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PLANO DE RESÍDUOS SÓLIDOS DO ESTADO
DE GOIÁS
ELABORAÇÃO DE PROPOSIÇÕES E
SISTEMÁTICA DE
ACOMPANHAMENTO, CONTROLE E
AVALIAÇÃO DA IMPLEMENTAÇÃO
DO PERS
(PRODUTO 9)
GOIÂNIA
NOVEMBRO/2015
APRESENTAÇÃO
O presente documento constitui o denominado Produto 09 – Elaboração de
Proposições e Sistemática de Acompanhamento, Controle e Avaliação da Implementação do
PERS.
Este estudo segue as orientações constantes no Contrato no. 013/2013, firmado entre
o Estado de Goiás, por meio da Secretaria de Estado do Meio Ambiente, Recursos Hídricos,
Cidades, Infraestrutura e Assuntos Metropolitanos (SECIMA), e a Fundação de Apoio à
Pesquisa da Universidade Federal de Goiás (FUNAPE/UFG).
O contrato no. 13/2013 é resultado do repasse de R$ 558.000,00 por meio do contrato
no. 0373289-57/2011 celebrado entre a União, por intermédio do Ministério do Meio
Ambiente, representado pela Caixa Econômica Federal, e a SECIMA, objetivando a execução do
Programa Implanta PNRS.
A equipe técnica responsável pela elaboração do PERS é composta por pesquisadores
da Universidade Federal de Goiás (UFG) sob a coordenação do Núcleo de Resíduos Sólidos e
Líquidos (NURSOL/UFG).
EQUIPE TÉCNICA
A equipe técnica envolvida na elaboração deste produto foi constituída pelos seguintes
pesquisadores:
DRA. SIMONE COSTA PFEIFFER Engenheira Geóloga
(Coordenadora)
DR. ERALDO HENRIQUES DE CARVALHO Engenheiro Civil
(Vice-coordenador)
MSC. LÍVIA MARIA DIAS Engenheira Civil
MSC. DIOGO APPEL COLVERO
Engenheiro Mecânico
SUMÁRIO
1 ESTUDOS DE VIABILIDADE JURÍDICO-INSTITUCIONAL DAS PROPOSIÇÕES APRESENTADAS ..... 1
2 NORMAS E CONDICIONANTES TÉCNICAS PARA O ACESSO A RECURSOS DO ESTADO .............. 2
3 SISTEMÁTICA DE ACOMPANHAMENTO, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DO PLANO ..................... 3
3.1 Verificação do cumprimento dos objetivos definidos no PERS .......................................... 3
3.2 Identificação dos pontos fortes e fracos do plano elaborado e das oportunidades e
entraves à sua implementação ................................................................................................. 4
3.3 Efetividade da implementação do plano por meio da aferição das metas estabelecidas .. 6
3.5 Proposição de adequações e ajustes necessários ............................................................... 7
REFERÊNCIAS ................................................................................................................................. 8
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1 ESTUDOS DE VIABILIDADE JURÍDICO-INSTITUCIONAL DAS PROPOSIÇÕES APRESENTADAS
A viabilidade jurídica das proposições apresentadas neste plano baseia-se, em especial,
na observância dos seguintes documentos legais: Lei nº 9.605/1998, que dispõe sobre as
sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente;
Lei Federal nº 11.107/2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios
públicos; Lei Federal nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o
saneamento básico; e Lei Federal nº 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos
Sólidos; além dos resp0ectivos decretos regulamentadores.
Segundo o Ministério do Meio Ambiente (MMA, 2015), a disposição inadequada dos
resíduos sólidos, seja na água ou no solo, constitui crime ambiental previsto pela Lei n° 9.605,
conhecida como a Lei de Crimes Ambientais, desde 1998. Os artigos 61 e 62 do decreto
6.514/2008, que regulamenta a citada Lei, estabelecem a quem causar poluição que possa
resultar em danos à saúde humana ou ao meio ambiente, incluindo a disposição inadequada
de resíduos sólidos, a multa de R$ 5 mil a R$ 50 milhões. É, portanto, obrigação constitucional
dos municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas,
incluindo a disposição em lixões.
Desta forma, de acordo com o exposto, embora a Lei 12.305 (BRASIL, 2010) não trate
expressamente do encerramento de lixões, esta é uma consequência que deve estar refletida
nas metas estabelecidas nos planos.
Quanto à criação de consórcios públicos, não havia, no Brasil, dispositivo legal que
levasse ao entendimento de atribuir ao consórcio uma personalidade jurídica, até que surgiu a
Lei nº. 11.107/2005. Segundo Oliveira (2010), a doutrina vem se posicionando no sentido de
que o convênio não se constitui como pessoa jurídica, mas sim de acordo de vontades para a
consecução de fins comuns.
De acordo com a autora, a doutrina aponta incongruência na referida lei, desde o
preâmbulo que se refere às “normas gerais de contratação de consórcios”, conforme seu
artigo 1º, ao estabelecer que a lei dispõe sobre “normas gerais para a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivo
de interresse comum”. Entretanto, segundo Di Pietro (2008 apud OLIVEIRA, 2010), a lei não
trata de contratação de negócios pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, mas de
constituição de pessoa jurídica por meio de procedimento, que contém várias fases, e, dentre
essas fases, há o contrato.
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Todavia, a autora observa que a Lei nº. 8.666/1993, que regulamenta o art. 37, inciso
XXI, da Constituição Federal, garante a aplicação de suas disposições, no quer couber, aos
consórcios públicos, por se tratar de acordo de vontades.
Nos casos em que uma pessoa jurídica pública tenha dificuldades para executar de
forma independente os serviços relacionados aos resíduos sólidos, a conjugação de esforços
torna-se mais interessante.
Desta forma, os consórcios públicos assumem perfil de prestadores dos serviços
relacionados aos resíduos sólidos e se responsabilizam pelo gerenciamento dos mesmos,
visando o interesse comum. O consórcio adquire personalidade jurídica de direito público
quando constituído sob a forma de associação pública, e integra a administração de todos os
entes da Federação consorciados. A área de atuação do consórcio público, quando constituído
por municípios, corresponde à soma dos territórios envolvidos.
2 NORMAS E CONDICIONANTES TÉCNICAS PARA O ACESSO A RECURSOS DO ESTADO
O acesso a recursos ou incentivos estaduais destinados às ações e programas de
interesse dos resíduos sólidos fica condicionado a:
comprovação, pelos municípios, da existência de Política Municipal de Resíduos
Sólidos;
Serão priorizados no acesso aos recursos do estado os municípios que:
o se dispuserem a receber resíduos sólidos provenientes de soluções
consorciadas;
o implantarem a coleta seletiva com a participação de cooperativas ou outras
formas de associação de catadores.
os municípios que comprovarem o combate ao desperdício de materiais de consumo e
o aprimoramento dos processos de compra evitando a aquisição de produtos
inadequados ao uso ou incompatíveis com a demanda racional em seus órgãos
públicos serão beneficiados na hierarquização relativa ao benefício do ICMS Ecológico;
as pessoas jurídicas de direito privado que tenham por finalidade a reciclagem dos
resíduos sólidos, o processamento dos resíduos da construção civil, e o tratamento de
resíduos de serviços de saúde e resíduos industriais ou a disposição final
ambientalmente adequada desses rejeitos, serão beneficiadas com incentivos fiscais,
financeiros e creditícios para se instalarem no estado;
3
as cooperativas e associações de catadores terão redução da carga tributária e das
taxas envolvidas na comercialização de materiais recicláveis e na aquisição de
equipamentos.
3 SISTEMÁTICA DE ACOMPANHAMENTO, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DO PLANO
O acompanhamento, controle e avaliação da implementação do PERS baseia-se nos
seguintes aspectos:
verificação do cumprimento dos objetivos definidos no PERS;
identificação dos pontos fortes e fracos do plano elaborado e das oportunidades e
entraves à sua implementação;
efetividade da implementação do plano por meio da aferição das metas estabelecidas;
proposição de adequações e demais ajustes necessários.
3.1 Verificação do cumprimento dos objetivos definidos no PERS
A verificação do cumprimento dos objetivos definidos no PERS será orientada pelo
acompanhamento das seguintes condicionantes:
disseminação de informações sobre a gestão integrada e o gerenciamento de resíduos
sólidos, por meio do sistema de informações;
fortalecimento dos órgãos responsáveis pelo licenciamento e fiscalização de atividades
geradoras de resíduos sólidos;
implantação de programas de educação ambiental;
fomento à inclusão social e econômica das organizações de catadores de materiais
recicláveis;
estímulo e apoio à implantação de consórcios públicos intermunicipais, com vistas à
viabilização de soluções conjuntas das questões dos resíduos sólidos;
erradicação e recuperação das áreas degradadas ou contaminadas em razão de
disposição inadequada de resíduos;
incentivo à prática da logística reversa nos diversos setores produtivos;
instituição de programas específicos que incentivem a implantação de novas unidades
privadas de reaproveitamento e tratamento adequado de resíduos;
fomento à pesquisa e ao desenvolvimento de novas tecnologias de tratamento e
disposição final para resíduos sólidos.
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3.2 Identificação dos pontos fortes e fracos do plano elaborado e das oportunidades e
entraves à sua implementação
Aos principais pontos fortes e fracos do PERS são apresentados a seguir:
Pontos Fortes:
A partir deste PERS, os municípios goianos passarão a dispor da indicação do modelo
de rota tecnológica dos RSU que melhor se aplica à sua realidade, definido por
critérios técnicos e econômicos claros e objetivos. Os tipos de rotas se diferenciam,
por grupo de municípios, sendo maior a complexidade e diversidade da destinação dos
resíduos, quanto maior a capacidade local ou consorciada de atingir valores e índices
que apontam a viabilidade técnica e econômica do modelo adotado.
Trata-se do primeiro planejamento do estado de Goiás para a questão de todos os RS e
que tem a abrangência da totalidade do território goiano;
O PERS define, claramente, o nível de participação do estado, que será direta e efetiva,
no apoio aos municípios para a implementação do próprio PERS e, por consequência, o
atendimento das exigências da PNRS. Com o PERS, o estado assume a
responsabilidade pela elaboração dos projetos e execução das obras de aterros
sanitários e centrais de triagem, de forma gradativa, em todas as regiões goianas,
conforme modelo estabelecido no seu planejamento.
O PERS é um documento orientador para o arranjo geográfico dos consórcios públicos,
reduzindo a parcela subjetiva dos agrupamentos e imprimindo caráter técnico à sua
formação, o que deve facilitar as negociações entre os interessados e reduzir as
discussões político-partidárias ou pessoais.
O sistema digital de informações sobre a gestão dos resíduos sólidos, elaborado pelo
PERS, disponibiliza a todos os municípios goianos uma ferramenta de rápido acesso, no
próprio município, para armazenar seus dados em um ambiente confiável,
favorecendo o controle e a gestão consciente. Favorece também a ligação direta dos
municípios com o órgão estadual de meio ambiente – SECIMA, simplificando o acesso
do estado às informações locais, por município, em tempo efetivamente menor que os
procedimentos atuais. Ressalta-se que o acompanhamento do cenário dos resíduos
pelo estado, na totalidade do seu território, é imprescindível para a avaliação da
implementação do PERS e do atendimento às metas estaduais e nacionais para os
resíduos em Goiás.
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São incentivadas no PERS as ações de interação entre os vários agentes públicos
estaduais, e desses com os agentes públicos de nível municipal, harmonizando suas
atuações em busca de resultados comuns, como a educação ambiental, a fiscalização
da destinação adequada dos resíduos sólidos, nas áreas urbanas e rurais, e a
instituição de incentivos fiscais e outros que estimulem o potencial de soluções
sintonizadas com as diretrizes, estratégias e metas do PERS.
Pontos Fracos:
O PERS, em obediência à PNRS, adota a premissa de que, já em seu ano inicial, 100%
dos lixões do estado estejam eliminados, embora esse mesmo estudo constate que a
maioria dos municípios goianos ainda têm lixões como forma de disposição de seus
resíduos sólidos.
Essa incoerência se dá pela obrigação que o estado tem de se submeter às
determinações da PNRS que, pela Lei Federal nº 12.305/2010 definiu o ano de 2014
para a “disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos”.
Quando a lei trata dessa exigência, não está tratando da eliminação de lixões, visto
que esses não são permitidos desde 1998, com a lei nº 9605/1998, caracterizando que
os lixões em funcionamento, e que se encontram na quase totalidade dos municípios
goianos, estão em desacordo com as Leis Federais vigentes.
Como se conclui neste PERS, pela magnitude, a solução dos lixões deverá demandar
prazo dilatado ao longo dos anos que se seguem, mesmo com a participação efetiva
do estado nessa tarefa. Isto porque os investimentos são de alta envergadura e a
dificuldade dos municípios já foi comprovada pela realidade em que eles se encontram
em todo o país.
Destaca-se aqui que o encerramento de um lixão é mais do que deixar de ser usado.
São necessários outras obras e serviços, tais como, cobertura com solo e cobertura
vegetal, cercamento da área, drenagem da água pluvial e dos gases, vigilância,
cuidados com o uso posterior dessa área, dentre outros.
Diante do exposto, entende-se que o acompanhamento dessa meta exigirá sensatez e
harmonia na forma de atuação a ser adotada pelos órgãos fiscalizadores, nos três
níveis de governo.
A falta de definições explícitas quanto aos valores financeiros e suas fontes específicas
para serem disponibilizados pela União e o momento de instabilidade política
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vivenciado pelo governo federal, sendo ele o maior detentor dos recursos tributários,
indica dificuldades para as ações que implicam maiores investimentos, tanto do setor
público, quanto do privado.
3.3 Efetividade da implementação do plano por meio da aferição das metas estabelecidas
A gestão do PERS implica o acompanhamento da execução das ações e programas nele
definidos e sua eficácia pode ser constatada na razão direta do cumprimento das metas
estabelecidas ou pela evolução dos resultados obtidos rumo ao atendimento dessas. Para
tanto, o gestor necessita de indicadores que ilustrem, de forma continuada, a evolução dos
resultados, ao longo do tempo de implementação do plano. Os resultados confrontados com
as metas estabelecidas permitirão a avaliação da implementação do PERS e poderão nortear o
processo de revisão deste, que se deverá se dar sempre que necessário ou, no mínimo, a cada
quatro anos.
O PERS definiu diretrizes para a organização dos resíduos sólidos na totalidade do
território goiano, planejados em separado, a partir da classificação quanto à sua origem,
definida na Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e, no que coube, seguida a ordem de
prioridade por ela orientada para a gestão e gerenciamento desses resíduos: da não-geração à
destinação adequada.
Para cada diretriz do PERS foram seguidas as metas determinadas no Plano Nacional
de Resíduos Sólidos (PLANARES), para o país ou a região Centro-Oeste, quando explicitadas
naquele documento, e definidas especificamente nas demais diretrizes, dentro da
compatibilidade com as Políticas Nacional e Estadual dos Resíduos Sólidos.
Embora a legislação federal estabeleça que cabe aos municípios a gestão integrada dos
resíduos sólidos gerados em seus territórios, neste PERS, o estado de Goiás se incluiu como
agente apoiador direto e efetivo para o cumprimento de várias das metas, cumprindo assim a
orientação da Política Nacional, de interação dos entes federados para se atingir o objetivo
comum de solução dos resíduos sólidos no país.
Os indicadores foram definidos sob a premissa de se facilitar, aos entes públicos e
demais geradores, o processo de acompanhamento do cumprimento das metas, a partir de
referências disponíveis nos orgãos de estatística e informações de Saneamento ou, de
obtenção, relativamente, simples, in loco.
Os indicadores estabelecidos, por tipologia, para monitoramento e avaliação do PERS
do estado de Goiás, encontram-se apresentados com detalhes no denominado Produto 7.
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Para o devido acompanhamento da implementação do PERS, caberá à SECIMA, na
condição de gestora do plano, cobrar os indicadores cuja obtenção está sob responsabilidade
dos municípios, geradores, prestadores de serviço ou outros órgãos, conforme explicitado para
cada tipo de resíduo, de forma a avaliar a evolução dos mesmos na sua origem, em nível local,
e as diversas composições que permitam ao gestor visualizar a realidade em frações de
interesse (em nível regional, ou agrupamentos de relativa importância) e ainda retratar a
realidade do território goiano, em magnitude global.
O domínio desses indicadores permitirá à SECIMA acumular informações e críticas,
avaliar os pontos fortes e fracos das diretrizes e as fragilidades do processo de implementação
do PERS, podendo a qualquer momento, e em um intervalo não superior a quatro anos, propor
revisão deste plano, no que couber.
Também caberá à SECIMA interagir com os municípios visto que o resultado de seus
indicadores locais são o que, efetivamente, compõe mosaico que representa o resultado global
do estado de Goiás que, por sua vez deve cumpri as metas estabelecidas pelo Plano Nacional
dos Resíduos Sólidos.
3.5 Proposição de adequações e ajustes necessários
O PERS terá vigência por prazo indeterminado, com horizonte de atuação de vinte
anos e revisões a cada quatro anos, conforme definido no Art. 17º, da Lei 12.305 (BRASIL,
2010). A primeira revisão do plano deverá ser realizada em 2020, observando o resultado
obtido por meio dos indicadores estabelecidos, além das revisões contidas no Plano Nacional
de Resíduos Sólidos.
A avaliação da adequação do PERS e dos ajustes necessários a serem incorporados
quando da revisão do plano caberá à SECIMA.
8
REFERÊNCIAS
BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Lei nº 12.305. Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências. Brasília, DF, de 03 de ago. 2010. 22 p. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm>. Acesso em: 13 out. 2015. MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE (MMA). Planos de gestão de resíduos sólidos: manual de orientação. Brasília, 2012. MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE (MMA). Disponível em: <http://www.mma.gov.br/informma/item/10272-pol%C3%ADtica-de-res%C3%ADduos-s%C3%B3lidos-apresenta-resultados-em-4-anos>. Acesso em: 12 nov. 2015. OLIVEIRA, V. K. S. Contratos de rateio dos consórcios públicos à luz da Lei nº. 11.107 de 06 de abril de 2005. Disponível em: <http://www.viajus.com.br/viajus.php?pagina=artigos&id=3077&idAreaSel=1&seeArt=yes>. Acesso em: Acesso em: 12 nov. 2015.