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El Plan Extraordinariode Infraestructuras

Movilizará 17.000 millones de euros en inversión para los próximos dos años

El Presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, y el ministro deFomento, José Blanco, han presentado el 7 de abril el Plan Extraordinario deInfraestructuras (PEÍ) que tiene por objetivo reactivar la economía y el empleo a,través de la inversión en infraestructuras del transporte. El plan, en colaboraciónpúblico-privada, permitirá anticipar a 2010 y 2011 licitaciones por valor de17.000 millones de euros, el equivalente al 1,7% del PIB.

E n torno al 70% de las inversiones irán destinadasal ferrocarril para mejorar las redes ferroviarias

de altas prestaciones y de cercanías, así como para eltransporte de mercancías. El Gobierno mantiene asísu impulso por el ferrocarril por ser el modo que máscontribuye a la sostenibilidad del sistema de transpor-tes. Alrededor del 30% de las inversiones restantesse reservan a la mejora de las infraestructuras via-rias, incluyendo mejoras en el transporte colectivopor carretera.El PEÍ -una apuesta conjunta del Gobierno, las entida-des financieras y las empresas del sector- favorecerá lacreación de empleo tanto a corto como a largo plazo.Primero, para la construcción de infraestructuras y pos-teriormente, para su conservación y mantenimiento.De esta forma, el Plan Extraordinario contribuye al cum-plimiento de los objetivos del Ministerio de Fomento ensu apuesta por la seguridad y la calidad de las infraes-tructuras para lo que las actuaciones de conservación ymantenimiento son imprescindibles.

• MODELO CONCESIONAL •

Basado en un modelo concesional, el PEÍ establece elpago de las infraestructuras, una vez se haya finaliza-do y puesto en servicio la obra, a lo largo de unamplio periodo de tiempo (de 25 a 30 años). De estaforma su repercusión sobre las cuentas públicas seaplaza a 2014. Con ello, el Plan no compromete losobjetivos del Gobierno de disminución del déficitpúblico para 2013.El pago se realizará al concesionario (empresa adjudica-taria) mediante un canon único que paga la inversión, laconservación y el mantenimiento de las infraestructuras.El impacto presupuestario del canon será relativamentereducido al diferirse a lo largo del periodo concesionalantes mencionado.El PEÍ es plenamente financiable. Se ha diseñado paraque las entidades financieras puedan asumir los riesgosasociados a los proyectos y, a su vez, recibir una renta-bilidad adecuada. Para su realización se cuenta con la

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participación del Banco Europeo de Inversiones (BEI),del Instituto de Crédito Oficial (ICO), y la colaboraciónde la Asociación Española de la Banca (AEB) y la Confe-deración Española de Cajas de Ahorro (CECA).

• LOS PROYECTOS DEL PEÍ •

Los proyectos del Plan Extraordinario de Infraestructuras seseleccionarán teniendo en cuenta su rentabilidad social,medioambiental y económica. Sólo se incluirán en el PEÍ losproyectos que estén en avanzado estado de tramitación, loque permitirá ajustar el inicio de los pagos del canon al con-cesionario con el comienzo de los desembolsos que éstosdeben efectuar a las entidades financieras. Las licitacionesse iniciarán en el segundo semestre de 2010.El acto de presentación del Plan, que ha tenido lugar enla madrileña estación de Chamartín, ha contado con laasistencia de más de 300 personas entre las cuáles seencontraba la vicepresidenta segunda del Gobierno, ElenaSalgado. También han asistido los principales sindicatos ypatronal del sector del transporte y de la construcción, elpresidente de la CEOE, presidentes de las asociaciones deempresas constructoras del país, entre ellos el de ANCIJaime Lamo de Espinosa, del sector de la ingeniería y dela consultoría, de empresas concesionarias y de fabrican-tes de material ferroviario. Además, estuvieron presenteslos representantes de las entidades crediticias con las queFomento firmará los protocolos que garantizarán la finan-ciación del Plan (BEI, ICO, AEB y CECA).

PLAN EXTRAORDINARIO DE COLABORACIÓN PÚBLICO PRIVADA

Objetivos del Plan• El Plan es la apuesta conjunta del Gobierno, las entida-

des financieras y las empresas del sector para reacti-var la economía y el empleo a través de la inversión eninfraestructuras de transporte.

• El Plan anticipa a 2010 y 2011 inversiones que, en otrocaso, se hubieran retrasado en el tiempo.

• Se movilizan inversiones por valor de 17.000 millonesde euros, equivalente al 1,7% del PIB.

• Se impulsa la generación de empleo, tanto a cortoplazo para la construcción de las infraestructuras,como a largo para llevar a cabo las labores de conser-vación y mantenimiento de las mismas, una vez con-cluida su construcción.

•Se promueve el cambio del modelo productivo y sefavorece la movilidad sostenible ya que:- Se mejora la sostenibilidad económica, social, territorialy medioambiental de nuestro sistema de transporte.- Se reducen los costes de transporte y se mejora laeficiencia y competitividad de la economía.- Se potencia el transporte por ferrocarril.

• En torno al 70% de las inversiones serán en ferrocarrilpara mejorar las redes ferroviarias de altas prestacionesy de cercanías y el transporte de mercancías. Su contri-bución a la sostenibilidad de nuestro sistema de trans-porte es decisiva por la reducción en la emisión de lastoneladas de CO2 y en el consumo de combustibles fósi-les, disminuyendo nuestra dependencia del petróleo.

• Alrededor de 30% de las inversiones se destinan amejorar las infraestructuras viarias, incluyendo mejo-ras en el transporte colectivo por carretera.

• Se refuerza la apuesta permanente por la seguridad,garantizando la conservación y el mantenimiento delas infraestructuras del transporte en condiciones ópti-mas. La rentabilidad del concesionario dependerá delnivel de disponibilidad de la infraestructura, lo quereforzará su compromiso con la conservación y el man-tenimiento de las mismas.

El modelo concesionalEl Plan se ha diseñado para que cumpla dos objetivosfundamentales: que no comprometa la estabilidad pre-supuestaria y que sea financiable por las entidadesfinancieras.A, Para que las inversiones en obra nueva no compro-

metan la estabilidad presupuestaria, y por tanto, nocomputen en déficit durante el período de ejecución delas mismas, su repercusión sobre las cuentas públicasse aplaza a 2014 y con un impacto reducido a lo largode un dilatado período de tiempo, que coincidirá con elplazo concesional (fijado, con carácter general, en 25años para las inversiones en ferrocarril y en 30 añospara las inversiones en carreteras, en función de lavida útil de las infraestructuras). De esta forma, elcoste de las infraestructuras lo asumirán solidariamen-te todas las generaciones que lo van a disfrutar.

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El modelo contempla un canon único que paga lajnver-sión, la conservación y el mantenimiento de lasinfraestructuras, así como la retribución de los recur-sos propios y ajenos invertidos por el concesionario enla construcción de las mismas.En el caso particular de ADIF, que no está afectado porla problemática del cómputo del déficit, se abonará elequivalente al 50% de la inversión inicial durante elperiodo de ejecución de la obra y se diferirá el pago del50% restante a lo largo del periodo concesional, a tra-vés del canon.Para cumplir este objetivo de no cómputo del déficit,siguiendo los criterios fijados por Eurostat, se transfie-ren al concesionario los riesgos de construcción y dedisponibilidad.La transferencia del riesgo de construcción supone queel concesionario ha de financiar íntegramente el costede la inversión. Hasta que la infraestructura no estáconcluida y comience su explotación no empezará arecibir el canon.La transferencia del riesgo de disponibilidad se produ-ce mediante la aplicación de unos indicadores objeti-vos, que se medirán periódicamente, y darán lugar, encaso de incumplimiento, a deducciones automáticas enel canon a pagar por la Administración.

B. Para que sea financiable, el Plan está diseñado paraque las entidades financieras puedan asumir los ries-gos asociados a los proyectos y éstos proporcionen, asu vez, una rentabilidad adecuada.Se ha optado por el riesgo de disponibilidad y no por elde demanda, ligado a la coyuntura del tráfico y, portanto, a los avalares del ciclo económico, porque difi-cultaría el acceso a los mercados financieros.Las sociedades concesionarias financiarán, con recur-sos propios, al menos el 20% de la inversión inicial.Para que las sociedades concesionarias puedan obtenerfinanciación ajena, se ha contrastado los términos delPlan con las principales entidades financieras naciona-les e internacionales y se cuenta con la participacióndel Banco Europeo de Inversiones (BEI), el Instituto deCrédito Oficial (ICO) y la colaboración de la AsociaciónEspañola de la Banca (AEB) y la Confederación Espa-ñola de Cajas de Ahorro (CECA).

Desarrollo del Plan• Las actuaciones incluidas en el Plan se seleccionarán

en función de su contribución al desarrollo territorial, ala competitividad de la economía y a la sostenibilidadde nuestro sistema de transporte. Por tanto, no sólo setendrá en cuenta su rentabilidad económica. Tambiénse prestará atención a su rentabilidad social ymedioambiental.Sólo se incluirán en el Plan proyectos que estén enavanzado estado de tramitación. Ello permitirá ajustarmucho mejor el plazo de ejecución de cada obra y loscostes de las mismas. De esta forma, el inicio tie loscobros del canon por el concesionario se acomodaráefectivamente al comienzo de los desembolsos queéste ha de efectuar a las entidades financieras.

• La licitación se efectuará mediante nuevos pliegosadaptados a los requisitos de financiabilidad y no cóm-puto en déficit público.

• El inicio de las nuevas licitaciones tendrá lugar en elsegundo semestre de 2010.

• Para desarrollar el Plan, España cuenta con un sectorde concesionarios de obra pública que es líder a nivelmundial (siete empresas españolas aparecen entre losdoce primeros puestos de la clasificación mundial,publicada por la revista americana Public WorksFinancing, relativa a concesiones de infraestructurasde transporte).

• El Plan incluye proyectos que requieren diferentesvolúmenes de inversión, lo que posibilitará la partici-pación de empresas de diversos tamaños, fomentan-do la competencia y democratizando, en definitiva, elmodelo concesional de nuestro país, abriendo nuevasposibilidades a la especialización en la actividad con-cesional, lo que puede ser la antesala de su interna-cionalización.

• El Plan fomentará la cooperación entre las empresasdel sector, pues auna a empresas especializadas en laconstrucción de obra pública con empresas de ingenie-ría, de conservación, tecnológicas y concesionarias.

• El Plan se beneficiará de la gestión privada, pero suje-ta al control público, mediante las necesarias inspec-ciones y la aplicación de las penalizaciones que proce-dan, en su caso.

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tribuna

La financiación deinfraestructuras y servícios públicos a travésde los mercadosJOSÉ ÁNGEL PRESMANES RUBIOIngeniero de C. C. y R, Presidente del CentroEspañol de Excelencia y Conocimiento de laColaboración Público Privada CECOPP

E n primer lugar, voy a permitirmeplantear unos conceptos que no

suelen ser objeto de expresión escri-ta, quizás por su valor sobreentendi-do. Valor que, sin embargo, no lessirve para ser tenidos en cuentafrente a las ventajas que conlleva laconsideración prioritaria de la inme-diatez de las actuaciones en nuestromundo constructor. Así, es un valortan entendido como repetido lanecesidad de la inversión en obraspúblicas como actividad en sí mismageneradora de riqueza y empleo. Esalgo menos entendido y repetidoque el servicio público que debeprestarse a través de la infraestruc-tura es el auténtico fin de la inver-sión. Y menos aún, que su utilidadno termina en ella misma, aunqueresulta innegable su primer efectofavorable inmediato, el mejor enten-dido y esgrimido. Casi nunca seexpresa que si el valor económico ysocial que ese servicio nos devuelveno alcanza para cubrir el coste -laamortización- de la inversión en elplazo oportuno, junto con los costesanexos de operación y manteni-miento, tal inversión, lejos de cons-tituir un factor de enriquecimientocolectivo lo es a más largo plazo deempobrecimiento, más colectivo omás particular dependiendo del sis-tema de financiación utilizado. Todoello cede siempre, sin embargo,frente al atractivo de la inversióninmediata sin especiales componen-tes financieras.

La financiación tradicional, salvocontadas, y en ocasiones ejemplaresexcepciones, ha sido abordada a tra-vés del recurso a la fiscalidad gene-ral, el tan erróneamente denomina-do "dinero público" cuyo origen estan "privado", en los países de eco-nomía libre, como el del ahorro-renta no consumida ni retirada porel sistema fiscal "impuesto"- cuyautilidad se canaliza a través de lossistemas financieros -bancos, fon-dos de inversión o pensiones, etc-.Esa vía de financiación, frente a suevidente simplicidad, no ofrece faci-lidades para mostrar con claridad lasutilidades sociales derivadas de cadainversión y por ello es muy proclive,en los países de nuestra cultura, aser utilizada en actuaciones volunta-ristas, injustificadas o justificadas através de la denominada "decisiónpolítica". Que, como es notorio,suele aplicarse a toda aquella deci-sión que no tiene justificación socialo económica para serle atribuida.Cosa de no fácil utilización en lospaíses de la cultura que llamamosanglosajona.El recurso a la financiación de mer-cado, lo que se ha venido en llamarcomo P.P.P. (Participación PúblicoPrivada o Public Prívate Partnership)o, a mi juicio más acertadamente,como Colaboración Público Privada,CPP, no es, evidentemente, adecua-do en la misma forma para todainversión ni, más evidentementeaún, para los gastos de naturaleza

recurrente que debe planificar yabordar la Administración(¡!) Públi-ca. Por ello, los razonamientos quetrato de exponer a continuacióndeben entenderse como relativos ala prestación de los servicios deno-minados divisibles, en los que esposible identificar al menos parcial-mente los beneficiarios de tales ser-vicios. Y, en formas más matizadas,incluso para los los servicios másindivisibles -educación, justicia,sanidad, defensa- cuya mera exis-tencia es una necesidad común, porencima de su contenido económico,aunque luego se puedan identificarademás beneficios adicionales indi-vidualizados. Si bien esta conside-ración es válida para, progresiva-mente, todas las actuaciones deprestación de servicios, desde lasaparentemente y realmente másdivisibles, como las asociadas altransporte de bienes económicos oincluso al de personas en usos detrabajo y de ocio, hasta las másindivisibles como puede servir deejemplo la educación.El recurso, como digo, a la financia-ción de mercado, atrayendo a ella ainversores a riesgo, conocedores delámbito del servicio y dispuestos aafrontar los beneficios y las pérdidasderivados de una adecuada inver-sión y operación; como también alos puramente financieros, suminis-tradores de recursos con riesgomucho más limitado aunque, engeneral, aceptando el derivado de la

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idoneidad del propio proyecto y desus gestores, exige la presentaciónde proyectos técnico-económico-financieros que sean capaces decumplir las condiciones de financia-bilidad -atractivo para los suminis-tradores de recursos- que las haganrealizables. Así, la racionalidad yconveniencia del servicio a prestar,su demanda económica y social, suvaloración y su forma de remunera-ción son determinantes de la viabili-dad del proceso. Y es así como podráaumentarse el volumen de trabajopara el sector sin repercusiones pre-supuestarias ¡ndeseadas.Todas estas consideraciones tratande decir en conclusión, que losaspectos contables de la imputaciónde deuda, menos aún la del déficit,no deben ser en absoluto las deter-minantes a la hora de decidir laforma de abordar o financiar unainversión. Los criterios de eficacia,hoy asimilados a la expresión sajonadel "Valué for Money", "VfM", debenprimar a la hora de priorizar lasactuaciones por encima de aspectospresupuestarios, siempre coyuntu-rales. Toda vez que una deuda nopor no estar contabilizada o imputa-da en la contabilidad "pública" tengala virtud de que no deba ser pagada.Ni puede pensarse que evitar el défi-cit presupuestario de hoy llevándoloa actuaciones que se contabilicen amayor plazo no signifique que seangastos que deberán abordarse esedía de mañana. Eso sí, como esta-mos viendo, con la virtud de que lospagos afectan a distintos adminis-tradores "públicos", aunque a losmismos o similares contribuyentes.Mientras que la recuperación, víatarificación, de una parte de losbeneficios económicos derivados deluso de una infraestructura, sí puedeevitar de forma permanente, no sólola inclusión total o parcial de lainversión en las cuentas públicas,sino evitar o reducir los pagos futu-ros para su devolución. Y todo esto,que es de tan necesaria considera-ción en momentos de alarmanteinsuficiencia presupuestaria, lo debeser igualmente en los de suficiencia.En los cuáles sería motivo para quecon ello se limite el recurso a la fis-

calidad aL estrictamente necesario,como preveían nuestras leyes. Y eslo que hace defendible, como enotros foros he expresado, que lapostura del empresariado no debede ser en absoluto pasiva, esperan-do con resignación la decisión inver-sora de la Administración, sino acti-va y beligerante en la proposición yexigencia de las mejores y más ren-tables, económica y socialmente,inversiones y formas de financia-ción.Pasando desde la abstracción a losaspectos más inmediatos de lasnecesidades en nuestra situaciónactual, voy a resumir las conclusio-nes de un análisis reciente sobreestos aspectos, que próximamentevan a ser incluidas en un estudiomás amplio.Hasta fechas recientes, el nivelinversor interno de nuestro país hapodido considerarse suficiente, trasel impulso de los últimos años, salvoen aspectos muy contados. Sinembargo, presenta notorias caren-cias, por ejemplo en los accesos apuntos de origen o destino deltransporte de mercancías y perso-nas y en la facilidad de intercambiomodal, y tiene déficits importantesde capacidades o coordinación detráficos en las proximidades de losnúcleos urbanos y los puertos marí-timos, proporcionales en importan-cia y longitud al tamaño del núcleoo el puerto.Tanto para la financiación de lasnecesidades de operación y mante-nimiento, como para las nuevasinversiones, debe establecerse unaadecuada política de tarificación deluso de las infraestructuras e inclusode los servicios, coordinada con unapolítica fiscal que evite dobles o múl-tiples imposiciones y transmita lasensación de pagos alternativos y noacumulativos, evitando la sensaciónde voracidad recaudatoria no justifi-cada que hoy transmite. Hay queexplorar todas las posibilidades,para el mundo del transporte porcarretera y sus infraestructuras deri-vadas, de la Euroviñeta, los peajesdinámicos y el TAG, la tarificaciónvía satélite, la matrícula electrónicaen general, para una adecuada

implantación de los criterios tarifa-rios, aspectos ambientales incluidos,preconizados por la Comisión de laUnión Europea.La vía del copago, a través del res-cate parcial de una parte de losbeneficios económicos ofrecidos alos usuarios por toda infraestructuray todo servicio adecuadamente esta-blecidos, deja en manos de eseusuario otra parte del beneficio, con-tribuye a la financiación de la inver-sión y el mantenimiento y la opera-ción del servicio y mejora la compe-titividad y eficiencia del país y su sis-tema de distribución. Algo tan senci-llo y tan aceptado tradicionalmentepara los puertos, los aeropuertos,los ferrocarriles, las instalacioneslogísticas, etc., es inexplicable queconsideraciones coyunturales deoportunidad torpemente denomina-da "política" estén evitando trasla-darlas al mejor empleo de la red via-ria, de cuya mejora, coordinada conla del resto de modos, tanto progre-so en nuestra competitividad inter-nacional y capacidad de acceso a losmercados podemos aún esperar.Por ello, solo me resta, en estas bre-ves consideraciones reiterar unacosa. Las organizaciones empresa-riales deben ser especialmente beli-gerantes en el impulso de los siste-mas de provisión de infraestructurasy servicios públicos basados en elrecurso a la financiación de mercadoy en la operación por empresasespecializadas, trasladando a laAdministración Pública la carga de laprueba de la mayor eficiencia de lafinanciación presupuestaria, basadacontablemente en la no considera-ción del coste alternativo de losrecursos de los contribuyentes y lamenor consideración de los plazosde puesta a disposición. Con ello, nosolamente ganaríamos en la eficien-cia de nuestros sistemas de produc-ción como colectividad, sino en elvolumen total y la calidad de los tra-bajos como empresarios.JOSÉ ÁNGEL PRESMANES RUBIO

Ingeniero de C. C. y P.,Presidente del Centro Españolde Excelencia y Conocimiento

de la Colaboración PúblicoPrivada CECOPP

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