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Environment
Final Report
Work Package 6 Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes
2007-2013, focusing on the European Regional Development Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF)
March 2016
Authors: COWI, Milieu and CSIL
EUROPEAN COMMISSION
Directorate-General for Regional and Urban Policy
Directorate B - Policy Unit B.2 Evaluation and European Semester
Contact: Annette Mengel
E-mail: [email protected]
European Commission B-1049 Brussels
EUROPEAN COMMISSION
Directorate-General for Regional and Urban Policy
2016 EN
Environment
Final report
Work Package 6
Ex post evaluation of Cohesion Policy Programmes
2007-2013 Co-Financed by the ERDF/CF.
Contract: 2014CE16BAT043
Birgitte Martens, Tony Zamparutti, Agnieszka Markowska, Lars Grue Jensen, Michael Jacobsen, Davide Sartori
LEGAL NOTICE
This document has been prepared for the European Commission however it reflects the views only of the authors, and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein.
More information on the European Union is available on the Internet (http://www.europa.eu).
Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2016
ISBN 978-92-79-58518-0 doi: 10.2776/973044
© European Union, 2016
Reproduction is authorised provided the source is acknowledged.
Europe Direct is a service to help you find answers
to your questions about the European Union.
Freephone number (*):
00 800 6 7 8 9 10 11
(*) The information given is free, as are most calls (though some operators, phone boxes or hotels may charge you).
http://europa.eu.int/citizensrights/signpost/about/index_en.htm#note1#note1
Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013
______________________________________________________________________________________
CONTENTS
List of tables and figures 1
List of abbreviations 3
Member states 4
Glossary 5
Executive summary 8
Résumé 16
Kurzfassung 25
1 Introduction 33
1.1 The evaluation study 33
1.2 The final report 35
2 Methodology 37
2.1 Task 1 37
2.2 Task 2 41
2.3 Task 3 46
2.4 Task 4 46
2.5 Task 5 47
2.6 Task 6 47
2.7 Task 7 47
2.8 Limitations, weaknesses and methodological lessons learned 48
Part 1 – Overview of contribution of Cohesion Policy to EU environmental
policy objectives 51
3 Introduction and overview of Cohesion Policy investment for the
environment 52
3.1 Overview of Cohesion Policy investments for the environment 52
Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013
______________________________________________________________________________________
4 Role of Cohesion Policy in the waste sector 57
4.1 Overview of EU objectives and Member State achievements in waste
management 57
4.2 Cohesion Policy resources and expenditures 60
4.3 Review of selected Operational Programmes and major projects 65
4.4 The role of Cohesion Policy 78
5 Role of Cohesion Policy in the water sector 83
5.1 Overview of EU objectives and Member State achievements in water
management 83
5.2 Cohesion Policy resources and expenditures 86
5.3 Review of selected Operational Programmes and major projects 90
5.4 Role of Cohesion Policy 104
6 Common issues and concluding notes regarding the contribution of
Cohesion Policy 109
6.1 Data availability 110
6.2 Administrative capacity 112
6.3 Financial sustainability 113
6.4 Linking different funding sources as well as other policy instruments 114
Part 2 – Overview of the quality and use of financial analysis 115
7 Introduction to Part 2 116
7.1 Financial analysis and financial sustainability 116
8 Quality of financial analyses 119
8.1 Demand forecast 119
8.2 Affordability and tariff setting 122
8.3 Project implementation budget and time 126
8.4 Project operation budget 129
8.5 Risk and sensitivity analysis 130
9 Conclusions 131
Part 3 – Catalogue of challenges 136
10 Introduction 137
10.1 The catalogue of challenges – purpose, scope and methodology 137
10.2 Structure of the catalogue 139
Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013
______________________________________________________________________________________
11 Issues in relation to financial sustainability – and what to do about it 140
11.1 Problem 1: Project versus company approach for financial
sustainability 140
11.2 Problem 2: EU grant calculation (dis)incentives 144
11.3 Problem 3: Lack of a financially strong and technically competent
contractor 145
11.4 Problem 4: Non-involvement of the Beneficiary in project design 148
11.5 Problem 5: Overestimation of demand for water services 149
11.6 Problem 6: Overestimation of demand for waste management
services 151
11.7 Problem 7: Cash flow management for 'major projects' 153
11.8 Problem 8: Optimism bias with regard to length of implementation
period 154
11.9 Problem 9: Affordability – is average household incomes a good
indicator? 157
11.10 Problem 10: Exceeding the affordability thresholds and a price
subsidy mechanism 159
11.11 Problem 11: Tariffs are not increased as per plans in the Application 161
Part 4 – Policy implications 163
12 Policy implications 164
References 168
Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013
______________________________________________________________________________________
List of tables and figures
Table 2-1 List of 20 selected projects (for projects selected for detailed
case studies both actual and planned values (in brackets) are
indicated.) 42
Table 3-1 Priority themes for the area of environment in the 2007-2013
programming period 52
Table 3-2 Operational Programme decided amounts for environment
compared to all sectors, 2007-2013 programming period
(status in 2014), EUR million 53
Table 3-3 Total Operational Programme decided amounts for waste and
water themes, 2007-2013 programming period, status in 2014
(million EUR) 55
Table 4-1 Cohesion Policy investments in waste management:
Operational Programmes decided amounts and expenditures,
2007-2013 programming period (EUR million, cumulative
through 2014) 61
Table 4-2 Annual average Cohesion Policy expenditures and EIB loans in
the waste sector compared with annual average general
government expenditure, 2007-2013 (EUR million) 64
Table 4-3 Number of waste projects: targets and achievements, per MS,
2013 66
Table 4-4 Estonia’s Programme-specific indicators for waste
management 68
Table 4-5 Campania (Italy): Programme-specific indicators for waste
management 70
Table 4-6 Poland’s Programme-specific indicator for waste management 71
Table 4-7 Slovenia’s Programme-specific indicators for waste
management 74
Table 4-8 Separate waste collection in Andalusia, 2006-2010, in metric
tonnes 76
Table 4-9 Three waste management projects studied as case studies 77
Table 4-10 Overview of the role of Cohesion Policy for the waste sector in
the six Operational Programmes considered 82
Table 5-1 Progress in meeting UWWT Directive requirements (Articles 3,
4 and 5): 2007 compared to 2013 levels 85
Table 5-2 Cohesion Policy investments in the water sector: Operational
Programmes decided amounts and expenditures, 2007-2013
programming period (EUR million, cumulative through 2014) 87
Table 5-3 Cohesion Policy expenditures and loans in the water sector
compared with general government expenditure (gross fixed
capital formation plus capital transfers), 2007-2013 yearly
average (EUR million) 89
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2
Table 5-4 Cohesion Policy core indicator: Additional population served by
drinking water supply projects: targets and achievements, per
Member State, cumulative 2007-2013 90
Table 5-5 Cohesion Policy core indicator: Additional population served by
waste water projects: targets and achievements, per Member
State, cumulative 2007 to 2013 91
Table 5-6 Bulgaria’s Programme-specific indicators for the water sector 92
Table 5-7 Estonia’s Programme-specific indicators for the water sector 95
Table 5-8 Campania, Italy: Programme-specific indicators for the water
sector 97
Table 5-9 Slovenia’s programme-specific indicators for the water sector 101
Table 5-10 Overview of the role of Cohesion Policy for the water sector in
the six Operational Programmes considered 107
Table 7-1 Polluter pays and cost recovery principles in key
environmental Directives 118
Figure 2-1 Map of reviewed operational programmes and case studies 48
Figure 3-1 Operational Programmes decided amounts for environment per
capita, 2007-2013 programming period, status in 2014 (EUR) 54
Figure 4-1 Municipal solid waste recycled (as a share of all the municipal
solid waste treated), 2007 and 2013 59
Figure 4-2 Changes in Operational Programme decided amounts for the
waste sector: 2007 compared to 2014 63
Figure 4-3 Operational Programmes expenditures rates for the waste and
water sectors as compared to transport and across all axes,
2007-2013 programming period (EUR) 80
Figure 5-1 Rate of compliance of MS agglomerations with Article 3 (waste
water collection) of the UWWT Directive in terms of
percentage of the load subject to the requirement 84
Figure 5-2 Changes in Operational Programmes decided amounts for the
water sector: 2007 compared to 2014 88
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3
List of abbreviations
Art. Article
AIR Annual Implementation Report
BOD Biological Oxygen Demand
BWD Bathing Water Directive (2006/7/EC)
CBA Cost-Benefit Analysis
CF Cohesion Fund
CJEU Court of Justice of the European Union
COD Chemical Oxygen Demand
BOD Biological Oxygen Demand
COFOG Classification of the Functions of Government
DG Directorate General
DG REGIO Directorate General Regional and Urban Policy
DWD Drinking Water Directive
EBRD European Bank for Reconstruction and Development
EEA European Environment Agency
EIB European Investment Bank
ERDF European Regional Development Fund
EU European Union
EUR Euro
GES Good Ecological Status
IFI International Financing Institutions
JASPERS Joint Assistance to Support Projects in European Regions
MBT Mechanical Biological Treatment
MS Member State
MSW Municipal Solid Waste
OECD The Organisation for Economic Co-operation and Development
O&M Operating and Maintenance
OP Operational Programme
OPIE Operational Programme Infrastructure and Environment (in Poland)
p.e. Population equivalent
PPP Public private partnership
TSS Total Suspended Solids
UWWTD Urban wastewater Directive (91/271/EEC as amended)
WFD Water Framework Directive (2000/60/EC)
WMP Waste Management Plan
WP Work package
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Member states
AT Austria
BE Belgium
BG Bulgaria
CY Cyprus
CZ Czech Republic
DE Germany
DK Denmark
EE Estonia
EL Greece
ES Spain
FI Finland
FR France
HR Croatia
HU Hungary
IE Ireland
IT Italy
LT Lithuania
LU Luxembourg
LV Latvia
MT Malta
NL Netherlands
PL Poland
PT Portugal
RO Romania
SE Sweden
SI Slovenia
SK Slovakia
UK United Kingdom
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Glossary
Beneficiaries
According to Article 3 of Regulation (EC) No 1083/2006,
‘beneficiary’ is an operator, body or firm, whether public or
private, responsible for initiating or initiating and implementing
operations. In the context of aid schemes under Article 87 of
the Treaty, beneficiaries are public or private firms carrying out
an individual project and receiving public aid.
Core indicators Common minimum core indicators (‘core indicators’) are
physical and financial indicators, which can be used to make
comparisons or aggregations of data across similar
programmes. The Commission proposed the following indicators
for the priority themes related to waste and water
management: Number of waste projects (indicator No. 27),
Additional population served by water projects (indicator No.
25), and Additional population served by waste water projects
(indicator No. 26) (source: EC, 2006).
Programme-specific
indicators
Indicators that are additional to the core indicators and may be
reported by Managing Authorities individually for the
Operational Programme to reflect its main interventions.
Decided amounts
Amounts of funding allocated in Operational Programmes
according to Priority Axes. Cohesion Policy gives Member States
the opportunity to reallocate and re-programme funds within
and across priority axes. Member States have to obtain the
agreement of the Commission if they want to shift the allocation
between priority axes or modify the composition of these.
Expenditures EU funds paid or due to be paid to beneficiaries before end of
the year. More details about expenditures can be found in
Article 78 of Regulation (EC) No 1083/2006.
EU15 The EU15 is comprised of: Austria, Belgium, Denmark, Finland,
France, Germany, Greece, Ireland, Italy, Luxembourg, the
Netherlands, Portugal, Spain, Sweden, and the United Kingdom.
EU13 The EU13 is comprised of the Member States joining the EU in
2004 or later: Cyprus, Hungary, Czech Republic, Estonia,
Latvia, Lithuania, Malta, Poland, Slovak Republic and Slovenia
(2004 accession); Bulgaria and Romania (2008); and Croatia
(2013).
Full cost recovery
Full cost recovery through tariffs entails that the tariffs should
be sufficient to cover all the direct economic and financial costs
of supplying the service, including the capital costs of replacing
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and expanding the infrastructure, and ultimately the scarcity
value of natural resources affected and externality costs as well.
(source: OECD, 2009).
This principle is evoked by the EU Water Framework Directive
and the EU Waste Framework Directive, which require Member
States to take account of the principle.
Implementing
body/intermediate
body
According to Article 2 of Regulation (EC) No 1083/2006,
intermediate body is ‘any public or private body or service
which acts under the responsibility of a managing or certifying
authority, or which carries out duties on behalf of such an
authority vis-à-vis beneficiaries implementing operations.
Major projects Large-scale infrastructure projects concerning transport,
environment and other sectors energy, research and ICT. Major
Projects benefit from financial support from the European
Regional Development Fund and/or the Cohesion Fund. Their
eligible cost must be more than € 75 million for projects under
thematic objective 7 ("Promoting sustainable transport and
removing bottlenecks in key network infrastructure") and more
than € 50 million in other thematic objectives and therefore are
subject to the quality appraisal by the European Commission
(source: InfoRegio, 2015).
Managing Authority According to Article 59 of Regulation (EC) No 1083/2006,
Managing Authority is a national, regional or local public
authority or a public or private body designated by the Member
State to manage the operational programme.
Population equivalent
(p.e.)
1 p.e. (population equivalent) means the organic biodegradable
load having a five-day biochemical oxygen demand (BOD5) of
60 g of oxygen per day.
Polluter Pays Principle The Polluter-Pays Principle was adopted by OECD in 1972 as an
economic principle for allocating the costs of pollution control.
Under the 1972 and 1974 OECD Recommendations, the
Polluter-Pays Principle means that the polluter should bear the
"costs of pollution prevention and control measures", the latter
being "measures decided by public authorities to ensure that
the environment is in an acceptable state". In other words the
polluter has to bear the cost of steps that he is legally bound to
take to protect the environment, such as measures to reduce
the pollutant emissions at source and measures to avoid
pollution by collective treatment of effluent from a polluting
installation and other sources of pollution. (source: OECD,
1981)
Work Package 0
(WP0)
Ex-post evaluation work package on data collection and quality
assessment of (core) indicator data reported by the managing
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authorities.
Work Package 13
(WP13)
Ex-post evaluation work package on geography of expenditure
focusing on gathering data on allocations to selected projects
and expenditures by Member States and regions and by priority
theme.
Priority theme Priority themes are categories of expenditure listed in Annex IV
of Regulation (EC) No 1083/2006 with specific codes. According
to Article 9(3) of this Regulation, the assistance co-financed by
the Funds shall target the European Union priorities that are
reflected in these categories.
Priority Axis According to Article 2 of Regulation (EC) No 1083/2006, priority
axis is ‘one of the priorities of the strategy in an operational
programme comprising a group of operations which are related
and have specific measurable goals’.
Annual
Implementation
Report (AIR)
The reports on the progress made in implementing the
operational programme and priority axes which the Managing
Authorities are obliged to send to the Commission by 30 June
each year (Article 67 of Regulation (EC) No 1083/2006 provides
more details on contents of these reports).
Operational
Programme (OP)
According to Article 2 of Regulation (EC) No 1083/2006,
Operational Programme is a ‘document submitted by a Member
State and adopted by the Commission setting out a
development strategy with a coherent set of priorities to be
carried out with the aid of a Fund, or, in the case of the
Convergence objective, with the aid of the Cohesion Fund and
the ERDF’.
Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013
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Executive summary
The project 'Ex post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013 Co-
Financed by the ERDF/CF, Work Package 6' was one out of a number of work packages
included in the ex post evaluation organised by DG Regional and Urban Policy.
The evaluation analysed the progress and achievements of Cohesion Policy in selected
areas of environmental infrastructure: drinking water, wastewater treatment, and
solid waste management. Due to the nature of the projects supported, it is difficult in
practice to distinguish between water and wastewater projects and so these were
combined in the analysis. This report therefore presents results of the evaluation for
two major policy areas: waste management and water.
Four main questions guided the evaluation:
1 To what extent has Cohesion Policy funding contributed to Member States'
implementation of EU environmental directives?
2 To what extent are investment projects co-funded by Cohesion Policy funding
financially sustainable?
3 What has been the quality of financial analysis (including demand analysis)
undertaken as part of the preparation of major projects on water and waste
management?
4 What are the most common problems encountered in financial analysis and
what could be done to avoid these problems?
In order to answer the questions, the evaluation used an approach combining a broad
review of the portfolio of projects and operational programmes for water and waste
management with a more detailed and deeper analysis of a limited number of selected
major projects.
The broad, horizontal analysis focused on assessing the role of Cohesion Policy co-
funded investments in achieving key water and waste targets. This was undertaken
through a review of trends in the two sectors, an analysis of the importance of
Cohesion Policy funding in relation to public spending in general and an overview of
the achievements of Cohesion Policy projects as shown by core indicators. As the
evaluation was carried out in 2015, not all Cohesion Policy expenditure had been
completed and not all projects were operational. Further, the latest available financial
data covered Operational Programme decided amounts and expenditure through 2014
(as per Regulation 1083/2006, the last year of expenditure is 2015). Consequently,
the evaluation does not present the final results of the 2007-2013 programming
period as these are not yet available.
Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013
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An analysis of six selected Operational Programmes elicited additional findings on the
contribution of Cohesion Policy to environmental improvement. The six Operational
Programmes were in: Bulgaria, Estonia, Italy (Campania regional programme),
Poland, Slovenia and Spain (Andalusia regional programme).
At the project level, the evaluation comprised a desk study of the quality of the
financial analysis for 20 selected major projects and in-depth case studies of 10 of
these projects. The selection favoured operational projects in order to enable ex-post
assessment of the financial analysis and financial sustainability as well as project
outcomes. Other selection criteria included geographical balance as well as the mix of
water and waste management projects. Through interviews with managing authorities
and implementing bodies, the ten case studies examined implementation issues and
provided a wider, contextual understanding of the financial analysis and sought to
identify any problems in this respect.
A seminar with participation from the Member States, the Commission Services and
other key stakeholders discussed the results, providing further insight into the issues
and possible policy recommendations.
The main findings of the evaluation in relation to the four guiding questions were:
1. To what extent has Cohesion Policy funding contributed to Member States'
implementation of EU environmental directives?
Ensuring the long-term sustainability of Europe's natural resources and protecting
human health are the main objectives of EU environmental legislation. Cohesion Policy
is an important source of finance for environmental investments in the EU. In total,
just over EUR 46.5 billion were foreseen for the environment in the period 2007-2013.
Environment took the second-largest share among the 15 Cohesion Policy broad policy
areas for which spending is tracked, exceeded only by transport. Decided amounts for
water represented the largest share, 46.5%, of all decided amounts for the
environment. Waste management accounted for 12.0%. The total decided amount for
the two areas was EUR 27.3 billion, with two-thirds of this located in the EU13. Three
countries with large populations accounted for 46% of all the resources for the two
broad areas: Poland, Spain and Romania. Almost 90% of resources go to convergence
regions.
In the case of water, at the start of the programming period many Member States
across Europe needed to make major investments to improve drinking water and to
ensure collection and treatment of waste water in order to meet EU standards. The
greatest investment needs were seen in the EU13 and southern EU15 Member States.
Cohesion Policy funding amounting to EUR 21.8 billion was used for this. In several
Member States, including Bulgaria and Slovenia, Cohesion Policy represented the
majority of funding for improvements. In other Member States that needed to make
large investments in this regard, Cohesion Policy was one of the leading sources of
funding, along with co-financing from EIB loans and domestic resources. Projects
supported by the Operational Programmes and completed by the end of 2013 had
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improved drinking water supply for at least 4 million EU citizens, and ensured better
wastewater treatment for over 7 million. Between 2007 and 2013, a broad range of
Member States, in particular in the EU13 and southern Europe, succeeded in
complying more closely with the EU’s Urban Waste Water Treatment Directive. This
included the Czech Republic, Estonia, Spain, Hungary, Latvia, Portugal, Slovenia and
Slovakia (for some other Member States, comparable data were not available;
complete data for 2013 will be available in the first half of 2016). The qualitative
overview of the six Operational Programmes indicated above highlighted the large
share of resources devoted to the water sector and the important role of Cohesion
Policy compared to other funding sources. Results in terms of progress to EU targets
were fairly clear in Estonia, Poland and Slovenia.
In respect to waste management, the situation in 2007 was similar to that in the
water sector: major investments were necessary to implement EU requirements and
meet targets and the largest investment needs were seen in EU13 and southern EU15
Member States. Cohesion Policy provided nearly EUR 5.6 billion for investments in this
area. In Bulgaria, Romania and Slovenia, Cohesion Policy provided the majority of
financing for investments in municipal solid waste management. In other EU13
Member States as well as southern EU15 Member States, Cohesion Policy has been
one of the main sources of public financing, along with domestic resources and co-
financing from EIB loans. Between 2007 and 2013, many of these Member States
have made progress in closing landfills that did not meet EU standards, in increasing
the separate collection of recyclable and biodegradable waste and in building new
waste treatment facilities. The rate of recycling rose in 18 of the Member States that
allocated Cohesion Policy resources to waste management; for six of these – Croatia,
Czech Republic, Hungary, Lithuania, Poland and Slovenia – it increased by at least 10
percentage points.
In the six Member States and regions whose Operational Programmes were reviewed,
Cohesion Policy funding directly supported key investments to increase recycling and
achieve other targets of EU legislation for the management of municipal solid waste.
Cohesion Policy provided the most important source of financing for these investments
in two Member States, Bulgaria and Slovenia. In Bulgaria, the level of landfilling fell
from 80% to 70% between 2007 and 2013. In Slovenia, recycling nearly doubled from
2007 to 2013 to exceed 40%. Cohesion Policy provided a major source of investment
in two other EU13 Member States: Estonia and Poland. In Poland, for example,
Cohesion Policy funded the construction of regional waste facilities, including
Mechanical Biological Treatment plants and recycling plants, thus contributing to
progress towards EU recycling targets.
The 10 in-depth project case studies found a high degree of coherence between
Operational Programmes and Member States’ sectoral plans for water and waste
management, a link that should ensure the contribution of Cohesion Policy
investments to the achievement of compliance with EU water and waste requirements.
The rate of expenditure, however, has been a concern in particular for waste
management: up to the end of 2014, several Member States had spent only 55% of
Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013
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their decided amounts. The rate of expenditure for water was higher – over 70% and
on par with the average for all Cohesion Policy spending; however, the expenditure
rate for transport, the broad area receiving the largest amount of funding, exceeded
80%. Several national officials participating in the work package seminar – for
example from Estonia, Hungary and Poland – said that they expected the funding for
both waste management and water to be fully spent by the end of 2015. It is not yet
confirmed that this has been achieved. Experience of past programming periods,
however, has shown that projects are completed especially in the last year of eligible
expenditure. It is therefore expected that substantial improvements through 2015 will
be seen. Based on preliminary data for 2015 provided by DG REGIO, improvements
have already been observed in some countries (Bulgaria, Croatia, the Czech Republic,
Latvia, Romania, Slovakia and Slovenia).
One reason for the slow pace of expenditure through the end of 2014 is that, due to
the financial crisis, the cost of many projects turned out to be lower than anticipated,
leaving a surplus budget. Many Operational Programmes have lacked strong pipelines
of potential projects at an advanced stage of preparation and so did not have ready
additional projects for investing more in waste management. At the work package
seminar, Member States participants also cited problems in procurement procedures
as a reason for delays; this is linked in part to a lack of administrative capacity in
municipal authorities for managing large and often technically complex tenders.
Overall, for both water and waste, Cohesion Policy spending has provided crucial
financing to meet EU requirements and targets, in particular in the EU13 and in
southern European Member States. The evaluation nonetheless shows that data on
decided amounts and expenditures need to be supplemented by better data on
achievements. Moreover, it would be valuable to integrate more closely future
evaluations for EU regional policy with assessments of implementation for the water
and waste directives, compliance with which requires major infrastructure investment.
2. To what extent are investment projects co-funded by Cohesion Policy
funding financially sustainable?
Financial sustainability is an important issue for assessing the contribution of Cohesion
Policy to achieving EU environmental targets. One of the important findings of
previous evaluations carried out for the 2000-2006 programming period was that the
financial sustainability of investments in environmental infrastructure was not always
ensured. This could jeopardise the future operation of the services that were supposed
to be delivered – and call into question whether Cohesion Policy funding is in fact
helping to meet environmental targets.
The evaluation was based on analysis of 20 projects, out of which only 11 were
operational at the time of analysis – and those that were operational had only been so
for relatively short periods of time (all for less than three years). Therefore, it is too
early to make firm judgements on the financial sustainability of the projects. Further,
the sample of projects was too small to be considered representative of the entire
portfolio of major projects with regard to water and waste management (comprising
Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013
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12
189 projects). This being said, the findings of the evaluation are predominantly
positive in respect of financial sustainability:
The financial analysis in the 20 projects reviewed was found to be of reasonable quality and so provided a sound basis for financial sustainability.
Nevertheless, there is still room for further improvement illustrated by the 11
problems identified under evaluation question 4.
The seven operational projects studied as case studies all showed good financial performance and there were no indications that financial
sustainability was likely to be an issue.
3. What has been the quality of financial analysis (including demand
analysis) undertaken as part of the preparation of major projects on water
and waste management?
The project reviews and case studies overall showed that the quality of the financial
analysis was reasonably good. Only a few concrete methodological errors were
identified in the analysis and there were no systematic errors across projects.
However, the review did identify some general quality issues (see question 4 below).
One of the important findings of the previous evaluations of environmental projects in
the 2000-2006 programming period was that there was a lack of capacity for financial
analysis and this was a weakness hampering project implementation. The findings of
the current evaluation suggest that this situation has improved. This was discussed
with stakeholders at the seminar, where the consensus was that there has been an
improvement in the quality of submissions (the quality of documents submitted, the
quality of the financial analysis of the estimates, etc.) especially for projects submitted
later in the 2007-2013 programming period.
4. What are the most common problems encountered in financial analysis and
what could be done to avoid these problems?
The study identified eleven challenges to financial sustainability based on analysis of
the projects, case studies and the conclusions from the seminar. The problems
presented below are common in the sense both that they occur in several of the
projects analysed and that they are found in both waste management and water.
Detailed information can be found in the catalogue of challenges (Part 3 of the report).
It provides practical tips for managing authorities, implementing bodies and project
reviewers and helps overcome the most common problems. The challenges belong to
five main clusters:
Challenges resulting from the implementation of EU directives and regulations: The financial analysis of each of the project reviewed focused
only on the financial sustainability of the project, in line with the EU
guidelines. However, sustainability of services is determined inter alia by the
financial sustainability of the operating company in the “with the project”
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situation (Problem 1 “Project versus company approach to financial
sustainability”). The Cost Benefit Analysis guide 2014-2020 has resolved this
by specifically requiring an analysis of sustainability in the “with the project”
scenario. For Problem 2 “EU grant calculation (dis)incentives”, it was observed
that the calculation of the financing gap, and so the EU grant, in the
application provides an incentive to keep tariffs low, e.g. not to charge
sufficiently. Costs of asset depreciation, replacement, and cost of financing
are not included; as a result they become difficult to recover creating a
financial sustainability issue.
Issues of capacity, commitment and involvement have major consequences for financial sustainability. In projects with less competent
contractors, delays were typically experienced. This is discussed in Problem 3
“Lack of a financially strong and technically competent contractor”. A good
practise to mitigate this is a robust tendering process by which the
competence of the bidders as well as their financial strength is taken into
account in the selection procedure. For projects that have been prepared
centrally on behalf of regional governments/beneficiaries, Problem 4 “Non-
involvement of the Beneficiary in project design” may prolong the
implementation period and give rise to operational difficulties, because the
beneficiaries may not have sufficient ownership of the project and knowledge
of its specific features.
Issues related to assumptions used in project preparation, in particular in relation to demand analysis: The project review showed that the demand
analyses conducted are typically sound, but there are examples of demand for
water being overestimated (Problem 5 “overestimation of demand for water
services”). When the actual volumes of water consumed or wastewater
requiring treatment are smaller than estimated, the plants will be affected by
inefficiencies due to overcapacity and, potentially, there is a risk to financial
sustainability because of tariff revenues being lower than expected. Clear
references for population forecasts and for demand forecasts to factor in price
elasticities as well as a clear explanation and justification of the return factors
applied could mitigate this. Also waste amounts have been overestimated
(Problem 6 “overestimation of demand for solid waste services”) leading to
overcapacity that results in inefficient plant operations and unnecessarily high
fixed costs. Systematic analysis of future waste amounts based inter alia on
population, consumption habits and markets for recycled material and
compost and the performance of a check using benchmark data for equivalent
waste producers in similar surroundings would be required to mitigate this
problem.
Consequences for financial sustainability of “optimism bias” in the planning of infrastructure investments. In Cohesion Policy projects “optimism bias”
gives rise to implementation delays (Problem 8 “Optimism bias with regard to
length of implementation period”). Seminar participants noted that in some
cases, the original project proponent would suggest a more realistic schedule
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but at a later stage, Managing Authorities would impose more optimistic
schedules due to the pressure on governments to demonstrate that they are
doing something to counter the crisis as well as the need to abide by the n+2
rule. In addition, some beneficiaries interviewed for the case studies
experienced the process of obtaining final approval for 'major projects' from
the EU Commission to be longer than expected. Many beneficiaries initiated
projects without having final approval from the Commission. In some of these
cases, the optimism bias led to cash flow problems for the beneficiaries, which
delayed project implementation (Problem 7 “Cash flow management in major
projects").
Affordability of service levels and financial sustainability are objectives
that are in conflict. Some consequences of this contradiction show up in
Problem 9 “Is average household incomes a good indicator?” Beneficiaries
generally use average household expenditure relative to average household
disposable income. However, the lack of consideration of income distribution
and local/regional income levels could adversely affect the collection of tariffs
and so harm the financial sustainability of the utility company. In projects
where affordability concerns limit tariff increases to below what is needed for
cost recovery, it was observed that beneficiaries choose lower tariffs assuming
that governments will make good the missing revenue (Problem 10
“Exceeding the affordability threshold and a subsidy mechanism”). However,
typically, no information is provided on the institutional arrangements to
compensate the operating company for the missing tariff revenue, often
reflecting the fact that no such arrangements as regards securing public
subsidy are in place. Furthermore, the reviewed projects provided plans for
how tariffs should be increased during the project implementation period
typically with a phasing-in period. However, Problem 11 “Tariffs are not
increased as per plans in the Application form” was observed in some cases.
Typically reasons are given that tariffs cannot be raised prior to provision of
improved services to consumers and consumers’ perceiving this improvement
in service. In particular in water, if tariffs are kept too low, the water
resources will not be used efficiently, and, in addition, there is a threat to the
financial sustainability of the service. More emphasis should be put on
considering ways of gradually phasing in higher tariffs rather than
implementing sharp increases.
All in all, the study shows that Cohesion Policy has provided a major contribution
to achieving EU water and waste targets, in particular for EU13. Due to
affordability concerns in relation to financing the construction and operation of
major infrastructure for water and waste management, there is – and will
continue to be – a need for Cohesion Policy co-funding to projects in these areas.
Financial analysis underlying the major projects is of reasonable quality and
provides a sound basis for financial sustainability. Re-allocations and relatively
low rates of expenditure in several Member States, in particular in the waste
sector, raise concerns. Still, some Member States expected that allocated
amounts for both waste management and water would be fully spent by the end
of 2015. Some of the quality issues that were identified for the financial analysis
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of major projects 2007-2013 have already been addressed by the new regulation
and guidelines covering the 2014-2020 period.
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Résumé
Le projet 'Évaluation ex post des programmes de la politique de cohésion 2007-2013
cofinancés par le FEDER/FC, module de travail 6' était l’un des modules de travail
inclus dans l’évaluation ex post organisée par la Direction générale de la politique
régionale et urbaine.
L’évaluation a analysé les progrès et les résultats de la politique de cohésion dans
certains domaines de l’infrastructure environnementale : l’eau potable, le traitement
des eaux usées et la gestion des déchets solides. Compte tenu de la nature des
projets soutenus, il est difficile, en pratique, de distinguer les projets de gestion de
l’eau et des eaux usées; ils ont donc été combinés dans l’analyse. Ce rapport présente
ainsi les résultats de l’évaluation pour deux grands domaines stratégiques: la gestion
des déchets et l’eau.
Quatre grandes questions ont orienté l’évaluation:
1 Dans quelle mesure le financement de la politique de cohésion a-t-il contribué
à la mise en œuvre des directives environnementales de l’UE par les Etats
membres?
2 Dans quelle mesure les projets d’investissement cofinancés par les fonds de la
politique de cohésion sont-ils financièrement viables?
3 Quelle a été la qualité de l’analyse financière (y compris l’analyse de la
demande) réalisée dans le cadre de la préparation de projets majeurs de
gestion de l’eau et des déchets?
4 Quels sont les problèmes les plus courants rencontrés dans l’analyse
financière et que pourrait-on faire pour les éviter?
Afin de répondre à ces questions, l’évaluation a utilisé une approche associant un
examen général du portefeuille de projets et de programmes opérationnels pour la
gestion de l’eau et des déchets à une analyse plus détaillée et approfondie d’un certain
nombre de projets majeurs sélectionnés.
L’analyse horizontale générale a essentiellement consisté à évaluer la contribution des
investissements cofinancés par la politique de cohésion dans la réalisation des
objectifs clés en matière de gestion de l’eau et des déchets. Cette analyse a été
réalisée dans le cadre d’un examen des tendances dans les deux secteurs, d’une
analyse de l’importance des fonds de la politique de cohésion par rapport aux
dépenses publiques en général et d’une vue d’ensemble des résultats des projets de la
politique de cohésion selon des indicateurs clés. L’évaluation ayant été réalisée en
2015, toutes les dépenses de la politique de cohésion n’avaient pas été effectuées et
tous les projets n’étaient pas opérationnels. De plus, les dernières données financières
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disponibles couvraient les montants et les dépenses décidés pour les programmes
opérationnels au cours de l’année 2014 (conformément au règlement 1083/2006, la
dernière année de dépenses est l’année 2015). Par conséquent, l’évaluation ne
présente pas les résultats finaux de la période de programmation 2007-2013 puisque
ceux-ci ne sont pas encore disponibles.
Une analyse de six programmes opérationnels sélectionnés a permis d’obtenir des
informations supplémentaires sur la contribution de la politique de cohésion à
l’amélioration de l’environnement. Les six programmes opérationnels étaient situés
en: Bulgarie, Estonie, Italie (programme régional de Campania), Pologne, Slovénie et
Espagne (programme régional d’Andalousie).
Au niveau des projets, l’évaluation a notamment consisté en une étude de bureau de
la qualité de l’analyse financière pour 20 projets majeurs sélectionnés et en des
études de cas approfondies pour 10 d’entre eux. La sélection a privilégié des projets
opérationnels afin de permettre une évaluation ex-post de l’analyse financière et de la
viabilité financière, ainsi que des résultats des projets. Parmi les autres critères de
sélection figuraient l’équilibre géographique, ainsi que la combinaison de projets de
gestion de l’eau et des déchets. Dans le cadre d’entretiens avec des autorités de
gestion et des organismes d’exécution, les dix études de cas ont examiné les
problèmes de mise en œuvre, ont permis une appréhension contextuelle plus générale
de l’analyse financière et ont tenté d’identifier d’éventuels problèmes à ce niveau.
Un séminaire avec la participation des Etats membres, des services de la Commission
et d’autres acteurs clés a examiné les résultats et a approfondi l’analyse des enjeux et
des recommandations stratégiques possibles.
Les principaux résultats de l’évaluation par rapport aux quatre principales questions
ont été les suivants:
1. Dans quelle mesure le financement de la politique de cohésion a-t-il
contribué à la mise en œuvre des directives environnementales de l’UE par
les Etats membres?
Assurer la durabilité à long terme des ressources naturelles de l’Europe et protéger la
santé humaine sont les principaux objectifs de la législation environnementale de l’UE.
La politique de cohésion est une importante source de financement pour des
investissements environnementaux au sein de l’UE. Au total, un peu plus de 46,5
milliards d’euros ont été prévus pour l’environnement au cours de la période 2007-
2013. L’environnement a représenté la deuxième part la plus importante parmi les 15
grands domaines stratégiques de la politique de cohésion pour lesquels les dépenses
sont suivies, devancé seulement par le transport. Les montants décidés pour l’eau ont
représenté la plus grande part, 46,5% de l’ensemble des montants décidés pour
l’environnement. La gestion des déchets a représenté 12,0%. Le montant total décidé
pour les deux domaines s’est élevé à 27,3 milliards d’euros, les deux tiers étant situés
dans l’UE13. Trois pays très peuplés ont représenté 46% de l’ensemble des ressources
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pour les deux grands domaines : la Pologne, l’Espagne et la Roumanie. Près de 90%
des ressources sont destinées à des régions de convergence.
Dans le cas de l’eau, au début de la période de programmation, de nombreux Etats
membres en Europe ont dû faire des investissements majeurs pour améliorer l’eau
potable et assurer la collecte et le traitement des eaux usées afin de respecter les
normes de l’UE. Les principaux besoins d’investissement ont pu être observés dans
l’UE13 et dans les Etats membres du sud de l’UE15. Des fonds de la politique de
cohésion s’élevant à 21,8 milliards d’euros ont été utilisés à ces fins. Dans plusieurs
Etats membres, dont la Bulgarie et la Slovénie, la politique de cohésion a représenté la
majorité des fonds prévus pour des améliorations. Dans d’autres Etats membres où de
grands investissements étaient nécessaires dans ce domaine, la politique de cohésion
a été l’une des principales sources de financement, avec le co-financement des prêts
de la BEI et des ressources nationales. Des projets soutenus par les programmes
opérationnels et menés à terme avant la fin de l’année 2013 avaient amélioré la
distribution d’eau potable pour au moins 4 millions de citoyens de l’UE et assuré un
meilleur traitement des eaux usées pour plus de 7 millions. Entre 2007 et 2013,
plusieurs Etats membres, notamment dans l’UE13 et dans le sud de l’Europe, sont
parvenus à respecter davantage la directive de l’UE relative au traitement des eaux
urbaines résiduaires. Parmi ces Etats membres figuraient la République tchèque,
l’Estonie, l’Espagne, la Hongrie, la Lettonie, le Portugal, la Slovénie et la Slovaquie
(pour d’autres Etats membres, des données comparables n’étaient pas disponibles ;
les données complètes pour 2013 seront disponibles au premier semestre 2016).
L’aperçu qualitatif des six programmes opérationnels indiqués ci-dessus a souligné la
grande part des ressources destinées au secteur de l’eau et le rôle important de la
politique de cohésion par rapport à d’autres sources de financement. Les résultats au
niveau de la réalisation des objectifs de l’UE ont été assez clairs en Estonie, en
Pologne et en Slovénie.
Concernant la gestion des déchets, la situation en 2007 était semblable à celle du
secteur de l’eau : des investissements majeurs étaient nécessaires pour répondre aux
exigences de l’UE et atteindre les objectifs, et les principaux besoins d’investissement
pouvaient être observés dans l’UE13 et les Etats membres du sud de l’UE15. La
politique de cohésion a apporté près de 5,6 milliards d’euros d’investissements dans
ce domaine. En Bulgarie, en Roumanie et en Slovénie, la politique de cohésion a fourni
l’essentiel des fonds pour des investissements dans la gestion des déchets solides au
niveau municipal. Dans d’autres Etats membres de l’UE13, ainsi que dans les Etats
membres du sud de l’UE15, la politique de cohésion a été l’une des principales sources
de financement public, avec des ressources nationales et le co-financement des prêts
de la BEI. Entre 2007 et 2013, beaucoup de ces Etats Membres ont réalisé des progrès
en fermant des décharges non conformes aux normes de l’UE, en développant la
collecte séparée des déchets recyclables et biodégradables et en construisant de
nouvelles installations de traitement des déchets. Le taux de recyclage a augmenté
dans 18 des Etats Membres qui ont alloué des ressources de la politique de cohésion à
la gestion des déchets ; pour six d’entre eux – la Croatie, la République tchèque, la
Hongrie, la Lituanie, la Pologne et la Slovénie – il a augmenté d’au moins 10 points de
pourcentage.
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Dans les six Etats membres et régions dont les programmes opérationnels ont été
examinés, les fonds de la politique de cohésion ont directement soutenu des
investissements clés pour augmenter le taux de recyclage et atteindre d’autres
objectifs de la législation de l’UE concernant la gestion des déchets solides au niveau
municipal. La politique de cohésion a constitué la principale source de financement
pour ces investissements dans deux Etats membres, la Bulgarie et la Slovénie. En
Bulgarie, le taux de mise en décharge est passé de 80% à 70% entre 2007 et 2013.
En Slovénie, le recyclage a presque doublé entre 2007 et 2013 pour dépasser les
40%. La politique de cohésion a constitué une source majeure d’investissement dans
deux autres Etats membres de l’UE13 : l’Estonie et la Pologne. En Pologne par
exemple, la politique de cohésion a financé la construction d’installations régionales de
traitement des déchets, notamment des stations de traitement mécano-biologiques et
des centres de recyclage, contribuant ainsi à progresser sur la voie des objectifs de
recyclage de l’UE.
Les dix études de cas approfondies des projets ont constaté une grande cohérence
entre les programmes opérationnels et les plans sectoriels des Etats membres
concernant la gestion de l’eau et des déchets, un lien qui devrait garantir la
contribution des investissements de la politique de cohésion à l’objectif de conformité
avec les exigences de l’UE en matière de gestion de l’eau et des déchets.
Cependant, le taux de dépense a posé problème, notamment pour la gestion des
déchets: fin 2014, plusieurs Etats membres n’avaient dépensé que 55% de leurs
montants décidés. Le taux de dépense pour l’eau était plus élevé – plus de 70% et
d’un niveau équivalent à la moyenne pour l’ensemble des dépenses de la politique de
cohésion ; cependant, le taux de dépense pour le transport, le domaine général
recevant la principale part des fonds, dépassait les 80%. Plusieurs représentants
nationaux participant au séminaire sur le module de travail – originaires, par exemple,
d’Estonie, de Hongrie et de Pologne – ont indiqué qu’ils pensaient que les fonds prévus
pour la gestion des déchets et de l’eau seraient entièrement dépensés avant la fin de
l’année 2015. Il n’a pas encore été confirmé si ce résultat avait été obtenu.
Cependant, l’expérience des précédentes périodes de programmation a montré que les
projets sont surtout menés à terme au cours de la dernière année de dépenses
éligibles. Des améliorations considérables devraient donc être observées au cours de
l’année 2015. Selon des données préliminaires pour 2015 fournies par la DG REGIO,
des améliorations ont déjà pu être observées dans certains pays (Bulgarie, Croatie,
République tchèque, Lettonie, Roumanie, Slovaquie et Slovénie).
Le rythme lent des dépenses jusqu’à la fin 2014 s’explique en partie par le fait qu’en
raison de la crise financière, le coût de nombreux projets s’est avéré plus bas que
prévu, donnant lieu à un excédent budgétaire. Beaucoup de programmes
opérationnels manquaient d’un portefeuille solide de projets potentiels à un stade de
préparation avancé et ne disposaient donc pas de projets additionnels pour investir
davantage dans la gestion des déchets. Lors du séminaire sur le module de travail,
des participants des Etats membres ont également cité des problèmes dans les
procédures de passation des marchés parmi les raisons des retards ; ces problèmes
sont dus en partie au manque de capacité administrative des autorités municipales
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pour gérer des appels d’offre de grande portée et souvent complexes sur le plan
technique.
En général, pour l’eau comme pour les déchets, les dépenses de la politique de
cohésion ont représenté des financements cruciaux en vue de respecter les exigences
et objectifs de l’UE, notamment dans l’UE13 et dans les Etats membres du sud de
l’Europe. L’évaluation souligne néanmoins que les données sur les montants et les
dépenses décidés doivent être complétées par de meilleures données sur les résultats.
De plus, il serait utile d’intégrer davantage de futures évaluations des politiques
régionales de l’UE aux évaluations de mise en œuvre pour les directives relatives à la
gestion de l’eau et des déchets, le respect de ces dernières nécessitant des
investissements d’infrastructure majeurs.
2. Dans quelle mesure les projets d’investissement cofinancés par les fonds
de la politique de cohésion sont-ils financièrement viables?
La viabilité financière est une question importante pour évaluer la contribution de la
politique de cohésion à la réalisation des objectifs environnementaux de l’UE. L’un des
résultats importants des précédentes évaluations réalisées pour la période de
programmation 2000-2006 a été de constater que la viabilité financière des
investissements dans l’infrastructure environnementale n’était pas toujours assurée.
Cela pourrait compromettre la future gestion des services qui étaient censés être
fournis – et remettre en question la contribution des fonds de la politique de cohésion
à la réalisation des objectifs environnementaux.
L’évaluation était fondée sur l’analyse de 20 projets, dont seulement 11 étaient
opérationnels au moment de l’analyse – et ceux qui étaient opérationnels ne l’étaient
que depuis relativement peu de temps (tous depuis moins de trois ans). Il est donc
trop tôt pour émettre des jugements définitifs sur la viabilité financière des projets. De
plus, l’échantillon de projets était trop petit pour être considéré comme représentatif
de tout le portefeuille de projets majeurs en matière de gestion de l’eau et des
déchets (comprenant 189 projets). Cela dit, les résultats de l’évaluation sont
majoritairement positifs concernant la viabilité financière:
L’analyse financière dans les 20 projets examinés s’est avérée être de qualité raisonnable et a ainsi fourni une base solide pour la viabilité financière.
Néanmoins, il reste encore des progrès à faire, comme l’illustrent les 11
problèmes identifiés dans le cadre de la question d’évaluation 4.
Les sept projets opérationnels étudiés en tant qu’études de cas ont tous obtenu de bons résultats financiers et rien n’indiquait que la viabilité
financière risquait d’être problématique.
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3. Quelle a été la qualité de l’analyse financière (y compris l’analyse de la
demande) réalisée dans le cadre de la préparation de projets majeurs de
gestion de l’eau et des déchets?
Les examens des projets et les études de cas en général ont indiqué que la qualité de
l’analyse financière était raisonnablement bonne. Seules quelques erreurs
méthodologiques concrètes ont été identifiées dans l’analyse et aucune erreur
systématique n’a été observée dans les projets. Cependant, l’examen a identifié
certains problèmes généraux de qualité (voir question 4 ci-dessous).
L’un des résultats importants des précédentes évaluations réalisées pour la période de
programmation 2000-2006 a été de constater le manque de capacités pour réaliser
l’analyse financière, une faiblesse qui entravait la mise en œuvre des projets. Les
résultats de l’évaluation actuelle suggèrent que la situation s’est améliorée. Ce point a
été évoqué avec des parties prenantes lors du séminaire, où un consensus existait
pour dire que la qualité des soumissions s’était améliorée (la qualité des documents
présentés, la qualité de l’analyse financière des estimations, etc.), notamment pour
des projets présentés ultérieurement durant la période de programmation 2007-2013.
4. Quels sont les problèmes les plus courants rencontrés dans l’analyse
financière et que pourrait-on faire pour les éviter?
L’étude a identifié onze obstacles à la viabilité financière selon l’analyse des projets,
les études de cas et les conclusions du séminaire. Les problèmes présentés ci-dessous
sont courants dans le sens où ils sont observés dans plusieurs des projets analysés et
où ils se posent aussi bien pour la gestion des déchets que pour celle de l’eau. Des
informations détaillées se trouvent dans le catalogue des obstacles (partie 3 du
rapport). Il donne des conseils pratiques à l’intention des autorités de gestion, des
organismes d’exécution et des examinateurs des projets, et contribue à surmonter les
problèmes les plus courants. Les obstacles relèvent de cinq grands groupes:
Des obstacles dus à la mise en œuvre des directives et règlements de l’UE: L’analyse financière de chaque projet examiné a uniquement porté sur
la viabilité financière du projet, conformément aux lignes directrices de l’UE.
Cependant, la viabilité des services est notamment déterminée par la viabilité
financière de la société d’exploitation dans la situation «avec le projet»
(Problème 1 «L’approche projet versus l’approche entreprise de la viabilité
financière»). Le guide d’analyse coût-bénéfice 2014-2020 a résolu ce
problème en exigeant expressément une analyse de la viabilité dans le
scénario «avec le projet». Pour le problème 2 «Les (contre)incitations du
calcul des subventions de l’UE», il a été observé que le calcul de l’écart de
financement, et donc de la subvention de l’UE, dans la candidature incite à
maintenir les tarifs à un niveau bas, c’est-à-dire à ne pas suffisamment
facturer. Les coûts de dépréciation des actifs, de remplacement et les coûts
de financement ne sont pas inclus; ils deviennent donc difficiles à recouvrer,
ce qui créé un problème de viabilité financière.
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Des problèmes de capacité, d’engagement et d’implication ont des conséquences majeures sur la viabilité financière. Dans des projets ayant des
contractants moins compétents, les retards sont courants. Ce point est
évoqué dans le problème 3 «Manque de contractants solides sur le plan
financier et compétents sur le plan technique». Une bonne pratique pour
atténuer cet aspect consiste à organiser une procédure d’appel d’offres solide
où la compétence et la capacité financière des soumissionnaires sont prises en
compte dans la procédure de sélection. Pour des projets qui ont été préparés
centralement pour le compte de gouvernements/bénéficiaires régionaux, le
problème 4 «Non-implication du bénéficiaire dans la conception du projet»
peut rallonger la période de mise en œuvre et donner lieu à des difficultés
opérationnelles, les bénéficiaires risquant de ne pas avoir une mainmise
suffisante sur le projet et la connaissance de ses caractéristiques spécifiques.
Des problèmes liés aux suppositions faites pendant la préparation du projet, notamment par rapport à l’analyse de la demande : L’examen du projet a
souligné que les analyses de la demande effectuées sont généralement
solides, mais la demande en eau semble parfois avoir été surestimée
(Problème 5 «Surestimation de la demande pour les services d’eau»). Si les
volumes réels d’eau consommée ou d’eaux usées nécessitant un traitement
sont plus faibles que prévu, les stations souffriront d’un manque d’efficacité
dû à la surcapacité et potentiellement, le fait que les recettes tarifaires soient
plus basses que prévu peut menacer la viabilité financière. Des références
claires concernant les prévisions démographiques et les estimations de la
demande pour tenir compte de l’élasticité des prix, ainsi qu’une explication et
justification claire des facteurs de rendement appliqués, pourraient atténuer
cela. De plus, les quantités de déchets ont été surestimées (Problème 6
«Surestimation de la demande pour les services de déchets solides»),
entraînant une surcapacité qui se traduit par le fonctionnement inefficace des
installations et des coûts fixes inutilement élevés. L’analyse systématique des
futures quantités de déchets, notamment en fonction de la population, des
habitudes de consommation et des marchés pour les matériaux recyclés et le
compost, ainsi que la réalisation d’un contrôle à l’aide de données de
référence pour des producteurs de déchets équivalents dans un
environnement semblable, seraient nécessaires pour atténuer ce problème.
Conséquences de la «tendance à l’optimisme» sur la viabilité financière
dans le cadre de la planification des investissements d’infrastructure. Dans les
projets de la politique de cohésion, la «tendance à l’optimisme» est à l’origine
de retards de mise en œuvre (Problème 8 «Tendance à l’optimisme
concernant la durée de la période de mise en œuvre»). Les participants au
séminaire ont souligné que dans certains cas, le promoteur original du projet
suggérerait un calendrier plus réaliste mais qu’ultérieurement, les autorités de
gestion imposaient des calendriers plus optimistes compte tenu de la pression
sur les gouvernements pour prouver qu’ils font quelque chose contre la crise
et de la nécessité de respecter la règle n+2. De plus, certains bénéficiaires
interrogés dans le cadre des études de cas ont indiqué que le processus
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d’obtention de l’approbation finale pour des ‘projets majeurs’ de la part de la
Commission européenne avait été plus long que prévu. De nombreux
bénéficiaires ont lancé des projets avant d’avoir l’approbation finale de la
Commission. Dans certains cas, la tendance à l’optimisme a entraîné des
problèmes de trésorerie pour les bénéficiaires, ce qui a retardé la mise en
œuvre des projets (Problème 7 «Gestion de la trésorerie dans les projets
majeurs»).
L’accessibilité économique des niveaux de service et la viabilité financière sont des objectifs conflictuels. Certaines conséquences de cette
contradiction peuvent être observées dans le problème 9 «Le revenu moyen
des ménages est-il un bon indicateur?» Les bénéficiaires utilisent
généralement les dépenses moyennes des ménages par rapport au revenu
disponible moyen des ménages. Cependant, la non prise en compte de la
répartition des revenus et des niveaux de revenus locaux/régionaux
pourraient avoir un effet négatif sur la perception des tarifs et nuire ainsi à la
viabilité financière du fournisseur de services. Dans des projets où
l’accessibilité économique limite les augmentations des tarifs à un niveau
inférieur à ce qui est nécessaire pour le recouvrement des coûts, il a été
observé que les bénéficiaires choisissaient des tarifs moins élevés en
supposant que les gouvernements compenseraient le manque à gagner
(Problème 10 «Dépassement du seuil d’accessibilité économique et un
mécanisme de subvention»). Cependant, en général, aucune information n’est
fournie sur les dispositifs institutionnels prévus pour dédommager la société
d’exploitation face au manque de recettes tarifaires, ce qui reflète souvent
l’absence de tels dispositifs sécurisant les subventions publiques. De plus, les
projets examinés ont fourni des plans d’action concernant la hausse des tarifs
durant la période de mise en œuvre du projet, généralement avec une période
d’introduction progressive. Cependant, le problème 11 «Les tarifs douaniers
ne sont pas augmentés conformément aux plans d’action dans le formulaire
d’application» a été observé dans certains cas. En général, les raisons
invoquées sont que les tarifs ne peuvent être augmentés avant que des
services améliorés soient fournis aux consommateurs et que ces derniers
aient perçu cette amélioration. En particulier pour l’eau, si les tarifs sont
maintenus à un niveau trop bas, les ressources de l’eau ne seront pas
utilisées efficacement et, de surcroit, la viabilité financière du service sera
menacée. Il faudrait insister davantage sur des méthodes pour introduire
progressivement des tarifs plus élevés, et non pour appliquer des
augmentations soudaines.
Dans l’ensemble, l’étude souligne que la politique de cohésion a apporté une
contribution majeure à la réalisation des objectifs de l’UE en matière de gestion de
l’eau et des déchets, notamment pour l’UE13. Compte tenu des problèmes
d’accessibilité économique par rapport au financement de la construction et de
l’exploitation d’infrastructures majeures pour l’eau et la gestion des déchets, il y a – et
il continuera d’y avoir – un besoin de co-financement de la politique de cohésion pour
des projets dans ces domaines. L’analyse financière sous-jacente aux projets majeurs
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est de qualité raisonnable et fournit une base solide pour la viabilité financière. Les
réaffectations et les taux de dépense relativement bas dans plusieurs Etats membres,
notamment dans le secteur des déchets, suscitent des inquiétudes. Cela dit, certains
Etats membres pensaient que les montants alloués à la gestion des déchets et à l’eau
seraient entièrement dépensés d’ici à la fin de l’année 2015. Certains problèmes de
qualité identifiés pour l’analyse financière des projets majeurs 2007-2013 ont déjà été
pris en compte dans le nouveau règlement et les nouvelles lignes directrices
concernant la période 2014-2020.
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Kurzfassung
Das Projekt „Ex post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013 Co-
Financed by the ERDF/CF, Work Package 6“ („Ex-post-Evaluierung der Programme der
Kohäsionspolitik 2007-2013 kofinanziert vom EFRE/Kohäsionsfonds, Arbeitspaket 6“)
war eines von mehreren Arbeitspaketen, die in die Ex-post-Evaluierung einbezogen
waren und von der Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung organisiert
wurden.
Die Evaluierung analysierte Fortschritt und Erfolge der Kohäsionspolitik in
ausgewählten Bereichen der Umweltinfrastruktur: Trinkwasser, Abwasserbehandlung
und Entsorgung fester Abfälle. In der Praxis ist es aufgrund der Art der geförderten
Projekte schwierig, zwischen Wasser- und Abwasserprojekten zu unterscheiden. Diese
Projekte wurden daher in der Analyse zusammengefasst, so dass dieser Bericht
Ergebnisse für die zwei Hauptbereiche Abfallbehandlung und Wasser enthält.
Die Evaluierung erfolgte nach vier wichtigen Fragestellungen:
1 Inwieweit hat die Finanzierung der Kohäsionspolitik zur Umsetzung von EU-
Umweltrichtlinien durch die Mitgliedstaaten beigetragen?
2 Inwieweit sind durch Fördermittel der Kohäsionspolitik kofinanzierte
Investitionsprojekte finanziell nachhaltig?
3 Wie war die Qualität der finanziellen Analyse (einschließlich Bedarfsanalyse),
die im Rahmen der Vorbereitung von Großprojekten in den Bereichen Wasser-
und Abfallwirtschaft durchgeführt wurden?
4 Was sind die am häufigsten aufgetretenen Probleme bei der Finanzanalyse
und wie können diese Probleme vermieden werden?
Um diese Fragen zu beantworten, wurde in der Evaluierung ein Ansatz verwendet, der
eine umfassende Prüfung des Portfolios der Projekte und operativen Programme für
Wasser- und Abfallwirtschaftsprojekte mit einer detaillierteren und tieferen Analyse
einer beschränkten Anzahl ausgewählter Großprojekte kombiniert.
Die umfassende horizontale Analyse konzentrierte sich darauf, die Rolle von
Investitionen, die durch Kohäsionspolitik kofinanziert werden, für die Erreichung von
wichtigen Zielen für Wasser und Abfall zu untersuchen. Dies erfolgte durch eine
Prüfung der Entwicklungen in den beiden Sektoren, eine Analyse der Bedeutung von
Fördermitteln der Kohäsionspolitik im Verhältnis zu öffentlichen Ausgaben im
Allgemeinen und anhand eines Überblicks über die Ergebnisse von
Kohäsionspolitikprojekten anhand von Basisindikatoren. Da die Evaluierung 2015
durchgeführt wurde, waren nicht alle Ausgaben der Kohäsionspolitik abgeschlossen
und es waren noch nicht alle Projekte angelaufen. Die aktuellsten, finanziellen
Angaben bezogen sich zudem auf die im Jahr 2014 bewilligten Beträge und getätigten
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Ausgaben der operationellen Programme (entsprechend der Verordnung 1083/2006 ist
das letzte Ausgabenjahr 2015). Folglich enthält die Evaluation nicht die Endergebnisse
der Programmperiode 2007-2013, da diese noch nicht verfügbar sind.
Eine Analyse von sechs ausgewählten operationellen Programmen ergab weitere
Erkenntnisse über den Beitrag der Kohäsionspolitik zur Verbesserung der Umwelt. Die
sechs operationellen Programme waren in: Bulgarien, Estland, Italien (regionales
Programm in Kampanien), Polen, Slowenien und Spanien (regionales Programm in
Andalusien).
Auf Projektebene bestand die Evaluation aus einer Schreibtischstudie zur Qualität der
Finanzanalyse für 20 ausgewählte Großprojekte und aus umfassenden Fallstudien für
10 dieser Projekte. Um Finanzanalyse, finanzielle Nachhaltigkeit sowie
Projektergebnisse ex-post bewerten zu können, wurden bei der Auswahl bereits
laufende Projekte bevorzugt. Andere Auswahlkriterien waren geografische
Ausgewogenheit sowie der Mix von Wasser- und Abfallwirtschaftsprojekten. Mit Hilfe
von Interviews mit lokalen Behörden und Durchführungsorganen untersuchten die
zehn Fallstudien Fragen der Umsetzung, lieferten ein umfassenderes kontextuelles
Verständnis der finanziellen Analyse und zielten darauf ab, etwaige diesbezügliche
Probleme zu ermitteln.
Auf einem Seminar wurden die Ergebnisse zwischen Vertretern der Mitgliedstaaten
und der Kommission sowie mit anderen wichtigen Akteuren diskutiert. Dies lieferte
weitere wichtige Erkenntnisse zu möglichen Problemen und politischen Empfehlungen.
Wesentliche Erkenntnisse der Evaluierung bezüglich der vier Leitfragen waren:
1. Inwieweit hat die Finanzierung der Kohäsionspolitik zur Umsetzung von
EU-Umweltrichtlinien durch die Mitgliedstaaten beigetragen?
Die Hauptziele der EU-Umweltvorschriften bestehen darin, die langfristige
Nachhaltigkeit von Europas Rohstoffquellen zu gewährleisten und die menschliche
Gesundheit zu schützen. Die Kohäsionspolitik ist eine wichtige Finanzquelle für
Umweltinvestitionen in der EU. Insgesamt waren für die Umwelt rund 46,5 Milliarden
EUR für den Zeitraum 2007-2013 vorgesehen. Unter den 15 großen Politikbereichen
der Kohäsionspolitik, in denen die Finanzierung nachverfolgt wird, besaß die Umwelt
den zweitgrößten Anteil, nur noch übertroffen von Transport. Der größte Anteil entfiel
auf bewilligte Beträge für Wasser, was 46,5% aller bewilligten Beträge für die Umwelt
ausmacht. Die Abfallwirtschaft erhielt 12,0%. Der bewilligte Gesamtbetrag in den
beiden Bereichen belief sich auf 27,3 Milliarden EUR, wobei hiervon zwei Drittel auf die
EU13-Staaten entfielen. Drei bevölkerungsreiche Länder besaßen einen Anteil von
46% aller Ressourcen für die zwei Umweltbereiche: Polen, Spanien und Rumänien.
Fast 90% der Mittel gingen an Konvergenzregionen.
Im Fall von Wasser mussten viele Mitgliedstaaten in ganz Europa zu Beginn der
Förderperiode umfangreiche Investitionen tätigen, um Trinkwasser zu verbessern und
Abwassersammlung und -behandlung zu gewährleisten und EU-Standards zu erfüllen.
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In den EU13-Staaten und den südlichen EU15-Staaten wurde der größte
Investitionsbedarf ermittelt. Dafür wurden Fördermittel der Kohäsionspolitik in Höhe
von 21,8 Milliarden EUR verwendet. In mehreren Mitgliedstaaten, einschließlich
Bulgarien und Slowenien, machte die Kohäsionspolitik den überwiegenden Teil der
Finanzierung von Verbesserungen im Bereich Wasser aus. In anderen Mitgliedstaaten,
die diesbezüglich große Investitionen tätigen mussten, war Kohäsionspolitik eine der
wichtigsten Finanzierungsquellen, zusammen mit Kofinanzierung durch EIB-Darlehen
und heimischen Ressourcen. Dank der geförderten (und bis Ende 2013
abgeschlossenen) Projekte hat sich die Trinkwasserversorgung für mindestens 4
Millionen EU-Bürger verbessert. Darüber hinaus haben die operationellen Programme
für mehr als 7 Millionen EU-Bürger eine bessere Abwasserbehandlung sichergestellt.
Zahlreiche Mitgliedstaaten, besonders EU13 und südeuropäische Länder, konnten
zwischen 2007 und 2013 die EU-Richtlinie über die Aufbereitung von städtischem
Abwasser besser einhalten. Dazu zählen die Tschechische Republik, Estland, Spanien,
Ungarn, Lettland, Portugal, Slowenien und die Slowakei (für andere Mitgliedstaaten
liegen noch keine vergleichbaren Angaben für 2013 vor; diese werden im ersten
Halbjahr 2016 zur Verfügung stehen). Auch die bereits erwähnte qualitative Analyse
der sechs operationellen Programme belegte die umfangreichen Ausgaben für den
Wassersektor und die wichtige Rolle der Kohäsionspolitik verglichen zu anderen
Finanzierungsquellen. Fortschritte in Richtung EU-Zielvorgaben waren in Estland, Polen
und der Slowakei relativ eindeutig.
In Bezug auf die Abfallwirtschaft war die Situation 2007 ähnlich wie im Wassersektor:
Für die Umsetzung der EU-Auflagen und zur Erreichung der Zielvorgaben waren große
Investitionen nötig. Der größte Investitionsbedarf wurde in den EU13- und den
südlichen EU15-Mitgliedstaaten festgestellt. Die Kohäsionspolitik stellte in diesem
Bereich fast 5,6 Milliarden EUR für Investitionen zur Verfügung. In Bulgarien,
Rumänien und in der Slowakei hat die Kohäsionspolitik größtenteils in die Entsorgung
von Siedlungsabfällen finanziert. Sowohl in anderen EU13- als auch in s�