“정책학개론”

제10장 정책집행의 유형과 이론모형

■ 정책집행의 유형 ■ 정책집행의 이론모형

목차

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• 유형론(typology)은 복잡한 세계를 몇 가지 범주로 구분해 줌으로써 학문연구에 편의를 제공해 준다. 유형론은 정책집행과정의 연구에서 복잡한 대상을 그대로 연구하기보다는 성질별로 구분하면 훨씬 더 편리하다.

• 나카무라와 스몰우드(Nakamura & Smallwood)는 재량의 위임을 둘러싸고 정책결정자와 집행자의 관계에 착안하여 정책집행을 다음과 같이 5 가지 유형으로 구분하였다.

1. 정책집행의 유형

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1) 고전적 기술자형(classical technocrats) • 고전적 기술자형의 기본 전제는 다음과 같다. ① 정책결정자가 정책목표를 명확히 기술하면 정책집행자는 이 목표를 그대로 받아들인다. ② 정책결정자는 계층제적 명령구조를 확립하고서 목표달성을 위해 특정 정책집행자에게 기술적(technical) 권한을 위임한다. ③ 정책집행자는 목표를 달성하기 위해 기술적인 능력을 지니고 있다.

1. 정책집행의 유형

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• 이 유형은 정책결정자가 정책집행과정에서도 강력한 통제를 행사하고, 정책집행자는 다만 약간의 기술적인 재량권만 가질 뿐이다.

• 따라서 이 유형은 고전적 행정모형과 그 내용을 같이한다. 이 모형에서 정책집행이 실패하는 이유는 정책집행자들이 그 정책에 대해 정치적으로 반대해서가 아니라 정책집행에 요구되는 기술적인 능력이 부족하기 때문이다.

1. 정책집행의 유형

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2) 지시적 위임형(instructed delegates) • 지시적 위임형은 정책집행자가 어느 정도 정치적 재량권을 갖는다. 그러나 정책결정자는 정책의 목표를 자세하게 기술하며 정책집행자는 그러한 목표를 받아들이고, 다만 수단의 선택 시에는 상당한 정도의 재량권을 지니게 된다.

• 지시적 위임형의 기본 전제는 다음과 같다. ① 정책결정자는 목표를 명확히 기술하며, 정책집행자는 그러한 목표를 바람직스럽다고 생각한다. ② 정책결정자는 하나 또는 여러 집단의 정책집행자들에게 목표달성을 지시하고 정책집행자들에게 상당한 정도의 행정적 권한을 위임한다. ③ 정책집행자는 그러한 목표달성에 요구되는 기술적, 행정적 능력뿐만 아니라 협상하는 능력도 지니고 있다.

1. 정책집행의 유형

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• 이 유형에서는 정책결정자가 정책형성에 대한 통제력을 행사하나, 정책집행자는 정책결정자가 수립한 목표를 달성하기 위한 수단을 결정할 권한을 지닌다.

• 이 유형에서는 다음과 같은 애로점이 발생할 수 있다. ① 다른 유형에서와 마찬가지로 만일에 정책집행자가 목표를 달성하는데 요구되는 전문성이나 기술을 지니고 있지 않다면 정책집행의 기술적 실패가 발생하게 된다. ② 여러 정책집행자 집단이 개입하게 되므로 그들 간에 정책목표의 달성에 적당하다고 생각되는 수단의 선택문제에서 의견충돌이 생길 수 있다. ③ 이 유형의 기본 전제는 정책결정자가 명확하고 정밀한 지시를 정책집행자에게 한다는 것인데, 만일에 정책결정자의 지시가 모호하게 전해지는 경우에는 정책집행자들 간에 정책결정자의 진정한 의도나 목표 달성을 위한 수단에 관해서 정치적인 분쟁이 발생할 수 있다.

1. 정책집행의 유형

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3) 협상형(bargainers) • 고전적 기술자형이나 지시적 위임형에서는 정책목표의 필요성에 대해 합의를 이루고 있는데 반해 협상형에서는 정책결정자와 정책집행자가 정책목표나 그 목표를 달성하는 수단에 대해서 반드시 합의를 이루고 있는 것은 아니라는 점이 특징이다.

• 이 유형의 기본 전제는 다음과 같다. ① 공식적인 정책결정자가 정책목표를 기술한다. ② 정책결정자와 정책집행자가 그러한 목표의 바람직성(desirability)에 대해서 상호간에 반드시 의견이 일치하는 것은 아니다. ③ 정책목표와 그 목표를 달성하는 수단에 대해 정책결정자와 협상할 뿐만 아니라 그들 상호간에도 협상을 한다. • 정책집행자들은 정책결정자와 반드시 동일한 목표를 공유하고 있지 않기 때문에 집행을 하지 않거나, 복종을 하지 않겠다고 위협함으로써 자신들의 지위를 높일 수 있다.

1. 정책집행의 유형

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• 이 모형에서는 다음과 같은 애로점이 발생할 수 있다.

① 다른 유형과 마찬가지로 기술적인 실패가 발생할 수 있다. ② 자신에게 유리하지 못하다고 판단하는 정책집행자들이 집행하지 않거나 교착상태에 빠뜨림으로써(협상의 실패) 정책집행이 실패할 수 있다. ③ 정책집행자가 정책목표에 대하여 의견이 일치하고 있는 것은 아니므로 정책을 회피해 버리거나 자원을 사적 용도로 돌려버릴 수 있다.

1. 정책집행의 유형

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• 정책결정자와 정책집행자간의 협상의 최종 결과는 누구의 힘이 더 강하냐에 따라 달라진다.

① 정책결정자가 권력을 독점하고 있다면 정책집행자가 그 정책을 선호하지 않더라도 정책결정자는 정책집행자에게 그 정책의 집행을 강요할 수 있다. ② 양자가 권력을 균등하게 지니고 있다면 협상과 타협을 통해 정책집행이 이루어질 것이다. ③ 정책집행자가 권력을 독점하고 있다면 그들은 협상을 원하지 않을 것이며 정책은 집행되지 않을 것이다.

1. 정책집행의 유형

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4) 재량적 실험형(discretionary experimenters) • 정책결정자가 구체적인 정책을 형성할 능력이 없어 정책집행자에게 광범위한 재량적 권한을 위임하는 경우이다.

• 이 유형의 기본 전제는 다음과 같다. ① 공식적 정책결정자는 추상적이고 일반적인 목표를 지지하지만 지식부족, 기타 불확실성으로 인해 목표를 명확히 수립하지 못한다. ② 정책결정자는 목표를 구체화하고 목표 달성을 위한 수단을 개발할 수 있도록 정책집행자들에게 광범위한 재량권을 위임한다. ③ 정책집행자는 이 과업을 수행할 능력과 의사를 가지고 있다.

1. 정책집행의 유형

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• 정책결정자로부터 정책집행자에게 권한이 넘어가는 이유는 다음과 같다.

① 정책결정자는 여러 분야에 종사하는 매우 바쁜 사람으로서 전문가가 아니므로 능력부족으로 인해서 항상 불확실한 상황 하에서 업무를 수행하게 되며, 사회문제의 복잡성으로 인해서 명확한 정의를 내리거나 대안을 마련한다는 것이 쉬운 일은 아니다. 더욱이 사회문제를 둘러싸고 수많은 이해관계인들이 개입하기 때문에 정책을 명확히 구체화하기보다는 모호한 채로 내버려 둔다. ② 국민의 정치적 압력에 대하여 반응을 보인다는 것을 나타내려는 의도가 있기 때문이다. ③ 가능한 대안을 마련하기 위해서 사회의 관심영역을 넓혀 점진적으로 문제해결책을 강구해 보자는 의도가 있기 때문이다.

1. 정책집행의 유형

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• 이 유형에서 집행이 실패가 일어날 수 있는 경우는 다음과 같다.

① 집행자의 전문성이나 지식부족으로 기술적 실패가 생길 수 있다. ② 애매모호한 정책으로 인해서 혼란이 야기될 수 있다. ③ 집행자들이 속임수를 부릴 수 있다. ④ 책임한계가 불분명하기 때문에 정책결정자나 집행자에 책임을 추궁하기 어려운 경우가 발생할 수 있다. • 비록 이 유형이 위험률은 매우 높으나 불확실성이 높은 분야에서는 가장 쇄신적인 집행방법이 될 수도 있다. 많은 문제점을 안고 있기는 하지만 복잡한 정책문제가 제기되었을 때 그에 대처할 수 있는 유일한 방법이 될 수도 있다.

1. 정책집행의 유형

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5) 관료적 기업가형(bureaucratic enterpreneurs) • 관료적 기업가형에서는 집행자가 정책결정자의 권력을 장악하고 과정을 지배하는 경우이다.

• 이 유형의 기본 전제는 다음과 같다. ① 집행자가 그들의 정책목표를 형성하고 권력을 동원하여 공식적인 정책결정자에게 그러한 목표를 받아들이도록 설득시킨다. ② 집행자는 그들 자신의 정책목표를 달성하는데 필요한 수단을 확보하기 위하여 정책결정자와 협상을 벌인다. ③ 집행자는 그들 정책목표를 달성하기를 원할 뿐만 아니라 달성할 능력도 지니고 있다.

1. 정책집행의 유형

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• 권력이 정책결정자로부터 집행가에게 넘어가는 데에는 다음과 같은 이유가 있다.

① 어떤 집행자들은 정책형성에 필요한 정보를 창출하고 통제할 수 있는 능력을 통하여 정책과정을 지배할 수 있다. ② 행정관료제가 본래 지니고 있는 안정성과 계속성으로 인하여 정책결정자는 물러가나 집행자는 계속 남아 있게 된다. ③ 집행자들 중에는 기업가적 자질이나 정치적 기술을 발휘하여 정책형성과정을 지배하는 사람들이 있다.

• 나카무라와 스몰우드(Nakamura & Smallwood)는 5 가지 정책집행유형을 비교하면 다음 <표 10-1>과 같다.

1. 정책집행의 유형

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<표 10-1> 나카무라와 스몰우드의 정책집행유형

1. 정책집행의 유형

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1) 프레스맨과 윌다브스키의 연구 (1) 배경 • 프레스맨과 윌다브스키(J. Pressman & A. Wildavsky)는 그들의 저서 『집행론』(Implementation, 1973)에서 미국 EDA(경제발전처)의 오클랜드사업(실업자구제목적)의 정책집행과정을 분석하였다.

(2) 내용 ① 정책집행 역시 정책결정이므로 정책과 분리해서는 안 된다. ② 정책결정자는 정책결정 시 집행가능성도 고려해야 한다. 즉, 오클랜드사업의 경우 많은 중간 기관과 이들의 결합행동, 많은 결정점들이 집행을 마비시켰던 것이다.

2. 정책집행의 이론모형

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③ 단순한 정책이 집행에 용이하다. ④ 정책수단의 기초가 되는 이론(정책수단과 목표 간의 인과관계)에 대한 검토가 필요하다. ⑤ 정책결정자의 계속적인 관심이 필요하다. (3) 평가 • 정책결정과 정책집행을 단일방향적 정책과정으로 이해하고 있다. 정책집행에 대한 모형을 제시하고 있지 않지만, 정책결정과 정책집행사이의 밀접한 상관관계를 인식하고 있다.

2. 정책집행의 이론모형

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2) 미터와 혼(V. Meter & V. Horn)의 연구 (1) 의의 • 정책집행은 정책의 목표를 달성하기 위한 정부, 민간부문의 개인 및 집단의 활동으로 정책이 성과로 전환되는 연계과정(linkage)으로 보고 있다. 정책결정과 정책집행을 단일방향적 정책과정으로 이해하고 있다.

(2) 내용 • 정책성과에 영향을 미치는 정책집행의 6가지 요소는 다음과 같다.

① 정책의 기준과 목표가 중요하며 집행평가의 척도가 된다. ② 자원(예산, 인적 자원)의 적시 확보가 중요하다.

2. 정책집행의 이론모형

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③ 조직간 의사소통이 중요한데 정책목표가 명확하고 집행자에게 정확, 일관성 있게 전달될 필요가 있다. ④ 집행기관의 성격이 중요하며 집행기관의 공식적 구조의 특성(크기, 위계적 통제정도, 정치적 자원, 개방적인 의사소통, 정책결정체와의 관계)은 구성원의 비공식적 태도에 영향을 준다. ⑤ 정치, 경제, 사회적 상황으로 여론, 시민단체, 엘리트의 반응, 경제상황 등도 집행에 영향을 미친다. ⑥ 정책집행자의 성향도 집행에 영향을 미친다. - 정책에 대한 인식도(이해도) - 정책에 대한 반응태도(긍정, 부정) - 정책에 대한 반응강도(무시, 전환․회피, 적극 추진)

2. 정책집행의 이론모형

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3) 맥로린(M. McLaughlin)의 연구 (1) 의의 • 맥로린(M. McLaughlin)은 1975년 학급조직 프로젝트(쇄신)를 평가하였으며, 여기서 그는 “집행의 성공을 위해서는 집행자들이 새로운 정책에 적응해야 하고 아울러 정책자체도 현지실정에 맞게 수정되어야 한다”고 하면서 정책결정자와 집행자의 상호작용이 정책의 성공에 영향을 준다고 보았다.

(2) 상호적응의 유형 ① 상호적응 • 현지의 조직환경 및 인적요소가 변화되고, 정책자체의 수정으로 정책집행이 성공하는 경우이다.

2. 정책집행의 이론모형

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② 흡수 • 정책만 수정되고 현지의 조직적 환경이나 인적 요소에는 변화가 없는 경우이다.

③ 불집행 • 정책집행의 중단, 무시되는 경우이다. (3) 집행전략 ① 개인에 대한 설명과 의사소통의 용이성 ② 부분적이고 제한적인 기초에서의 노력가능성 ③ 사용의 용이성 ④ 기존 가치와의 조화성 ⑤ 기존의 사업보다 명백한 우수성

2. 정책집행의 이론모형

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4) 린드브롬의 연구 (1) 의의 • 린드브롬(C. Lindblom)은 정책결정단계에서 발생하는 권력활동의 복잡성은 집행단계에서 더욱 심화되며, 정책집행은 정도의 차이가 있으나 항상 정책을 결정하거나 수정한다고 보았다.

(2) 정책결정으로서 정책집행 ① 정책결정의 모호성(비정밀성)으로 집행자에게 결정권(재량권)을 부여하게 된다. ② 정책결정의 어려움으로 상호 모순되는 기준이 집행자에게 전달된다. 예) 최저임금법: 생계비보조, 지불능력

2. 정책집행의 이론모형

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③ 유인(incentive)의 부족으로 집행이 어렵거나 인기 없는 정책의 집행을 회피하게 된다. ④ 상호 모순되는 지침 때문에 집행자는 집행을 회피하게 된다. ⑤ 집행가의 능력부족으로 집행이 어려운 경우도 있다. 예) 개발도상국 경제개발정책의 실패 ⑥ 행정적 자원의 부족한 경우로서 정책집행에서 필요한 인적, 물적 자원이 부족하여 집행을 하지 못하는 경우도 있다. 예) 개발도상국 복지정책

2. 정책집행의 이론모형

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5) 나카무라와 스몰우드(Nakamura & Smallwood)의 연구 (1) 의의 • 나카무라와 스몰우드(Nakamura & Smallwood)는 정책과정은 단일방향적 과정이 아닌 순환적 과정으로서 정책결정환경, 정책집행환경, 정책평가환경 그리고 이들의 연계가 정책집행에 영향을 준다고 보았다.

• 이 들 연계 중 정책결정자와 집행자 사이의 의사전달연계가 가장 중요하다고 보고 있다.

(2) 정책결정환경(정책환경Ⅰ) • 대통령, 국회의원 등 공식적 정책결정자와 이익집단 등 비공식적 정책결정자가 활동하고 있으며, 공식적으로 잘 구조화된 환경이다.

2. 정책집행의 이론모형

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(3) 정책집행환경(정책환경Ⅱ) ① 인물과 무대 • 정책집행에는 많은 인물이 자신의 이익극대화를 위해 참여한다.

㉠ 정책결정자 ㉡ 공식적 집행자 • 집행에 대해 공식적으로 인정된 합법적인 권위와 책임감을 가 진 사람들로서 보통의 경우 공무원이다. 가장 중요하다.

㉢ 중간매개자(intermediaries) • 이는 정책집행을 돕기 위해 공식적 집행자에 의해 책임이 위 임된 개인이나 집단이다. 예를 들어 연방정부가 정책집행자라 면 중간매개자는 주나 시정부 공무원가 되며 우리의 경우는 중앙정부의 명령을 받아서 수행하는 도가 이에 해당한다.

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• 이런 경우 복종문제가 야기되는데 경성적(hardware, 비행기, 군수품 등)서비스는 별로 문제가 없으나 연성적(soft) 서비스인 경우는 문제가 된다.

• 예를 들어 중간매개자가 청부업자인 민간업체인 경우 중간에서 착복을 한다든지, 날짜를 어긴다든지 하는 경우가 발생할 수 있다.

㉣ 로비와 선거구집단(이익집단) • 정책집행과 이해관계가 있는 자들이다. ㉤ 수혜자와 소비자(고객) • 이 사람들을 어떻게 집행과정에 참여(시민참여)시키느냐가 중 요하다. 많은 사람들이 참여함으로써 이해관계자들의 충돌이 야기될 수 있다.

㉥ 대중매체 ㉦ 평가자

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② 조직구조와 관료제규범 ㉠ 내부절차(internal procedures) • 집행에 영향을 미치는 다양한 조직요소가 있지만, 특히 의사 소통절차, 정책에서 운영까지의 행정상 거리(administrative distance), 복잡성 등이 매우 중요한 절차요소이다. 이러한 내 부절차를 보통 표준운영절차(SOP)라고도 부른다.

㉡ 자원배분 • 집행에 결정적인 영향을 미치는 요인이다. 행정적 자원에는 여러 가지가 있는데 돈, 시간, 유능한 인력, 권력 등이다.

㉢ 심리적 동기와 관료규범 • 정책집행자가 조직체 내부에서 생활하면서 보통의 경우 집행 하고자 하는 정책에 대한 선호를 지니고 있다. 여기서는 집행 자의 성향이 정책을 찬성하느냐 반대하느냐가 문제이다. 행정 조직은 사회적 규범에 의해서 지배를 받는다. 변화를 싫어하 고 가능한 한 무사안일과 안정을 추구하고 동시에 조직 전체의 유지를 강조하게 된다. 따라서 조직을 위협하는 정책은 제동이 걸린다.

2. 정책집행의 이론모형

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③ 의사소통 네트워크와 순응메커니즘 • 대부분의 경우 정책의 내용이 구체적이라면 의사소통이 잘되고 모호하면 어렵게 된다. 집행에서는 특히 순응(compliance)이 매우 중요한데, 이를 확보하는 일반적인 수단으로서는 제재(sanction)와 유인(incentive)이 있다.

• 이와 관련하여 다음과 같은 문제점이 지적되고 있다. ㉠ 중간매개자의 순응확보 문제 • 점차 정부의 정책집행에 중간매개자의 역할이 증가하고 있으므로 이들의 순응확보 문제가 중요하게 된다. 이들에게 제재만을 일방적으로 가하는 데도 문제가 생긴다.

㉡ 성과기준의 산만 • 중간매개자나 정책대상의 순응을 평가할 수 있는 성과기준이 명확하게 있어야만 순응 확보를 할 수 있다.

㉢ 순응의 정당성 문제 • 순응의 수단으로서 일방적인 것은 적절한 수단이 되지 못한다. 따라서 점차 긍정적인 유인의 수단이 많이 사용된다.

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(4) 정책평가환경(정책환경 Ⅲ) ① 정책결정자나 집행자의 정치적 기준에 의한 평가 • 정책결정자: 선거구민의 태도를 모니터링 • 정책집행자: 정책결정자의 지지 유지, 확장 ② 전문가에 의한 기술적 평가

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