP). DFL 285 (25 de Julio de 1953). Fusiona la Caja de Habitacin Popular con la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, dando origen a la Corporacin de la Vivienda (CORVI). DFL 126 (24 de Julio de 1953). Crea el Banco del Estado de Chile, a travs de la fusin de la caja Nacional de Ahorros, la Caja de Crdito Agrario, la Caja de crdito hipotecario y el Instituto de Crdito Industrial. DFL 357 (25 de Julio de 1953). Define las modalidades del Bono Reajustable de Fomento a la Habitacin Popular. DFL 224 (5 de Agosto de 1953). Modifica y fija el texto definitivo de la Ley de Construccin y de Urbanismo. Por primera vez en el desarrollo del pas, se introducen conceptos renovados sobre la vinculacin entre Poltica Habitacional y Desarrollo Urbano.-

2.1.2. Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Situacin Habitacional.Segn el XII Censo General de Poblacin y I de Vivienda, el pas cuenta en 1952 con 5.932.995 habitantes y 1.091.400 viviendas, lo que entrega una tasa aproximada de 5.4 habitantes por vivienda. La relacin de habitantes por categora de vivienda segn estado de edificacin, seala que un 71% de la poblacin habita en viviendas unifamiliares y en departamentos en edificios, un 8% de los cuales vive en inmuebles en mal estado de conservacin. El 22% de los habitantes, se distribuye en departamentos o piezas de una casa, en piezas de conventillos, en ranchos, chozas y en poblaciones callampas; y el 7% restante, lo

constituyen grupos no familiares que ocupan viviendas colectivas. De este total, un 30% de la poblacin habita en viviendas no apropiadas, estimndose el dficit de viviendas en 323.616 al momento de crearse la CORVI. 26 De este total, el dficit habitacional en reas urbanas es de 156.205 unidades. Se calcula que en Santiago en el ao 1952, vivan en conventillos, cits y piezas sub-arrendadas 350.000 habitantes, equivalentes a 65.000 familias y a un 30% de la poblacin de la capital. Los habitantes en poblaciones callampas, ascienden a 75.000 personas, es decir, a un 6.25% de la poblacin de Santiago. El programa de gobierno destaca la gravedad que26

Citado en Godoy, Gonzalo. Rol de la CORVI en el Problema Habitacional. 1953-1972. Facultad de Arquitectura U. De Chile. Santiago de Chile, 1972. Pp: 29.

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ha adquirido el problema habitacional cuyos efectos constituan, segn las autoridades, un grave tropiezo para la recuperacin moral y material de la Repblica. Tan slo para satisfacer las ms apremiantes necesidades en esta materia, ser preciso abordar en forma intensiva la construccin de no menos 250.000 viviendas, debiendo tenerse presente, que la solucin adeudada y definitiva del problema sugiere atender un dficit no inferior a 400.000 casas. 27 Se declaraba as, que la preocupacin principal del Gobierno era la de impulsar la construccin de habitaciones econmicas en el pas a fin de lograr viviendas dignas para todo el que lo necesite.

resultados del ao anterior, consider iniciar 15.000 nuevas viviendas aparte de las pendientes del ao 1954. Contempla, adems, la ejecucin de un Plan Complementario que aumentara en 10.168 el nmero de unidades construidas para ese ao. En la prctica, el ao 1955, fue el comienzo de un fuerte descenso en la actividad de la construccin; y en realidad, slo, se alcanzaron a construir entre el sector pblico y el privado, 5.568 unidades. En los aos 1956, 1957 y 1958, no se consideraron Planes de Vivienda, y aunque en el ao 1958 se produce una leve alza en la actividad del sector pblico, nunca se logr establecer una relacin entre lo programado y lo realmente ejecutado por los Planes de Vivienda (fig.2).

Los Planes de Vivienda.En Octubre de 1953, el Director de Planeamiento entregaba al Ministerio de Obras Pblicas, el proyecto del Plan Nacional de Vivienda para 1954. Su propsito era construir para dicho ao 32.083 viviendas econmicas de varios tipos para resolver dos graves problemas nacionales: liquidar en un solo ao las poblaciones callampas existentes en el pas; y adems, construir las viviendas que requiere el crecimiento vegetativo de la poblacin. La programacin contemplaba la entrega de viviendas terminadas para sectores de ingresos medios, programas de erradicacin con entrega de sitios y autoconstruccin para grupos de ms bajos ingresos. 28 Al mismo tiempo, se indicaban sus posibilidades de financiamiento y se proponan diferentes medios para la participacin del sector privado en la resolucin del problema de vivienda. El total de viviendas estimadas por el Plan, se desglosaba por sector en: 24.483 (sector pblico), 2.800 (sector privado), y 4.800 viviendas estimables a la iniciativa particular a partir del fomento de incentivos a la construccin privada. El Plan 1954, se cumple slo en un 21%, ya que de las 32.083 viviendas propuestas, se realizan 6.877 unidades. El Plan Nacional para 1955, a pesar de los27

Mensaje Presidencial 1954. Biblioteca del Congreso de Chile. Pp: 75. 28 Clasificacin de viviendas segn promotor: Vivienda mnima ampliable (25 m2): CORVI. Solucin a callampas. Vivienda mnima definitiva (Promedio 50 m2): SSS y Banco del Estado con bonos reajustables de la habitacin popular. Vivienda econmica del Estado (75.5 m2): CIP y Cajas de Previsin. Vivienda campesina iniciativa particular (50 m2). Vivienda econmica iniciativa particular (Promedio 100 m2): Leyes de fomento existentes (7600, 9135 y 10.254).

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Figura 2. Fuente: Bravo Heitmann, Luis. Chile: El Problema de la Vivienda a travs de su Legislacin. (1906 1959).

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Finalmente, en el perodo 1954-1958, se ejecutaron en total 37.306 viviendas. 29 Todo este proceso, estaba ligado con las medidas econmicas anti-inflacionarias y con el dficit de la Caja Fiscal. 30 En cuanto a las Lneas de Accin del sector pblico, la CORVI contina con los criterios establecidos por la Caja de la Habitacin: Labor Directa e impulso creciente de la Labor Indirecta para la participacin de privados. La Labor Directa, se refiere a la construccin realizada institucionalmente con fondos propios (provenientes del fisco), o fondos provenientes de organismos semifiscales o autnomos (Cajas de Previsin, en general), a los que construye haciendo entrega posteriormente de las obras. La Labor Indirecta, est dirigida al fomento, financiamiento y asistencia tcnica para la construccin de viviendas. Se aplicaron tres modalidades: Labor Indirecta Propiamente Tal, que corresponde a prstamos a particulares y control tcnico de la construccin. Labor Indirecta Obligada, construccin realizada en base al impuesto a la utilidad aplicado a industrias o empresas mineras para la edificacin de viviendas para sus propios obreros o empleados: Finalmente, la Labor Indirecta Fomentada, dirigida a particulares en general, que construan segn las normas de la Ordenanza Especial de Construccin, premiando con excenciones de impuestos. Los Planes de Vivienda, identifican tipos de vivienda a financiar y a construir, tanto por el sector pblico como por el privado (nota 28). A la modalidad convencional de construccin de vivienda social, se agregan los Programas de Autoconstruccin y Ayuda Mutua, tanto de la CIP (denominado PRACAM), como de la CORVI; y el Programa de la Fundacin de Viviendas de Emergencia, an vigente en eseSi a las 37.306 viviendas del perodo, se agregan las 3.908 controladas en 1953, se totaliza alrededor de 41.000 unidades, es decir, un promedio aproximado de 6.833 viviendas por ao. Como la poblacin de Chile, creci en 700.000 personas desde Diciembre de 1952 a diciembre de 1958, debieron construirse 122.000 viviendas para este efecto, es decir, 20.000 unidades al ao. Op. Cit. 21. Pp: 103. 30 La CORVI, cuyo financiamiento dependa en gran medida de los aportes fiscales, paraliza en 1956, los pagos a sus contratistas y proveedores por falta de fondos, limitando la iniciacin de nuevas obras a 866 viviendas. Por otro lado, las Cajas de Previsin, restringen igualmente su actividad debido a la crisis. El sector privado, actuando a travs de las leyes 7.600 y 9.135 y el DFL 285, sufre una retraccin importante, postergando toda inversin en habitacin. En Op. Cit. 21. Pp: 85.29

momento.

Programa de Autoconstruccin y Ayuda Mutua (PRACAM).La CIP, exceptuando a la Caja de Previsin de Empleados Particulares, propone anualmente al Congreso los proyectos de inversin de las instituciones de Previsin Social Semifiscales, que tiene como una de sus tareas la construccin de viviendas en dos formas de accin: a) Participacin directa de la institucin en diversos planes de edificacin, asociada con otros organismos previsionales; y b) Promocin de la construccin de viviendas econmicas a travs de su asistencia social, tcnica y financiera, contando con la ayuda de los propios interesados, que constituye, propiamente, el denominado PRACAM. El enfoque del Programa, se fundamenta en tres aspectos: el social, que se refiere al conocimiento de las necesidades y de las caractersticas propias del grupo que participar en el programa a travs de la realizacin de encuestas habitacionales y socioeconmicas. El aspecto tcnico, que aborda el diseo (a nivel de la vivienda y de la urbanizacin), a partir de antecedentes del sector en que se ubicar el proyecto, materiales locales, definiendo, as, las cualidades de la obra gruesa habitable a entregar. Finalmente, el aspecto econmico-financiero, se ocupa de las fuentes de financiamiento complementarias a la exigencia de ahorro sistemtico exigido (el pequeo prstamo del Banco del Estado, el bono de 4% con 5%, y el prstamo de edificacin de las Cajas de Previsin).

Programa de Autoconstruccin y Ayuda mutua de la CORVI.Este Programa, tiene su origen en los convenios bsicos de cooperacin entre los gobiernos de Chile y Estados Unidos (1951), y fue suscrito entre la CORVI y el Instituto de Asuntos Interamericanos y el Centro Cientfico de la Vivienda. 31 Su administracin recay en el Fondo Comn de la Vivienda, formado por estas tres instituciones. El objetivo de este Programa, estaba destinado a llevar a cabo programas cooperativos

Creado en 1953, bajo el patrocinio de la Universidad de Chile. El objetivo principal de este Centro es: Constituir un foro permanente sobre el problema de la vivienda, y como tal, tendr como finalidad el estudio y resolucin en forma coordinada y metdica de dicho problema en todos sus aspectos: econmico, social, tcnico, constructivo e industrial. Op. Cit. 21. Pp : 79.

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de vivienda, basados en la posibilidad de que las familias con su propio trabajo, contribuyeran en la construccin de sus viviendas (fig. 3). Los prstamos fueron concedidos en materiales de construccin y en conformidad con la Ley 10.254, se estableci que la CORVI poda comprar terrenos, urbanizarlos y venderlos a personas de escasos recursos, proporcionndoles asistencia tcnica. 32 Mediante este sistema, la Oficina de Autoconstruccin de la CORVI llev a cabo el estudio y ejecucin de 8.607 viviendas que se financiaron con los aportes de la Ley No. 12.585 sobre excedentes agropecuarios, y adems, con fondos propios de la CORVI.

Programa Fundacin Emergencia.

de

Viviendas

de

Creada en 1949, por iniciativa de la esposa del presidente Gonzlez Videla, estaba orientado a las familias que vivan en conventillos y callampas para ser readaptadas al medio social. Construye en conjunto con la CORVI y destina las viviendas a arriendo con cnones muy bajos, exigindoles a las familias un proceso de entrenamiento y educacin previo al uso de stas. Entre 1950 y 1958 construy 5.030 unidades.

Fig.3: Programa de Autoconstruccin y Ayuda Mutua CORVI: Pobl. Germn Riesco. Fuente : Resea de la vivienda Social en Chile. Separata Revista CA. 1988.

La CORVI, poda vender a los adjudicatarios de sitios, materiales de construccin hasta por un costo equivalente al valor del sitio, en un plazo de 5 aos, ms el inters del 3.5% y el 0.5% de comisin. El beneficiario del prstamo, tena dos aos de plazo para terminar su casa.

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Sectores Excluidos. Las medidas de Poltica Habitacional, se mostraron muy ineficaces para favorecer a los sectores populares. En general, puede sealarse que lo que caracteriz a estos programas fue una bsqueda, sin respuesta clara, hacia una accin masiva. Los sectores sociales marginados de las posibilidades de obtencin de una vivienda, se organizaron en comits de vivienda, a travs de los cuales desarrollaron acciones tendientes a invadir terrenos en reas marginales de la ciudad. Este hecho se explica en parte, al considerar que las acciones del sector pblico, unidas a las inversiones del sector privado, valorizaron las zonas antiguas de la ciudad, trasladando a los grupos populares a la periferia de Santiago. Estas organizaciones de base, ampliaron, adems, sus reivindicaciones hacia consideraciones de deterioro ambiental en las reas populares: accesibilidad, calidad de la vivienda, equipamiento local, etc. Este perodo, se constituy como uno de los de mayor expansin de poblaciones callampas. La callampa, fue la modalidad dominante de poblamiento durante toda la dcada del 50. Constituida por invasin de predios, mediante la agregacin espontnea y silenciosa de familias, levantadas en espacios sin rentabilidad econmica inmediata, ubicadas ya sea prxima al centro urbano o en la periferia, fueron el cauce natural de localizacin de los nuevos migrantes y de la clase trabajadora expulsada por la remodelacin urbana. El perodo de mxima expansin, fue entre los aos 1952 y 1959. 33 Datos para el ao 1952 estimaban en 16.502 las familias que vivan en estos asentamientos y en 1959, las cifras alcanzaban a 32.307 para el Gran Santiago. 34 Por su parte, el censo de 1952 calculaba en 156.205 unidades el dficit de viviendas en las reas urbanas, incluyendo en l las viviendas callampas, los conventillos y las calificadas como malas de las dems categoras. 35

2.1.3. Diseo Urbano y Diseo Residencial. La reestructuracin del Ministerio de Obras Pblicas y la creacin de la Direccin de Planeamiento, vino a satisfacer la necesidad de establecer un mtodo racional para la regulacin de las ciudades, contemplando para ello los Planos Reguladores Comunales e Intercomunales. 36 El DFL 150, dispona en su artculo segundo, que los objetivos de los diversos planes y obras aprobadas por el Ministerio, deberan integrarse e incidir dentro de los Planes Regionales y Planos Reguladores. Se menciona, adems, en el artculo dcimo, que el Ministerio de Obras Pblicas, confeccionar el Plano Regulador Intercomunal de acuerdo con la Junta Regional respectiva y oyendo a las Municipalidades correspondientes. Por ltimo, la confeccin del Plan de Vivienda, realizado por el Ministerio de Obras Pblicas en colaboracin con la CORVI, deba estar relacionado con los cuatro escalones del Plan Territorial: Planes Regionales, Planes Microregionales, Planes Reguladores Intercomunales y Planes Reguladores Comunales. En lo que dice relacin con el proceso de desarrollo urbano, se produce en Santiago, la ruptura del patrn fsico concentrado, ya que no fue capaz de ajustarse a las demandas crecientes de espacio residencial. A partir de aqu, el desarrollo urbano acelerado aparece regulado, principalmente, por el mercado (renta del suelo), y por las invasiones de terreno, adoptando la ciudad, las caractersticas que guarda hasta el presente: centralidad, crecimiento perifrico, baja densidad de las reas residenciales y segregacin social. Simultneamente, se aprecia una fuerte tendencia a rescatar la influencia de los principios del urbanismo moderno de la escuela de los CIAM, dirigidos por Le Corbusier y por los enunciados de la Carta de Atenas. Este hecho se ver reflejado en las propuestas habitacionales que se implementaron. En cuanto a diseo residencial de carcter social, varios de sus planteamientos se desarrollan a partir de la Ordenanza de Construcciones Econmicas (11 de Febrero de 1955), que encarga a la CORVI para dictar las normas queAntes del DFL 224, slo las comunas que tenan ms de 8.000 habitantes, estaban obligadas por ley a tener un Plano Oficial de Urbanizacin, aprobado por el Presidente de la Repblica. A partir del decreto 224, se establece, con carcter de obligatorio, la implementacin de Planos Reguladores para toda ciudad de 7.000 habitantes, y se comienza la elaboracin del Plan Regulador Intercomunal de Santiago (PRIS), que ser publicado en 1960.36

En este perodo, se produce la primera toma de terrenos, que dio lugar a la Poblacin La Victoria; hecho que marca un hito en la estrategia y Poltica de Desarrollo Urbano. 34 Rosenbluth, Guillermo. Problemas Socioeconmicos de la marginalidad y la integracin urbana. En Revista Paraguaya de Sociologa N 11 Abril 1968. 35 XII Censo de Poblacin y I de Vivienda. Ao 1952. Instituto Nacional de Estadsticas.

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permitan anualmente la mejor aplicacin de la presente ordenanza y determinar las especificaciones mximas permitidas para las categoras A y B. Dicha ordenanza establece el respeto a los planes reguladores, en lo que concierne al emplazamiento y agrupacin de viviendas, define las caractersticas de la subdivisin predial, porcentaje de reas libres y densidades de poblacin, porcentaje de edificacin por predios, dimensin de los predios y altura de edificacin de los proyectos. En los artculos 43 al 55, se define con bastante precisin tcnica, los servicios de urbanizacin correspondientes a los proyectos de viviendas econmicas. Un ttulo que merece especial inters es aquel correpondiente a la definicin y caractersticas de la vivienda econmica, subdividida en dos categoras: a) Vivienda econmica mnima y b) Vivienda econmica mxima. 37

Figura 4. Poblacin Miguel Dvila. Fuente: Resea de la Vivienda Social en Chile. Serparata Revista CA. 1988.

En los artculos 57 y 58, se da una escala de superficies totales en relacin al nmero de dormitorios y camas de la vivienda, estableciendo un tope de 139 m2, para la vivienda mxima de 5 dormitorios y 9 camas de categora B; proyectada en dos pisos, incluidos 3m2 de escalera. El criterio adoptado de controlar la superficie mxima en funcin del nmero de camas, en vez de establecer un tope comn de 100 m2 de superficie til, responde al problema de derroche de superficie planteado a raz de las franquicias de la Ley 9135. Ahora, la superficie no queda limitada en forma arbitraria, sino que se da una proporcin mayor a medida que las necesidades as lo requieran. Op. Cit. 21. Pp : 69.

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En cuanto a realizaciones concretas, en este perodo se inician los grandes desarrollos ubicados en San Miguel y La Cisterna, que tienen como ejemplo a las poblaciones Germn Riesco, 38 Miguel Dvila (fig. 4), y Cardenal Caro. La Poblacin G. Riesco, realizada a travs del Programa de Autoconstruccin y Ayuda Mutua de la CORVI, corresponde a un proyecto de 651 viviendas que albergan a familias provenientes de diversas poblaciones callampas, y a las que la CORVI les haba asignado sitios y sus respectivos servicios sanitarios, instalndolos en forma definitiva considerando el futuro plano de cada vivienda. El proyecto se estructur como un conjunto de viviendas de un piso y de frente continuo. La superficie total alcanzaba a 31.899 m2, lo que signific un promedio construido por vivienda de 49 m2. 39 El Centro Cientfico de la Vivienda, instal en esta poblacin una estacin experimental y una fbrica de bloques de cemento cuya produccin alcanz 170.000 bloques.

privado, limitando las inversiones pblicas a su especfico mandato. La Poltica Habitacional, concentr gran parte de recursos en la produccin de viviendas, respondiendo a la visin de que el sector construccin era el motor de la economa. Los mviles de la poltica habitacional se centraban, as, en la activacin del proceso productivo, va incentivos a la actividad privada, ms que en la atencin a la demanda por servicios habitacionales. Por su parte, la atencin de los problemas habitacionales se orient, principalmente, hacia los grupos de ingresos medios y altos, entregando a los sectores ms pobres de la poblacin, soluciones de emergencia o de menor calidad. Para activar al sector privado, el gobierno central inici, a partir de 1959, una fuerte expansin de la inversin sobre todo en obras pblicas y viviendas, sectores deprimidos durante el anterior intento de estabilizacin econmica. As, an cuando la proyeccin y contratacin de la inversin fue estatal, su ejecucin descans en las empresas constructoras privadas, las que gozaron de determinadas franquicias tributarias a los capitales destinados a la construccin de viviendas y una poltica liberal respecto a la comercializacin. 40 Es esta la razn por la que en el ao 1959, y para reactivar al sector privado de la economa, el gobierno central inici una vigorosa expansin de la inversin, la que alcanz una mayor proporcin en el producto nacional, lo que se tradujo en obras pblicas financiadas con prstamos externos. 41 Esta iniciativa, dej como resultado una red caminera apreciablemente mejorada y una considerable cantidad de viviendas para sectores de medianos ingresos, sector, particularmente, deprimido durante el intento de estabilizacin del gobierno anterior. Dentro de este marco general, se inscribi el Plan Habitacional del Gobierno (fig.5). Los objetivos de la Poltica de Vivienda aparecen claramente delimitados en el Programa Nacional de Vivienda, que forma parte del Plan Decenal de Desarrollo Econmico, elaborado por la CORFO y aprobado para el perodo 1961-1970. As, los principalesEntre las franquicias tributarias, se puede sealar el DFL No.2 del ao 1959, que constituye el primer esfuerzo legislativo del Gobierno para abordar el problema de la vivienda. Tambin, es importante el DFL No. 205 de Abril de 1960, mediante el cual se crea la Caja Central de Ahorro y Prstamo como organismo supervisor. 41 Op. Cit. 19. Pp : 43.40

2.2. 1958-1964. RODRIGUEZ.

JORGE ALESSANDRI

2.2.1. Poltica Econmica - Poltica de Vivienda. Dentro de un panorama inflacionario persistente asume, en Noviembre de 1958, el gobierno del Presidente Alessandri. Para enfrentar esta situacin, y dentro del marco de una poltica monetaria de corte liberal capitalista, present su programa de estabilizacin para el perodo, que result ms restringido en sus alcances que el propuesto por la Misin Klein-Saks. Esto, reflejaba en pocas palabras la gran confianza que el nuevo rgimen depositaba en el libre juego de las fuerzas del mercado. Sin embargo, los efectos benficos que se esperaban de la estabilizacin no se hicieron presentes. La necesidad primordial definida por el gobierno, fue aumentar el proceso de desarrollo econmico, logrando aumentar significativamente la inversin, y dentro de sta, la destinada a vivienda. El objetivo, claramente explcito, fue traspasar iniciativas al sectorSegn Bravo Heitmann. Op. Cit. 21: En Febrero de 1957; o sea, alos 14 meses de iniciadas las faenas, el estado de avance de la poblacin tena en movimiento 495 viviendas, es decir, estaban sin comenzar 156... Durante dicho ao, se entregaron 400 viviendas, y el saldo (251), se entregar al parecer a fines de 1958. 39 Superficie citada en Mac Donald, Joan: Vivienda Social: Reflexiones y Experiencias. Pp: 85. La Revista CA:Resea de la Vivienda Social en Chile, seala 50.4 m2 por vivienda.38

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lineamientos de la Poltica Habitacional establecen: El Programa Nacional de Vivienda, es parte integrante del Plan Decenal de Desarrollo Econmico 1961-1970. Atender, slo, el crecimiento de la poblacin, la reposicin y la reconstruccin por el sismo de 1960. Estndares de acuerdo a la capacidad econmica de cada sector de la poblacin. Utilizacin del esfuerzo propio de sectores ms modestos en la ejecucin de sus viviendas. 42 Mximo de iniciativas en el sector privado. El cuerpo legal bsico, con las disposiciones del Plan habitacional, fue el DFL No.2 (31 de Julio de 1959. Ver anexo). Esta legislacin implic transformar a la CORVI en un organismo centralizado y autnomo, encargado del planeamiento, ejecucin y administracin del Programa Nacional de Viviendas, y especficamente de la programacin y realizacin de la poltica de erradicaciones de poblaciones callampas y de la construccin de viviendas sociales. 43 El objetivo explcito de traspasar iniciativas al sector privado, limitando las inversiones pblicas a su especfico mandato, signific establecer una poltica de reajustes en base al ndice de variaciones del costo de la vida o salarios, por lo cual se cre, el Sistema Nacional de Ahorro y Prstamos 44 . Con la creacin de este sistema, se ampli la gama de canales de acceso a la vivienda hasta entonces circunscritos a los organismos deEn el mismo punto, el Plan Habitacional, establece la aplicacin de programas de erradicacin de poblaciones insalubres, en cuyas etapas de ejecucin, los interesados intervendran completando sus viviendas. Pp: 7. 43 El Plan Habitacional, define el rol de la CORVI como: la institucin tutora de la construccin masiva de la totalidad de los conjuntos habitacionales que patrocine el Estado, a travs del Ministerio de Obras Pblicas, y los empleados y obreros a travs de sus instituciones de previsin; de la concesin de prstamos hipotecarios a particulares y organismos cooperados, y del fomento de la construccin en general, labores, stas ltimas, que efecta con la complementacin creciente de la Caja central de Ahorros y Prstamos. Plan Habitacional. Pp: 8. 4444 Con el objeto de concentrar los recursos disponibles para racionalizar las inversiones en viviendas, se propone una nueva poltica financiera en la que no solamente se fusionan las instituciones existentes, sino que se reemplaza en las Cajas de Previsin un rgimen de capitalizacin por un sistema de inversiones en viviendas destinadas a los imponentes, dndole as a los capitales acumulados una clara finalidad social. Plan Habitacional. Pp: 7.42

previsin y a los sistemas de leyes especiales. De esta manera,se amplan las posibilidades de los sectores medios de adquirir viviendas construidas por el sector privado. Simultneamente, la presin por terrenos o viviendas desat tomas de terrenos, las que lentamente se fueron convirtiendo en poblaciones establecidas. 45 El proceso se daba en un marco de escasa organizacin y participacin popular.

2.2.2. Metas, Programas Implementados y Focalizacin de la Oferta. Situacin Habitacional.El Programa de Viviendas, determin la necesidad de edificar 538.700 viviendas en el decenio (29.570.000 m2 de edificacin habitacional), para mantener constante la cantidad de stock fsico. Esta cifra comprenda 395.000 unidades para el crecimiento de la poblacin, 58.700 para la reconstruccin de viviendas destruidas por el sismo de 1960 y 85.000 viviendas por reposicin. Del total de viviendas planificadas, se contemplaban 406.720 con el carcter de popular (75.5% del total) 46 , proporcin que fue establecida considerando la capacidad de pago de los obreros y empleados. En la prctica se construyeron 23.928.000 m2; es decir, un 9% menos de lo previsto y se distribuyeron entre 370.000 unidades de vivienda frente a las 530.700 previstas por el Plan (70% de las unidades). Al iniciarse esta administracin se estimaba que el