Elementos y

consideraciones para una

Gestión Descentralizada

Dirección General de Descentralización www.mimdes.gob.pe/descentralizacion

Ministra de la Mujer y Desarrollo Social Dora Virginia Borra Toledo

Viceministra de Desarrollo Social Zoila Zegarra Montes

Viceministra de la Mujer Ana María Mendieta Trefogli

Director General de Descentralización Santiago Barreda Arias

Director de Promoción, Asistencia Técnica y Capacitación Milciades Ochoa Pachas

Director de Políticas de Gestión Descentralizada Efraín Vilca Sosa

Elaborado por: Vlado Castañeda Gonzales

Primera edición: marzo de 2011.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional Del Perú N° 2011-20119

Imprenta: J&O editores impresores Jr. Rufino Torrico Nº 225, Lima 1

Tiraje: 2 000 ejemplares

Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Presentación

Como parte del proceso de descentralización que viene llevándose a cabo en el país, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social-MIMDES, en cumplimiento del mandato legal y el compromiso de gobierno que enmarca este esfuerzo, ha asumido el reto de lograr no sólo una transferencia efectiva de funciones y competencias a los niveles regional y local, sino sobre todo, el de consolidar una gestión compartida de políticas públicas en el ámbito nacional.

En el escenario propuesto de un Estado eficientemente descentralizado, la labor encaminada a desarrollar y mejorar las políticas de desarrollo social, alcanza una trascendencia indiscutible. Esto, porque uno de los criterios fundamentales del proceso descentralizador es el de subsidiaridad, entendiéndose que el gobierno más cerca a la población, es el más idóneo para ejercer las funciones que resuelven sus demandas y nada hay más urgente y necesario en nuestro país, que atender aquellas necesidades que se sustentan en la precariedad, la pobreza y la exclusión de un número significativo de peruanos.

Alcanzar nuestro objetivo país en materia de descentralización, implica una acción conjunta, solidaria y responsable de todas las autoridades comprometidas, pero también requiere de un convencimiento y respaldo de toda la sociedad, para no caer en los errores que constituyeron los fallidos intentos anteriores en el Perú.

Conscientes del desafío que implica una labor de esta envergadura, en un país con las especiales fortalezas y debilidades que nos identifican, iniciamos el 2010 el proceso gestión descentralizada en forma compartida entre los niveles de gobierno central, regional y local, generando mecanismos innovadores para la articulación e interacción de los actores involucrados en este complejo proceso.

En esa línea, el Decreto Supremo Nº 047-2010-PCM orientó a nuestro Ministerio en el proceso para lograr el ejercicio compartido de competencias y funciones sectoriales, y junto a la Secretaria de Descentralización de la Presidencia del Consejos de Ministros-PCM, iniciamos la implementación de estos mecanismos bajo la forma de Comisiones Intergubernamentales, destinadas a fortalecer la institucionalidad de la política social en todo el país.

Como primeros resultados del trabajo iniciado, queremos hacer público el enfoque teórico y práctico que sirvió de sustento a esta experiencia, haciendo algunas reflexiones respecto a lo que obtenemos y lo que esperamos de un modelo de gestión descentralizada como el que iniciamos en el contexto de este proceso, proveyendo así de elementos de consulta y debate para enriquecer la propuesta.

Siendo necesario e irreversible el proceso de descentralización, debe mantener como fin último la constitución de un Estado moderno y eficiente, inclusivo y desarrollado; sin cortapisas ni límites para quienes hoy conforman un segmento vulnerable de nuestra sociedad por diversas razones y constituyen la prioridad de las reformas de política social del Estado.

Con los cinco capítulos en que estructuramos algunos elementos y consideraciones para la gestión descentralizada, nuestro Ministerio espera contribuir al análisis y mejoramiento de este y otros procesos similares, con el único objetivo

6 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

de promover la generación de nuevas y más eficaces ideas que alienten el progreso continuo de políticas en beneficio de todos, que es lo que finalmente debe ser el elemento crucial que anime la gestión pública de quienes asumimos un compromiso con el Perú y sus ciudadanos.

Dora Virginia Borra Toledo Ministra de la Mujer y Desarrollo Social

7Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Prólogo

La Descentralización es la principal reforma estructural emprendida por el Estado peruano; como es lógico, con altibajos en su implementación. No obstante, gracias a una decidida voluntad política se ha logrado importantes avances desde el año 2006 a la fecha. Es la octava de las treinta y un políticas de Estado del Acuerdo Nacional.

En “Reflexiones sobre la crisis actual del descentralismo sin regionalización” Hugo Vallenas considera que “el republicanismo unitario y centralizado, basado en el principio de “todo se dirige desde la capital”, tuvo algún sentido en los inicios de nuestra vida política, pero pronto se convirtió en un obstáculo para el desarrollo económico y un instrumento para la instalación de dictaduras. Desde que el Libertador Bolívar dejó de ser presidente vitalicio, ha sido siempre una demanda provinciana tener autonomía normativa, tributaria y de gasto propio.

José Toribio Pacheco (1853), abre el debate sobre el tema del centralismo y la demarcación regional, tomando el modelo departamental de Francia, caracterizado por márgenes importantes de autonomía. Los departamentos en el Perú nacieron con un perfil autónomo, pero con delimitación religiosa según la estructura de la Iglesia Católica. Fueron los regímenes dictatoriales los que buscaron modificar este modelo, a fin de continuar con un “orden social“ oligárquico-militar, para mantener las desiguales estructuras sociales heredadas del virreinato.

El primer Presidente Constitucional Manuel Pardo (1872-1876), creó los consejos departamentales, integrados por notables de cada localidad (se consideraba como tales a los ciudadanos, mayores de edad, alfabetos y con una renta fija apreciable) con atribuciones administrativas y supervisadas por el gobierno central. La dictadura de Mariano Ignacio Prado y la guerra con Chile impidieron proseguir la obra de Pardo y fue recién en la candidatura presidencial de Nicolás de Piérola, que el tema de descentralización estuvo en la agenda política. Piérola postuló electoralmente después de su “Revolución” de 1895 llevando como propuesta constituir un Estado Federal. Un proyecto similar defendía en ese momento la Unión Nacional, cuyo candidato fue Manuel González Prada.

Piérola defendía un sistema federal moderado con una fuerte presencia del gobierno central, mientras que la otra opción defendía las nociones que después fueron consideradas en el concepto de estado-nación. Ello motivó la guerra civil contra los Constitucionalistas del Mariscal Cáceres. En enero de 1896 promulgó por primera vez en la historia republicana, una Ley General de Presupuesto con visos de descentralización fiscal. La norma permitió a los consejos departamentales administrar algunos impuestos y organizar presupuestos anuales propios.

En el tercer decenio del siglo XX, el APRA pone en debate el regionalismo como propuesta transformadora del Estado-sociedad. El ejemplo es el Congreso Económico Nacional, concebido como instancia encargada de velar por la distribución de la riqueza.

Haya de la Torre (1977) en su “Discurso-Programa” afirmaba que para llegar a un descentralismo eficiente y moderno, debía darse primero un “regionalismo económico”, basado en estrategias de desarrollo que comprendieran áreas más amplias que los antiguos departamentos, antes de proceder a un regionalismo político, esto es, puramente administrativo. Indicaba: “…el regionalismo económico hará la delimitación política de las regiones de acuerdo con sus zonas de producción de riqueza. Sobre el regionalismo económico se establecerá el regionalismo político sin perder las líneas de la unidad nacional y sin perder la cohesión armónica de las regiones con el gobierno central. Nosotros

8 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

sostenemos que en todos los órdenes de la administración debe primar el concepto económico de la región, a fin de dar independencia económica, en cuanto se pueda, a cada región, y sobre esa base erigir nuestra administración y política educacionales. Una nueva demarcación política del país tendrá que hacerse alguna vez”.

Javier Pulgar Vidal (1938), sentó las bases para una nueva interpretación de las posibilidades económicas de cada zona del país de manera transversal implicando las y que implicaba a las llamadas tres regiones naturales del país: costa, sierra y selva.

Es recién en la promulgación de la Constitución de 1979, donde se da el marco jurídico que debería servir para crear nuevas demarcaciones políticas, no sólo autónomas sino autosuficientes. Se buscaba reemplazar los antiguos departamentos tan criticados por Manuel Seoane (1946) para dar nacimiento a circunscripciones más amplias, que en lo posible incluyan costa, sierra y selva, tengan redes troncales de carreteras que salgan a puertos y puedan generar su propia oferta exportadora. En el Artículo 259 de dicha carta magna se encontraron los grandes lineamientos de la regionalización “la descentralización se efectúa de acuerdo con el plan nacional de regionalización que se aprueba por ley” y en el Artículo 260 precisa la consulta popular como condición indispensable para definir las demarcaciones regionales.

El proceso posterior a 1979 y el esfuerzo regionalista del primer gobierno de Alan García, entre 1985 y 1990, apenas delineó los primeros trazos de la creación de nuevas regiones mediante las leyes Nº 24650 y 24792, pero aún así concluyó en un rotundo fracaso por la improvisación, el exagerado asambleísmo y los aún vigentes criterios de “patria chica” departamental. Por su parte, el gobierno autoritario de Alberto Fujimori (1990-2000), luego de prometer que continuaría la regionalización, creó un sistema involutivo y centralista.

Producto de la política del fujimorismo, el 70% del PBI se genera en sólo ocho de los 24 departamentos-regiones. Y en éstos, las empresas productivas peruanas que pueden exportar y acogerse a los Tratados de Libre Comercio – TLC son muy pocas. El 97% de las empresas nacionales son Mypes y, aunque dan empleo al 76% de la (PEA) Población Económicamente Activa y producen el 72% del PBI, sólo participan en el 3% de las exportaciones y afrontan severas limitaciones tecnológicas y de recursos de capital.

Al regreso de la democracia, se elijen, erróneamente, en el año 2002 los gobiernos regionales en las mismas administraciones territoriales de los departamentos. En el segundo gobierno aprista del presidente García (2007) se transfieren funciones a los gobiernos regionales (185), activos y presupuesto. Se refuerzan los programas sociales en los gobiernos locales, se crean los comités de gestión con la población organizada, se promueve la inversión descentralizada, la articulación intergubernamental, la creación de mancomunidades municipales, el desarrollo de capacidades, la participación ciudadana y la transparencia gubernamental; así como las bases para una descentralización fiscal y lo que se denomina: la descentralización popular, que es la entrega directa de recursos o construcción de infraestructura en las municipalidades con participación de la población organizada en núcleos ejecutores, o en fondos de promoción concursables.

El proceso descentralizador en el Perú es un esfuerzo que trata de ser auténtico, con modelo propio y respetuoso de la diversidad nacional. Su puesta en marcha debe responder a consensos, voluntades políticas y decisión de lograr un país más justo y equitativo.

Descentralizar no es lo mismo que regionalizar. El problema de fondo no sólo se reduce a asignar más recursos a los departamentos ni fortalecerlos como instancias administrativas y de gobierno; se trata de considerarlos como

9Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

instancias en camino a la auténtica regionalización, que deben constituir macros zonas de “unidades geo económicas” que hagan uso de esos recursos de manera sostenible, respetando aspectos culturales, sociológicos y corredores económicos.

La descentralización también es la redistribución del poder, de las decisiones y atribuciones, de las potencialidades, de la riqueza y la redistribución social, es decir: del poder “…para que las necesidades y problemas puedan ser razonablemente identificados y priorizados al nivel en que sea más probable determinar e implementar la manera pertinente, eficiente y sostenible de resolverlos” Basili (2009).

En el caso peruano, la descentralización implica tres niveles de gobierno: nacional, regional y local (provincial y distrital).

El aceleramiento de las transferencia de funciones a los gobiernos regionales, especialmente en el 2007-2008, significó un nuevo elemento para la toma de decisiones en beneficio de la descentralización: el riesgo de descargar al gobierno central de responsabilidades cuando las instancias sub nacionales no están preparadas para satisfacer las necesidades públicas que están bajo su responsabilidad.

Este modelo se conceptualiza en la misma reforma estructural del Estado y como respuesta a los existentes de gestión centralizada (basados en un solo centro de decisión) o desconcentrada (basados en un único depositario de las competencias) para que evolucionen hacia modelos de (basados en la interdependencia de distintos centros de decisión) que respondan al principio de subsidiariedad, que consiste en llevar las decisiones de gobierno al nivel más cercano posible al ciudadano destinatario de los bienes y servicios a proveer.

La articulación intergubernamental en forma horizontal con los gobiernos regionales y locales y la intersectorial de manera vertical, son vitales para el éxito del proceso de descentralización, esto depende de la definición de funciones entre los tres niveles de gobierno, del fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y locales para una gestión eficiente que permita beneficiar a la población con servicios de calidad e impulsar el desarrollo de sus localidades y, la implementación de prácticas de buen gobierno, a ello se le denomina: gestión descentralizada.

Un tema complejo que afronta la descentralización es el desarrollo diferenciado e incluso desigual, según las potencialidades y posibilidades de los ámbitos territoriales involucrados en este proceso; así como de los proyectos o expectativas, modos de vida, cultura, historia, y la responsabilidad respecto a las generaciones futuras.

El desarrollo social y económico se da en tres escalas o espacios: nacional (donde se fijan las condiciones de funcionamiento de la economía), regional (donde se forman los mercados de inversión, producción y empleo) y local (donde se forman, conviven y desarrollan los agentes económicos). Es precisamente en este último espacio microeconómico donde la iniciativa emprendedora de las personas se expresa, porque es en los municipios donde las personas, empresas e instituciones planifican, proyectan, producen, intercambian y desarrollan a nivel concreto y cotidiano sus actividades. En ese sentido, debe subrayarse que los instrumentos de promoción económica vigentes son, en esencia, de carácter puramente macroeconómico.).

Algunos datos nos ayudan a mostrar los avances logrados del modelo descentralizador en el país:

En los últimos siete años todos los departamentos del Perú crecieron; dos tercios de ellos crecieron más que Lima, pero persiste la heterogeneidad en los departamentos, así como un déficit de inversión en infraestructura, que supera los 30 mil millones de dólares.

10 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

En ese contexto, la incorporación de los gobiernos locales a la promoción del desarrollo económico, la competitividad y la inversión descentralizada es fundamental para pasar de una descentralización dominantemente formal a una descentralización dinamizadora e integradora de las potencialidades del territorio.

Al año 2008 los resultados del Sistema Nacional de la Inversión Pública - SNIP fueron alentadores para los niveles de gobierno subnacionales, ellos duplicaron el monto de inversión declarada viable, pasando de 3 561 a 7 046 millones de Nuevos Soles en el caso de los gobiernos regionales y de 8 828 a 15 700 millones de Nuevos Soles en el caso de los gobiernos locales.

El total de la inversión pública del Gobierno Nacional varió de 7,500 millones de Nuevos Soles en el 2005, a 25 mil millones en el 2008. Para este mismo periodo la inversión pública de los gobiernos regionales y locales pasó de 3,400 millones a 18,000 mil millones de Nuevos Soles.

El Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local - FONIPREL sí ha beneficiado a los más pobres, ya que los 637 proyectos aprobados corresponden mayormente a municipalidades distritales y entre ellos, a los de mayores carencias y menores recursos. Asimismo, otro aspecto positivo es que hoy la inversión se relaciona más con la demanda de la población.

En el 2009 estas proporciones se invirtieron largamente: 70 de cada 100 Nuevos Soles de inversión pública se encuentran a cargo de los gobiernos regionales y locales.

A nivel municipal, una alternativa importante a corto y mediano plazo es la integración vía mancomunidades. En el marco de la Ley de Mancomunidades Municipales se han creado 41 con participación de 193 gobiernos locales.

A la fecha están activas tres Juntas de Coordinación Interregional (JCI): INTERNOR, CIAM y CENSUR, agrupando a 19 departamentos, las cuales vienen impulsando iniciativas prometedoras de articulación interregional, tales como la agencia de promoción de la inversión privada PRONOR impulsada por INTERNOR o el Fondo de Desarrollo de la Amazonía, bajo la figura de fideicomiso y en construcción se encuentra la Mancomunidad Regional (La Libertad, Amazonas y San Martín).

Castañeda hace un recorrido por el lento, pero seguro transitar de la descentralización, primero administrativa con un componente político, luego fiscal, mirando finalmente hacia el regionalismo en un Estado unitario como es nuestra República. Su trabajo tiene una mirada del teórico-estudioso y del operativo-gestor, es decir, la conjunción ideal del pensamiento y la acción.

La descentralización, sigue siendo una propuesta novedosa, es anhelada desde siempre y en el Perú ya se concreta, y lo que en otros países ha significado décadas este proceso, en el Perú ya es casi una realidad. Su desarrollo y eficiencia, depende de todos los actores involucrados, ese es el deseo y aporte de Castañeda.

Santiago Barreda AriasDirector General de Descentralización

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

Introducción

A ocho años de iniciada la descentralización en el Perú, resulta necesario reflexionar sobre una de las dimensiones más importantes de este proceso, como es la parte administrativa; debido al reto que tiene la descentralización pasar de la transferencia de competencias y funciones al ejercicio compartido de éstas. Por otro lado, porque los gobiernos regionales y locales tienen nuevas administra-ciones luego del proceso electoral de 2010.

La gestión descentralizada comenzó a tomarse en cuenta a partir de la promulgación del Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM el cual brinda las primeras orientaciones respecto a dicho tema. En ese sentido, el presente documento tiene como objetivo proporcionar los elementos que se deben considerar para una comprensión holística de las implicancias de su desarrollo institucional e intergubernamental.

En el Capítulo I, “El proceso de descentralización”, se realiza una presentación de aspectos conceptuales sobre el Estado y las características generales del desarrollo como proceso en su condición de Política de Estado.

En el Capitulo II, “Los aspectos generales de la descentralización en el Perú”; se desarrollan precisiones que permiten al lector comprender el modelo peruano de descentralización explicando cuatro temas de interés: uno referido al tipo de Estado (Unitario y Descentralizado), otro relacionado al ordenamiento territorial en el país, a partir de lo cual se desarrollan las características de los niveles de gobierno (nacional, regional y local) con el objetivo de entender las implicancias de su funcionamiento, finalmente abordamos las relaciones de gobierno como esquema para construir articulaciones de índole horizontal y vertical. La base para desarrollar este capítulo ha sido la normatividad sobre descentralización en nuestro país.

Sobre dicha base teórica y normativa, se realizó el Capítulo III, “El desarrollo de la descentralización administrativa en el Perú”, en cuyo enfoque se presenta la dimensión administrativa del proceso (sin dejar de lado los aspectos políticos y económicos) sobre la base de las principales evidencias existentes en el país desde el inicio de la descentralización en el año 2002, hasta la actualidad, con interés en la apuesta por el desarrollo de la gestión descentralizada. Se busca establecer los parámetros de entrada a una nueva etapa, en la cual se necesitará que dicha dimensión se articule cada vez más con la dimensión económica (fiscal) por los temas relacionados a los recursos asociados a las competencias y con la dimensión política, pues será necesario más nivel de concertación y trabajo intergubernamental para un adecuado desenvolvimiento de dicha gestión descentralizada.

En función a lo analizado en el capítulo anterior, se aborda el tema principal del presente documento, en el Capítulo IV, “Nuevo enfoque: desarrollo de la gestión descentralizada”, lo que nos permite ingresar en el campo de la prospectiva de la dimensión administrativa del proceso peruano de descentralización, pues comenzamos a establecer las consideraciones específicas para el desarrollo de la gestión descentralizada (en el marco del ejercicio de las competencias compartidas y delegadas). Para esto se describen los aspectos relacionados a sus componentes, lineamientos, desarrollo enmarcado en la planificación territorial y su vinculación en el contexto de presupuesto por resultados. Esto proporciona una mirada integral de la sinergia que se puede generar para la entrega de los bienes y servicios públicos descentralizados en la lógica de proporcionar resultados territoriales (a nivel de políticas y objetivos nacionales, regionales y locales) con eficacia, eficiencia y calidad. Esto es importante para afirma que la

11Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

descentralización es un medio imprescindible para mejorar el servicio que el Estado le brinde a los ciudadanos peruanos.

Habiéndose presentado las implicancias de la gestión descentralizada, en el Capítulo V, “Consideraciones y Elementos para la construcción e implementación de modelos de gestión descentralizada”, se trata de ir al qué y al cómo, proponiendo los elementos para establecer los modelos con base a protocolos de entendimiento en el caso de la gestión de los bienes y servicios descentralizados enmarcados en las competencias compartidas que sustenten su diseño e implementación, subrayando la importancia del establecimiento de la interdependencia, aprovechando la actuación de los niveles de gobierno con corresponsabilidad y complementariedad, teniendo como guía los procesos o fases de gestión que se circunscriban a un ciclo de producción de dichos bienes y servicios, respetando los roles de cada nivel de gobierno, según la clara delimitación de competencias. En función a ello, se establece una ruta para el desarrollo de los modelos de gestión descentralizada desde su construcción, pasando por la implantación, implementación, seguimiento y sostenibilidad, y terminando en un hito de mejoramiento continuo de dichos modelos en respuesta a lo dinámica que es la descentralización.

En esta parte final, se agrega la apuesta por la articulación vertical y horizontal, porque la gestión descentralizada necesita nutrirse de las relaciones de gobierno para su consolidación, sostenimiento y gobernabilidad institucional. Ello permitirá que junto a una actuación con interdependencia, el proceso de descentralización comience a mostrar resultados a la población, exhibiendo mejoras en la entrega de los servicios descentralizados, logrando así su consolidación en su calidad de política de estado.

El presente documento busca contribuir a enriquecer el debate a partir de consideraciones que pueden ser mejoradas con base a las aplicaciones específicas en los tres niveles de gobierno, para lo cual esperemos que los elementos y consideraciones presentados permitan orientar el desarrollo de capacidades institucio-nales e individuales, con la finalidad de estar preparados para asumir los nuevos roles que demandará la descentralización administrativa en esta nueva etapa de la gestión descentralizada.

12 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Capítulo I

El proceso de descentralización

Los procesos de reforma del Estado son complejos y progresivos. Están llenos de retos y oportunidades que convocan el concurso de los diversos actores políticos y sociales, públicos y privados, organizados y no organizados. Por ello, necesitan de un fuerte consenso y de una amplia retroalimentación que permita generar los ajustes que las realidades y los momentos demanden. En el Perú, no hemos estado exentos de ello, pues las reformas más importantes consensuadas el último decenio han estado marcadas por los procesos de descentralización y de modernización del Estado peruano.

En esa perspectiva, resulta importante comprender al Estado, como la forma de organización política y jurídica que adopta un pueblo en un determinado territorio y con el poder de mando de una autoridad que lo gobierna a escala nacional (pudiendo ser compartido descentralizadamente o no). Los principios que rigen, por lo general, al Estado son la soberanía, división e independencia del poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), reconocimiento de los derechos

1fundamentales, carácter representativo de las autoridades, legitimados y establecidos por una Constitución .

Por otra parte, es necesario tener en cuenta que el Estado es la Nación jurídicamente organizada y políticamente libre. Jurídicamente, porque conforme al derecho puede realizar sus actos; políticamente, porque su medio de acción es el Gobierno. Es más, el término Estado incorpora una colectividad organizada cuyo soporte social está constituido, en general, por la Nación. Estas diferencias entre Estado y Nación son importantes, pues en los estados unitarios (Ecuador, Chile, Bolivia, Colombia, entre otros) y federales (Brasil, Argentina, México, entre otros) estos términos están adecuadamente vinculados, pero cuando existen complicaciones en su desenvolvimiento constitucional pueden llegar a absolver dichos aspectos por denominaciones particulares como es el caso de los estados autonómicos o “autonomistas" (como es el caso de España). Hacemos estas reflexiones iniciales, porque en estos tipos de Estado se desarrolla la descentralización, lo cual luego se expresa en las formas de gobierno que adoptan.

Un buen esquema que aborda las principales causas de practicar reformas del Estado en América Latina y el Caribe, es 2lo que aporta, al respecto, un estudio realizado por el Banco Mundial , el cual indica que dichas reformas se han

1) Probablemente, la definición más clásica de Estado fue la citada por el jurista alemán Hermann Heller, quien define al Estado como una "unidad de dominación, independiente en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo, con medios de poder propios, y claramente delimitado en lo personal y territorial" (Heller, Hermann. "Supuestos históricos del Estado actual", FCE, pág. 142.).

Según José Zafra Valverde, Catedrático de Derecho Político de la Universidad de Navarra, el Estado se definiría como: “Grupo territorial duradero, radicalmente comunitario, estrictamente delimitado, moderadamente soberano frente a otros, que se manifiesta como máximamente comprensivo en el plano temporal y en cuyo seno, sobre una población, con creciente homogeneidad y sentido de autopertenencia, una organización institucional eminentemente burocrática, coherente y jerarquizada, desarrolla una compleja gobernación guiada conjuntamente por las ideas de seguridad y prosperidad”. (Zafra Valverde, José. "Teoría Fundamental de Estado". Tomo I, pág. 74).

2) Itinerarios para el Banco Mundial en América Latina y el Caribe ¿Qué Significa para el Banco Mundial ia Reforma del Estado? (Banco Mundial, 1996). Este itinerario de las actividades, estudios e investigaciones que realiza el Banco Mundial sobre la importancia y el papel del Estado en la economía moderna fue preparado con trabajos realizados por funcionarios del Banco. Se utilizaron notas y seminarios del quien fuera en ese momento economista jefe del Banco para América Latina y el Caribe, Guillermo Perry, para prestar los motivos, los objetivos y la naturaleza de la reforma del Estado en la región. (Referencia web: http://www.clad.org.ve/fulltext/1616900.html ).

13Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

realizado en función de las particulares necesidades y circunstancias de cada Estado; pero también se resalta la importancia de reformar el Estado y fortalecer sus instituciones para mejorar el bienestar de toda la población, debido a varias causas que establecieron preocupaciones por sus modelos burocráticos tradicionales.

La primera de estas causas fue la crisis fiscal de los años ochenta, vinculada con la crisis de la deuda, que exigió a los gobiernos una reevaluación de las instituciones del Estado en función del presupuesto fiscal y de un manejo más sofisticado de la macroeconomía. La segunda fue la necesidad de que las economías sean más competitivas para que las empresas de la región puedan tener éxito en un mercado internacional caracterizado por la libertad de comercio y el libre movimiento de capitales que resultan de la globalización de la economía. La tercera fue el incremento de la pobreza, la desigualdad y la violencia social en la región, que el Estado tiene la responsabilidad de reducir. La cuarta causa responde a las nuevas inquietudes acerca del medio ambiente. Éstas incluyen la necesidad de preservar la biodiversidad, que constituye un activo excepcional de la región cuyo valor económico aumenta cada vez más, y superar el círculo vicioso que se crea entre la degradación del medio ambiente y la pobreza. La quinta causa responde a la necesidad de incorporar los nuevos conocimientos económicos y utilizar las enseñanzas recogidas de la experiencia económica internacional de estos últimos años. Por último, pero no menos importante, es la necesidad de consolidar y profundizar la democracia, para lo cual los procesos de descentralización han constituido medios para lograrlo, a partir de impulsar la reformas del Estado con los consecuentes logros que permiten atender a todas las causas antes señaladas y generar mayor credibilidad respecto a un Estado al servicio del ciudadano.

3Considerando lo antes señalado, abordaremos la reforma del Estado, referida a la descentralización en el Perú, la cual constituye, de manera práctica, una forma de organizar y estructurar la representación del Estado en su territorio vinculando la gobernabilidad de este con las necesidades y expectativas de sus poblaciones en la procura de mejorar sus condiciones de vida sobre la base de reglas y normas que aseguren una convivencia adecuada.

Estudios realizados sobre la descentralización mencionan que este tipo de reforma del Estado emerge con diferentes enfoques. Iván Finot (2001), refiere que: “...la descentralización parece particularmente apropiada para facilitar la competitividad: sólo a través de ella sería posible la adecuación del aparato estatal a las tendencias descentralizadoras y desconcentradoras propias de una nueva forma de producir. Y tan importante como esto: la descentralización sería el medio por excelencia para que el Estado desempeñara las nuevas funciones que le corresponden en forma eficiente, pues ella permitiría, además de una mayor eficiencia fiscal: (i) una mejor adecuación de la provisión de servicios públicos a las diferencias territoriales, (ii) la descongestión de la administración pública y (iii) una mayor participación

4ciudadana en los procesos de asignación y control del gasto”. Esta referencia es la que más se ajusta al tema central de este documento, es decir, a la importancia de la descentralización administrativa del Estado en una etapa de desarrollo de la gestión descentralizada.

1.1 La descentralización como parte de la reforma del Estado

3) La descentralización, tal como sostiene Prélot, responde, fundamentalmente, a las siguientes características: “1.º Una pluralidad de órganos de decisión y de centros particulares de intereses; 2.º Una dirección de estas instituciones por autoridades propias, de carácter dependiente o semiindependiente (reflejado con frecuencia en el modo de su designación); 3.º Una sujeción de estas autoridades a un control cualificado (tutela)” Prélot, M. Institutions politiques et droit constitutionnel, París, 1972, p. 241. Citado por: Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional. Madrid: Tecnos, 1978, p. 46.

4) Serie 12 Gestión Pública (ILPES). Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Iván Finot (2001)

14 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

5Otro aporte es el reciente estudio “Estado de Derecho y los Procesos de Descentralización en Países Andinos” (en el que se incluye un análisis comparativo de países como Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú). Entre sus conclusiones más importantes sobre el proceso de descentralización señala que “La descentralización distribuye equilibradamente la centralidad existente, así como crea nuevas centralidades, en la perspectiva del equilibrio democrático del poder. En esa perspectiva, se debe considerar las tres dimensiones existentes: la horizontal al interior de cada nivel para contrarrestar los presidencialismos bajo sus múltiples formas; la vertical entre cada uno de los niveles con la finalidad de ampliar las bases sobre las cuales descansa el poder; y la paralela en el territorio para afianzar una democracia territorial. En los cuatro países andinos existen procesos de descentralización con progresos muy heterogéneos dependiendo esto de las dinámicas internas”. Esto no hace más que afirmar que la descentralización tiene un desarrollo gradual, el cual avanza de acuerdo a la cultura política democrática e intereses de los diversos actores vinculados a dicho proceso en su condición de representantes de diversas voces de la sociedad.

La descentralización se manifiesta por los diversos niveles de desarrollo que se impongan a las dimensiones propias de su desenvolvimiento, de acuerdo a sus variantes teóricas de diversos tipos como la política, administrativa, económica, productiva, fiscal, entre otras denominaciones, las cuales se delimitan desde los enfoques constitucionales que rigen a los países democráticos, su marco normativo de desarrollo (leyes y reglamentos), la operatividad de éstos en las diversas realidades jurisdiccionales y la inercia de los actores involucrados directamente en dicho proceso. En ese sentido, la descentralización implica complejos retos y desafíos que afectan a los tres niveles de gobierno, justamente porque ha sido desarrollada en diferentes países para mejorar el conjunto del aparato estatal con el fin de elevar su capacidad de contribuir al crecimiento y al bienestar.

6El caso peruano, tuvo su respaldo en el Acuerdo Nacional , ligado al objetivo de alcanzar la democracia y el Estado de Derecho. La descentralización se convirtió en la octava Política de Estado, concentrándose en tres dimensiones: la política, administrativa y fiscal (económica). Cabe precisar que el Acuerdo Nacional no sólo aporta a dicho proceso un valor específico como política de Estado, sino que considera a este proceso como parte de su enfoque general y transversal para el logro de otros de sus objetivos como es la equidad y justicia social, la competitividad del país, y lograr un Estado eficiente, transparente y descentralizado. Esto se refleja de manera directa o relacionada a cada una de las treinta políticas de Estado restantes; dirigidas a fortalecer al país como Estado unitario y descentralizado.

En el Perú, después de ocho años de iniciado el proceso de descentralización (marzo de 2002), podemos decir que el principal hito de sostenibilidad normativa de dicho proceso se sustenta en la reforma constitucional (Capítulo XIV del Título IV), que la define como una forma de organización democrática, constituyéndose una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo del país.

La Ley de Bases de la Descentralización (LBD) Ley Nº 27783 (modificada por las Leyes Nº 27950, 28139, 28379, 28505 y 28543), establece que el proceso se sustenta y rige por los siguientes principios generales: permanente, dinámica, irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual; todo ello para cumplir con la finalidad de lograr un desarrollo

5) Los datos del presente documento se han desarrollado sobre la base de los insumos y trabajo realizado en el certamen denominado del Diálogo Regional “Estado de Derecho en el Marco de la Descentralización en los Países Andinos”, organizado por INWENT en el marco del Programa CAPACIDES (Lima, 30/31/setiembre/2009).

6) Se dio en el marco de un diálogo nacional para lograr un acuerdo que "…sirva de base para el proceso de consolidación de la democracia, la afirmación de la identidad nacional y el diseño de una visión compartida del país a futuro...". Y ha servido para acordar políticas de Estado que otorguen la estabilidad que el país requiere para alcanzar un desarrollo sostenido. (Referencia: web site del Acuerdo Nacional, www.acuerdonacional.gob.pe)

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integral armónico y sostenible del país, además de cumplir con los objetivos político, administrativo, social, ambiental y económico, establecidos en la referida ley (Art. 3º y 6º de la LBD).

Gráfico 1. Objetivos del proceso de descentralización en el Perú

7) Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralización 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009; presentado el 12 de junio de 2009 ante la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del Estado del Congreso de la República.

A NIVEL ADMINISTRATIVO

A NIVEL ECONÓMICO

A NIVEL AMBIENTAL

A NIVEL SOCIAL

A NIVEL POLÍTICO DESCENTRALIZACIÓN

Además, el proceso de descentralización constituye uno de los pilares fundamentales de la reforma del Estado peruano, pues con la transferencia de competencias y recursos (y la descentralización en general) no solamente cambian los gobiernos locales y regionales, sino también el gobierno nacional; es decir, la descentralización significa un cambio importante en la forma de visualizar el desarrollo, ya no a partir de la suma de perspectivas sectoriales, sino de las potencialidades territoriales de las actuales jurisdicciones (departamentos, provincias y distritos).

En esa perspectiva, los actores del proceso deben asumir un rol que permita consolidar la descentralización, odentificando los logros y rescatando las críticas, fortaleciendo su institucionalidad y mejorando los aspectos débiles, propiciando un desarrollo con equidad y teniendo en cuenta las evidencias que reflejan el nivel de madurez y confianza que se forma en torno al proceso; pero siempre con la lógica de construir, apoyar, fortalecer, mejorar, contribuir, desarrollar, establecer todo aquello que permita que las políticas públicas sean las adecuadas para el logro de los resultados esperados por la descentralización.

EI Informe Anual del Proceso de Descentralización, presentado al Congreso de la República respecto al 2008- 2009, menciona que “la descentralización sin duda está madurando, sus actores están aprendiendo a gestionar y ahora es cuestión de articular las piezas de un mosaico que necesariamente se desarrolla en forma desigual, como desiguales

7son las capacidades y potencialidades de nuestro sistema institucional y de nuestro territorio” .

16 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Capítulo II

Los aspectos generales de la descentralización en el Perú

A partir de lo anteriormente mencionado, pasamos a desarrollar los aspectos generales del modelo peruano de descentralización, de manera especial en la dimensión administrativa (punto de mayor interés en este trabajo por su vinculación con la gestión descentralizada), nos apoyaremos en la normatividad vigente y su adecuada utilización, así como en la tendencias y perspectivas de dicha dimensión en el actual contexto del proceso peruano.

Somos un país que en sus más de 180 años de vida republicana, en diversos momentos ha intentado descentralizarse, (las Constituciones de 1823, 1828, 1856, 1867, 1920, 1933 y 1979 incluyeron la descentralización, pero desde sus inicios optó por un modelo de Estado unitario.

Ante dicho contexto histórico, en los tres últimos decenios se comienza a impulsar, desde diferentes ámbitos políticos y sociales, la necesidad de descentralizar y regionalizar el país (aunque en el decenio del 90 tuvo una transición y transitoriedad injustificada), manteniendo un enfoque unitario y centralista.

A partir del 2001, las fuerzas vivas del país manifestaron la intención de apostar por un proceso de descentralización, como parte de la reforma del Estado peruano. Ello se concretó mediante una reforma constitucional que se estableció mediante la Ley N° 27680 – Ley de Reforma Constitucionall (Capítulo XIV del Título IV).

En dicha reforma normativa se establece modificaciones importantes, que para la dimensión administrativa son pertinentes considerar.

La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales (Art. 188°,Constitución Política del Perú).

El ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones (aún inexistentes) y departamentos. El ámbito local de gobierno son las provincias, distritos y centros poblados. Esto en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación (Art. 189° CPP).

Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas, entre otros, de manera administrativa. La ley determina las competencias y facultades adicionales, así como los incentivos especiales de las regiones así integradas. Mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí. La ley determinara esos mecanismos (Art. 190º CPP).

Dota a los gobiernos regionales de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (Art. 191º CPP). Además, les indica que promueven el desarrollo y la economía regional,

2.1 El Estado peruano: unitario y descentralizado

17Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

fomenten las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo (Art. 192°, CPP).

Respecto a las municipalidades provinciales y distritales como órganos de gobierno local, indica que también tienen autonomía política, económica y administrativa (Art. 194°, CPP). Asimismo, los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía locales, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (Art. 195°, CPP). Además, las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local; brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a Ley (Art. 197°, CPP).

Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la República. Además, los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, conforme a ley (Art. 199°, CPP).

Lo antes descrito, reafirma que el Perú decidió, a través de su Carta Constitucional, por un Estado unitario y descentralizado (Art. 43º CPP), a través de tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) dotados de autonomía.

Un análisis conjunto de las referidas disposiciones permite sostener que el Estado peruano no es “unitario descentralizado”, sino “unitario y descentralizado”. La diferencia entre uno y otro caso no es un simple juego de palabras. Encierra profundas diferencias en lo que a la distribución horizontal del poder respecta. Un Estado “unitario descentralizado” es meramente un Estado unitario complejo; es decir, aquel en el que la descentralización solamente se presenta en un ámbito administrativo, mas no en un ámbito político. En dichos estados, las entidades descentralizadas no gozan de verdadera autonomía, pues si bien tienen importantes potestades reglamentarias y ejecutivas, éstas, finalmente, reducen su cometido a la ejecución de las leyes estatales. Sin embargo, nuestra Constitución no sólo ha conferido a los gobiernos descentralizados (gobiernos regionales y locales) autonomía administrativa, sino también económica, y, lo que es más importante, autonomía política. Esta última se traduce, de un lado, en la elección de sus órganos por sufragio directo (artículo 191º de la Constitución), y, de otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley (artículos 192º y 200º de la Constitución). Esto es, un Estado en el que la descentralización, al alcanzar una manifestación político-normativa, fundada en el principio constitucional de la autonomía, prevista en los artículos 191º y 194º de la Constitución, acepta la convivencia de subsistemas

8normativos (del nacional con los niveles: regional y local) .

Estos aspectos sobre la condición de Estado unitario y descentralizado, tienen fuerte vinculación para la gestión descentralizada y, principalmente, para que lo administrativo se fundamente en un ejercicio adecuado de las competencias exclusivas, compartidas y delegadas de acuerdo a lo estipulado en las leyes y su desarrollo normativo que regulan dicho ejercicio para cada nivel de gobierno.

8) Sentencia del Tribunal Constitucional. En Lima, a los 27 días del mes de setiembre de 2005, sobre Petitorio referido a declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ordenanza Regional N.º 031-2005-GRC/CRC y la inconstitucionalidad de las Ordenanzas Regionales Nos. 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CRGRH.

18 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

2.2 Ordenamiento territorial

Su relación con la organización territorial

Desde el punto de vista conceptual, el ordenamiento del territorio es la proyección en el espacio de las políticas sociales, culturales, ambientales y económicas de una sociedad, que determina el modelo territorial adecuado para el estilo de desarrollo del ámbito.

Desde el punto de vista metodológico, el ordenamiento territorial se considera como un instrumento de la planificación territorial basada en el uso sostenible de recursos (potencialidades del suelo, los recursos naturales y actividades humanas), la cual promoverá y orientará la ocupación racional del territorio y el desarrollo de ciudades (desarrollo físico espacial, la organización y localización de los asentamientos poblacionales y desarrollo económico y social).

En esa perspectiva, la Reforma Constitucional (Ley N° 27680) establece que el territorio de la república está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a escala nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando su unidad e integridad (Art. 189º, CPP).

Lo propuesto en cuanto a división jurisdiccional del territorio, deja la tarea pendiente de la regionalización, que está dispuesto para definir las llamadas regiones que se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, formando unidades geoeconómicas sostenibles; esto último es para muchos especialistas la principal medida de análisis para viabilizar las diversas propuestas que se puedan constituir en región, lo cual se tiene que decidir a partir de un proceso de democracia directa como es el referéndum.

Es decir, podemos indicar que dentro de la descentralización el ordenamiento territorial está vinculado a la integración y desarrollo territorial a partir de los aspectos vinculados a su regionalización (constitución de regiones, juntas de coordinación interregional y otras formas de coordinación) y municipalización territorial (mancomunidades, fusión, espacios provinciales y distritales para el desarrollo económico local, centros poblados) y su articulación vertical y horizontal para impulsar el desarrollo integral, armónico y sostenible del país (finalidad de la descentralización. Art. 3º de la Ley N° 27783-LBD).

Dicho ordenamiento territorial además de respetar los ámbitos nacional, regional y local, debe considerar los objetivos establecidos en la descentralización a nivel político, económico, administrativo, social y ambiental (Art. 6° de la LBD). Sin dejar de lado que para la integración y desarrollo territorial debemos también considerar otros aspectos de manera específica como lo relacionado a factores demográficos, físicos, fiscales y culturales.

Aprovechando lo antes descrito, el reto también es establecer una clara relación entre lo ambiental y el ordenamiento territorial; pues se vinculan desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo, por ejemplo cuando se define a las regiones como unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos sociales e institucionales, integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y cultural, que comporten distintos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos regionales.

19Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Su relación con la demarcación territorial

El ordenamiento territorial también está relacionado a la demarcación del territorio, que, de acuerdo a ley, se define como el proceso técnico geográfico mediante el cual se organiza el territorio a partir de la definición y delimitación de las circunscripciones político administrativas a escala nacional. Tiene como objetivo definir circunscripciones territoriales a escala distrital, provincial y departamental, que garanticen el ejercicio del gobierno y la administración, y faciliten la formación de las regiones. Por ello, se conjuga como una variable territorial muy relacionada a su organización y sus procesos referidos a regionalización y municipalización.

En esa lógica el ordenamiento territorial, en lo específico, se vincula a las acciones técnicas de demarcación territorial que son definidas como las creaciones, fusiones, delimitaciones y redelimitaciones territoriales, traslados de capital, anexiones de circunscripciones, centros poblados. Ello se debe hacer sobre la base de un diagnóstico y zonificación que incluye estudios territoriales de evaluación y análisis de las interacciones físicas, culturales y económicas, las cuales transforman, estructuran y finalmente organizan la dimensión espacial o geográfica de las circunscripciones político-administrativas (regiones, departamentos, provincias y distritos). Siendo importante para su comprensión considerar lo dispuesto en la Ley de Demarcación y Organización Territorial -Ley N° 27795- y lo establecido en el Plan Nacional de Demarcación Territorial para el año 2008 (RM N° 252 y 280-2008-PCM).

Siendo el ordenamiento territorial un tema de alto interés, es necesario mencionar los desafíos que se tienen que enfrentar en el Perú: i) La regionalización como proceso para generar una mayor eficiencia de nuestro territorio (mecanismos promotores: juntas de coordinación interregional y las diversas iniciativas de integración) a partir de las actuales instancias de gobierno regional, pasando por las regiones piloto (o las denominaciones de mancomunidad regional) y llegar de manera directa o indirecta a las regiones constituidas; ii) La municipalización, aquí incluimos temas como su configuración vertical en la que es preciso analizar las relaciones entre lo provincial, lo distrital y sus respectivos centros poblados, a lo que se adiciona la configuración horizontal donde es necesario generar vías que permitan una adecuada fusión de municipios y funcionamiento de las mancomunidades o aprovechar las zonas conurbadas; iii) Atender con prioridad la poca delimitación territorial existente a escala provincial y distrital, pues el avance o no de ello puede ser contraproducente para lo planteado anteriormente.

Debemos indicar que existen temas compartidos entre niveles de gobierno en materia de ordenamiento territorial, esto en concordancia con lo estipulado en el Art. 53º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales- Ley Nº. 27867, cuando se considera que dicho nivel de gobierno debe formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los gobiernos locales; asimismo, planificar y desarrollar acciones de ordenamiento y delimitación en el ámbito territorial, en armonía con las políticas y normas de la materia. Y en el caso del nivel local, tenemos lo dispuesto en el Art. 73° de la Ley Orgánica de Municipalidades -Ley N° 27972- en aspectos relacionados a los planes referidos a la organización del espacio físico y uso del suelo, promoción y conservación del ambiente, desarrollo y economía local.

Cabe resaltar que el ordenamiento territorial se aborda en este documento, porque ayuda a vislumbrar lo importante que resulta para la descentralización pasar de un enfoque sectorial (predominante en un Estado centralista) a uno territorial, y además para impulsar la forma de pensar una gestión descentralizada en el país (que liga la dimensión administrativa con el aspecto territorial).

20 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

2.3 Niveles de gobierno

Gráfico 2. Representación del Estado y jurisdicciones territoriales

Para tratar este aspecto, debemos entender que el gobierno es el Estado en acción, ya que es el conjunto de órganos directivos del Estado en los niveles nacional y territorial (en el caso del Perú, regional y local). Dichas instituciones constituyen la unidad de acción y decisión mediante la cual se formulan, expresan y realizan las políticas territoriales y sectoriales, entre otras, que conducen la orientación del Estado.Ahora el trabajo ligado a la administración del Estado implica algunas consideraciones; entre ellas, cómo lograr que la acción estatal esté presente en todo el territorio nacional y dé respuesta a las necesidades de las poblaciones que no pueden ser atendidas directamente desde el centro del Estado. Por ello es que debemos considerar lo indicado por Lira (2003), cuando afirma que “dentro del subsistema territorial, el desarrollo de cada región o localidad depende fundamentalmente de las tendencias de crecimiento y desarrollo, que se dan en las otras regiones o localidades, ya que éstas son subsistemas muy abiertos. Por lo tanto, las regiones y localidades como subsistemas abiertos, deben analizarse teniendo en cuenta tanto el sistema en su totalidad como a las partes que lo componen ya que la realidad de las regiones y localidades es multiescalar. Así, las regiones y localidades se pueden caracterizar con referencia a sí mismas, a otras unidades del mismo conjunto, a la

9estructura del conjunto, a las subunidades y a las superunidades”

Esto permite visualizar la importancia de configurar el Estado territorialmente por niveles de gobierno y con mucha mayor razón cuando tenemos un proceso de descentralización en curso cuya finalidad es el desarrollo integral, armónico y sostenible del país.

De acuerdo a la Constitución Política del Perú, los niveles de gobierno representan al Estado para las diversas circunscripciones territoriales que se reconocen en ella; así tenemos que para provincias y distritos es el gobierno local, para regiones y departamentos es el gobierno regional y para el país es el gobierno nacional (Art. 189°, CPP).

9) Serie 44 Gestión Pública (ILPES) La Cuestión Regional y Local en América Latina. Luis Lira Cossio

Niveles de gobierno Ámbito de territorio

PAÍS

REGIÓN O DEPARTAMENTO

PROVINCIAS, DISTRITOS O

CENTROS POBLADOS

NACIONAL

REGIONAL

LOCAL

21Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

El mandato del gobierno se ejerce de preferencia con base al interés público, por lo que en un Estado 10descentralizado debe apuntar hacia objetivos similares , en la lógica de contribuir a la finalidad del desarrollo del

país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno en beneficio de la población.

La Ley de Bases de la Descentralización (LBD) ha previsto diversos tipos de competencias de aplicación de cada nivel de gobierno (Art. 13º LBD), pudiendo ser exclusivas cuando el ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno de acuerdo a la Constitución y la ley. Luego tenemos las compartidas cuando en el ejercicio intervienen dos o más niveles de gobierno compartiendo fases sucesivas de los procesos implicados, y por último, las delegables que son las que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la Ley. Es importante tener ordenada la distribución de competencias por nivel de gobierno a fin de evitar los conflictos de competencias y duplicidades en su accionar entre éstos, los cuales de existir se deben resolver en el Tribunal Constitucional (Art. 16º LBD).

Todo esto generó la tarea de asignación conveniente de las competencias exclusivas y compartidas, las cuales se hacen a partir de lo dispuesto en cada ley orgánica de los respectivos niveles de gobierno (está en proceso, pues se están haciendo matrices de delimitación de competencias por nivel de gobierno, las cuales serán aprobadas según lo dispuesto en el D.S. Nº 049-2009-PCM); para realizar esto se debe considerar lo dispuesto en el Art. 14º de la LBD respecto a los criterios de asignación y transferencia de competencias (principalmente para las compartidas y delegadas).

Gráfico 3. Competencias de los niveles de gobierno en el Perú y su criterio de asignación

10 “(...) no resulta contrario ni a la garantía institucional de la autonomía municipal ni tampoco al principio de legalidad en materia tributaria; por cuanto, en un Estado descentralizado como el peruano, los distintos niveles de gobierno deben apuntar a similares objetivos, de modo que el diseño de una política tributaria integral puede perfectamente suponer –sin que con ello se afecte el carácter descentralizado que puedan tener algunos niveles-, la adopción de mecanismos formales, todos ellos compatibles entre sí, lo que implica que un mecanismo formal como la ratificación de ordenanzas distritales por los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de una política tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad que consagra el artículo 74° de la Constitución”. (Referencia: STC 0007-2001-AI/TC).

Para cada nivel de gobierno

2 o más niveles de gobierno

Un nivel de gobierno delega a otro

Gobierno más cercano a la población

Capacidad degestión efectiva

Transferencia conrecursos asociados

Actuación oportunay eficiente

Exclusivas

Compartidas

Delegables

Subsidiaridad

Selectividad yProporcionalidad

Provisión

Concurrencia

COMPETENCIAS

Conforme a la Constitución y la Ley

Efectuadas Gradualmente

CRITERIOS DEASIGNACIONES Y

TRANSFERENCIAS

22 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Nivel de gobierno nacional

Nivel de gobierno regional

Este nivel es entendido como Poder Ejecutivo (Art. 25° LBD), el cual se organiza en un régimen jerarquizado y desconcentrado cuando corresponda, evitando la duplicidad y superposición de funciones, ejerciendo con imparcialidad y neutralidad los poderes que les han sido transferidos. Las entidades del Poder Ejecutivo deben ejercer sus competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por los otros niveles de gobierno, desempeñando sus competencias exclusivas no pudiendo delegar ni transferir las funciones y atribuciones inherentes a ellas (Título Preliminar. Art. V. Principio de Organización e Integración y Art. VI. Principio de Competencias. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,LOPE, Ley N° 29158). El Gobierno Nacional tiene jurisdicción en todo el territorio de la república (Art. 7° LBD), siendo su sede la capital de la república (Art. 25° LBD).

El Gobierno Nacional tiene como competencias exclusivas, por un lado diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno; y por el otro, ejercer -pudiendo desconcentrar pero no delegar- las funciones y atribuciones inherentes a Relaciones Exteriores; Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas; Justicia, con excepción de la administración de justicia; Orden Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras; Administración Tributaria de alcance nacional y endeudamiento público nacional; Régimen de Comercio y Aranceles; Regulación de la Marina Mercante y Aviación Comercial; Regulación de los Servicios Públicos de carácter y alcance nacionales; y otras que le señale la Ley, conforme a la Constitución Política del Perú. Además, se plantea que toda función, actividad, competencia, proyecto, empresa o activo que no hubiera asignado expresamente a otros niveles de gobierno corresponde al Poder Ejecutivo (Art. 4° LOPE, Ley N° 29158).

Para que el Gobierno Nacional pueda desarrollar dichas competencias, se le ha asignado las siguientes funciones: 1. Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento; 2. Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en concordancia con las políticas de Estado (especialmente las del Acuerdo Nacional); 3. Establecer relaciones, buscar el consenso, prestar asistencia técnica y desarrollar mecanismos de cooperación con todas las entidades de la administración pública; 4. Implementar la coordinación con los gobiernos regionales y locales, con énfasis en las competencias compartidas; 5. Otras funciones que le asignan las leyes.

Dichas funciones las realiza el Gobierno Nacional a través de los ministerios, de acuerdo al Art. 23° de la LOPE, consignándolas como funciones generales, funciones para el ejercicio de las competencias exclusivas, y funciones para el ejercicio de las competencias compartidas.

Por último, desde la dimensión administrativa intergubernamental del proceso, en tanto dure la transferencia de competencias sectoriales, de acuerdo con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y demás normas pertinentes, el Poder Ejecutivo, a través de sus dependencias, seguirá ejecutando aquéllas que aún no han sido transferidas a los gobiernos regionales y gobiernos locales (Cuarta Disposición Transitoria, LOPE). Esto se hace sobre la base de las competencias compartidas del Gobierno Nacional que se rigen por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y las leyes especificas de organización y funciones de los distintos sectores (ministerios) que lo integran (Art. 27° LBD).

En el caso de los gobiernos regionales, éstos se han iniciado sobre la base de los departamentos vigentes al inicio de la reforma descentralista y la Provincia Constitucional del Callao. Se precisa que en el departamento de Lima se da una

23Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

consideración especial porque es el única circunscripción donde existen tres gobiernos regionales: Callao, Lima (que agrupa a todas las provincias del departamento, excepto Lima Metropolitana y Callao) y el Régimen Especial de Lima Metropolitana (Art. 198° CPP). Esta configuración marca el inicio del proceso de regionalización, el cual se deberá consolidar con la constitución de las regiones, que está sometida a la decisión de los pueblos y que mediante referéndum decidirán integrarse entre dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a Ley, sobre cuyas circunscripciones se establecerán y organizarán en gobiernos regionales (en concordancia con el Art. 28º LBD).

En el actual contexto, el gobierno regional es ejercido por el órgano ejecutivo de la región (hoy departamentos), de acuerdo a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitución Política y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - LOGR (Art. 31º LBD), siendo su sede la capital del departamento respectivo (Art. 32º LBD). Además los gobiernos regionales tienen subregiones preexistentes que han mantenido su vigencia, estructura y competencias administrativas conforme a las normas de su creación. En virtud de ello, los gobiernos regionales al momento de la aprobación de su organización interna, tuvieron en cuenta la situación de las mismas (Sexta Disposición Transitoria, LBD). A fin de proceder en el marco de sus autonomía administrativa y lo que dispone la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales -Ley N° 27867- (LOGR) en cuanto a su estructura, organización, competencias y funciones, se define la organización democrática, descentralizada y desconcentrada del Gobierno Regional conforme a la Constitución y a la Ley de Bases de la Descentralización.

La LOGR establece que los gobiernos regionales son personas de derecho público, con autonomías política, económica y administrativa en asuntos de su competencia (Art. 2º LOGR), cuya finalidad esencial es fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo a los planes nacionales, regionales y locales de desarrollo (Art. 4º LOGR).

Es importante remarcar que el desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos, de desarrollo económico social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos e igualdad de oportunidades (Art. 6º LOGR).

Con esa orientación sobre desarrollo regional, se deberán establecer las políticas y gestión regionales, teniendo como principios la participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, concordancia de políticas regionales, especialización de las funciones de gobierno, competitividad e integración.

Esto permitirá contribuir al desarrollo de la gestión regional que implicará el redimensionamiento gradual del gobierno nacional, la transferencia continua de competencias y funciones a los gobiernos regionales, fortalecimiento de sus capacidades e incremento de sus recursos; el respeto en materia de sus competencias constitucionales y exclusivas, la coordinación y complementariedad respecto a las competencias compartidas y la creciente integración espacial de ejes de desarrollo (Art. 8º LOGR). Dicha gestión regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazos, así como el Plan Anual y el Presupuesto Participativo, aprobados de conformidad con las políticas nacionales con la consideración de un Estado Unitario y Descentralizado (concordado con Art. 32º LOGR).

Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada24

Para el logro de esas responsabilidades el gobierno regional cuenta con un Consejo Regional (órgano normativo y fiscalizador, integrado por consejeros regionales, los cuales eligen entre ellos a un consejero delegado que convoca y

11preside sus sesiones, también los representa y tramita sus acuerdos), la Presidencia Regional (órgano ejecutivo, se organiza en gerencias regionales coordinadas y dirigidas por un gerente general), y el Consejo de Coordinación Regional (órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades).

Los gobiernos regionales como parte del Estado unitario y descentralizado, y en ejercicio de su autonomía política, pueden emitir normas y disposiciones regionales a través de sus órganos de gobierno; así tenemos que el Consejo Regional emite ordenanzas regionales (para asuntos de carácter general, la organización y administración del gobierno regional y reglamenta materias de su competencia) y acuerdos de Consejo Regional (los cuales expresan decisiones sobre asuntos internos, de interés público, ciudadano o institucional o declara voluntad de practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional); por otro lado, la presidencia regional emite decretos regionales (que establecen normas reglamentarias para la ejecución de las ordenanzas regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la administración regional y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés ciudadano) y resoluciones regionales (norman asuntos de carácter administrativo, son de tres niveles: ejecutiva regional, gerencial general regional y gerencial regional). De estas normas, las ordenanzas y decretos regionales pueden impugnarse mediante los mecanismos de acción de inconstitucionalidad y acción popular, respectivamente, en la vía correspondiente; respecto a las resoluciones regionales pueden impugnarse en vía administrativa y contenciosa – administrativo, con arreglo a ley (referencia: Título III, Capitulo I Régimen Normativo de la LOGR).

Para proporcionar contenido a la gestión regional, los gobiernos regionales definen, norman, dirigen y gestionan sus políticas regionales y ejercen sus funciones generales (normativa y reguladora, planeamiento, administrativa y ejecutora, promoción de las inversiones, supervisión, evaluación y control) y específicas (en 18 materias, del Art. 47º al 64º LOGR) en concordancia con las políticas nacionales y sectoriales.

Un aspecto a resaltar, desde el enfoque administrativo, es que existe la posibilidad de gestión común de los servicios públicos regionales En caso de existir continuidad de regiones colindantes, dichos servicios deben ser gestionados por regímenes de gestión común con base a los criterios de proporcionalidad de la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo público debe aportar (Art. 71° LOGR), esto puede ayudar en las estrategias de articulación interregional que se han previsto principalmente para posibilitar la integración territorial (que también rige para formación de regiones).

La LOGR también prevé un régimen especial sólo para el caso de Lima Metropolitana, pues indica que en dicho ámbito provincial las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima (a través de una Comisión Bipartita de Transferencia, según el Art. 69° LOGR). Dicha representación del Estado en la jurisdicción de Lima Metropolitana, posee autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. En ese sentido, se dispuso que toda mención contenida en la legislación nacional, que haga referencia a los gobiernos regionales, deba entenderse que también rije para la Municipalidad Metropolitana de Lima, en lo que le resulte aplicable (Art. 65º LOGR).

11) Presidido por un presidente regional, elegido por sufragio directo conjuntamente con un vicepresidente por un periodo de cuatro años

25Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Nivel de gobierno local

El nivel local ejerce un rol del Estado en las circunscripciones territoriales provinciales y distritales, considerando también a los centros poblados (Art. 189º CPP). Es así que las municipalidades provinciales y distritales, como órganos del gobierno local, tienen la suficiente autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Se circunscribe principalmente a promover el desarrollo y la economía locales, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (Art. 194º y 195º CPP).

Además, las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a Ley(Art. 197º CPP).

La Constitución Política del Perú (CPP) también hace menciones específicas, como es el caso de las municipalidades de centros poblados y la Municipalidad Metropolitana de Lima en el sentido que ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima y las municipalidades de frontera, las cuales tienen un régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades (Art. 198 CPP).

La Ley de Bases de la Descentralización (LBD), define a las municipalidades como los órganos de gobierno local que se ejercen en las circunscripciones provinciales y distritales de cada una de las regiones del país, con las atribuciones, competencias y funciones que les asigna la Constitución Política, la Ley Orgánica de Municipalidades y dicha Ley. Asimismo, reafirma que en la capital de la república el gobierno local lo ejerce la Municipalidad Metropolitana de Lima y que en los centros poblados funcionan municipalidades, conforme a dicha Ley (Art. 40º LBD).

Respecto a las competencias de las municipalidades, se le asignan las siguientes: i) competencias exclusivas comunes a todas las municipalidades distritales y provinciales, sin diferenciar ubicación, población, capacidad de gestión o recursos; ii) competencias claramente diferenciadas entre las municipalidades distritales y provinciales; iii) competencias exclusivas para las municipalidades provinciales; iv) competencias diferenciadas para las municipalidades con regímenes especiales (Lima Metropolitana y municipalidades de frontera); v) competencias delegadas del gobierno nacional que pueden transferirse gradualmente mediante convenio; vi) funciones de competencias ejercidas en mancomunidades municipales; y vii) delegación de competencias y funciones a las municipalidades de centros poblados, incluyendo los recursos correspondientes (Art. 41º LBD).

Para el desarrollo de dichas competencias, se han establecido competencias municipales exclusivas y compartidas (Art. 42º y 43º LBD, respectivamente), las cuales para su distribución se deberá tener en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipalidades, según la jurisdicción provincial o distrital, precisando los niveles y funciones en cuanto a normatividad, regulación, administración, ejecución, promoción, supervisión y control.

A partir de ello se define a los gobiernos locales como entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización.

Este nivel de gobierno se expresa a través de gobiernos provinciales y distritales promotores del desarrollo local. Dichas municipalidades se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo, mientras que las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial (Título Preliminar. Art. I y III de la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley 27972).

26 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

En ese marco, los gobiernos locales tienen la finalidad de representar al vecindario, promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción, concordante al proceso de descentralización en el Perú. Se consolida en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado; conforme al criterio de subsidiariedad a partir de lo cual el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función. Por consiguiente, el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas de manera eficaz por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben realizar lo que puede ser ejecutado por los gobiernos locales (Título Preliminar. Art. IV y V de la LOM).

La Ley Orgánica de Municipalidades del 2003 trajo un nuevo rol para los gobiernos locales, la promoción del desarrollo local, que deberán ejercer las municipalidades provinciales y distritales con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones. También deben considerar que el proceso de planeamiento local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos; promoviendo las políticas públicas locales teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas en la ley orgánica respectiva. Todo ello a fin de promover el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. Deberá ser permanente e integral, en coordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objetivo de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su población (Título Preliminar. Art. VI, IX y X de la LOM).

Una de las variables con diversas opiniones de especialistas en municipalización, es la referida a los tipos de municipalidades; algunos los clasifican por factores demográficos, sociales, territoriales, entre otros; pero es importante remarcar que la LOM establece la siguiente tipología general para diferenciar las municipalidades en provinciales (jurisdicción sobre territorio de la respectiva provincia y el distrito de cercado) y distritales (sobre el territorio del distrito), reconociendo un régimen especial a las municipalidades de frontera (que funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados en zona de frontera) y la Municipalidad Metropolitana de Lima (Título XIII de la LOM). Mención especial merece las denominadas municipalidades de centros poblados, cuya jurisdicción la determina el respectivo concejo provincial, a propuesta del concejo distrital (Art. 2º y 3º de la LOM). Con respecto a este comentario también debemos tener en cuenta a las denominadas municipalidades rurales

Respecto a su organización, los gobiernos locales, tienen una estructura orgánica compuesta por el Consejo Municipal (órgano normativo y fiscalizador) y la alcaldía (órgano ejecutivo, ejercido por el alcalde como representante legal y máxima autoridad administrativa); además se cuenta con órganos de coordinación como son los consejos de coordinación local (provincial y distrital) y la Junta de Delegados Vecinales, pudiendo adicionalmente establecerse otros mecanismos de participación que aseguren una permanente comunicación entre la población y las autoridades municipales. Finalmente, es preciso resaltar que cada municipalidad tiene la facultad de organizar la administración de acuerdo a sus necesidades y presupuesto (Título II de la LOM).

Esa administración municipal adopta una estructura gerencial sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior; debiéndose regir por los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadanas, y por los contenidos de la Ley N° 27444- Ley General de Procedimiento Administrativo. En esa línea la estructura orgánica administrativa comprende la Gerencia Municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la

.

27Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

oficina de planeamiento y presupuesto. Se remarca que a diferencia del gobierno regional, cada gobierno local tiene la libertad para definir los demás órganos de línea, apoyo y asesoría que necesiten para el ejercicio de sus funciones de acuerdo a la LOM y a la disponibilidad económica y los límites presupuestales asignados para gasto corriente (Título III. Capítulo I. Subcapítulo I de la LOM).

Teniendo en cuenta la estructura administrativa adoptada, los gobiernos locales cumplen con la gestión municipal, considerando que la prestación de los servicios públicos locales pueden ser de gestión directa o indirecta, siempre que sea permitido por ley y que se asegure el interés de los vecinos, la eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control municipal, garantizándose el equilibrio presupuestario de la municipalidad.

La LOM también establece que los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a personas jurídicas nacionales o extranjeras para la ejecución y explotación de obras de infraestructura o de servicios públicos locales conforme a ley (son adoptadas por acuerdo municipal). Para ese fin las municipalidades pueden celebrar convenios de asesoría y de apoyo para el financiamiento con las instituciones nacionales de promoción de la inversión (Art. 32º y 33º de la LOM). Además, la gestión municipal deberá contribuir a promover el desarrollo económico de su circunscripción territorial y la actividad empresarial local con criterio de justicia social (Art. 36º LOM).

Otro aspecto ligado a la gestión municipal, es el relacionado a la actividad empresarial municipal, cuyas empresas se crean por ley a iniciativa de los gobiernos locales (acuerdo del concejo municipal), adoptando cualquiera de las modalidades previstas por la legislación que regula dicha actividad y su objeto es la prestación de servicios públicos municipales, con criterios que tengan en cuenta el principio de subsidiariedad del Estado (Art. 35º LOM).

Respecto al ordenamiento jurídico municipal, éste se desarrolla a partir de las normas emitidas por sus órganos de gobierno y administración municipal; así tenemos que el concejo municipal emite ordenanzas municipales (para asuntos de carácter general de mayor jerarquía, la organización interna, la regulación, administración y supervisión de servicios públicos y materias de su competencia; también crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por Ley, las cuales en caso de las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia) y acuerdos de concejo municipal (que expresan decisión sobre asuntos específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional). Por otro lado, la alcaldía emite decretos (mediante los cuales se establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas regionales, sancionan los procedimientos necesarios para la administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal) y resoluciones de alcaldía (que aprueban y resuelven asuntos de carácter administrativo).

La vía administrativa en este nivel de gobierno se agota cuando el alcalde tome una decisión al respecto (con excepción de los asuntos tributarios); terminada la vía administrativa proceden la acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (contra las ordenanzas municipales), la acción popular ante el Poder Judicial (contra los decretos de alcaldía) y la acción contencioso–administrativa (contra los acuerdos del concejo municipal que pueden ser reconsiderados de acuerdo a ley y el reglamento interno del concejo municipal, y también puede ser contra las resoluciones de alcaldía), de acuerdo a lo dispuesto en el Título III. Capitulo II. Subcapítulo I y III de la LOM.

Respecto a los presupuesto de los gobiernos locales, un tema a valorar son los presupuestos participativos anuales (que forman parte del sistema de planificación) como instrumentos de administración y gestión, los cuales se formulan,

28 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción (son aprobados por el concejo municipal). Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el Art. 197° de la Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los presupuestos participativos (Art. 53º de la LOM).

Cuando se analizan las materias de competencia municipal, encontramos que la LOM establece que el rol de las municipalidades provinciales comprende: a) planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial; b) promover, permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo local; c) promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos municipales (con base a externalidades o economías de escala en el ámbito provincial, pudiendo suscribir convenios con las distritales); d) emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y conservación del ambiente.

12Se resalta que para el caso de municipalidades conurbadas , los servicios públicos locales que sirven al conjunto de la aglomeración urbana, deberán contar con mecanismos de coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de dichos servicios entre municipalidades vinculadas (Art. 73º de la LOM).

De acuerdo a la condición de la municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones exclusivas señaladas en el Capítulo II del Título V de la LOM (del Art. 78º al 87 de la LOM), con carácter exclusivo o compartido, en las materias siguientes: 1) Organización del espacio físico – uso del suelo; 2) Servicios públicos locales; 3) Protección y conservación del ambiente; 4) Desarrollo y economía locales; 5) Participación vecinal; 6) Servicios sociales locales; 7) Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas (Art. 73º de la LOM). Por otro lado, debemos considerar que la LOM dispone que la asignación de estas competencias a las municipalidades provinciales y distritales, se realice de manera gradual de acuerdo a la normatividad de la materia, respetando las particularidades de cada circunscripción (De acuerdo a lo que dispone la Segunda y Cuarta Disposiciones Complementarias de la LOM).

Aprovechamos esta parte para llamar la atención que sólo para el nivel de gobierno local distrital se hace una mención específica al término de avocación, que indica que ante la falta de cobertura o imposibilidad temporal de prestar algún servicio de su competencia, pueden solicitar, de manera excepcional a la municipalidad provincial, cubrir de manera temporal la demanda de dicho servicio público. El servicio cubierto no deberá afectar la calidad ni el costo del servicio de la municipalidad demandante (Art. 77º de la LOM).

Como nivel de gobierno, las municipalidades cuentan con un “gran comodín” para el ejercicio de competencias y funciones, pues para atender las necesidades de los vecinos, podrán ejercer otras funciones y competencias no establecidas específicamente en la LOM o leyes especiales, de acuerdo a sus posibilidades y en tanto dichas funciones y competencias no estén reservadas expresamente a otros organismos públicos de nivel regional o nacional (Art. 87º de la LOM).

Otro aspecto que se da en el nivel local, como expresión de la descentralización en su dimensión política, es la participación y control vecinal; los vecinos intervienen de manera individual o colectiva en la gestión administrativa y de gobierno municipal a través de mecanismos de participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad con la Constitución y la respectiva ley.

12) Concepto de Conurbación

(Referencia: Enciclopedia ENCARTA).

, define una extensa área urbana resultante de la unión de varios núcleos urbanos originalmente separados. El término fue acuñado en 1915 por el geógrafo escocés Patrick Geddes en su libro Ciudades en evolución. Con él se hacía referencia a un área de desarrollo urbano donde una serie de ciudades diferenciadas entre sí habían crecido al encuentro unas de otras, unidas por intereses comunes, industriales o de negocios, o por un centro comercial o recreativo común.

29Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Es así que la LOM regula aspectos sobre la participación vecinal como el ejercicio del derecho a participar, la iniciativa en la formación de dispositivos municipales (los vecinos plantean la adopción de una norma legal de cumplimiento obligatorio), derecho de referéndum (para que el pueblo se pronuncie con carácter decisorio respecto a la aprobación o desaprobación de ordenanzas regionales, excepto de naturaleza tributaria), juntas vecinales comunales (se constituyen a propuesta del alcalde, de los regidores o a petición de los vecinos, se encargan de la supervisión de servicios públicos locales, cumplimiento de las normas y ejecución de obras municipales y otros servicios que se indiquen de manera precisa en la ordenanza de su creación), comités de gestión (coparticipación de los vecinos, para la ejecución de obras y gestiones de desarrollo económico, son establecidos por resolución municipal señalando los aportes de la municipalidad, los vecinos y otras instituciones), derecho de denunciar infracciones y a ser informado, cabildo abierto (instancia de consulta directa del gobierno local al pueblo, convocada con un fin específico), participación local del sector empresarial (los empresarios, en forma colectiva, participan en la formulación, discusión, concertación y control de los planes de desarrollo económico local); y por otro lado, los derechos de control vecinal como la revocatoria (siendo el mandato de alcaldes y regidores irrenunciable y revocable de acuerdo a las normas prevista en la Constitución y la ley en la materia) y la demanda de rendición de cuentas (Título III de la LOM).

Las municipalidades determinarán espacios de concertación adicionales a los previstos en la LOM y regularán mediante ordenanza los mecanismos de aprobación de sus presupuestos participativos (Decimosexta Disposición Complementaria de la LOM).

El nivel de gobierno local se descentraliza internamente a partir de la existencia de las municipalidades de centros poblados, que son creadas por ordenanza municipal que determina su delimitación territorial, régimen de organización interior, funciones que se le delegan, los recursos que se le asignan y sus atribuciones administrativas y económico–tributarias (Art. 128º de la LOM).

Tienen como requisitos previos a su creación: la solicitud de un comité de gestión, no hallarse dentro del área urbana, necesidad de servicios locales en el centro poblado y su eventual sostenimiento, opinión favorable del concejo municipal distrital, ordenanza municipal de creación quede consentida y ejecutoriada. Al respecto, es nula la ordenanza de creación en caso no se cumpla con los requisitos antes señalados (Art. 129º de la LOM) y además se debe considerar que no se pueden dictar ordenanzas de creación de municipalidades de centros poblados durante el último año del período de gestión municipal (Art. 135º de la LOM).

Los concejos municipales de centros poblados están integrados por un alcalde y cinco regidores, elegidos por cuatro años contados a partir de su creación. Son proclamados por el alcalde provincial, ratificando el resultado de las elecciones convocadas para tal fin, de acuerdo a la Ley N° 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados (Arts. 130º, 131º y 132º de la LOM).

Respecto a los recursos de los que dispondrán las municipalidades de los centros poblados, son los que están obligados a entregar las municipalidades provinciales y distritales, en proporción a su población y los servicios públicos delegados (éstos pueden incrementarse por acuerdo de los concejos municipales). Esa entrega se debe efectuar de manera mensual, bajo responsabilidad del alcalde y del gerente municipal correspondiente. Además la delegación de los servicios públicos puede implicar la facultad de cobrar directamente a la población los arbitrios. Esta percepción se

Municipalidades de centros poblados

30 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

entiende como la transferencia de recursos efectuada por parte de la municipalidad provincial o distrital, para cuyo efecto, deberá rendirse cuenta de los importes recaudados por arbitrios de manera mensual. La utilización de todos los recursos transferidos es de responsabilidad de los alcaldes y regidores de los centros poblados (Arts. 133º y 134º de la LOM).

Son aquellas que funcionan en las provincias o distritos limitrofes con un país vecino, por lo cual no pueden considerarse municipio de frontera una provincia o distrito que no tenga esa condición aún cuando pertenezca a la misma región (Art. 36º de la LOM). Dichas municipalidades pueden celebrar convenios y protocolos de integración con sus similares del país vecino. En este último caso con participación del Ministerio de Relaciones Exteriores. El objetivo es promover el intercambio de experiencias sobre la gestión municipal y planes de desarrollo conjunto, así como brindar o recibir apoyo financiero y asistencia técnica. Estas municipalidades participan de la distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo de Fronteras, teniendo como prioridad la implementación de planes de desarrollo sostenido de las fronteras (Arts. 136º, 137º y 138º de la LOM).

Además de las municipalidades provinciales y distritales, las de centros poblados y fronterizas, existen las llamadas municipalidades rurales, ubicadas en capitales de provincia o distritos cuya población urbana no es mayor que el 50% de su población total. Dichas municipalidades tienen a su cargo la promoción del desarrollo integral, particularmente el desarrollo rural sostenible (Art. 139º de la LOM). La denominación de municipalidad rural debe ser aprobada por el voto unánime o mayoritario del Consejo de Ministros (Novena Disposición Complementaria de la LOM).

Las municipalidades ubicadas en zonas rurales tienen competencias de municipalidades provinciales y distritales según corresponda, pero además tiene jurisdicciones adicionales relacionadas con la promoción de la gestión sostenible de los recursos naturales, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradación ambiental con la lucha contra la pobreza y la generación de empleo, en el marco de los planes de desarrollo. Para ejercer dichas funciones, la condición de municipalidad ubicada en zona rural es considerada para efecto de la distribución del Foncomún, canon u otras transferencias de recursos a favor de ellas (Arts. 140º, 141º y 146º de la LOM).

Es una municipalidad con un régimen especial otorgado según el artículo 198º de la Constitución y el artículo 33º de la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización; por los cuales ejerce competencias y funciones irrestrictas de carácter local metropolitano y regional; además ejerce jurisdicción exclusiva sobre la provincia de Lima (inclusive sobre las municipalidades distritales de esta jurisdicción). La LOM establece que para casos de discrepancias generadas por el fenómeno de conurbación provincial, la decisión final corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima (Arts. 151º, 152º y 154º de la LOM).

Para ello, los órganos metropolitanos son el Concejo Metropolitano (formado por el alcalde y los regidores), la Alcaldía Metropolitana (órgano ejecutivo, cuyo titular es el alcalde metropolitano, cuyas competencias y funciones son en

Municipalidades fronterizas

Municipalidades rurales

Municipalidad Metropolitana de Lima (MML)

31Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Nivel de Gobierno Descentralizado

CantidadJurisdicción

Territorial Observación

En el departamento de Lima coexisten tres gobiernos regionales: Lima, Callao y Régimen Especial de Lima Metropolitana.

Gobierno Regional

Gobierno Local

26

195

1 639

Departamento

Provincias

Distritos

Fuente. Instituto Nacional de Estadística e Informática

Denominada Municipalidad Provincial

Se puede llegar a desarrollar para jurisdicción territorial denominada región (una región se conforma de la unión de dos o más departamentos mediante referéndum).

Denominada Municipalidad Distrital

materia de administración económica y financiera, planificación y urbanismo, en materia educativa, cultural y recreacional, en materia de saneamiento ambiental; además de otras estipuladas en el Art. 160º de la LOM) y la Asamblea Metropolitana de Lima (órgano consultivo y de coordinación de la MML, también le corresponde las funciones del Consejo de Coordinación Regional; está presidido por el alcalde metropolitano e integrado por los alcaldes distritales y por representantes de la sociedad civil de la provincia, según reglamentación emitida por el Concejo Metropolitano). Además se prevé órganos de asesoramiento como: 1) La Junta de Planeamiento Metropolitano, la cual asesora en la formulación y evaluación de la planificación del desarrollo integral de la jurisdicción y en la gestión de los servicios públicos a su cargo. Es presidida por el alcalde metropolitano e integrada por los alcaldes distritales, los representantes de las reparticiones públicas, los delegados de las juntas vecinales comunales; 2) La Junta de Cooperación Metropolitana, que asesora en la gestión del desarrollo integral de la jurisdicción a su cargo; es presidida por el alcalde metropolitano e integrado por los representantes de las organizaciones sociales vecinales y de instituciones de cooperación internacional; y 3). Las Comisiones Especiales de Asesoramiento, que son órganos de asesoría ad-honorem constituidos por el alcalde metropolitano en los asuntos que estime necesarios (Arts. 153º, 156º, 157º, 158º, 159º, 160º, 162º, 163º, 164º y 165º de la LOM).

Las competencias y funciones metropolitanas especiales son en materia de: planificación, desarrollo urbano y vivienda; promoción del desarrollo económico social; industria, comercio y turismo; población y salud; saneamiento ambiental; transportes y comunicaciones; y seguridad ciudadana (Art. 161º de la LOM). Para dicho cometido, además de beneficiarse de los recursos transferidos y distribuidos por el Gobierno Nacional a las diversas municipalidades, se consideran las rentas metropolitanas especiales como las generadas por el Fondo Metropolitano de Inversiones (Invermet), así como las empresas municipales y organismos descentralizados que la formen, el íntegro de las rentas por concepto del cobro de peaje dentro de su jurisdicción, y las demás que determine la ley (Art. 166º de la LOM).

Finalmente la adecuada gestión del Estado, cuando este es unitario y descentralizado, se basa en un principio importante denominado subsidiariedad, el cual orienta en que las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanza mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente; es así que dicho principio supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del estado a la comunidad. Entonces en la búsqueda de la finalidad de la descentralización (desarrollo integral del país), el estado en sus tres niveles de gobierno podrá coordinar, articular y adecuar mejor sus políticas y planes para un mejor aprovechamiento de sus recursos según su realidad territorial.

Cuadro 1. Gobiernos descentralizados en el Perú

32 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

2.4 Relaciones de gobierno: lo asociativo y lo intergubernamental

Articulación horizontal gubernamental: lo asociativo institucional

En el nivel regional,

Las relaciones de gobierno se basan en la construcción de articulación horizontal y vertical, establecidas mediante aspectos formales y no formales, buscando el fin común, para su institucionalidad o el mejor desarrollo de sus políticas, planes, actividades y proyectos de interés de sus poblaciones. Las relaciones de gobierno son un

13elemento que en la actualidad se utiliza para generar cohesión territorial , a partir de las capacidades institucionales de quienes intervienen en dichas relaciones.

En esta consideración analizaremos cómo podemos aprovechar la normatividad vigente y los mecanismos e instrumentos que disponen los tres niveles de gobierno para lograr una articulación en beneficio de la colectividad.

Esta articulación es la que se desarrolla entre las instituciones que representan al Estado en un mismo nivel de gobierno, es decir, entre gobiernos regionales o gobiernos locales, lo cual es de mucha utilidad para abordar los temas de igual preocupación y aprender de los avances de cada uno, haciendo más efectiva la convivencia territorial. Esto permitirá que se puedan generar resultados óptimos en la representación del Estado que dichas instancias ostentan, en procura de mejorar el servicio al ciudadano, asegurando que se relacionen las actividades con eficacia, eficiencia, simplicidad, predictibilidad, continuidad, rendición de cuentas, prevención, celeridad, entre otros. Con ello se tendrá un Estado con mayor capacidad de respuesta institucional.

una primera relación de articulación horizontal es la integración territorial con el objetivo de constituir regiones. En ese sentido la Constitución Política dispone que dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí, los cuales se determinarían por Ley (Art. 190º CPP). Es así que la LOGR define relaciones de cooperación y coordinación entre los gobiernos regionales, orientados al proceso de integración y formación de regiones y coordinación de espacios macrorregionales (Art. 7º de la LOGR). Para esto, dichos gobiernos deben considerar su gestión orientándola a la formación de acuerdos macrorregionales que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economía competitiva (numeral 14, Art. 8º de la LOGR).

Uno de los mecanismos de articulación horizontal del nivel regional más usado es el denominado Juntas de Coordinación Interregional (JCI), que se forman de acuerdo a ley a iniciativa de los gobiernos regionales o del Consejo Nacional de Descentralización (hoy Secretaría de Descentralización – Presidencia del Consejo de Ministros). Los gobiernos regionales podrán establecer, por común acuerdo, dichas Juntas de Coordinación Interregional como espacios de coordinación de sus proyectos, planes y acciones conjuntas (de carácter interregional), las cuales se materializan mediante convenios de cooperación, procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo. El fin es consolidar los futuros espacios macrorregionales.

13) El concepto de cohesión territorial va más allá de la idea de cohesión económica y social tanto ampliándola como reforzándola. Desde el punto de vista de la política, el objetivo es ayudar a lograr un desarrollo más equilibrado reduciendo las disparidades existentes, impidiendo los desequilibrios territoriales y aumentando la coherencia tanto de las políticas nacionales y sectoriales que tienen una repercusión territorial como de la política regional y local. El objetivo también es mejorar la integración territorial y fomentar la cooperación interterritorial entre sus diversas jurisdicciones regionales y locales. (Referencia: V Congreso Internacional de Ordenación Territorial. Mesa Redonda 1 “Los Grandes Desafíos Territoriales de Europa”. Noviembre 2007- España. Joaquín Farinós Dasi. Departamento de Geografía /Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local. Universidad de Valencia)

33Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

A partir de la dación de la Ley N° 28997 las Juntas de Coordinación Interregional ya no sólo están integradas por dos o más gobiernos regionales, sino que deben incorporarse a los gobiernos locales provinciales de los departamentos integrantes. Esta norma se dio como una forma de democratizar más este espacio convirtiéndolo ya no sólo de articulación horizontal sino también vertical (aunque no está definido claramente el papel de estos gobiernos locales).

Esta modificación normativa se incorporó en la Ley N° 28274 - Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones (LII y CR), en la cual se establece como objetivo de la JCI la gestión estratégica de integración para la formación de regiones sostenidas y la materialización de acuerdos de articulación macrorregional, mediante convenios de cooperación dirigidos a conducir los proyectos productivos y de servicios, y alcanzar su integración para la formación de regiones. Estas JCI se formalizan a partir de la comunicación del acuerdo de los gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales a la Presidencia del Consejo de Ministros para su respectivo reconocimiento e inscripción (Art. 3º y 4º de la LII y CR).

La Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones – Ley N° 28274, establece que además de las funciones señaladas en el Art. 91º de la LOGR; las JCI ejercen las siguientes funciones en el ámbito de las jurisdicciones de los gobiernos regionales involucrados: 1) Definir los planes y estrategias para la integración que conduzcan a la formación de regiones; 2) Promover, diseñar y gestionar los proyectos de inversión productiva e infraestructura económica y social necesarios para la consolidación de la articulaciones económicas; 3) Elaborar planes de desarrollo estratégicos de competitividad y de promoción de la inversión regional, celebrar convenios con el sector privado y constituir agencias de promoción de inversiones; 4) Administrar los recursos asignados para la ejecución de proyectos integradores de alcance interregional; y 5) Vigilar la implementación de los planes de ordenamiento territorial en cada Gobierno Regional. Para cumplir con dichas funciones se establece que la JCI tendrá una presidencia colegiada y cuenta con una Secretaría Técnica (Arts. 5º, 6º y 7º LIIyCR).

Por otro lado, las JCI cuentan con incentivos para mejorar su funcionamiento en el cumplimiento de sus fines y operación, como presupuesto interregional, beneficios del Fondo Intergubernamental de la Descentralización

14(fondo absorbido por Foniprel , por lo cual tienen una consideración especial como asociación de gobiernos regionales), financiamiento de Cofide, incentivos a la inversión, otras fuentes de financiamiento (monto de asignación en la ley de endeudamiento cada año), capacitación y asesoría, así como asesoramiento técnico especializado (Capítulo II, del Título II de la LIIyCR).

Las JCI tienen una fuerte presencia e importancia para la integración territorial, pudiendo, en ese sentido, presentar propuestas de iniciativas de composición de regiones para iniciar un proceso de aprobación que debe terminar validado y aprobado por referéndum por las poblaciones involucradas, para lo cual deberá tener el acuerdo de sus integrantes (Art. 16º de la LII y CR).

Teniendo en cuenta la gestión regional como otro ámbito de articulación, para su formalización e institucionalización podemos considerar que los gobiernos regionales promueven y apoyan las iniciativas de conectividad e intercambio de información y experiencias de gobierno valiosas para la gestión, haciendo uso de las herramientas tecnológicas disponible (Art. 32º de la LOGR).

14) El Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local - Foniprel, es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar Proyectos de Inversión Pública (PIP) y estudios de preinversión orientados a reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básica, que tengan el mayor impacto posible en la reducción de la pobreza y la pobreza extrema en el país. De acuerdo a lo dispuesto en la Ley Nº 29125 - Ley que establece la implementación y el funcionamiento del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local – Foniprel.

34 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Analizando lo dispuesto en la LOGR, respecto de las articulaciones interregionales, vemos que se indica la posibilidad de dicha articulación horizontal para la gestión común de los servicios públicos regionales, en caso de existir continuidad con regiones colindantes. Para ese fin deben ser gestionados por Regímenes de Gestión Común con base a los criterios de proporcionalidad de la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo público debe aportar (Art. 71º de la LOGR).

En esa lógica se establece por ley que a iniciativa del presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el alcalde de Lima Metropolitana o promovida por el Consejo Nacional de Descentralización (hoy Secretaría de Descentralización) la creación de Comités de Coordinación Interregional, como órganos intergubernamentales de carácter regional para la coordinación y planificación de los servicios públicos e inversiones interregionales (Art. 70º de la LOGR). Esto que la Ley nos muestra como ejemplo para el caso de Callao y Lima Metropolitana, en virtud del Art. 71º de la LOGR (antes mencionado), se puede extender en términos parecidos para otros gobiernos regionales

15del país, teniendo en cuenta los esfuerzos que se vienen haciendo en ese sentido .

Respecto a la articulación horizontal en el nivel local, tenemos como expresiones más importantes al asociativismo municipal y a la progresión institucional de éstas al nivel público, en lo que la ley denomina mancomunidades. Diferenciándose en que las primeras están regidas por el Código Civil, mientras que las segundas son entidades de derecho público de acuerdo a Ley.

Sobre el asociativismo municipal, éste se ha venido dando desde los años 80, principalmente para aumentar su capacidad de presencia como nivel de gobierno y abordar temas de interés conjunto como los institucionales (por ejemplo, en gestión municipal y de competencias similares) o territoriales (por ejemplo, manejo de cuencas e impulso al desarrollo económico). Con estas consideraciones se han dado asociaciones formadas por municipalidades distritales y provinciales con distintas características: interdistritales, interprovinciales, interdepartamentales, departamentales, nacionales.

Esto trajo como consecuencia que en la LOM, aprobada en el 2003, se reconociera el papel de estas asociaciones, estableciendo que las municipalidades tienen como órgano representativo a una o más asociaciones de municipalidades que se constituyen conforme a las normas que figuran en el Código Civil (Art. 125º de la LOM). Como mención especial, tenemos que la LOM 2003 mantuvo la vigencia de la Asociación de Municipalidades del Perú -AMPE-, en concordancia con el Art. 125º de ésta (Vigésimo Cuarta Disposición Complementaria de la LOM).

Las relaciones que mantienen las municipalidades, entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios, desenvolviéndose con respeto mutuo de sus competencias y gobierno (Art. 124º de la LOM).

Esta relación ha tenido su mayor nivel de desarrollo como expresión de un papel público, en las mancomunidades, las cuales tienen un papel importante en la descentralización, pues la Ley de Bases de la Descentralización cuando proporciona orientación sobre asignación de competencias a las municipalidades, indica que entre las competencias asignadas están las funciones de competencias ejercidas en mancomunidades municipales (Art. 41º de la LBD); ello dejó una gran ventana de oportunidad para desarrollar esta forma de articulación horizontal que ha tenido una formalización específica a través de la Ley N° 29029 - Ley de la Mancomunidad Municipal y su modificación por Ley N° 29341 (LMM y su modificatoria).

15) Esto se ha hecho para el caso de inversiones en la emisión del D.U. N° 051-2009 (sin hacer mención a esta normatividad).

35Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

La mancomunidad municipal en el Perú nace del acuerdo voluntario de dos o más municipalidades, colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios al ciudadano (Art. 2º de la LMM). Esto ha sido

16complementado legalmente disponiendo que la mancomunidad sea considerada una entidad pública. (Art. 5º modificado de la LMM).

Las municipalidades que se asocien en torno a la mancomunidad, se regirán por los principios de integración, pluralismo, concertación, desarrollo local, autonomía, equidad, eficiencia, solidaridad, subsidiariedad y sostenibilidad (Art. 3º LMM). Con base a ello se vinculan para abordar objetivos, como: 1) Promocionar y ejecutar proyectos conjuntos; 2) Ejecutar acciones, convenios y proyectos conjuntos; 3) Elaborar, gestionar, promover e implementar proyectos ante entidades nacionales e internacionales, públicas o privadas, que busquen y auspicien el desarrollo económico, productivo, social y cultural; 4) Procurar mejores niveles de eficiencia y eficacia en la gestión de los gobiernos locales; y 5) Desarrollar e implementar planes y experiencias conjuntos de desarrollo de capacidades, en convenio con universidades y entidades educativas públicas y privadas. (Art. 4º de la LMM). Estos objetivos tendrán en cuenta los planes de desarrollo concertados de los municipios involucrados y de los respectivos gobiernos regionales a los que pertenecen dichos municipios (Art. 7º de la LMM).

Para incentivar la formación de estas mancomunidades, se ha establecido que éstas gocen de los siguientes incentivos: prioridad de evaluación de los proyectos de inversión pública de alcance intermunicipal; prioridad en el Plan de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión Pública para obtener acreditación para la transferencia de programas sociales y funciones sectoriales; la posibilidad de comprometer recursos determinados (canon y sobrecanon, regalías, Foncomún y renta de aduanas) para financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de inversión pública de alcance intermunicipal; los proyectos elaborados por mancomunidades distritales y provinciales serán considerados en el presupuesto participativo de la municipalidad provincial y gobierno regional al que pertenecen respectivamente (para este cometido estas últimas destinan parte de sus presupuestos participativos a las mancomunidades de su ámbito, según Art. 10º de la LMM); prioridad en la jerarquía y ponderación para la asignación de recursos del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel) creado por Ley; recepción de apoyo de universidades de la región cuando requieran asistencia técnica y desarrollo de capacidades, con cargo al ingreso producto de regalía minera y canon (Art. 8º de la LMM y su modificatoria por Ley N° 29341). Además, la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI- prioriza las solicitudes de proyectos de cooperación técnica internacional presentados por las mancomunidades (Art. 9º de la LMM).

Una muestra especial de articularse horizontalmente entre municipalidades, es la que se da a partir de las municipalidades conurbanas, pues se establece que éstas deberán contar con mecanismos de coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de servicios públicos locales (Art. 73º de la LOM).

Esta articulación se hace necesaria para coadyuvar al proceso de descentralización que tiene que ver con la

Articulación vertical gubernamental: oportunidad de mejorar el Estado desde un enfoque intergubernamental.

16) Art. 1º de la Ley N° 29341, que modifica el Art. 5 de la LMM, estableciendo que: “La Mancomunidad Municipal constituye una entidad pública que se encuentra sujeta al Sistema Nacional de Presupuesto y los otros sistemas del Estado”.

36 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

adecuada separación de competencias y funciones y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.

En cuanto a las relaciones intergubernamentales, tenemos que el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales mantienen en forma permanente y continua, relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, dentro del ejercicio de su autonomía y competencias propias, articulando el interés nacional con los de las regiones y localidades (numeral 49.1 del Art. 49º de la LBD). Esto se reafirma en lo establecido en el artículo V sobre principio de organización e integración del Título Preliminar de la LOPE, cuando se indica que las entidades del Poder Ejecutivo coordinan y cooperan de manera continua y permanente con los gobiernos regionales y locales en el marco de la ley y la Constitución Política del Perú (CPP).

Dichas relaciones tienen como principal instrumento de institucionalización los convenios, los cuales tienen diferente denominación como convenio de colaboración mutua y recíproca (numeral 49.2 del Art. 49º de la LBD), convenio de cooperación (Art. 10º de la Ley 28273- Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales), convenio marco intergubernamentales y convenios de gestión (Directiva de Transferencia de la Secretaría de Descentralización, dispuestas en el marco del Art. 49 de la LBD y la Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales). Otro de los instrumentos que también se utilizan son las comisiones

17intergubernamentales , que se usan como mecanismos de coordinación para diversos temas. Es importante mencionar algunos aspectos puntuales que pueden utilizarse con un sustento normativo de aplicación, así tenemos por ejemplo: formulación de políticas nacionales y sectoriales (Art. 4º LOPE), formas de coordinación para transferencia de competencia y funciones (Art. 5º LOPE), desarrollo de la gestión descentralizada (según Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM), entre otros.

Sobre la utilización de las relaciones que se establecen para la articulación intergubernamental como son: cooperación, coordinación y colaboración, se presenta como una importante y amplia referencia de aplicación la experiencia de descentralización española, a partir de la cual se propone parámetros similares para una adecuada definición que responda a las características gubernamentales del modelo peruano. Así tenemos:

Coordinación: mecanismo para generar acuerdos intergubernamentales, que se derive del ejercicio de la correspondiente competencia (preponderantemente el enfoque de rectoría del gobierno nacional, el estratégico- articulador del gobierno regional y operativo-provisión del gobierno local, con base a la subsidiariedad). Implica la creación de instrumentos que permitan articular las actuaciones de los diferentes niveles de gobierno, con lo cual se busca hacer posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta en el ejercicio de las competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema de gestión pública de un Estado descentralizado.

Colaboración (apoyo mutuo): basada en el “deber”, y es necesaria para el buen funcionamiento del Estado y en este caso para el servicio a los ciudadanos (apoyo recíproco y bilateral). Se utiliza cuando lo que puede hacer uno de los entes colaboradores no lo puede hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables sino complementarias.

Cooperación: Se refiere a una forma de relaciones, en el ejercicio y desde el respeto de las respectivas competencias de los tres niveles de gobierno (esto se mejorará con la aprobación de las Leyes de

17) Estas formas de comisiones se diferencian por sus fines, de las establecidas en el Título IV, Capítulo II de la LOPE -Ley N° 29158.

37Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Organización y Funciones de los Ministerios ligados a competencias compartidas, todo esto se produce en el marco del cumplimiento de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo). Por lo general, debe ser acordada entre el gobierno nacional y los gobiernos descentralizados (regional y local), buscando desarrollarse a partir de modelos flexibles y adecuados de convergencia, que disminuyan la conflictividad entre los niveles de gobierno los cuales deben guiarse por una común lealtad en su calidad de entes que ejercen la representación del Estado en sus respectivas jurisdicciones. En el Perú se han usado principalmente para asegurar el desarrollo de capacidades a partir de la capacitación y asistencia técnica en temas de ejercicio de las competencias compartidas.

En esa lógica, por ejemplo en España, se ha logrado diferenciar estas acciones (cooperación, colaboración y coordinación) en su tratamiento intergubernamental, lo cual podemos tomar como referencia para el caso peruano. A continuación los diversos instrumentos de coordinación, colaboración y cooperación que se aplicaron en la experiencia española y que introdujera el actual modelo de descentralización peruano:

Convenios que formalizan los mecanismos de cooperación y coordinación, en el caso peruano según los sujetos institucionales de los tres niveles de gobierno que los suscriben, se pueden determinar en:

- Convenios horizontales son los que se desarrollan entre las entidades de un mismo nivel de gobierno y se utilizan para la gestión y prestación de servicios propios de dicho nivel de gobierno y de competencias para la suscripción de acuerdos de cooperación que no incluyan los anteriores (Ejemplo de utilización: convenios en mancomunidades).

- Convenios verticales son los que se desarrollan entre el Estado y los gobiernos descentralizados (gobiernos regionales y locales).

Los convenios verticales los podemos agrupar en función al grado de extensión de la línea de cooperación, o según el grado de continuidad de la línea de cooperación, o según el contenido de los compromisos que se desprendan de lo acordado en torno a efectivización de las transferencias de competencias y funciones. Entre ellos se podrán plantear las siguientes modalidades:

Protocolos generales que se limitan a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada nivel de gobierno en cuestiones de interés común o para fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de interrelación de competencias, lo cual puede beneficiar el desarrollo de la gestión descentralizada.Convenios marco y convenios ordinarios (son los más usados, de carácter intergubernamental en el modelo español), establecen determinados y exigibles compromisos para las partes, cuya finalidad es regularse, como: el intercambio de información, la prestación de asistencia técnica, procedimientos de coordinación, utilización de instalaciones o medios técnicos, la gestión de equipamientos, la construcción de infraestructuras o la financiación de programas de cooperación. Todo esto puede aplicarse al modelo peruano para mejorar la complementariedad y corresponsabilidad en la gestión descentralizada de las competencias compartidas.Convenios de encomienda de gestión, que servirían para realizar el encargo de gestión entre órganos y entidades de distintas instituciones (con diferentes ejecutoras). Esto en el Perú se puede aplicar como parte de la implementación de mancomunidades y juntas de coordinación interregional en su relación con entidades del gobierno nacional.

1)

38 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Convenios para la constitución de consorcios, esta modalidad puede ser prevista ante la posibilidad de que las entidades de los tres niveles de gobierno requieran constituir entidades con personalidad jurídica propia, siendo un caso relacionado a la cogestión intergubernamental de servicios, como la salud y la educación. Conferencia sectorial, es utilizada para definir órganos de cooperación en los que el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales (caso de comunidades autónomas en España cuyo símil son los gobiernos regionales en Perú) se encuentran representados al máximo nivel, teniendo como finalidad fundamental el debate y la adopción de acuerdos sobre las grandes líneas de actuación en el papel rector en los diversos aspectos sectoriales tanto a nivel nacional como regional. En el modelo peruano se implementa mecanismos similares, en las denominadas comisiones intergubernamentales fomentadas por los ministerios en los que participan los gobiernos regionales e inclusive la representación de los gobiernos locales, con la respectiva asistencia de la presidencia del Consejo de Ministros (Secretaría de Descentralización y la Secretaría de Gestión Pública) y el Ministerio de Economía y Finanzas, entre otros.Convenios bilaterales sobre planes y programas (por ejemplo de inversión), mediante los cuales los tres niveles de gobiernos pueden acordar sobre los proyectos piloto, la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia del ejercicio de las funciones sectoriales de competencias compartidas, aprobando, además de su contenido, el seguimiento y evaluación. Para ello debe especificar los siguientes elementos: los objetivos de interés común a cumplir, las actuaciones a desarrollar por cada nivel de gobierno, las aportaciones de medios personales y materiales de cada nivel de gobierno, los compromisos de aportación de recursos financieros, la duración; así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación. Este tipo de convenios se puede complementar con convenios de colaboración según el caso lo requiera.

Convenios de colaboración verticales ordinarios, los cuales pueden presentarse según las siguientes características:

Según la existencia o no de la línea de cooperación que comprende, es decir, de nueva línea de cooperación y de las pertenecientes a una línea ya existente.Según el grado de extensión de la línea de cooperación, es decir, de suscripción generalizada (con modelo o sin él), de extensión y suscripción sucesiva y de suscripción singular.Según el grado de continuidad de la línea de cooperación, es decir, de vigencia indefinida y de vigencia definida (de renovación periódica o no).Según el contenido de los compromisos, es decir, para el intercambio de información, para la prestación de asistencia técnica, para la cooperación financiera, para la coordinación de procedimiemtos y la utilización de medios técnicos o instalaciones o gestión de equipamientos o construcción de infraestructuras.Según comporten o no compromisos financieros, es decir, con financiación determinada (única para el año o plurianual) o indeterminada y sin financiación.

2)

39Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

La delegación de competencias

Gráfico 4. Esquema básico de la delegación de competencias del gobierno nacional a los gobiernos

regionales o locales

Otro aspecto de la articulación vertical dispuesto en el marco normativo peruano, relacionado a la dimensión administrativa de este, es el referido a la delegación de competencias, el cual tiene una principal justificación en el modelo peruano que establece como tipo de competencias las delegables, las cuales se definen como aquellas que un nivel de gobierno delega a otro distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada, disponiéndose además que la entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el período de la delegación (según numeral 13.3 del Art. 13º de la LBD).

Sobre dicha delegación desde el Poder Ejecutivo, este lo puede hacer a los gobiernos regionales o locales, a partir de las funciones de su competencia (sin poder incluir las competencias exclusivas establecidas en la LBD, de acuerdo a lo establecido en el Art. 26º de la misma), en forma general o selectiva, mediante convenios suscritos por ambas partes, sujetos a las capacidades de gestión requeridas para ello, la coparticipación en el desarrollo de las mismas, la factibilidad de optimizar la prestación de servicios públicos a la ciudadanía, y las normas establecidas en la presente ley (Art. 52º de la LBD). Esto es relevante para el ejercicio de las competencias compartidas en las funciones que son materia de descentralización y que se sustenta en la tarea que le corresponde a los ministerios del gobierno nacional respecto a mantener la coordinación con los gobiernos regionales y locales para la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, y evaluar su cumplimiento (Numeral 23.3 del Art. 23º de la LOPE).

GOBIERNO

LOCAL

Y REGIONAL

Mediante conveniossuscritos porambas partes

Sujeto a: Capacidad de gestión Cooparticipación Optimizar prestación de servicios públicos Normas legales

DELEGACIÓN

PODER

EJECUTIVO

Funciones de sucompetencia enforma general o

selectiva

40 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Otra oportunidad en la que puede ser utilizada la delegación, es como mecanismo transitorio para una transferencia definitiva del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales; más aún cuando la LOPE prevé -en su Cuarta Disposición Transitoria- que en tanto dure el proceso de transferencia de competencias sectoriales, de acuerdo con la LOGR, LOM y demás normas pertinentes, el Poder Ejecutivo, a través de sus dependencias, seguirá ejecutando aquellas que no han sido transferidas a los mencionados niveles subnacionales. Lo antes descrito se puede sustentar en aplicación del principio de gradualidad previsto para el proceso de transferencia de competencias y funciones.

Respecto a las competencias delegadas desde el Gobierno Regional, se puede tener en cuenta además de la definición de competencias delegadas dispuestas en el Art. 13º de la LBD, lo establecido en el Art. 10º de la LOGR que establece que dicho nivel de gobierno ejerce las competencias delegadas que acuerden entre niveles de gobierno.

En el caso de los gobiernos locales, las relaciones entre los gobiernos nacional, regional y local se desarrollan a partir del ejercicio exclusivo y compartido que cada nivel de gobierno desarrolle en dicha jurisdicción local; ello con la finalidad de evitar la duplicidad y superposición de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del interés público. En ese sentido, de acuerdo a lo establecido en el Art. VII del Título Preliminar de la LOM las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio de subsidiariedad. Esto se complementa con lo dispuesto en el Art. 123º de la LOM, en el que se establece que las relaciones que mantienen las municipalidades con el gobierno nacional, los gobiernos regionales y los poderes del Estado tienen por finalidad garantizar el ejercicio del derecho de iniciativa legislativa, la coordinación de las acciones de competencia de cada uno, así como el derecho de propuesta o petición de normas reglamentarias de alcance nacional. Esto implica relaciones de respeto mutuo y atención a las solicitudes que se formulen recíprocamente.

Por otro lado, los gobiernos locales pueden delegar entre ellas o a otras entidades del Estado (entendiéndose de cualquier nivel de gobierno, pues son los que representan al Estado; por esta disposición se puede incluir hoy a las mancomunidades y de acuerdo al marco normativo a las municipalidades de centros poblados; esto último de acuerdo al Art. 128º de la LOM), las competencias y funciones específicas exclusivas establecidas en su Ley Orgánica, en los casos que justifique la necesidad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economías de escala. Para dicho cometido, se prevé la suscripción de convenios entre las partes involucradas, los cuales establecerán la modalidad y el tiempo de delegación, así como las condiciones y causales para su revocación (Art. 76º de la LOM).

Otra forma de articulación vertical en el nivel local, a manera de delegación, es el mecanismo al que pueden recurrir las municipalidades distritales, denominado avocación, que de acuerdo a ley puede utilizarse ante la falta de cobertura o imposibilidad temporal de prestar algún servicio público de su competencia, pudiendo solicitar de manera excepcional a la municipalidad provincial, cubrir de manera temporal la demanda de dicho servicio público (Art. 77º de la LOM).

El nivel local, además cuenta con la posibilidad de ejercer otras competencias y funciones no establecidas en la LOM o en leyes especiales, de acuerdo a su fin de atender a las necesidades de los vecinos, en el marco de sus posibilidades y en tanto dichas funciones y competencias no estén reservadas expresamente a otros organismos públicos de nivel regional o nacional (Art. 87º de la LOM). En virtud de ello, las municipalidades que recurran a esta forma de ejercicio de competencias, están obligadas a informar y realizar coordinaciones con las entidades que compartan competencias y funciones, antes de ejercerlas (Art. 75º de la LOM).

Siendo la delegación un mecanismo de articulación vertical, no sólo está planteado en la normatividad de descentralización, sino también en la Ley de Procedimiento Administrativo General, indicando que es la técnica de

41Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

transferencia temporal de competencias, en virtud del cual un órgano, denominado delegante, se desprende de una parte de la competencia que tiene atribuida y la transfiere a otro órgano (delegatario), al cual esa competencia no le había sido asignada. Por ello, se dota al órgano receptor de facultades decisivas que serán ejercidas en exclusiva, en tanto no sean revocadas o avocadas por el superior. Las entidades pueden delegar el ejercicio de competencia conferida a sus órganos en otras entidades cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social o territorial que lo hagan conveniente (Art. 67º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General).

Podemos resumir que las modalidades de delegación de competencias intergubernamentales se especifican, para el caso de delegación del gobierno nacional a los gobiernos regionales o locales, en el Art. 52º de la Ley de Bases de la Descentralización; de los gobiernos regionales a los gobiernos locales, en el Art. 13 de la Ley de Bases de la Descentralización; y, entre gobiernos locales (del provincial al distrital o viceversa) o a otros de mayor nivel (regional o nacional), en el Art. 76º de la Ley Orgánica de Municipalidades. Se enfatiza que en el marco del proceso de descentralización, la delegación debería considerarse principalmente como un instrumento de tránsito hacia la transferencia definitiva de las competencias delegadas y para el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los diferentes niveles de gobierno que les permita mejorar su respuesta conjunta ante las diversas necesidades del ciudadano.

42 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Capítulo III

El desarrollo de la descentralización administrativa en el Perú

Cuadro 2. Evolución del proceso de descentralización

En diversos países del mundo los procesos de descentralización se iniciaron con el modelo centralista, al aplicar como modelo de desarrollo la transferencia de competencias y funciones de gobiernos centrales a gobiernos subnacionales o descentralizados, con un componente de reformas administrativas dirigidas a enfrentar a los crecientes problemas de ineficiencia que presenta el Estado.

Quiere decir que los procesos descentralizados buscan ser más eficientes que los centralizados, debido a que la división política y jurisdiccional descentralizada responde mejor a las demandas territoriales diferenciadas (de la gestión centralista), ya que podemos integrar las preferencias independientemente de sus diferencias territoriales (Se puede seguir el principio de Tocqueville, que dice “todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse en un nivel superior”). El único límite sería que los beneficios obtenidos de la descentralización no sean inferiores a los generados por las economías de escala propia de una gestión centralizada, es decir, que no acentúen desbalances horizontales o verticales en los niveles de gobierno.

Un aspecto importante es tener en cuenta las formas cómo ha evolucionado el concepto de descentralización. Grafica 18este proceso Iván Finot , en un estudio sobre el proceso descentralización en América Latina.

Rondinelll1989

Delegación a organizaciones

funcionales

Bolsier1989

Desconcentración

Descentralización: a organismos con personería jurídica

Funcional Territorial

Palma y Rufian1989

Desconcentración: a autoridades designadas,

definitiva

Delegación: a autoridades

electas.temporal

Von Haldenwanq

Descentralización administrativa:

Función territorial Delegación burocrática

General

Campbell1991

Principal – agente:a gobiernos locales

Bennett 1994 + PNUD 1993

Desconcentración

Descentralización horizontal

Delegación: a gobiernos locales

Finot1995, 2000

Desconcentración

OPERACIÓN:Descentralización operativa:a procesos administrativos Funcional Territorial: a autoridades designadas

a gobiernos locales

18) Serie 12 Gestión Pública (ILPES). Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Iván Finot (2001)

43Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Para abordar la dimensión administrativa del proceso, tendremos en cuenta el análisis de la descentralización considerando los cambios en términos de movilización de recursos, distribución de competencias y atribuciones, redimensionamiento y reingeniería de la gestión pública, y modificación de las relaciones entre los tres niveles de gobierno.

En este acápite se desarrollarán los elementos más significativos de lo que significó el desarrollo de la dimensión administrativa del proceso desde su inicio en el año 2002. Para una fácil comprensión del desenvolvimiento de dicha dimensión, en adelante se abordarán dos aspectos: uno referido a las evidencias que se pueden constatar con su respectiva valoración y el otro sobre la perspectiva que se desarrolla con la denominada gestión descentralizada.

Como se mencionó anteriormente, la descentralización se presenta en tres dimensiones: política, administrativa y económica. Esas dimensiones deben generar no sólo un marco de autonomías sino también de relaciones para un mejor desenvolvimiento del proceso. La dimensión política permite que podamos elegir a autoridades regionales y locales, las que reciben el poder de los ciudadanos (relación entre gobernantes y gobernados) para poder encaminar el desarrollo territorial sobre la base del adecuado ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley; es allí cuando esta dimensión se relaciona con la parte administrativa, que es la que define en qué competencias, para qué materias y sobre qué funciones pueden ejercer esas atribuciones. Pero no queda en eso, porque definidas las responsabilidades se hace necesario establecer las necesidades de gasto para analizar la estrategia para ampliar los ingresos para proporcionar los recursos a los diferentes niveles de gobierno. Ello a través de un sistema de transferencia en el que prime la predictibilidad, disminuya la exclusión, priorice la equidad y se genere compensaciones interterritoriales que permita entregar los bienes y servicios públicos con eficacia, eficiencia y calidad con base a un gradual aumento del acceso y cobertura de los mismos, es decir, que podamos alinear la dimensión administrativa a la económica en la que aparece la descentralización fiscal como componente de cuatro pilares: gasto, ingreso, sistema de transferencia y endeudamiento público.

3.1 Evidencias del proceso de descentralización en su dimensión administrativa

Rondinelll1989

Devolución a gobiernos locales

Privatización: a empresas

privadas a organizaciones

sociales

Bolsier1989

Descentralización política:

a autoridades electas Funcional Territorial

Privatización:a empresas privadas

Palma y Rufian1989

Descentralización:a autoridades electas

definitiva

Campbell1991

Opción pública local:a elecciones locales

Bennett 1994 + PNUD 1993

Devolución:a gobiernos locales

Descentralización fuera de gobiernos

a mercados a cuasimercados a ONG's

Finot1995, 2000

PROVISIÓN:Descentralización política:a procesos políticos subnacionales: comunidades locales

organizaciones sociales

PRODUCCIÓN:Descentralización económica:a la competencia económica

Von Haldenwanq

Descentralización Política:

a gobiernos locales a organizaciones representativas

Descentralización económica: privatización desregulación

44 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

La descentralización administrativa en el Perú descansa en una condición de partida: ser un Estado unitario y descentralizado, que ejerce su acción a través de tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, los cuales han tenido y tienen un desarrollo a diversas velocidades y con temporalidades poco coordinadas (principalmente respecto a la emisión del marco legal y lo que ha significado la asunción de competencias compartidas).

Así tenemos que el gobierno local (provincial y distrital), antes de iniciado el proceso, ejercía sus competencias con la autonomía administrativa que le daba su ley orgánica de los ochenta, mientras que el Gobierno Regional era recreado con el relanzamiento de la descentralización a partir de lo que dispone su LOGR (2003), faltando complementar el ordenamiento normativo para que el Poder Ejecutivo enfrente el reto de la descentralización. Es así, que recién en el año 2007 se promulga la LOPE la cual permite encaminar al Gobierno Nacional en la tarea de organizarse, hacer su estructura y definir su funcionamiento en el marco de un Estado unitario y descentralizado (están en proceso de culminación de las leyes de organización y funciones de ministerios con competencias compartidas, así como las matrices de distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno).

Cuando hablamos de las diversas velocidades y horizontes de la dimensión administrativa, nos referimos al significado de la autonomía para el nuevo nivel de gobierno que comenzó a funcionar en el año 2003 (Gobierno Regional). Pues su propia LOGR establecía las funciones específicas a desarrollar, las cuales podían ser asumidas a partir de un proceso de acreditación según mandato de su propia ley orgánica.

Esto permitía que el proceso sea vertical, lo cual se acentuó cuando en el año 2004 se promulgó la Ley del Sistema de Acreditación de gobiernos regionales y locales con su reglamento, que establecía parámetros rígidos y con procedimientos donde los que transferían competencias (Gobierno Nacional) con los que recepcionaban (gobiernos regionales y locales) actúan por separado con poco espacio para una relación de gobiernos explícita; esto se apreciaba porque, por un lado, se crearon comisiones de transferencia y, por otro, comisiones de recepción de transferencia que no actuaban en espacios comunes, sino en compartimentos separados.

Al respecto se han marcado dos períodos de la aplicación de ley del sistema de acreditación: uno entre los años 2004 al 2006 en el que se optó por un proceso de acreditación sobre la base de entidades certificadoras (mediante tercerización contratada con recursos públicos) y otra entre 2007 al 2009 basada en un procedimiento simplificado que trató de propiciar un papel más activo y horizontal del gobierno nacional y gobiernos regionales en cada una de las etapas del proceso de transferencia (sobre certificación, con informes situacionales de ambos niveles de gobierno y con suscripción de convenios marco intergubernamentales, y en relación a la efectivización con un trabajo para la identificación y cuantificación de recursos con la suscripción de convenios de gestión para el acompañamiento sectorial en el nuevo ejercicio de lo transferido que permita el seguimiento de la gestión compartida).

Lo más importante es que a la fecha, más del 95% de las competencias programadas transferirse han sido recepcionadas por los Gobiernos Regionales, pero como todo proceso deja tareas para continuar abordando como los recursos asociados a las nuevas responsabilidades, las adecuaciones administrativas de los niveles de gobierno, afianzar todo lo que signifique ejercicio de las funciones con competencias compartidas, entre otros. Para dar respuesta a ello se ha proporcionado orientaciones en el D.S. Nº 047-2009-PCM donde se impulsa iniciar el trabajo del desarrollo de la gestión descentralizando, pasando de la transferencia de competencia y funciones al ejercicio de las competencias compartidas y la utilización de la delegación de competencias en la lógica de fortalecer la gestión intergubernamental en beneficio de los ciudadanos.

45Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

La descentralización, en su dimensión administrativa, ha pasado por tres hitos (ver gráfico 5); el primero referido a la desconcentración en el cual había un solo centro de decisión (Gobierno Nacional, llamado Central) que tenía entes desconcentrados que actuaban con base a una subordinación central que orientaba todos los asuntos de su competencia institucional (a nivel administrativo, funcional y técnico), a esta etapa pertenece la figura del funcionamiento de los Consejos Transitorios de Administración Regional (años noventa); el segundo relacionado a lo que denominamos descentralización operativa en la que ya no sólo había un centro de decisión sino dos: uno en la parte administrativa (GR) y otro con la responsabilidad funcional y técnica (GN), con esto se inició el funcionamiento de los gobiernos regionales en enero de 2003 (pues las direcciones regionales estaban adscritas al pliego GR pero funcional y técnicamente dependían del Ministerio correspondiente. Un ejemplo de ello es que los directores regionales se designaban por concurso sobre la base de una comisión paritaria con representación del GN y del GR, y el tercero referido a la descentralización administrativa propiamente dicha, que se expresa en el ejercicio de las competencias y funciones transferidas, lo cual dota a los GR de la autonomía administrativa, funcional y técnica, sobre la base del cumplimiento obligatorio de las políticas nacionales y sectoriales (de acuerdo al Art. 4º LOPE).

Es así que el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los GR ha hecho que estos entes pasen de una descentralización operativa a una administrativa con plena autonomía (administrativa, funcional y técnica), con lo cual podrán iniciar el ejercicio de dichas competencias para impulsar con rigor el desarrollo territorial de su jurisdicción, pudiendo emitir ordenanzas regionales, decretos regionales, resoluciones ejecutivas regionales, directivas, entre otros, a fin de comenzar el camino a un ejercicio pleno de las competencias transferidas.

Gráfico 5. Evolución de la dimensión administrativa del proceso de descentralización en el Perú (2002-2009), desde el nivel regional

Las municipalidades cuentan con autonomía en desarrollo desde el decenio de los 80

DESCONCENTRACIÓNADMINISTRATIVA

(ex CETARs)

DESCENTRALIZACIÓNOPERATIVA

(GRs sin competencias

transferidas)

DESCENTRALIZACIÓNADMINISTRATIVA

(GRs con competencias

transferidas)

DGD

Creac.GRs

+LOGR

LOGR+

Proc. deTransf.

El 95% de funcionestransferidas

Ejercicio pleno de las

competencias transferidas

2002 2004-2008 2009-.....

DGD: Desarrollo de la Gestión Descentralizada(

46 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Gráfico 6. Relación para el desarrollo de la autonomía administrativa de los gobiernos subnacionales

(+)Competencias

Desconcentración

Administrativa

Operativa

Descentralización

Descentralización

Administrativa

(+) Atribución(+) Autonomía en el

ejercicio de las funciones

El ejercicio pleno de las competencias y funciones transferidas implica una serie de retos y desafíos como recursos asociados, adecuaciones administrativas para el desarrollo de nuevos roles, articulación para la implementación de las políticas públicas (nacionales, regionales y locales), el mejoramiento del acceso y cobertura en la prestación de los bienes y servicios, entre otros; para ello un punto importante es lo dispuesto en el D.S. 047-PCM-2009 en la incidencia sobre el nuevo enfoque relacionado al desarrollo de la gestión descentralizada, que se analizará más adelante.

En virtud a las competencias transferidas a los gobiernos regionales y locales, debemos también mencionar que en estos años se han transferido además fondos, programas, proyectos y activos, lo cual está debidamente sistematizado en los informes anuales presentados al Congreso de la República por parte del ente encargado de dirigir y conducir la descentralización (antes Consejo Nacional de Descentralización y hoy la PCM a través de la Secretaría de Descentralización). Siendo la preocupación de este texto focalizarse en la asunción de competencias y funciones desde una perspectiva general, ponemos énfasis en una lógica macro de la dimensión administrativa.

En ese sentido, para su buen desempeño, los gobiernos nacional y local cuentan con un “comodín”. En el caso del Gobierno Nacional la LOPE indica que mientras las competencias y funciones no sean transferidas a los niveles regionales y locales deben seguir siendo ejecutadas por el nivel de Gobierno Nacional y, además, que aquellas competencias que no estén asignadas a un nivel de gobierno también deben ser ejercidas por el Gobierno Nacional (Cuarta Disposición Complementaria y Art. 4º de la LOPE, respectivamente).

Eso quiere decir que se está potenciando la articulación de la dimensión política (poder para desarrollar atribuciones) con la dimensión administrativa (asunción de competencias), con lo cual se afianza la descentralización administrativa a partir de la gestión autónoma de las funciones transferidas (en el caso peruano con apego a la consideración de un Estado unitario y descentralizado).

47Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

En el caso del Gobierno Local, el “comodín” se da cuando la LOM establece que “las municipalidades provinciales y distritales, para cumplir su fin de atender las necesidades de los vecinos, podrán ejercer otras funciones y competencias no establecidas específicamente en la presente ley o en leyes especiales, de acuerdo a sus posibilidades y en tanto dichas funciones y competencias no estén reservadas expresamente a otros organismos públicos de nivel regional o nacional” (Art. 87º LOM).

Pero ello no ocurre con el Gobierno Regional, pues en su caso sólo puede asumir competencias y funciones que están establecidas en su ley orgánica o en leyes definidas, quedando para un mayor desarrollo de competencias la figura de la delegación de competencias del nacional al regional (por ley de bases de la descentralización) o del local al regional (por la ley de procedimiento administrativo), pero en ambos casos está condicionado a la voluntad del que se desprendería de la competencia y a un convenio que lo estipule firmado por las partes, lo cual genera un mayor costo de transacción.

Lo antes mencionado, genera condiciones de entrada para un ejercicio estatal descentralizado, con más de un centro de decisión con poder para ejercer competencias en territorios que se contienen y que forman parte de un enfoque unitario (es decir, el distrito dentro la provincia, la provincia dentro del departamento, el departamento dentro de la región cuando se constituyan en el país), y se debe evitar las superposiciones y duplicidad de competencias para que no haya conflicto de competencias y ineficiencia en el gasto público, respectivamente. Esto se puede atenuar si se ordena la gestión del Estado con una adecuada legalidad y legitimidad, para un buen gobierno. La hipótesis que se plantea es que ello se puede lograr a partir de un debate sobre el desarrollo de la gestión descentralizada.

Existe una relación directa entre las tres dimensiones del proceso de descentralización peruano, en lo referente a la dimensión administrativa, política y económica. En este acápite se presenta una explicación sobre las implicancias de la interrelación desde la dimensión administrativa respecto a las otras dos, considerando que el objetivo que tiene el proceso de descentralización peruano, a nivel administrativo, radica en lograr la modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración que aseguren la adecuada provisión de los servicios públicos, la simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales, y la asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios (Art. 6º LBD).

El punto de conexión de estas tres dimensiones está en la generación de las autonomías de gobierno que brinda la descentralización en el caso peruano. En la LBD se establece que “La autonomía es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas” (Art. 8º LBD). Es así que la autonomía se presenta en tres dimensiones: política, administrativa y económica (Art. 9º LBD). Considerando esto, se propone lo siguiente:

El desarrollo de la dimensión administrativa (a nivel operativo, funcional y técnico en la asignación de competencias) implica en que el gobierno nacional comparta con los gobiernos regionales y locales la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, lo cual se expresará a nivel de funcionamiento en la libertad para aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes de acuerdo al marco normativo vigente, a la

3.2 La interrelación de la dimensión administrativa con lo político y económico

Respecto a lo político.

48 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

transferencia de las funciones específicas y a la necesidades que les planteen las poblaciones de sus respectivas jurisdicciones. Se tendrá en cuenta evitar los conflictos de competencias a partir del respeto a las autonomías de las que gocen cada nivel de gobierno.

Un elemento vital para un adecuado desenvolvimiento de lo administrativo en la dimensión política, será trabajar de manera concertada y consensuada, mediante mecanismos legítimos en el desarrollo de una interdependencia estratégica, programática y operativa por intermedio de la rectoría institucional y sobre todo por el desarrollo de las políticas nacionales y sectoriales considerando un trabajo intergubernamental en su identificación, diseño, implementación y respectiva evaluación territorial. Ello contribuirá a que los órganos de gobierno asuman, a través de sus autoridades y quienes decidan, un compromiso con la gobernabilidad en sus jurisdicciones y de esa manera sean beneficiados sus conciudadanos.

La vinculación es en lo fiscal, entendiéndose ello como la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.

Un primer elemento de interrelación de lo administrativo y fiscal, es lo ya dispuesto respecto a dos principios específicos de la descentralización fiscal (según el Art. 5º LBD). Es lo referente, por un lado, al principio referido a que las competencias estén claramente definidas, para tener una distribución clara y precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. La finalidad es determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios de cada uno de ellos, así como propiciar e incentivar la rendición de cuentas de los gobernantes (por ello planteamos que debemos orientarnos en el ejercicio de las competencias, siendo para ello necesario determinar el desarrollo de la gestión descentralizada).

Por otro lado, está lo relacionado al principio de neutralidad en la transferencia de los recursos, el cual establece un programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto. Para clarificar esto se debe trabajar en el costeo del ejercicio de las competencias de cada nivel de gobierno, siendo necesario plantear a partir de las funciones y servicios identificados asociados a éstos, los modelos de gestión descentralizada que permitan establecer protocolos de entendimiento sobre los roles en cada proceso de proveer dichos servicios. Esto permitirá establecer con claridad la necesidad de recursos para cada nivel de gobierno, en función de la demanda que tenga dicho servicio en la población y la forma de intervención que propicie la complementariedad sobre la base de la corresponsabilidad como representación del Estado en las competencias exclusivas y delegadas.

Además, en el Decreto Legislativo Nº 955 -Descentralización Fiscal- se agrega el principio relacionado a la No duplicidad de funciones, por la cual la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, deberá ser equilibrada y adecuada para la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad, evitando la duplicidad de funciones.

La vinculación de pensar juntos lo administrativo y económico (fiscal), nos debe permitir mejorar la asignación del presupuesto público, buscando la eficacia, eficiencia, calidad y equidad en la provisión de los bienes y servicios que como Estado (representado por el nivel nacional, regional y local) se le debe brindar a la sociedad en su conjunto. Hacer esto, es forjar y consolidar una gestión descentralizada que dote de credibilidad al proceso de reforma del Estado por el que hemos apostado como peruanos al impulsar la descentralización en el país.

Respecto a lo económico.

49Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

La experiencia de la transferencia de competencias al nivel regional en relación con los recursos asociados a su ejercicioA continuación describiremos algunas ideas sobre las incidencias al abordar las competencias transferidas a un nivel de gobierno (con base a las evidencias respecto al Gobierno Regional), desde la perspectiva de los recursos asociados que estaban asociados a éstas. En esa línea presentamos los siguientes puntos para el análisis:

El proceso de transferencias de las 185 funciones sectoriales (dispuestas en la LOGR) a los gobiernos regionales (GRs), nos permite proponer cuatro tipos de funciones respecto a los recursos asociados a éstas:Tipo 1: Funciones desconcentradas. Son aquellas que ya venían siendo desarrollas por los GRs, para lo cual ejecutaban recursos inerciales que disponían en sus presupuestos institucionales (desde el inicio de funcionamiento de los GRs en el 2003, pues absorbieron a los Consejos Transitorios de Administración Regional con sus recursos asignados) Ejemplo: Planificar y ejecutar políticas regionales sectoriales, realizadas por Gerencias de Línea y las respectivas Direcciones Regionales Sectoriales. Tipo 2: Funciones que generan ingresos. Son aquellas que por su especialidad y competencia, pueden generar ingresos a los gobiernos regionales. Ejemplo: referidas a sanciones, licencias, trámites administrativos entre otras (inspecciones realizadas por las Direcciones Regionales de Trabajo).Tipo 3: Funciones desarrolladas por el gobiernon nacional. Son aquellas que vienen o venían siendo ejecutadas por los sectores del Gobierno Nacional (GN), conteniendo recursos asociados fácilmente identificados en los pliegos presupuestales del GN (son recursos que deben ser programados transferir para evitar duplicidades de funciones con la consiguiente ineficiencia del gasto público, en el marco del criterio de provisión)Tipo4: Funciones no desarrolladas por el gobierno nacional. Son todas aquellas que si bien están en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; los sectores del GN no las venían desarrollando, por lo tanto no tienen preliminarmente recursos asociados a las respectiva transferencia (esto exigirá de una programación de su ejecución con gradualidad con base a prioridades regionales, el interés general del Estado y la adecuada coordinación intergubernamental para una actuación con responsabilidad y complementariedad de los diversos niveles de gobierno).Las competencias y funciones están siendo y han sido transferidas a partir de certificar requisitos específicos sectoriales mínimos; por lo que en el transcurso del ejercicio de éstas por los GRs irán pasando de un desarrollo mínimo a uno máximo u óptimo; con lo cual teniendo en cuenta los tipos de funciones antes descritos, se tendría como agenda lo siguiente:1. Se necesitarán de dotar de recursos adicionales para ejecutar las acciones vinculadas a las funciones transferidas

(especialmente aquellas que no tienen recursos asociados- tipo 4), pero en el marco de una gestión descentralizada con bienes y servicios identificados que nos permitan reportar claramente los resultados de dicha gestión.

2. Para ello los GR podrían solicitar o programar mayores recursos en sus formulaciones presupuestales anuales (para gasto de inversión y gasto corriente, lo último para administrar las funciones transferidas en lo que sea necesario). Esto ya tiene marco

3. El MEF podrá atender a dicha demanda (parte de ello se hizo en la Ley de Presupuesto Público 2010), pero pidiendo que los recursos estén relacionadas al cumplimiento de indicadores (especialmente en lo referido a gasto corriente), en el marco de una gestión por resultados (presupuesto por resultados). Así de acuerdo al nivel de cumplimiento de dichos indicadores, se tendrá una referencia para proporcionar plurianualmente la atención requerida con mayores recursos; pues será un incentivo al buen ejercicio de sus responsabilidades.

4. Esto deberá hacerse mediante un procedimiento que proporcione predectibilidad a la identificación de recursos asociados a las competencias y funciones (tanto a los que ya existen como a los requeridos para una adecuada programación en el corto plazo, mediano y largo plazos). Para facilitar ello se propone el desarrollo de la gestión descentralizada y utilizar como espacio de concertación a las comisiones intergubernamentales formadas por los ministerios y GR con asistencia técnica de la PCM y el MEF (inclusive pueden participar los gobiernos locales a través de las instancias de representación: AMPE, REMURPE, entre otras).

5. La gran beneficiada será la población al tener su servicio cada vez más eficiente, cumpliendo su papel el proceso de descentralización y asimismo el instrumento de gestión que viene a ser el presupuesto por resultados.

Finalmente, es necesario resaltar que lo antes mencionado debe ser relevante para la continuidad del proceso de transferencias de competencias y funciones, no sólo para lo que se programe el nivel regional sino para lo que se disponga para el nivel local. Para este último nivel de gobierno será necesario que exista una adecuada articulación con los niveles nacional y regional en el procedimiento de transferencia de competencias y los respectivos recursos asociados (sobre la base de los criterios para la transferencia de funciones establecidos en el Art. 14º de la Ley de Bases de la Descentralización: subsidiariedad, selectividad y proporcionalidad, provisión, y concurrencia).

50 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Capítulo IV

Nuevo enfoque: desarrollo de la gestión descentralizada

Siendo el gobierno regional un nuevo nivel de gobierno (que se creó con este proceso de descentralización), teniendo desde el año 2009 una amplia autonomía administrativa (producto de la transferencia de competencias y funciones), la gestión de dicha autonomía, para el caso de competencias compartidas, va a generar varios inconvenientes, si no se adoptan algunas consideraciones en relación a lo orgánico y estructural con el establecimiento de las matrices de competencias y funciones (que delimite las que corresponden a cada nivel de gobierno) y para su funcionamiento con el establecimiento de protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada (que establezca los roles para cada proceso o fase de gestión de entrega de los bienes y servicios públicos que brinda el Estado en el marco de la gestión compartida intergubernamental). Ambos aspectos están vinculados íntimamente, pues los protocolos para una adecuada gestión descentralizada deben responder al marco de funciones que se establezcan en las matrices que las delimiten por nivel de gobierno.

Esto no debe ser estático, la descentralización debe convertirse en una política permanente y dinámica y por ser una reforma que busca entregar un mejor servicio al ciudadano, no sólo debe trabajar en la adecuación administrativa de cada entidad sino relevar la gestión de su funcionamiento a partir de un adecuado alineamiento de lo que le toca hacer a

19cada nivel de gobierno respecto de los servicios públicos con mayor eficacia, eficiencia y calidad; y de esta manera se contribuye a que la ciudadanía goce de los beneficios que la descentralización genera.

Es pertinente que teniendo servicios públicos que se entregan al ciudadano con participación de dos o más niveles de gobierno, se establezcan protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada. Para ello ya existe componentes en el D.S. Nº 047- 2009-PCM, en torno a las cuales se propone lo siguiente:

En este componente se establece los parámetros para un mejor inicio de la gestión compartida, para lo cual será importante tener en cuenta los antecedentes para cada caso, el proceso de transferencia de dichas competencias al nivel regional, como se venían haciendo centralmente y que implicara hacerlo en forma descentralizada.

4.1 Los componentes de la gestión descentralizada

Inicio del ejercicio de la competencia o función transferidas a los gobiernos regionales y locales.

19) “Servicio de interés público”, toda actividad orientada a satisfacer una necesidad colectiva, para cuya satisfacción resulta indispensable que el Estado, a través de la regulación, garantice que el servicio sea prestado en condiciones de regularidad, continuidad, uniformidad, adaptación tecnológica y a precios razonables; lo anterior a fin de garantizar el permanente suministro del servicio y la igualdad de oportunidades al acceso; condiciones determinantes del desarrollo económico y social. Los beneficios de este tipo de servicios se inscriben en el orden del bien común y favorecen el desarrollo regional con perspectivas de largo plazo. Asimismo, muestran un impacto positivo tanto en la inversión y crecimiento económico como en la seguridad y derechos de los consumidores. (Referencia: Anteproyecto de Ley Marco de los Servicios Públicos; Aprobado por la Comisión de Defensa del Usuario y del Consumidor del Parlatino durante la 5ta Sesión Ordinaria en la Ciudad de Panamá, República de Panamá, el 4 de mayo de 2006 / La clasificación que se presenta es la utilizada en al ámbito de la Unión Europea, específicamente en el Libro Verde sobre los Servicios de Interés General /http://www.parlatino.org/es/temas-especiales/proyectos-de-leyes-marco-promovidos-por-el-parlamento-latinoamericano/proyectos /334.html).

51Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Además, se establecerá una clara interdependencia entre el nacional, regional y local, lo que permite actuar con corresponsabilidad y buscar complementariedad en beneficio del ciudadano.

Ello tendrá como reto de corto plazo, trabajar en identificar la(s) forma(s) como se hace o debe hacerse la gestión descentralizada, a partir de identificar los proceso o fases de gestión del ciclo de producción de los bienes y servicios públicos, contemplando para cada caso los roles de cada nivel de gobierno. Se tratará de que esto responda a una política nacional que al ser de cumplimiento obligatorio del nivel regional y local responda a la realidad y diversidad que exige los territorios de dichos niveles de gobierno. Es decir, se aprovechará la sinergia que exige el ejercicio compartido para concertar entre los tres niveles de gobierno el desarrollo de la gestión descentralizada.

Para esto, además de trabajar en las matrices de distribución de competencias y funciones y en los protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada de las competencias compartidas, es necesario entender lo que implica el desarrollo de las políticas públicas en el Perú con el enfoque de un Estado unitario y descentralizado con tres niveles de gobierno. Una aproximación gráfica la encontramos en el gráfico 7), en el que proponemos un primer nivel es lo relacionado al enfoque territorial (políticas territoriales: nacionales, regionales y locales) el cual debe permitir orientar lo dispuesto en el segundo nivel que denominamos institucional-sectorial (políticas sectoriales y políticas institucionales).

En el nivel territorial, el sustento principal es la interdependencia que se puede generar entre los niveles de gobierno para el inicio de la gestión descentralizada a partir de consolidar la rectoría, las competencias compartidas, la complementariedad y corresponsabilidad para su gestión, lo cual se debe reflejar en las políticas nacionales, regionales y locales. Mientras que en el nivel institucional sectorial el reto será trabajar en la integralidad del enfoque sectorial con base a lo que se necesita en el territorio, utilizando la coordinación horizontal como vínculo de convergencia con el enfoque territorial; esto se expresará en el alineamiento de los proyectos con los programas y éstos con los planes que coadyuven al cumplimiento de las políticas institucionales y sectoriales.

El desafío mayor está en que el ejercicio de las competencias compartidas se haga sobre la base de una articulación de las políticas públicas que la sustentan, a fin de que exista una clara correspondencia (por ejemplo, en que los proyectos y programas locales se complementen con los del nivel regional y éstos a su vez con los del nivel nacional) y que ello genere un desarrollo y agregación de resultados que asegure los logros de las políticas locales y éstas a su vez las regionales y por ende las nacionales (asegurando el desarrollo territorial, fin importante en la descentralización) que refleje un mayor y mejor servicio al ciudadano.

52 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

ARTICULACIÓN

Correspondencia

Desarrollo y agregación de resultados

NIVEL I(Territorial)

INTERDEPENDENCIA:rectoría,competencias

compartidas, complementariedad y

corresponsabilidad

Nivel II(Institucional - Sectorial )

INTEGRALIDAD:enfoque

sectorial, coordinación horizontal y convergencia

con enfoque territorial

POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL ESTADO PERUANO

• Políticasnacionales• Políticasregionales• Políticas locales

• Políticas• Planes• Programas y proyectos

MEJORAS EN LA ATENCIÓN Y SERVICIO AL CIUDADANO

Fuente: Elaboración propia

Seguimiento, fortalecimiento y mejoramiento continuo del ejercicio de la competencia o función transferidas a los gobiernos regionales y locales. Para el desarrollo de este componente se tendrá en cuenta, que al ser la política pública descentralizada un proceso de desarrollo permanente, conforme se vaya trabajando en analizar el mejor desenvolvimiento del ejercicio transferido, se tendrá que trabajar en tándem en hacer el seguimiento de lo que se está haciendo.

Es decir, se trabajará en este componente sin perjuicio de hacer lo anterior; lo ideal será siempre tener claro el anterior componente para luego realizar este segundo componente, pero eso es la teoría. En la práctica, hay servicios que no pueden dejar de funcionar para establecer los esquemas de gestión descentralizada, sino que conforme se ejerzan competencias deberemos ir fortaleciendo y mejorando el ejercicio; pero es justo dejar como recomendación que antes de realizar una transferencia de competencias, se debe establecer los protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada a fin de que cada nivel de gobierno sepa con claridad el rol que va a desempeñar para un adecuado ejercicio de sus responsabilidades (un caso es lo realizado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social -MIMDES- para el caso del Programa Integral de Nutrición y los Programas de Protección Social, programados a transferirse a los gobiernos locales provinciales).

Gráfico 7. Necesidad de articulación de las políticas públicas en el Perú

53Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Por otro lado, para este componente se debe tener en cuenta los convenios de gestión suscritos entre los que entregan y recepcionan competencias, que han sido establecidos en el proceso de transferencia de competencias con la finalidad de asegurar el acompañamiento sectorial (de los ministerios a los gobiernos regionales y locales) en el ejercicio de las competencias transferidas. Asimismo, obtener información sobre la base de indicadores de gestión asociados a las funciones transferidas para que se analice cómo se desarrolla el ejercicio de lo transferido. A partir de esto se propondrá la realización de programas de incentivos y de mejoramiento de la gestión descentralizada (lo cual se puede regular mediante directivas de la Secretaría de Descentralización); con ello se consolidaría la interdependencia que se genera al formar parte de un Estado unitario y descentralizado en el que la política nacional y sectorial -sobre todo de competencias compartidas- deba responder a la necesidad regional y local y cuyo cumplimiento es obligatorio por las entidades de los tres niveles de gobierno.

En ese sentido, esta etapa se desenvolverá a plenitud, cuando por lo menos para los bienes y servicios que el Estado entrega a los ciudadanos de manera descentralizada (referidas a competencias compartidas) se estén operando en función a los respectivos protocolos de entendimiento de su gestión y se haya definido concertadamente entre los tres niveles de gobierno. De esa forma se hará un fortalecimiento y mejoramiento continuo a los gestores de cada nivel de gobierno con relación a las necesidades de los procesos o fases de gestión identificados, puntualizando lo necesario para consolidar los roles de cada nivel de gobierno en una lógica que permita hacer un seguimiento dirigido a lograr una mayor eficacia, eficiencia y calidad del servicio que brinda el Estado al ciudadano.

Se señala que si bien el desarrollo de capacidades es una tarea constante, con la información que se genere a partir de los protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada; también se podrá establecer los perfiles de competencia técnica para un buen estándar del ejercicio e identificar las brechas de capacidades existentes en el capital humano de las entidades públicas que participan del ejercicio de competencias compartidas y en función a ello fortalecerlos y mejorarlos para que cumplan eficientemente con los fines dispuestos por el Estado en atención a las necesidades y expectativas del ciudadano. Y esto no sólo permitirá un mejor abordaje sectorial sino de instancias rectoras como la Secretaría de Descentralización, la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), el Ministerio de Economía y Finanzas, entre otros, que permite focalizar adecuadamente el nivel y desarrollo de sus intervenciones en este campo de manera complementaria a lo que hacen los gobiernos regionales y locales.

Este componente deberá hacerse reconociendo el gran vacío que existe en el sector público peruano respecto a la evaluación de políticas públicas en las que se encuentran contenidas las relacionadas a las competencias compartidas. Es aquí donde se ha hecho poco en el proceso de descentralización.

Tomenos este tema como una oportunidad que nos permite pensar mejor en aspectos como: el diseño conceptual y metodológico, la estrategia de implementación, la forma de generar una cultura de la evaluación en los entes públicos, operar de manera concertada entre los responsables en cada nivel de gobierno, reducir los costos de transacción de la recolección de datos, establecer los parámetros de medición, entre otros. Todo esto desde la necesidad de obtener información para el análisis de la ejecución territorial de las políticas locales, regionales y nacionales que se correspondan con la entrega de bienes y servicios que se gestionan de manera descentralizada y que están directamente vinculados a las necesidades y expectativas del ciudadano.

Monitoreo y evaluación concertados de la gestión descentralizada para el ejercicio pleno de la competencia o función transferidas a los gobiernos regionales y locales.

54 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Con base a la experiencia sectorial con enfoque territorial, será necesario crear una sinergia a fin de no duplicar esfuerzos (por ejemplo en establecer diferentes formatos que piden la misma información, sólo por estar hechos por diversos sectores del Gobierno Nacional) y generar una instancia que permita proporcionar datos para mejorar la toma de decisiones en un marco descentralizador que ayude a evitar los desbalances horizontales y verticales que a veces trae la gestión.

El monitoreo y la evaluación es importante para generar la interdependencia en la gestión descentralizada; porque permitirá saber cómo va el cumplimiento de la política nacional a nivel regional y local, pero también se obtendrá información para mejorar el diseño de estas. Debiéndose contar para su formulación con mecanismos de coordinación tanto nacional como regional y local, de acuerdo a lo que establece la LOPE.

Es decir, la hipótesis en cuestión es que los mecanismos de coordinación se desarrollarán mejor si tenemos un monitoreo y evaluación que genere información sobre el ejercicio de las competencias compartidas, pues en un Estado descentralizado, la mayor cantidad de competencias que se ejercen son de carácter compartido y, por ende, son las que están relacionadas a la gestión descentralizada.

En esa lógica, lo planteado permitirá ver, en la práctica, lo que en los dos anteriores componentes se ha diseñado y mejorado (es decir, los protocolos de entendimiento de gestión descentralizada y sus modelos operativos implementados), para, de esta manera, mejorar al Estado en el desarrollo de sus niveles de competencias que deben asumir cada nivel de gobierno y plantear la mejores prácticas gubernamentales a partir de un reconocimiento de la experiencia y las evidencias positivas que vaya dejando la descentralización, permitiendo que se actualice la entrega de los bienes y servicios en la perspectiva de responder a lo que el ciudadano demande.

Los fundamentos para tocar esta parte del tema están descritos en dos documentos que fueron emitidos en el año 2009, uno es el Informe Anual 2008 sobre el Proceso de Descentralización, presentado al Congreso de la República, en junio del año 2009, y el Plan Anual de Transferencia del 2009 (aprobado por D.S. Nº 047-2009-PCM, publicado en julio del año 2009).

En relación a esto, se pueden deducir las siguientes consideraciones generales para el desarrollo de la gestión descentralizada:

Para enfocar este punto los actores entenderán que con los avances de la descentralización, en su dimensión administrativa, hoy los gobiernos regionales y locales son responsables de sus competencias y funciones sectoriales transferidas; esto obliga a la necesidad de que el Gobierno Nacional establezca e implemente las políticas nacionales y sectoriales, poniendo énfasis en lo territorial, es decir, atendiendo las realidades y diversidad de los niveles regional y local (en este último debemos considerar el alto nivel de heterogeneidad). Todo esto, debe reflejarse en los protocolos de entendimiento que se proponen para establecer documentadamente lo que implica el desarrollo de la gestión (sobre todo de las competencias compartidas).

Debemos pasar de un ejercicio centralista (un solo centro de decisión) a uno descentralista (dos o tres centros de decisión gubernamentales, con autonomía política y administrativa), implicando que el ejercicio de las competencias y funciones transferidas, sea una oportunidad para establecer la adecuada reforma en los roles de los tres niveles de gobierno, en sus relaciones, y arreglos institucionales (esto debería estar descrito en los denominados protocolos de

4.2 Lineamientos para el desarrollo de la gestión descentralizada

55Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

entendimiento de la gestión descentralizada de los bienes y servicios ligados a competencias compartidas). Ello significa empezar por las adecuaciones administrativas que cada caso requiera para establecer una capacidad de funcionamiento que permita entregar de manera eficaz y eficiente los servicios asociados a dichas competencias compartidas y se logrará con el establecimiento de los íimites o fronteras de acción de las fases sucesivas con que se desenvuelven las competencias compartidas por los diversos niveles de gobierno. De esta manera se reducirá el conflicto de competencias y la duplicidad de funciones.

Significará que debemos pasar de un enfoque sectorial a uno territorial de servicio orientado al ciudadano. Lo que siempre ha sido parte del discurso, ahora debe ser parte del desarrollo práctico. Es decir, primero pensamos en el territorio que tenemos y cómo impulsamos su desarrollo (política nacional, regional y local) y luego analizamos cómo generamos la sinergia sectorial para un desenvolvimiento con articulación horizontal o vertical (políticas sectoriales adecuadas a la realidad y diversidad territorial). Esto generará las interdependencias intergubernamentales que permitan que las metas locales contribuyan al mejoramiento de las regionales y éstas a su vez a las nacionales; generando información territorial para la toma de decisiones sobre el mejoramiento de las políticas nacionales, que se traduzcan en políticas regionales adecuadas a su realidad y que éstas sirvan de parámetro para políticas locales que sirvan a los intereses de la diversidad y heterogeneidad existente en este nivel de gobierno (entre lo urbano y rural, entre lo distrital y provincial, entre los de alta y baja densidades y dispersión de la población, entre otros factores a considerar). Esta amplia diversidad si bien es una virtud como país, representa un desafío para el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas en el Perú.

La construcción del desarrollo de la gestión descentralizada debe ser como la construcción de una política nacional, es decir, con mecanismos de coordinación con los tres niveles de gobierno, que permita aprovechar la experiencia de cada ente del Estado en el conocimiento de su espacio jurisdiccional para identificar los procesos de gestión compartida y la delimitación de roles por niveles de gobierno, y con este esquema, asociado a los servicios predeterminados, podamos establecer los respectivos recursos asociados a la producción de éstos (costo de producto) buscando mejorar la forma de entrega cuando se gestionaban centralizadamente a partir de repensarlo para una entrega descentralizada. Con esto debemos lograr que la descentralización se convierta en una realidad para el ciudadano.

Para que este enfoque avance, es necesario que el gobierno nacional, a través de sus ministerios, establezca y 20dimensione su rol rector , a partir de sus responsabilidades sobre las políticas nacionales y sectoriales,

considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales. Esto está ligado a la gestión descentralizada, porque la rectoría le exigirá al Gobierno Nacional estar siempre un paso adelante en la orientación, normatividad, regulación, supervisión, fiscalización, entre otros aspectos que coadyuven a mejorar la ejecución territorial de lo que tiene que hacer el Estado (principalmente del nivel regional y local). Esto no significa la desaparición de entidades públicas (del gobierno nacional) si no más bien cambio en sus roles, por ejemplo que el gobierno nacional financie y ejecute obras de manera complementaria a lo que hacen los niveles regional y local, en el marco de su corresponsabilidad funcional y evitando la duplicidad y superposición.

20) Una línea de trabajo importante al respecto, a manera de ejemplo a replicar fue la constitución de la Comisión Técnica de Rectoría Sectorial del MINSA encargada de planificar y conducir los procesos de fortalecimiento de la capacidad rectora del ministerio (Resolución Ministerial N° 757-2008/MINSA).

56 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Aspectos básicos para el diseño de la estrategia del desarrollo de la gestión Descentralizada

Roles intergubernamentales.

La identificación de las fases de gestión de los servicios públicos

Se basa en el enfoque del ciclo de la producción de bienes y servicios públicos gestionados a partir de competencias compartidas por dos o más niveles de gobierno (que converge con lo dispuesto para una gestión por resultados).

Preponderantemente al gobierno nacional el rol orientador, a los gobiernos regionales el rol articulador, y a los gobiernos locales, el rol proveedor (en el marco del cumplimiento de la LOPE y las matrices de delimitación de competencias sectoriales por nivel de gobierno); sin perjuicio que estos roles puedan ampliarse aplicando como criterios las externalidades, nacional, regional y local, que trasciende el ámbito específico donde se ubica el ejercicio de determinada competencia o función; y la necesidad de propiciar y aprovechar una economía de escala.

requiere de consenso, de unos para desprenderse (Gobierno Nacional y Regional) y otros para recibir (GR y GL), según corresponda para un mejor servicio al ciudadano (es decir, que permita ganar eficacia, eficiencia y calidad).

Los ministerios deben diseñar concertadamente con los niveles de gobiernos subnacionales, los modelos de gestión descentralizada que se convertirán en protocolos de entendimiento para un ejercicio compartido de las funciones inmersas en el proceso de descentralización, que permita evitar el riesgo de superposición y duplicidad de competencias, beneficiando al ciudadano mediante una gestión predecible desde el Estado.

Con base en el diseño o modelo de gestión descentralizada, se establece la estrategia para su implementación, que incluirá arreglos institucionales y las adecuaciones administrativas necesarias para un eficaz desenvolvimiento.

El rol rector del Gobierno Nacional deberá llevar, en el mediano plazo, a la reforma de la prestación o ejecución de la producción de bienes y servicios públicos, pues los modelos de gestión descentralizada que se implementen serán innovadores y mejorarán y fortalecerán continuamente la gestión propuesta.

La gestión descentralizada debe contribuir al cumplimiento de los principios rectores de las políticas y la gestión regional o local, como son: participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, concurrencia, concordancia de políticas regionales y locales, competitividad e integración territorial. Para esto es necesario trabajar arduamente en la articulación horizontal y vertical, entre los tres niveles de gobierno.

Resulta pertinente tener en cuenta lo que ha definido el marco legal respecto a la gestión descentralizada, cuando establece como herramientas o mecanismos para su desenvolvimiento las comisiones intergubernamentales, los convenios de gestión y los convenios de delegación, y deja la flexibilidad para que se puedan ir generando otros mecanismos más con base a la concertación de las partes involucradas (gobierno nacional, regional y local).

57Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

4.3 El desarrollo de la gestión descentralizada para la planificación territorial

Si bien la gestión descentralizada debe responder a un desarrollo operativo de los servicios en lo administrativo e identificación de costos para analizar necesidades de gasto (que permitirá asociar la parte administrativa a la dimensión fiscal del proceso), se hace necesario que los esfuerzos que se encaminen en esa perspectiva estén alineados a lo que se vaya estableciendo como lineamientos para el desarrollo local, regional y nacional. El documento de trabajo sobre lineamientos para el desarrollo nacional, preparado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico -CEPLAN- establece como parte de la visión compartida tener un Estado moderno, descentralizado, eficiente, transparente, participativo y ético al servicio de los ciudadanos (esto ha sido ratificado en el Plan Perú 2021, hoy denominado Plan

21Bicentenario) ; lo cual implica que cada nivel de gobierno ejerza su gestión de manera articulada a los fines que como país concertemos para el mediano y largo plazo.

Para asegurar dicho cometido, el CEPLAN propone que dentro de la concepción estratégica como uno de sus ejes el trabajar en un Estado descentralizado al servicio de los ciudadanos y del desarrollo, lo cual implica tener como uno de sus componentes la Reforma de la administración del Estado para mejorar su capacidad de gestión en cada uno de sus niveles. Esta concepción, entonces relaciona los esfuerzos que se hagan en el desarrollo de la gestión descentralizada en la que participan, de manera compartida, los gobiernos nacional, regional y local.

Por otro lado, luego de que trabajemos con base a un desarrollo nacional planificado, las políticas nacionales y sectoriales responderán a dicho Plan Nacional y por consiguiente se buscará la mejor consistencia con los Planes de Desarrollo Concertado a nivel regional y local, con el objeto de que se asegure una interdependencia respecto a la aplicación descentralizada de las políticas regionales y locales (gestión descentralizada compartida con el Gobierno Nacional según corresponda). Para esto se considerarán los roles de cada nivel de gobierno, que permitan asegurar un desarrollo permanente de la capacidad del Estado para atender, de manera continua, al logro de los objetivos nacionales sobre la base de un enfoque plurianual (con metas sucesivas anuales) de carácter territorial, que permita ir cerrando brechas en los bienes y servicios que demande la sociedad, lo que coadyuve a generar las condiciones más apropiadas para impulsar al desarrollo local, regional y nacional.

Es decir, tendremos un Estado (gobierno nacional, regional y local) que responda a las características de desarrollo que nos planteamos abordar como parte de los retos que asumamos en la prospectiva tecnológica sobre el desarrollo del país. En esa lógica, el Consejo de Coordinación Intergubernamental al ser el ente que tiene por finalidad fortalecer el proceso de descentralización y hacerle seguimiento en tanto Política de Estado, debe procurar que a través de la presidencia del Consejo de Ministros (que lo preside) se logre la mayor articulación posible con el Plan Bicentenario que impulsa el CEPLAN para asegurar dicho cometido.

La tarea del Gobierno Nacional será trabajar en un adecuado alineamiento estratégico desde sus planes nacionales en los diferentes ejes temáticos de rectoría que debe responder a sus políticas nacionales y sectoriales con sus planes institucionales (planes estratégicos sectoriales multianuales, planes estratégicos institucionales y los respectivos planes operativos anuales), el desarrollo de la gestión descentralizada contribuirá a que el alineamiento estratégico territorial sea con conexión en lo que se disponga en los niveles regional y local a partir de los planes de desarrollo concertado y los correspondientes planes temáticos de su competencia en virtud del ejercicio de las funciones generales y específicas descritas en las respectivas leyes orgánicas.

21) En el Plan Bicentenario – El Perú Hacia el 2021 (Aprobado por el Consejo Directivo de CEPLAN), el eje estratégico 3: Estado y Gobernabilidad cuyo Objetivo Nacional es: “Estado democrático y descentralizado que funciona con eficiencia al servicio de la ciudadanía y del desarrollo, y garantiza la seguridad nacional”.

58 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

La gestión descentralizada responderá a través de la ejecución concertada de los procesos y roles que les competa a cada nivel de gobierno para la entrega de bienes y servicios al ciudadano, en lo que se disponga como parte del alineamiento estratégico del desarrollo nacional (CEPLAN y Ministerio del Gobierno Nacional), regional (Gobierno Regional y sus gerencias regionales con sus direcciones regionales) y local (desde sus diversos órganos de gobierno institucional). Es así que los logros (metas) que se hagan desde el nivel local, contribuirán a los logros programados en el nivel regional y con ello al cumplimiento de las metas nacionales programáticas y estratégicas para consolidar el desarrollo nacional.

Otro aporte a la gestión descentralizada es la retroalimentación que se podrá propiciar a partir de hacer un adecuado seguimiento, monitoreo y evaluación al desarrollo de los diversos modelos de gestión que se apliquen en las diferentes zonas del país (respondiendo sobre todo a la diversidad regional y local existentes). Esto redundará en el mejoramiento y ajuste continuo que necesita la planificación territorial, haciendo que lo sectorial se ajuste a las necesidades que demande el territorio y logrando que la descentralización coadyuve inercialmente a la legitimidad de las políticas nacionales y sectoriales, que necesitan de un amplio consenso para su aplicación por las diversas entidades del Estado en los tres niveles de gobierno.

Gráfico 8. Consideraciones de articulación territorial y sectorial para la gestión descentralizada en el Perú

Del Enfoque

Territorial hacia

el Enfoque

Sectorial, en el

marco de una

Gestión

Descentralizada

TERRITORIAL

SECTORIAL

Las Políticas Nacionales y sectoriales son de

cumplimiento obligatoriode las entidades del Estado

en sus tres niveles degobierno (Ref. Art. 4º de la

Ley 29158-IOPF

La Retroalimentación de su

aplicación, debe ser de utilidad para las relaciones

de gobierno y paraformulación de las

políticas nacionales ysectoriales (Ref.: Art. 49º

LBD y Art. 4º LOPE)

RELACIÓNBIUNÍVOCA

POLÍTICA NACIONAL

PolíticaSectorialNacional

POLÍTICA REGIONAL

PolíticaSectorialRegional

POLÍTICA LOCAL

PolíticaSectorial

Local

Del enfoqueterritorial hacía el enfoque sectorial

en el marco de una gestión

descentralizada

ARTICULACIÓN DE POLÍTICAS

MONITOREOY EVALUACIÓN

Articulacióninstitucional entre las

políticas y planes nacionales, ademásde su incorporación

en los nivelesregionales y locales

Articulacióninstitucional entre los

programas yproyectos (nac.-reg.

-loc.); para evitarduplicidades y actuar

con corresponsabilidady complementariedad

CORRESPONDENCIA

MONITOREO

Y

EVALUACIÓN

PROYECTOS (NACIONALES-REGIONALES-LOCALES)

POLITICAS (NACIONALES-REGIONALES-LOCALES)

PLANES (NACIONALES-REGIONALES-LOCALES)

PROGRAMAS (NACIONALES-REGIONALES-LOCALES)

Alineamiento Estratégico(Objetivos Generales y Específicos)

Alineamiento de Logros(Metas e Indicadores)

Fuente. Elaboración propia

59Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

4.4 La gestión descentralizada en un contexto de presupuesto por resultados

El enfoque de gestión descentralizada se inicia con la identificación de los servicios públicos que se entregan a los ciudadanos con participación de dos o más niveles de gobiernos, con base a las funciones compartidas de acuerdo a lo establecido en las respectivas leyes orgánicas. Una vez identificado el servicio, se analiza el ciclo de producción del mismo a fin de establecer los procesos o fases de gestión que implica hacerlo de manera descentralizada (reformando en lo que sea necesario del ejercicio centralista a uno descentralizado) en el que será importante indicar los roles de cada nivel de gobierno. Es decir, en vez de que exista un solo centro de decisión ahora habrá dos o más que actuarán con complementariedad y corresponsabilidad generando interdependencias en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas relacionadas con dichos servicios.

Pero siendo una de las evidencias más importantes en la descentralización administrativa, lo referido a la necesidad de recursos para el desarrollo de los servicios en el marco del ejercicio de competencias asumidas, el enfoque de gestión descentralizada, antes señalado, puede significar la oportunidad para ordenar la gestión intergubernamental generando información a partir del ejercicio de las competencias que permita establecer los parámetros que demanda una gestión por resultados a través de una debida instrumentalización. Es decir, priorizando la identificación presupuestaria del producto para asegurar que la asignación de recursos posibilite el desarrollo conveniente para la población, contribuyendo a generar no sólo eficacia sino también eficiencia y calidad en la entrega de los bienes y servicios públicos que demandan los ciudadanos, cubriendo, de manera gradual, las necesidades relacionadas a acceso y cobertura que le son requeridos al Estado.

En esa visión, desde el año 2009 están alineados los intereses y perspectivas que coadyuvan al desarrollo de la gestión descentralizada, por dos entes rectores importantes, como son el Ministerio de Economía y Finanzas -MEF- (en materia

22presupuestal) en torno a la gestión por resultados con el presupuesto por resultados y la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM- (en materia de descentralización) con lo dispuesto para el ejercicio de las competencias transferidas.

En el caso del MEF desde su Dirección General de Presupuesto Público cuando se emitió la Directiva Nº 002-2009-EF/76.01, la cual ha sido derogada y mejorada en su enfoque por la Directiva N° 003-2010-EF/76.01 “Directiva General

23para la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público” y en el caso de la Presidencia del Consejo de Ministros a través de su Secretaría de Descentralización con la promulgación del Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM que establece las consideraciones generales para el nuevo enfoque del proceso en lo relacionado a la gestión descentralizada; a partir de lo cual ambas instancias abordan coincidentemente con un mismo enfoque la gestión pública del Estado, es decir, mostrando un énfasis en mejorar los servicios que se le brinda al ciudadano.

Respecto a los procedimientos, en el caso del MEF por haber establecido parámetros para establecer un enfoque presupuestal de producto (bienes y servicios públicos) por resultados con un mayor rigor de aplicación para el caso de los programas presupuestarios estratégicos y los programas institucionales; y en el caso de la PCM cuando considera

22) De acuerdo a Art. 79 de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto Público (modificado por la Ley de Presupuesto Público del 2010), se establece que: “79.1. Presupuesto por Resultados (PpR) es una metodología que se aplica progresivamente al proceso presupuestario y que integra la programación, formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto, en una visión de logro de productos, resultados y uso eficaz, eficiente y transparente de los recursos del Estado a favor de la población, retroalimentando los procesos anuales de asignación del presupuesto público y mejorando los sistemas de gestión administrativa del Estado”.

23) Un ejemplo del enfoque similar de gestión descentralizada y presupuesto por resultados; es lo dispuesto en el numeral 4.3 de la directiva señalada, que establece que: “La meta presupuestaria representa la expresión concreta y cuantificable de los bienes y servicios a ser entregados por el pliego a la población objetivo, como consecuencia del uso de sus recursos establecidos para el año fiscal”.

60 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

priorizar en la gestión descentralizada la identificación de bienes y servicios (como productos públicos) para establecer los protocolos o modelos de gestión más adecuados para una gestión compartida intergubernamental evitando la superposición y la duplicidad de competencias. Esta última que tiene que ver con la posible ineficiencia del gasto público por parte de las entidades del Estado.

Un aspecto puntual que deberá considerarse en la gestión descentralizada, desde el punto de vista de meta presupuestaria, es lo dispuesto en el numeral 6.3 de la Directiva N° 003-2010-EF/76.01 “Directiva General para la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público”, que indica lo siguiente:

“6.3 En el caso de los programas nacionales de carácter sectorial que impliquen la ejecución compartida de metas presupuestarias (como es el caso del Ministerio de un Sector y la Dirección Regional Sectorial correspondiente), el registro de la meta pertinente es efectuado por la entidad del Gobierno Nacional que corresponda. La Dirección Regional Sectorial o el Gobierno Local respectivo que participe en programas nacionales, formulan las metas presupuestarias correspondientes, previa coordinación con el Ministerio del Sector y la Dirección General del Presupuesto Público”.

Lo antes mencionado se consolida adecuadamente con lo dispuesto en la Segunda Disposición Final de la Ley de Presupuesto del sector público para el año fiscal 2010 - Ley Nº 29465 en la que se modifica los Arts. 79º y 82º de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, estableciendo lo siguiente:

“Artículo 79.- Del Presupuesto por Resultados (PpR).

………….

79.3 Los programas presupuestales estratégicos se diseñan para enfrentar un problema nacional, cuya resolución está a cargo de una o más entidades del sector público, en los diferentes niveles de gobierno. Las entidades del Gobierno Nacional que deseen formular y proponer programas estratégicos deberán seguir la metodología y las pautas establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, cuidando en todos los casos que esta metodología establezca una adecuada coordinación intergubernamental e intersectorial, así como la necesaria vinculación entre el diseño de los programas presupuestales estratégicos y el presupuesto público a través de la Estructura Funcional Programática.

………”.

“Artículo 82.- Los responsables de la programación, formulación, ejecución y seguimiento de los programas estratégicos en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR).

82.1 Los responsables de la coordinación de la programación y formulación de los programas estratégicos son los ministerios y sectores que se establezcan en la Ley de Presupuesto de cada año.

Los ministerios y sectores, en coordinación con los pliegos involucrados en la ejecución de los programas presupuestales estratégicos, especialmente los gobiernos regionales y locales, establecen los valores iniciales o línea de base, las metas nacionales anuales y multianuales en los indicadores de resultados y productos, los estándares mínimos nacionales obligatorios y la estructura de costos requeridos para la prestación de servicios de los programas presupuestales estratégicos. Para ello, aprueban mediante resolución ministerial el diseño de los programas a su cargo.

82.2 Los ministerios y sectores responsables de los programas presupuestales estratégicos, en coordinación con los gobiernos regionales y locales, preparan reportes del avance en la implementación del programa a su

61Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

cargo, indicando las medidas adoptadas, las acciones desarrolladas para la mejora de la ejecución y los ajustes incorporados en los diseños de los programas presupuestales estratégicos. Estos reportes de avance serán remitidos trimestralmente al Ministerio de Economía y Finanzas y a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República y serán publicados en sus respectivos portales de transparencia.

La Contraloría General de la República verifica los trabajos y productos elaborados por los pliegos en el cumplimiento de la normatividad del Presupuesto por Resultados (PpR).”

Por estas razones normativas y procedimentales en torno a la gestión descentralizada y la vinculación con el presupuesto por resultados, resulta importante subrayar que se debe seguir articulando esfuerzos en diversos temas que vinculen la mencionada gestión a lo presupuestal; en ese sentido, se propone continuar trabajando para que las rectorías de MEF y PCM (vinculada a gestión descentralizada) se generen con sinergia y amplia coordinación, que los procesos metodológicos converjan en una sola línea de acción para una aplicación homogénea por los funcionarios de los tres niveles de gobierno (principalmente en el proceso de programación y formulación presupuestaria de los bienes y servicios gestionados de manera descentralizada). Asimismo que con base a la gradualidad que demanda la descentralización se haga la priorización concertada entre las entidades de los tres niveles de gobierno de los bienes y servicios públicos definidos como productos a abordar en un enfoque de presupuesto por resultados (por ejemplo, en programas estratégicos presupuestarios o programas institucionales con participación de los tres niveles de gobierno), entre otros. También buscando a partir de ello mejorar la gestión gubernamental y generar las suficientes evidencias que permitan consolidar la descentralización como pilar de la reforma del Estado a partir de la credibilidad que tenga la población porque sienta que dicho proceso es un medio para mejorar la calidad de vida de las colectividades.

62 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Capítulo V

Consideraciones y elementos para la construcción e implementación de modelos de gestión descentralizada

24Pasar de los protocolos de entendimiento de la gestión descentralizada de los bienes y servicios públicos , que se desarrollan en el marco de las competencias y funciones compartidas, al desarrollo de modelos que se adecue a la realidad y diversidad regional y local según corresponda, es importante tener en cuenta algunas consideraciones respecto al ejercicio de las competencias transferidas:

La transferencia de competencias al nivel regional o local debe significar mucho más que movilizar funciones de un nivel a otro, sino que ahora deben generar servicios con base a una mayor articulación intergubernamental, que se traduzcan en la alineación de la ejecución y respectiva retroalimentación de las políticas nacionales, regionales y locales.

Debe ser una apuesta de flexibilización en los grados de libertad que proporciona la autonomía administrativa en un país unitario, para que la asunción de las competencias compartidas signifique ir reformando la manera de entregar servicios del Estado al ciudadano, es decir, con base a la subsidiariedad podamos pasar de un modelo de gestión centralizada (de un solo centro de decisión, desconcentrado o no) a uno descentralizado (con varios centros de decisión, en los que prime el enfoque territorial al sectorial). Así se afianzará su sostenibilidad en la interdependencia generada para mejorar continuamente las roles y metas de los distintos centros de decisión (gobierno nacional, regional y local).

Es pertinente analizar los servicios públicos pensando en mejorar su gestión con participación de los diferentes niveles de gobierno, siendo importante lo dispuesto en el D.S. Nº 047-2009-PCM en el que se indica que debe hacerse a partir de definir los respectivos ciclos de producción precisando los procesos o fases de gestión que se desarrollan para una gestión descentralizada y precisando para cada uno los roles de cada nivel de gobierno. A ello denominamos en el presente documento protocolos de entendimiento. El reto será luego ir a un proceso de implantación territorial en el que es necesario cumplir con el principio que responda a la realidad y diversidad regional y local, eso generará diversos modelos de gestión descentralizada, esperando que se produzcan responsabilidades cada vez más compartidas, con decisiones de gobierno más cerca al ciudadano, beneficiario de los bienes y servicios públicos.

24) Tradicionalmente, un bien público es aquel que pertenece o es proveído por el Estado a cualquier nivel: Gobierno central, municipal o local, por ejemplo, a través de empresas estatales, municipales, etc. En general, todos aquellos organismos que forman parte del Sector público. (Referencia: http://es.wikipedia.org/wiki/Bien_p%C3%BAblico)Los bienes públicos son aquellos bienes que poseen las características de no exclusión y no rivalidad en el consumo. Un bien privado es excluyente porque –por ejemplo– si el consumidor no paga el precio de venta de un par de zapatos que se ofrece en una tienda, entonces no puede usarlos. Del mismo modo, un bien privado, es rival en el consumo en tanto si el consumidor usa los zapatos que compró, nadie más puede usarlos en ese momento. Los bienes públicos, por el contrario, no son excluyentes porque más de una persona los puede consumir a la vez y nadie está excluido de su consumo. Ejemplos son un parque público de acceso gratuito o la luz de un faro. (Referencia: http://www.mef.gob.pe/INFECO/documentos/1INFvme_AsocPublicoPrivadas_2daVersion.pdf)Andrés Bello escribe -en relación a los “bienes nacionales”- “Si además su uso pertenece a todos los habitantes de la nación, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos”.1 Nótese que en esa definición Bello utiliza dos criterios: la propiedad es estatal, el usufructo es general a los habitantes.(Referencia: Andrés Bello Código Civil de Chile, libro II, título III, art 589)

63Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Estos modelos de gestión descentralizada generarán buenas prácticas gubernamentales que permitirán, en el transcurso de su desarrollo, retroalimentar y mejorar la gestión de los bienes y servicios respectivos, por lo tanto, dichos modelos no deben ser estáticos sino dinámicos y adecuados permanentemente a las necesidades y expectativas de la población. Esto será posible si se enfatiza en un ejercicio compartido de competencias por los niveles de gobierno, con los principios de corresponsabilidad y complementariedad.

Es importante resaltar que este trabajo por desarrollar, como parte de la continuidad del proceso de descentralización en su dimensión administrativa, será posible si se hace de manera concertada entre los gestores de cada centro de decisión (gobierno nacional, regional y local). Es por ello que las comisiones intergubernamentales que se han previsto para dicho cometido son estratégicas para hacer realidad el diseño y enfoque de ejecución que se abordará en el desarrollo descentralizado de los servicios que brinda el Estado con participación de dos o tres niveles de gobierno debido a su enlace a las competencias compartidas y delegadas.

Enfoque de la operatividad del modelo de gestión descentralizada: apoyándose en la interdependencia

Lo que debe buscar la operatividad en mención es generar interdependencia a nivel administrativo, funcional y técnico, aprovechando la corresponsabilidad y complementariedad que exige el ejercició de competencias compartidas y además la obligatoriedad de las políticas nacionales y su correspondencia con las políticas regionales y locales en las que prima el enfoque territorial al sectorial. Las reflexiones que podemosexponer a partir del presente gráfico (extraído del “Plan Anual de Transferencia 2009”, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM) son las siguientes

SECTORIAL

OrientaciónPolíticasNac/Sect

GN

4

1

CO

MP

ET

EN

CIA

SC

OM

PA

RT

IDA

S

CO

MP

ET

EN

CIA

SC

OM

PA

RT

IDA

S

TERRITORIAL

GR GL

Evaluación

Informaciónterritorial

Evaluaciónterritorial

3

2

PROCESOS O FASES DE GESTIÓN

64 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Conforme se territorializa el ejercicio de una competencia compartida, el Gobierno Nacional debe ir disminuyendo su presencia en la ejecución territorial en beneficio de una mayor presencia del nivel regional y local, en el marco de la subsidiariedad. Pero a su vez, para poder establecer las políticas nacionales y sectoriales sobre competencias compartidas en un país unitario, hay más presencia para su diseño y supervisión del Gobierno Nacional quedando el nivel regional y local como entes que generan información y son parte de la coordinación para dar la mayor legitimidad a lo propuesto al respecto.

Lo antes descrito, a nivel operativo, se puede desarrollar en un cíclo virtuoso que puede generar la gestión descentralizada, dispuesto en cuatro relaciones (que se indican en el gráfico): 1) Estrategia de aplicación de las Políticas Nacionales y Sectoriales; 2) Evidencias de la Ejecución Territorial con acompañamiento sectorial; 3) Sistematización de información sobre la ejecución territorial; 4) Retroalimentación para la Política Nacional y Sectorial. Este desarrollo permite general la interdependencia administrativa, funcional y técnica en la entrega de los servicios públicos.

Respecto a la primera relación, denominada estrategia de aplicación de las políticas nacionales y sectoriales (1), se puede plantear a partir de una construcción concertada, generando protocolos de entendimiento para la gestión descentralizada de los servicios (modelos de gestión) con proceso o fases de gestión y roles definidos para cada uno de éstos por nivel de gobierno (cumpliendo con la definición de competencias compartidas).

Considerando la segunda relación referida a las evidencias de la ejecución territorial con acompañamiento sectorial (2), podríamos indicar que se debe considerar la adecuada articulación con las políticas regionales y locales (así como con las funciones específicas transferidas) y que la implementación de éstas contribuya al logro que busca la entrega de los servicios descentralizados y a partir de ello se pueda construir información que permita hacer seguimiento y monitoreo de la mencionada gestión. Debido a que esto se da para competencias compartidas, ello debe asegurar un acompañamiento del Gobierno Nacional, más aún ahora que se inicia la descentralización administrativa a plenitud.

Luego sobre la tercera relación definida como sistematización de información sobre ejecución territorial (3); debemos resaltar su importancia porque permitirá identificar el comportamiento de las metas locales, regionales y su agregación para el nivel nacional; sirviendo de fuente para analizar los desbalances horizontales y a partir de ello establecer los programas de mejoramiento e incentivos a la gestión descentralizada. Con ello aseguramos hacer una adecuada evaluación de las políticas públicas en cada nivel de gobierno a partir de las cuestiones prácticas de la entrega de los servicios descentralizados.

Finalmente, tenemos la cuarta relación que la hemos llamado retroalimentación de la política nacional y sectorial (4), que no es más que comparar los resultados que viene generando la gestión descentralizada con la planificación de la cobertura programada respecto a las políticas nacionales y sectoriales. Dicho contraste con lo ejecutado debe permitir mejorara los enfoques de desarrollo plurianual de las políticas nacionales y sectoriales a fin de que éstas se adecuen verdaderamente a los intereses generales del Estado y a la realidad y diversidad regional y local.

5.1 La importancia de la interdependencia para los modelos de gestión descentralizada

En el modelo peruano de descentralización, el elemento más importante para generar una interdependencia administrativa, funcional y técnica en el ejercicio de las competencias de cada nivel de gobierno, es lo que indica la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo respecto a la políticas nacionales y sectoriales, cuando por un lado se menciona que su cumplimiento es de carácter obligatorio por los gobiernos regionales y locales. Por otro lado, para su formulación establece que ello se hará a través de mecanismos de coordinación con los gobiernos subnacionales en mención.

Otros aspectos que cimentan dicha interdependencia son las matrices de delimitación de competencias sectoriales entre los tres niveles de gobierno, las cuales están definidas y aprobadas en el marco de lo establecido en la LOPE y el D.S. Nº 049-2009-PCM; estas matrices permitirán contextualizar la organización y estructura que deben desarrollar las instancias de cada nivel de gobierno desde un enfoque sectorial. Esto se podrá complementar adecuadamente con el desarrollo de la gestión descentralizada, pues ésta aporta el enfoque territorial, el cual prima en un Estado descentralizado en el que se tiene que hacer políticas nacionales, regionales y locales.

65Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

En prospectiva, se indica que la interdependencia necesaria para consolidar la gestión descentralizada de manera integral y sistémica se obtendrá cuando no sólo avancemos en establecer mejores modelos de gestión descentralizada para cada uno de los servicios que brinda el Estado con responsabilidades compartidas de cada nivel de gobierno, sino cuando la planificación del desarrollo territorial tenga una completa articulación; es decir, que tengamos como país un Plan Nacional de Desarrollo que oriente los planes nacionales de las diversas vertientes temáticas, que en conjunto sirvan de referencia para la planificación regional y local (principalmente los Planes de Desarrollo Concertado), porque así las políticas nacionales, regionales y locales estarán articuladas a cada nivel de planificación anteriormente mencionados.

Este enfoque trata de analizar cómo se hace para entregar un servicio, primero de manera centralizada y a partir de ello analizar cómo se puede hacer de manera descentralizada. Para esto se parte de la pregunta cómo es que transformamos los recursos públicos asignados al Estado en servicios entregados a los ciudadanos.

5.2 El enfoque del ciclo de producción para el desarrollo de la gestión descentralizada

Gráfico 9. Enfoque de ciclo de producción de bienes y servicios públicos en el Estado (enfoque presupuestal)

ENTIDADES DE GOBIERNO

CIUDADANOSPROVEEDOR DE RECURSOS

INSUMOS BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS

COSTOS

S/.

PRESUPUESTOPÚBLICO

IMPUESTOS

ITEMESPRESUP.

+

EVALUACIÓNDEL DESEMPEÑO=

PRESUPUESTO POR RESULTADOS

INFORMACIÓN DEDESEMPEÑO

PRESUPUESTOPÚBLICO

FO

ND

OS

66 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

La respuesta de dicha transformación debe ayudar a identificar los procesos o fases de gestión de la entrega de dichos servicios, los cuales al articularse lógicamente entre sí establecerán ciclos de producción que permitan inducir cómo se puede mejorar la gestión del desempeño del Estado, no sólo en términos de eficacia sino también de eficiencia y calidad en los resultados que espera del Estado el ciudadano y permita que lo sienta más cercano, al generar un proceso ordenado en el aumento de los recursos públicos orientados a mejorar el acceso y cobertura de los servicios.

Entonces, para el desarrollo de la gestión descentralizada, no debemos sólo hacer un corte del ciclo de producción de los bienes y servicios públicos en tramos según el número de niveles de gobierno, pensando simplemente en que los gobiernos regionales y locales son sólo ejecutores del Gobierno Nacional, sino que deben primar las exigencias territoriales que tenemos para entregar al país un servicio que responda a las políticas nacionales (que contiene a las políticas sectoriales) que por su cumplimiento obligatorio subnacionalmente se representarán en políticas regionales y locales.

Por ello es que enfatizamos que la identificación de la composición del ciclo de producción debe ser de manera concertada y a partir de los procesos o fases de gestión que lo constituyan recién estableceremos los roles por cada nivel de gobierno, pudiendo delinear, luego, la adecuada asignación de responsabilidades y recursos asociados a éstas para cumplir con las metas programadas a nivel local, que permitan cumplir con las del nivel regional y por ende, de manera agregada, con las del nivel nacional.

De la aplicación de establecer los procesos o fases de gestión entorno al ciclo de producción de un bien y servicio público, se logra pasar de una confusión que a veces establece la redacción de las funciones específicas de las leyes orgánicas de los niveles de gobierno (las cuales no se diferencian fácilmente) a una claridad en el rol que debe tener cada nivel de gobierno en lo relacionado al funcionamiento y ejercicio de las competencias asignadas. En ese sentido el referido ciclo de producción, contribuye a eliminar y prevenir el conflicto de competencias que perjudica directamente al ciudadano por la confusión que promueve respecto a las competencia en la entrega del bien y servicio público; constituyéndose dicho conflicto en uno de los problemas más recurrentes en la dimensión administrativa de la descentralización - que tiene por cierto incidencia en lo político intergubernamental y la gobernabilidad institucional - llevando muchas veces a que dichas diferencias se resuelvan mediante el sometimiento de las partes (niveles de gobierno en conflicto) a la jurisdicción del Tribunal Constitucional en su calidad de ente encargado en última instancia de generar entendimientos por las partes en función a las sentencias que emitan para dichos casos.

Este enfoque del ciclo de producción, no sólo servirá para saber el ¿Qué? y el ¿Cómo? de la entrega del bien y servicio público descentralizado, sino que permitirá dar respuesta a una mejor metodología de identificación y cuantificación de los recursos asociados para la gestión descentralizada de los mismos e inclusive servirá de referencia para el caso de la

25delegación de competencias . Con esto se podrá recurrir a una asignación predecible de los recursos que tiene el Estado (para cada nivel de gobierno) y además saber para qué meta nos puede alcanzar lo disponible (incluirá conocer en qué estamos gastando lo disponible y mejorar su posible redistribución). Asimismo, con base a la información territorial que tengamos de la aplicación de los modelos de gestión descentralizada, podremos priorizar la asignación

25) Se sugiere revisar la Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 059-2009-PCM/SD, que aprueba la Directiva para la Transferencia de Fondos, Programas Proyectos, Empresas, Infraestructuras y otros Instrumentos asociados a las funciones transferidas a los gobiernos regionales y locales, y la utilización de la delegación de competencias entre niveles de gobierno, en el marco del proceso de descentralización. Además en cuanto al uso específico de la delegación se ha aprobado la Directiva Nº 002-2010-PCM/SD “Directiva para la Implementación de Pilotos de Experiencias Demostrativas en materia de Promoción del Empleo de los Gobiernos Regionales a los Gobiernos Locales en el marco del proceso de descentralización del Sector Trabajo y Promoción del Empleo”, aprobado por Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 218-2010-PCM/SD.

67Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

de los mayores ingresos que tenga el Estado, en una perspectiva plurianual que permita atender a las brechas que se tenga respecto a la entrega de bienes y servicios públicos descentralizados, en el marco del respeto a la realidad y diversidad en el nivel regional y local.

Por otro lado, incorporar una metodología basada en el ciclo de producción de los bienes y servicios públicos, marca una oportunidad para reconfigurar su prestación, es decir, no sólo es un desafío de diseño sino de mejorar las estrategias de entrega expresadas en términos de alinear los intereses de cada nivel de gobierno ayudándonos en la articulación horizontal y vertical. El reto será que entre los niveles de gobierno se organicen adecuadamente para entregar bienes y servicios públicos con cobertura y calidad suficientes.

Finalmente, con lo antes dispuesto se podrá trabajar en el desarrollo de capacidades de los tres niveles de gobierno, con la finalidad de reforzar la gerencia del Ciclo de Producción Pública a partir de los perfiles de competencias que el capital humano del Estado necesite para mejorar no sólo los objetivos sino también la gestión de los mismos. Así se tendrá focalizadas dichas necesidades por cada proceso o fase de gestión en base a los roles que se hayan dispuesto para cada nivel de gobierno. Entonces esto puede servir para todos los entes estatales que tienen que ver con la capacitación en gestión pública (PCM-SD, SERVIR, Ministerios) y además se podrá articular la oferta de entidades privadas de capacitación a partir de homogenizar las planes curriculares de maestrías, diplomados, cursos de especialización que estén asociados a la gestión de los bienes y servicios descentralizados, asegurando que todos sumen en la línea de fortalecer la gestión de un Estado que necesita modernizarse oportunamente para estar a la altura de los objetivos nacionales, regionales y locales que nos permitan impulsar el desarrollo del país.

En este acápite se enumeran los hitos que implica el desarrollo de los modelos de gestión descentralizada desde un enfoque general, con la finalidad de que pueda ser tomado de referencia para el trabajo de cualquier servicio descentralizado que se necesite realizar, pues sus particularidades lo pueden exigir. Estos hitos son:

Está caracterizado por el trabajo concertado que deben desarrollar los representantes de los niveles de gobierno -según corresponda- para crear el ciclo de producción del bien o servicio público, estableciendo claramente los proceso o fases de gestión que lo componen. Se definirán los roles respectivos asignados a cada nivel de gobierno en el marco de sus responsabilidades que pueden asociarse a sus funciones específicas definidas por su correspondientes leyes de referencia (leyes orgánicas por nivel de gobierno, ley de organización y funciones, leyes específicas de las materias de las competencias en análisis, entre otras leyes), para lo cual la matriz de delimitación de competencias y funciones será un insumo importante para dicho proceso.

Este trabajo permitirá contar con un protocolo de entendimiento respecto a la gestión descentralizada de los servicios analizados. Este protocolo se constituirá en un modelo general a partir del cual se pueda arribar a un análisis específico en cada jurisdicción de los gobiernos regionales a fin de asegurar se contemple una estrategia de implementación que se articule con la realidad heterogénea y diversa del nivel local en sus respectivas jurisdicciones.

5.3 Ruta crítica para el desarrollo de los modelos de gestión descentralizada

Hito 1. Construcción del modelo general para el desarrollo de la gestión descentralizada (protocolo de entendimiento)

68 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

El D.S. Nº 047-2009-PCM propone inclusive que se formen comisiones intergubernamentales que tendrían como entregables mínimos: i) la situación actual del servicio en análisis, en el que se tendría que valorar la información que permita tomar decisiones para pasar de un manejo centralizado a uno descentralizado (es decir, con intervención de los niveles de gobierno con competencias compartidas) para entregar un mejor servicio al ciudadano; ii) desarrollo de la gestión descentralizada para los servicios elegidos, en los que se formulará lo que se denomina el modelo general para el desarrollo de la gestión descentralizada de los servicios elegidos a partir de los cuales se hará el análisis específico para su implementación territorial; iii) identificación de costos asociados a los servicios analizados; en este aspecto se debería definir metodológicamente los recursos que se necesitarían a partir de identificar los que actualmente se gastan y con dichos parámetros reconocer las posibles brechas que existan a fin de ordenar de manera especial la actual asignación de recursos y proponer recomendaciones para una futura asignación y distribución de mayores recursos para cubrir las brechas identificadas.

Además de las tres consideraciones mostradas la comisión intergubernamental en mención puede determinar otros elementos necesarios para el modelo general de gestión descentralizada como: arreglos institucionales para la gestión descentralizada, programa de desarrollo de capacidades, convenios de gestión, convenios de delegación de competencias, parámetros para el monitoreo y evaluación de la gestión descentralizada, transferencias de mayores recursos asociados a dicha gestión descentralizada, entre otros.

Lo antes descrito será posible si el proceso de construcción en mención se hace basado en un proceso de amplia concertación y articulación intergubernamental, para lo cual será importante que las comisiones interguberna-mentales cuenten con el apoyo y asesoramiento técnico de la Presidencia del Consejo de Ministros (a través de la Secretaría de Descentralización y la Secretaría de Gestión Pública) y el Ministerio de Economía y Finanzas ( a través de la Dirección General de Presupuesto Público).

Una vez culminada la tarea de construcción concertada del modelo general de gestión descentralizada de los servicios elegidos, se iniciará un proceso de implantación de dichos modelos en el plano regional de manera articulada con sus respectivos gobiernos locales según corresponda. Para esto se sugiere, en casos de nuevas aplicaciones, establecer la gradualidad adecuada (es decir, en competencias en las cuales tanto el gobierno regional como el local tengan mínimas o ninguna experiencia de ejercicio anterior).

La concertación en este hito se puede dar a partir de los entes del gobierno nacional que tengan rectoría en la materia de competencia abordada que establezcan primero la inducción correspondiente sobre el modelo con el equipo técnico del Gobierno Regional a fin de que este nivel de gobierno facilite la coordinación con el local (provincial o distrital) para que se puedan establecer los parámetros de ajuste que debe tener el modelo general para una aplicación específica en la respectiva jurisdicción regional. Con esto aseguramos que los actores gubernamentales regionales y locales entiendan los roles asignados para los tres niveles de gobierno por cada proceso o fase de gestión del ciclo de producción del servicio descentralizado, con lo cual también identificarán los mejores mecanismos de coordinación y articulación intergubernamental para que los modelos se adecuen a su realidad y diversidad territorial.

Lo antes descrito permitirá, también, que se establezcan los arreglos institucionales (orgánicos y estructurales) requeridos para que no exista una interfase compleja al pasar de un esquema centralista a uno descentralizado (más aún cuando intervienen los tres niveles de gobierno). Las adecuaciones administrativas deben responder a un

Hito 2. Concertación del proceso de implantación del modelo de gestión descentralizado

69Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

cambio estratégico que procure y genere mayor eficiencia y calidad en la entrega del servicio público descentralizado.

Con estos aspectos identificados, el protocolo de entendimiento se adecuará para que tenga un buen desenvolvimiento en el territorio bajo la jurisdicción del gobierno regional y sus gobiernos locales (es decir, un protocolo adecuado a lo regional y local: modelo específico de gestión descentralizada para cada jurisdicción regional). Después esto será más fácil de institucionalizarse a través de que dicho protocolo se encuentre contenido en las políticas regionales y locales respectivas a nivel estratégico, programático y operativo.

Es recomendable que se pueda establecer una programación de la implementación, a fin de que las partes tengan claridad respecto a las tareas preparatorias a desarrollar y lo que implicará el ejercicio de los roles establecidos. Con ello se podrá prevenir los posibles problemas que pueda tener el modelo de gestión descentralizado y a partir de lo programado establecer condiciones para el seguimiento de la implementación en mención.

Con el modelo específico (protocolo de entendimiento adecuado a lo regional y local), se debería proceder con su implementación, siendo importante para dicho cometido no sólo establecer lo que implicará el ejercicio descentralizado a nivel administrativo, funcional y técnico sino tener identificados los recursos (normativos, presupuestales, humanos y materiales – logísticos-tecnológicos asociados) con los que se cuentan para cada proceso o fase de gestión del ciclo de producción del servicio descentralizado de acuerdo a los roles asignados.

Para el inicio de la implementación, asegurarando un mayor desarrollo de capacidades institucionales, se debe verificar si existe la necesidad de transferir otros recursos o competencias adicionales de un nivel de gobierno a otro, a través de un procedimiento directo (transferencia definitiva) o indirecto (con gradualidad mediante la delegación de competencias), lo cual puede programarse adecuadamente a partir de lo que concierten los niveles de gobierno involucrados.

Además se debe asegurar de que exista el acompañamiento sectorial de las instancias que corresponda del gobierno nacional. De esa forma se puede cumplir con las políticas en materia de descentralización dispuestas en el D.S. Nº

26027-2007-PCM (Artículo 2, numerales 1.1, 1.2 y 1.3) y contribuir con la gestión descentralizada en mención.

Otro aspecto importante que se debe tener en cuenta en el inicio de la implementación en mención, es que se asegure una adecuada articulación horizontal al interior de cada nivel de gobierno y también de carácter vertical entre los diferentes niveles de gobierno; consideraciones para el desarrollo de esto se tratarán más adelante.

Una vez iniciada la implementación, la tarea más importante será proporcionar un adecuado seguimiento al servicio descentralizado a partir de lograr que cada uno de los proceso o fases de gestión estén adecuadamente

Hito 3. Inicio de implementación del modelo de gestión descentralizado validado territorialmente

Hito 4. Seguimiento y sostenibilidad del modelo de gestión descentralizado

26) De acuerdo al numeral 1 del Art. 2º del D.S. Nº 027-2007-PCM, se establece: “1.1 Asegurar la pronta y adecuada transferencia de las competencias, funciones y recursos a los gobiernos regionales y locales, respetando los principios de subsidiariedad, gradualidad, complementariedad y neutralidad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local.1.2 Delimitar con precisión las funciones, competencias y esquemas adecuados de coordinación entre los niveles de gobierno, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios, que redunden en el fortalecimiento administrativo y financiero de los gobiernos regionales y locales.1.3 Capacitar sectorialmente a los gobiernos regionales y locales, a fin de generar y consolidar una conveniente capacidad de gestión.”

70 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

monitoreados (monitoreo concertado) en los roles dispuestos para cada nivel de gobierno, con la finalidad de establecer los incentivos necesarios al buen desenvolvimiento del modelo y en caso existan deficiencias éstas puedan ser superadas a través del mejoramiento de la gestión de los diferentes niveles de gobierno; en ambos casos a partir de las evidencias recogidas de la gestión del desempeño de cada área en el ciclo de producción del bien y servicio público que se entrega al ciudadano.

Esto permitiría que se establezca mejores parámetros para definir el enfoque de programación y formulación del presupuesto por cada nivel de gobierno en los años subsiguientes, es decir, aprovechando la metodología propuesta por diversas directivas del MEF en cuanto a presupuesto por resultados (con el enfoque de costo por unidad de producto, para determinar productos para resultados en la lógica de generar eficiencia en el gasto público). Lo mencionado se puede enmarcar en la aplicación de lo dispuesto en el numeral 6.4 del Artículo 6º del

27D.S. Nº 047-2009-PCM

La meta principal de dicho seguimiento, sería fortalecer la sostenibilidad del modelo de gestión descentralizado, a partir de la generación de una información territorial que alimente la articulación del cumplimiento de las metas regionales y locales, coadyuvando a generar datos importantes para la evaluación nacional de lo realizado o ejecutado respecto al servicio descentralizado evaluado. Ello mejorará los estándares de formulación de las políticas nacionales redundando en el desarrollo de lo regional y local, es decir, la interdependencia se irá fortaleciendo continuamente.

En esa perspectiva, se logrará dos resultados importantes: primero los gestores públicos de los diferentes niveles de gobierno tendrán credibilidad para afianzar el enfoque dispuesto a otros servicios que necesiten pasar por un desarrollo metodológico similar para mejorar su forma de entrega a los ciudadanos. Y como segundo resultado podremos contribuir a que la población beneficiaria de los servicios descentralizados valore y pueda sentir que se cuidan mejor sus intereses y, por consiguiente, se podrá convertir en tangible lo que le viene ofreciendo la descentralización.

Se refiere a recoger las mejores prácticas de los modelos específicos desarrollados en el ámbito de lo regional y local, a fin de establecer aprendizajes para que puedan servir de referencia y establecer mejoras a los modelos generales de la gestión descentralizada del servicio respectivo.

Para ello, el gobierno nacional se dedicará en el marco de su papel rector y responsable del diseño y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales, a analizar de manera concertada con el nivel regional y local según corresponda, lo que viene sucediendo con las mejores prácticas gubernamentales (identificándolas), a fin de establecer una retroalimentación que mejore los protocolos de entendimiento con los que se estableció el modelo general de gestión del servicio descentralizado (dispuesto según lo establecido en el hito 1), pues dichos modelos no tienen que ser estáticos más bien deben someterse a mejoras continuas teniendo en cuenta que la descentralización es permanente y dinámica.

Este hito exigirá que lo que se necesite para retroalimentar los modelos generales de gestión descentralizada, se vean en sesiones de la comisión intergubernamental, espacio en el que se concertó los referidos protocolos de

.

Hito 5. Mejoramiento continuo del modelo de gestión descentralizado

27) El Art. 6º, numeral 6.4 del D.S. Nº 047-2009-PCM, establece que: “Una vez transferidas las funciones y competencias, los gobiernos regionales y gobiernos locales, priorizarán en la etapa de programación y formulación presupuestal de los años subsiguientes, los recursos que garanticen el ejercicio de la función sectorial transferida”.

71Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

entendimiento, a fin de que cuente con la legitimidad para una adecuada aplicación en cada realidad y diversidad regional y local.

Es recomendable que se pueda establecer a lo largo del desarrollo de los hitos antes dispuestos, un trabajo periódico con la comisión intergubernamental para hacer balances permanentes del desarrollo del modelo de gestión descentralizada, pudiéndose dar cuenta en dicho espacio de las implicancias, problemas, recomendaciones que desde los gestores descentralizados se generan respecto al desarrollo de cada hito planteado.

Gráfico 10. Esquema de desarrollo de los modelos de gestión descentralizada (MGD)

Seguimiento y Sostenibilidad del MGD

(articulacióintersectorial y transectorial)

n institucional,

Construcción del MGD

(concertación yarticulación

intergubernamental)

Concertar la implantación del

MGD(respondiendo a la

realidad y diversidad regional y local)

Iniciar la Implementación

del MGD(construcción

institucional en campo)

Mejoramiento continuo del MGD(monitoreo y evaluación)

COMP. 2. Seguimiento,

ejercicio de las funciones transferidas

COMP. 3. Monitoreo y evaluaci ón concertados de la gestión

descentralizada para ejercicio pleno de la funciones transferidas

DGD

Desarrollo de la gestión descentralizada (DGD)

1

2

4

ó

COMP. 1. Inicio del ejercicio de las funciones transferidas

fortalecimiento y mejoramiento del

ón

3

5

72 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Cabe resaltar que una ventaja, desde el punto vista del proceso presupuestario, es que los modelos de gestión descentralizados pueden ser una fuente de información y convertirse en programas estratégicos presupuestarios o programas institucionales. A partir de ello, se pueda acceder a los beneficios de formar parte del presupuesto por resultados.

El desafío de la gestión descentralizada en un Estado unitario es proporcionar un afinamiento de la articulación gubernamental, tanto horizontal como vertical; por ello se tocan las diversas formas y tipos de articulación que se pueden abordar y además la oportunidad que representa para consolidar los modelos descentralizados de gestión. Estas relaciones están circunscritas a lo que prevé la Ley de Bases de la Descentralización en su Título VIII, cuando indica que se puede establecer relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo entre los gobiernos nacional, regional y local.

La articulación gubernamental se sustenta en el escenario en el cual surgen las relaciones intergubernamentales “como un marco de análisis para dar cuenta de la compleja realidad que implica la acción pública debido a la interacción que surge entre diversas unidades gubernativas. Una de las definiciones pioneras que se hizo sobre la noción de relaciones intergubernamentales la proporcionó William Anderson en 1960, cuando sostuvo que éstas son “un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel

28territorial de actuación” (cit. Agranoff, 1993: 88)”

. Para el caso peruano, es la que se genera entre instancias que forman parte de un mismo nivel de gobierno, sobre la base de sus responsabilidades para con determinadas jurisdicción de la división política territorial (es decir, en el nivel nacional, regional y local). Entre los tipos de articulación horizontal tenemos:

Relación de gobierno entre entidades que al pertenecer a un mismo nivel de gobierno tienen responsabilidades y competencias en una misma área temática o áreas relacionadas, las cuales los obliga a entenderse en procura de generar eficiencia en la gestión de los objetivos institucionales y sectoriales planteados.

Es de mucha utilidad en la implementación de los modelos de gestión descentralizada, porque la aplicación de esta relación debe permitir que cada nivel de gobierno haga un análisis de su entorno interno a fin de valorar la mejor forma de relacionarse institucionalmente y hacer la máxima sinergia para cumplir con los roles asignados en cada uno de los procesos que integran el ciclo de producción de los bienes y servicios que se entregan descentralizadamente.

Puede ayudar a reducir los costos de transacción de los procedimientos administrativos ligado a la entrega de los bienes y servicios públicos, además de utilizar, de manera coordinada, la capacidad institucional con la que se cuenta. Un ejemplo práctico, sería la articulación interinstitucional que debe existir entre la Dirección Regional de Agricultura y los proyectos de alcance regional (por ejemplo los proyectos especiales de infraestructura de impacto

5.4 La articulación gubernamental a considerar para el desarrollo de los modelos de gestión descentralizados

Articulación horizontal

Interinstitucional.

.

28) “La construcción del Estado autonómico. Elementos para el debate y la concertación” publicado por la Plataforma Interinstitucional de Tarija integrada por la Universidad Católica, Universidad Autónoma Juan Misael Saracho y la Universidad Domingo Savio, con el apoyo del Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha contra la Pobreza de la Cooperación Técnica Alemana (PADEP/GTZ). (La Paz Bolivia, agosto 2010).

73Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

regional, como el Proyecto Especial Chavimochic), para poder lograr entre estas entidades una mejor respuesta ante eventuales problemas que afecten la capacidad de producción agrícola del departamento y que permita a su vez generar y compartir información institucional para la toma de decisiones de su respectivo gobierno regional. Esto se puede replicar tanto en el nivel nacional como local.

Está referida a una articulación que involucra a entidades de un mismo nivel de gobierno que tienen responsabilidades en materias diversas, que al existir necesidad de acciones sinérgicas para evitar esfuerzos difusos se hace necesario no sólo realizar coordinaciones sino colaborar para el logro de metas. Esto sucede, por ejemplo en temas como la reducción de la desnutrición crónica en la que por sus componentes de abordaje, se necesita la participación de instancias de varios sectores (ministerios de Salud, de Educación, de la Mujer y Desarrollo Social).

Esta práctica es de utilidad para la implementación del modelo de gestión descentralizada, pues en muchos de los casos los servicios a desarrollar se vinculan con el quehacer de otros sectores, pues forman parte de una misma política regional o local priorizada por sus respectivas autoridades. Dicha articulación intersectorial puede propiciar sustentos para el accionar conjunto, lo cual genera ahorros en la acción de cada nivel de gobierno según corresponda.

Un caso que necesitará en el Perú de un trabajo intersectorial, a todo nivel, es el ambiental. En la actualidad este tema es tarea para diversas actividades productivas y de desarrollo territorial, existiendo en el nivel nacional y regional dicha competencia y para un trabajo eficiente deben relacionarse y coordinar con otros sectores según corresponda.

Esta articulación horizontal no se da plenamente con involucramiento del sector público, sino que además se convoca el concurso del sector privado y de la sociedad civil. Se utiliza principalmente para lograr una máxima legitimidad con respecto a los actores que se beneficiarían directa o indirectamente de la implementación de determinada política pública. Para dicho cometido, se suele crear espacios de encuentro de los actores involucrados en torno a los cuales se generan consensos en las formas y objetivos institucionales de los entregables que genera la aplicación de las políticas públicas.

En el Perú se han dado varios de estos espacios con enfoque territorial, por ejemplo los consejos o comités en educación, salud, mediana y pequeña empresas, entre otros, a nivel nacional, regional y local inclusive.

Esto resulta importante para la gestión descentralizada, pues puede ser un factor que permita generar una adecuada interacción entre los servicios descentralizados y sus beneficiarios directos e indirectos; pudiéndose establecer una correspondencia entre los “ouputs” (resultados) que produzca el ciclo de producción de los mencionados servicios (entregables) y las necesidades del ciudadano.

Es una articulación horizontal que se puede definir como la expresión sectorial de la transversalidad en el quehacer del sector público a partir del desarrollo de la autonomía administrativa de cada nivel de gobierno. Esa articulación se hace realidad primordialmente a partir de un eje estratégico mediante el cual se pone a disposición los conocimientos de los diversos sectores que puedan aportar al desarrollo de un tema de interés para la gestión gubernamental y que por sus características no tenga un solo ente con rectoría institucional. Existen diversos temas que necesitan de un planteamiento transectorial, como es el caso del género, la pobreza, los derechos humanos, el cambio climático, la corrupción, entre otros.

Intersectorial.

Multisectorial.

Transectorial.

74 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

En el Perú se han tratado de realizar esfuerzos en ese sentido, como es la estrategia Crecer con replicas a nivel regional, en la que se ha buscado una intervención transversal para atender a los diferentes aspectos de la realidad, pero a partir de un eje vertebrado como es la pobreza (que es un tema transversal).

Para algunos servicios descentralizados será necesario analizar cómo converge o genera un eje para el interés del desarrollo territorial. De acuerdo a ello será necesario o no apostar por una articulación transectorial. Un factor que puede ayudar es tener en cuenta que mientras más se necesite de enfoques multidisciplinarios e interdisciplinarios, más importante será un análisis con transectorialidad, a fin de articular la intervención de diferentes instancias de un mismo nivel de gobierno para el logro de metas comunes.

Por lo descrito la articulación horizontal es de utilidad para afinar el motor institucional de cada nivel de gobierno; sirviendo dichos espacios o esquemas para expandirse al campo de la articulación vertical que permite sumar a otros niveles de gobierno en la conjunción de esfuerzos para el cumplimiento de la gestión descentralizada.

Es vital para un ejercicio compartido en un Estado unitario, en el cual resulta pertinente engranar las políticas nacionales y sectoriales con las políticas regionales y a su vez servir de referencias a las políticas locales (de ser así, la hipótesis que se plantea es que la articulación vertical puede facilitar la interdependencia para una gestión descentralizada). Pero desarrollar operativamente la mencionada articulación vertical tiene como reto que los actores gubernamentales (nacionales, regionales y locales) estén predispuestos hacia una cultura organizacional que reconozca a la descentralización administrativa como parte de la generación de eficiencia en la gestión descentralizada de servicios de interés común (por los beneficiarios o por el cumplimiento de sus responsabilidades funcionales). De la normatividad en materia descentralización y el desarrollo de los procedimientos administrativos, podemos visualizar los siguientes tipos de articulación vertical:

(GN-GR-GL / GR-GL). Estas son las relaciones a las que se debe aspirar en el desarrollo e implementación de los modelos de gestión descentralizada. Este enfoque se rige en función a roles determinados por cada nivel de gobierno asociado al ejercicio compartido de las competencias estipuladas de acuerdo a ley.

Esta articulación tiene dos niveles de desarrollo, el primero definido por lazos institucionalizados administrativamente mediante convenios de cooperación y colaboración mientras que un segundo nivel establecido por espacios de coordinación que pueden institucionalizarse para tratar, en forma mancomunada, aquellos temas interterritoriales de máxima preocupación para mejorar la gestión descentralizada (un ejemplo de este nivel serán las comisiones intergubernamentales para la gestión descentralizada) y además están los espacios de desarrollo político para tratar temas de interés nacional (como han sido las reuniones del Gobierno Nacional: Presidente de la República y gabinete ministerial con los gobiernos regionales: presidentes regionales y lo que será el funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental creado mediante la LOPE). Se alentarán mayores beneficios cuando ambos niveles descritos interactúen para afianzar el servicio descentralizado.

Es notorio que existe un amplio consenso para que se desarrolle la articulación entre el nivel nacional y regional, pero hay poca evidencia que ello se trate de hacer entre el nivel regional y local, cuando esto es importante para que los gobiernos regionales cumplan con la finalidad de impulsar su desarrollo territorial y para que el gobierno local haga realidad el desarrollo económico local tal como lo manda su ley orgánica. En ambos casos el costo de transacción está en que la operatividad de dicha articulación se encuentra directamente vinculado a la toma de decisiones de las máximas autoridades políticas y administrativas gubernamentales.

Articulación vertical.

Relaciones intergubernamentales.

75Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Si bien lo antes descrito nos evidencia que esta articulación contribuirá significativamente a la gestión descentralizada, también debemos poner énfasis en lograr que el máximo espacio creado por ley, para este tipo de articulación, genere resultados pertinentes a nivel de la Política de Estado que es la descentralización. Se refiere al Consejo de Coordinación Intergubernamental establecido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Para ello será necesario trabajar sobre una fuerte cultura de la apertura al consenso intergubernamental, a fin de generar una cultura política democrática que consolide el sistema político que viene permitiendo avanzar en la descentralización.

Este tipo de articulación vertical se diferencia de la anterior, porque no es necesario de un involucramiento directo de las máximas autoridades políticas y administrativas de cada nivel de gobierno. Por el contrario, se puede decir que opera por lógica e inercia institucional, siendo la principal línea de cohesión la existencia de entendimientos interinstitucionales (de cada nivel de gobierno) para el desarrollo de los servicios públicos en cuestión.

En cuanto a lo mencionado tenemos, por ejemplo, lo que ocurre en el tratamiento de la salud que se denomina 29“referencia y contrarreferencia” , pues para que un paciente sea diferido de una posta medica a un centro de salud,

luego a un hospital regional y de ser el caso a un instituto nacional especializado, existen protocolos de entendimiento que permiten codificar dichos niveles de articulación. Para ello no es necesaria la intervención de un alcalde, un presidente regional o un ministro si no que en forma automática se produce por el nivel de institucionalización en que se encuentra el protocolo que lo orienta. Otro ejemplo puede ser con el Sistema Nacional de Defensa Civil en el que existen responsables en los niveles nacional, regional y local que tratan de sumar esfuerzos para atender una eventualidad si así se requiere. Seguro que si nos ponemos a analizar varios sectores, se pueden encontrar algunos aspectos que operan por inercia en este enfoque; lo importantes es que en ningún caso se necesita de que la máxima autoridad política y administrativa den un visto bueno previo para iniciar la articulación, pues prima la urgencia de la entrega del servicio, es decir, prima la atención de la necesidad del ciudadano (finalidad del Estado).

En esa lógica, debemos apostar porque los modelos de gestión descentralizada afiancen protocolos de entendimiento para cada uno de los servicios que se gestionen descentralizadamente y que con el tiempo se establezca la cadena institucional y los roles operativos para una buena y adecuada gestión. Para ello, el ciclo de producción de los bienes y servicios públicos es de interés para establecer las fases sucesivas del ejercicio compartido a fin de que cada entidad que participe de la mencionada cadena institucional sepa de su nivel de corresponsabilidad y complementariedad.

Esta sería la tercera forma de articulación vertical, en la que el punto de conexión sería el espacio territorial de interés, el cual permite que se junten instancias de un mismo nivel de gobierno subnacional para realizar acciones en jurisdicciones más amplias que el territorio de cada una de las partes. Esta articulación genera interés porque genera una sinergia para aprovechar complementariedades desde una lógica de servicios y de proyectos públicos; en términos prácticos es una alianza subnacional para impulsar el desarrollo territorial, con base a un enfoque de la suma de las partes.

Cadenas institucionales en el ciclo de producción de bienes y servicios públicos descentralizados.

Articulación sobre gestión conjunta interterritorial a nivel regional o local.

29) Definición de Sistema de Referencia y Contrarreferencia: Conjunto ordenado de procedimientos administrativos y asistenciales, que asegura la continuidad de la atención de las necesidades de salud de los usuarios, con la debida oportunidad, eficacia y eficiencia, transfiriéndolo de la comunidad o establecimiento de salud de menor a otro de mayor capacidad resolutiva o viceversa. (Referencia: “Normas del Sistema de Referencia y Contrarreferencia de los Establecimientos del Ministerio de Salud”).

76 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Esta articulación tiene su base legal, a nivel local en las denominadas mancomunidades municipales y está establecida por la Ley Nº 29029 modificada por Ley Nº 29341. La mancomunidad municipal opera a partir del acuerdo entre dos o más municipalidades colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios a los ciudadanos. En esa lógica, se puede contemplar los servicios que se aborden con el enfoque de la gestión descentralizada.

A nivel regional, este tipo de articulación vertical se puede producir cuando existe la potestad de establecer regímenes de gestión común de servicios públicos a partir de la continuidad entre regiones colindantes, los cuales deben ser gestionados con base a los criterios de proporcionalidad a la demanda de servicios por atender y a los aportes financieros que cada organismo público debe aportar (sustentado en el Art. 71º LOGR). Además, se puede mencionar que para el caso de Lima Metropolitana y el Callao se pueden crear comités de coordinación interregional como órganos intergubernamentales de carácter regional para la coordinación y planificación de los servicios públicos e inversiones interregionales (Art. 70º de la LOGR). Hasta ahora ningún gobierno regional ha utilizado este tipo de articulación, pudiendo ser una gran oportunidad para atender algunas externalidades que se puedan atenuar, por ejemplo debido a la necesidad de incorporar enfoques de economía de escala para atender mejor a poblaciones donde prime la existencia de continuidad territorial.

Una fórmula que se dispuso en el marco del Plan de Estímulo Económico 2009 – 2010, es la disposición normativa establecida en el Decreto de Urgencia Nº 051-2009, emitida para que los gobiernos regionales puedan firmar convenios de cooperación destinados a cofinanciar proyectos de inversión pública que consideren obras de infraestructura con cargo a los recursos provenientes del canon, sobrecanon y regalías mineras en las cuales los beneficiarios de los proyectos serían las poblaciones de los departamentos suscriptores de los mencionados convenios. En dicho caso podríamos decir que esta norma permite el cofinanciamiento de proyectos de inversión pública de carácter interregional, permitiendo que los gobiernos regionales compartan recursos en proyectos ajustados al criterio de continuidad a que hace referencia los regímenes de gestión común entre gobiernos regionales.

Pero a nivel de antecedente a este tipo de articulación en el nivel regional, podemos también mencionar a las Juntas de Coordinación Interregional -JCI- que han sido creadas por varios gobiernos regionales como espacios de coordinación de proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se materializan a través de convenios de cooperación, procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales (de acuerdo al Art. 91º LOGR). Pero dichas Juntas de Coordinación Interregional pueden además de acuerdo a ley administrar activos, empresas y proyectos de alcance nacional, si poseen capacidades acreditadas para ello y con arreglo a convenios específicos acordados con el Gobierno Nacional (párrafo ampliado su plazo por el Art. Único de la Ley Nº 28161. Sin embargo las principales tareas han estado enfocadas a identificar y promover proyectos interregionales y a promocionar la integración territorial. Cabe resaltar que estas JCI no pueden gestionar servicios comunes en las materias de competencias compartidas por sus miembros (nivel regional y local provincial, inclusive), pues no existe marco legal que lo permita actualmente, enfocando su esfuerzo en los proyectos interregionales y la promoción de la integración territorial para formar regiones.

77Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

En esta parte, merece una mención especial lo que viene analizándose en las propuestas sobre la estrategia de integración territorial denominada región piloto, donde la primera fue promovida por los gobiernos regionales de San Martín y Amazonas (con incorporación del interés del GR La Libertad). En este espacio se está analizando la posibilidad de dar paso al establecimiento de una mancomunidad regional, denominación que se podría sostener en lo dispuesto en el artículo 71º de la LOGR, en tanto pueda emitirse una normatividad directa como la que existe para el caso municipal. Consideramos que esto no sólo beneficiaría al proceso de descentralización en lo administrativo sino también en el afianzamiento de la regionalización del país, pues generaría evidencias de los logros que significaría unir dos o más departamentos para una cohesión territorial que genere geoeconomias sostenibles.

En esa perspectiva, podemos concluir respecto a este tipo de articulación vertical, que la gestión descentralizada de determinados servicios puede ser un argumento valedero para que se analice su aplicación como una forma de buscar posibles economías de escala y mayores eficiencias en la entrega de un servicio en un territorio compartido por dos o más gobiernos locales o por dos o más gobiernos regionales, siempre promoviendo que desde la realidad pueda sostenerse una integración para un desempeño del Estado que priorice al ciudadano.

Con lo comentado esperamos a que ambas articulaciones (horizontal y vertical) contribuyan con su desenvolvimiento y adecuación a las diversas realidades, a mejorar no sólo los estándares de resultados en la gestión descentralizada, sino que además genere ahorro de recursos por la sinergia institucional que se establezca entre los diversos niveles de gobierno (y entre ellos mismos), con la consiguiente posibilidad de liberar recursos para atender entre otros aspectos las brechas respecto a la gestión descentralizada, luego de lo cual pasar a un aumento del acceso y cobertura de los servicios, y además mejorar la calidad de los servicios descentralizados.

Asimismo, la articulación en mención puede facilitar la evaluación concertada de la gestión descentralizada, la cual incluya recomendaciones validadas por los actores que intervienen en el ciclo de producción de la entrega de los bienes y servicios públicos, permitiendo reducir los desbalances horizontales que puedan existir de la comparación interterritorial y mejorar la eficacia de cada nivel de gobierno en su participación en la gestión descentralizada equilibrando con ello los posibles desbalances vertical que se generen.

A fin de mejorar la puesta en marcha la articulación (vertical y horizontal) -reduciendo los riesgos de problemas en su implementación a partir de un buen diálogo institucional y participación de los actores involucrados en el proceso de descentralización- se debe poner en evidencia y aprovechar las iniciativas que ya se vengan ejecutando por ministerios, gobiernos regionales y locales al respecto, a fin de lograr vertebrarlas mediante acciones de cooperación, coordinación y apoyo mutuo (colaboración) en el marco de las relaciones de gobierno dispuestas en el proceso de descentralización.

También se deben identificar las prácticas de articulación propiciadas por la sociedad civil organizada, en relación a participación social asociada a la gestión descentralizada de bienes y servicios públicos en los diversos niveles de gobierno; a fin de realizar una política incrementalista que potencie la cultura de la sinergia institucional y social para lograr la consolidación democrática participativa en la gestión de los diversos niveles de gobierno. En los espacios multisectoriales participan los tres niveles de gobierno a la vez, los cuales dotan de legitimidad y de adecuada incidencia en el esfuerzo de mejorar la gestión pública.

78 Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Reflexión final

Los diferentes temas abordados en este trabajo buscan generar reflexiones sobre la descentralización administrativa en el Perú, con la finalidad de incrementar temas al debate sobre el proceso, que permita mejorar el servicio público que el Estado brinda al ciudadano. Para iniciar la gestión descentralizada debemos tomar en cuenta lo avanzado como referencia para mejorar el rol de cada nivel de gobierno en su calidad de representante del Estado con responsabilidad en la ejecución de las dimensiones política, administrativa pero sobre todo económica; considerando una actuación con corresponsabilidad y complementariedad (evitando duplicidades y superposiciones de competencias), la interdependencia y la articulación gubernamental como factores claves para el ejercicio compartido en un Estado unitario y descentralizado, que contribuya a la consolidación del proceso de descentralización evidenciando mejoras en una gestión que beneficie a toda la sociedad en su conjunto.

Para ello, es necesario desarrollar capacidades en las autoridades y funcionarios de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), a fin de preparar las condiciones para desarrollar una adecuada relación intergubernamental y gestión descentralizada. Hay elementos importantes que se deben superar, como la mejora en la decisión política de los actores clave para aprovechar las oportunidades entorno a la gestión descentralizada, mejorar la asignación presupuestaria evitando la atomización de los recursos, reducir la disparidad en la gestión pública descentralizada, evitar la corrupción, reducir la dispersión política, afianzar el posicionamiento de la cultura del proceso de descentralización (para mejorar la percepción, incertidumbre y diferentes opiniones sobre el avance del proceso), contribuir a una eficiente construcción de ciudadanía (propiciar una cultura política democrática), entre otros. A ello se debe agregar el trabajo complementario, pero no menos importante, de aumentar las capacidades de los actores representativos de la sociedad civil y comunicar de los resultados intermedios y finales que se vayan concretando en torno al proceso de descentralización (a la ciudadanía en general), a fin de consolidar la cultura descentralista en el país como parte de la mejora continua de una Política de Estado como es la descentralización.

Finalmente, se espera que los planteamientos esbozados, motiven en los funcionarios de los tres niveles de gobierno a comprometerse con la gestión descentralizada. Si bien la descentralización genera cambios institucionales a nivel funcional y operativo, también nos plantea un campo amplio de oportunidades en los nuevos roles que exige pasar de un enfoque centralista a uno descentralista, de un enfoque sectorial a uno territorial, de un enfoque independiente a uno interdependiente, de un enfoque elitista a uno pluralista. Pero, principalmente nos va ayudar a que el Estado responda mejor a los intereses del país, pues con gestión descentralizada con protocolos de entendimiento y modelos de gestión de bienes y servicios asociados a competencias compartidas (y posiblemente delegadas) estaremos contribuyendo a adecuar un Estado que responda a las realidades y diversidades que nos plantea el país en lo regional y local, los cuales son parte importante para conseguir los logros esperados a nivel nacional.

“Nuestra diversidad nos hace únicos, pero ello implica que para hacer políticas y gestión descentralizada en el Perú, estamos obligados a esforzarnos de manera conjunta”.

79Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Bibliografía

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Haya de la Torre, Víctor Raúl, Mensaje de la Europa Nórdica, Editorial Continente, Buenpos Aires, 1956.

Haya de la Torre, Víctor Raúl, Obras completas, Edición Juan Mejía Baca, Lima, 1977, Tomo V, p.75.

Farinós Dasí, Joaquín, V Congreso internacional los grandes Desafíos Territoriales de Europa. FUNDICOT, España, noviembre, 2007, p. 23.

Ferrando Badía, Juan, El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional, Madrid, Tecnos 978, p. 46.

Finot, Iván, Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Serie 12 Gestión Pública, ILPES, Chile, 2001, p.16 y 42.

Heller, Hermann, Teoría del Estado, Editorial Comares, 2004. p.142.

Lira Cossio, Luis, La cuestión regional y local en América Latina, Serie 44 Gestión Pública, ILPES, Chile, 2003, p.9.

Pacheco Toribio, José, Tratado de Derecho Civil, 1860.

Seoane, Manuel, Las provincias también son peruanas, 1946.

Zafra Valverde, José, Teoría fundamental de Estado. Tomo I, p.74.

PADEP/GTZ, La construcción del Estado autonómico. Elementos para el debate y la concertación, Bolivia, 2010.

Universidad De Navarra, España, 1990.

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Informes oficiales

- Informe Anual 2006 sobre el Proceso de Descentralización, Presidencia del Consejo de Ministros del Perú, junio 2007 (Presentado al Congreso de la República del Perú).

- Informe Anual 2007 sobre el Proceso de Descentralización, Presidencia del Consejo de Ministros del Perú, mayo 2008 (Presentado al Congreso de la República del Perú).

- Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralización 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009; presentado el día 12 de junio de 2009 ante la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del Estado del Congreso de la República.

- Plan Bicentenario, El Perú hacia el 2021 aprobado por el Consejo Directivo de CEPLAN, Perú, 2010.

- Anteproyecto de Ley Marco de los Servicios Públicos; Aprobado por la Comisión de Defensa del Usuario y del Consumidor del Parlatino durante la 5ta Sesión Ordinaria en la Ciudad de Panamá, República de Panamá, el 04 Mayo 2006 / La clasificación que se presenta es la utilizada en al ámbito de la Unión Europea, específicamente en el Libro Verde sobre los Servicios de Interés General/http://www.parlatino.org/es/temas-especiales/ proyectos-de-leyes-marco-promovidos-por-el-parlamento-latinoamericano/proyectos/334.html

Documentos normativos consultados

- Ley Nº 27680 - Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización.

- Ley Nº 27783 - Ley de Bases de la Descentralización y sus modificatorias

- Ley Nº 27795 - Ley de Demarcación y Organización Territorial

- Ley Nº 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y sus modificatorias

- Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades

- Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo y sus modificatorias

- Decreto Legislativo Nº 955 - Descentralización Fiscal

- Ley Nº 28273 - Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales.

- Ley Nº 28274 - Ley de Incentivos para la Integración y Formación de Regiones y sus modificatorias

- Ley Nº 28411 - Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y sus modificatorias

- Ley Nº 28440 - Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados

- Ley N° 29029 - Ley de la Mancomunidad Municipal y su modificación por Ley N° 29341

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- Ley Nº 29125 - Ley que establece la implementación y el funcionamiento del fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local – FONIPREL

- Ley N° 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

- Ley Nº 29465 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2010

- Decreto Supremo Nº O27-2007-PCM, que define y establece las Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional.

- Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM; que aprueba el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009” y otras disposiciones para el desarrollo del proceso de descentralización.

- Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM; que dicta disposiciones para la aprobación de las matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones de los ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas.

- Resolución Ministerial N° 757-2008/MINSA; que forma la Comisión Técnica de Rectoría Sectorial del MINSA.

- Resolución de la Secretaría de Descentralización Nº 059-2009-PCM/SD. Aprueba la “Directiva para la Transferencia de Fondos, Programas Proyectos, Empresas, Infraestructuras y Otros Instrumentos asociados a las funciones transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, y la utilización de la Delegación de Competencias entre niveles de gobierno, en el marco del Proceso de Descentralización”.

- Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 218-2010-PCM/SD; que aprueba la Directiva Nº 002-2010-PCM/SD “Directiva para la Implementación de Pilotos de Experiencias Demostrativas en materia de Promoción del Empleo de los Gobiernos Regionales a los Gobiernos Locales en el marco del proceso de descentralización del Sector Trabajo y Promoción del Empleo”.

Sitios Web Consultados

- Acuerdo Nacional, www.acuerdonacional.gob.pe

- Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, www.ceplan.gob.pe

- Ministerio de Economía y Finanzas, www.mef.gob.pe

Presidencia del Consejo de Ministros, www.pcm.gob.pe-

83Elementos y consideraciones para una gestión descentralizada

Indice

Presentación

Prologo

Introducción

Capítulo I. El proceso de descentralización

1.1. La descentralización como parte de la reforma del Estado

Capítulo II. Los aspectos generales de la descentralización en el Perú

2.1 El Estado peruano: unitario y descentralizado

2.2 Ordenamiento territorial

2.3 Niveles de gobierno

- Nivel de gobierno nacional

- Nivel de gobierno regional

- Nivel de gobierno local

2.4 Relaciones de gobierno: lo asociativo y lo intergubernamental

- Articulación horizontal gubernamental: lo asociativo institucional

- Articulación vertical gubernamental: oportunidad de mejorar el Estado desde un enfoque

intergubernamental

- La delegación de competencias

Capítulo III. El desarrollo de la descentralización administrativa en el Perú

3.1 Evidencias del proceso de descentralización en su dimensión administrativa.

3.2 La interrelación de la dimensión administrativa con lo político y económico (fiscal)

Capítulo IV. Nuevo enfoque: desarrollo de la gestión descentralizada

4.1 Los componentes de la gestión descentralizada

4.2 Lineamientos para el desarrollo de la gestión descentralizada

4.3 El desarrollo de la gestión descentralizada para la planificación territorial

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4.4 La gestión descentralizada en un contexto de presupuesto por resultados

Capítulo V. Consideraciones y elementos para la construcción e implementación de modelos de gestión descentralizada

5.1 La importancia de la interdependencia para los modelos de gestión descentralizada

5.2 El enfoque del ciclo de producción para el desarrollo de la gestión descentralizada

5.3 Ruta crítica para el desarrollo de los modelos de gestión descentralizada

5.4 La articulación gubernamental a considerar para el desarrollo de los modelos de gestión descentralizados

Reflexión final

Bibliografía

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Jr. Camaná 616 - Lima 1 Telf: 626-1600

www.mimdes.gob.pe/descentralizacion

Viceministeriode Desarrollo Social

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