Eriaruanne - European Court of Auditors · 2019. 4. 24. · kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda. SMART-eesmärgid: täpsed, mõõdetavad, saavutatavad ja ajaliselt

ISSN

183

1-08

18

EUROOPAKONTROLLIKODA

2012

ET

Eria

ruan

ne n

r 22

KAS EUROOPA INTEGRATSIOONIFOND JA EUROOPA PAGULASFOND AITAVAD MÕJUSALT KAASA KOLMANDATE RIIKIDE KODANIKE INTEGREERIMISELE?

KAS EUROOPA INTEGRATSIOONIFOND JA EUROOPA PAGULASFOND AITAVAD MÕJUSALT KAASA KOLMANDATE RIIKIDE KODANIKE INTEGREERIMISELE?

Eriaruanne nr 22 2012

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

EUROOPA KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA12, rue Alcide De Gasperi1615 LuxembourgLUXEMBOURG

Tel +352 4398-1Faks +352 4398-46410E-post: [email protected]: http://eca.europa.eu

Eriaruanne nr 22 2012

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saate internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Kataloogimisandmed on väljaande lõpus.

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2012

ISBN 978-92-9241-051-3

doi:10.2865/50434

© Euroopa Liit, 2012

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

Printed in Luxembourg

mailto:[email protected]

Eriaruanne nr 22/2012 – Kas Euroopa Integratsioonifond ja Euroopa Pagulasfond aitavad mõjusalt kaasa kolmandate riikide kodanike integreerimisele?

3

SISUKORD

Punkt

MÕISTED

I–VII KOKKUVÕTE

1–16 SISSEJUHATUS

6–11 KEDA TOETATAKSE EIFist JA EPFist

12–16 ÜLESANDED JA KOHUSTUSED

17–19 AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

20–75 TÄHELEPANEKUD

20–41 PROJEKTID ISE OLID EDUKAD, ENT FONDIDE ÜLDIST PANUST KOLMANDATE RIIKIDE KODANIKE INTEGREERIMISEL EI OLNUD VÕIMALIK MÕÕTA

24–27 AUDITEERITUD LIIKMESRIIGID EI SEADNUD KÜLLALDASEL HULGAL KVANTIFITSEERITUD EESMÄRKE EGA NÄITAJAID…

28–33 … KOMISJONI KOOSTATUD EIFi VAHEARUANNE ANDIS TEAVET VAID VÄHESEL MÄÄRAL

34–35 KAHE ESIMESE AASTA VÄLTEL TÄHELDATUD MADAL KASUTUSMÄÄR VÄHENDAB FONDIDE POTENTSIAALSET MÕJUSUST, …

36–41 … KUID AUDITEERITUD PROJEKTIDEGA SAAVUTATI POSITIIVSEID TULEMUSI NING LIIKMESRIIKIDE SÕNUL ANDSID FONDID INTEGRATSIOONI VÄÄRTUSLIKU PANUSE

42–59 FONDIDE PANUSE MÕJUSUS INTEGRATSIOONI EDENDAMISEL ON TÕENÄOLISELT VÄIKE, …

44 … SEST INTEGRATSIOONIMEETMETE JAGAMINE EIFi JA EPFi VAHEL TEKITAB PRAKTILISI PROBLEEME

45–47 IGA-AASTASE PROGRAMMITÖÖGA KAASNEB LIIGNE HALDUSKOORMUS …

48 … JA KOHMAKAD RAHASTAMISPROTSEDUURID

49–51 FONDIDE ÜLESEHITUS SISALDAB PIKKA KONTROLLIAHELAT, MILLEST TULENEVAT HALDUSKOORMUST ON MÕNED LIIKMESRIIGID VEELGI SUURENDANUD …

52–59 … NING EBAPIISAV SIDUSUS JA TÄIENDAVUS TEISTE ELi FONDIDEGA TÕI ENDAGA KAASA OSALISE KATTUVUSE JA SÜNERGIAVÕIMALUSTE MITTEKASUTAMISE

4


60–75 VASTUTAVATE ASUTUSTE PROFESSIONAALSUSEST HOOLIMATA VÕIVAD ERINEVATEL TASANDITEL ETTE TULEVAD VIIVITUSED NING PUUDUSED JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMIDES VEELGI VÄHENDADA PROGRAMMIDE MÕJUSUST

62–64 VIIVITUSED ÕIGUSAKTIDE VASTUVÕTMISEL NING KOMISJONI JA LIIKMESRIIKIDE OLULISTE ÜLESANNETE TÄITMISEL …

65-66 … TINGISID LIIKMESRIIKIDELE KOOSTATUD KOMISJONI SUUNISTE HILISE ESITAMISE

67–69 KOMISJON EI AVASTANUD PUUDUSI LIIKMESRIIKIDE JÄRELEVALVESÜSTEEMIDES

70–72 PÜSIVAD PUUDUSED JA TEGEMATAJÄTMISED SERTIFITSEERIMIS- JA AUDITEERIMISASUTUSTE TÖÖS

73–75 HOOLIMATA PROBLEEMIDEST FONDIDE ÜLESEHITUSES JA RAKENDAMISES TÄIDAVAD VASTUTAVAD ASUTUSED ENAMASTI OMA PEAMISI ÜLESANDEID

76–93 JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

79-80 EIFi JA EPFi MÕJUSUST EI OLNUD VÕIMALIK MÕÕTA

81-82 AUDITEERITUD PROJEKTID AITAVAD SUURELT JAOLT INTEGRATSIOONILE KAASA, ENT KÕIKI VAHENDEID EI KASUTATA

83–85 FONDIDE KILLUSTATUD ÜLESEHITUS TEKITAB EBAPROPORTSIONAALSELT SUURT HALDUSKOORMUST NII LÕPLIKE TOETUSESAAJATE, LIIKMESRIIKIDE KUI KA KOMISJONI JAOKS

86-87 KÜLLALDANE SIDUSUS JA TÄIENDAVUS TEISTE ELi FONDIDEGA EI OLE TAGATUD

88–90 JÄRJESTIKUSED VIIVITUSED TAKISTAVAD FONDIDE RAKENDAMIST NII LIIKMESRIIKIDE KUI KA KOMISJONI TASANDIL

91–93 VIIVITUSED LIIKMESRIIKIDES MÕJUSATE JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMIDE LOOMISEL

LISA – AUDITEERITUD PROJEKTID

KOMISJONI VASTUS


5

Euroopa Integratsioonifond (EIF) : Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond toetab liikmes- r i ik ide ja ELi a lgatusi , mis hõlbustavad kolmandatest r i ik idest s isserändajate integreer imist Euroopa ühiskondadesse.

Euroopa Pagulasfond (EPF) : Euroopa Pagulasfond toetab ELi r i ik ide jõupingutusi pagulaste ja r i igi- siseste pagulaste vastuvõtmisel ning neile ühtsete õiglaste ja tõhusate varjupaigamenetluste kättesaadavuse tagamisel.

Euroopa Sotsiaalfond (ESF) : üks ELi struktuurifondidest, mille eesmärk on ELi liikmesriikide ja piirkondade-vaheliste heaolu- ja elustandardite erinevuste vähendamine.

Euroopa Tagasipöördumisfond: Euroopa Tagasipöördumisfond toetab ELi liikmesriikide ja tagasipöördumise sihtriikide vahelist koostööd.

Eurostat: Eurostat on Euroopa Liidu statistikaamet ning üks Euroopa Komisjoni peadirektoraatidest.

Juhtimis- ja kontrollisüsteem : protseduuride ja praktiliste juhendite kogum, mille abil liikmesriik fonde ja vahendeid asjakohaselt kasutab.

Kohustus: õiguslik eelarvekohustus (nt rahastamisotsus või leping).

Kolmandate riikide kodanikud: Euroopa Liidu väliste riikide kodanikud.

Pagulane: kolmanda riigi kodanik, kes põhjendatud kartuse tõttu rassilisel, usulisel, rahvusel, poliitilistel vaade-tel või teatavasse sotsiaalsesse gruppi kuulumisel põhineva tagakiusamise ees viibib väljaspool kodakondsuse riiki ega saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla, või kodakondsuseta isik, kes samadel põhjustel, nagu eespool nimetatud, väljaspool varasema alalise elukoha riiki viibides ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda.

SMART-eesmärgid: täpsed, mõõdetavad, saavutatavad ja ajaliselt piiritletud eesmärgid.

SOLID programm : üldprogramm „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine aastatel 2007–2013”, mis koosneb neljast fondist (Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond, Euroopa Pagulasfond, Välispiirifond, Euroopa Tagasipöördumisfond)

Teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse raamprogramm : ELi peamine Euroopa teadusuuringute rahas-tamise vahend, praegune teadusuuringute, tehnoloogiaarenduse ja tutvustamistegevuse seitsmes raamprog-ramm hõlmab ajavahemikku 2007–2013.

Täiendav kaitse: täiendavale kaitsele on õigus taotlejatel, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid kes seisaks oma päritoluriiki tagasipöördumisel silmitsi reaalse ohuga kannatada tõsist kahju (piinamine, ebainimlik või alandav kohtlemine, surmanuhtlus või hukkamine, tõsine oht inimese elule juhusliku vägivalla tõttu).

Varjupaigataotleja: varjupaiga- või täiendava kaitse taotluse esitanud isik.

Välispiirifond: välispiirifond väljendab rahalise abi kaudu solidaarsust nende liikmesriikidega, kes kohaldavad ELi välispiiri käsitlevaid ühiseid sätteid.

Üheaastane programm: mitmeaastase töökava elluviimiseks mõeldud liikmesriigi tööprogramm.

MÕISTED

6


I.ELi SOLID programm toetab tegevust, mis aitab kaasa kol-mandate riikide kodanike integreerimisele ELi liikmesriik ides ning püüab liidu välispiiride ühisest halda-misest ning ühise varjupaiga- ja sisserändepoliitika rakendamisest tulenevat finantskoormust liikmesriikide vahel õiglaselt jagada.

II.Kontroll ikoja auditi eesmärk oli uurida, kas SOLID programmi osaks olevad Euroopa Integratsioonifond ja Euroopa Pagulasfond aitavad mõjusalt kaasa kolman-date riikide kodanike integreerimisele. Fondide raken-damist haldab komisjon koostöös liikmesriikidega.

III.Kontrollikoda leidis, et ei komisjon ega liikmesriigid suutnud hinnata fondide panust integratsiooni, kuna auditeeritud liikmesriigid ei olnud oma üheaastastes tööprogrammides seadnud asjakohaseid eesmärke. Komisjoni koostatud vahearuanne saavutatud tule-muste ja rakendamise kvantitatiivsete aspektide kohta põhines liikmesriikide aruannetel ega sisaldanud küllalt teavet selleks, et fonde hinnata või juhtida. Konkreet-sete projektide tasandil sisaldas kontrollikoja auditee-ritud valim positiivseid tulemusi, ent neid ei saanud seostada eduga kõrgemal tasandil, muuhulgas see-tõttu, et liikmesriikide 2007. ja 2008. aasta program-mide vahendite kasutusmäärad olid madalad. Hilise-maid programme ei ole veel lõpetatud.

IV.Fondide mõjusust on pärssinud SOLID programmi ülesehitus, mis on killustatud, keeruline ning teiste ELi programmidega halvasti koordineeritud. Ametkondade ja abisaajate jaoks on probleeme tekitanud sarnaste vajadustega sihtrühmadele mõeldud rahastamise eri-nevate fondide vahel jagamine. Nimetatud probleem koos mitmete fondide kombineerimise ning üheaas-tase programmitööga, millele lisandub veel kolme ametkonna teostatav pikk kontrolliahel, on endaga kaasa toonud fondide mahtu arvestades liigse haldus-koormuse. Ebaküllaldane sidusus ja täiendavus teiste ELi fondidega toob endaga kaasa osalise kattuvuse teiste fondidega, sünergiavõimaluste mittekasutamise ning topeltrahastamise ohu.

KOKKUVÕTE

7


V.Ülesehituses sisalduvatest probleemidest ja personali nappusest hoolimata täidavad vastutavad ametkonnad enamasti neile pandud peamiseid ülesandeid. Õigus-aktide hilise vastuvõtmise tõttu oli SOLID programm aga juba algusest peale ajakavast maas. Tagajärjeks oli programmide hiline esitamine, rakenduseeskirjade ja suuniste puudumine kuni programmide elluviimise alustamiseni ning probleemid kolme ametkonna oma-vahelises rollijaotuses.

VI.Viivitusi esineb endiselt nii liikmesriikide programmide ja aruannete esitamises kui ka nende komisjonipoolses läbivaatamises ja heakskiitmises. Lisaks ei ole komisjon küllalt vara avastanud liikmesriikide juhtimis- ja kont-rollisüsteemides leiduvaid puudusi ning ühe liikmesriigi sertifitseerimis- ja auditeerimisasutuses on endi-selt tõsiseid probleeme.

VII.Kontrollikoda esitab järgmised soovitused:

a) seadusandja peaks lihtsustama programmitöö korda nii, et liikmesriigis oleks kogu perioodi jaoks üks programm;

b) juhtimis- ja kontrollisüsteemide loomisel peaksid komis-jon ja liikmesriigid kaaluma nii nende proportsionaalsust fondide mahu ja süsteemidele kuluvate ressurssidega kui ka võtma arvesse sarnaste fondidega varem saadud kogemusi;

c) komisjon peaks tegema põhjaliku integratsioonivaja-duste hindamise olenemata sellest, kas migrandid on pärit EList või kolmandatest riikidest; nimetatud hinda-mise alusel peaks looma sobiva fondide struktuuri, mis lõpetaks sihtrühmade eristamise nende kodakondsuse põhjal ning lähtuks lõplike toetusesaajate vajadustest; kolmandate riikide kodanike kohustuslik prioriseeri- mine tagaks selle, et neile osutataks vajalikku spetsiifilist tähelepanu;

KOKKUVÕTE

d) komisjon peaks panema rohkem rõhku liikmesriikide esitavatele konkreetsetele tõenditele selle kohta, kui-das nad tagavad ELi vahendite kasutamisel sidususe ja täiendavuse;

e) komisjon ja liikmesriigid peaksid kehtestama kohustuslike näitajate süsteemi ning liikmesriigid peaksid oma riiklike kavade jaoks seadma konkreetsed sihtväärtused;

f ) uue programmi alguseks peaks komisjon tagama, et suu-nised on juba ette valmistatud ning et liikmesriigid on kehtestanud asjakohased juhtimis- ja kontrollisüsteemid.

8


1. Kolmandate riikide kodanike1 integreerimine on liikmesriikide poliitika üheks prioriteediks ning viimasel kümnendil on ka EL nimetatud valdkonnas oma tegevust hoogustanud. Kuigi ELis integratsiooni kohta amet-lik definitsioon puudub, kirjeldatakse seda „Euroopa Liitu integreerimise poliitika ühistes juhtpõhimõtetes” kui „kõigi sisserännanute ja liikmesriikide elanike dünaamilist, kahepoolset vastastikust omaksvõtmist”, mis põhineb „Euroopa Liidu põhiväärtuste austamisel”2. Ühiste aluspõhi- mõtete kohaselt on integratsioonil järgmised peamised komponendid: töökoht, vastuvõtva ühiskonna keele ja kultuuri tundmine, haridus, võrdne juurdepääs kaupadele ja teenustele ning osalemine poliitikas.

2. Integratsioonipoliitika moodustas varem ühe osa riigi suveräänsuse kesk-mes paiknevast immigratsioonipoliitikast, mis oli kaua aega liikmesriikide pädevuses. Alates Amsterdami lepingu jõustumisest 1999. aastal kuulub immigratsioon Euroopa Liidu3 pädevusse ning liit kohustus arendama „vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala”. 1999. aastal Tamperes toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumise järelduste kohaselt „peab Eu-roopa Liit tagama oma liikmesriikide territooriumidel seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike õiglase kohtlemise” ning tõhusama integratsioonipoliitika sihiks peaks olema nendele kodanikele Euroopa Liidu ko-danikega võrreldavate õiguste ja kohustuste andmine.

3. Kuigi integratsioonipoliitika on endiselt liikmesriikide pädevuses, tunnis-tavad liikmesriigid, et „kui liikmesriigil ei õnnestu välja töötada ja raken-dada edukat integratsioonipoliitikat, võib see erineval moel negatiivselt mõjutada teisi liikmesriike ja Euroopa Liitu”4. Lisaks peetakse edukat in-tegratsiooni esmatähtsaks nii ELi majandusarengu ja sotsiaalse ühtekuu-luvuse jaoks kui ka sisserände positiivse potentsiaali täielikuks kasuta- miseks konkurentsivõimelise ja jätkusuutliku majanduse arendamisel5.

1 Euroopa Liidu väliste riikide kodanikud.

2 Sisserändajate Euroopa Liitu integreerimise poliitika ühised juhtpõhimõtted, mille nõukogu ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajad võtsid vastu 19. novembril 2004.

3 Sel ajal Euroopa Ühendus.

4 Nõukogu järeldused, millega kehtestati sisserändajate Euroopa Liitu integreerimise poliitika ühised juhtpõhimõtted, põhjendus 4.

5 Stockholmi programm 2009, 2011. aasta ühine tegevuskava, nõukogu järeldused 2011. aasta ühise tegevuskava kohta, Euroopa 2020. aasta strateegia.

SISSEJUHATUS

9


4. EL panustab üldjoontes kolmel moel Euroopa ühtse kolmandate riikide kodanike integreerimisraamistiku loomisesse6. Esiteks loob EL nimetatud juriidiliselt siduvate ja mittesiduvate dokumentide vastuvõtmisega vald-konna õigus-/normatiivse raamistiku7, teiseks aitab liit võrgustike ja kä-siraamatute8 abil kaasa liikmesriikide vahelisele parimate tavade vahen- damisele, kolmandaks toetab EL integratsiooni rahastamisvahenditega, eelkõige üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” aastatel 2007–2013 (SOLID programm, vt tabel).

6 Ühine integratsioonikava raamistik kolmandate riikide kodanike integreerimiseks Euroopa Liidus, KOM(2005) 389 (lõplik), 1.9.2005.

7 Ühised üldpõhimõtted on mittesiduvad suunised.

8 Näiteks integratsioonialaste riiklike kontaktpunktide võrgustik, Euroopa Integratsioonifoorum, integratsioonialased käsiraamatud.

Rahastamisvahend Rakendamine ELi vahendid (miljonites eurodes)

Euroopa Integratsioonifond (EIF) 2007–2013 830

Euroopa Pagulasfond (EPF) 2008–2013 623

Välispiirifond 2007–2013 1 908

Euroopa Tagasipöördumisfond 2008–2013 681

KOKKU 4 043

Märkus: Kogusumma võib liidetavate ümardamise tõttu erineda.

Allikas: Euroopa Komisjon.

TABEL

SOLID PROGRAMMI VAHENDID, 2007–2013

10


JOONIS 1

EIFi KULUKOHUSTUSED LIIKMESRIIKIDE LÕIKES

Saksamaa Hispaania

Ühendkuningriik

Itaalia

Muud

Prantsusmaa

Kreeka

Tšehhi Vabariik

Madalmaad

Portugal

Rootsi

PoolaBelgia

AustriaUngari

Läti

Luksemburg

Kokku: 103 miljonit eurot

Allikas: Euroopa Integratsioonifondi vahendite eraldamise kalkulatsioon, 2010.

5. SOLID programmi eesmärk on juhtida rändevooge ELi tasandil ning tu-gevdada liikmesriikide vahelist solidaarsust. Programmi abil jagatakse liidu välispiiride ühise haldamise ning ühise varjupaiga- ja sisserändepo-liitika teostamisest tulenevat finantskoormust. Programm koosneb nel-jast fondist: Välispiirifondist, Euroopa Tagasipöördumisfondist, Euroopa Pagulasfondist ja Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fondist. Joonisel 1 kujutatakse Euroopa Integratsioonifondi kulukohus-tusi liikmesriikide lõikes.

11


KEDA TOETATAKSE EIFist JA EPFist

6. Programmi neljast fondist kaks puudutavad integratsiooni. Euroopa In-tegratsioonifondist (EIF) toetatakse liikmesriike kolmandate riikide ko-danike sotsiaalset, ühiskondlikku ja kultuurilist integreerimist Euroopa ühiskondadesse (vt 1. selgitus)9. Fondi reguleerivate õigusaktide kohaselt peaks selle tegevus olema suunatud eelkõige hiljuti saabunud kolman-date riikide kodanike integreerimisele.

7. Euroopa Pagulasfond (EPF) toetab varjupaigapoliitikat ning selle eesmärk on edendada jõupingutusi pagulaste ja ümberasustatud isikute vastu-võtmisel ning nende integreerimisel (vt 2. selgitus)10.

8. EIF ja EPF rahastavad mõlemad abikõlblikke projektikulusid 50% ulatuses (erijuhtudel kuni 75% ulatuses), ülejäänud osa rahastatakse liikmesriikide vahenditest.

9 Nõukogu otsus 2007/435/EÜ, 25. juuni 2007, millega asutatakse üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” raames Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond aastateks 2007–2013 (EIFi otsus) (ELT L 168, 28.6.2007, lk 18). Komisjoni otsus 2008/457/EÜ, 5. märts 2008, millega kehtestatakse nõukogu otsuse 2007/435/EÜ rakenduseeskirjad (ELT L 167, 27.6.2008, lk 69).

Kolmandate riikide kodanikele suunatud EIFi projekt, mida viis ellu Poradna pro integraci (Integratsiooni nõustamiskeskus), Tšehhi Vabariik

© Poradna pro integraci.

10 Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsus 2007/573/EÜ, 23. mai 2007, millega asutatakse üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” raames Euroopa Pagulasfond aastateks 2008–2013 ning tühistatakse komisjoni otsus 2004/904/EÜ (EIFi otsus) (ELT L 144, 6.6.07, lk 1). Komisjoni otsus 2008/22/EÜ, 19. detsember 2007, millega kehtestatakse otsuse 2007/573/EÜ rakenduseeskirjad (ELT L 7, 10.1.08, lk 1).

12


1. SELGITUS

EUROOPA INTEGRATSIOONIFONDI EESMÄRGID (EIFi OTSUSE ARTIKKEL 3)

Fond toetab:

a) integratsiooniprotsessi toetavate vastuvõtumenetluste väljatöötamist ja rakendamist;

b) hiljuti saabunud kolmandate riikide kodanike liikmesriikidesse integreerimise protsessi väljatöö-tamist ja rakendamist;

c) liikmesriikide suutlikkuse suurendamist seoses kolmandate riikide kodanikele suunatud integrat-sioonipoliitika ja -meetmete väljatöötamise, rakendamise, järelevalve ning hindamisega;

d) teabe- ja parimate tavade vahetust ning koostööd liikmesriikides ja liikmesriikide vahel.

2. SELGITUS

EUROOPA PAGULASFONDI EESMÄRGID (EPFi ASUTAMISOTSUSE ARTIKKEL 3)

EPF toetab muu hulgas artiklis 6 osutatud isikute (pagulased, ajutist kaitset taotlenud isikud, varjupaiga taotlejad) integratsiooni, kelle viibimine teatavas liikmesriigis on pikaajalise ja püsiva iseloomuga.

Toetus võib hõlmata järgnevat:

a) nõustamist ja abi sellistes valdkondades nagu majutus, elatusvahendid, integreerumine tööturule, meditsiiniline, psühholoogiline ja sotsiaalabi;

b) meetmeid, mis võimaldavad sotsiaal-kultuurilist kohanemist liikmesriigi ühiskonnaga ja osasaamist Euroopa Liidu põhiõiguste hartas ettenähtud väärtustest;

c) meetmeid, mis toetavad kestvat ja jätkusuutlikku osalemist ühiskondlikus ja kultuurielus;

d) meetmeid, mis k esk enduvad har iduse le , k utsehar iduse le , k va l i f i k ats iooni ja d ip lomite tunnustamisele;

e) meetmeid isikuvastutuse suurendamiseks ja nende isikute omal jõul toimetuleku võimaldamiseks;

f ) meetmeid, mis toetavad sisukat kontakti ja konstruktiivset dialoogi nende isikute ja vastuvõtva ühiskonna vahel;

g) meetmeid, mis toetavad oskuste omandamist nende isikute poolt, kaasa arvatud keeleõpe;

h) meetmeid, mis toetavad nii nende isikute võrdset juurdepääsu riigiasutustele kui võrdseid tulemusi nende isikute asjaajamisel riigiasutustega.

13


9. Euroopa Integratsioonifond toetab kolmandate riikide kodanike (st ELi kodakondsust mitteomavate isikute) integreerimist. 2010. aastal elas ELi territooriumil 32,5 miljonit mittekodanikku (st isikut, kes ei ole oma elu-kohamaa kodanikud), mis moodustab 6,5% kogu ELi elanikest. 20,2 mil-jonit neist (vt joonis 2) olid kolmandate riikide kodanikud, kes vastaksid potentsiaalselt EIFi ja EPFi abikõlblikkusnõuetele ning 12,3 miljonit olid ELi kodanikud, kes ei elanud liikmesriigis, mille kodakondsed nad olid11. ELi kodanikud ei saa taotleda EIFi ja EPFi toetust, ent võivad põhimõtte-liselt saada toetust ELi teistest fondidest (nt ESFist).

11 Eurostat, Statistics in Focus 34/2011.

JOONIS 2

VÄLISMAALASTEST RESIDENDID EUROOPA LIIDUS, 2010

Välismaalastest residendid ELi liikmesriikides: 32,5 miljonit

Kolmandate riikide kodanikud: 20,2 miljonit

Mõnes teises liikmesriigis elavad ELi kodanikud:

12,3 miljonit

EIFi sihtrühm

Majandus-, õppimis- ja teadusmigrandid

Migrandid perekondlikel põhjustel

18,6 miljonit

EPFi sihtrühm

Pagulased, täiendav ja ajutine

kaitse:

1,4 miljonit

Asüüli-taotlejad:

0,3 million

ELi elanikke kokku:

501 miljonit

Märkus: Pagulaste ja varjupaigataotlejate andmed pärinevad aastast 2009. Kogusumma võib liidetavate ümardamise tõttu erineda.

Allikas: Eurostat, UNHCR.

14


10. Jooniselt 3 nähtub, et kolmandate riikide kodanikest elanike jaotus on liikmesriigiti erinev.

11. Varjupaika taotlenud või pagulase staatuse või täiendava kaitse saa-nud kolmandate riikide kodanikud või kodakondsuseta isikud ei ole EIFi mõistes abikõlblikud, ent kuuluvad Euroopa Pagulasfondi sihtrühma12. 2010. aastal registreeriti ELis 258 940 varjupaigataotlust13.

12 EPFi sihtrühma kuuluvad ka ümberasujad (isikud, kes on kolmandast riigist mõnda ELi liikmesriiki üle toodud).

13 Eurostat, Statistics in Focus 48/2011.

JOONIS 3

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

1017 15

Kolmandate riikide kodanikke (milj)

Kolmandate riikide kodanikke elanike koguarvust, %

Poola

Bulga

aria

Rum

eenia

Slova

kkia

Unga

ri

Leed

u

Iirim

aa

Soom

e

Mad

almaa

dM

alta

Tšeh

hi Va

bariik

Belgi

a

Portu

gal

Root

si

Pran

tsusm

aa

Slove

enia

Taan

i

Ühen

dkun

ingriik

Itaali

a

Küpr

os

Saks

amaa

Luks

embu

rg

Austr

ia

Kree

ka

Hisp

aaniaEe

stiLäti

KOLMANDATE RIIKIDE KODANIKE OSAKAAL JA ABSOLUUTARV RAHVASTIKUS, 2010

Allikas: Eurostat ja siseasjade peadirektoraadi EIFi eraldiste arvutus.

15


ÜLESANDED JA KOHUSTUSED

12. SOLID programmi neljal fondil on samad juhtimis- ja kontrollieeskirjad ning vahendeid hallatakse koostöös liikmesriikidega. Selle eelarve hal-damise viisi puhul vastutavad liikmesriigid rahastatava tegevuse sisulise ja rahalise rakendamise eest ning komisjonil lasub vastutus eelarve ül-dise täitmise eest. Iga fondi jaoks kehtestab komisjon ELi programmitöö raamistiku sisu kajastavad strateegilised suunised. Iga osalev liikmesriik valmistab ette mitmeaastase kava, milles järgitakse komisjoni suuniseid liikmesriigi enda vajaduste kontekstis.

13. Mitmeaastane kava koosneb omakorda üheaastastest kavadest. Nii mit-me- kui üheaastased kavad vajavad komisjoni heakskiitu. Iga üheaastase kava lõpetamisel esitavad liikmesriigid lõpparuanded.

14. Komisjon vastutab ka selle eest, et li ikmesriigid oleksid kehtestanud piisavad juhtimis- ja kontrollisüsteemid, et rahastatud projektide kohta esitatakse küllalt infot, neid tutvustatakse avalikkusele ning jälgitakse ka pärast projektide lõpetamist. Lisaks vastutab komisjon selle eest, et oleks tagatud tegevuse kooskõla ja täiendavus teiste ELi poliitikate ning algatustega.

15. Komisjon kontrollib juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldusi sisaldavaid dokumente, tutvub vahe- ja lõpparuannetega ning teeb liikmesriikidesse auditi- ja järelevalvekülaskäike.

16. Liikmesriikide tasandil koosneb juhtimis- ja kontrollisüsteem (vt joonis 5) järgnevast:

a) vastutav asutus, mis vastutab mitmeaastase kava haldamise ja ellu-viimise eest. Eelkõige esitab vastutav asutus komisjonile mitme- ja üheaastased kavad, valib rahastatavad meetmed ning kontrollib lõplike toetusesaajate esitatud väljamaksetaotlustes deklareeritud kulud14;

b) auditeerimisasutus kontrollib oma audititega juhtimis- ja kontrol-lisüsteemide tööd15;

c) sertifitseerimisasutus kinnitab, et esitatud kulud vastavad kohalda-tavatele eeskirjadele16.

14 Kehtib EIFi kohta, otsuse 2007/435/EÜ artiklis 25 sätestatud pädevus.



16


AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

17. Üldine eesmärk ja auditiküsimus oli hinnata, kas EIFi ja EPFi kaudu raken-datav SOLID programm aitab mõjusalt kaasa kolmandate riikide kodanike integreerimisele. Auditi põhiküsimus jaotati järgmisteks alaküsimusteks.

a) Kas SOLID programmi fondide tulemuste jälgimiseks on loodud mõjus järelevalve ja hindamine?

b) Kas fondide ülesehitus toetab nende mõjusat rakendamist?

c) Kas SOLID programmi raames integratsioonimeetmete elluviimiseks loodud süsteeme hallatakse hästi?

18. Auditis keskenduti perioodi 2007–2013 solidaarsuse ja migratsiooni raa-mistikus EIFi ja EPFi jaoks loodud komisjoni ja liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemidele. Tulemuste hindamine põhineb peamiselt auditi te-gemise alguseks juba lõpetatud üheaastastel kavadel (2007. ja 2008. aas-ta ühe-aastased kavad). Auditiga ei antud otsest hinnangut liikmesriikide integratsioonimeetmete efektiivsusele.

19. Audit põhines järgneval:

a) SOLID programmi fondide ettevalmistamist, rakendamist ja hinda-mist käsitlevate dokumentide kontroll komisjonis ning intervjuud siseküsimuste peadirektoraadi (teabe kogumise eesmärgil ka töö-hõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi) ametnikega;

b) EIFi ja EPFi juhtimis- ja kontrollisüsteemide valitud aspektide audit viies liikmesriigis ( Tšehhi Vabariik , Saksamaa, Luksemburg, Portu-gal, Ühendkuningriik), k.a intervjuud vastutavates asutustes, audi-teerimisasutustes ja sertifitseerimisasutustes. Liikmesriikide valik põhines kolmandate riikide kodanike arvul ja osakaalul, EIFi kuluko-hustustel ning integratsioonialaste õigusaktide olemasolu tasemel (mõõdetuna MIPEXiga17);

c) E I Fi 2 0 0 7 . a a s t a ü h e a a s t a s e te g e v u s k av a n i n g E P Fi j a E I Fi 2008. ja 2009. aasta tegevuskavadel (vt lisa) põhineva hinnangulise (mittestatistilise) valimi alusel valitud 22 lõpetatud projekti koha-pealne kontrollimine valitud liikmesriikides;

d) Varjupaiga- ja Rändefondi ning selle juurde kuuluvate ajavahemikul 2014–2020 üldsätteid puudutavate komisjoni esitatud seadusand-like ettepanekute läbivaatamine.

17 MIPEX (Sisserändajate integratsioonipoliitika indeks) mõõdetakse sisserändajate integreerimiseks kehtestatud õigusaktide arengutaset ELi liikmesriikides ja valitud ELi mittekuuluvate riikides.

17


TÄHELEPANEKUD

PROJEKTID ISE OLID EDUKAD, ENT FONDIDE ÜLDIST PANUST KOLMANDATE RIIKIDE KODANIKE INTEGREERIMISEL EI OLNUD VÕIMALIK MÕÕTA

20. Fondide üldist panust kolmandate riikide kodanike integreerimisel on võimalik mõõta vaid projektide tasandil, sest auditeeritud liikmesriiki -des ja komisjonis puudub asjakohane järelevalve- ja hindamissüsteem. Programmitöö dokumentides puuduvate mõõdetavate näitajate ja kvan-tifitseeritud sihtarvude tõttu oli tulemusi võimatu mõõta. Saavutatud tulemusi ja rakendamise kvantitatiivseid aspekte kajastavas komisjoni vahearuandes18 sisaldunud puuduste tõttu oli sellest fondide mõjususe hindamisel vähe abi. Kuigi kavade kasutusmäärad olid 2007. ja 2008. aas-tal madalad, aitasid auditeeritud projektid kindlasti kaasa kolmandate riikide kodanike integreerimisele.

21. Kontrollikoda uuris viies liikmesriigis (vt punkt 19) EIFi ja EPFi mitmeaas-taseid programme, 2007., 2008. ja 2011. aasta üheaastaseid programme ning lõpetatud üheaastaste programmide lõpparuandeid. Kohapeal kü-lastati ja auditeeriti 22 lõpetatud projekti (vt lisa).

22. SOLID fondide raames võetud integratsioonimeetmete edukuse hindamiseks uuris kontrollikoda, kas üheaastastel programmidel olid mõõ-detavate näitajatega SMART-eesmärgid. Kontrollikoda püüdis välja sel-gitada, mil määral panustasid individuaalsed projektid ja üheaastased programmid mitmeaastaste programmide eesmärkide saavutamisse ning kas projektide ja programmide tasandi aruandluses võrreldi saavutatud tulemusi algselt kehtestatud näitajate ja eesmärkidega.

23. Programmi efektiivse juhtimise tagamiseks peavad liikmesriigid esitama hindamisaruanded, mille põhjal koostab komisjon vahearuande. See on suunatud Euroopa Parlamendile ja nõukogule ning sisaldab saavutatud tulemusi ning fondide rakendamise kvalitatiivseid ja kvantitatiivseid aspekte.

18 EIFi kohta koostatud nõukogu otsuse artikli 48 lõike 3 punktis b sätestatakse, et komisjon peab koostama „vahearuande saavutatud tulemuste kohta ja fondi rakendamise kvalitatiivsete ja kvantitatiivsete aspektide kohta”. Edaspidi nimetatakse seda „vahearuandeks”.

18


AUDITEERITUD LIIKMESRIIGID EI SEADNUD KÜLLALDASEL HULGAL KVANTIFITSEERITUD EESMÄRKE EGA NÄITAJAID ...

24. Kuigi liikmesriigid pidi oma üheaastastes programmides täitma osa ni-mega „kvantifitseeritud tulemused”, olid viie liikmesriigi programmides seatud mõõdetavad eesmärgid vaid umbes pooltele kontrollitud meet-metele. Komisjon seda ei avastanud ega parandanud (vt punktid 67–69). Selle asemel, et mõõta ka projektide spetsiifilisi aspekte (nt kvalifikat-sioonide omandamist), puudutas enamik eesmärke vaid osa projekte ja osalejaid.

25. Kontrollikoda tunnistab, et integratsiooni on raske mõõta, eriti kui püü-takse hinnata konkreetsete vahendite mõju. Komisjon on aga tõesta-nud19, et rahastatud meetmete väljundeid ja tulemusi mõõtvate näitajate määratlemine on võimalik. Näited auditeeritud liikmesriikides kasutatud näitajatest on esitatud 3. selgituses.

19 SOLID komiteele esitatud dokument, SOLID/2007/27.

EIFi projekt, mida viis ellu Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI) (Immigrantidest töötajate toetamise ühendus), Luksemburg.

© Euroopa Komisjon.

19


3. SELGITUS

NÄITED AUDITEERITUD PROGRAMMIDES KASUTATUD NÄITAJATEST

1. hea näide: mõõdetav väljundinäitaja koos eesmärgi ja lähteolukorra kirjeldusega

ο Meetme eesmärk: kolmandate riikide kodanikele suunatud haridusalaste meetmete arendamine ja organiseerimine (keelekursused, ühiskonnakursused jne).

ο Väljundinäitaja: kolmandate riikide kodanikest osalejate arv ja kategooria.

ο Eesmärk: 300 kolmandate riikide kodanikest osalejat (kokku ajavahemikus 2007–2013).

ο Lähteolukord: kursused puuduvad.

2. hea näide: ülalkirjeldatud meetme mõõdetavad väljundinäitajad

ο Väljundinäitaja:

— kolmandate riikide kodanikest osalejate rahulolu pakutud koolitusega;

— koolituse edukalt läbinud kolmandate riikide kodanike arv.

Halb näide: kaks väljundinäitajat, mis ei ole selgelt määratletud, võivad osaliselt kattuda ning ei ole seega mõõdetavad

ο Meetme eesmärk: sisserändajate ja vastuvõtva ühiskonna esindajate vaheliste kohtumisvõimaluste loomine (kultuuridevaheline suhtlus, teadlikkuse suurendamise tegevus).

ο Väljundinäitaja: vestluste/teemade arv ja tüüp (eristatakse pigem pealiskaudseid teemasid ning pigem isiklikumat laadi teemasid).

ο Väljundinäitaja: osalejate arv ja tüüp: lapsevanemad ja lapsed, noored ja lapsed.

20


26. Lõpparuannetes esitasid auditeeritud liikmesriigid tihti kvantifitseerita-vad väljundid, ent vaid harvadel juhtudel olid enne seatud ka eesmärgid, millega saavutatud tulemusi sai võrrelda. Isegi kui projekte oli lõpparu-annetes piisavalt hinnatud, ei andnud see alati täit pilti sellest, kuidas aitasid tulemused kaasa programmi üheks ja mitmeks aastaks seatud eesmärkide saavutamisele.

27. Liikmesriikide programmitöös ja aruandluses leitud puuduste tõttu on võimatu tulemusi selgelt hinnata. Ei liikmesriigid ega komisjon ei suuda hinnata, kui mõjusad on fondid neile seatud eesmärkide täitmisel. Tule-musi on võimalik määratleda vaid projektide tasandil, ning sedagi vaid juhul, kui eelnevalt olid seatud selged eesmärgid ja näitajad.

… KOMISJONI KOOSTATUD EIFi VAHEARUANNE ANDIS TEAVET VAID VÄHESEL MÄÄRAL

28. Õigusaktide kohaselt oleks komisjon pidanud esitama vahearuande Eu-roopa Parlamendile ja nõukogule 31. detsembriks 201020. Komisjon esitas aruande alles pea aasta hiljem (5. detsembril 2011). Viivitusel oli mitu põhjust:

a) liikmesriikide koostatud üheaastaste programmide lõpparuanded esitati hilinemisega või olid ebatäielikud,

b) õigusaktides sätestatud tähtajad olid ebarealistlikud.

29. Vahearuandes programmide kohta esitatud kvantitatiivsed tulemused piirduvad vaid igas liikmesriigis rahastatud projektide arvu ja liikmesrii-giti igas prioriteetses valdkonnas rahastatud projektide arvuga. Aruande tabel, mis vastavalt oma pealkirjale peaks näitama tegelikult rahastatud projektide tüüpi, sisaldab mitmeid puudusi:

a) see põhineb vaid kavadel, mitte nende tegelikul elluviimisel,

b) tabelist puudub igasugune teave kulutatud summade kohta,

c) selles on konkreetseid ebatäpsusi (nt tutvus kontrollikoda auditi käi-gus projektiga, mille raames valmistati inimesi ette Saksamaale ela-ma asumiseks, ent tabelis sellist tüüpi tegevust loetletud ei olnud).

20 Otsuse 2007/435/EÜ artikkel 48.

21


30. Piisavate kvantifitseeritavate tulemuste puudumine vahearuandes tu-leneb vähemasti osaliselt sellest, et puuduvad ühised kohustuslikud näitajad, mille abil tulemusi liikmesriikide vahel võrrelda. Tulevase järel-hindamise ettevalmistamise käigus püüab komisjon võrreldavate and-mete puudumise probleemi kõrvaldada ning palub liikmesriikidel esitada andmeid ühiste põhinäitajate kohta. Kuna neid näitajaid ei olnud aga eelnevalt kehtestatud ega andmeid fondide rakendamise ajal kogutud, on hindamise õigsus ja kasulikkus piiratud ning kogumisprotsess ise eba-tõhus. Ajavahemikuks 2014–2020 tehtud ettepanekus pakub komisjon välja kohe programmi algusest peale rakendatavad ühiseid näitajaid.

31. Programmi erinevate tegevuste tutvustamiseks on vahearuandes esita-tud näiteid projektidest, ent puudub teave nende esinduslikkuse kohta (sagedus ja rahaline maht).

32. Hoolimata asjaolust, et liikmesriikide koostatud programmid peaksid läh-tuma nende vajadustest ja eesmärkidest, väitsid kaks liikmesriiki (Madal-maad ja Poola)21, et nende programmid ei ole nende jaoks asjakohased. Poola selgitas, et programmid olid liiga kitsa suunitlusega ning Madal-maad väitsid, et „fondi rahaeraldised moodustasid riigi integratsioonieel-arvest suhteliselt väikese osa ega lisanud riiklikele strateegiatele sisulist väärtust.” Komisjon ei olnud oma aruandes sellele väitele vastu vaielnud ega seda kriitiliselt hinnanud.

33. Vahearuandes sisalduvate puuduste tõttu on sellest tulemuste hindami-sel ja fondide juhtimisel väga vähe abi.

21 Vahearuande jaotis 7.5.

22


KAHE ESIMESE AASTA VÄLTEL TÄHELDATUD MADAL KASUTUSMÄÄR VÄHENDAB FONDIDE POTENTSIAALSET MÕJUSUST, …

34. Joonisel 4 esitatud andmetest nähtub, et EIFi eelarve kasutusmäär22 liikmesriikides aastatel 2007 ja 2008 (ainukesed aastad, mille program-mid olid auditi tegemise ajaks lõpetatud) oli üldiselt madal, ehkki ka-sutusmäär kõigi liikmesriikide kohta kasvas 2007. aasta 66 protsendilt 2008. aastal 77%-ni. 2007. aasta andmetest on näha liikmesriigiti suuresti erinevad kasutusmäärad, mis jäid vahemikku 15% ( Tšehhi Vabariik) kuni 100% (Prantsusmaa). Enamik 2007. aastal kõige madalamaid kasutus-määrasid näidanud liikmesriikidest parandas 2008. aastal oma tulemusi, kuid vaid üks neist ületas 50% piiri. Üldiselt olukord küll paranes, ent seitsmes liikmesriigis kasutusmäär 2008. aastal varasema aastaga võrrel-des hoopis langes. 2012. aasta juuniks ei olnud komisjoni veel laekunud kuue üheaastase programmi väljamaksetaotlused (üks 2007. aasta prog-rammide eest: Malta; ning viis 2008. aasta programmide eest: Kreeka, Hispaania, Malta, Madalmaad ja Ühendkuningriik). Väljamaksetaotluste esitamise tähtajad olid 30. september 2010 (2007. aasta programmid) ja 31. märts 2011 (2008. aasta programmid).

35. Nii madala kasutusmäära põhjustasid muu hulgas asjaolud, mida kirjel-datakse tähelepanekute all (punktid 42–75). Üheaastaste programmide kavandatud eelarvete alakasutus toob endaga ohu, et planeeritud väl-jundid ja mõjud jäävad saavutamata.

22 Määrad on arvutatud liikmesriikide esitatud väljamaksetaotluste põhjal.

23


JOONIS 4

EIFi EELARVE KASUTUSMÄÄR

* 2008. aasta aruanded esitamata ** 2007. ja 2008. aasta aruanded esitamata

Üheaastane programm 2007

Üheaastane programm 2008

2007 kokku

2008 kokku

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %

Portugal

Austria

Belgia

Bulgaaria

Küpros

Tšehhi Vabariik

Saksamaa

Eesti

Kreeka*

Hispaania*

Soome

Prantsusmaa

Ungari

Iirimaa

Itaalia

Leedu

Luksemburg

LätiMalta**

Madalmaad*

Poola

Rumeenia

Rootsi

Sloveenia

Slovakkia

Ühendkuningriik*

Allikas: Euroopa Komisjon ja kontrollikoja arvutused.

24


… KUID AUDITEERITUD PROJEKTIDEGA SAAVUTATI POSITIIVSEID TULEMUSI NING LIIKMESRIIKIDE SÕNUL ANDSID FONDID INTEGRATSIOONI VÄÄRTUSLIKU PANUSE

36. Vahearuandes puudunud kvantifitseeritud eesmärkide ja näitajate tõttu ei olnud kontrollikojal projekte külastades võimalik leida tõendeid EPFi ja EIFi mõjususe kohta.

37. 22 kohapeal auditeeritud projektist saavutasid 18 kontrollikoja hinnangul tulemusi, mis aitasid positiivselt kaasa kolmandate riikide kodanike in-tegreerimisele. Seda juhul, kui nad olid osaks liikmesriikide strateegiatest (vt 4. selgitus).

4. SELGITUS

NÄITED POSITIIVSEID TULEMUSI SAAVUTANUD PROJEKTIDEST

Luksemburgis toetati EIFist projekti „Partenariats pour l ’intégration interculturelle: mise en place de services d’information et d’orientation” („Kultuuridevahelise integratsiooni partnerlused: teabe- ja suunamisteenuste loomine”). Projekti viis ellu Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (Immigrantidest töötajate toetamise ühing) ning selle eesmärk oli anda kolmandate riikide kodanikele võrdne juurdepääs kodanike õigusi ja kohustusi puudutavale teabele ning seeläbi aidata neil paremini integreeruda. Tegevused hõlmasid koostööd erineva-te assotsiatsioonidega, veebilehe loomist (www.bienvenue.lu) ning tõlketeenuste pakkumist. EIFi 2009. aasta programmist kaasrahastati 50% projekti kuludest (112 000 eurot).

Saksamaal toetas EIF projekti „…und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbst-bestimmtes Leben” („Oled Sa kohal? Pagulased kui ühiskonna osa – teel enesemääratletud elu suunas”). Nimetatud kolmeaastast projekti, mida teostas Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. (Caritas, Berliini peapiiskopkond), toetati esimesel aastal EIFi 2009. aasta programmist 42 509 euroga (kaasrahastamise määr 50%). Projekti ees-märk oli parandada Ida-Brandenburgis varjupaigataotlejate/pagulaste vastuvõtutingimusi ning arendada neile pakutavaid teenuseid. Projekti erinevates tegevustes (nt saksa keele kursused ja töötajate koolitamine erinevate kultuuride alal) osales kokku 683 inimest.

25


38. Neljast auditeeritud projektist, mis oma eesmärke ei saavutanud, lõpetati kaks pärast neile seatud eesmärkide vähendamist. Üks potentsiaalselt kasulik ja uuenduslik projekt osutus aga edutuks osaliselt seetõttu, et vastutav asutus k iitis heaks projektitaotluses esitatud ebarealistlikud eesmärgid ja metoodika (vt 5. selgitus).

39. Puudub otsene seos üksikute projektide edukuse ja üldise edu vahel, sest programmi tasandil olid seatud puudulikud eesmärgid, puudusid nen-dega seotud kvantifitseeritud tulemused ning eelarve oli alakasutatud.

40. Komisjoni vahearuande kohaselt on enamik liikmesriike siiski seisukohal, et hoolimata raskustest fondi rakendamisel annab EIF siiski lisaväärtust. Vähem arenenud integratsioonipoliitika raamistikuga liikmesriikides loodi fondi abiga põhjalik integratsiooniraamistik. Mõnes liikmesriigis täideti fondi vahenditega lüngad riiklikus rahastamises või saadi võimalus suu-rendada teatud sihtrühmadele antavat toetust. Lisaks leiti vahearuan-des, et suurenenud oli nii siseriiklik kui piiriülene ametkondadevaheline koostöö.

5. SELGITUS

NÄIDE EDUTUST PROJEKTIST

Üks Ühendkuningriigis EPFi toetust saanud projekt osutus läbikukkunuks.

Merseyside’i tuletõrje- ja päästeteenistus esitas taotluse uuendusliku projekti jaoks, mille eesmärk oli võidelda pagulastest elanike hulgas täheldatud kõrge tulekahjuriskiga. Selleks taheti külastada kodusid (800 eluaset), luua tuletõrjes praktikakohti, teha veebileht, toota voldikuid enam kui 30 keeles ning koolitada kinnisavara-omanikke. EPF pidi projekti esimesel aastal toetama 21 325 euro suuruses summas. Vastutava asutuse mitu kontrollimehhanismi ei täitnud oma ülesannet. 800 kodu kontrollimine osutus ebarealistlikuks, kuna pagulastest elanike arv oli eeldatust palju väiksem ning Merseyside’i tuletõrje- ja päästeteenistusel ei õnnestunud hankida nende aadresse. Vastutav asutus hakkas ebarealistlike eelduste ja eesmärkide probleemi uurima alles pärast toetuse heakskiitmist ning projekti juurde kavandatud kontrollkäike ei tehtud õigeaegselt. Lisaks nõudis vas-tutav asutus vastupidiselt komisjoni asjassepuutuvatele juhistele, et Merseyside’i tuletõrje- ja päästeteenistus koguks tõendeid inimeste pagulasestaatuse kohta. See vähendas veelgi sihtrühma soovi Merseyside’i tuletõrje- ja päästeteenistuse kontrolle aktsepteerida. Eelneva tulemusel rahastati vaid 60 kodu kontrollimist ning pärast esimest aastat projekt katkestati.

26


41. Ülalloetletud tulemusi k innitavad vähemalt osaliselt ka kontrollikoja auditi käigus kogutud tõendid. Auditeeritud liikmesriigid kinnitasid, et fondide abil said nad võtta täiendavaid integratsioonimeetmeid.

FONDIDE PANUSE MÕJUSUS INTEGRATSIOONI EDENDAMISEL ON TÕENÄOLISELT VÄIKE, …

42. Eelkirjeldatu näitab, et fondide senist mõjusust ei ole võimalik mõõta. Käesoleva aruande järgnevates osades selgitatakse, et fondide potent-siaalset mõjusust pärsivad puudused nende ülesehituses ja rakendami-ses. Seetõttu ei saa fondide panus kolmandate riikide kodanike integ-reerimisse tõenäoliselt kunagi olema täiesti mõjus.

43. Kontrollikoda hindas, kas SOLID fondide õiguslik ja halduslik ülesehitus võimaldas neid mõistliku administratiivse ja kontrollikoormuse juures efektiivselt hallata. Uuriti, kas liikmesriikide integratsioonivajaduste hin-damisel oli kasutatud küllaldaselt konsultatsiooniprotsessi ja mõjuhin-damist. Auditiga kontrolliti, kas lähenemisviis oli järjekindel ja kooskõlas liidu teiste poliitikavahenditega.

EIFi projekt, mida viis ellu Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) (Türgi kogukond Saksamaal)

© Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.V.

27


… SEST INTEGRATSIOONIMEETMETE JAGAMINE EIFi JA EPFi VAHEL TEKITAB PRAKTILISI PROBLEEME

44. Viiest külastatud liikmesriigist neljas oli vastutaval asutusel (vt 6. selgitus) ja lõplikel toetusesaajatel eelkõige integratsioonimeetmete puhul raske EPFi ja EIFi sihtrühmi eristada, sest:

ο teatud tegevused oleksid tavajuhul suunatud nii EPFi kui EIFi sihtrühmadele, kuna nende vajadused nt keelekursuste ja kultuuridevaheliste meetmete puhul on sarnased;

ο sama tegevuse (nt keelekursuse) kulude kahe fondi (EPFi ja EIFi) vahel jaota-misega kaasnev halduskoormus mõjub liikmesriikide ametkondade ja lõplike toetusesaajate jaoks heidutavalt, seetõttu ei püüagi nad kavandada täpselt nende vajadustele vastavat tegevust.

IGA-AASTASE PROGRAMMITÖÖGA KAASNEB LIIGNE HALDUSKOORMUS …

45. Nelja SOLID fondi puhul kasutatakse liikmesriik ides aastapõhist prog-rammitöö- ja aruandlusperioodi. Seega peab komisjon igal aastal läbi vaatama ja heaks kiitma umbes 100 üheaastast programmi. Lisaks peavad liikmesriigid saatma komisjonile heakskiitmiseks kõigi lõpetatud üheaas-taste programmide lõpparuanded. Sellise tegevuse lisaväärtus on väike või puudub sootuks. Protsess kujutab endast liigset halduskoormust nii liikmesriikide ametkondade kui komisjoni jaoks. SOLID programmi loo-misel ei olnud taolise süsteemi mõju piisavalt kaalutud.

6. SELGITUS

EIF VÕI EPF

Ühendkuningriigi vastutava asutuse sõnul on „sisserändajate erinevate kategooriate eristamise nõue otse-ses vastuolus integratsiooni olemusega, mille sisuks ongi erinevuste austamine ja kogukonna ühtekuuluvuse arendamine”, see „tekitab segadust ning muudab projektide haldamise ja juhtimise liiga keeruliseks, sest kulud peab eraldama ning kahe fondi vahel jaotama. Peaks olema lubatud suunata toetust ka nö segarühmadele (mis sisaldaks ka ELi kodanikke), kuna „seeläbi saaks esitada enamaid sihtrühmi kaasavaid ja uuenduslikumaid pro-jektiettepanekuid, mis tõenäoliselt annaksid integratsiooni seisukohast paremaid tulemusi”.

Tšehhi vastutava asutuse sõnul on EPFi ja EIFi vaheline meetmete jagamine teatud juhtudel kunstlik. Eelkõige puudutab see EIFi raames rahastatavaid piirkondlikke integratsioonikeskusi. Keskused võivad abistada ja koolitada nii kolmandate riikide kodanikke kui varjupaigataotlejaid/pagulasi. Vastutava asutuse sõnul peavad keskused oma tegevusi dubleerima, mis on eriti ebatõhus väikeste sihtrühmade puhul.

28


46. Nii liikmesriigid kui komisjon pooldavad nüüd mitmeaastaseid program-me. Lisaks tegid mõned liikmeriigid komisjoni sõnul aastase program-mitsükli alusel valesid järeldusi – nt arvati, et projektide kestus ei tohi ületada ühte aastast programmi.

47. Kooskõlas käesoleva auditi leidude ning avaliku konsulteerimise tulemus-tega tegi komisjon ettepaneku muuta ajavahemikul 2014–2020 süsteemi nii, et iga liikmesriik koostaks kogu finantsperioodi kohta iga fondi jaoks vaid ühe programmi. Nii koostataks kogu perioodi jaoks Varjupaiga- ja Rändefondi ja Sisejulgeolekufondi peale kokku vähem kui 60 programmi.

… JA KOHMAKAD RAHASTAMISPROTSEDUURID

48. Kui liikmesriigid on esimesest ettemaksest 60% ära kulutanud, on neil õigus taotleda teist makset. Liikmesriikide seas on aga segadust tekita-nud õigusaktide ebaselge sõnastus. Teise makse taotlemise ja saamise protseduurid on vastutavate asutuste jaoks heidutavalt kohmakad. Nii on viibinud vastutavate asutuste tehtavad maksed, mis on omakorda tekitanud rahavoogude probleeme lõplike toetusesaajate jaoks.

FONDIDE ÜLESEHITUS SISALDAB PIKKA KONTROLLIAHELAT, MILLEST TULENEVAT HALDUSKOORMUST ON MÕNED LIIKMESRIIGID VEELGI SUURENDANUD …

49. Kolme asutuse (vastutav asutus, sertifitseerimisasutus, auditeerimisasu-tus) tehtavad kontrollid pigem dubleerivad kui täiendavat üksteist. Iga rahastamissüsteem vajab kontrollimehhanisme, ent SOLID programmi süsteem põhineb struktuurifondide mudelil23 ning suhteliselt väikeste summade juures kaasneb sellega ebaproportsionaalselt suur halduskoor-mus. Praeguse süsteemiga kuritarvitatakse nii komisjoni kui ka liikmes-riikide ressursse.

23 Kontrollikoja arvamus nr 7/2007 (ELT C 47, 17.2.2012, lk 1).

29


50. Kuigi kontrollikoja auditeeritud liikmesriik ide ametiasutused ei olnud rahul sellega, et administratiivsest ülesehitusest tingituna oli fondide haldamine liigselt koormav, muutsid viiest auditeeritud liikmesriigist kaks asja enda jaoks veelgi keerulisemaks, sest kontrollisid toetusesaa-jaid ebaproportsionaalselt palju. Ühendkuningriigis on vastutav asutus loonud range järelevalvesüsteemi, mis sisaldab head projektijuhtimist edendavaid elemente (vt 8. selgitus), aga esitab lisaks täiendavaid nõu-deid, mis sisaldavad igakuist aruandlust, vastutava asutuse poolset laus-kontrollimist, auditeerimisasutuse tehtavaid järelauditeid ning osalejate abikõlblikkuse tõendamiseks toetusesaajatele esitatavaid liiga rangeid nõudeid (vt 5. selgitus). Sobiva andmehaldussüsteemi puudumise tõttu pidi sertifitseerimisasutus täiendavate kontrollide valiku tegemiseks hin-dama iga projekti kohta koostatud lõpparuandeid.

51. Probleeme, nagu näitajate puudumine, programmide üheaastane kestus ning liikmesriikide ametiasutuste vaheline hierarhia (vt punkt 70) oleks saanud vältida, kui EIFi ja EPFi loomisel oleks rohkem arvesse võetud struktuurifondide haldamisel saadud kogemusi. Ei liikmesriigid ega ko-misjon ole struktuurifondidega saadud varasemaid kogemusi kasutanud.

… NING EBAPIISAV SIDUSUS JA TÄIENDAVUS TEISTE ELi FONDIDEGA TÕI ENDAGA KAASA OSALISE KATTUVUSE JA SÜNERGIAVÕIMALUSTE MITTEKASUTAMISE

52. Enne seadusandlike ettepanekute tegemist oli komisjon teinud vaid vä-hesel määral ELi integratsioonivajaduste eelhindamisi24 ning sidusrühma-dega nimetatud teemal vähe konsulteerinud. Puudus üldstrateegia selle kohta, kuidas ELi integratsioonivajadustega tegeleda. Nii ei kasutatud ära võimalusi seadusandliku ettepaneku kvaliteedi parandamiseks25.

24 Eelhindamine sisaldab programmi või institutsiooni käivitamise tingimuste hindamist.

25 EIFi ettepanek põhines immigratsioonipoliitika õiguslikul alusel ning oli suunatud legaalselt riigis viibivatele kolmandate riikide kodanikele.

30


53. ELil on lisaks SOLID programmile teisigi vahendeid, millega toetatakse sarnaseid meetmeid, mis võivad kaasa aidata kolmandate riikide koda-nike integreerimisele. Nende hulka kuuluvad:

a) Euroopa Sotsiaalfond, mille eesmärk on töötuse vältimine ja selle vastu võitlemine ning inimressursside ja tööturu sotsiaalse integ-ratsiooni arendamine. Fondist rahastatakse mistahes kodakondsu-sega sisserändajate integratsiooni toetavaid programme, eelkõige eesmärgiga „suurendada migrantide osalust tööhõives, tugevdades seega nende sotsiaalset integreerumist”;

b) hariduse ja kultuuri peadirektoraadi programmid „Kultuur” (2007–2013) ning „Kodakondsus” (2007–2013), mille raames võib toetada nt kultuuridevahelist dialoogi ja kodanikuaktiivsust edendavaid projekte. Perioodi 2007–2013 elukestva õppe programm sisaldab prioriteeti pealkirjaga „sotsiaalse kaasatuse ja sugude võrduse eden-damine hariduses ja koolitustegevuses, k.a sisserändajate ja romade integreerimine”;

c) teadusuuringute raamprogrammid, mida on kasutatud sisserända-jate temaatika alasteks uuringuteks, k.a Euroopa sisserändepoliitikat toetavate teadmiste, töövahendite, näitajate ja andmebaaside välja- töötamiseks. Nimetatud töö vilju kasutatakse eelkõige tööturul, sotsiaalhoolekandes, sotsiaalse lõimumise ning erinevat liik i dis-krimineerimise vastase võitluse valdkonnas.

54. Ettevalmistuste käigus ei võtnud komisjon arvesse ei hariduse ja kultuuri peadirektoraadi ega teadusuuringute raamistiku programme. Komisjon leidis eelhindamise käigus küll ESFis sisalduvaid sarnaseid tegevusi, ent EIFi ja ESFi kattuvuste tegelikku ulatust välja ei selgitatud. Puuduvad täpsemad andmed, et hinnata, mil määral toetatakse ESFist kolmandate riik ide kodanike integreerimist. Komisjoni prognooside kohaselt eral-datakse ajavahemikus 2007–2013 ESFist 1,17 miljardit eurot eesmärgile suurendada migrantide osalemist tööhõives26. ESFist rahastatakse samuti sotsiaalse kaasatuse meetmeid, millega võib toetada sisserändajate in-tegreerimist. Niisiis on sellele eesmärgile eraldatud 9,98 miljardit eurot vähemalt osaliselt seotud kolmandate riikide kodanike integreerimise meetmetega27. Perioodi 2014–2020 SOLID programmide eelhindamistes komisjon neid seoseid ei leidnud. ESFist integratsiooni puudutavatele teemadele eraldatud rahastamine on seetõttu oluliselt suurem kui EIFi (830 miljonit eurot ajavahemikuks 2007–2013) ja EPFi (623 miljonit eurot ajavahemikuks 2008–2013) vahendid kokku.

26 Euroopa Komisjon, siseküsimuste peadirektoraat (2011), Impact assessment study on the Multi-annual Financial Framework (MFF) in the area of Home Affairs, uuringu tegi GHK.

27 The European Social Fund: migrants and minorities, 2010 (http://ec.europa.eu/esf ).

31


55. Komisjoni eesmärk oli kavandada EIF nii, et see täiendaks ESFi ja toetaks meetmeid, mida viimasest rahastada ei saa28. Tegevuse kahe fondi vahel jagamise põhjuseks toodi asjaolu, et kolmandate riikide kodanikel ei ole ELi kodanikega samu õigusi. Auditi käigus selgus aga, et enamikku (kui mitte kõiki) EIFi meetmeid oleks saanud rahastada ka ESFist. Liikmes- riikide ametkondade ja lõplike toetusesaajate jaoks tähendab ESFi ja EIFi eristamine aga täiendavat bürokraatlikku lisakoormust eelkõige põhjusel, et fondidel on erinevad haldusstruktuurid (vt joonis 5) ja nõuded.

56. EIFi ülesehituses peituvaid probleeme võimendab sidususe ja täiendavu-se tagamiseks loodud süsteemide piiratud toimimine. ESFi ja EIFi prog-rammide heakskiitmise käigus ei pannud komisjon küllaldast rõhku kahe fondi omavahelisele täiendavusele. Kuigi tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi ning siseküsimuste peadirektoraadi vaheline koordineerimine on viimastel aastatel paranenud, ei olnud EIFi ja ESFi vaheline kohustuslik koordineerimismehhanism29 paigas viiest auditeeritud liikmesriigist kolmes, see oli ebapiisav või loodud alles hiljuti (hoolimata peadirektoraatide väidetest, et süsteem loodi kohe alguses). Enda koostatud EIFi juhtimis- ja kontrollisüsteemi hindamises komisjon seda probleemi ei täheldanud.

57. Fondide ülesehituse ja rakendamise puuduva sidususe tõttu on EIFi ja ESFi vahel märkimisväärseid kattuvusi ning ESF toetab suurte summa-dega kolmandate riikide kodanike integreerimist. Kattuvused tekitavad lisakulusid ja potentsiaalsed sünergiad jäävad kasutamata (vt 7. selgitus).

28 Ettepanek: nõukogu otsus, millega asutatakse aastateks 2007–2013 Euroopa fond kolmandate riikide kodanike integreerimiseks üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” raames, KOM(2005) 123 lõplik, 6. aprill 2005.

29 Otsuse 2007/435/EÜ põhjendus 12.

32


7. SELGITUS

PORTUGALI KÕNEKESKUSED NING ACIDI TEHTUD EIFi JA ESFi RAHASTAMISE VÕRDLUS

Portugalis saavad EIFi rahastamist taotleda vaid kaks organisatsiooni: Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural (ACIDI) ning Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF). Neist mõjukam on ACIDI (sise-ministeeriumi koosseisu kuuluv avaliku sektori organisatsioon), mis vastutab sisserändajate ja vähemuste integreerimise eest Portugalis. Kontrollikoja auditikäigu ajal kinnitasid organisatsioonide esindajad ESFi ja EIFi integratsiooni toetava rahastamise osalist kattumist. Ajavahemikus 2008–2011 said mõlemad kokku umbes 18,2 miljonit eurot ESFist ning 7,4 miljonit eurot EIFist30. ESFi rakenduskava projekte oleks saanud rahastada ka EIFi programmist. Üks kontrollikoja leitud näide puudutab kahe sarnase mitmekeelse kõnekeskuse rahastamist. ACIDI riiklikus immigrantide toetuskeskuses töötab kolmandate riikide kodanike jaoks loodud kõnekeskus (projekti rahastab ESF). Kui SEF tegi taotluse kolmandate riikide kodanikele mõeldud spetsiifilist teavet jagava kõnekeskuse rajamiseks, ei võetud arvesse, et ACIDI projekt oli juba olemas. Pärast SEFi kõnekeskuse avamist langes nõudlus ACIDI keskuse teenuste järele.

Kuna migrantide organisatsioonid võivad taotleda rahastamist nii ESFi kui ka ACIDI alamprojektide kaudu, valitseb ebaproportsionaalselt suur mittesidususe ja topeltrahastamise oht.

30 Allikas: asjaomase ESFi programmi veebilehel avaldatud ESFi projektid, vastutavalt asutuselt EIFi projektide kohta saadud teave.

58. Perioodiks 2014–2020 tehtud seadusandliku ettepaneku kohaselt võivad kohaliku ja piirkondliku integratsiooni meetmete raames toetust saada ka migratsioonitaustaga ELi kodanikud (isikud, kelle vanematest vähe-malt üks on kolmanda riigi kodanik), ent ettepanek ei lahenda peamist probleemi, milleks on kattuvus ESFiga.

59. Integratsioonivajaduste terviklikuks käsitlemiseks peaks ESF sisaldama konkreetselt integratsiooni käsitlevat osa või tuleks ESFi ja ESFi õiguslikul alusel luua eraldi integratsioonifond.

33


VASTUTAVATE ASUTUSTE PROFESSIONAALSUSEST HOOLIMATA VÕIVAD ERINEVATEL TASANDITEL ETTE TULEVAD VIIVITUSED NING PUUDUSED JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMIDES VEELGI VÄHENDADA PROGRAMMIDE MÕJUSUST

60. Programmide rakendamine toimub koostöös liikmesriik idega, mistõt-tu lasub vastutus usaldusväärse finantsjuhtimise eest nii komisjonil kui liikmesriikidel.

61. Kontrollikoda kontrollis komisjonis ja liikmesriikides süsteemide neid osi, millest oleneb otseselt fondide mõjusus.

VIIVITUSED ÕIGUSAKTIDE VASTUVÕTMISEL NING KOMISJONI JA LIIKMESRIIKIDE OLULISTE ÜLESANNETE TÄITMISEL …

62. Nõukogu ja Euroopa Parlamendi otsus EPFi ning nõukogu otsus EIFi loo-miseks ajavahemikuks 2008–2013 võeti vastu alles vastavalt 23. mail ja 25. juunil 2007. Rakenduseeskirju sisaldavad komisjoni otsused võeti vastu alles 19. detsembril 2007 ja 5. märtsil 2008. Põhimõtteliselt oleksid liikmesriigid pidanud esitama üheaastased programmid enne nende algust (1. novembriks aastal n-1). Õigusaktide hilise vastuvõtmise tõttu lubati 2007. ja 2008. aasta üheaastased programmid esitada hilinemisega31. Komisjon oli kohustatud teavitama liikmesriike üheaastaste programmide heakskiitmisest ühe kuu jooksul pärast nende esitamist ning võtma vastu rahastamisotsused kõnealuse aasta 1. märtsiks.

63. Audiitorid uurisid viie riigi üheaastaste programmide esitamist aastateks 200732, 2008 ja 2011. Uuritud 25 EIFi ja EPFi üheaastasest programmist olid vaid viis esitatud õigeaegselt. Liikmesriikide viivitusi põhjendati vas-tutavate asutuste suure töökoormuse, poliitilistest muutustest tulenenud reorganiseerimiste ning (komisjoni sõnul) ka liiga põhjalike programmide koostamisega.

31 Otsuse 2007/435/EÜ artikkel 51.

32 ERF III alustati 2008. aastal.

34


64. Lisaks ei teavitanud komisjon ühelgi uuritud juhul liikmesriike ühe kuu jooksul sellest, kas üheaastased programmid kiidetakse heaks või mitte. Samuti ei võtnud komisjon õigusaktides sätestatud aja jooksul vastu rahastamisotsuseid. Kõige suuremaid viivitusi esines 2007. ja 2008. aas-ta üheaastaste programmide puhul, kui rahastamisotsused võeti vastu seitse kuud õigusaktides ettenähtust hiljem. 2011. aasta üheaastaste programmide puhul olid viivituste pikkused kaks kuud (EIF) ning üks kuu (EPF).

… TINGISID LIIKMESRIIKIDELE KOOSTATUD KOMISJONI SUUNISTE HILISE ESITAMISE

65. Komisjon on koostanud suure hulga suuniseid, mis hõlmavad nt kulude abikõlblikkust ning liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemide erine-vaid aspekte. Enamikus valdkondades on suunised olnud põhjalikud ja liikmesriikide jaoks kasulikud. Lisaks kinnitasid auditeeritud liikmesriigid, et komisjon oli küsimustele vastamisel tõhus.

66. Mõningad suunised avaldati aga hilinemisega, mis osaliselt tulenes õigus- aktide hilisest vastuvõtmisest. See puudutas näiteks rakenduseeskirju (vt punkt 62) ning üksikasjalikku abikõlblikkusjuhendit, mis avaldati esmakordselt 2008. aasta juulis. Koos rahastamisotsuste hilinemisega tähendas see, et liikmesriigid, kellel õnnestus projekte riikliku rahasta-mise abil õigeaegselt alustada, ei saanud lõplike toetusesaajaid kokku- lepitud abikõlblikkuseeskirjadest teavitada. Teised liikmesriigid olid aga sunnitud programmide alustamisega viivitama. Mõlemad variandid põh-justasid programmi algusaastatel vahendite madalaid kasutusmäärasid (vt punkt 35).

KOMISJON EI AVASTANUD PUUDUSI LIIKMESRIIKIDE JÄRELEVALVESÜSTEEMIDES

67. Enne programmi käivitumist pidid liikmesriigid esitama oma juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldused komisjonile heakskiitmiseks. Hiljem kontrollis komisjon süsteeme liikmesriik ides ka kohapealsete kontrol-lide käigus. Kontrollikoda uuris komisjoni koostatud juhtimis- ja kont-rollisüsteemide hindamise seda osa, mis käsitleb projektide ja prog-rammide järelevalvet ning võrdles andmeid liikmesriikides auditeeritud süsteemidega.

35


68. Komisjon kasutas juhtimis- ja kontrollisüsteemide hindamiseks hinne-tega kontrollnimekirja ning kiitis heaks kõigi kontrollikoja auditeeritud viie liikmesriigi juhtimis- ja kontrollisüsteemid, kusjuures projektide ja programmide järelevalvet puudutavale neljale kriteeriumile oli antud maksimumhinded.

69. Komisjoni kontrollnimekirjas puudusid küsimused, mis oleksid kont-rollinud peamiste tegevus- ja finantsnäitajate kogumiseks ja koonda-miseks mõeldud süsteemide olemasolu. Kontrollikoda leidis, et viiest auditeeritud liikmesriigist kolmes olid järelevalvesüsteemid puudulikud, mille peamisteks põhjusteks oli asjakohaste andmekogumissüsteemide puudumine või projektide juurde tehtud ebaküllaldased järelevalve- külaskäigud. Kirjeldatud olukord valitses 2011. aasta teises pooles hooli-mata sellest, et komisjon oli neid liikmesriike juba külastanud. Komisjoni suutmatus puudust avastada tulenes osaliselt sellest, et kontrollnimekiri ei sisaldanud olulisi elemente. Olukorda halvendas veelgi asjaolu, et ko-misjon aktsepteeris liikmesriikide esitatud kirjeldusi, mis põhinesid vaid liikmesriikide arusaamal neile õigusaktidega pandud kohustustest. Korra-likult toimivate järelevalvesüsteemideta ei ole võimalik 2007–2013. aasta programmi hinnata ega suunata.

PÜSIVAD PUUDUSED JA TEGEMATAJÄTMISED SERTIFITSEERIMIS- JA AUDITEERIMISASUTUSTE TÖÖS

70. Sarnaselt struktuurifondidele on ka SOLID programmil kolmetasandiline ülesehitus, mille moodustavad vastutav (ehk korraldus-) asutus ning au-diteerimis- ja sertifitseerimisasutus. Erinevuseks on see, et SOLID fondide struktuuris on sertifitseerimisasutus kindlust andva mudeli tipus (vt joo-nis 5) ning kasutab oma töös auditeerimisasutuse tööd. Struktuurifondide kaua kasutusel olnud mudelis on asetus aga vastupidine. Nimetatud eri-nevus on tekitanud liikmesriikides segadust sertifitseerimisasutuse ja au-diteerimisasutuse ülesannete ja kohustuste teemal. Komisjon seda prob-leemi järelevalve- ja kontrollisüsteemi hindamist tehes ei avastanud ning asjakohased suunised avaldati alles oktoobris 201033. Saksamaal oli kolme asutuse vaheliste selgete seoste puudumine üheks põhjuseks, mis teki-tas viivitusi 2007. ja 2008. aasta üheaastaste programmide aruandluses. Viivituste tõttu hilinesid ka lõplikele toetusesaajatele tehtud maksed.

33 SOLID 2010/15/REV.

36


JOONIS 5

FONDIDE KINDLUSTANDVAD MUDELID

71. Kontrollikoja auditi käigus leiti tõsiseid puudusi Portugali sertifitseerimis-asutuse ja auditeerimisasutuse töös. Õigusaktide kohaselt on auditeerimisasutus kohustatud auditeerima valimit, mis moodustab vähemalt 10% iga üheaastase programmi abikõlblikest kogukuludest. Portugali vas-tutav asutus tellib auditid eraettevõttelt, keda ta kasutab ka projektide väljamaksetaotluste esmatasandi kontrollide tegemiseks. Õigusakte rik-kudes kasutab auditeerimisasutus samu auditiaruandeid ka endal lasuva 10% nõude täitmiseks. Kuigi auditeerimisasutus teeb ka ise kohapealseid auditeid, ei hõlma need kõiki üheaastaseid programme ning moodusta-vad vähem kui 10% abikõlblikest kuludest.

72. Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) täidab Portugalis sertifitseerimis- asutuse ülesandeid. 2009. aasta kinnitava avalduse jaoks tehtud auditi raames leidis kontrollikoda tõsiseid puudusi sertifitseerimises, mida SEF tegi EPF III eelkäija (EPF II) juures. 2011. aastal ei saanud sertifitseerimis-asutus endiselt oma kohustuste täitmisega hakkama. Puudused puudu-tasid nii töö kvaliteeti kui viivitusi sertifitseerimise lõpetamisel. Vastutav asutus oli juba auditi tegemise ajal lõplike programmide rakendamise aruannete esitamisega hiljaks jäänud. Sertifitseerimisasutus oli olukorda veelgi halvendanud, kuna ei olnud sertifitseerinud EIFi ja EPFi 2008. aasta aruandeid ega EIFi 2009. aasta eduaruannet. Lisaks olid kohapealsed külastused organiseeritud kiirustades ning olid sertifitseerimiseks va-jaliku töö korralikuks tegemiseks ebaküllaldased. Tehtud audititööd ei suudetud tõendada ning kontrollikoja auditikäigu ajal kirjeldatud valimi moodustamise meetodid sisaldasid vigu ega suuda tõenäoliselt tagada usaldusväärseid tulemusi. Auditeerimisasutus esitas ise sertifitseerimis-asutuse töö kohta märkusega arvamuse. Kuni olukord ei ole muutunud, ei täideta ka fondidel lasuvaid kontrollikohustusi, mis suurendab usaldus- väärset finantsjuhtimist ohustavaid riske ning toob endaga lõplike toetusesaajate tasandil kaasa rahavoogude probleeme.

Vastutav asutus

Auditiasutus

Sertifitsee-rimisasutus

Auditi-asutus

Sertifitseerimisasutus

Korraldusasutus

SOLID fondid Struktuurifondid

37


HOOLIMATA PROBLEEMIDEST FONDIDE ÜLESEHITUSES JA RAKENDAMISES TÄIDAVAD VASTUTAVAD ASUTUSED ENAMASTI OMA PEAMISI ÜLESANDEID

73. Õigusaktide hilisest vastuvõtmisest tingitud ajasurve põhjustas program-mi alguses vastutavate asutuste jaoks probleeme (vt punkt 62). Endiselt takistavad neid programmitööle ja aruandlusele esitatavad keerukad nõu-ded, auditeeritud viiest liikmesriigist kolmes raskendab tööd ka personali vähesus. Vastutavas asutuses valitseva personali vähesuse tõttu ei suu-detud Saksamaal programmi rakendamise algusaastatel projekte õige- aegselt kontrollida. Kontrollikoja auditi ajaks oli probleem siiski lahen-datud. Tšehhi Vabariigis on ressursside vähesuse tõttu tegemata vahe- aruandlus ja vahemaksetaotlused ning koostamata lõplikele toetusesaajatele mõeldud juhendid. Portugali vastutavas asutuses valitseva per-sonalipuuduse tõttu on lõplikele toetusesaajatele suudetud kohapeal vaid vähest tuge pakkuda.

74. Kontrollikoja auditeeritud vastutavates asutustes täheldati suurt pühen-dumust tööle ning asutused täitsid edukalt enamikku fondide töö aluseks olevaid ülesandeid. Leiti näiteid headest tavadest, mis aitavad oluliselt kaasa fondide töö efektiivsele toimimisele. Heaks tavaks võib lugeda näiteks Ühendkuningriigis enne projekti algust toetusesaajate juurde tehtavaid külastusi (vt 8. selgitus) ning nii Saksamaal kui Luksemburgis projektide näitajaid koguvate süsteemide loomisel tehtud täiustusi.

8. SELGITUS

ÜHENDKUNINGRIIGI VASTUTAVA ASUTUSE ENNE PROJEKTIDE ALUSTAMIST TEHTAVAD KÜLASKÄIGUD

Alates 2010. aasta maist on Ühendkuningriigi vastutava asutuse projektijuhtimise ja -järelevalve süsteemi üheks osaks projekti alustamisele eelnevad kindlustandvad külaskäigud. Külaskäikudega antakse täiendavat tuge ja juhiseid ning neile eelnevad korraga mitmele toetusesaajale korraldatavad esialgset kindlust pakkuvad töötoad. Vastutava asutuse töötajad külastavad EIFi ja EPFi rahastamise saanud projektide toetusesaajaid nende tegutsemiskohas. Külaskäigud toimuvad enne lepingu allkirjastamist ja enne tegevuse alustamist, nende eesmärk on teavitada toetusesaajat projekti elluviimise praktilistest aspektidest, kontrollida selleks vajalike süsteemide olemasolu ning anda täiendavat teavet ootuste ja rahastamistingimuste kohta. Keskendutakse projektilt ooda-tavatele tulemustele, kontrollitakse eesmärkide ja tegevuste realistlikkust ning saavutatavust; samuti püütakse tagada projekti kestel toimuv vajalik järelevalve ja andmete kogumine.

38


75. Viiest liikmesriigist kolmes34 oli lõplikele toetusesaajatele antud kulude abikõlblikkuse kohta liiga vähe suuniseid. Komisjon oli küll avaldanud abikõlblikkusjuhendi ning manitsenud seda asjakohaselt kasutama. Sa-mas anti mõista, et vastutavad asutused peavad sellele lisama täienda-vaid selgitusi ja juhiseid. Liikmesriigid said komisjoni poolsest vastutuse välistamise klauslist aga aru, nagu ei tohiks nad juhendit mingil juhul toetusesaajatele edastada. Samas ei koostanud nad ka mingeid alterna-tiivseid kirjalikke juhendeid.

34 Tšehhi Vabariik, Saksamaa, Portugal.

Erasektori kinnisvaraomanikke kaasanud EPFi projekt, mida viis ellu elamukooperatiivide ühendus (HACT), Ühendkuningriik

© HACT.

39


JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

76. Kontrollikoja auditiga uuriti, kas SOLID programmi osaks olevad EIF ja EPF aitavad mõjusalt kaasa kolmandate riikide kodanike integreerimisele. Auditis järeldati, et asjakohase järelevalve- ja hindamissüsteemi puudu-mise tõttu on üheaastaste programmide edukust võimatu mõõta. Ome-ti saavutas enamik auditeeritud projektidest positiivseid tulemusi ning liikmesriigid olid üldiselt seisukohal, et fondidest oli kasu.

77. Fondide mõjusust pärssisid nii nende killustatud ülesehitus ja ebapiisav täiendavus teiste ELi fondidega (eelkõige ESFiga) kui ka mitmed viivitu-sed ning teatavad puudused juhtimis- ja kontrollisüsteemides. Eelneva tulemusel ei saa fondid tõenäoliselt olla täielikult mõjusad.

78. Alltoodud järeldustes esitatakse kõigepealt olemasolevad tulemused fondide panuse kohta integratsiooni ning nende ülesehituse ja raken-damise kohta. Sarnaste juhtimis- ja kontrollinõuete tõttu võivad paljud leiud kehtida ka teiste SOLID fondide kohta.

EIFi JA EPFi MÕJUSUST EI OLNUD VÕIMALIK MÕÕTA

79. Komisjon ja liikmesriigid ei suuda hinnata fondide üldist mõjusust kol-mandate riikide kodanike integreerimise toetamisel, kuna auditeeritud liikmesriigid ei olnud programmide tulemuste mõõtmiseks loonud mõ-jusaid järelevalve- ja hindamissüsteeme. Kuigi komisjon koostas näitajate kohta põhjalikud juhised, oli viiest auditeeritud liikmesriigist nelja prog-rammides tõsiseid probleeme SMART-eesmärkide kasutamisel, andmete kogumiseks asjakohaste IT-süsteemide loomisel ja/või seatud eesmärkide saavutamisest aru andmisel. Seega oli pärsitud ka liikmesriikide võime teha programmide üle järelevalvet ja neid suunata. Komisjon loetletud puudusi ei avastanud ega suutnud neid kõrvaldada.

40


80. Komisjoni koostatud EIFi vahearuandes esitatud teabe väärtust vähendab võrdlusandmete puudumine ja dokumendi avaldamise viibimine. EIFi tulemusi on selles sidusrühmade jaoks hinnatud väga vähesel määral. Tulevase järelhindamise ettevalmistamise käigus püüab komisjon võrrel-davate andmete puudumise probleemi kõrvaldada ning palub liikmesrii-kidel esitada andmeid ühiste põhinäitajate kohta. Kuna neid näitajaid aga ei olnud ette kehtestatud ning fondide rakendamise ajal andmeid ei ko-gutud, kannatavad hindamise paikapidavus ja kasulikkus ning kogumisprotsess ise on ebatõhus.

Komisjon peaks kehtestama kohustuslike näitajate süsteemi, et liikmes-riigid mõõdaksid oma programmide väljundeid ja tulemusi. Seejuures tuleks aluseks võtta komisjoni ettepanekud perioodiks 2014–2020.

1. SOOVITUS

Komisjon peaks enne programmide heakskiitmist nõudma liikmesriiki-delt SMART-eesmärkide seadmist ning IT-süsteemide loomist, millega algusest peale andmeid koguda.

2. SOOVITUS

Programmide saavutuste mõõtmiseks peaksid liikmesriigid võimaluse korral seadma eesmärkidele konkreetsed sihtväärtused.

3. SOOVITUS

Komisjon ja liikmesriigid peaksid järelevalve ja hindamise valdkonnas häid tavasid jagama.

4. SOOVITUS

41


AUDITEERITUD PROJEKTID AITAVAD SUURELT JAOLT INTEGRATSIOONILE KAASA, ENT KÕIKI VAHENDEID EI KASUTATA

81. Peaaegu kõik auditeeritud projektid saavutasid tulemusi, mis aitasid liikmesriik ide vastavate strateegiate kontekstis kaasa kolmandate riik ide ko-danike integreerimisele. Pea kõik liikmesriigid olid EIFi vahearuandes seisukohal, et fondidest oli kasu.

82. EIFi eelarve kasutusmäär liikmesriikides aastatel 2007 ja 2008 oli üldiselt madal, ehkki liikmesriigiti oli suuri erinevusi. Kuigi fondi üldine kasutus-määr kasvas 2007. aasta 66 protsendilt 2008. aastal 77%-ni, olid vahendid mitmes liikmesriigis tugevasti alakasutatud.

Liikmesriigid peak sid võtma meetmeid programmide täies mahus rakendamiseks. Selleks võib laiendada riiklike programmide ulatust, lõdvendada riiklikke eeskirju tagamaks rahastamise võimalus kõigile organisatsioonidele, kes võiksid panustada riigi integratsioonistratee-gia elluviimisse, või teha rohkem teavitustööd.

5. SOOVITUS

FONDIDE KILLUSTATUD ÜLESEHITUS TEKITAB EBAPROPORTSIONAALSELT SUURT HALDUSKOORMUST NII LÕPLIKE TOETUSESAAJATE, LIIKMESRIIKIDE KUI KA KOMISJONI JAOKS

83. Juhtimis- ja kontrollisüsteemile esitatavad nõuded, eelkõige aga aasta- põhised programmid, teise ettemakse tegemise kord ning kolmest amet-konnast koosnev struktuur põhjustavad liikmesriikide, lõplike toetuse-saajate ja komisjoni jaoks ebaproportsionaalselt suure halduskoormuse. Mõned liikmesriigid on seda koormust siseriiklike õigusaktide ning täien-davate nõuete kehtestamisega veelgi suurendanud. Praegune süsteem peletab lõplikke toetusesaajaid ning kuritarvitab nii komisjoni kui liikmesriikide ressursse.

42


84. Iga-aastane programmitöö nõuab komisjonilt palju ressursse ning aeg-lustab tööd. Sellega ei olnud kavandamisetapis piisavalt arvestanud ei komisjon ega seadusandjad.

85. Ei komisjon ega liikmesriigid olnud kasutanud struktuurifondide halda-misel (programmitöö, maksete tegemise süsteemi ning hindamissüstee-mide alal) saadud varasemaid kogemusi nendest õppimiseks või prob-leemide prognoosimiseks.

Õigusak tides tuleks aluseks võtta komisjoni ettepanek perioodiks 2014–2020 ning sätestada, et iga liikmesriik koostaks praeguse iga-aastase süsteemi asemel kogu finantsperioodi kohta vaid ühe riikliku programmi.

6. SOOVITUS

Õigusak tides tuleks aluseks võtta komisjoni ettepanek perioodiks 2014–2020 ning lihtsustada komisjoni maksete tegemise süsteemi.

7. SOOVITUS

Enne juhtimis- ja kontrollisüsteemile uute nõuete kehtestamist ning süsteemide loomist peaksid komisjon ja liikmesriigid piisavalt arvesse võtma proportsionaalsuse põhimõtet ja ressursikulu ning kasutama varem sarnaste programmide haldamisel saadud kogemusi.

8. SOOVITUS

43


KÜLLALDANE SIDUSUS JA TÄIENDAVUS TEISTE ELi FONDIDEGA EI OLE TAGATUD

86. ELi integratsioonivajaduste põhjalikku hindamist polnud tehtud ning seetõttu puudus ka nende lahendamiseks koostatud üldstrateegia. Lisaks ei olnud komisjon oma ettevalmistustöös määratletud teisi sarnaseid meetmeid toetavaid ELi vahendeid.

87. EIF ja EPF (integratsiooni osa) loodi täiesti eraldi vahenditena lisaks ole-masolevale ESFile, mille tegevus oli juba suunatud kolmandate riikide ja Euroopa Liidu kodanike integreerimisele. Komisjon püüdis küll nii kavan-damise kui rakendamise etapis teatud määral tagada sidusust ja täienda-vust ESFiga, kuid ei saavutanud edu. Auditeeritud liikmesriigid ei järginud isegi ESFiga koordineerimisele seatud miinimumnõudeid. Ülalkirjeldatud põhjustel on EIFi ja ESFi vahel märkimisväärseid kattuvusi ning ESF toetab kolmandate riikide kodanike integreerimist märkimisväärselt suuremate summadega. Lisaks suuremale topeltrahastamise ohule tekitavad kattu-vused lisakulusid (nt personalikulu) ja potentsiaalsed sünergiad jäävad kasutamata.

Komisjon peaks integratsioonivajadusi põhjalikult hindama olenemata sellest, kas migrandid on pärit EList või kolmandatest riikidest.

9. SOOVITUS

Nimetatud hindamise alusel peaks looma sobiva fondi(de) struktuuri, mis lõpetaks sihtrühmade eristamise nende kodakondsuse põhjal ning lähtuks lõplike toetusesaajate vajadustest. Kolmandate riikide koda-nike kohustuslik eelistamine tagaks selle, et neile osutataks vajalikku tähelepanu.

10. SOOVITUS

Komisjon peaks panema rohkem rõhku liikmesriikide esitavatele konk-reetsetele tõenditele selle kohta, kuidas on tagatud ELi fondide kasu-tamise sidusus ja täiendavus.

11. SOOVITUS

44


JÄRJESTIKUSED VIIVITUSED TAKISTAVAD FONDIDE RAKENDAMIST NII LIIKMESRIIKIDE KUI KA KOMISJONI TASANDIL

88. Õigusaktide hilise vastuvõtmise tõttu venis eelkõige 2007. ja 2008. aasta üheaastaste programmide rakendamine, mis oli ka madala kasutusmää-ra üheks põhjuseks. Selgete nõuete puudumine programmide alguses suurendab abikõlbmatute tegevuste rahastamise ohtu.

89. Auditeeritud liikmesriigid jäid hiljaks oma üheaastaste programmide esi-tamisega, ajakavast maas olid ka komisjoni tehtavad rahastamisotsused. Neis liikmesriikides, kes ei olnud valmis vahendeid eraldama enne prog-rammide komisjonipoolset heakskiitmist, viibis projektide alustamine ning lühenes nende elluviimiseks kasutada olev aeg.

90. Liikmesriikide ja komisjoni tasandil esineb nii programmide esitamisel kui nende heakskiitmisel endiselt viivitusi, mis paljuski tulenevad suurest halduskoormusest.

EPFi projekt, mida viis ellu Conselho Português para os Refugiados (Portugali Pagulaste Nõukogu)

© Conselho Português para os Refugiados (CPR).

45


Võttes arvesse programmitöö perioodil 2007–2013 saadud kogemusi peaks õigusaktid uue perioodi (2014 –2020) alguseks vastu võetud olema.

12. SOOVITUS

VIIVITUSED LIIKMESRIIKIDES MÕJUSATE JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMIDE LOOMISEL

91. Komisjon on liikmesriikide ametkondadele koostanud suure hulga suu-niseid, mis hõlmavad juhtimis- ja kontrollisüsteemi tähtsaid aspekte. Suuniste hiline koostamine takistas aga liikmesriikidel nõuetest aru saa-mist. Liikmesriikide esitatud küsimustele vastasid komisjoni teenistused tavaliselt kiiresti.

92. Enamikus auditeeritud liikmesriik ides ei olnud juhtimis- ja kontrolli- süsteemid programmide alustamise ajaks veel valmis. Komisjonil jäi see probleem juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjelduste kontrollimisel avas-tamata. Hoolimata alguses ilmnenud raskustest ja personalinappusest saavad liikmesriik ide vastutavad asutused programmide haldamisega hästi hakkama.

93. Ühes l i ikmesri igis ei saa ei ser tif itseerimis- ega auditeerimisasutus endiselt oma kohustuste täitmisega hakkama. Selline olukord seab ohtu SOLID programmi usaldusväärse finantsjuhtimise.

46


IV auditikoda, mida juhib kontroll ikoja l i ige dr Louis GALEA, võt tis k ä e s o l e v a a r uan d e v as t u 13 . n ovemb r i 2012 . aas t a ko os o l e k u l Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRApresident

Komisjon peaks tagama, et tähtsad suunised oleksid liikmesriikidele kättesaadavad kohe programmitöö perioodi alguses.

13. SOOVITUS

Komisjon peaks asjakohaste kontrollide abil (nõudes praktilist kirjeldust selle kohta, kuidas õiguslik alus liikmesriigis on rakendatud) tagama, et juhtimis- ja kontrollisüsteemid oleksid paigas kohe programmi alguses.

14. SOOVITUS

Liikmesriigid peaksid ametkondadele tagama neile pandud õiguslike kohustuste täitmiseks vajaliku personali.

15. SOOVITUS

47


LISA

AUDITEERITUD PROJEKTID

Riik Lõplik toetusesaaja Projekti nimi Üheaastane programm

Tšehhi Vabariik

Správa uprchlických zařízení MV

Zřízení a provoz Center na podporu integrace cizinců I.Välismaalaste integreerimise tugikeskuste loomine ja opereerimine

Projekti eesmärk oli seaduslikult riigis viibivate välismaa-laste integreerimise tugikeskuste loomine Plzeňis ja Par-dubices. Keskused pakuvad sotsiaalset ja õigusnõustamist ning koolituskursusi. Lisaks toimivad nad sidusrühmade jaoks mõeldud platvormina.

EIF 2007

Výzkumný ústav práce a sociálních věcí

Metodika hodnocení monitorovacích nástrojů integračního procesu cizinců z třetích zemí v ČR - 1. FázeKolmandate riikide kodanike Tšehhi Vabariigis integreerimi-se seireinstrumentide hindamise metoodika – 1. etapp.

Projekti eesmärk oli välja töötada metoodika ja peamised näitajad kolmandate riikide kodanike integreerimise seireks

EIF 2008

Občanské sdružení Berkat

Pracovní poradenství v komunitním centru InBázeTööalane n�

Documents

Eriaruanne - European Court of Auditors · 2019. 4. 24. · kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda. SMART-eesmärgid: täpsed, mõõdetavad, saavutatavad ja ajaliselt