Laadun määrittelyperusopetusta koskevassakunnallisessa päätöksenteossa

Raila Oksanen

Raila O

ksanenLaadun m

äärittely perusopetusta koskevassakunnallisessa päätöksenteossa

ISSN 0781-0334 ISBN 952-458-320-1

University of Joensuu2003

K A S V A T U S T I E T E E L L I S I ÄJ U L K A I S U J A

P U B L I C A T I O N S I NE D U C A T I O N

N:o 88

Joensuun yliopistoU

niversity of Joensuu

88

Kannen maalausErkki Koponen: Nuorta elämää

85Herranen, JattaAmmattikorkeakoulu diskursiivisena tilana. Järjestystä, konflikteja ja kaaosta.Joensuu 2003, 218 s.

86Koskela, HannuOpiskelijoiden haasteellisuudesta ammattiopintoihin sitoutumisen substanssiteoriaan.Grounded theory -menetelmän soveltaminen ammattioppilaitoksen opettajienkuvauksiin opetettavistaan.Joensuu 2003, 355 s.

87Mäntylä, ElinaKuudesluokkalaisen oppilaan reflektio ja metakognitio itseohjautuvuusvalmiuttaharjoittavassa opiskeluprojektissa.Joensuu 2003, 209 s.

i

����

��

�

� �� ��

�

�

JOENSUUN YLIOPISTONKASVATUSTIETEELLISIÄJULKAISUJA

UNIVERSITY OF JOENSUUPUBLICATIONS INEDUCATION

N:o 88

Raila Oksanen

LAADUN MÄÄRITTELYPERUSOPETUSTA KOSKEVASSA

KUNNALLISESSAPÄÄTÖKSENTEOSSA

Esitetään Joensuun yliopiston kasvatustieteiden tiedekunnan suostu-muksella julkisesti tarkastettavaksi Joensuun yliopiston Educa-raken-nuksen salissa P1, Tulliportinkatu 1, keskiviikkona 18.6.2003 klo 12.

Vastaväittäjä: professori Eija Syrjäläinen (HOKL)Kustos: professori Päivi Atjonen

ii

Julkaisija Joensuun yliopistoKasvatustieteiden tiedekunta

Publisher University of JoensuuFaculty of Education

JulkaisutoimikuntaEditorial Staff Chair Prof., PhD Marja-Liisa Julkunen

Editor Senior Assistant Päivi HarinenMembers Professor Eija Kärnä-Lin

Senior Assistant Pertti VäisänenSecretary MA Arja Sallinen

Vaihdot Joensuun yliopiston kirjasto / VaihdotPL 107, 80101 JOENSUUpuh. (013) 251 2677, fax (013) 251 2691email: vaihdot@joensuu.fi

Exchanges Joensuu University Library / ExchangesP.o. Box 107, FIN-80101 Joensuu, FINLANDtel. +358-13-251 2677, fax +358-13-251 2691email: vaihdot@joensuu.fi

Myynti Joensuun yliopiston kirjasto / Julkaisujen myyntiPL 107, 80101 JOENSUUpuh. (013) 251 2652, fax (013) 251 2691email: joepub@joensuu.fi

Sales Joensuu University Library / Sales of publicationsP.o. Box 107, FIN-80101 Joensuu, FINLANDtel. +358-13-251 2652, fax +358-13-251 2691email: joepub@joensuu.fi

ISSN 0781-0334ISBN 952-458-320-1

Joensuun yliopistopainoJoensuu 2003

iii

Oksanen, RailaLAADUN MÄÄRITTELY PERUSOPETUSTA KOSKEVASSAKUNNALLISESSA PÄÄTÖKSENTEOSSA

Joensuu 2003. 268 s ja 5 s liitteitä. Joensuun yliopisto. Kasvatustie-teellisiä julkaisuja n:o 88.

ISSN 0781-0334ISBN 952-458-320-1

Avainsanat: laatu, arviointi, perusopetus, koulu, luokanopettaja, kou-lutuslautakunnan jäsen, virkamies, päätöksenteko_____________________________________________________

Tiivistelmä

Tutkimuksen tehtävänä oli selvittää, miten luokanopettajat, kou-lutuslautakunnan jäsenet ja kouluvirkamiehet määrittelevät koulujenlaadun ja asiakkuuden. Lisäksi tarkoituksena oli tutkia koulujen arvi-oinnin funktiota ja sen yhdistämistä perusopetuksen rahoitukseen. Kes-keinen lähtökohta oli, että ihmiset muodostavat erilaisia käsityksiä,jotka perustuvat yksilöiden aiempiin kokemuksiin, oletuksiin sekä tie-toon laadusta, asiakkuudesta ja arvioinnista. Teoreettiset lähtökohdatmuodostuivat koulutusta ja kunta-alaa käsittelevistä laatuteorioista, jois-sa koulujen laadun määrittelemistä ja arviointia on käsitelty uuslibera-listisen kunnallisen päätöksenteon kohteena. Keskeisessä asemassa oliHeinosen (1999) esittämä kunnallisen yksikön toimintamalli, jonkamukaan koulujen laadun määrittelemisestä sekä arvioinnista vastaavatluottamushenkilöt, sen kehittämisestä virkamiesjohto ja parantamisestaopettajat.

Laatu ymmärrettiin määriteltävissä olevana ilmiönä, joka tulee nä-kyväksi liitettäessä johonkin objektiin, esimerkiksi opetukseen tai kou-luun. Koulutusta voidaan arvioida sen tavoitteiden, toiminnan ja lop-putulosten kautta. Koulutuksen arvioiminen perustuu lakiin ja arvioin-tia käytetään niin kansallisena kuin kunnallisena ohjausmekanismina.Edelleen arvioinnin tulosten tulisi toimia kehittämisen välineenä. Kou-lutuksen järjestämistä ja koulujen asiakkuutta tarkasteltiin hyvinvointi-palvelujen näkökulmasta. Koulujen asiakkuus on perinteisesti muodos-

iv

tunut viranomaisten ja kansalaisten välisestä toimeksiantosuhteesta eikäasiakkaiden tekemät valinnat ole ohjanneet koulujen toimintaa. Anglo-amerikkalaisissa tutkimuksissa koulujen ylläpidon tilivelvollisuutta ko-rostettiin. Siksi teoreettisessa tarkastelussa analysoitiin myös koulutuk-sen vapaiden markkinoiden merkitystä koulujen rahoitukseen.

Aineisto hankittiin puolistrukturoiduin teemahaastatteluin. Pääai-neisto (n = 33) kerättiin keväällä 1997 ja validiteettia vahvistava sup-peampi aineisto (n = 6) syksyllä 2001. Sisällöllisen kuvauksen laajen-tamiseksi tutkimukseen osallistui luokanopettajia (n = 20), koulutus-lautakunnan jäseniä (n = 11) sekä kouluhallinnon virkamiehiä (n = 2)samasta kunnasta.

Aineiston analysoinnin tuloksena koulujen laadun nähtiin muo-dostuvan kouluympäristöstä, resursseista, ammattitaitoisesta henkilö-kunnasta, yksilöllisestä opetuksesta, viihtyisästä ilmapiiristä ja työyh-teisön hyvinvoinnista. Taloudellisten tekijöiden katsottiin vaikuttavaneniten laadun muuttumiseen. Laadun määritelmissä opettajien, luot-tamushenkilöiden tai virkamiesten näkemykset eivät merkittävästipoikenneet toisistaan, mutta vuosien 1997 ja 2001 aineistoissa olimerkittävä ero suhtautumisessa koulujen taloudellisiin resursseihin.Pääaineistossa sen merkitys välillisenä laadun ominaisuutena korostui.

Koulujen laadun arviointia pidettiin vaikeana, jopa mahdottomanatehtävänä. Koulujen arvioinnin mittariksi annettiin oppilasarvioinninvälineitä. Koulut suorittivat itsearviointia pääsääntöisesti keräämällä pa-lautetta oppilaiden huoltajilta. Systemaattista sisäistä tai ulkoista koulu-jen arviointia ei ole suoritettu. Laadun arvioinnin tulosten ei katsottuvoivan toimia rahoituksen perusteena, mutta arvioinnin tulosten yhdis-täminen rahoitukseen hyväksyttiin, jos ns. heikkoja kouluja tuetaan.

Kouluja katsottiin ylläpidettävän niin yksilöitä kuin yhteiskuntaavarten. Koulujen odotettiin vastaavan oppilaiden yksilöllisiin tarpei-siin ja antavan valmiuksia jatko-opiskeluun ja elämään. Oppilaita eikoettu asiakkaiksi ja varsinkin opettajat olivat taipuvaisia säilyttämäänkoulutuksen järjestäjän viranomaisroolin suhteessa asiakkaisiinsa. Kou-lutuslautakunnan jäsenet nimesivät muita useammin koulun tehtä-väksi perinteisiä sosiaalitoimen tehtäviä ja olivat valmiita ottamaankoulujen kasvatustehtävään mukaan oppilaiden perheet.

Tutkimuksen tuloksien perusteella luokanopettajilta, päättäjiltä ja vir-kamiehiltä puuttui jaettu tavoitteisto ja yhteinen vuorovaikutuksellinenterminologia. Tutkimuksen tuloksia voidaan hyödyntää kunnan koulu-toimen strategiatyöskentelyssä ja koulujen laadun kehittämisessä.

v

Oksanen, RailaDEFINITION OF THE QUALITY OF PRIMARY EDUCATION INTHE CONTEXT OF FINNISH LOCAL EDUCATION POLICY

Joensuu 2003. University of Joensuu. Publications in Education. No. 88.

ISSN 0781-0334ISBN 952-458-320-1

Keywords: quality, evaluation, primary education, school, local edu-cational policy,__________________________________________________________________________

Abstract

The purpose of this study was to explain how primary school teachers,members of the local school board and head of educational depart-ments define the quality and clients of primary schools. An additionaltask was to examine the functions of evaluation and to connect theresults of evaluation with annual budgets for schools. The general as-sumption lying behind this research was related to a constructive un-derstanding of the phenomena of quality, clients and evaluation. Theessential theoretical assumptions of the research were examined forinfluence of quality management theories, development and evaluati-on theories. Moreover, education policy and the supplieroclient rela-tionship were examined from the viewpoint of the welfare services.

The data were collected by means of semiostructured interviews (n= 33) in spring 1997 and smalleroscale research in winter 2001. Thetarget group consisted of primary school teachers (n = 20), membersof the local school board (n = 11) and civil servants in the educationaldepartment (n = 2).

Analysis of the data showed that the quality of education was re-garded as consisting of several elements: the school environment, theprofessional teaching staff, economic resources, individual learning andthe atmosphere in the school as a teaching and learning community.Educational quality was greatly influenced by the economic situationof the school and the community. The teachers, decisionomakers andcivil servants all shared the same views on quality.

vi

The evaluation of schools was considered to be difficult, and therewas a notable lack of the knowledge concerning the measurement ofquality in the context of primary schools. Some schools had perfor-med self-evaluations by sending questionnaires to pupils’ parents andguardians. The target group turned down the suggestion of any linkbetween evaluation results and a school’s annual budget other than thepossibility of providing additional support for weak schools.

The function of a school was seen to be a dualistic one. Childrenwere expected to gain skills and knowledge and society future emplo-yees. Pupils were not considered in the capacity of client, although theteachers in particular had a tendency to maintain a supplier-client re-lationship based on their position of the authority. The members ofthe school board were more willing to extend the tasks of the schoolsthan were either the teachers or the civil servants.

The results suggest that primary school teachers, members of localschool boards and heads of educational departments lack any sharedvisions or strategies for education and common terminology for thequality of education and schools.

vii

Esipuhe

Haluan muistaa seuraavia henkilöitä työni tukemiset. Aloitin väitös-kirjani laatimisen professori emerita Leena Ahon opastuksella. Hänenohjauksessaan pääsin sisälle tiedeyhteisöön ja tieteellisen tutkimuksentekemiseen. Tutkimukseni ei olisi valmistunut ilman professori PäiviAtjosen vaativaa ja kannustavaa ohjausta. Haluan lausua lämpimät kii-tokseni hänelle siitä työstä ja tuesta, jota tutkimukseni loppuunsaatta-miseksi sain. Edelleen haluan muistaa professori Seppo Hölttää avar-tavista ja mielenkiintoisista keskusteluista, joita tutkimukseni eri vai-heissa kävimme tutkimukseni jäsentämiseksi.

Väitöskirjani esitarkastajille professori Eija Syrjäläiselle Tampereenyliopistosta sekä professori Kauko Hämäläiselle Helsingin yliopistostahaluan esittää kunnioittavat kiitokseni rakentavasta palautteesta, jon-ka avulla pystyin viimeistelemään väitöskirjani.

Haluan erityisesti muistaa niitä koulutuslautakunnan jäseniä, kou-luvirkamiehiä, rehtoreita ja opettajia, jotka osallistuivat tutkimuksenihaastatteluihin. Kiitän Joensuun yliopiston tutkijayhteisöä, jonka kanssaaloitin jatko-opinnot. Erityisesti ajatuksissani ovat Koulu, opetus jaoppiminen – tutkimusryhmän jäsenet ja yhteiset mukavat ja mielen-kiintoiset seminaarimme.

Jatko-opintoni eivät olisi toteutuneet ilman Joensuun yliopiston,Joensuun yliopiston kasvatustieteiden tiedekunnan ja kasvatustieteenlaitoksen sekä Suomen Kulttuurirahaston Peruskouluväen rahastontaloudellista tukea. Kiitän myös Joensuun yliopiston luokanopettajankoulutusohjelmaa Comenius apurahasta ja Suomen Konkordialiittoamatka-apurahasta, joiden turvin minun oli mahdollista osallistua kan-sainvälisiin konferensseihin sekä opiskella K.U.Leuvenissa, Belgiassa.

Olen ollut etuoikeutettu jatko-opiskelija, sillä olen tutkimuspro-sessini ajan voinut elää ja tehdä työtä siinä viitekehyksessä, jota tutkin.Haluan muistaa työnantajiani Itä-Suomen lääninhallituksessa, Män-tyharjun kunnassa sekä Kouvolan kaupungissa ymmärtäväisestä suh-tautumisesta opintoihini. Virkavapaudet osaltaan mahdollistivat jat-ko-opintojeni valmistumisen. Koulutoimenjohtaja Anne Erikssoniatahdon kiittää käsikirjoitusluonnoksen oikolukemisesta sekä hyödylli-sistä keskusteluista.

Lämpimimmät kiitokseni haluan osoittaa lapsuudenperheelleni sekäystävilleni, jotka ovat jaksaneet ymmärtää ja tukea opintojani. Kolle-

viii

gani Sirkku Penttinen on ollut kouluasiantuntijana ja ystävänä ver-taansa vailla. Kiitän Sinua Sirkku ilojen ja surujen jakamisesta. Halu-an lausua sydämelliset kiitokseni ystävälleni Elina Hartikaiselle myö-täelämisestä. Hänen kanssaan käymäni kasvatustieteelliset keskustelutja politiikasta puhumiset ovat osaltaan auttaneet yli tutkimukseni on-gelmien. Hän on myös auttanut monissa käytännön asioissa ja opetta-nut minua olemaan lempeämpi itselleni. Elina, Sinulle kiitokseni ystä-vyydestäsi.

Isäni kannustamana valitsin tutkimusaiheekseni koulun laadunmäärittelyn. Aihe on ollut todella vaativa ja ilman vanhempieni, Ossija Marjatta Oksasen kannustusta tutkimus ei olisi koskaan valmistu-nut. Äiti, rakkaat kiitokset Sinulle!

Kimmo, Sinua tahdon kiittää, että olet antanut minulle omaa ai-kaa, mutta tarvittaessa olet kuitenkin ollut lähelläni.

Kouvolassa 5.5.2003

Raila Oksanen

ix

Sisällys

1 Johdanto......................................................................... 11.1 Tutkimuksen taustaa ........................................................... 21.2 Tutkimustehtävä ................................................................. 7

2 Arvioinnin asema suomalaisen koulutusjärjestelmänkehittämisessä ................................................................. 10

2.1 Koululaitos Suomessa ja sen kehittämisen perinteet .......... 102.1.1 Koulujärjestelmän kehittyminen 1990-luvulle ........... 112.1.2 Kohti 2000-luvun koulujärjestelmää ja siihen liittyvää päätöksentekoa ............................................. 13

2.2 Arviointi ja sen funktiot koulutuksessa .............................. 162.2.1 Koulutuksen laadun arvioinnin traditiot ja haasteet lainsäädännön näkökulmasta ..................................... 19

2.2.2 Koulutuksen kansallinen arviointi .............................. 212.2.3 Koulutuksen tuloksellisuuden arvioiminen ................ 28

2.3 Koulutuksen paikallinen arviointi ..................................... 332.3.1 Paikallinen arviointi perusopetuslain näkökulmasta ... 342.3.2 Koulut sisäisen ja ulkoisen arvioinnin kohteina .......... 372.3.3 Tuloksellisuuden ja markkinaohjautuvuuden

sopivuus koulukontekstiin ......................................... 402.3.4 Paikallisen arvioinnin näkökulma tutkimuksessani..... 44

2.4 Kokoavia ajatuksia perusopetuksen arvioinnista ................ 47

3 Arviointi laadun etsimisen välineenä ............................ 503.1 Laadun määrittelemisen problematiikka ............................ 50

3.1.1 Asiakas tuotteen ja sen laadun arvioitsijana ................ 513.1.2 Näkökulmia laadun hallintaan ................................... 55

3.2 Suomalaisia laatukäsityksiä 1990-luvulla ........................... 643.2.1 Yrityselämän laatukäsitysten sopivuus kouluihin ........ 643.2.2 Laadun hallinnan ymmärtäminen julkisissa

palveluissa, esimerkkinä koulutuspalvelut .................. 683.3 Katsaus koulutuksen laatua käsiteleviin tutkimuksiin ........ 72

x

3.4 Oppilas vai raha? Koulun laadun määrittelemisen ydin-ongelma ........................................................................... 79

3.4.1 Opetus- ja oppimisprosessien laadunmuodostuminen ........................................................ 81

3.4.2 Kenellä on valta ja taito määritellä koulujen laatua? ... 843.5 Keskeisiä ajatuksia koulutuksen laadun ymmärtämisestä ... 85

4 Koulut kunnallisen päätöksenteon tuottamina hyvin-vointipalveluina ............................................................... 88

4.1 Kunnallinen päätöksentekoprosessi muuttuneessa hallinto-kulttuurissa ...................................................................... 90

4.2 Päätöksentekoprosessin eteneminen kuntahallinnossa ....... 934.1.2 Kunnan poliittis-hallinnolliset toimijat ...................... 934.2.2 Aloitteesta toimeenpanoon ........................................ 96

4.3 Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden työnjakokunnallisessa päätöksenteossa .......................................... 97

4.3.1 Luottamushenkilön asema poliittis-hallinnollisessapäätöksenteossa ......................................................... 99

4.3.2 Lautakunnan jäsenenä kunnallisessapäätöksenteossa ....................................................... 104

4.4 Virkamiehen asema kunnallisessa päätöksenteossa........... 1074.5 Päätelmiä kunnallisesta päätöksenteosta laadun

arvioinnin näkökulmasta ............................................... 109

5 Hyvinvointipalvelut laadun näkökulmasta -Koulutuspalvelujen tuotanto ja asiakkaat ..................... 112

5.1 Koulutuspalvelujen tuotannon tarkastelua laatu-teoreettisista lähtökohdista ............................................ 112

5.2 Hyvinvointipalvelujen laadun arvioimisen viimeaikaisetmuutokset...................................................................... 116

5.2.1 Asiakkuuden muodostuminen hyvinvointi-palveluissa ............................................................... 117

5.2.2 Asiakkuuden muodostuminen koulutuspalveluissa .. 1205.2.3 Perusopetuksen asiakkaan määrittelyn

problematiikka ......................................................... 1225.3 Pohdintaa hyvinvointipalveluista ja niiden asiakkaista ..... 126

xi

6 Tutkimusongelmat...................................................... 129

7 Toteutus ...................................................................... 1327.1 Tutkimuksen paradigma ja metodologiset perustelut ...... 1327.2 Aineistonkeruun käytännön toteutus .............................. 1387.3 Kohderyhmän kuvaus ...................................................... 1397.4 Analysointiprosessin kuvaus ............................................ 1417.5 Tutkimusprosessin ja -tulosten luotettavuuden

pohdintaa ...................................................................... 143

8 Tulokset ja niiden tarkastelu ...................................... 1508.1 Laadun määrittelemisen retoriset näkökulmat ................. 150

8.1.1 Laadun ymmärtäminen koulukontekstissa ............... 1558.1.2 Laadukas koulu - tavoitteellisen toiminnan tulosta

vai sattumaa? ........................................................... 1618.1.3 Koulun ilmapiirin ja työyhteisön toimivuuden

merkitys koulun laadukkuudelle .............................. 1678.1.4 Koulun laadukkuutta edistävät ja heikentävät

tekijät ...................................................................... 1738.1.5 Luokkatyöskentelyn laadun ominaisuuksia .............. 1838.1.6 Kokoava tarkastelu laadukkaasta koulusta ................ 185

8.2 Koulujen asiakkuutta etsimässä – koulutuspalveluidenjärjestämisen tarkoitus ................................................... 191

8.2.1 Perusopetuspalvelujen määritteleminenasiakaskeskeisestä näkökulmasta .............................. 191

8.2.2 Asiakas-käsitteen soveltuminen perusopetuksenkouluihin ................................................................ 201

8.2.3 Perusopetuksen asiakkaiden määritteleminen ........... 2058.2.4 Yhteenveto koulujen asiakkuudesta .......................... 207

8.3 Koulujen laadun arvioinnin toteuttaminen ..................... 2098.3.1 Arvioinnin ymmärtäminen ja tarkoitus

perusopetuksen yhteydessä ...................................... 2108.3.2 Koulujen arvioinnin toteuttaminen ......................... 2138.3.3 Koulujen arvioinnin menetelmät ............................. 2208.3.4 Koulujen laadun arvioimisen ja rahoituksen

yhdistämisen problematiikka ................................... 224

xii

8.3.5 Pohdintaa poliittisen johdon näkemyksistä koulujenlaadun ja rahoituksen suhteesta ............................... 231

8.4 Tulosten kokoava tarkastelu ............................................ 234

9 Pohdinta ..................................................................... 2399.1 Tulosten tarkastelua ........................................................ 2399.2 Tutkimuksen merkityksen arviointia ja jatkotutkimusaiheita ....................................................... 243

Lähteet .......................................................................... 246

Liitteet ........................................................................... 269

xiii

Kuviot

Kuvio 1. Kunnallisen yksikön toimintamalliMadsenin mukaan .................................................... 6

Kuvio 2. Tuloksellisuuden ominaisuudet ............................... 29Kuvio 3. Koulutoimen laadun arviointi Ahosta ja

Robsonia mukaillen ................................................ 45Kuvio 4. Demingin ympyrä; PDCA-kehä oppimiselle

ja kehittämiselle ...................................................... 60Kuvio 5. Kunnan tuloksellisuusarvioinnin

perusnäkökulmat .................................................... 63Kuvio 6. Laadun periaatteet .................................................. 65Kuvio 7. ”Mitä” ja ”miten” -käsitysten nelikenttä .................. 67Kuvio 8. Julkisten palveluiden laatustrategia .......................... 70Kuvio 9. Kokonaisvaltaisen laadunhallinnan toiminta

ja vaikutukset luokassa ............................................ 82Kuvio 10. Politiikan, hallinnon ja tuotannon kolmikanta ........ 89Kuvio 11. Kunnanvaltuustossa päätettävän asian

etenemisjärjestys ..................................................... 96Kuvio 12. Kuntalaisten, luottamushenkilöiden ja viran-

haltijoiden roolit ja tehtävät kunnallisessapäätöksentekoprosessissa - tarkennettu malli ........... 99

Kuvio 13. Luottamushenkilön edustusroolit .......................... 102Kuvio 14. Koulutuspalvelun osapuolet .................................. 121Kuvio 15. Tutkimustehtävän jäsentyminen

tutkimusongelmiksi .............................................. 130

xiv

Taulukot

Taulukko 1. Esimerkki kunnan arviointijärjestelmästä ............... 36Taulukko 2. Koulutuksen arvioinnin kohteet ............................. 38Taulukko 3. Laadun vahvuudet ja heikkoudet ............................ 54Taulukko 4. Laadun ajanjaksot Sallisia mukaillen ....................... 56Taulukko 5. Prosessien laadun ohjausmenetelmät ...................... 57Taulukko 6. Kokonaisvaltaisen laadunhallinnan

(TQM) keskeisimmät osat ...................................... 59Taulukko 7. Tutkimuksen kohdejoukko ................................... 140Taulukko 8. Kohdejoukon ikärakenne ja opettajien

työvuodet koulussa ............................................... 141Taulukko 9. Koulutuslautakunnan jäsenten nimeämät

tärkeimmät laadukkaan koulun piirteetvuoden 1997 aineistossa ....................................... 156

Taulukko 10. Koulutuslautakunnan jäsenten javirkamiesten näkemys luokkatason laadunominaisuuksista vuoden 1997 aineistossa ............. 184

Taulukko 11. Suhtautuminen asiakas-käsitteeseen ...................... 202Taulukko 12. Koonta luokanopettajien, koulutuslauta-

kunnan jäsenten ja virkamiesten näkemyksistälaadun arviointiin soveltuvista menetelmistä ......... 221

1

1 Johdanto

Hautamäki (1995) on teoksessaan ”Kaupunkiko yritys?” käyttänytsienirihmastometaforaa itseohjautuvasta kunnallisen organisaation ver-kostomaisuudesta seuraavasti:

Käsittääkseni ideana on, että organisaatioita ei enää ohjatakeskuksesta annetuilla tavoitteilla ja strategioilla, vaan orga-nisaation yksiköt etsivät itse oman suuntansa. Tällaista orga-nisaatiomallia voisi verrata sienirihmastoon, jossa kaikki osatovat yhteydessä toisiinsa ja jokainen osa pyrkii itsenäisesti ke-hittymään. Eri rihmastot kietoutuvat toisiinsa ja ovat milloinlähempänä ja milloin kauempana. Rihmaston osat reagoivatherkästi ympäristöön. Otollisissa oloissa rihmasto leviää nope-asti, mutta se kykenee myös herkästi vetäytymään paikoista,joissa ei ole elämisen tai kasvun edellytyksiä. Rihmastossa ei olekeskusta ja jokainen osa tuo elinvoimaa rihmaston muille osil-le. (emt. 23.)

Suomalaista 1990-luvun koulutuspolitiikkaa on rakennettu sieni-rihmastoteorian mukaisesti. Hyvinvointipalvelut joutuivat rakenteel-listen muutoksien ja säästötoimien kohteeksi ja samalla vaatimuksetpalvelujen, kuten koulujen, laadun nostamisesta kävivät kiivaina. Jul-kisten palvelujen ja hallinnon säätelyä vähennettiin voimakkaasti, itse-ohjautuvuutta lisättiin ja toiminnan tuloksellisuutta ja laadukkuuttaryhdyttiin arvioimaan. Koulukohtaisten opetussuunnitelmien voimaan-tulo vuonna 1994 ja pedagogisista prosesseista eli oppimisesta ja opet-tamisesta saatu uusi tutkimustieto lisäsivät paineita kohti koulutuksenkansallisia ja paikallisia arviointeja. ”Sienirihmastojen” eli koulujenodotettiin reagoivan ympäröivään yhteiskuntaan herkästi, ja niinpälainsäätäjät vastasivat näihin vaatimuksiin vuoden 1999 alussa voimaanastuneen uudistetun perusopetuslain viidennessä luvussa: kaikille kou-lutuksen järjestäjille tuli velvollisuus arvioida järjestämäänsä koulutus-ta. Lain hengen mukaisesti arviointi tuli nähdä kehittämisen eikä kont-rollin välineenä. ”Otollisissa oloissa rihmasto leviää nopeasti, mutta sekykenee myös herkästi vetäyty[mään] paikoista, joissa ei ole elämisen taikasvun edellytyksiä (Hautamäki 1995, 23)”. Kunnallisen palvelutuo-tannon odotettiin muuttuvan arvioinnilla ohjattavaksi ja suhdantei-den mukaan joustavaksi toiminnaksi.

2

Yhteiskunnan rooli koulutuksen tuottajana on viime vuosina muut-tunut voimakkaasti. 1990-luvulla vahvistettujen koululakien myötäSuomessa siirryttiin noudattamaan uusliberalistista koulutuspolitiik-kaa, jossa keskeisimmät poliittiset ratkaisut tehdään kunnissa. Koulu-työn käytännöistä päättävät koulut ja opettajat (vrt. Rajanen 2000).Koulutusorganisaatioita on muokattu yritysten kaltaisiksi, markkina-voimien1 ohjaamiksi ”firmoiksi” (Scheerens 1993, 29) siten, että kou-lutuksen järjestämiseen vaikuttavat oppilaat ja heidän huoltajansa te-kemällä koulupaikkaa ja oppiaineita koskevia valintoja. Suomalainenhajautettu koulutuspolitiikka yhdistettynä kunnalliseen itsehallintoonmuodostaa tilanteen, jossa hyvinvointipalvelujen järjestäminen demo-kraattisesti voi muodostua lähes mahdottomaksi. Vapaat koulutuksenjärjestämisen markkinat nähdään vaaratekijöiksi koulutukseen perin-teisesti liitetyille hyveille, kuten tasa-arvolle ja tasavertaisuudelle (kat-so Lehtisalo & Raivola 1999). Voivatko avatut koulujen ja koulutuk-sen markkinat, jotka määräytyvät kysynnän ja tarjonnan mukaan, nou-dattaa kunnallista koulutuspoliittista linjaa ja samalla täyttää kansalli-sesti asetetut tavoitteet? Miten näitä markkinoita voidaan ohjata kun-nan poliittis-hallinnollisen päätöksenteon kautta? Hajautetun päätök-senteon seurauksena kiinnostus koulutuksen laatuun ja laadun arvi-ointiin on lisääntynyt. Koulutusalalla (esim. Syrjäläinen 1997; Annala1998; Raivola 2000) käydään kiivasta keskustelua yritysmaailman joh-tamiskulttuurien ja ennen kaikkea termistön soveltamisesta esimer-kiksi yleissivistävien oppilaitosten johtamiseen.

1.1 Tutkimuksen taustaa

Koulutuksen laatua on tutkittu varsin laajasti (esim. Lockwood1992; Murgatroyd & Morgan 1992; Deming 1993; Harvey & Green1993; Cuttance 1994; Davies & Ellison 1995; Sallis 1996; Winch1996; Galloway & Wearn 1998), mutta yleissivistävien koulujen ja

1 Markkina-käsite ymmärretään tässä tutkimuksessa tarjonnan ja kysyn-nän abstraktina kohtauspaikkana (vrt. Heinonen 1999, 75). Myös Hämäläi-nen, Taipale, Salonen, Nieminen ja Ahonen (2002, 23) käyttävät koulumark-kina-käsitettä.

3

varsinkin perusasteen 1. - 6. luokkien laadunmäärittely Suomessa onollut puutteellista. Koulujen laatututkimukset ovat keskittyneet lähin-nä analysoimaan oppimisen laatua eli arvioimaan oppilaiden oppimis-tuloksia (Opetushallituksen selvitykset 1990- ja 2000-luvuilla) tai ol-leet osa Pisan tutkimuksia, joiden tarkoituksena on selvittää lasten val-miuksia kohdata tulevaisuuden haasteet (Koulutuksen tutkimuslaitos& Opetushallitus 2001). Oppimistulosten perusteella ei ole analysoi-tu opetuksen laatua. Lyytisen (1988, 1989) tutkimuksissa näkökulmaon ollut koulun työkäytäntöjen arvioinnissa.

Koulutuksen kansallisen tuloksellisuuden arviointitutkimuksissa(Clarkson 1995; Opetushallitus 1995, 1997, 1998; Nikkanen 1998)paino on selkeästi ollut toisen tai kolmannen asteen koulutuksessa.Näissä oppilaitoksissa on määritelty asiakkuutta, laadun ominaisuuk-sia ja sovellettu eri laadunhallintamenetelmiä, kuten laatupalkintoja,varsin aktiivisesti. (Hakkarainen 1995; Kaukonen 1996; Vaso 1998;Kekäle & Lehikoinen 2000; Sohlo 2000.) Myös varhaiskasvatuksenlaatukysymykset (esim. Hujala-Huttunen & Tauriainen 1995; Parrila2002) olivat kiinnostuksen kohteina 1990-luvun puolessa välissä. Lauk-kanen (esim. 1995, 1996, 1997a, 1997b, 1998b, 2000) ja Raivola(1992, 1995, 2000) ovat laajentaneet 1990-luvulla käytyä koulutuk-sen arviointikeskustelua makrotason ja kansainvälisten evaluaatiotut-kimuksien sekä koulutuksen vaikuttavuuden arvioinnin suuntaan. Vielä1990-luvun alkupuolella Nikki (1993) pohti tulosajattelun sovelta-mista koulutukseen. Evaluaatioita arvioinneista eli metaevaluaatioitaon Suomessa laadittu vähän, poikkeuksen muodostavat Rajanen (2000)sekä Lumijärvi ja Kaarlejärvi (2000). Jälkimmäiset tutkivat eri minis-teriöiden kykyä hyödyntää arviointitutkimuksia. Kyseisen tutkimuk-sen mukaan opetusministeriö ei ollut vielä 1990-luvulla vakiinnutta-nut arviointitapojaan.

Hämäläinen, Taipale, Salonen, Nieminen ja Ahonen (2002, 10)toteavat, että rehtorin työ on tärkeästä asemastaan huolimatta saanutopetusalan kirjallisuudessa vain vähän huomiota. Koulutuksen laadunkehittämistutkimukset ovat pääsääntöisesti tarkastelleet opettajayhtei-söä, mutta 1990-luvun loppupuolelta lähtien koulun johtamiseen koh-distettiin entistä enemmän tutkimuksia (mm. Erätuuli & Leino 1992;Ojala 1998; Huusko 1999; Tukiainen 1999; Vulkko 2001; Mustonen2003). Eräitä laatuajatteluun kiinteästi liittyviä käytäntöjä, kuten op-pivia organisaatiota, on Suomessa tutkittu lähinnä muun kuin perus-opetuksen yhteydessä (esimerkiksi Sarala & Sarala 1996; Kontkanen

4

1994; Salo & Kuittinen 1998). Willmanin (2001) väitöskirjatutkimusluokanopettajien tiimityötä koskevista tulkinnoista on harvoja poik-keuksia ammatillisten ja ammattikorkeakoulututkimusten joukossa.

Viittaan usein perusopetuslakiin, jolla tarkoitan 1.1.1999 voimaantullutta Perusopetuslakia (628/1998) ja 20.11.1998 hyväksyttyä Pe-rusopetusasetusta (852/1998). Tutkimustehtäväni kannalta laki ja ase-tus ovat merkittäviä, sillä niiden voimaantulosta lähtien koulutuksenjärjestäjällä on ensimmäistä kertaa ollut lakisääteinen velvollisuus arvi-oida järjestämäänsä koulutusta ja sen vaikuttavuutta Suomessa. Viita-tessani kuntalakiin (tai kunnallislakiin), tarkoitan vuoden 1995 kun-talakia (Kuntalaki 365/1995). Sen myötä valtion ohjaus suhteessa kun-tiin väheni huomattavasti ja kuntien vastuut strategiatyöskentelystä jaitseohjautuvuudesta lisääntyivät merkittävästi. Kuntalaki velvoittaatarkastuslautakunnan arvioimaan valtuuston asettamien tavoitteidensaavuttamista.

Koululakiuudistuksen jälkeen koulujen laadukkuutta koskevaa kir-jallisuutta on julkaistu aiempaa enemmän. Poikkeuksen muodostavatAnttosen, Helakorven, Juutin, Summan ja Suonperän (1995) sekäPässilän, Niinikurun, Rokan, Ojasen ja Koskisen (1995) koulujen laa-tua käsittelevät oppikirjat. Oman tutkimussuuntansa muodostavat ns.“Effective School”- tutkimukset (Suomessa mm. Hämäläinen 1988,1995; Halinen 1993), joiden tarkoituksena on ollut toimivan koulunmäärittely. Koulujen tuloksellisuutta on sivuttu kunnan tuloksellisuuttatarkastelevissa tutkimuksissa (esim. Partanen 1992; Lumijärvi 2000).Perusopetuksen koulujen itsearvioinnista ja laadunhallinnasta tehdyistäkäytännön sovelluksista ja projekteista on tehty selvityksiä ja tutki-muksia jonkin verran 1990-luvun loppupuolella (erityisesti SuomenKuntaliiton alaisen Efektian Oppi ja laatu -hanke sekä Opetushalli-tuksen Arviointi-sarja.)

Julkisiin palveluihin on kohdistettu mittavia laadun kehittämishank-keita (mm. Valtionvarainministeriö ja Suomen Kuntaliitto 1998). Jul-kishallintoon on pyritty siirtämään yrityksistä laadunhallintavälineitä,kuten Suomen laatupalkintokriteeristö, joka on sovellus eurooppalai-sesta laatupalkintokriteeristöstä. Koulupuolella muun muassa Syrjä-läinen (1997) on tutkinut laatupalkinnon soveltumista yleissivistäviinoppilaitoksiin. Annala (1998) on tutkinut indikaattorien soveltumistayksittäisen koulun arviointiin ja kehittämiseen. Ensimmäisten joukossaPori (Leinonen 1994; 1998) ja Oulu yhdistivät koulujen itsearvioin-nit koulutuksen järjestäjän arviointiin 1990-luvun puolessa välissä.

5

Rajaan tutkimukseni niin, että jätän oppimisen laatuun ja opetussuunni-telmiin kohdistuneet tutkimukset teoreettisen tarkastelun ulkopuolelle.

Koulujen rahoitusta ohjaavien koulutuslautakunnan jäsenten taivaltuutettujen ymmärrys laadusta ja arvioinnista on jäänyt kasvatus-tieteellisessä tutkimuksessa ja keskustelussa kokonaan vaille huomiotaennen koululakiuudistusta (vrt. Rajanen 2000, 2). Lakiin perustuvanarviointivelvoitteen oltua voimassa parisen vuotta Rajanen (2000) onlaatinut selvityksen Opetushallitukselle kuntien arvioinnin tilasta. Meta-arvioinnissa selvitettiin arviointisuunnitelmien laadinnan yleisyyttä jakoulutuksen järjestäjän suorittaman arvioinnin laajuutta. Selvityksenmukaan koulutuksen arviointijärjestelmien vahvistaminen valtuustoissaon ollut varsin vaatimatonta. Se, että arviointijärjestelmät hyväksytäänkoulutusmuodosta vastaavassa lautakunnassa tai vastaavassa toimieli-messä, kuvastaa Rajasen mukaan sitä, että

paikallisen tason arvioinnissa ei vielä ole kyetty luomaan sellai-sia toimintatapoja, jotka integroituvat koulutuksen arvioinnintoimintalinjojen menettelytapojen (policy development) ja po-liittisen kehittämisen (political development) [kanssa]. Tämä onkeskeistä, koska koulutuksen järjestäjän tai ylläpitäjän koulu-tuspoliittisella tahdolla on suuri merkitys koulutuksen ja sen ar-vioinnin kehittämiseen osallistumisessa. ... Se, millaista arvioin-titietoa paikallisella tasolla saadaan, on yhteydessä paitsi kulloi-siinkin arviointitiedon intresseihin, myös arviointijärjestelmänrakenteeseen. Tässä prosessissa myös paikallisen tason arvioinnintavoitteista päättävillä on keskeinen rooli. Selvityksen tulos osoit-taa, että koulutuksen tavoitteista paikallisella tasolla päättäväteivät vielä kaikkialla tiedosta vastuutaan, velvollisuuksiaan jaoikeuksiaan tässä suhteessa. (emt. 2000).

Tutkimukseni teoreettisen taustan muodostavat perusopetuksenlaatu, sen määrittely ja arviointi kunnallisessa päätöksenteossa. Koulu-tuksen laadunmäärittelyn lähtökohtana on Harveyn ja Greenin (1993)laatima korkeakoulujen laadun ominaisuuksien luokittelu sekä Lillran-kin (1990, 1998a, 1998b) ja Tuomisen, Lillrankin ja Tuurnan (2000)tutkimukset laadun ymmärtämisestä, Turtiaisen (2000) julkisen sek-torin laadun määrittelyä ja hallintaa käsittelevä tutkimus sekä Laukka-sen (1995, 1996, 1997b) tutkimukset koulutuksen päätöksenteostaarvioinnin ja evaluaatiotutkimusten näkökulmasta.

Tutkimukseni käsittelee poliittis-hallinnolliseen päätöksentekoon

6

perustuvaa koulutuspalvelujen laadun määrittelyä. Poliittis-hallinnol-lisen tutkimuksen lähtökohtana ovat hyvinvointipalvelujen laatua kä-sittelevä kirjallisuus (esim. Hautamäki 1993; 1995), kunnan päätök-sentekoa ja itsehallintoa käsittelevä kirjallisuus (esim. Heuru 2000;Oulasvirta & Brännkärr 2001) sekä luottamushenkilöiden ja viran-haltijoiden rooleja ja valtasuhteita tarkastelevat tutkimukset (Möttö-nen 1997; Majoinen 2001). Heinosen (1999, 139) esittämästä kun-nallisen yksikön tuotantoprosessi -kuviosta (kuvio 1) löytyvät tiiviste-tysti tutkimusongelmieni mukaiset poliittis-hallinnollisen päätöksen-tekoprosessin näkökulmat. Keskeiset kysymykseni muodostuvat luot-tamushenkilöiden ja viranhaltijoiden toimintaa (koulutuspalvelujenmääritteleminen, arviointi, kehittäminen ja parantaminen) ohjaavastalaadun määrittelystä.

Kuvio 1. Kunnallisen yksikön toimintamalli Madsenin mukaan(Heinonen 1999, 139)

������������

���������� ����

����������������

�������� ��������

���������

�������

�������

�������������

�����������

���������������

�������� !��"��#�

���"���� ��!��

�������������

�����������

"�!���������

�������������

�����������

���������

��������������!��

���"����!������$#���"����

�������������

�����������

��������

����

7

Myös Alexanderin (1996, 70) mukaan koulun toimintaan vaikut-tavat poliitikkojen välittämät yhteiskunnan eri tahojen odotukset japaineet sitä kohtaan. Heinonen kuvaa luottamushenkilöiden ja viran-haltijoiden työjakoa suhteessa prosessin palveluihin, asiakkaan tarpei-siin, ohjaukseen ja tuotantoon. Työnjako poliittisen ja hallinnollisenpäätöksenteon välillä on selkeä. Luottamushenkilöt ohjaavat ja valvo-vat päätöksillään kunnan toimintaa ja virkamiehet toteuttavat palve-lutuotantoa asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Heinosen mukaankunnallisen palvelun tuotantoprosessissa tuotteet ja palvelut tulisimääritellä ja kehittää asiakkaan tarpeiden mukaisesti.

Kunnallisten päätöksentekijöiden tai opettajien käsityksiä perus-koulun laadun ominaisuuksista ei ole tutkittu lainsäädännön muuttu-misen jälkeen. Tutkimukseni tarkoituksena on selvittää, mitä luokan-opettajat, koulutuslautakunnan jäsenet ja virkamiehet ymmärtävätkoulun laadulla ja miten koulujen laatua arvioidaan. Rajaan koulu-tuksen tarjonnan tarkastelun tuottajapuoleen. Teoriaosuudessa sivuanasiakkuuden ymmärtämistä, mutta tutkimustehtävääni ei kuulu sel-vittää asiakkaan näkemyksiä koulujen laadukkuudesta. 1990-luvullamuun muassa Räty, Snellman, Mäntysaari-Hetekorpi ja Vornanen(1995) ovat jo selvittäneet vanhempien tyytyväisyyttä peruskouluntoimintaan. Katson, että tekemäni rajaus on mahdollinen, sillä koulu-tuslautakunnan jäsenten voidaan katsoa toimivan kuntalaisten edus-tajan roolissa ja siten toimivan myös kunnallisten palveluiden asiak-kaiden edustajana (vrt. Juutinen 1994, 78).

1.2 Tutkimustehtävä

Tutkimukseni lähtökohdat ovat monitieteiset: koulu ja opettajienymmärrys ovat kasvatustieteellistä tutkimusta, laadun problematiikkaja kehittäminen kuuluvat taloustieteiden ja johtamisen tutkimusalaan.Vastaavasti koulutuslautakunnan työskentely ja kunnallinen päätök-senteko kuuluvat kunnallishallinnon tutkimusalaan. Tutkimukseniselvästi yksi kasvatustieteellinen lähtökohta muodostuu arvioinnista jaevaluaatiotraditioista, ja tämän voi katsoa kuuluvan koulun kehittä-mistutkimuksiin, sillä ensisijaisena tarkoituksena on käsiteanalyysinavulla selkeyttää koulujen laadun määrittelyä perusopetukseen liitty-vän päätöksenteon yhteydessä.

8

Kunnallisen palvelutuotannon ohjauksen näkökulmasta viimeisetlainsäädännön muutokset ovat olleet merkittäviä, sillä kunnallistenpalveluiden laadun määrittelyvastuu siirtyi kuntien luottamushenki-löille. Paikallisessa koulutuspolitiikassa noudatetaan lainsäätäjien tah-toa koulutuksen tavoitteiden toteuttamisesta. Kunnallisten toiminto-jen ohjaus ja valvonta kuuluvat luottamushenkilöille. Pyrin lisäämäänymmärrystä paikallisesta koulutuspoliittisesta päätöksentekoprosessis-ta osana koulujen laadun hallintaa. Teoreettiset lähtökohdat kokoanyhteen luvussa 6, jossa myös esittelen tarkemmin tutkimukseni kes-keiset ongelmat.

Tutkimustehtäväni perustuu oletukseen, ettei koulujen laatua voi-da kehittää, elleivät ensin opettajat, virkamiehet ja luottamushenkilötole määritelleet, mitä laadulla peruskoulujen yhteydessä tarkoitetaan,sitoutuneet laadun hallintaan sekä arviointijärjestelmän toteuttamiseen,toisin sanoen määritelleet, mikä on perusopetuspalvelun laatutaso.Syvennän laadun käsitettä koulutuksen laadun teoreettisella pohdinn-alla luvussa 3 ja aineistoni näkökulmasta tarkastelen samaa teemaa lu-vussa 8.1.

Poliittisen johdon suorittama arviointi on noussut keskeiseksi jul-kisten palveluiden laadun parantamisen välineeksi. Kunnassa ja kun-nan koulutoimessa lakisääteinen arviointivelvoite on koulutuksen jär-jestäjällä ja kunnan tarkastuslautakunnalla. Voidakseni tulkita arvioin-nin ja laadun yhteyttä toisiinsa tarkastelen arviointia ja sen kehittä-mistä osana suomalaista yhteiskuntaa, koulutusjärjestelmää ja koulu-tuspoliittista päätöksentekoa. Luvussa 2 selvitän myös, miten arvioin-tia käytetään koulun laadun määrittelyn ja kehittämisen välineenä kan-sallisella ja kunnallisella tasolla. Arvioinnin problematiikkaan palaantulososuuden luvussa 8.3.

Lamavuosina kunnallista koulutuspolitiikkaa ohjasi lähinnä rahaja erityisesti sen niukkuuden säätely. Lamaa seurasi julkisten palvelui-den laadun merkityksen korostaminen yksilön - asiakkaan - tarpeidentyydyttämiseksi. Palveluiden järjestämisessä asiakkaan tarpeet ovat kes-keisiä ja myös koulutuksen teoreettisessa keskustelussa ryhdyttiin pu-humaan asiakkaista oppilaiden sijaan. Uudenlaisten johtamisteorioi-den ymmärtämiseksi pohdin luvussa 5 asiakkuuden yhteyttä hyvin-vointipalvelujen tuotantoon. Luvussa 4 selvitän luottamushenkilöidenja virkamiesten rooleja kunnallisessa palvelutuotantoprosessissa. Lu-vussa 8.2 analysoin tutkimustuloksiani koulujen asiakkuudesta ja kou-lujen ylläpidon funktiosta.

9

Kokoavasti sanoen tutkimukseni tavoitteena on kuvata, miten luo-kanopettajat, kunnalliset päätöksentekijät ja kunnan virkamiehet ym-märtävät perusopetuksen laadun, tunnistavat perusopetuksen asiak-kuuden ja tuottamisen sekä näkevät koulujen laadun arvioinnin.

10

2 Arvioinnin asema suomalaisen koulu-tusjärjestelmän kehittämisessä

Suomalainen koulutusjärjestelmä on vuosikymmenien ajan ollut ris-tiriitaisten tahtotilojen kohteena. Koulutusjärjestelmä on heijastanut sen-hetkistä poliittista tahtoa ja pyrkinyt vastaamaan tyytymättömyyteen,joka on kohdistunut aikaisempiin koulutusjärjestelmiin. Koulutusjär-jestelmää, koulutuksen tavoitteita, sisältöä ja laatua muokataan aikakau-tensa poliitikkojen käsityksiä vastaavaksi. 1990-luvulla siirryttiin keski-tetystä koulutuspolitiikasta hajautettuun päätöksentekojärjestelmään,jolloin koulutuspoliittinen valta siirtyi kansallisen tason ohjauksesta kun-tatasolle. Samanaikaisesti koulutukseen pyrittiin omaksumaan palvelu-tuotannossa käytetty systemaattinen laadunhallinta.

Lähtökohtanani on ennakkokäsitys, että luokanopettajien, koulu-tuslautakunnan jäsenten ja koulutoimen virkamiesten ymmärrys laa-dusta eroaa toisistaan (vrt. Tuominen, Lillrank & Tuurna 2000). Kou-lutuspoliittiset ratkaisut voidaan ymmärtää eri osapuolten näkemyksi-en kompromissina, poliittisen jaon täytäntöönpanon tuloksina (Leh-tisalo & Raivola 1999, 29). Tutkimukseni painopiste on koulutuksenlaatu -ilmiön ymmärtämisessä, ei niinkään teoreettisen mallin raken-tamisessa. Viitekehyksen aluksi selvitän lyhyesti, millainen on suoma-lainen koulutusjärjestelmä, jossa tutkimukseni kohderyhmäni toimii.Näin luon kontekstia koulutuksen laadun ymmärtämiselle.

2.1 Koululaitos Suomessa ja sen kehittämisenperinteet

Suomalaisen koulutusjärjestelmän perusta on yhdeksänvuotinenperuskoulu. Suomessa on noin 580 000 peruskoulun oppilasta vajaas-sa neljässä tuhannessa peruskoulussa. Monista Euroopan maista poi-keten kuntien lakisääteinen velvollisuus järjestää esiopetusta toteutuivasta vuoden 1999 perusopetuslain yhteydessä, vaikka esiopetusta onannettu vuosikymmenten ajan esimerkiksi päiväkodeissa. Ominaistasuomalaiselle koulutusjärjestelmälle on koulutuksen maksuttomuusperusopetuksesta yliopisto-opintoihin asti.

Aiemmin peruskoulun jako ala-asteeseen (luokat 1 - 6) ja yläastee-

11

seen (7 - 9) oli selkeä. Nykyisessä perusopetuslaissa (1.1.1999 alkaen)säädetään vain 9-vuotisesta perusopetusta antavasta koulusta. Perus-koulun ala- ja yläasteen välillä ei ole välitutkintoa eikä näin ollen kou-luasteiden välillä ole oppilaiden siirtymiselle rajoituksia. Päinvastoin,vuoden 2002 perusopetuksen tuntijako pyrkii edelleen häivyttämäänastejakoa (Laki perusopetuksen tuntijaosta 1435/2001). Oppivelvolli-suuden suorittanut nuori saa peruskoulun päätteeksi peruskoulun päät-tötodistuksen. Ikäluokan suuruus on noin 65 000 lasta ja tulevaisuu-dessa ikäluokat pienevät, mikä osaltaan vaikuttaa koulutuksen raken-teeseen ja järjestämiseen. Toisen asteen koulutukseen osallistuminenon nuorille vapaaehtoista, mutta 25 - 34-vuotiaista reilut 4/5 on suo-rittanut yhden tutkinnon toisen tai kolmannen asteen koulutuksessa(Opetushallitus 2002).

Tässä tutkimuksessa tarkastelun kohteena ovat perusopetusta an-tavat 1 – 6 luokkien koulut (ala-asteet). Käytän perusopetus-käsitettäsamoin kuin käsitettä käytetään nykyisessä perusopetuslaissa eli yläkä-sitteenä kuvaamaan peruskoulujen organisaatioita ja niiden normeinohjattua toimintaa kokonaisuudessaan (vrt. Perusopetuslaki 628/1998).Erottaakseni ammatillisen perusopetuksen peruskouluissa annettavas-ta perusopetuksesta, käytän tutkimuksessani jälkimmäisten yhteydes-sä pelkkää opetus-käsitettä.

2.1.1 Koulujärjestelmän kehittyminen 1990-luvulle

Suomalaista koulutuspolitiikkaa johtaa opetusministeriö Opetus-hallituksen avustuksella. Opetusministeriö vastaa koulutukseen ja kult-tuuriin liittyvän lainsäädännön ja rahoituksen valmistelusta, Opetus-hallitus opetussuunnitelmien ja arvioinnin kansallisesta kehittämises-tä. Suomessa eduskunta käyttää ylintä valtaa koulutuspoliittisten lin-jausten ja lainsäädännön laatijana. Lainsäädännön ohella eduskuntaohjaa koulutuksen keskeisimpiä toimintoja vuositasolla budjetoinninkautta. Julkisin varoin ylläpidetty perusopetus on riippuvainen valtionrahoitusosuuden määristä. Kuntatasolla valtion rahoituksen osuus onopetus- ja sivistystoimen rahoituslain mukaisesti laskennalliset 57 pro-senttia (Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 635/1998). Vii-me vuosina koulutuksen osuus valtion menoista on ollut runsaan kym-menen prosentin luokkaa. Perusopetuksen osuus koulutuksen menoistaon noin neljännes. Muista OECD maista poiketen Suomessa koulu-

12

tusmenojen kehitys bruttokansantuotteesta 1990-luvulla oli laskeva jaläheni vuosikymmenen vaihtuessa viittä prosenttia. Bruttokansantuo-teosuudella mitattuna koulutuksen kokonaismenot ovat OECD-mai-den keskimääräistä tasoa, mutta muihin Pohjoismaihin verrattuna lä-hes prosentin alhaisemmat. (Opetusministeriö 1998, 19; Hämäläinenym. 2002, 29.)

Suomalaiset arvostavat koulutusta ja koulutusjärjestelmää. Koulu-tuksen oletetaan antavan aineellista ja aineetonta hyvinvointia niinyksilöille kuin kansakunnalle. Koulutus on tukenut yksilöiden hyvänelämän saavuttamista ja yhteiskunnassa tasa-arvoistumista. Valtiovaltaon katsonut koululaitoksen ylläpitämisen olevan yhteiskunnassa olen-naista jo lähes 150 vuoden ajan, mutta siirtänyt vastuun opetuksenjärjestämisestä kansalaisten (kuntien) tehtäväksi alusta alkaen. Vuon-na 1866 säädettiin Kansakouluasetus, jonka mukaisesti kunnat saivatoikeuden perustaa kansakouluja ja koulutoimen hallinto erotettiin kir-kon hallinnosta lopullisesti vuonna 1872 säädetyn koulujärjestyksenmyötä. (Lehtisalo & Raivola 1999, 103.) Heurun (2000, 44) mukaankansakoululaitos ei siten ole missään vaiheessa ollut valtionhallinnonalaista toimintaa vaan nimenomaan kansanopetuksen, köyhäinhoidon,lainajyvästön ja terveydenhuollon on voitu katsoa kuuluneen kuntienitsehallinnon alaisuuteen 1800-luvun puolesta välin lähtien.

Uuden kansakunnan kansallistunteen vahvisti vuonna 1921 voi-maan saatettu yleinen ja yhtenäinen oppivelvollisuuslaki, jonka tavoit-teena oli taata jokaiselle kansalaiselle tasavertaiset mahdollisuudet op-pivelvollisuuden suorittamiseen. (Opetusministeriö 1998, 15.) Perus-opetuksen näkökulmasta seuraavat suuret koulutuspoliittiset linjauk-set luotiin 1960-luvun lopulla ja 1970-luvun alussa, jolloin monivai-heinen siirtyminen yhtenäiseen peruskouluun tapahtui. Lehtisalon jaRaivolan (1999, 133) mukaan opetusjärjestelmän rakenne peruskou-lussa tuli muodostaa siten, että perusopetuksen oppimäärän suoritta-misen tuli tuottaa jatko-opintokelpoisuus kaikkiin keskiasteen oppi-laitoksiin. Kansallinen opetussuunnitelma ohjasi koulutuksen järjes-tämistä ja koulutarkastajajärjestelmä kontrolloi, että järjestelmä toimisiten kuin oli tarkoitettu.

Suomalaisen koulutusjärjestelmän keskeisiä tavoitteita ovat olleetdemokratian ja tasavertaisuuden edistäminen. Tämä ilmenee kolmellatavalla. Ensimmäiseksi jokaisella kansalaisella on oikeus saada tasokas-ta koulutusta huolimatta taustastaan, varallisuudestaan, kansallisuu-destaan, kielestään tai asuinpaikastaan. Toiseksi tasa-arvoa on tukenut

13

yhtenäinen koulutusjärjestelmä, peruskoulu (Hautamäki, Mäkelin, Sa-vaspuro, Seppänen & Vepsäläinen 1990, 79; Lehtisalo & Raivola 1999,121-122). Kansallinen koulutuspolitiikka on konsensuksen seurausta japeruskoulujen rinnalla on toiminut vain joitain uskonnollisia yksityis-kouluja ja valtion erityiskouluja. Kolmas tasa-arvoisuuden ominaisuusmuodostuu Opetushallituksen asettaessa kaikkia kouluja koskevat ylei-set opetussuunnitelmalliset perusteet ja arvioinnin kriteerit.

Viime vuosiin asti koulujen välillä oli hyvin vähän vaihtelua koulu-tuspolitiikan toteuttamisessa. Jo vuonna 1985, mutta erityisesti vuo-den 1994 jälkeen, opetussuunnitelman säätely on väljentynyt, ja ny-kyisin opetussuunnitelmille asetetaan vain yleiset kansalliset periaat-teet. Vuoden 1994 opetussuunnitelmauudistuksen tarkoituksena oliyhdistää hallinnollinen ja pedagoginen päätöksenteko (Atjonen 1993;Hämäläinen & Jokela 1993, 12). Kunnallisen päätöksenteon asemaesimerkiksi opetussuunnitelmien laatimisessa on muodostunut hyvinkeskeiseksi, ja yhtenäisen kansallisen koulutuspolitiikan on katsottuvaarantuneen koulutuspoliittisen päätöksenteon desentralisoinninmyötä.

Se, miten hyvin koulutuksen järjestämisen hyveet ja odotukset ovattoteutuneet, ovat luoneet vaikutelmaa koulutusjärjestelmän laaduk-kuudesta (vrt. asiakastyytyväisyys laatuteorioissa). Ymmärrys laadustaon yksi aikansa heijastuma. Yhteiskunnallista muutosta kuvastaa se,että käsitykset koulutusjärjestelmän laadukkuudesta ovat kääntyneetkahdessakymmenessä vuodessa lähes ylösalaisin. Koulutusjärjestelmänja koulutuksen laadun parantamiseen pyrittiin 1990-luvulle esimer-kiksi uudistamalla lainsäädäntöä, kehittämällä erilaisia arviointi- ja laa-dunhallintajärjestelmiä ja lisäämällä valinnaisaineiden määrää ja va-pautta valita koulu (vrt. Perusopetuslaki 628/1998.). 1970-luvun yh-tenäinen massakoulutus jäi historiaan, ja koulutuksen ohjaaviksi ar-voiksi nousivat yksilön tarpeet ja oikeudet.

2.1.2 Kohti 2000-luvun koulujärjestelmää ja siihen liit-tyvää päätöksentekoa

Paikallinen koulutuspoliittinen päätösvalta korostui 1990-luvulla,kun kunnat laativat kunta- ja koulukohtaisia opetussuunnitelmia. Lin-jauksella pyrittiin tukemaan koulutuksen paikallisia tavoitteita ja vas-taamaan paikallisiin tarpeisiin. Tavoitteena oli, että kunnalliset pää-

14

töksentekijät ilmaisivat oman koulutuspoliittisen tahtonsa hyväksymälläkoulukohtaiset opetussuunnitelmat osana kunnan koulutuspoliittisiatavoitteita. Päätöksenteon siirtyminen kuntiin loi uudenlaisen toimin-takulttuurin, jossa taloussuunnitteluun liitettiin koulutoimen toimin-nan suunnittelu osana kunnan strategiatyöskentelyä. Kuntalaki (365/1995) edellytti tavoitteiden toteutumisen arviointia, mikä osaltaan loijatkuvan kehittämisen kehän koulujen opetussuunnitelmille ja kunta-tasolla kunnan koulutuspoliittisille tavoitteille.

Kuntalain (365/1995) mukaisesti kunnanvaltuusto määritteleekunnassa käytettävät toimivaltuudet. Yleensä perusopetukseen liitty-viä asioita hoitaa koulu/koulutus/opetus- tai sivistyslautakunta, jokakäyttää toimivaltaansa kunnan koulutuspolitiikan johtamiseen ja to-teuttamiseen. Tässä tutkimuksessa käytän koulutuslautakunnan nimeä.Koulutuslautakunta, sen alaiset toimielimet tai viranhaltijat hyväksy-vät koulujen opetussuunnitelmat, vuotuiset työsuunnitelmat, palkkaa-vat opettajien virkojen viranhaltijat ja esittävät ehdotuksensa koulu-toimen budjetiksi kunnanhallitukselle/kunnanvaltuustolle. Lisäksikoulutuksen järjestäjällä on vastuu itsearvioida järjestämäänsä koulu-tusta ja osallistua kansalliseen tai kansainväliseen arviointityöhön. (Pe-rusopetuslaki 628/1998). Koulutuslautakunnan jäsenten koulutusasi-oiden asiantuntemus ja käsitykset koulujen laadukkuudesta ovat sitenkeskeisessä asemassa koulutoimen kehittämistyössä.

Valtio supisti 1990-luvulla mm. opetus- ja kulttuuritoimen valti-onosuuksia, mistä seurasi useissa kunnissa suuria taloudellisia vaike-uksia. Samanaikaisesti koulutuksen järjestämistä koskevaa päätösval-taa oli siirretty kuntatasolle. Rahavaikeuksista selviytyäkseen kunnatkäyttivät uutta päätösvaltaansa koulujen lakkauttamiseen ja opettajienlomauttamiseen. Lisäksi laatuajattelu levisi teollisuudesta julkishallin-toon ja hyvinvointipalveluihin. On ymmärrettävää, että kouluviran-omaiset ja päättäjät alkoivat olla hyvin kiinnostuneita mm. koulutuk-sellisen tasa-arvoisuuden toteutumisesta ja koulujen laadusta. Paikalli-sen tason arvioinnin avulla haluttiin selvittää, miten verovaroja oli käy-tetty koulutuksen järjestämiseksi ja millaisia tuloksia näillä rahoillasaatiin. Arvioitiin, oliko julkisia varoja käytetty koulutukseen talou-dellisesti oikeutetusti. (Rajanen 2000, 17.)

Ensimmäisten haastattelujeni suorittaminen ajoittui kouluhallin-non desentralisoinnin murrosvaiheeseen, 1990-luvun loppupuolelle.Muutamia vuosia aikaisemmin lääninhallitusten toimivaltuuksista olipoistettu tarkastustoiminta, vaikka koulujen subjektiivisella arvioin-

15

nilla on suomalaisessa yhteiskunnassa ollut vankat perinteet (vrt. tar-kastajajärjestelmä). Samaan aikaan kouluhallitus muutettiin keskusvi-rastosta liikelaitokseksi, Opetushallitukseksi. Vanhat arvioinnin perin-teet murenivat, ja arviointia haluttiin käyttää uudella tavalla muuttu-neessa ohjausjärjestelmässä. Esimerkiksi koulutuksen arvioinnin ja ra-hoituksen välille pyrittiin luomaan aiempaa suorempaa yhteyttä. Vuon-na 2000 lääninhallituksille palautettiin osa arviointitoimivaltuudestasisällyttämällä lääninhallitusten tehtäviin sisäasiainministeriön alainenperuspalveluiden arviointi, mutta kunnallisen arvioinnin asema kes-keisenä ohjausvälineenä korostui (Rajanen 2000, 16).

Kouluhallinnon päätäntävallan siirtäminen keskushallinnosta kun-tiin ei ole suomalaisessa päätöksentekokulttuurissa erikoisuus vaan ylei-nen poikkihallinnollinen trendi. Hallintohierarkian madaltamisen joh-dosta paikallisella tasolla tehtyjen päätösten oletetaan olevan keskus-johtoista päätöksentekojärjestelmää tarkoituksenmukaisempia, läpinä-kyvämpiä ja toteuttavan tilivelvollisuuttaan kuntalaisille tehokkaam-min. (Rajanen 2000, 16.) Kyse on päätöksenteon laadun parantami-sesta, sillä yleisesti odotetaan, että paikallisella tasolla tehtävät päätök-set ovat yksilöllisempiä ja palvelevat kuntalaisia paremmin kuin kes-kushallinnossa tai valtakunnantasolla tehdyt massapäätökset (vrt. Sep-pänen 1999, 32.) Samaan lähtökohtaan perustuu ratkaisuvallan siirtä-minen kunnassa mahdollisimman lähelle asianomaisia. Koulutuslau-takunta voi delegoida osan tehtävistään ja ratkaisuvaltaansa johtosään-nöllä alemmille toimielimille tai viranhaltijoille, kuten koulujen joh-tokunnille, koulutoimenjohtajalle tai rehtoreille. Vain vajaassa kym-menessä vuodessa suomalainen koulutuspolitiikka on päätynyt tilan-teeseen, jossa ääritapauksessa koulussa voidaan päättää määrärahojenkäyttämisestä koulun johtokunnan hyväksymän opetus- ja työsuunni-telman tavoitteiden toteuttamiseksi. Rehtorilla on toimivaltuudet pal-kata koulun tarvitsema henkilökunta, ja johtokunta voi arvioida kou-lun toimintaa. Oppimateriaali ja opetusmenetelmät ovat tietenkinopettajakohtaisesti vapaasti valittavissa.

Huolimatta koko ikäluokkaa koskevasta tasavertaisen koulutuksenmukanaan tuomista hyveistä, peruskoulua kohtaan on kohdistettu kokosen olemassa olon ajan voimakasta arvostelua. Kasvatustieteellisessäkeskustelussa koulujen perustehtävän kritisoidaan olevan hukassa, kou-lutusjärjestelmän arvioidaan toimivan lasten ja nuorten etujen vastai-sesti tai epäonnistuneen perustehtävässään ja koulunsa päättäneidennuorten tiedonhallintatason epäillään laskeneen. Arviointia ohjaavat

16

taloustieteelliset arvot kasvatuksellisten ja opetuksellisten arvojen kus-tannuksella. (Uusikylä 1998; Puolimatka 1997, 330; Vuorinen 2000,18.) Kasvatustieteilijät arvostelevat yhtenäisen koulutusjärjestelmän jaopetussuunnitelmallisten tavoitteiden vähättelevän lasten erityistarpeitaja unohtavan erityisesti lahjakkaiden lasten tarpeet (Hautamäkiym.1990, 79-80; Uusikylä 1998, 163). Hyvistä oppimistuloksista huo-limatta suomalaiset lapset viihtyvät koulussa huonosti ja voivat pahoinniin fyysisesti kuin henkisesti (Rimpelä 2000). Samalla, kun pohdi-taan, kenen ehdoilla koulutusta järjestetään, pohditaan myös kysymystä,kenen tarpeisiin koulutusta järjestetään. Tällöin tarkastellaan koulu-jen ylläpitäjän ja asiakkuuden funktioita.

2.2 Arviointi ja sen funktiot koulutuksessa

Kansallinen koulutusjärjestelmä perustuu kansalaisten hyvinvoin-nin edistämiseen. Koulutusta ylläpidetään verovaroin, ja sen sisällöstäja laadusta päättävät yhteiskunnan ylimmät poliittiset päättäjät, kan-sanedustajat. Tehtävästään suoriutuakseen poliitikot tarvitsevat tietoakoulutuksen tasosta (laadukkuudesta) ja tekemiensä päätöksien vaiku-tuksista kouluihin. Yhteiskuntamme on rakennettu hyödyntämäänarviointitietoa ja tilastoja esimerkiksi sosiaalisten järjestelmien suun-nittelussa ja kehittämisessä (Sinkkonen & Kinnunen 1994, 131; Hir-vi 1996, 94-95). Lakisääteinen koulutuksen arviointi on osa yhteis-kunnan tiedon tarpeesta. Arvioinnista on muodostumassa koulutuk-sen keskeisin ohjausmekanismi (Laukkanen 1996, 47; 1998b, 47.)Arvioinnin odotetaan antavan vastauksia yhteiskunnassa esitettyihinkysymyksiin ja vaikuttavan sitä kautta kansalliseen koulutuspolitiik-kaan. Yhteiskunnallisesti sävytetty analyyttinen ja strateginen arvioin-ti politisoituu helposti (Leimu 1997, 109).

Arvioinnilla tarkoitetaan jonkin asian arvon ja ansion määrittelyä(Fink 1995, 2; Robson 2001, 18). Arvioinnin juuret ovat arvoissa jaennalta asetettujen tavoitteiden saavuttamisen mittaamisessa (Stenval1996, 1; Sivistysvaliokunta 1998). Arviointi liittyy yleensä menneisyy-teen, sen näkökulma on retrospektiivinen, jolloin sen avulla selvitetäänjo tapahtuneita asioita, kartoitetaan nykytilaa suhteessa menneeseentai määritellään laadun taso. Poliittiset päätöksentekijät katsovat pää-töksiä tehdessään tulevaisuuteen, mutta päätöksenteon tueksi tehdytarvioinnit - ja arvioitsijat - katsovat taaksepäin (Laukkanen 1996, 17).

17

Poikkeuksen muodostavat etukäteisarvioinnit (policy-analyysit), jotkakeskittyvät ohjelmien ja toiminnan tulevaisuuden vaihtoehtojen sel-vittämiseen.

Arviointi on ilmiönä monivivahteinen. Se heijastaa ajassa tapahtu-via yhteiskunnan muutoksia. Sen luonteeseen kuuluu, että arvioinninkohde tai ilmiö kuvaillaan systemaattisesti, aikaisemmat tapahtumatja nykyinen tilanne kartoitetaan ennen varsinaisen arviointiprosessinsuorittamista. Arvioinnissa tavoitteiden ja saavutettujen tulosten arvi-oiminen ei riitä, vaan analyysiin tulisi liittää hyvien ja huonojen vaiku-tusten eritteleminen. Arviointitulokset suhteutetaan edeltä asetettui-hin tavoitteisiin, jolloin suoritukselle voidaan antaa hyötyarvo. Hyötypyritään määrittämään ennalta, mutta sen lopullisen arvon pystyy to-teamaan vasta koko arviointiprosessin jälkeen. (Laukkanen 1995, 117,124; 1996,12; 1998, 47; Jakku-Sihvonen 1997.) Koulutuksen arvi-oinnin tuloksien odotetaan kuvastavan koulutuksen laadukkuutta.Äärimmillään arvioinnin tuloksista tulkitaan kansakunnan sivistysta-so, yhteiskunnan kehittyneisyys tai kansainvälinen kilpailukyky. (Lei-mu 1997, 108.)

Yhteiskunnan innovaattorit ja reformistit hyödyntävät arviointi-tietoa koulujen laadun kehittämisessä (Stenval 1996, 2). Eri oppimis-ja johtamisteoriat, kuten konstruktivismi tai laatujohtaminen, vaikut-tavat kouluihin siten, että perinteiset oppilaisiin kohdistuneet testaa-opeta-testaa-mallit eivät riitä tuottamaan tarvittavaa tietoa päätöksen-tekijöille tai vanhemmille koulutuksen laadusta (Raivola 1995, 28).Arviointia perustellaan usein asiakkaiden tiedontarpeella. Asiakkaatodottavat saavansa valintojaan tukevaa tietoa myös yhteiskunnan yllä-pitämistä hyvinvointipalveluista. Siten vanhemmat odottavat saavan-sa vertailutietoa esimerkiksi eri koulujen laadukkuudesta. (vrt. Rätyym. 1995.)

Arvioinnin suorittamisen välineet määräytyvät sen tarkoituksen jaarviointikohteiden mukaan. Arviointiin vaikuttavat siitä vastaavienpäättäjien arvot. Jokainen arvoperusta luo erilaisen lähtökohdan arvi-oinnin suorittamiselle, ja arviointi voi perustua toistensa kanssa vas-takkaisiin arvoihin, kuten tehokkuuteen, oikeudenmukaisuuteen, tu-loksellisuuteen, demokratiaan tai tasa-arvoon. (Ahonen 1984, 2; Sink-konen & Kinnunen 1994, 23.) Jos palveluiden arvioinnin tuloksiinliitetään yleisesti positiivisina pidettyjä ominaisuuksia, kuten parem-muus, hyöty tai luksus, samalla itse arviointiprosessi voi muuttua ne-gatiivisluonteiseksi. Tällöin arviointi nähdään erottelevana toiminto-

18

na: mittaamisena, erotteluna tai jaotteluna (Stenval 1996, 2), joilla onainakin julkisissa palveluissa epätasa-arvoistava luonne. Erityisesti jul-kisten palveluiden odotetaan olevan samanarvoisia kaikille kansalaisil-le. Julkisten palvelujen arvioinnin tulee olla luotettavaa ja arviointi-kohteensa kattavaa, ja esimerkiksi koulutuksen yhteydessä, arvioinninodotetaan parantavan koulutuksen laatua.

Arviointitutkimuksella tarkoitetaan tutkimusta, jossa arvioinnilleon selkeästi määritelty kohde ja se suoritetaan tieteellisin menetelmin(Lumijärvi & Kaarlejärvi 2000, 13). Arviointitutkimusta voidaan tar-kastella sen lähestymistavan mukaan. Fink (1995) tarkastelee arvioin-tia eksperimentaalisesta, kuvailevasta ja havainnoivasta näkökulmastasekä näiden yhdistelmistä. (Fink 1995, 72-80.) Heinonen (2001) onviime aikoina tarkastellut eri arviointitraditioita ja sijoittanut ne suo-malaisen koulutusjärjestelmän eri tasoille. Hän jaottelee arvioinninlähestymistavat useita lähteitä hyödyntäen eksperimentaaliseen, teo-riaperusteiseen, tulkinnalliseen, pragmatistiseen ja kriittiseen luokkaan.Koska Heinosen artikkeli on varsin tuore, ei tässä yhteydessä ole tar-peen syventyä eri traditioihin. (Heinonen 2001, 32-44.)

Systemaattisen arviointitiedon hyödyntämistä päätöksenteossa kut-sutaan tietojohtamiseksi (Sinkkonen & Kinnunen 1994, 49). Tieto-johtamista voidaan käyttää suunnitelmallisena ohjausmekanismina niin,että arvioinnin suunnitteluvaiheessa arvioinnin kohteet rajataan siten,että arvioinnin tuloksiksi saadaan halutunlaista tietoa. Raivola (1995,46) on jo useita vuosia sitten kysynyt, kenellä on valta päättää arvioin-nin kohteista, jotta arviointia ei suoriteta vain arvioinnin tai manipu-loinnin takia. Vuoden 2002 alkupuolen koulutuspoliittista keskuste-lua värittivät pohdinnat siitä, kuka saa hankkia tietoa perusopetuksentilasta eli arvioida perusopetusta Suomessa. Keskustelussa olivat lopuksivastakkain Opetushallitus ja yliopistollinen tutkimuslaitos. Perusope-tuksen arviointi päätettiin antaa tutkimuslaitoksen tehtäväksi. Tieto-johtamista ei kaikkien tutkijoiden mukaan (esim. Laukkanen 1998b,49) ole onnistuttu siirtämään käytäntöön, sillä laadullista tietoa asioi-den olotiloista ei osata hyödyntää käytännössä, ja tällöin arviointitu-lokset voivat jäädä irrallisiksi tai esimerkiksi vaille ajallista vertailua.Vajaaksi jäänyt arviointiprosessi ei hyödytä ketään, kuten ei myöskäänarviointiprosessi, joka on muuttunut toiminnan päätarkoitukseksi.(Norris 1995, 33; Huuskonen ym. 1997, 15.)

Laukkasen (1998b, 48) mukaan arviointi on kansainvälisesti muo-dikas trendi, jota käytetään paikallisten kehittämisprosessien ohjaus-

19

välineenä ja tulosjohtamisen välineenä. Arviointi voi olla jokin monis-ta johtamisteorioista, joista suurin osa tulee ja menee, mutta vain har-vat jäävät. Laukkasen mukaan vielä ei voida sanoa, mikä on arvioinninpysyvyys osana julkisen sektorin ”laatubuumia”. Väistämättä arviointion nykyisin vahva osa koulujärjestelmää ja sen ohjausta.

2.2.1 Koulutuksen laadun arvioinnin traditiot ja haas-teet lainsäädännön näkökulmasta

Viime vuosina suomalainen koulutusjärjestelmä ja koulutuspoli-tiikka ovat käyneet läpi suuria muutoksia siirtyessään keskitetystä kou-lutusjärjestelmästä yhdeksi maailman hajautetuimmaksi koulutusjär-jestelmäksi. Perinteisiä koulutuksen normiohjauksen välineitä on hä-vinnyt, ja arviointia on ryhdytty käyttämään välineenä keskeisten kou-lutuspoliittisten linjausten tekemisessä (Stenval 1996, 1-6). Poliittisetpäättäjät ja kansalaiset ovat kiinnostuneita koulutuksen sijoitettujenrahojen vaikutuksista, kuten myös siitä, miten koulutuksen sisältö vastaayksilöiden ja yhteiskunnan tarpeisiin. (esim. Heinonen 2001, 48-51.)Samoin julkisiin palveluihin kohdistuvaa rahanjakoa perustellaan yhälaajemmin arvioinnista saaduilla tuloksilla.

Koulutarkastajajärjestelmä toimi koko kansakoululaitoksen olemas-saoloajan ja peruskoulujärjestelmän aikana lähes pari vuosikymmentä.Koulutarkastajien kouluissa suorittamalla arvioinnilla ei ollut saman-laista poliittista funktiota kuin nykyisellä jopa tieteellisin menetelminsuoritetulla arvioinnilla on (Laukkanen 1995, 117). Koulutarkastaja-järjestelmä muistutti enemmän laatukontrollia kuin laadunvarmistus-ta tai - viitaten edelle - osaa laajemmasta koulutuspoliittisesta arvioin-nista. Tarkastajajärjestelmä lakkautettiin Suomessa 1990-luvulla vas-toin yleiseurooppalaista suuntausta.

Koulutusta ohjataan lailla ja asetuksilla, mutta vastuu koulujenkäytännön laadusta ja sen parantamisesta on nykyisin kunnassa pai-kallisten arviointi- ja kehittämisohjelmien varassa. Vuonna 1999 voi-maan tulleen Perusopetuslain viidennen luvun 21. pykälässä todetaankoulutuksen arvioinnista (Perusopetuslaki 628/1998):

Koulutuksen arvioinnin tarkoituksena on turvata tämän laintarkoituksen toteutumista ja tukea koulutuksen kehittämistäja parantaa oppimisen edellytyksiä.Opetuksen järjestäjän tulee arvioida antamaansa koulutusta

20

ja sen vaikuttavuutta sekä osallistua 3 momentin mukaiseenulkopuoliseen toimintansa arviointiin.Opetushallitus huolehtii asianomaisen ministeriön päättämi-en perusteiden mukaisesti arvioinnin kehittämisestä ja ulko-puolisten arviointien toimeenpanosta. Ministeriö voi antaayksittäisen arvioinnin suorittamisen myös muun kuin Opetus-hallituksen tehtäväksi.Arviointien keskeiset tulokset tulee julkistaa.

Kaikki koulutuslait modernisoitiin samanaikaisesti, ja esimerkiksiarviointivelvoite säädettiin kaikille koulumuodoille. Tarkoituksena on,että perusopetuksesta yliopisto-opetukseen asti tapahtuu oppilaitok-sen itsearviointia ja sen ulkopuolista arviointia. (Juva 1998.) Perus-opetuslain perusteissa arviointia tarkastellaan kuudesta näkökulmasta:1) idean, 2) tarkoituksen, 3) itsearvioinnin, 4) ulkopuolisen arvioin-nin, 5) julkisuuden ja 6) arvioinnin ja rahoituksen välisen yhteydennäkökulmasta. Perusopetuslain tarkoituksena on, että koulutuksen jär-jestäjä arvioi laissa säädettyjen tavoitteiden ja tarkoituksen toteutu-mista. (Perusopetuslaki 628/1998.)

Sivistysvaliokunta korostaa mietinnössään, että arvioinnin tuleeperustua lakiin ja noudattaa yleisiä koulutuspoliittisia linjauksia, ku-ten tuloksellisuuden arviointia. Arvioinnin kohteita ovat mm. koulu-tuksen ja kasvatuksen tavoitteiden toteutuminen, opetuksen saatavuus,opetusjärjestelyt, koulutusjärjestelmä, rakennukset, välineistö, oppi-velvollisuus ja opettajien sekä johtajien toiminnan arviointi. Lisäksiarviointia suoritetaan kouluhallinnosta, resurssienjaosta ja koulutuk-sen järjestämisestä. Arvioinnin avulla halutaan sekä kvantitatiivista ettälaadullista informaatiota kouluista ja koulutusjärjestelmästä. Saaduntiedon oletetaan olevan luotettavaa, vertailtavaa ja helposti päivitettä-vää. (Sivistysvaliokunta 1998.)

Perusopetuksen arvioinnin tulee keskittyä keskeisten perusopetus-laissa asetettujen tavoitteiden arviointiin. Lain mukaan arvioinnin tär-kein tehtävä on tuottaa tietoa koulutuksesta opetuksen kehittämistä jaoppilaiden oppimisen edistämistä varten. Arvioinnin toinen keskei-nen koulutuspoliittinen funktio on koulutuksellisen tasa-arvoisuudenja oppivelvollisuuden toteutumisen selvittäminen. Perusopetuslain”henki” lähtee oppilaan oikeuksien toteutumisesta ja oppilaiden väli-sestä tasavertaisuudesta. Tätä selvitetään kansallisilla ja ulkoisilla arvi-oinneilla. (Juva 1998; Sivistysvaliokunta 1998.)

21

Perusopetuksen hallinnon yhteydessä käytetään yleensä kolmea ar-viointimuotoa: etukäteisarviointia, prosessiarviointia eli itsearviointiaja tulosarviointia. Lisäksi hallinnon arvioinnissa hyödynnetään tarve-analyysejä, joiden kohteena ovat julkisten toimenpiteiden vaikuttavuusja tehokkuus sekä erityisesti harjoitetun politiikan tuotosten ja vaiku-tusten etukäteisanalysointi. Hallinnon evaluaatiotutkimuksen tarkoi-tuksena on tutkimuksellisin keinoin rikastuttaa ja kehittää käytännönhallintoa ja sen sovelluksia sekä organisatorista järjestystä. (Ahonen1985, 1.) Koska hyvinvointipalvelujen arvioinnista löytyy suomeksivarsin kattavia esityksiä esimerkiksi Sinkkoselta ja Kinnuselta (1994),Laukkaselta (1998), Vuorenmaalta (2001) sekä Heinoselta (2001),keskityn teoriaosuudessa selventämään tarkemmin etukäteisarviointia,itsearviointia ja tulosarviointia.

2.2.2 Koulutuksen kansallinen arviointi

Suomessa lakisääteinen arviointivelvoite kohdistuu koulutusjärjes-telmän kolmeen eri tasoon: kansalliseen, paikalliseen eli koulutuksenjärjestäjään ja koulutasoon (vrt. Perusopetuslaki 1998). Organisaatio-tutkimuksissa käytetyn jaottelun mukaisesti näistä voidaan käyttäänimityksiä makro-, meso- ja mikroarvioinnit (Heinonen 2001, 53-57.) Opetusministeriön (1997) laatimassa ”Koulutuksen arviointistra-tegiassa” määritellään tarkemmin kansallisen eli makrotason arvioin-nin perusteista. Se muodostuu ministeriön tai eduskunnan toimeen-panevista arvioinnista, ja opetusministeriö määrittää kansalliset arvi-oinnin perusteet ja kohteet. Opetushallitus vastaa opetusministeriönalaisena kehittämisyksikkönä kansallisten opetussuunnitelmien laati-misesta ja toistaiseksi arvioinnin kehittämisen perusteista. Osa opetus-ministeriön arviointivallasta on delegoitu yliopistojen ja ammattikor-keakoulujen arvioinnista vastaavalle arviointineuvostolle. Perusopetuk-sen osalta Opetushallitus on käyttänyt ministeriön arviointivaltaa.Vuonna 2003 perusopetuksen arviointi siirtyy Jyväskylään sijoitetta-valle koulutuksen arviointineuvostolle. Ministeriön oman toiminnanarvioinnissa hyödynnetään ulkoisia arvioitsijoita. (Lumijärvi & Kaar-lejärvi 2000, 30-32.) Ministeriön arviointisuunnitelmat laaditaan vuo-deksi kerrallaan (Opetusministeriö 1997).

Makrotason arviointi keskittyy esimerkiksi organisaation tai kokokoulutusjärjestelmän arviointiin (Huuskonen ym. 1997, 15). Arvioin-

22

nin tuloksia käytetään poliittisina ohjausmekanismeina, jolloin arvi-ointi voidaan tulkita poliittiseksi ilmiöksi tai tutkimusvälineeksi riip-puen arvioinnin tarkoituksesta ja käytetyistä menetelmistä. Kansalli-silla arvioinneilla pyritään saamaan vastauksia poliittisiin, taloudelli-siin ja sosio-kulttuurisiin ongelmiin sekä määrittelemään, miten yh-teiskunta on pystynyt vastaamaan julkisille palveluille asetettuihin vaa-timuksiin ja tavoitteisiin. Toimiva arviointi edellyttää, että makrotasollamääritellyt arvioinnin kohteet ja tarkoitus kohtaavat käytännön. (Sink-konen & Kinnunen 1994, 22; Laukkanen 1998, 47.) Käytännössäkansalliset arvioinnit toteutuvat siten, että kehittämisvirastot päättä-vät, mitä ja miten arvioidaan. Kouluissa voidaan suorittaa esimerkiksivaltakunnallisia kokeita. Makrotason arvioinneissa esiintyy ongelmiaesimerkiksi tulosten jakamisessa, arvioinnin suorittajan ja kohteidenvälisen yhteistyön puuttumisessa ja sitoutumisessa (Levin 1996, 49.)Samoin arviointituloksien edellyttämät jatkotoimenpiteet ja tukitoi-met voivat kansallisella tasolla jäädä vähälle huomiolle.

Opetusministeriön suorittama etukäteisarviointi

Suomessa makroarviointi kohdistuu koulutusjärjestelmän toimi-vuuteen vaikuttaviin kansallisten päättäjien päätöksiin. Kohteet liitty-vät yhteiskunnan tarpeiden tyydyttämiseen ja koulutusjärjestelmäntoimintaedellytyksiin. Kansallisille arvioinneille on ominaista, että nesisältävät suosituksia ja kannanottoja tai koskevat arviointihankkeidenkäynnistämistä. Laukkasen (1997b) mukaan Suomessa kansallisillaarvioinneilla on poikkeuksellisen suuri vaikutus kansalliseen koulu-tuspolitiikkaan. (Laukkanen 1997b, 354-356.) Lumijärvi ja Kaarle-järvi (2000) ovat vastaavasti todenneet, että suomalaisessa politiikassaei vielä hyödynnetä systemaattista arviointia valtion strategisessa ohja-uksessa tai toimintojen priorisoinnissa. Heidän mukaansa harvallaministeriöllä on hallinnonalakohtainen arviointiohjelma; opetusminis-teriöillä on tosin ollut vuodesta 1997 lukien koulutuksen arviointi-strategia. Lumijärven ja Kaarlejärven arvion mukaan opetusministeri-ön hankkimalla arviointitiedolla on heikko yhteys hallinnonalan tu-losohjaukseen, poliittiseen päätöksentekoon ja päivittäisjohtamiseen.Silti arvioinneilla on vaikutusta pitkän linjan strategiatyöskentelyyn.Tulossopimuksissa arviointitiedon merkitykselle ei vastaavasti annetatarpeeksi arvoa. Opetusministeriö hyödyntää arviointitietoa lakienvalmistelussa jopa siten, että koululakiuudistusta voidaan pitää etukä-

23

teisarvioinnin esimerkkiprosessina. (Lumijärvi & Kaarlejärvi 2000, 33,71; Valtiovarainministeriö 2000, 29.)

Etukäteisarvioinnilla tarkoitetaan päätöksentekoa ja toimintaa seu-raavien vaikutusten selvittämistä ennakolta. Tämän kaltaiset arvioin-nit ovat Suomessa harvinaisempia, ja jälkikäteisarviointeja käytetäänyhteiskunnassamme etukäteisarviointeja useammin. Sen sijaan etukä-teisarvioinnit korvataan usein nykytilan analyyseilla. Etukäteisarvioin-tina voidaan kuitenkin ymmärtää esimerkiksi määräaikaiset kokeilutja pilottihankkeet (akvaariokoulut, LUMA-kokeilut, opetussuunnitel-man pilottikunnat jne.), joita käytetään jonkin verran koululaitoksenkehittämisen yhteydessä. (Valtiovarainministeriö 2000, 13, 16, 21.)

Koulutuspoliittisen päätöksenteon hajauttaminen aiheuttaa minis-teriössä ongelmia systemaattisten etukäteisarviointien suunnitteluunja suorittamiseen. ”Esimerkiksi opetustoimen alueella ei enää selvitetävaikutuksia kunnallisiin organisaatioihin ja henkilöstöön, koska kun-ta voi entistä itsenäisemmin päättää näistä asioista” (Valtiovarainmi-nisteriö 2000, 21). Tästä seuraa, että käytännössä kunnallinen päätök-senteko muuttaa ministeriön etukäteen suoritetun arvioinnin loppu-tuloksia. Tämä on varsin mielenkiintoinen kysymys, jota on aihettapohtia koulutuksen laadun näkökulmasta hypoteettisen tapahtuma-kulun avulla:

Opetusministeriössä laaditaan perusopetuksen laatustrategia, johonkirjataan laadukkaan koulun tunnusmerkit ja toimintatavat. Ministe-riö suorittaa etukäteisarvioinnin laadun toteutumisesta ja arvioinnintulosten perusteella tekee laadun kehittämisen rahoituspäätöksiä. Kun-nassa päättäjien poliittiset voimasuhteet ovat erilaiset kuin valtakun-nanpolitiikassa ja päätöksenteko pohjautuu erilaisiin arvoihin kuinvaltakunnan päätöselimissä. Kunnassa ajetaan ns. “omaperäistä koulu-tuspolitiikkaa”, ja kunnan päättäjien käsitykset koulujen laadusta poik-keavat huomattavasti ministeriön olettamista laadun kriteereistä ja aset-tamista tavoitteista. Joitakin vuosia myöhemmin jälkikäteisarvioinninseurauksena huomataan, että “omaperäisen koulutuspolitiikan” kuntaei ole saavuttanut ministeriön asettamia laatutavoitteita omalaatuisenpolitikoinnin takia. Mitä sitten tapahtuu? Nykyään ei mitään. Tulisi-ko kunnan itse ymmärtää muuttaa politiikkansa suuntaa vai tulisikovaltiovallalla olla keinoja ohjata tai rankaista kuntaa? Kansallisten kou-lutuspolitiikkojen näkökulmasta hankkeen onnistuminen oli varmis-tettu etukäteisarvioinnilla.

24

Opetushallituksen rooli kansallisten arviointien toteuttajana

Opetushallitus vastaa opetusministeriön alaisena kehittämisviras-tona perusopetukseen kohdistuvista kansallisista arvioinneista. Ope-tushallituksen arviointijärjestelmä muodostuu kolmesta osasta: kou-lutusindikaattoreista, hankeperustaisesta arvioinnista ja oppimistulok-sien arviointijärjestelmästä. Hankeperustainen arviointi kohdistuuopetusministeriön ja Opetushallituksen keskenään sopimiin aihealu-eisiin (vrt. sisäasiainministeriön tekemät sopimukset peruspalvelujenarviointikohteista lääninhallitusten kanssa) esimerkiksi koulutusjärjes-telmän toimivuuteen, opetussuunnitelman perusteiden toteutumisenarviointiin ja syrjäytymisen syiden ja ennaltaehkäisyn arviointiin. (Ope-tushallitus 1997, 96-97.) Perusopetuksen arvioinnin tärkeimmät koh-teet ovat opetus ja ne piirteet, jotka ovat ominaisia myönteiselle oppi-misympäristölle ja kannustavalle opetukselle. Vuonna 1997 Opetus-hallitus nimesi kahdeksan opetukseen vaikuttavaa kriteeriä: opetus-suunnitelma ja opetuksen tavoitteisuus, ylläpitäjän, rehtorin ja opetta-jan vastuu toiminnan laadusta, motivoiva oppimisympäristö, laadu-kas opettaminen ja mielekäs oppiminen, oppimateriaalit, oppilasarvi-ointi, oppimisen tulokset ja oppilaan oikeus aikuisen erityiseen tu-keen. Myös koulun psyykkinen ja fyysinen ympäristö, kouluviihty-vyys ja kouluympäristö sekä oppimisympäristön turvallisuus nousevatsiten opetukseen ja oppilaan koulutukselliseen perusturvaan vaikutta-viksi tekijöiksi. (Opetushallitus 1997, 86-91.)

Oppimistuloksien arviointi on osa Opetushallituksen toteuttamaaperusturvan arviointia. Perusopetuksen 1. - 6. luokilla oppimistulos-ten arviointi muodostuu oppimaan oppimisvalmiuksien kehittymisen,opiskeluorientaation, motivaation, oppijaminäkuvan ja kommunikaa-tiovalmiuksien arvioinneista. Vuosiluokkien 7 – 9 kouluissa oppi-maanoppimisvalmiuksien ja kommunikaatiotaitoarviointien lisäksiarvioidaan ainekohtaista oppimista. (Opetushallitus 1997, 97.) Ope-tushallitus on laatinut arviointiraportteja muun muassa peruskoulunopetussuunnitelmauudistuksesta (Norris, Asplund, MacDonald, Schos-tak & Samorski 1996), perusopetuksen ja erityisopetuksen tilasta (ai-emmin esim. Blom, Laukkanen, Lindström, Saresma & Virtanen1996), oppimistuloksista ja opetuksen laadun arviointiperusteista pe-ruskoulussa ja lukiossa (Jakku-Sihvonen 1997) sekä oppimisedellytys-ten tasosta eli opetuksen laadusta perusopetuksen luokilla 1. - 6. (Kor-keakoski, Hannén, Lamminranta, Niemi, Pernu & Uurto 2001). Kan-

25

salliset arvioinnit ovat kohdistuneet myös perusopetuksen yksittäisiinoppiaineisiin, kuten matematiikan oppimistuloksiin (Niemi 2001) jaäidinkielen oppimisen tilaan (Korkeakoski 2001). Lisäksi arvioinninkohteena ovat olleet 1. - 6. luokkalaisten oppimaan oppiminen (Hau-tamäki, Arinen, Bergholm, Hautamäki, Kupiainen, Kuusela, Lehto,Niemivirta & Scheinin 1999). Useimmissa raporteissa on oppimistu-losten ja asenteiden rinnalla arvioitu koulutuksellisen tasa-arvoisuu-den toteutumista.

Kansallisilla ja kansainvälisillä arvioinneilla on vaikutusta suoma-laiseen koulutuspolitiikkaan (Laukkanen 1997a). Oppimistulostenarviointihankkeissa tehdään kansainvälistä yhteistyötä esimerkiksiOECD:n kanssa. Loppuvuodesta 2001 julkaistu OECD:n raportti,ns. Pisan raportti (Koulutuksen tutkimuslaitos & Opetushallitus 2001),peruskoulunsa päättäneiden nuorten luonnontieteiden, matematiikanja äidinkielen osaamisesta ajoittui samaan ajankohtaan, jolloin edus-kunta valmisteli ja hyväksyi uuden perusopetuksen tuntijaon. Lisä-tunteja saivat luonnontieteet, matematiikka ja äidinkieli eli ne oppiai-neet, joista viime vuosina on laadittu - jopa ristiriitaisia - kansallisiaarviointiraportteja Opetushallituksessa. Joulukuussa 2001 julkaistuOECD:n raportin mukaan suomalaiset nuoret olivat kyseisissä aineis-sa OECD-maiden parhaimpia tai lähellä kärkeä. OECD:n raporttiaseurasi eduskunnassa varsin vilkas keskustelu, jossa pääsääntöisestipohdittiin, tarvitaanko uuteen tuntijakoon lisätunteja niihin aineisiin,joissa nuoremme jo menestyivät. Varsin mielenkiintoinen kysymys on,miten arviointiraportit vaikuttivat lopulliseen tuntijakopäätökseen.2

Erityisesti kansainvälistä vertailtavuutta varten Opetushallituksentehtävänä on edelleen laatia koulutusindikaattoreita eli hankkia ja tuot-taa kvantitatiivista tietoa koulutuksesta. Koulutusindikaattoreita käy-tetään lähinnä koulutuksen tuloksellisuuden arvioimisessa, ja ovat si-ten kouluhallinnon makrotason työvälineitä. Indikaattorit ovat yksin-kertaistettua tietoa (esimerkiksi tunnuslukuja koulunsa kesken jättä-

2 Olivatko viime vuosien opetushallituksen julkaisemat raportit mm. äi-dinkielen ja matematiikan tilasta laadittu tuntijako-uudistusta silmällä pitä-en? Oliko OECD:n raportin julkistaminen joulukuussa 2001 ns. taktinenveto, jolla pyrittiin vaikuttamaan esimerkiksi valinnaisaineiden tuntimääriin?Vai elääkö koulutuspoliittinen päätöksenteko omaa elämäänsä ja kansainväli-set ja kansalliset arvioinnit omaansa?

26

neistä tai päättötodistuksen saaneista), jota hyödynnetään koulutuk-sen suunnittelussa, johtamisessa ja päätöksenteossa. (Scheerens 1995,19; Annala 1998, 22.) Opetushallitus kerää sekä vuosittain että mää-räaikaisesti indikaattoritietoja. Säännöllisesti vuosittain koottavat tie-dot indikoivat koulutuksen toteutumistrendejä. Otantaperustaisetmäärävuosittain mitatut indikaattoritiedot kartoittavat koulutuksessatapahtuvaa kehitystä etsien siitä kehittämiskohteita. (Opetushallitus1997, 96.)

Blakey ja Heath (1992) toteavat, että koulutuksen ”tuloksellisuu-den mittaamiseen ei ole löydettävissä yhtä yksiselitteistä mittaria - eiedes silloin, kun tyydytään arvioimaan oppilaiden tiedollista suoriutu-mista. Mittarin valinta ei koskaan ole vain tekninen kysymys, vaanheijastaa mitä suurimmassa määrin toiminnan taustana olevia arvoja.”(Blakey & Heath 1992 ks. Halinen 1993, 62.) Laatuanalyysin näkö-kulmasta indikaattorin sisältämää tietoa voi olla vaikea ymmärtää jaristiriitaista tulkita, sillä yksi indikaattori voi edustaa useita laadun ele-menttejä (resurssit, prosessi ja tulokset) ja erilaista kehittymistä (posi-tiivinen - negatiivinen) riippuen analyysiin kohdistuneista ennakko-oletuksista. Koulutuksessa kvantitatiiviseen tietoon perustuvat vaikut-tavuuden ja tehokkuuden mittarit eivät ole riittäviä, vaan rinnalle tar-vitaan laadullista tietoa.

Osana kansallisia arviointeja Opetushallituksen tehtävänä on laa-tia arviointiin tai arviointijärjestelmään kohdistuvia arviointeja elimetaevaluaatioita (Heinonen 2001, 24). Yleensä metaevaluaation koh-teena ovat arvioinnin menetelmät tai tiedon luotettavuus. Vuonna 2000Opetushallitus (toim. Rajanen) laati arviointiraportin kuntien suorit-tamasta koulujen arvioinnista. Keskeistä raportin tuloksissa oli, ettävuonna 2000 vain 32 prosentilla kunnista oli käytössään paikallinenperusopetuksen arviointijärjestelmä. Lakiin perustuva kuntien arvioin-tivelvoite oli siten alkanut toteutua varsin heikosti. Mielenkiintoistaon, että perusopetuslain 21§:n kolmannen momentin mukaiseen ar-viointikyselyyn kuntien arviointihankkeiden tilasta vastasi vain 78 pro-senttia kunnista ja koulutuksen järjestäjistä (Rajanen 2000, 25).

Standardien käyttäminen kansallisessa koulutuspolitiikassa

Laatujohtamisessa standardeilla on ollut oma keskeinen roolinsa,ja tässä yhteydessä on syytä pohtia lyhyesti kansallisten standardienmerkitystä koulutuksen arvioinnille, vaikka kysymys standardeista ei

27

sinänsä ole keskeinen tutkimukseni tehtävälle. Aikaisempaa pohdin-taa koulutuksen standardeista löytyy mm. OECD:n julkaisuista.

Teollisuus- ja palvelutuotannossa standardeja käytetään organisaa-tion prosessien kehittämiseen. Tuotteet valmistetaan vastaamaan en-nalta määriteltyjä ominaisuuksia, standardeja. Standardoimisjärjestel-mät, kuten ISO 9000 (International Organisation for Standardizati-on), määrittelevät tuotteille, prosesseille tai toiminnalle laadukkuudenominaisuudet, joita voidaan mitata ja tarkkailla (Morgan & Everett1990, 24). Usein standarditaso saa pisteitä: mitä matalampi pistemää-rä, sitä heikommasta prosessista on kyse. Sertifikaatti on puolueetto-man arvioitsijan arvio organisaation, yrityksen tai toimintayksikönkyvystä täyttää sille asetetut laadunvarmistuksen vaatimukset. (Vouti-lainen ym. 2001, 14).

Suomessa julkisissa palveluissa tai koulutuksessa standardien käyt-täminen on vierasta. Åhlberg (1996, 92) katsoo, että standardit pilk-kovat koulutusprosessit liian pieniin osiin, jolloin koulutuksen koko-naisuus katoaa. Standardien pelätään yksinkertaistavan asioita ja pro-sesseja (Jalava & Virtanen 1997, 19; Voutilainen ym. 2001, 13-14), japalvelutuotannon standardoiminen on myös ristiriidassa asiakasläh-töisyyden kanssa (Sinkkonen & Kinnunen 1994, 118), jota esimer-kiksi koulutuspalveluiden yhteydessä korostetaan (vrt. Perusopetusla-ki 628/1998). Miten oppilaiden henkilökohtaiset tarpeet voidaan yh-distää kontrolloiviin standardeihin? Korostavatko standardit yhteiskun-nan vai yksilöiden tarpeita? Entä voidaanko kunnissa kehittää opetus-ta standarditulosten perusteella?

Opetushallituksen laatimat kansalliset ohjeet oppilasarvioinnille jaoppimistulosten arviointi voidaan nähdä yrityksenä standardoida ope-tusta. Toisaalta opetussuunnitelmat voidaan jo nyt ymmärtää standar-deina - kirjoitettuina tavoitteina oppimiselle. Perusopetuslaki koros-taa opetuksen järjestämistä oppilaan edellytysten mukaisesti, ja toi-saalla viranomaiset arvioivat oppimismäärien saavuttamista valtakun-nallisin standardein, kokein. On liian aikaista sanoa, miten Opetus-hallituksen laatimat 9. luokkalaisten oppilasarvostelun perusteet ovatvaikuttaneet koulujen toimintaan. Ovatko arviointiperusteet jo muo-dostuneet standardeiksi? Osa perusopetuksen tavoitteistosta on stan-dardoinnin ulottumattomissa. Asennemuutosta kuvaava standardi onkäytännössä mahdotonta laatia, mutta jo nyt on olemassa toimintata-poja, jotka voidaan muuttaa päätöksentekoa helpottaviksi standardeiksi.Esimerkiksi lakiin perustuvat standardoidut luokkakoot vaikuttaisi-

28

vat yksittäiseen kouluun ja kunnallisen koululaitoksen rakenteeseen.Standardit voidaan asettaa oppimis-opetus-prosessissa opetukseen,

kuten Yhdysvalloissa on tehty. Siellä opettajien ammattitaidolle on ase-tettu minimistandardit esim. Scholastic Aptitude Test, SAT ja theAmerican Collage Test, ACT. Standardoitujen testien tarkoituksenaon kertoa esimerkiksi opettajan matematiikan, kielten opettamisentaidoista tai opettajien ammattitaidon laadusta. Tosin esimerkiksi Orn-stein ja Levine (1989, 26-28) arvostelevat, että testitulokset eivät riitäselittämään opettajuuden laatua tai ammatillista kasvua. (vrt. Glatt-horn & Fox 1996; Niemi ym. 1998).

Eräs sovellus koulutuksen standardoimisesta on englantilainen kou-lutarkastusjärjestelmä. The Office for Standards in Education (OF-STED) olisi vapaan suomennoksen mukaan ”koulutuksen standardoi-mistoimisto”. Kyseinen viranomainen asettaa kansalliset tavoitteet kou-lujen vaikuttavuuden arvioinnille. 1980-luvulla vaikuttavuutta uskot-tiin parannettavan standardien avulla. Siirryttäessä 1990-luvulle tar-kastustoiminta muuttui siten, että tarkastajat (jäsenet Her Majesty´sInspectorate, HMI) arvioivat koulua lähinnä neljästä näkökulmasta:oppilaiden oppimisen, tuotetun koulutuksen laadun, resurssien tehok-kaan käyttämisen ja koulun menestymisen oppilaiden henkisen, mo-raalisen, sosiaalisen ja kulttuurisena kehittäjänä (Gray 1997, 11). Suo-messa ei viimeksi mainitusta näkökulmasta ole tutkittu koulujen laa-dukkuutta lainkaan. Sen sijaan Opetushallitus on tutkinut esimerkiksioppimista, ammatillisen koulutuksen laatua, perusopetuksen tilaa jarahoitusta.

2.2.3 Koulutuksen tuloksellisuuden arvioiminen

Sivistysvaliokunta on perusopetuslain (628/1998) perusteissa to-dennut, että koulutuksen järjestäjän tulee arvioida järjestämänsä kou-lutuksen vaikuttavuutta ja koulutuksen kehittämisen tulee perustuatuloksellisuuden arviointiin. (Sivistysvaliokunta 1997). Koulutukseenon vakiintunut käsitehierarkia (kuvio 2), jossa vaikuttavuus, tehok-kuus ja taloudellisuus (vrt. liite 1) nähdään koulutuksen tuloksellisuu-den ominaisuuksina (Sinkkonen & Kinnunen 1994, 118-119; Ope-tushallitus 1995). Koulutuksen tuloksellisuusajattelun juuret ovat kah-della taholla: julkisen sektorin tulosjohtamisessa ja angloamerikkalai-sen Effective School (School Effectiveness) -tutkimuksissa. Koska Suo-

29

messa kunnallinen koululaitos on perinteisesti ollut voimakkaasti kan-sallisesti normitettua ja keskusjohtoisesti ohjattua, katson, että koulu-tuksen tuloksellisuusajattelu on julkisen hallinnon tulosjohtamisenseurausta.

Kuvio 2. Tuloksellisuuden ominaisuudet (Opetushallitus 1995)

Edellä esitetty Opetushallituksen laatima tuloksellisuuskaavio ontuloksellisuuden arvioinnin teoreettinen kehys. Se ei sisällä laadullisiatai kvantitatiivisia tunnuslukuja koulutuksen laadusta. Tuloksellisuus-kaavio on makrotason arvioinnin työväline, eikä sen avulla pyritä sel-vittämään esimerkiksi yksilön oppimisen laatua. Kouluhallinnossa tu-loksellisuus-käsitettä on määritelty kirjavasti ja sen synonyymina onkäytetty käsitteitä tehokkuus, vaikuttavuus tai hyödynnettävyys. Myöslaatu ja tuloksellisuus on ymmärretty synonyymeiksi. Näkemyksenimukaan 1990-luvun alkupuolen Opetushallituksen julkaisemat raportitedustivat tätä näkemystä. Toisen koulukunnan mukaisesti laatu ja tu-loksellisuus ovat molemmat omia käsitteitä ja molemmilla on omatjohtamisfilosofiansa ja -teoriansa. Erot muodostuvat käsitteisiin liitet-tävistä ominaisuuksista. (Clarkson 1995, 77- 83; Raivola 1998). Rai-vola (1998) erottaa laatu- ja tuloksellisuus-käsitteet siten, että tulok-sellisuus on laadun yläkäsite (vrt. Möttönen 1997, 61). Toivottujentulosten toteutuessa toiminta on tuloksellista. Kuitenkin laadukas tuotetai palvelu, joka on saatu aikaiseksi mittaamattomilla kustannuksilla,ei voi muodostua tulokselliseksi. Vastaavasti saavutetuilla tuloksillamitattu toiminta voi olla heikkolaatuista.

Lumijärvi (2000, 36) on laatinut esimerkkimittarin peruskoulu-tuksen tuloksellisuusketjulle. Lumijärvi jakaa koulutuksen tulokselli-

�������������������������

���������� �� ��!�""�� ���"�������

30

suuden koulutuksen vaikuttavuuteen, laatuun, koulutusprosessien su-juvuuteen ja taloudellisuuteen sekä koulutushenkilöstön aikaansaan-noskykyyn (vrt. tasapainotettu mittaristo Kaplan & Norton 1996;Lumijärvi 2000). Lumijärven esimerkissä koulutuksen laadun kritee-reiksi on määritelty sisällöllinen asiantuntevuus, ajanmukaisuus ja in-nostavuus, opiskelulle myönteinen työilmapiiri ja kouluyhteisön tur-vallisuus. Oppimistulokset ovat vaikuttavuuden kriteereitä, opetuk-sen suunnitelmallisuus ja tavoiteltu koulutuspäivän hinta ovat suju-vuuden ja talouden kriteereitä, ja henkilöstön aikaansaannoskykyämitataan mm. osaamisen kehittämisen ja työkyvyn kautta. (Lumijärvi2000, 36.) Palaan luvussa neljä tarkastelemaan luottamushenkilöidenasemaa kunnallisten strategioiden laatijoina ja tulosten arvioitsijoina.

Tässä tutkimuksessa laatu nähdään em. tuloksellisuuskaavion mu-kaan ominaisuutena, joka vaikuttaa niin vaikuttavuuden, tehokkuu-den kuin taloudellisuuden onnistumiseen. Laatu ymmärretään osanatuloksellisuutta siten, että laadun tulee olla läsnä esimerkiksi kouluntai koulutusjärjestelmän kaikessa toiminnassa tuloksellisuuden saavut-tamiseksi. Esimerkiksi opetus voi olla vaikuttavaa, mutta itse oppimis-prosessi voi olla epämiellyttävä tai oppilas ei koe opetusta motivoivak-si. Talouden ja laadun suhde on monimutkaisempi, mutta taloudelli-suuden tavoittelussa laadulla on merkittävä rooli. Jos talous on liiankireällä, toiminta kärsii.

Vaikuttavuus, tehokkuus ja taloudellisuus

Julkisten palveluiden tai tuotteiden tuloksellisuus muodostuu asi-akkaan saamista laadullisesti ja määrällisesti kohtuukustannuksin teh-dyistä oikeista palveluista ja tuotteista. Toiminnan vaikuttavuus ja te-hokkuus ovat toisistaan riippuvaisia tuloksellisuuden ominaisuuksia.Vaikuttavuudella tarkoitetaan tuotantoprosessin aineettomia kykyjäsaada aikaan haluttuja vaikutuksia ja muutoksia yksilöissä ja yhteis-kunnassa. Laajemmin tarkasteltuna julkisten palvelujen tuloksia suh-teutetaan niihin yhteiskuntapoliittisiin vaikutuksiin ja hyötyihin, joi-ta kyseisen palvelun järjestämisellä on haluttu saada aikaiseksi (Saari-nen 1990, 4, 23; Raivola 2000, 195). Vaikuttavuus on palvelujen laa-dun ominaisuus. Vaikuttavuutta arvioidaan tarkastelemalla suunnitel-tujen ja saavutettujen tavoitteiden suhdetta toisiinsa. (Partanen 1992;Oulasvirta & Brännkärr 2001, 139). Mitä paremmin tavoitteet saavu-tetaan, sitä vaikuttavampaa koulutus on ollut. Koulutusjärjestelmän

31

vaikuttavuus muodostuu siten asetettujen koulutuksellisten päämää-rien saavuttamisesta. (Levacic & Glover 1997, 235.)

Creemersin ja Scheerensin (1994, 129-130) mukaan koulutuspro-sessin laadukkuutta voidaan tarkastella neljän ominaisuuden kautta:resurssien, opettamis- ja oppimisprosessien, oppilaan oppimistulostenja koulutuksen vaikutusten kautta. Koulutusprosessi ei voi olla vaikut-tava ilman, että se on tuotettu tehokkaasti, ja koulutusprosessi ei oletehokas ellei se ole myös vaikuttava. Kun koulutuksen vaikuttavuuttahalutaan tehostaa, keskitytään opetussuunnitelman ja opettamisenkehittämiseen eli ominaisuuksiin, jotka lisäävät oppimisesta saatavaaarvoa (Wright 1997, 5). Laatujohtamisen oletetaan lisäävän koulutuk-sen vaikuttavuutta (Kennedy 1991, 19). Yksilötasolla koulutuksen tu-lokset muodostuvat yksilön tiedollisista, affektiivis-sosiaalisista ja toi-minnallisista muutoksista. (Lyytinen 1995, 2.) Koulun ulkopuolisetvaikutukset siirtyvät yksilöistä yhteiskuntaan, ja usein ne näkyvät vii-veellisesti (Lumijärvi 1988, 51; Mann 1988, 3; Raivola 2000, 195).

Tehokkuuskäsite on peräisin teollisuudesta ja liike-elämästä. Aluk-si tehokkuudella tarkoitettiin liikeyrityksen tasapainokykyä, voittoatavoittelemattomassa organisaatiossa vaikutuksia, toimivuutta ja tu-loksellisuutta. Nykyisin tehokkuudella ymmärretään prosessin panok-sien (input), tuotoksien (output) ja vaikutuksien (outcome) välistäsuhdetta: mitä suurempi erotus panoksien ja tuotteiden välillä on lop-putuloksen eduksi, sitä tehokkaampaa toiminta on ja sitä parempaatuotantoprosessien ulkoinen kannattavuus on. Vaikeuksia tehokkuu-den arvioinnissa ilmenee silloin, kun julkisen palvelun tuloksia ryhdy-tään mittaamaan rahassa (Simon 1979, 204).

Vaikuttavuus ja koulujen tehokkuus paranee, kun koulujen sisäistätoimintaa kehitetään (vrt. Seppänen 1999, 33). Kun tehokkuus liite-tään suoritukseen tai sisäiseen tehokkuuteen, se on osa taloudellisuu-den ominaisuuksia. (Simon 1979, 210; Lumijärvi 1998, 9.) Tehok-kuutta voidaan arvioida standardein. Tulosjohtamisen alkuaikoina ni-menomaan suoritteet ja niiden mittaaminen olivat keskeisiä myös jul-kisella sektorilla (Lumijärvi 1990, 57.) Yrityksen sisäinen tehokkuusmuodostuu kustannuksien ja vaikutuksien välisestä suhteesta. Palveluon tehokkaimmillaan, kun maksimaalinen tulos saadaan aikaiseksiannetuilla resursseilla (Levacic & Glover 1997, 235), toisin sanoen,mitä pienemmät kulut ovat, sitä taloudellisempaa toiminta on. Kou-lutuksen yhteydessä tulisikin puhua tehokkuuden sijasta tuottavuu-desta. Koulutuksen funktion näkökulmasta on olennaista, että koulu-

32

tusjärjestelmälle asetettu toimintatehtävä toteutuu. Toisaalta koulutuk-sen järjestämisen tehokkuus ja taloudellisuus korostuvat silloin, kunyhteiskunnan taloudellinen tilanne heikkenee ja koulutukseen onmahdollista osoittaa vähemmän määrärahoja.

Kustannustehokkuus muodostuu vaikuttavuuden ja tehokkuudenyhdistelmästä. Koulutuspalveluiden yhteydessä käyttäisin kustannus-tehokkuuden sijaan käsiteparia “vastinetta rahoille”. (Levacic & Glo-ver 1997, 236.) Kun kansalaiset kokevat, että he saavat koulujen yllä-pidosta vastinetta maksamilleen verorahoille, voidaan yhteiskunnankatsoa suoriutuneen koulutuksen järjestämisvelvollisuudestaan ja täyt-täneen tilivelvollisuutensa hyvin. Julkisella sektorilla, esimerkiksi raja-vartiolaitoksessa, tuloksellisuutta tarkastellaan vaikuttavuuden lisäksituottavuuden ja taloudellisuuden kautta (Wahlström 1998, 54). Tuot-tavuudella tarkoitetaan suoritteiden tuottamiseen sitoutuneen työpa-noksen määrää. Tuottavuuden arvioimisessa painopiste on organisaa-tion sisäisen tehokkuuden eli toimintatehtävän (mission) toteutumi-sessa. Esimerkiksi voidaan olettaa työhönsä sitoutuneen ja kouluttau-tuvan opettajan tuottavuuden olevan hänen huonosti työssään viihty-vää kollegaansa parempi. Lähimenneisyydestä löytyy esimerkkejä yh-teiskunnan epäonnistumisesta kehittää koulujen sisäistä toimintaa jakoulutusjärjestelmän ulkoisia rakenteita siten, että koulujen taloudel-lisuutta ja kustannustehokkuutta olisi parannettu. Olisiko opettajienlomautuksilta 1990-luvulla vältytty, jos koulujen toimintarakenteitaolisi voitu muuttaa ja siten kustannustehokkuutta lisätä? (vrt. Seppä-nen 1999, 33).

Näen koulutuksen tuloksellisuuden arvioimisen kansallisena kysy-myksenä. Kansallisen tuloksellisuuden arvioimisen rinnalla kunnissaja valtion virastoissa on noudatettu tulosjohtamisen oppeja jo 1980-luvulta lähtien. Niinpä ei ole ollut yllätys, että tulosjohtaminen onomaksuttu koulutukseen 1990-luvun alkupuolella opetusministeriönja Opetushallituksen markkinoimana (vrt. Niemi & Louekoski 1995;Opetushallitus 1995). Sen soveltuvuudesta koulutukseen on aika ajoinesitetty varsin voimakasta kritiikkiä, mutta nykyisin merkittävä osuusmm. yliopistojen ja korkeakoulujen rahoituksesta tulee tulosrahoituk-sena. Mitä ilmeisimmin perusopetuksen puolella ns. projektirahat voi-daan nähdä aktiivisen koulun palkkioina. Näkemykseni mukaan tu-losjohtamisella on pyritty myös vastaamaan julkisiin palveluihin jahallintoon kohdistuneisiin laatuvaatimuksiin. Siksi on tarpeen pohtiatulosjohtamista hieman lähemmin eräänä kuntien laadun arvioinnin,

33

hallinnan ja kehittämisen välineenä. Laadun käsitteeseen palaan lu-vussa 3.

2.3 Koulutuksen paikallinen arviointi

Kansallisten ja kunnallisten arviointien lisäksi Suomessa suorite-taan alueellisia arviointeja esimerkiksi lääninhallituksissa. Sisäasiain-ministeriö neuvottelee opetusministeriön kanssa peruspalvelujen arvi-oinnin kohteista. Kansallisissa ja alueellisissa arvioinnin suorittamisis-sa korostetaan tieteellistä tutkimusotetta. (Jakku-Sihvonen 1997; Ope-tusministeriö 1997, 2.) Kuntien vastuulla oleva koulujen ja opetuksenjärjestämisen arviointivelvollisuus on seurausta vuoden 1994 opetus-suunnitelmasta, 1995 kuntalaista ja vuoden 1998 perusopetuslaista.Käytännössä samaa arviointitietoa voidaan hyödyntää koulutusjärjes-telmän eri tasoilla (Kogan 1990, 237). Tarkastelen seuraavaksi paikal-lista arviointia koulutuksen järjestäjän näkökulmasta.

Kunnassa valtuusto edustaa makro-, koulu meso- ja yksittäinenopettaja tai oppilas mikrotasoa. Viimeksi mainittuihin kohdistuvatarvioinnit ovat esimerkiksi oppimisprosessien, oppilaiden oppimistu-loksien tai opetuksen arviointeja. Kouluihin ja oppilaitoksiin kohdis-tuvien arviointien kohteita ovat esimerkiksi koulutusohjelmien toimi-vuus tai opetussuunnitelmien tarkoituksenmukaisuus. Makrotasollaarviointi muodostuu yleensä koulutusorganisaatioiden tai -järjestelmänarvioinneista (Heinonen 2001, 53-57). Makro-, meso- ja mikrotasonkäsitteitä käytetään varsin vaihtelevasti myös kansallisesta, paikallises-ta ja koulujen arvioinneista. Tutkimuksessani jaottelen käsitteet siten,että kansallisilla arvioinneilla tarkoitan makrotason arviointeja. Sensijaan mesotaso käsitteenä ei kohdistu tarpeeksi selkeästi kunnallisiinarviointeihin, joten käytän kuntatason eli koulutuksen järjestäjän ar-vioinnista yleiskäsitteitä paikallinen, koulutuksen järjestäjän tai kun-nallinen arviointi. Valtuuston, lautakunnan tai koulun arvioinnin suo-rittajan mainitsen myös erikseen.

Koulutuksen järjestäjän arviointia on hankala määritellä yksiselit-teisesti, sillä kunnissa on vaihtelevia käytäntöjä ja jokaisessa kunnassatoimivaltuudet määritellään omalla tavallaan. Koulutuksen järjestäjänarvioinnilla tarkoitan Perusopetuslaissa (628/1998) mainittua arvioin-tia, jota käytännössä tekevät valtuusto, tarkastuslautakunta, koulutus-lautakunta ja koulut muodostaen kunnassa kokonaisuuden. Koulu-

34

tuksen järjestäjän arvioinnissa koulutoimenjohtaja on keskeisessä roo-lissa arvioinnin koordinoijana ja toteuttajana.

2.3.1 Paikallinen arviointi perusopetuslain näkökulmasta

Paikallisen arvioinnin tarkoituksena on, että oppilaiden huoltajatja kuntalaiset saavat luotettavaa tietoa paikallisesta koulutuksesta jasen laadusta. Arviointeja tehdään myös paikallisen päätöksenteon tu-eksi ja kansallisia vertailuja varten (Jakku-Sihvonen 1995, 10; Rasila &Nygård 1995, 57). Hajautetussa koulutusjärjestelmässä opetussuun-nitelman kansallisten perusteiden, niiden käytännön toteuttamisen jasaavutettujen tavoitteiden arvioinnin välille muodostuu mahdollisestiristiriitoja (Kogan 1990; Miron 1996). Paikallisten viranomaisten teh-tävänä on parantaa paikallista koulutusta kehittämissuunnitelman sekäkoulukohtaisten opetussuunnitelmien avulla. Käytännössä kunnissalaaditaan opetus- ja kehittämissuunnitelmat, joiden toteutumista ar-vioivat samat henkilöt, jotka ovat ne laatineet. Vahvan kansallisen ope-tussuunnitelmallisen ohjauksen puuttuessa arvioinnin sisällölle ei voi-da laatia tarkkoja kansallisia ohjeita, ja näin kansalliset viranomaisetvähitellen menettävät otteensa kunnallisesta koulutuspolitiikasta. (Vrt.Valtiovarainministeriö 2000, 21.) Samaan aikaan paikallisten päättäji-en valta kasvaa, kun tavoitteiden asettelu monipuolistuu ja muodos-tuu entistä arvaamattomammaksi (Kogan 1990, 235-236). Paikallisetsaavat tietoa, mutta kansalliset tahot jäävät vaille riittävää informaa-tiota kuntien tuloksista.

Arviointi on nähtävä kunnissa koulutuksen laadun kehittämisenvälineenä (Rajanen 2000, 89). Lainsäädäntöuudistukseen asti, vuo-teen 1998, koulutuksen arvioinnille ei laadittu yhteisiä tai systemaat-tisia toimintatapoja. Kunnallisille arvioinneille on vasta 2000-luvullamuotoutumassa yleisiä arviointimenetelmiä ja -käytäntöjä (Laukka-nen 1996, 28). Arvioinnin omaksumista perusopetukseen on hidasta-nut valtion heikko ohjaus arvioinnin käyttöönotossa. Ensin säädettiinperusopetuslaki, jossa määrättiin arvioinnista. Sen jälkeen ryhdyttiinpohtimaan, miten kunnat suoriutuvat uudesta arviointivelvoitteestaan.Ministeriö ei opastanut kuntia arvioinnin ”saloihin” ennen syksyä 2001,jolloin se suoritti arvioinnin perusopetuslain toteutumisesta ja järjestialueellisia koulutustilaisuuksia arvioinnista kuntien edustajille. Minis-teriö edellytti, että vuoden 2002 loppuun mennessä kunnilla tuli ollaarviointijärjestelmä.

35

Valtiovalta ryhtyi vuonna 2001 laatimaan paikallisille arvioinneilleohjeita. Suomesta löytyy toki paljon kuntia, joissa arviointityöhön ryh-dyttiin ennen lakiuudistusta ja heti lain tultua voimaan 1998. Esimer-kiksi Oulussa ja Porissa on laadittu arviointisuunnitelmat 1990-luvunpuolessa välissä, ja molemmissa kaupungeissa kunnallisissa arvioinneissahyödynnettiin koulujen systemaattista itsearviointia. (Annala 1998;Leinonen 1994). Silti väitän, että kunnat, joissa ei ole toimivaa arvi-ointia3, ovat vielä vuonna 2002 olleet enemmistönä. Rajasen (2000)suorittaman metaevaluaation mukaan vain kolmanneksella kunnistaoli toimiva arviointijärjestelmä parisen vuotta sitten. Perinteistä kes-kushallintokeskeistä johtamista kuvastaa se, että Opetushallitus on laa-tinut perusteet kansallisen koulutusjärjestelmän tuloksellisuuden arvi-oinnille, ja kyseistä mallia suositellaan sovellettavaksi myös paikallisiinarviointeihin (vrt. Sivistysvaliokunta 1998). Vaikka tulosjohtamisenperiaatteet sinänsä sopivat koulutuksen arviointiin, käytännössä Ope-tushallituksen tuloksellisuusmalli on varsin raskas kunnissa tai kou-luissa sovellettavaksi.

Kunnallisen arvioinnin tahot ja ongelmat

Vuodesta 1995 lukien kuntalain 71§:n mukaan kunnassa tulee ollavaltuuston asettama tarkastuslautakunta hallinnon ja talouden tarkas-tuksen järjestämistä varten. Tarkastuslautakunnan tehtävänä on arvi-oida valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoittei-den toteutumista. (Kuntalaki 365/1995.) Käytännössä tarkastuslauta-kunta seuraa eri palvelualueiden toimintaa ja taloutta lähinnä hallin-nonalakohtaisten toimintakertomuksien ja mahdollisten lautakuntienlaatimien raporttien pohjalta (taulukko 1). Valtuuston tulisi tehdä ar-viointia yksi tai kaksi kertaa vuodessa esimerkiksi siten, että ennenseuraavan vuoden tavoitteiden asettamista suoritetaan väliarviointi sen-hetkisen toimintavuoden tavoitteiden saavuttamisesta. Tällöin voidaanvielä kyseisen toimintavuoden aikana oikaista toimintalinjoja kohtiasetettuja tavoitteita ja mahdollisesti muuttaa resurssointia. (Kuntalii-

3 Tarkoitan toimivalla arviointijärjestelmällä muutakin kuin hyllyssä pö-lyyntyvää arviointisuunnitelmavihkosta, ts. järjestelmällistä arviointitoimin-taa, jolla on vaikutusta käytännön päätöksentekoon ja toimintaan.

36

ton yleiskirje 26.9.2000; Mäntyharjun kunnan tilintarkastaja: henki-lökohtainen tiedonanto 20.9.2001)

TAULUKKO 1. Esimerkki kunnan arviointijärjestelmästä

Valtuuston arvioinnin toteuttaminen edellyttää, että kunnanval-tuusto on asettanut tavoitteet siten, että niiden toteutumista todellavoidaan arvioida. Tavoitteiden tulee olla konkreettisia, selkeästi määri-teltyjä ja yhteydessä kunnan taloussuunnitteluun. Tavoitteiden asetta-misen yhteydessä tulisi myös pohtia, mikä määrä tavoitteita on mah-dollista todellisuudessa suorittaa ja arvioida olemassa olevilla resurs-seilla. Onnistunut tavoitteidenasetteluprosessi edellyttää kunnan eripäätöksentekijöiden ja luottamushenkilöiden ja virkamiesten keskinäis-tä vuorovaikutusta. (Kuntaliiton yleiskirje 26.9.2000; Mäntyharjunkunnan tilintarkastaja: henkilökohtainen tiedonanto 20.9.2001.)

Tarkastuslautakunnan tekemää arviointia täydentää koulutuslau-takunnan arviointi hallinnonalan toiminnoista. Lautakunta voi dele-goida arviointitehtäviä koulujen johtokunnille tai viranhaltijoille. Lau-takunta arvioi koulutuspoliittisen ohjelman eli kunnan koulutuksel-

����������"�!��

������ ���� �����������������

���� ����� �������%����������&�"����%�� �������� ����!���%��������������&�����������������%����������

�$# ��������������%������������"���������%����������

������$# "�����$��� ����������

������������ �

������ ��

�����"����

�������%$" �"#�

���"��#"�!%��������� �

��������� ���� �����

���"� �� %�����"����

������� %�����"����

������&���������" ����!��"�����

������&���������" ��

��������������� ������' ���������

��������!���������������%��!����

�����������%��!����

�!�����

�!��������������

37

listen tavoitteiden ja toimintatapojen toteutumista. Kuntaliiton mu-kaan kunnan koulutuspolitiikka muodostuu koulutuspoliittisesta oh-jelmasta, vuosittaisesta talousarviosta ja toimintasuunnitelmasta, ope-tussuunnitelmista ja -ohjelmista sekä koulutuspalvelujen arviointisuun-nitelmasta. (Kuntaliiton yleiskirje 31.8.2001.) Käytännön toteutustapahtuu kouluissa lukuvuosittaisten suunnitelmien mukaisesti.

Laukkanen (1996, 26) on epäillyt paikallisen arvioinnin toimivuut-ta. Kunnallisissa arvioinneissa on hänen mukaansa kaksi keskeistä on-gelmaa: koulutoimeen kohdistuneiden säästöjen ja kuntien henkilös-töpolitiikan takia kunnissa ei ole tarpeeksi koulutoimen virkamiehiäsuorittamaan arviointia ja analyysia paikallisista kouluoloista, eikä kou-lu- tai kuntatason päätöksenteossa ole tarpeeksi todisteita siitä, ettäarvioinnin tuloksia todella hyödynnetään koulutuspoliittisessa päätök-senteossa. Myös Rajasen (2000, 90) mukaan luottamushenkilöiden javirkamiesten puutteellinen koulutus vaikeuttaa esimerkiksi arviointi-kohteiden ja -menetelmien valintaa ja käyttöä. Koulutuksen arvioin-nin näkökulmasta on valitettavaa, että Suomessa on kuntia, jossa kou-lutoimen johdon tehtäviä hoitavat henkilöt, joilla ei ole pedagogistapätevyyttä tai opettajakokemusta.

Laukkasen (1997b, 357) mukaan arviointitarpeiden kartoittamiseenvaikuttavat kunnan päättäjien tietoisuus koulutuksen roolista paikalli-sessa kehittämistoiminnassa. Toisaalta kunnissa koulutukseen investoi-misen ja inhimillisen pääoman kasvun välillä on paljon epävarmuuste-kijöitä ja todennäköisempää on, että kunnan toimet nostaa kuntalaistenkoulutustasoa realisoituvat muualla kuin omassa kunnassa.

2.3.2 Koulut sisäisen ja ulkoisen arvioinnin kohteina

Koulun itsearvioinnin tarkoitus on koota opettajat, oppilaat, van-hemmat, kouluviranomaiset, koulutuslautakunnan jäsenet ja muukouluyhteisö pohtimaan koulun toiminnan laatua ja sen kehittämistä.Koulun henkilöstö voi arvioida esimerkiksi tyytyväisyyttään työhönsäsekä arvioida työnsä tuottavuutta saadun palautteen avulla (Järvelinym.1992, 59-60; Nakari 1992, 75-81). Koulutuksessa on mitattu pe-rinteisesti suorituksia, toisin sanoen, ovatko ihmiset tehneet sitä, mitäheidän on odotettu tekevän ennalta asetettujen tavoitteiden mukaises-ti. Koulutarkastajat arvioivat opettajien toimintaa ja opettajat arvioi-vat oppilaiden opinnoissa edistymistä. Selkeiden tavoitteiden saavut-

38

tamista seuraamalla on pyritty takaamaan koulutuksen laadukkuus.(Norris 1996, 33.) Taulukosta 2 selviää koulutuksen arvioinnin pai-nopisteiden viimeaikaiset muutokset.

TAULUKKO 2. Koulutuksen arvioinnin kohteet (Heinonen 1998)

Koulujen arvioinneilla on samoja tehtäviä kuin kunnallisilla taikansallisilla arvioinneilla: tuottaa tietoa toiminnasta kehittämistä, pää-töksentekoa ja resurssien jakamista varten. Suonperä (1996) määritte-lee sisäisen arvioinnin tavoitteena olevan ”koulun kehittämistä mää-rällisesti ja laadullisesti mitattavien koulun vaikuttavuuteen liittyvientekijöiden avulla”. Kouluihin kohdistuvan ulkoisen arvioinnin tavoit-teena ”on koulutyön tuloksellisuuden alueellinen, kansallinen ja kan-sainvälinen vertailu määrällisesti mitattavien tekijöiden avulla”.

Yksilöön kohdistuneilla arvioinneilla on pitkät perinteet suomalai-sessa koulutuspolitiikassa. Oppilaan opinnoissa edistyminen on ollutarvioinnin kohteena koululaitoksen alusta asti, ja myös peruskoulunhistoriaan kuuluvat kansalliset päättökokeet sekä oppimistulosten ar-vioinnit (vrt. Opetushallituksen Arviointi-sarja). Myöhemmin suoriu-

���������

������������"#"����

����������"�!��

�������������"����

�����

�������� �������"�� ��"$ $�$" ��

(" ��#�� ��������� "$"$����� &������ �����%������&�"������ �!���%�������"������)��� �����

������������������� �����������!$#�$������������#" ����� �

�$"$� ��

��������������� ���%��������������������%�� $����� �#

�� ��!�������������%�� ��� � ������������)��� ������

������ ������ ���� ��&"�!������ ��� � �����"����������"�!��$ ��"����� �������������%������"�!������ ������ ���� ���� ��

39

tumiskykyjen arvioimisesta on tullut osa oppimisprosessien arvioin-tia. Oppimistulosten arvioinnin odotetaan olevan niin luokissa kuinkansallisesti järjestelmällistä ja jatkuvaa, vaikka samanaikaisesti luok-kakoot suurenevat ja pieniä kouluja suljetaan (Karsten 1998, 397).

Koulun itsearviointi voidaan jakaa implisiittiseen ja eksplisiittiseenitsearviointiin. Implisiittinen itsearvioinnin lähestymistapa korostaaopetustoiminnan osana tapahtuvaa itsereflektiota, joka muodostuutekijäntiedosta, työn tuottamasta jatkuvasta palautteesta ja ammatilli-sesta kasvusta. Implisiittisen itsearvioinnin odotetaan olevan luontevaosa asiantuntijaorganisaation oman toiminnan kriittistä tarkastelua.Eksplisiittinen itsearviointi muodostuu erillisistä arviointihankkeista,joiden tarkoituksena on koulun tai opetuksen kehittämistarpeiden sel-vittäminen. Eksplisiittisen arvioinnin toteuttamisessa hyödynnetääntutkimustoiminnalle ominaisia menetelmiä, usein empiiristä tutkimus-otetta. (Kurkela & Tawaststjerna 1999, 140-143.)

Laatuajattelussa keskeisellä sijalla on organisaation kyky tunnistaaasiakkaan tarpeet ja vastata niihin. Asiakas on usein prosessien ulko-puolinen taho, joka arvioi prosessia odotustensa ja kokemustensa pe-rusteella (Silén 1997). Toisinaan asiakas voi olla aktiivinen toimija pro-sessissa, jolloin hänen arvionsa muodostaa osan prosessin sisäisestä ar-vioinnista. Koulussa itsearviointi tapahtuu oppilaan, opettajan tai opet-tajien suorittamana. Sisäisessä arvioinnissa arvioidaan esimerkiksi ta-voitteita, koulutusprosesseja, resursseja tai oppilaan oppimistuloksialaadullisessa tai kvantitatiivisessa muodossa. Itsearvioinnin tarkoituson arvioitsijan oman työn vahvuuksien ja heikkouksien selvittäminensekä koulun prosessien kehittäminen. Erilaiset itsearvioinnin työväli-neet, kuten portfoliot, soveltuvat myös oppilaiden itsearviointiin.

Vanhempien oikeus valita lapsensa koulu on ollut yksi syy ryhtyäarvioimaan ja kehittämään koulujen sisäistä laatua. Ruotsalaisen tut-kimuksen mukaan vanhemmat uskovat juuri omien valintamahdolli-suuksien johtavan koulujen laadun kehittämiseen. He uskovat opetta-jien työskentelevän entistä paremmin, opetusta kehitettävän ja van-hempien kiinnostuvan vaikuttamaan koulutuksen, jos vanhemmillaolisi vapaus valita lapsensa koulu. (Miron 1996, 41-42.) Kiistatta kou-lutuksen rakenteellisilla ratkaisuilla ja laadulla on voimakas yhteys(Glatter, Woods & Bagley 1997, 200). Myös Kallonen-Rönkkö ja At-jonen selittävät koulutuksen laadun kehittyvän opettamisen kehitty-misen kautta. Heidän mukaan opetuksen tasoa voidaan nostaa poista-malla oppiainejakoisuutta ja tukemalla kokonaisopetusta, joka tapah-

40

tuu lisäämällä integrointia oppiaineiden välillä. Lisäksi oppimistilan-teissa tiedon asema ja käsittelytavat tulee organisoida uudelleen. (Kal-lonen-Rönkkö & Atjonen 1992, 1.) Tämä edellyttää koululta toimi-vaa itsearviointijärjestelmää.

2.3.3 Tuloksellisuuden ja markkinaohjautuvuuden so-pivuus koulukontekstiin

Tulosjohtamisen rinnalla puhutaan usein tulosohjauksesta ja tulos-arvioinnista. Jälkimmäisellä tarkoitetaan arviointia, jonka kohteena ovattoiminnan tulokset eli asetettujen tavoitteiden saavuttaminen. Talous-tieteellisessä tutkimuksessa ja esimerkiksi julkisella sektorilla tavoitear-vioinnin käytännöstä 1990-luvulla käytettiin termiä tulosjohtaminen.Tulosjohtamisen ja tulosohjauksen ero muodostuu ohjaavan tahon ase-masta. Tulosohjaukseksi katsotaan organisaation ulkopuolinen ohja-us, ja esimerkiksi Möttösen (1997, 62) mukaan tulosohjausta tapah-tuu valtionhallinnossa keskushallinnon ja toimintayksiköiden välilläasetettaessa tulostavoitteita. Kunnissa päättäjien ja viranhaltijoidenvälinen suhde perustuu johtamiseen, ei ohjaukseen, joten kunnallis-hallintoon on vakiintunut tulosjohtamisen käsite.

Redfern (1980, 8,12) toteaa, että koulujen tulosjohtamisessa huo-mio keskitetään oppilaiden oppimistuloksiin ja hyvinvointiin. Oppi-saavutukset osoittavat, mitä oppilas on oppinut. Redfern edellyttää,että opetuksen tavoitteet tulisi asettaa oppilaiden tarpeiden ja kiinnos-tuksen kohteiden perusteella. Käytännössä suomalainen sovellus kou-lujen tulosjohtamisesta on toisenlainen. Suomessa tulosjohtamisessaarvioinnin funktio muodostuu toimintojen parantamisesta. Paikalli-set arviointitarpeet mukailevat kansallisia tarpeita. Myös kunnat tar-vitsevat tietoa koulujensa toimintaedellytyksistä, niiden tuloksista jaasetettujen tavoitteiden saavuttamisesta. Oleellisia kysymyksiä ovatasiakkaiden tarpeiden kohtaaminen, prosessin toiminnan analysointija onko toiminta sitä, mitä sen on edellytetty olevan. (Robson 2001,107.) Prosessin arvioinnin avulla pyritään erittelemään toiminnan ele-menttejä tai löytämään toiminnassa olevia puutteita sekä selvittämään,mitä ohjelmassa tai toiminnassa tapahtuu, miten se voidaan tehdä pa-remmaksi ja minkälaisia vaikutuksia sillä on. Toimintoihin keskitty-minen avaa näkökulmia myös prosessien johtamiselle ja toimintaoh-jelmien uudelleenorganisoimiselle. (Fink 1995, 3.)

41

Rahoituksella tulosta

Suomessa tulosjohtamista on sovellettu yliopistoihin siten, että edel-lisen talousarviokauden tulokset toimivat perusteena seuraavan toimin-takauden määrärahan myöntämiselle. (Hölttä 1995, 15; Sohlo 2000.)Yliopistot saavat tulosrahaa esimerkiksi suoritettujen tutkintojen mu-kaisesti. Tulosjohtamisen omaksumista koulutukseen kritisoidaan muunmuassa siksi, että määrälliset tulokset syrjäyttävät laadulliset tulokset,vaikka koulutuksen laadullisten tulosten, keskeisimmin oppimisen,voidaan katsoa olevan koulutuksen tärkein anti. Vapaaseen markkina-talouteen ja hyviksi arvioitujen tulosten palkitsemiseen perustuvanbudjetoinnin katsotaan vaarantavan valtion määräävää asemaa koulu-tusasioissa. Vapaa markkinatalous heikentää valtiovallan koulutuspo-liittista ohjausvoimaa ja samalla sallii koulujen ”kaupallistuvan”. (Winch1996, 2.)

Yhdysvalloissa on tutkittu koulutuksen tuloksellisuuden ja rahoituk-sen välistä yhteyttä. Heikkoja tuloksia selitetään muun muassa resurssi-en epätasaisella jakaantumisella, rahojen mielikuvituksettomalla käyttä-misellä, organisaatioiden byrokratisoitumisella, toiminnan epäonnistu-misella, tukipalveluihin keskittymisellä opetuksen sijaan ja kustannuk-sia nostavien toimintojen lisäämisellä. (Odden & Clune 1995, 6-7.)Koulutukselle on ominaista, että järjestettäessä koulutusta, tarjotaan (pro-vide) opetuspalveluja sen sijaan, että tuotetaan (produce) laadukkaitaoppimistuloksia. Tämän kaltainen toiminta lisää koulutuksen tukipal-velujen (kouluruokailu tai iltapäiväkerhot) kustannuksia sen sijaan, ettärahat kohdennettaisiin suoraan opetukseen. (Odden & Clune 1995, 7.)Suomessakin on käyty varsin vilkasta keskustelua esioppilaiden kulje-tusedusta, mutta keskustelu opetussuunnitelmallisista tavoitteista ei oleyltänyt lähellekään koulumatkakeskustelua. Katson, että julkisuus ruokkiitämänkaltaista tukipalvelujen ylikorostamista jutuillaan ”kumiperunoista”tai koulutaksien ”töppäilyistä”.

Suomessa koulutuksen tuloksellisuudelle voi muodostua ongelmaksikoulutuksen kokonaiskustannuksia nostavat laajat opetuksen tuki- jaoheispalvelut. Hyvinvointiyhteiskunnan tehtäväksi on vuosien saatos-sa siirtynyt perinteisesti perheille ja vanhemmille kuuluneita tehtäviä.Monia koulutukseen liittyviä tuki- ja oheispalveluja (esimerkiksi kou-luruokailu tai iltapäiväkerhotoiminta) on perusteltu suomalaisten nais-ten kodin ulkopuolella tapahtuvalla työnteolla. Sinänsä hyvää tarkoit-tavilla ja lapsen hyvinvointia edistävillä toiminnoilla voidaan toisaalta

42

heikentää opetuksen laatua, sillä uusien toimintojen järjestäminen ta-vallisesti rahoitetaan jo olemassa olevilla resursseilla (Odden & Clune1995, 7).

Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuden laskentaperusteet onpyritty muodostamaan mahdollisimman tasapuolisiksi, mutta huomi-oimaan esimerkiksi kunnan taajama-asteesta tai vesistöistä johtuvatkoulutuksen järjestämisen erityiskustannukset. Kunnan perus- ja lu-kio-opetuksen valtionosuuden laskentaperusteet määräytyvät oppilas-kohtaisesti, toisin kuin ammatillisen ja ammattikorkeakoulun valtion-osuuden laskentaperusteet. Niiden ja aikuiskoulutuksen rahoitus mää-räytyy kunnissa asukaspohjaisesti kunnan omavastuuosuuden kautta.Järjestelyn on kritisoitu kohdistuvan väestörakenteeltaan vanhusvoit-toisiin kuntiin varsin epäoikeudenmukaisesti, koska kyseiset kunnatmaksavat laskennallisesti opiskelevien ikäluokkien suuruuteen verrat-tuna suhteellisesti enemmän kunnan omavastuuosuutta. Rahoitus onnimenomaan laskennallista eikä raha todellisuudessa kierrä kunnantilien kautta. (Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 635/1998.)

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitus ei ole enää ns. korvamerkittyärahaa. Kunta voi käyttää saamansa valtionosuudet haluamallaan taval-la. Suomessa koulutuksen järjestämisessä ja rahoituksessa korostetaantasa-arvoisuutta eikä suomalaisen koulutuksen uhkana ole pidetty yh-dysvaltalaisen sosiaalisen eriarvostavuuden mahdollisuutta. Yhdysval-loissa koulutuksen rahoitus usein tukee sosio-ekonomisesti ja oppi-mistuloksiltaan parempien alueiden kouluja (Odden & Clune 1995,6). Näin ei Suomessa ole ollut, mutta julkisuudessa käydään aiheestakeskustelua ja esimerkiksi Turun yliopistossa (Olkinuora & Mattila2001) on selvitetty koulujen jakaantumista hyviin ja huonoihin. Eri-arvoistumisesta on aivan viime aikoina esitetty varsin huolestuneitalausuntoja ja esimerkiksi Sarjala (2002, 4) on todennut, että myösSuomessa voidaan nykyisin puhua perusopetuksen tulosten perusteel-la hyvinvoinnin eriarvoisesta jakautumisesta. Jakku-Sihvosen (2002)mukaan koulujen välillä on todellisia eroja ja osa eroista on yhteydessäkoulun toimintaympäristöön. Edelleen Jakku-Sihvosen mukaan eri-tyisesti pääkaupunkiseudulla koulujen eroavuudet ovat yhteydessä ”mitäilmeisimmin koulutukselliseen hyväosaisuuteen ja toimintaympäris-tön sosiodemografisiin piirteisiin” (Jakku-Sihvonen 2002, 61). Eng-lannissa on arviointi viety niin pitkälle, että ns. huonoja kouluja voi-daan tuloksettomina sulkea.

Kouluilta vaaditaan entistä tehokkaammin ja vaikuttavammin tuo-

43

tettuja koulutuspalveluja. Koulujen odotetaan olevan myös entistä laa-dukkaampia. Vuosikymmenestä toiseen kysytään myös, saadaankokoulutukseen sijoitetuille rahoille toivottua vastinetta. Erityisesti vii-me aikoina Suomessa koulutuksen tilivelvollisuus on joutunut entistäkovempien paineiden kohteeksi. Samanlaisia vaatimuksia koulutuk-seen sijoitettavien rahojen tuottavuudesta on esitetty esimerkiksi Yh-dysvalloissa ja Hollannissa (Ornstain & Levine 1989, 298; Karsten1998, 397). Yhtäältä kansalaisten hyväksyntä on tullut keskeiseksi pal-velujen järjestämisessä, ja toisaalta kansalaisten esittämien vaatimus-ten määrä on vaikeuttanut palveluja koskevaa päätöksentekoa. Poliit-tinen päätöksenteko pyrkii vastaamaan väestön vaatimuksiin, ja tili-velvollisuus tulkitsee palvelujen onnistumista (Stewart & Ranson 1994,56-57). Hyvinvointipalveluiden, kuten koulutuksen, vaikutuksista osanäkyy vasta vuosien kuluttua palvelun tuottamisesta ja käyttämisestä.Julkiselle sektorille on jouduttu kehittämään osittain keinotekoisia lii-ke-elämän johtamistapoja osoittaa tilivelvollisuuden toteutuminen.Vallitsevin julkisen sektorin tavoitteisiin sidottu johtamisen järjestel-mä on tulosjohtaminen (Möttönen 1997, 46).

Tuloksellisuuden seurannan avulla katsotaan voitavan hillitä jul-kisten menojen kasvua, lisätä palvelujen määrää ja parantaa julkistenpalvelujen laatua. Taloudellisen tilanteen heikentyessä tehokkuudenvaatimus, kustannustehokkuus ja tuloksellisuus muodostuvat merkit-täviksi kriteereiksi julkishallinnossa, ohjauksessa sekä rahanjaossa. (Lu-mijärvi 1990, 6; Heuru 2000, 378-379.) Näin tapahtui myös 1990-luvun lamavuosina, jolloin tulosjohtamisen nimissä yhteiskunnanmenoja leikattiin. Seurauksena oli varsin epämääräinen ja kielteinenkuva siitä, mitä tulosjohtamisella tarkoitettiin ja niinpä tulosjohtami-nen liitettiin pitkään supistamispolitiikkaan. (Seppänen 1999, 33.)

Möttönen (1997) tarkastelee väitöskirjassaan kunnallista tulosjoh-tamista poliittisten päätöksentekijöiden ja viranhaltijoiden tehtävän-jaon sekä valtasuhteiden toteutumisen näkökulmasta. Kyseisessä kon-tekstissa tulosjohtaminen sai määritelmän johtamismallista, ”jonkaydinasia on tavoitteiden asettaminen ja tavoitteiden saavuttamisen seu-ranta, mutta joka sisältää organisaation kokonaiskehittämiseen liitty-viä muitakin elementtejä” (emt. 1997, 61). Näillä muilla elementeilläMöttönen tarkoittaa visio-, laatu-, tiimi- tai prosessijohtamista ja näi-hin liittyviä johtamisosioita. (emt. 1997, 61.) Tiivistetysti Möttösenmukaan tulosjohtamisessa on kyse tavoitteiden suuntaisen toiminnanseurannasta. Myös Lumijärvi (1990) määrittelee tulosjohtamisen tar-

44

koittavan ”yksilöiden ja varsinkin yksiköiden tulosvastuuseen perus-tuvaa johtamisjärjestelmää, jossa suoritusten objektiivisella mittaami-sella on keskeinen sijansa” (Lumijärvi 1990, 38). Lumijärvi toteaa myöstuloksellisuuden olevan laaja-alainen kokonaistoimivuuden kuvaaja,jossa tuloksellisuuden nelikentän arvioiminen muodostuu sisäisestätehokkuudesta, laadusta, sisäisestä sosiaalisesta toimivuudesta ja vai-kutuksista. (Lumijärvi 1990, 44.) Sopiikin kysyä, miksi tätä julkisenhallinnon varsin humaania, mutta kattavaa tuloksellisuuskäsitettä eisovellettu koulutukseen perinteisen (tavara) tuottavuuden tulokselli-suuskäsitteistön sijaan.

2.3.4 Paikallisen arvioinnin näkökulma tutkimuksessani

Arvioinnin näkökulma muodostuu arviointikriteerien, arvioitsijanaseman, käytetyn menetelmän ja tutkimusalueen mukaan (Sinkkonen& Kinnunen 1994, 185). Laadun määrittelyn ymmärtämisessä koros-tuu koulutuspoliittisessa päätöksentekojärjestelmässä tavoitteita aset-tavan päättäjän, toimeenpanosta vastaavien virkamiesten ja opettajienasema arvioijana. Ajatukseni tavoitteiden asettamisesta ja niiden saa-vuttamisen arvioinnista mukailee Ahosen (1985, 6) mallissa esitettyjähallinnon arviointikentän suhteita toisiinsa. Ahosen mukaan päätök-sentekijä asettaa tavoitteita, normeja ja säätelee voimavaroja. Päättäjäntoiminnan tuotokset voivat tapahtua yksittäin tai samanaikaisesti. Seu-raavalla tasolla toimeenpano-organisaatiossa ja -prosesseissa toteute-taan päätöksentekijöiden antamien resurssien ja sääteleminen normi-en mukaisesti tavoitteita. Nämä suoritteet ovat hallinnollisia tai yh-teiskuntapoliittisia tuotoksia tai koulutuksen kaltaisia hyvinvointipal-veluja. Koulutoimessa koulutuslautakunta ja koulut säätelevät, mil-laista koulutusta opetuspalvelujen käyttäjät saavat. Koulutuspalvelu-jen vaikutukset ovat sekä yksilöihin kohdistuvia (oppiminen) että kol-lektiivisia (kansalaisten koulutustason nousu yhdistettynä kansanta-louden kasvuun). (emt. 4.)

Robson (2001) tiivistää arvioinnin näkökulmat tarpeiden, proses-sien, vaikutusten ja tehokkuuden arviointiin. Tarvearviointia (policy-analyysia) käytetään yleensä käynnistettäessä uutta toimintaohjelmaa,palvelua tai interventiota. Jo olemassa olevassa toiminnassa tarvearvi-ointia voidaan hyödyntää selvitettäessä palvelun kykyä vastata sen koh-deryhmän tarpeisiin. Vaikutusten arviointi on koulutuksen yhteydes-

45

sä varsin hankala kysymys. Yhtäällä koulun sisällä arvioidaan yksilöntavoitteiden saavuttamista ja toisaalla pohditaan, miten koulutuksenyhteiskunnallista vaikuttavuutta voidaan arvioida. Vaikuttavuusarvi-oinnin kautta pyritään selvittämään, seuraako koulutuksesta etukäteenkaavailtuja vaikutuksia. (Robson 2001, 77.) Tämän kaltainen tieto onerityisen tärkeää koulutuksen järjestämisestä päättäville luottamushen-kilöille ja virkamiehille.

Prosessien arviointi kohdistuu toteutetun palvelun ydinprosessientoiminnan ja toimivuuden arviointiin. Koulujen laadun määrittelynnäkökulmasta oleellisinta on pohtia opetus-oppimis-prosessien tulok-sia ja vaikutuksia. Tehokkuuden arviointi on varsin lähellä prosessienarviointia, tosin näkökulma ei ole prosesseissa sinänsä, vaan prosessei-hin panostettujen kustannusten ja prosesseja seuraavien hyötyjen suh-teen arvioinnissa. (Robson 2001, 78.) Kansantaloustieteilijät ovat yrit-täneet laskea koulutuksen hyödylle rahallista arvoa. Koulun sisäistenprosessien eli opettamisen tehokkuus on sitä vastoin ollut melkein tabu!

Sijoittamalla Ahosen (1985, 5-9) ja Robsonin (2001, 77-79) kuvaa-mat arvioinnin lähestymistavat Ahosen esittämään hallinnon arvioinninkenttään, saan koulutoimen laadun arvioinnin kehikon (kuvio 3).

Kuvio 3. Koulutoimen laadun arviointi Ahosta ja Robsonia mukaillen

�������� ���"������������ �����������

������������!�������%���"����!��� �"��"�����

��������&�!��������!����� ����

$!��� "����

����� ������������� ������������

� �� ��

���"���" ��

�������*���� ����� ��"�+ � �� ��

������ ����" ��

��������� �������

���������� �������

��"�&�������

���������

���������������� �����������������������

�������

������� �������'�����������

46

Kehikossa rinnastan päätöksentekotason arvioinnin tasoon. Kun-nallisten päättäjien toiminta eli normien noudattaminen, koulutus-poliittisten tavoitteiden asettaminen ja resurssien jakaminen liittyvätlaillisuusarviointiin (vrt. Ahonen). Myös Heinonen (1999) on anta-nut päättäjille saman tehtävän (katso kuvio 1). Asetettujen tavoittei-den saavuttamista arvioidaan koulutuksen vaikutusten arvioinnilla.Oppimistulosten suhteuttaminen käytettyihin resursseihin kertoo kou-lutuksen tehokkuudesta (vrt. Ahonen ja Robson). Koulutuksen käyt-täjien ja päättäjien välinen vuorovaikutus kohdistuu asiakkaiden vaa-timuksiin ja tarpeisiin. Molempia voidaan mitata tarveanalyysin avul-la (vrt. Robson).

Katson, että Ahosen ja Robsonin esittämät arvioinnin eri näkökul-mat tulee yhdistää arvioitaessa koulutuksen järjestäjänä koulutuksenlaadukkuutta. Kokonaisvaltaista laatua ei voida saavuttaa ilman lailli-suutta, tarpeiden, vaikutusten ja prosessien laadullisuutta tai tehok-kuutta. Silti koulutuksen järjestäjän näkökulmasta oppilaat voivat saa-vuttaa hyviä oppimistuloksia vaikka päättäjät eivät ole muodostaneetselkeitä tavoitteita. Koulutuksen vaikutukset voivat olla positiivisiavaikka päätöksentekoprosessi ei ole ollut normien mukaista. Vaikkatulokset yksittäisen oppilaan kohdalla ovat positiivisia, koko järjestel-mä voi epäonnistua järjestämään koulutusta lain mukaan ja tällöinprosessin kokonaislaadukkuus heikkenee.

Hallinnon arvioinnin kaavion yhtymäkohta tutkimusasetelmaanimuodostuu prosesseja yhdistävistä nuolista. Palvelun käyttäjät eli kou-lutuspalveluiden asiakkaat esittävät vaateita päätöksentekijöille (koulu-tuslautakunnan jäsenille) koulutuspalveluiden prosesseista. Tyytyväisyyspäätöksentekijöiden toimintaan punnitaan kerran neljässä vuodessa kun-nallisvaalien yhteydessä.4 Ahonen on lisännyt kuvionsa toiseen laitaan

4 Pienillä paikkakunnilla lautakunnissa voi olla useita jäseniä, jotka eivät oleolleet kunnallisvaaliehdokkaina. ”Vaaleilla valittujen valtuutettujen lisäksi onkeskeisillä luottamushenkilöpaikoilla kunnanhallituksessa ja lautakunnissa mo-nia sellaisia, jotka eivät ole testauttaneet vaaleissa kannatustaan kuntalaistenkeskuudessa. Tämän on arvioitu hämärryttävän luottamushenkilöiden poliit-tista ja moraalista vastuuta suhteessa kuntalaisiin.” (Majoinen 1995, 17). Le-väsvirran (1999, 195, 232) mukaan lautakunnan jäsenet ”ovat todennäköisim-min myös uusia luottamushenkilöitä” ja ”toimivat aktiivisesti oman toiminta-sektorinsa puolesta melko irrallaan puolueista”. Näiden valintaorganisaationulkopuolelta tulleiden lautakunnan jäsenten luottamusta ei voida kunnallisvaa-leissa mitata. Palaan tarkemmin luottamushenkilön rooliin luvussa 4.3.

47

arviointi-instituution muistuttamaan arvioinnin ohjaavasta luonteesta.Hän tarkastelee arvioinnin kenttää mm. laillisuuden selvittämisen, toi-minnallisen tai taloudellisen tehokkuuden, vaikuttavuuden tai vaiku-tusten arvioinnin, organisoinnin tehokkuuden ja informaatiojärjestel-mien näkökulmista. (Ahonen 1995, 4.) Oma kiinnostukseni kohdistuulaatu-käsitteen sijoittumiseen kaavion nuolien väliin.

2.4 Kokoavia ajatuksia perusopetuksen arvioin-nista

Arvioinnilla tarkoitetaan jokin ilmiön arvon tai hyödyn määrittelyä(Fink 1995, Robson 2001) ja sen avulla pyritään selvittämään asianmennyttä olotilaa suhteessa nykyiseen (Laukkanen 1996). Arvioinninyhteydessä nousee esille runsaasti toiminnan tuloksellisuutta kuvaaviakäsitteitä. Ennen laatu-käsitteen (luku 3), asiakkuuden (luku 5) ja hy-vinvointipalvelujen (luku 4) syvempää tarkastelua, pohdin tutkimukse-ni kannalta keskeisiä käsitepareja, laatu – vaikuttavuus ja tehokkuus –taloudellisuus. Samoin tutkimukseni kannalta on mielenkiintoista poh-tia, miten julkisten koulutuspalveluiden tuloksellisuuden ja sen ominai-suuksien arviointi on yhteydessä koulujen laadun määrittelyyn.

Tutkimuksessani tuloksellisuus ja laadukkuus ymmärretään erilli-sinä käsitteinä. Perusopetuslain perusteissa (Sivistysvaliokunta 1998)todetaan, että koulutuksen tuloksellisuutta tulee arvioida. Opetushal-litus (1995) on laatinut tuloksellisuuden arviointimallin, jossa tulok-sellisuus muodostuu vaikuttavuudesta, tehokkuudesta sekä taloudelli-suudesta. Tämän tutkimuksen kannalta olennaisin tuloksellisuudenominaisuus on vaikuttavuus, jolla ymmärretään suunniteltujen ja saa-vutettujen tavoitteiden suhteen arvioimista toisiinsa. Kouluissa tämätarkoittaa sen opetus- ja työsuunnitelmallisten tavoitteiden saavutta-mista. Koulun toiminnan vaikuttavuus on yhteydessä koulun laaduk-kuuteen siten, että koulun sisäisen laadun kehittämisellä on välittömiävaikutuksia vaikuttavuuden paranemiseen.

Kun tehokkuutta tarkastellaan toimintojen ulkopuolelta, muodos-tuu tehokkuus taloudellisuuden alakäsitteeksi. Tehokkuus on tällöinyhteydessä toiminnan kannattavuuteen – ja organisaation taloudelli-suuteen. Koska kouluja ylläpidetään voittoa tavoittelemattomina or-ganisaatioina ja järjestämisvelvollisuus perustuu lainsäädäntöön, ei nii-

48

den kannattavuutta voida arvioida samoin kuin liikeyritysten. Siksikoulujen ja muiden julkisten palveluiden tarkastelussa tehokkuudensijaan tulisi tarkastella koulujen sisäistä tehokkuutta eli toimintatehtä-vän toteumista. Tätä ns. tuottavuutta voidaan parantaa esimerkiksikehittämällä opettajien täydennyskoulutusta.

Tässä jaksossa olen tarkastellut koulutuksen arviointia kansallises-ta, kunnallisesta sekä koulun näkökulmasta. Koulutuksen tulokselli-suuden arvioinnin näkökulma tuottaa erilaisen lopputuloksen kuinlaatunäkökulma. Yhden yksilön heikko tulos ei erotu kansallisissa tut-kimuksissa, mutta muuttuu osaksi tuloksellisuutta kuvaavaksi tunnus-lukua (Kajanto 1995, 11). Yksilökeskeisempi lähtökohta koulutuksentuloksellisuuden tarkasteluun on inhimillisen pääoman teoria (Schultz1961), jossa oletetaan, että sijoittamalla inhimilliseen kasvuun, tiedol-liseen ja taidolliseen, se korreloituu positiivisesti yksilön ja yhteiskun-nan taloudelliseen hyvinvointiin. Inhimillisen pääoman optimi voi-daan saavuttaa, kun koulutuksen järjestämisessä kohdennetaan koulu-tus yksilöiden ja työelämän tarpeita vastaavaksi.

Arvioinnin tarkoituksena on edistää koululakien tavoitteiden to-teutumista ja turvata koulutuspalveluiden laadukkuus sekä koulutuk-sen järjestäjien välinen vertailukelpoisuus (Rajanen 2000, 13). Toisi-naan arviointiin kohdistuu pelkoja ja epärealistisia toiveita. Sarjala(1999) onkin sanonut osuvasti: ”Arviointi sinänsä ei korjaa ensim-mäistäkään epäkohtaa, ei tuo lisäresursseja. Toisaalta arviointi ei vält-tämättä ohjaa tai arvota koulutyötä, kuten on epäilty, joskin tällainenvaara on olemassa... On täysin mahdollista, että arviointi muuttaa kou-lun toimintapolitiikkaa nopeammin kuin esimerkiksi opetussuunni-telmauudistus. (emt. 1999.)”

Rajanen (2000, 2) on todennut, että kunnallisten koulutoimenarviointijärjestelmien kehittäminen on lähtenyt liikkeelle kouluista jaoppilaitoksista käsin, eikä koulutuksen järjestäjien tekemänä, kutenlainsäätäjät olisivat tarkoittaneet arvioinnin tapahtuvan. Rajanen nä-kee seuraukseksi sen, että arvioinnin hallinnollisten ja taloudellistenyhteyksien hahmottamiseen tulee ongelmia. Suunnittelun ja rahoituk-sen rinnalla organisaation toiminta-ajatus (missio) on keskeinen laa-dun indikaattori non profit -organisaatiolle (Kanter & Summer 1994,220). Voittoa tuottamattomana organisaationa koulun tulee arvioidatoimintaansa, toiminnan tarkoitusta ja laatua ennen taloudellisia as-pekteja.

Voittoa tuottamattoman organisaation arvioinnin monimutkaisuus

49

muodostuu sosiaalisten arvojen ylivallasta suhteessa taloudellisiin ar-voihin. Joillekin koulutuksen näkökulmille on mahdotonta antaa laa-dullista arvoa eikä esimerkiksi henkistä ja moraalista kasvua voida ar-vioida numeroin. (Hakkarainen 1995, 8.) Tällaisten muutosten mit-taamisen on todettu olevan sekä liian vaikeaa että kallista. Vastaavastihaluttuja oppimistuloksia pystytään arvioimaan, kuten myös opetus-suunnitelman teoreettisia ja käytännön sovellutuksia. (Winch 1996,6.) Siksi julkisia palveluja ohjataan suunnittelun ja rahoituksen kauttaennemmin kuin vaikutusten arvioinnin kautta. Rahoituksen katsotaanvaikuttavan organisaation toimintaan enemmän kuin prosessien taituotteiden kontrolloinnin (Kanter & Summer 1994, 232). Siksi tulos-johtaminen on ollut niin toivottu johtamistapa julkisiin palveluihin.

Toteutuvatko perusopetuslain tavoitteet koulutuksen kehittämisestävai muodostuuko arviointi käytännössä lain toteutumisen kontrolloin-tivälineeksi? Käytännössä arviointia suoritetaan jo tapahtuneesta kou-lutuksesta, ja sen vaikutukset kehittämiseen eivät siten tule olemaanyhtä välittömiä kuin koululait niiden edellyttäisivät olevan. Koulutus-prosessien uudelleenorganisointi vie aikaa, eikä se välttämättä tule vai-kuttamaan yksittäiseen oppilaaseen. Toisaalta ajan myötä koulutuksenkehittäminen voi vaikuttaa kokonaisen ikäluokan oppimiseen. Näki-sin tämän kaltaisen arviointijärjestelmän olevan lähempänä laatukont-rollia kuin laadunvarmistusta. Tältä osin vuoden 1998 perusopetusla-ki on alusta alkaen ollut valitettavan vanhanaikainen, vaikka laki mah-dollistaa myös modernien johtamisteorioiden hyödyntämisen ja pro-sessien aikaisen arvioinnin ja kehittämisen kouluissa. Arviointia tul-laan joka tapauksessa tekemään ja arviointitietoa tullaan hyödyntä-mään niin kansallisessa kuin kunnallisessa päätöksenteossa. Siksi ei olesama, mitä tietoa kerätään, mistä ja millä keinoin tai milloin kansain-välisiä, kansallisia tai kunnallisia arviointiraportteja julkaistaan (vrt.aikaisempi esimerkki tuntijakopäätöksestä).

50

3 Arviointi laadun etsimisen välineenä

Laman jälkeisessä Suomessa laatujohtaminen nousi yhdeksi kes-kustelluimmista johtamismenetelmistä julkisessa hallinnossa ja koulu-tusorganisaatioissa (Huuskonen ym. 1997; Asikainen 1998; Heino-nen 1999; Kekäle & Lehikoinen 2000; Maaherran laatupalkintoraati2000; Sohlo 2000). Sarkastisesti ajatellen palvelun laadun korostami-nen siirsi kansalaisten huomion pois säästöjen negatiivisista vaikutuk-sista hyvinvointipalveluihin. Suomeen luotiin 1990-luvulla illuusiota,jonka mukaan koulutuksen laadukkuus kasvoi supistuvista resursseis-ta huolimatta. ”Suomen koulutusjärjestelmä on maailman parhaimpia”,sanottiin yleisesti juhlapuheissa. Laadun käsitteestä kasvoi mantra, jotahokivat opettajat puolustaen ammattitaitoaan, poliitikot heikkeneviäresursseja ja viimeisenä konsultit ennakoiden koulutuksen vapautuvis-sa markkinoissa tuottavan markkinaraon. Oliko laatujohtamisessa sitävoimaa, jota taloudellisesta ahdingosta kärsivä julkissektori tarvitsikoulutuksen kansainvälisen vertailukelpoisuuden säilyttämiseksi? Mi-ten liike-elämästä sovellettu laatuajattelu koulutusalalla ymmärrettiin?Onko yrityksiin menestyksekkääksi todetulla johtamistavalla mahdol-lisuuksia koulutuksessa ja kasvatuksessa?

Koulutuspoliittinen päätöksenteko on politikointia, johon vaikut-tavat poliittisten puolueiden taktikointi tai taustaryhmiin perustuvattunnesyyt toisinaan tosiasioita enemmän. Päätöksenteko voi päätyävain yhteen mahdolliseen ratkaisuun (Lehtisalo & Raivola 1999, 248).Koulutuksen laadukkuuteen vaikuttava kunnallinen päätöksenteko onmoniportaista, ja päättäjien käsitykset laadusta oletettavasti vaihtele-vat heidän taustojensa mukaisesti. Laadulle ei voida antaa vain yhtämääritelmää, ja laatuun liittyvässä päätöksenteossa joudutaan kohtaa-maan kompromisseja. Tässä luvussa selvitän, mitä koulutuksen laa-dulla tarkoitetaan. Voidakseni ymmärtää perusopetuksen laadun mää-rittelyn moninaisuutta, tarkastelen ensin laatua muiden alojen teoreet-tisena kysymyksenä ja lähestyn sitä kautta koulutuksen laatua.

3.1 Laadun määrittelemisen problematiikka

Laatua on määritelty sekä kansainvälisissä että kansallisissa tutki-muksissa (OECD 1989; Lillrank 1990, 1998a, 1998b; Vaso 1998;

51

Savolainen 1998; Tuurala 1998; Raivola 2000; Turtiainen 2000). Silleei ole pystytty antamaan yleisesti hyväksyttyä määritelmää (OECD1989, 27; Segers & Dochy 1996, 118) ja sen on katsottu olevan liianerityinen, analyyttinen ja monisärmäinen termi yksiselitteisesti ym-märrettäväksi (Harvey & Green 1993,10; Glasser 1994, 17; Reeves &Bednar 1994, 419, 440; Sinkkonen & Kinnunen 1994, 116; Kauko-nen 1996, 47; Stammis 1996, 6; Jalava & Virtanen 1997, 19; Virta-nen 1999, 12; Laukkanen 2000, 96). Eittämättä laadun käsite on ”nil-jakas”, sillä sen ymmärtäminen vaihtelee tilanteen ja ajan mukaan(Harvey & Green 1993, 9-10; Sallis 1996, 1, 12).

Laadun ymmärtämiseen vaikuttavat ympäröivä yhteiskunta, aika-kausi, tapa ja asiayhteys, jossa sitä pyritään määrittelemään. Lisäksisiihen vaikuttavat odotukset, aikaisemmat kokemukset, arvot ja tar-peet. Käsitteenä se rinnastetaan ominaisuuteen, piirteeseen tai sub-stanssin ilmenemismuotoon ja sitä käytetään samoin kuin abstraktejakäsitteitä hyve, kauneus ja arvo, jotka saavat määritelmän ”katsojansilmissä”. Laatu nähdään määreenä, jonka kuluttaja antaa tuotteelle(OECD 1989, 27; Segers & Dochy 1996, 118; Stammis 1996, 6;Peters 1998, 152). Laadun käsitteen sosio-kulttuuriset juuret ovat voi-makkaan yhteiskuntasidonnaisia (Govinda & Varghese 1993, 5).

Laatuun liittyvä sanasto ja kielikuvat ovat peräisin taloustieteen ter-mistöstä (OECD 1989, 31). Laatu voi kuvata tuotteen tai palvelunpositiivisia ja negatiivisia ominaisuuksia, oleellista on erilaisuus, jotamääritellään laadun kriteereillä tai standardeilla (Hakkarainen 1995,3, 6). Perinteisesti laatu on yhdistetty tuotteiden ylellisyyteen ja sta-tukseen (Sallis 1996, 14), hyvää parempaan (Valtiovarainministeriö &Kuntaliitto 1994), vaikka laatu sinänsä tarkoittaa asiakkaan vaatimus-ten ja tarpeiden mukaisuutta, virheettömyyttä ja toiminnallisten omi-naisuuksien tuottamista ennalta määrätyllä kustannustasolla (Lillrank1998b). Grönroosin (2001, 155) mukaan jotkut laatuattribuutit vai-kuttavat koettuun laatuun palvelussa myönteisesti, mutta toisten vai-kutus jää vähäiseksi tai mitättömäksi.

3.1.1 Asiakas tuotteen ja sen laadun arvioitsijana

Koulujen asiakkuus on viime vuosina ollut varsin kiistelty aihe.Käsitteenä se on peräisin liike-elämästä, jossa palvelun tai tuotteenkäyttäjä vertaa kokemustaan odotuksiinsa, tarpeisiinsa, havaintoihin-

52

sa ja muodostaa näin käsityksensä palvelun tai tuotteen laadukkuu-desta. (Byrnes, Corensky & Byrnes 1994, 24-25; Stammis 1996, 18;Silén 1997, 14.)

Mitä paremmin asiakkaan kokemukset ovat vastanneet tai jopa ylit-täneet hänen odotuksiaan, sitä paremmaksi hän mieltää tuotteen taipalvelun laadun verrattuna toisiin samankaltaisiin tuotteisiin. (Järve-lin ym. 1992, 10, 32, 41-44, 94; Lumijärvi 1998, 42; Grönroos 2001,105-106.) Julkisten palveluiden asiakkaiden, kuten yhteiskunnan taihuoltajien tyytyväisyyden mittaaminen vaatii yrityksen asiakasta mo-nimutkaisempia mittareita. Paneudun hyvinvointipalvelujen asiakkuu-den problematiikkaan tarkemmin luvussa 5.

Asiakkaan merkittävän roolin tunnistaminen on johtanut asiakas-lähtöisyyden korostamiseen palvelualoilla. Monille yksityisille yrityk-sille siitä on muodostunut elinehto poiketen esimerkiksi julkisista pal-veluista ja kouluista. Asiakastyytyväisyys voi muodostua samanaikai-sesti ristiriitaisista piirteistä, kuten joustavuudesta ja pysyvyydestä taimuuttumattomuudesta. Tyytyväisyyteen vaikuttavat palvelun, tuotteentai prosessin tarkoituksenmukaisuus ja hyöty. Toisaalta jokin erityinenpiirre voi esimerkiksi jossakin tuotteessa kuvastaa erinomaista laatuatai nostaa sen arvoa ja taas jossakin toisessa yhteydessä sama ominai-suus voi vaikuttaa päinvastoin. (vrt. Lecklin 1997, 24.) Myös koulu-jen ominaisuudet voivat aiheuttaa erilaisia reaktioita oppilaissa ja hei-dän huoltajissaan. Koulutuksen yhteydessä tarkasteluun tulevat myöskoulutuksen vaikutukset yhteiskuntaan. Saavutetaanko koulutuksenavulla yhteiskuntaan hyvinvoinnin lisäarvoa? Tai tukevatko perusope-tuksen tavoitteet yhteiskunnan kestävää kehitystä?

Perinteisesti laadun on nähty muodostuvan palvelun tavoitteen,tarkoituksen ja lopputuotoksen ja -tuloksien välisestä yhteydestä (Se-gers & Dochy 1996, 118). Samoin muodostuu koulutuksen vaikutta-vuus. Laatua pyritään kuvaamaan mieluummin tuotantoprosessin lop-putuloksen laadukkuuden kuin prosessien laadukkuuden kautta. Vir-heetön tuote on laadukas tuote. Kangasojan (1996, 3) mukaan laatuon kuitenkin laajempi käsite kuin toiminnan tulokseen liittyvät omi-naisuudet. Hyvän laadun saavuttamiseksi prosessit muodostuvat halu-tunlaisista toiminnoista, kouluissa opettajien tulisi noudattaa heilleannettuja toimintatehtäviä. Lumijärvi (1990, 62) liittää laadun myössuoritteisiin ja niiden tuottamiseen liittyviin ominaisuuksiin, jotkavaikuttavat hänen mukaansa suoritteeseen kohdistuvaan arvostukseen.Prosessit, jotka eivät tue laadulle asetettuja tavoitteita, muodostuvat

53

kokonaisuuden näkökulmasta arvottomiksi. (Jalava & Virtanen 1997,20.) Kouluissa opetussuunnitelmasta poikkeava toiminta ei yleensä annalisäarvoa lapsen kokonaisvaltaiselle kehittymiselle. Huonosti suunni-teltu tai toimimaton prosessi tuottaa huonolaatuisia tai virheellisiä tuot-teita tai palveluja ja yleensä vain vahingossa korkealaatuisia lopputu-loksia (Clarkson 1995, 84). Myös peruskoulujen historiaan kuuluuepäonnistumisen jaksoja. Näihin katson kuuluneen ajanjakson, jol-loin matematiikan opetuksessa keskityttiin joukko-opin opettamiseeneikä pohdittu senhetkisten peruskoululaisten todellisia matemaattisiatarpeita.

Tuotantotalouden puolella ja aikaisemmissa suomalaisissa laatutut-kimuksissa prosessien laatua tarkastellaan jakamalla se tekniseen ja toi-minnalliseen laatuun (esim. Sinkkonen & Kinnunen 1994, 117). Tek-ninen laatu muodostuu tuotteen lopputuloksen tai palvelun seurauk-sista. Sen katsotaan sisältävän kustannustehokkuuden tai vastaavia te-hokkuuden kaltaisia arvoja (Jalava & Virtanen 1997, 40). Teknistälaatua pyritään parantamaan laatujohtamisella, jolloin prosessin huo-mion kohteena on lopputulosten laadukkuuden tai vaikutusten kehit-täminen. Kouluissa teknisen laadun kehittäminen tarkoittaa oppisaa-vutusten parantamista kehittämällä esimerkiksi oppilaiden ja opettaji-en välistä kommunikointia, opetuksen joustavuutta, koulujen toimin-tavalmiutta tai vuorovaikutusta. (Sinkkonen & Kinnunen 1994, 117.)Palvelualoilla ja julkisissa palveluissa teknisen laadun parantaminenedellyttää systemaattisen asiakaslähtöisyyden omaksumista (Virtanen1999, 12). Toiminnallinen laatu muodostuu teknisten ominaisuuksi-en realisoitumisesta käytännössä organisaation prosesseissa. Toimin-not ovat yhteydessä toisiinsa ja muodostavan toistensa kanssa sidoksia,linjoja ja ketjuja, toisin sanoen prosesseja tavaran tai palvelun tuotta-miseksi (Valtiovarainministeriö & Kuntaliitto 1994, 7). Koulussa toi-minnallisen laadun kehittäminen voi muodostua esimerkiksi oppilas-huollon ja erityisopetuksen yhteistyön tehostamisesta.

Reeves ja Bednar (1994, 437) ovat tarkastelleet laatua erinomai-suuden, arvojen, standardien ja asiakaslähtöisyyden näkökulmasta (tau-lukko 3). Heidän analyysinsa mukaisesti arvokeskeinen laatu on yhte-ydessä kustannustehokkuuteen. Suomessa valtio ohjaa perusopetuk-sen kustannustehokkuutta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksen kaut-ta. Perusopetuksen rahoitusjärjestelmässä otetaan huomioon esimer-kiksi maaseutumaisten kuntien asukastiheys ja pienten koulujen ole-massaolo (Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 1998).

54

TAULUKKO 3. Laadun vahvuudet ja heikkoudet (Reeves & Be-dnar 1994, 437)

Kangasoja (1996) on Reevesin ja Bednarin (1994, 437) tavoin tar-kastellut koulun laatua poikkeuksellisuuden, tasaisuuden ja virheettö-myyden, tarkoituksenmukaisuuden, tehokkuuden ja muutoksen nä-kökulmista. Kangasojan mukaan koulun poikkeuksellista laatua, erin-omaisuutta, ei yleensä voida suoraan tunnistaa, vaan koululle muo-dostuu jostain syystä poikkeuksellinen laatumaine. Maine vetää puo-leensa hyviä oppilaita ja siten laatumaine vahvistaa itseään. (Kangasoja1996, 6.) Olkinuora ja Mattila (2001) ovat Turussa suorittamassaan

,���������

�������� ��

����

������� �����"�� ��

����� �����"�� �� ����$����$�����

��!���

�$#�$����""������� ���� ��!������ ��� ���%�����!$#�$����� � % �&� "�� ������� � ������� ������� �������&��� �����������&��������������� �$�����

(!�� ������"�� ������%��� ��" ��&� � ��������%!�""�� � ��� ��"��������"������� ����"���& ������������ ����"�!���%���� ��� "�"��� ������������

�$#����������""������%����� ���������&���%������� ��!�""�����&���������������������%������ ����� �����)������&���� $!�����"�� ���� ��""��������������& ������� �����������%������������"���� ��"%"�����

�������� ��""��������%"#"�����&� ������������������ �� �������&��������� ��������������%��������""�����������%��� ���&� �����%�����������������

���""��

��!���"�$����#���!%�����&����������������%"���&� ��������� ����������������������� � %��&������$����&����������%������������ ��""���������������" �������" �" � ��

���"������� ����$" �%�#��� �����"��#���������������$" � ��&� "$% ����������� � ���#&������������������"��%������������

��$����������������������������� � �� � ��������%��" � ��&���� ���������%��������&�����!��"�������)��� ������� ���"% ��� "$"$�&��������"% �������������������%!����"�� �" �� ����%�����������""�������&� �% ��������"#"����

,������"�� ��������%�����&����"����������$!$���������"�����"�%�����������&������" ����� �����&����)������$��%!��""��&� ����""�%�����" ������"�������"� ��$" ���

55

tutkimuksessa päätyneet samaan: hyvät koulut valikoivat sosio-ekono-miselta taustaltaan koulutetumpien vanhempien lapsia ja vahvistavatsiten koulun mainetta.

Petersin (1997) mukaan laatu on nykyisin niin itsestään selvä omi-naisuus, että sen tulisi olla osa jokaisen yrityksen tai organisaation joh-tamista. Voittaakseen kilpailun, tuote tai palvelu herättää asiakkaankiinnostuksen. Koulut poikkeavat siten suuresti yrityksistä, koska kou-luilla ”pakko-organisaatioina” on aina riittänyt asiakkaita laadusta huo-limatta. Tai kuten Peters toteaa, tuotteen tai palvelun tulee olla niinhyvä, että se saa asiakkaan rakastumaan itseensä! Myös koulut ovatuudenlaisen toimintakulttuurin edessä, kun yhä useampi kunta onpoistanut koulupiirirajat. Ja mikä voisi olla koululaitokselle haasteelli-sempaa kuin saada kahdeksasluokkalaiset vaikkapa rakastumaan äidin-kielen viiteentoista sijamuotoon! Miten muilla aloilla on varmistettuprosessien ja tuotteiden laadukkuus, että samaan kohteeseen ”rakastu-misia” koetaan kerta toisensa jälkeen?

3.1.2 Näkökulmia laadun hallintaan

Yhteiskunnan muutokset luovat eri organisaatioille erilaisia tapojaselviytyä kohtaamastaan murroksesta. Niin teollistumisen alkuaikoinakuin 2000-luvun tietoyhteiskunnassa on pyritty hallitsemaan vallitseviatoimintatapoja siten, että niiden kehittäminen uudessa tilanteessa olisimahdollisimman helppoa. Vaikka useimmat johtamis- ja tuotantotavatovat vuosien kuluessa jääneet käytöstä pois, löytyy organisaatioiden toi-minnasta eri aikoina joitakin yhteisiä piirteitä. Yksi tällainen ominai-suus on pyrkimys parhaaseen mahdolliseen lopputulokseen. Katsaus eri-laisiin laadunhallintatapoihin on tarpeen, sillä voidaan kysyä, minkälai-sin keinoin koulussa voidaan vastata vaatimuksiin laadusta.

Laatukontrolli

Käsitys laadusta ja siihen liitettävistä näkökulmista on vaihdellutaikakausittain (Silén 1997). Laatuajattelun juuret ovat teollisuudessa,jossa liukuhihnateollisuus loi tarpeen ryhtyä kontrolloimaan tuotettu-jen tavaroiden ominaisuuksia. 1920-luvulla Taylor erotti tuotteen suun-nittelun ja varsinaisen tuotannon toisistaan. Valmistusosastolla ei ainapystytty tuottamaan suunnitteluosaston tarkoittamaa tuotetta, ja syn-

56

tyi tarve valvoa tuotantoprosessin lopputuotteita. Laatuajattelun en-simmäinen vaihe, laatukontrolli, aloitettiin (taulukko 4).

TAULUKKO 4. Laadun ajanjaksot Sallisia (1996, 8) mukaillen

Laatukontrollin (quality control, QC) avulla sananmukaisesti kont-rolloidaan tuotteen laatua vertaamalla lopputuotosta ennalta asetet-tuihin tuotannon tai toiminnan tavoitteisiin tai standardeihin. Pää-paino on virheellisten suoritteiden erottamisessa virheettömistä (Mor-gan & Everett 1990, 24). Laatukontrolli on siis peräisin teollisuudestaja laatukontrollin soveltaminen esimerkiksi palveluihin ja koulutuk-seen on nykyisin vaikeaa, koska näillä aloilla virheet pyritään eliminoi-maan etukäteen.

Koulujen toiminnasta on löydettävissä laatukontrolliin rinnastet-tavia toimintatapoja: Koepapereissa oppilaan väärät vastaukset seulo-taan oikeista. Koenumero muodostuu oikeiden ja väärien vastaustensuhteesta ja arvio oppilaan opinnoissa edistymisestä tehdään tältä poh-jalta. Perusopetuslaissa (628/1998) kontrollin näkökulmaa on pyrittykeventämään vuoden 1985 peruskoululakiin verrattuna. Perusopetus-laki korostaa niin oppilaan kuin koulun itsearviointitaitoja ja opettaji-en antaman kirjallisen palautteen asemaa oppimisen edistäjänä. Myöstodistukset voivat perustua oppilaan ensimmäisten kouluvuosien ajan

��"� ���������"�"�� �

������-.//%��"�� �� ��$#��� ���"�"���� �����������$# "�����$%���������� �����$#� ������� ��

-.//�%�-.0/ � ����!��� �����������������"������������

-.0/�%�-.1/ ���"� ��" �������� ��������������������

-.1.�%�-.2/ ���� ������������ � ����"������������

-.2/�%�-.3/ ������������ �� �'�"�"���� ����������������"������������������� � �������� ������

-.3/�%�-../ ��"���� �����������������!��������*�4,+

-../�%�������� �4,&��������!��������������"�����"�!������% ������������"�"����)��� ����� �

-../�%�0///%������� 56&�5����7���7����6���������� ������������������ ��

57

oppilaan oppimisen arviointiin sanallisesti numeroarvioinnin sijasta.

Laadunvarmistaminen

Toisen maailmansodan jälkeen Japanissa siirryttiin kohti nykyai-kaista laatuajattelua. Japanilaisilla teollisuustuotteilla ei ollut kovin hyvämaine, ja japanilaiset alkoivat työskennellä kaikin tavoin maineensakorjaamiseksi. Yhdysvalloissa vähälle huomiolle jääneet taloustieteili-jät Juran ja Deming kutsuttiin Japaniin, jossa teollisuustuotannon laa-dun tason kohottaminen käynnistyi noudattaen heidän oppejaan. Alunperin Deming lähestyi laadunvarmistusta ja tuotantoprosesseja tekni-sestä näkökulmasta. Laatukontrollin sijaan japanilaiset pyrkivät hallit-semaan tuotantokustannuksia järkeistämällä tuotantoprosessejaan (tau-lukko 5) ja hallitsemalla prosesseja tilastollisesti (SPC). Kustannuste-hokkuutta saatiin aikaiseksi pienentämällä puutteellisesta laadusta ai-heutuvia kustannuksia systemaattisella prosessien kehittämisellä. Laa-dun ja taloudellisen hyödyn yhteys vahvistui (Biaudet & Virtanen 1991,7), jolloin alkoi laadunvarmistuksen aikakausi.

TAULUKKO 5. Prosessien laadun ohjausmenetelmät (Kells1992, 18)

���8�

����������� ��

����������� ��

����������� �� ���������������������"��������

���������������������"��������

�����"��������

�����"��������

�����9 �����,9

�����������"� ������&�������������� ��""�����

����� ���� � �� �����!��� ���%�� ��������������� ��

����������������" ��� �!��� ����"����" ���&� ���������!������������!��

�����������" ���� �����������������"�����������������������%������������������!��������!%����������������������" ��

,����" �����!�����&� � �� ��� �����)������������"������ ������������������� ��

,���%����������

���� �� ���'������������ ��

*����������+

58

Joukko suomalaisia tutkijoita (Voutilainen ym. 2001) on todennutlaadunvarmistamisesta, että sen avulla ei ”kurkotella ’taivaisiin’, vaanvaatimusten mukaisten tuotteiden aikaansaamisen turvaamiseen” (emt.12.) Toisin sanoen pyritään takaamaan, että tuote on asiakkaan vaati-musten mukainen. Tuotanto- tai palveluprosessi pyritään järjestämäänsiten, että haluttu lopputulos saavutetaan ennalta sovituilla ohjaus- jakehittämismenetelmillä (Sohlo 2000). Jos laatukontrollin avulla pyri-tään siis etsimään valmiista tuotteista virheitä, laadunvarmistuksessanämä virheet pyritään eliminoimaan ennalta ja tuotteen tai toiminnantaso pyritään saavuttamaan suunnittelun ja järjestelmällisten toimen-piteiden avulla. (Biaudet & Virtanen 1991, 12; Morgan & Everett1990, 24-25; Kells 1992, 18.) Laadunvarmistusta käytetään yleisestiesimerkiksi korkea-asteen koulutuksessa (Morgan & Everett 1990; Kells1992; Cuttance 1994; Segers & Dochy 1996; Sohlo 2000).

Kokonaisvaltainen laadunhallinta (TQM)

Deming korosti johtamisen ihmisläheisyyttä, ja työntekijöiden osaa-mista ryhdyttiin kunnioittamaan ja hyödyntämään yrityksen menes-tystekijänä. Kontrollin ja ulkoisen varmistamisen sijaan uskottiin, ettäjokainen työntekijä haluaa tehdä parhaansa (Martin 1993; Byrnes &Corensky 1994; Cuttance 1994). Useiden laatuteorioiden yhteissum-mana syntyi kokonaisvaltainen laadunhallinta (TQM) (Martin 1993,10). TQM:n lähtökohdaksi muodostui koko organisaation toimivuusja asiakaslähtöisyys. Enää ei keskitytty etsimään virheellisiä tuotteita,vaan tarkoituksena oli löytää prosessien heikkoudet ja taloudellisetongelmat, poistaa ne ja kehittää prosesseja pysyvästi paremmiksi (Jär-velin ym. 1992; Hakkarainen 1995; Lau & Anderson 1998). Laadun-hallinta (taulukko 6) etenee siten, että T → koko (total) organisaatiositoutuu laatuun, Q → asiakkaan tyytyväisyyden innoittamana laatua(quality) kehitetään jatkuvasti. Laun ja Andersonin (1998, 87-89)mukaan laadunhallintaprosessi epäonnistuu usein tässä vaiheessa, kos-ka organisaation laadun määrittelyä ja asiakkaan tarpeiden tunnista-mista ei seuraa M → ylimmän johdon strateginen työskentely laadunsaavuttamiseksi, vaan laadun kehittäminen jätetään yksin työntekijöi-den vastuulle.

59

TAULUKKO 6. Kokonaisvaltaisen laadunhallinnan (TQM) kes-keisimmät osat (Lau & Anderson 1998, 88)

TQM oli yksi johtamisteoreettinen muoti-ilmiö (Lau & Anderson1998, 87), jota ei liene sovellettu suomalaisiin peruskouluihin. Koko-naisvaltaista laadunhallintaa on käytetty esimerkiksi Yhdysvalloissa ala-asteilla oppimisprosessien kehittämisvälineenä 1990-luvun alkupuo-lella (Abbott 1997, 106-107). Oppilaat opetettiin ymmärtämään op-pimisprosesseja, hallitsemaan ja arvioimaan opiskeluaan. Oppimispro-sessista pyrittiin tekemään yhteinen prosessi, jossa oppilaat ymmärret-tiin asiakkaina, joilla oli oikeus osallistua oppimisprosessiin täysival-taisina jäseninä. Abbottin (1997) mukaan laadukas oppimiskokemusmuodostuu sekä konstruktivistisista että behavioristisista oppimisti-lanteista.

Demingin ympyrä

Yksi tunnetuimmista laadunhallinnan työvälineistä on ns. Demin-gin ympyrä (kuvio 4), joka tunnetaan myös PDCA-nimellä (Deming1993; Byrnes, Corensky & Byrnes 1994, 10; Morgan & Murgatroyd1994, 37; Clarkson 1995, 85). Demingin ympyrä on sovellus Shew-hartin 1950-luvulla kehittämästä taloustieteellisestä teoriasta. Deminghuomasi, että teollisuudessa, koulutuksessa ja päätöksenteossa toimi-

��������

-:�������� �$���%���� ��!���� �%������� � ��

0:�(���$" ������"��%��" ���������������"�������������

;:��������������!�����

1:����������������%��" �����)��� ��%�����"����������

�������%���������

-:�������� �!��"�%�#"������� ����% ���� �����������%�$# "�����$ ��

0:���"������"�!�����"� ��$ �������������� ���� � ��

;:��� "������$���$"% �����"�� �����% ���������������

1:������������ $ %��������������

���8�

-:�� ��"� ��!�#����* � �� ��������"��% ��+

0:�������� ������"�%�� ��"�!������% � �

;:���"������"$ $�$ <�������������������������������

1:��!�� ��!������"$% $�$ <� ��!"�� ������������!��

60

taan olettaen, että kaikki ihmiset ovat samanlaisia. Oppimisen, työs-kentelyn, tuntemisen ja elämisen erilaisuudet kielletään. (Deming 1993,111, 135.) Ehkäpä tämä oli Demingillä mielessä, kun hän sovelsiPCDA-ympyräänsä kohti oppimisen ja kehittämisen kehää.

Kuvio 4. Demingin ympyrä; PDCA-kehä oppimiselle ja kehittä-miselle (Deming 1993, 135)

PDCA-laatuympyrä soveltuu hyvin koulujen laadunhallinnan työ-välineeksi. Koulun laatutyö aloitetaan suunnitelman (plan) laatimisel-la. Kouluissa laaditaan lukuvuosittaiset suunnitelmat, joiden pohjaltakouluvuosi käytännössä toteutetaan (do). Opettajat toteavat usein, että”ainahan me olemme arviointia [assessment] tehneet”. Arvioitu on,tehty hieman itsearviointia, mutta arviointi on ollut oppilaiden opin-tomenestyksen arviointia eikä kohteena ole ollut koulun toimin-ta, tavoitteiden ja toimintatapojen dokumentoitu arviointi. Koska ar-viointia tehdään kehittämistä varten (Rajanen 2000, 18), väliarviointi(check) tulee suorittaa siinä vaiheessa kouluvuotta, jolloin koulun toi-mintaan voidaan vaikuttaa. Arvioinnin pohjalta tehdään tarvittavatkorjaukset (act) ja toteuttamissuunnitelma (plan).

Demingin toinen koulupuolen laatusovellus on koulutuksen jat-kuva laatu (Continuing Quality of Education, CQE), jonka tarkoi-tuksena on edistää koulutusprosesseja. Koulutuksen jatkuva laadun-kehittäminen toteutuu a) korostamalla yksilöiden suoritusta osana pro-sesseja ja b) hyödyntämällä tilastollisia tietoja yksilöiden lopputulok-sista (Gartner 1993, 149). Demingin teorioita on kokeiltu luokka-työskentelyssä (Gartner 1993; Byrnes & Corensky 1994) ja työyhtei-söissä. Glasser (1994, 18-24) on tarkastellut työyhteisöä Deminginajatusten näkökulmasta ja päätynyt tiivistämään Demingin laadun nel-

�6��������

6��6����8�

�6��������

�8(���8�

61

jätoista askelta viideksi pääperiaatteeksi. Glasser korostaa kannustavanja luottavaisen ilmapiirin merkitystä. Toiseksi hän toteaa, että työnte-kijöiltä tulisi odottaa vain merkityksellistä toimintaa ja siten parastamahdollista työtulosta. Neljänneksi Glasser korostaa johdon asemaajatkuvan arvioinnin ja kehittämisen aikaansaajana. Lopuksi Glassertoteaa vain hyvin tehdyn työn tuovan tyydytystä tekijälleen.

Suhteellinen laatu

Suhteellisesta laadusta voidaan puhua silloin, kun samankaltaistentoimintojen tai instituutioiden laatua arvioidaan ja arvioinnin pohjal-ta toiminnot tai instituutiot asetetaan arvojärjestykseen (Kells 1992,17; Cuttance 1994, 99). Koulutusalalla yliopistojen arviointineuvostoon arvioinut eri yliopistojen suhteellista laatua nimeämällä vuosittainlaatuyksikköjä. Kun laadunvarmistamiseen liitetään henkilöstön sitout-taminen ja jatkuva kehittäminen, voidaan alkaa puhua laadunhallin-nasta (quality management, QM). Vastaavasti laadun kehittämiselläymmärretään prosessin tiettyyn osaan kohdistuvia määriteltyjä toimen-piteitä, joiden tavoitteena on parantaa tai tehostaa sen vaikuttavuuttaprosessissa (Morgan & Everett 1990, 24).

Henkilökohtainen laatu osana kokonaisuuden laatua

Deming on todennut, että ”laadukkuus kärsii, jos se pysyy samana;laadukkuutta voidaan ylläpitää vain jatkuvan kehittämisen kautta”(Glasser 1994, 17-18). Laadukkaat prosessit tuottavat tasokkaita lop-putuloksia, jotka vastaavat asiakkaiden odotuksia (Cuttance 1994, 103;Silén 1997, 13). Nykyisin laatu liitetään harvoin vain standardeihintai tuotteen kontrolliin, sillä laadun hallinnasta on tullut osa koko tuo-tantoprosessia, oman työn kunnioittamista ja oman ammattitaidonylläpitämistä (Teollisuustieto 1997, 7). Laadukkaita tuotteita voi syn-tyä vain hyvinvoivissa ja kehittyvissä organisaatioissa (Helakorpi 1997,34, 35). Työyhteisön kehittämistä korostavassa laatuajattelussa paino-piste on siirtynyt yksittäisen suoritteen arvioinnista henkilökohtaiseenkokonaisvaltaisen laadun kokemiseen ja tuottamiseen. Yksittäisen suo-rituksen merkitys kokonaisuuden laadulle on merkittävä. Henkilökoh-taisen laadun korostamisen katsotaan johtavan entistä laadukkaam-piin työprosesseihin ja parantavan lopputuotteen laatua (Helakorpi1997, 34; Lecklin 1997; 26). Väite, jonka mukaan laatu on muodos-

62

tunut organisaatioiden ja systeemien toimintojen kaiken kattavaksikokonaisvaltaiseksi yläkäsitteeksi, pitänee paikkansa (Huuskonen ym.1997, 28).

Kaksituhattaluvulle siirryttäessä laatuajattelussa lähdettiin henki-lökohtaisen laadun merkityksestä: on tärkeää voimaannuttaa (empo-werment) henkilöstö tietoiseksi oman työpanoksensa merkityksestätuotantoprosessien laadukkuudelle. Kondan (1997, 361) mukaan si-touttaminen onnistuu kahdella ehdolla: työn tavoitteet ovat selkeästiasetetut ja työntekijöille annetaan mahdollisimman suuri vapaus vali-ta keinot tavoitteiden saavuttamiseksi. Koulutusalalla voimaantumis-orientaatiosta on kokemusta esimerkiksi Yhdysvalloista, jossa on to-teutettu Accelerated School Project (ASP) -projekti, jonka tarkoituk-sena oli erityisoppilaiden/riskirajalla olevien oppilaiden kehityksennostaminen ns. normaalien oppilaiden tasolle hyödyntäen yhteistoi-minnallisia työskentelytapoja ja arviointia (Levin 1996, 50). Suoma-laiset koulut ovat voimaantumisorientoituneita: opetusta ohjaa ope-tussuunnitelman tavoitteet ja opettajilla pedagoginen vapaus näidentavoitteiden saavuttamiseksi.

Tasapainotettu mittaristo (BSC)

Laadunhallinnan ja strategisen johtamisen uusin suuntaus on tasa-painotettu tuloskortisto (Balanced Score Card, BSC) tai tasapainotet-tu mittaristo (Kaplan & Norton 1996; Lumijärvi 2000). Tuloskortistopainottaa strategian ja vision selkeyttämistä, syy-seuraus-suhteiden sel-vittämisestä, mittareiden tunnistamista ja määrittämistä. Mittarit tu-kevat päätöksentekoa ja ohjausta. (Kaplan & Norton 1996, 10-11;Voutilaisen ym. 2001, 211.) Lumijärvi (2000, 9) vastaavasti toteaa,että tuloksellisuuden mittaamisessa yhdistetään tuloslaskenta laadul-lista ja inhimillistä kehitystä kuvaaviin mittareihin. Lähtökohtana ovatorganisaation visio tulevaisuudesta ja strategiset linjaukset (kuvio 5),sillä yrityksen näkökulmasta oleellisinta on saavuttaa hyvä tulos. Tu-losta voidaan tarkastella neljästä talouden, asiakkaan, prosessien ja hen-kilöstön näkökulmasta. (emt. 200, 11-12.)

63

Kuvio 5. Kunnan tuloksellisuusarvioinnin perusnäkökulmat (Lu-mijärvi 2000, 12)

Tasapainotettua mittaristoa on sovellettu kunta-alan tuloksellisuus-arvioinneissa 1990-luvun loppupuolelta lähtien. Kunnan palvelujenarvioinnin ja kehittämisen lähtökohtana on kunnan strategia ja siihenliittyvä suunnittelu. Mittariston rakentaminen perustuu neljään ydin-kysymykseen alkaen henkilöstön aikaansaannoskyvyn tunnistamisestaedeten prosessien sujuvuuden ja taloudellisuuden sekä asiakaslaadunydinalueisiin. Lopuksi tarkastelun kohteena ovat strategian ja visionnäkökulmasta vaikuttavuuden ydinalueet. Kaikkiin ydinalueisiin liite-tään mittaaminen ja menestystekijöiden löytäminen siten, että ydin-alueiden arvioimisessa mikään osa ei yksinään hallitse arviointiproses-sia. (Lumijärvi 2000, 34.)

Edellä esitetyn laadunhallinnan näkökulmien perusteella voidaantodeta, että laadulla ymmärretään prosessien ominaisuuksia ja syste-maattista kehittämistoimintaa. Laadun vaalimiseksi ja parantamiseksion niin liike-elämässä kuin koulutuksessa laadittu lukuisia teorioita jamenetelmiä, joilla kaikilla on yhteinen päämäärä, organisaation me-nestyminen. Tässä tutkimuksessa on tarkoituksena selvittää, mitenkunnan poliittis-hallinnolliset toimijat määrittelevät koulun laadun jamiten heidän mukaansa laatua voidaan arvioida ja kehittää. Empiiri-sessä aineistossani voin hyödyntää erityisesti uusimpia laadunvarmis-tamiseen ja kehittämiseen liittyviä periaatteita, koska näitä teorioita

���"��# �#���"��� ����� "$�$�

��"#"����

��� � �%��"#"����

� ��"� %��"#"����

����������� %��"#"����

�������

���������

64

voidaan parhaiten soveltaa koulutukseen.Tarkoituksenani ei ole määritellä koulutuksen laatua historiallises-

ta näkökulmasta vaan selventää laadun käsitettä peruskoulujen 1 – 6luokkien yhteydessä. Tutkimustehtävän selventämiseksi on tärkeäm-pää luoda poikkitieteellinen kuva laadusta aikaperspektiiviin sidotunkirjallisuuskatsauksen sijaan. Arvioinnin traditiosta löytyy mm. Lauk-kaselta (1996, 1998) sekä Vuorenmaalta (2001) tutkimuksia. Laadunhistoriasta ja laatufilosofian kehittymisestä ovat tehneet laajoja tutki-muksia Suomessa mm. Lillrank (1990, 1998a), Silén (1998, 2001),Tuominen, Lillrank ja Tuurna (2000), Turtiainen (2000), Tuurala(1998), Vaso (1998), Åhlberg (1996; 1997) ja muualla muun muassaJuran (1992), Deming (1993), Kolarik (1995), Prescott (1995), Ree-ves ja Bednar (1994), Sallis (1996) ja Stammis (1996). Siksi totean,että tutkimustehtävän näkökulmasta ei tässä yhteydessä ole tarpeenpaneutua syvemmin laadun historiaan tai sen eri suuntauksiin ja pai-notuksiin. Sen sijaan tutkin seuraavaksi lähemmin suomalaisten yri-tysten työntekijöiden, julkisen sektorin teorioiden ja koulutussektorinlaadun ymmärtämistä.

3.2 Suomalaisia laatukäsityksiä 1990-luvulla

Laadun historia osoittaa, miten laatuteoriat ovat kiertäneet teolli-suustuotannosta palvelujen kautta osaksi julkisia palveluja ja siten myöskoulutusta. Ymmärtääkseni ja luodakseni kehykset koulutukseen liit-tyvälle laatuajattelulle, tarkastelen minkälaisia laatukäsityksiä suoma-laisessa yhteiskunnassa, niin yrityspuolella kuin julkisissa palveluissaon viime vuosina ollut. Yritysmaailman käsitteet voivat tuntua ensinetäisiltä, koska liike-elämässä käytetty termistö poikkeaa kasvatustie-teellisestä käsitteistöstä varsin paljon. Osa opettajista vastustaa talous-tieteellisen käsitteistön käyttämistä kouluissa (vrt. Syrjäläinen 1997),mutta tämän tutkimuksen näkökulmasta on avartavaa tarkastella laa-tua ilmiönä monitieteellisestä näkökulmasta.

3.2.1 Yrityselämän laatukäsitysten sopivuus kouluihin

Suomalaisessa liike-elämässä laadun merkitys yrityksen menestyk-selle on tunnustettu jo 1980-luvulla, ja 1990-luvulla yritysten eri osa-

65

puolten käsitykset laadusta on kartoitettu jo varsin tarkkaan. Esimer-kiksi Savolainen (1997) on tutkinut laatujohtamisideologian kehkey-tymisprosessia suomalaisissa perheyrityksissä, Tuominen, Lillrank jaTuurna (2000) ovat kartoittaneet suomalaisten yritysten laatukäsityk-siä 1990-luvun loppupuolella ja Kekäle, Repka, Mathew, Ueno, Pe-reira ja Silva (2000) suomalaisyritysten laatuasenteita sekä käytännönsovellutuksia. Tuomisen ym. (2000) mukaan laadun semiotiikkaa seli-tetään tavaran tai palvelun toteutuksen virheettömyytenä ja asiakkaankokemuksena saamastaan tavarasta, palvelusta, tiedosta tai niiden yh-distelmästä. Laadun johtaminen kohdistuu yrityksissä sekä talouteenettä johtamiseen (kuvio 6).

Kuvio 6. Laadun periaatteet (Tuominen, Lillrank & Tuurna 2000, 13)

Vulkon (2001) mukaan koulujen ja yritysten eroavuudet ovat ny-kyisin vähentyneet, kun kouluille on asetettu tehokkuus- ja laatukri-teereitä. Kouluja tarkastellaan yleensä pedagogisen ja hallinnollisenjohtamisen näkökulmasta (emt. 65, 68), eikä koulujen toimintakult-tuuriin ole kuulunut systemaattinen laatujohtaminen. Silti koulujentoimintaa voidaan tarkastella analogisena yritysten kanssa: koulujenvälinen kilpailu oppilaista on viime vuosina lisääntynyt ja vaatimuksettilivelvollisuuteen kasvaneet. Hallinnollinen (talous ja tehokkuus) joh-taminen on ollut korostuneessa asemassa. Pedagoginen johtaminen (vai-kuttavuus ja laatu), joka kohdistuu opetuksen, kouluyhteisön sekä tu-kipalveluiden kehittämiseen on ollut toissijaista.

���������������

���� ��!��"�#�#=���� � ���������=���)��� ������������=���������������� → ��������$�&����"����!%������������"�!���!$�������%������������ ��

���$%# ��&�%�'&��$%# ���(%�%(���=�$���$" ���"� �����" ���=�"�������� �����=����������� ��" ��� → !�""�"� ����� ������!�������� → ��������� ��"� �$$�$��� $$ �$��%��������$" ���"�������� ����������������

���(���&�%��$��������$ $��

�%���#����&�%���������%���� ������������������������!%�������������$�$ ���������� �!���������"���

66

Liiketaloudellisesti tarkasteltuna laatu nähdään pysyvänä ja yleise-nä käsitteenä. Tuotantotaloudessa keskeistä on tunnistaa vaihtelevatolosuhteet ja edellytykset tuotanto- ja suunnittelumenetelmien toteut-tamiseksi. (Tuominen ym. 2000, 11, 13.) Johtaminen pitää sisälläänprosessien organisaation ja toiminnan laadun. Pyrkimyksenä on löy-tää menettelyt, jotka johtavat laadukkaaseen lopputulokseen. Suoma-laisissa yrityksissä ”laadun maailmankuva”, kuten Tuominen ja muutsitä kutsuvat, ja johtamiskäytännöt muodostavat organisaation laatu-kulttuurin, joka ilmenee yhteisenä arvomaailmana, toimintatapoinaja tyyleinä. Hautamäen (1995, 16) mukaan yrityskulttuurilla tarkoite-taan ”yrityksen henkilöstön yleisesti hyväksymää uskomusjärjestelmää,jonka perustana ovat ihmisen fyysiset ja sosiaaliset tarpeet”. Hän yh-distää yrityskulttuurin henkilöstön kognitiivisiin malleihin. Kun or-ganisaation toiminnalle ei ole määriteltävissä selviä laatustandardeja,korostuu organisaation laatukulttuurin asema. Näin voi olettaa myöskouluissa tapahtuvan. Työn suorittajilla ja organisaation johtajilla onerilaiset näkemykset laadusta ja siten myös koulu- ja laatukulttuurista.

Yrityksissä asiakastyytyväisyys nousee keskeiseksi laadun ominai-suudeksi. Johtajat ja toimihenkilöt selittävät laatua työntekijöitä use-ammin asiakastyytyväisyyden kautta. Kekäle ym. (2000) ovat havain-neet, että suomalaiset yritykset suosivat asiakaskeskeisiä laatutyöväli-neitä, kuten asiakastyytyväisyysmittauksia, voimaantumisorientaatio-ta, strategisia katsauksia ja aktiivisia asiakaskontakteja. Yrityskulttuu-riin eivät juuri kuulu vertaisarvioinnit, laatukontrolli eikä yleisenä ta-pana ole palkita työntekijää hyvän laadun suorittamisesta. Palkitsemi-nen on vierasta myös julkiselle sektorille ja kouluille. Toisaalta mesta-riperinteeseen liitetty ammattiylpeys, ja oman työn laadukkuus koe-taan tuotantoprosessissa tärkeimpänä työntekijän henkilökohtaisenlaadun määritteenä. Tämä korostaa itsearvioinnin asemaa. (Kekäle ym.2000, 47; Tuominen ym. 2000, 91, 94-96.)

Glasserin (1994, 18-24) mukaan kannustava, lämmin ja luottavai-nen työilmapiiri kannustaa hyvään työskentelyyn. Työssä keskitytäänvain olennaisiin ja hyödyllisiin työtehtäviin ja työntekijöiltä odotetaanvain parasta työsuoritusta. Olennaisiksi tekijöiksi yrityksissä nousivattiedottaminen laadun tasosta, yhteistyön tehostaminen asiakkaidenkanssa ja työntekijöiden ammattitaidon kehittäminen. Johtajalla onsiten keskeinen asema henkilöstön innostajana. Vulkon (2001, 73)mukaan koulujen johtajuus on muuttunut byrokraatista asiantuntija-yhteisön vetäjäksi. Erääksi laadun parantamispyrkimykseksi voi tulki-

67

ta Perusopetuslain 3§:n velvoitteen opetuksen järjestämisestä yhteis-työssä kotien kanssa (Perusopetuslaki 628/1998). Mutta Tuomisen ym.(2000) tutkimuksessa työntekijät kokivat johtoa ja toimihenkilöitäuseammin laitehankintojen parantavan toiminnan laatua. Yritystenlaadun kehittämishankkeiden haasteeksi nousee siten johtajien taitoyhdistää yksilökeskeinen laatuajattelu organisaation yhteiseksi päämää-räksi. (emt. 91, 97, 101.)

Lopuksi esitän Tuomisen, Lillrankin ja Tuurnan (2000, 98) tutki-muksesta laadun käsityksistä muodostetun nelikentän (kuvio 7). Laa-tua lähestytään yhdistämällä siihen mitä- ja miten-kysymykset. Yri-tyksen laatu muodostuu akselilla tuotekeskeisyys-asiakaskeskeisyys.Tuotteen ulkoinen laatu muodostuu toimintaohjeiden (speksien) nou-dattamisesta ja sen sisäistä laatua voidaan muokata tuotantoprosessinaikana esimerkiksi korjaamalla tuotetta siten, että se vastaa haluttualopputulosta. Jos laatua tarkastellaan ulkoisen laadun ja asiakkaan nä-kökulmasta, muodostuu laadukkuus asiakkaan tarpeiden tyydyttämi-sestä. Sisäisessä laadussa lähtökohtana on, että asiakas saa ensimmäi-sellä kerralla sitä, mitä haluaa.

Kuvio 7. ”Mitä” (tuotenäkökulma vs. asiakasnäkökulma) ja ”mi-ten” (sisäinen laatu vs. ulkoinen laatu) -käsitysten nelikenttä (Tuo-minen, Lillrank & Tuurna 2000, 98)

Tutkimukseni empiirinen osuus rakentuu Tuomisen ym. tutkimuk-sen kaltaiselle tutkimusasetelmalle - tarkoitus on vastata samoihin ky-symyksiin laatukäsityksistä perusopetuksen yhteydessä. Tutkimuksenikohteena ovat kolme Tuomisen ym. tutkimukselle analogista ryhmää:

�&(��#�# &���%

���������������

������������

�%���(��(��#�##�()(%&"�

����(�� #�()(%&"�

���������������

�������������

�����#�# &���%

68

poliittiset päättäjät (johtajat), virkamiehet (keskusjohto) ja opettajat(työntekijät). Lähestyn tutkimusongelmieni määrittelyä tarkastelemallaseuraavaksi laadun käsitettä (”mitä”) julkisten palvelujen näkökulmastaja sitä, ”miten” se ilmenee koulutuksessa erityisesti perusopetuksessa.

3.2.2 Laadun hallinnan ymmärtäminen julkisissa pal-veluissa, esimerkkinä koulutuspalvelut

Tutkimuksessani laatua käsitellään koulutuksen ja erityisesti yleis-sivistävän koulutuksen näkökulmasta. Yhteiskunnallinen laatu sisältääopetuksen ja kasvatuksen laadun (Savolainen 1998, 6). Voidakseni se-littää laadun käsitettä tästä perspektiivistä, on tarpeen selvittää ensin,miten laadun käsitettä voidaan lähestyä muiden tieteenalojen laatu-teorioista sekä miten laatu ymmärretään julkisissa palveluissa.

Normitukseen perustuva laadun varmistaminen

Julkisten palvelujen laadukkuus on pyritty perinteisesti varmista-maan lainsäädännöllä ja valvonnan ja kontrollin avulla. Laatu on ym-märretty ominaisuutena, jota voidaan tarkastaa: onko laatua vai ei?On ymmärrettävää, että varsinkin koulutuksessa keskitetyn koulutus-politiikan aikoihin keskushallintovetoinen tarkastustoiminta vastasipolitiikkojen ja kansalaisten tarpeeseen saada tietoa järjestetyn koulu-tuksen laadusta. Koska oli tarkastettu, koulun täytyi olla laadukas.Tarkastustoiminta tuki lähinnä hallintoa - koulujen todelliseksi kehit-tämisvälineeksi siitä ei ollut.

Koulutarkastajajärjestelmä lopetettiin jo 1980-luvulla, ja nykyisinlääninhallitusten sivistysosastojen tarkastajat lähinnä toimivat apunakuntien omassa laadunvarmistustoiminnassa antamalla informaatio-ohjausta. Toisaalta laatukontrollin ja jälkikäteisarvioinnin muotoja onkoulutusalalla edelleen olemassa. Esimerkiksi hallinto-oikeudet ja lää-nihallitukset käsittelevät kouluja koskevat kantelut ja valitukset. Joskanteluita ja valituksia katsotaan toisesta näkökulmasta, huomataanniiden olevan hallinnon, hallintomenettelyn ja päätösten sisällön jalaillisuuden laadun kontrollointia. Laadun varmistamisen valitus- jakantelumenettelyn kautta on tavalliselle kansalaiselle liian järeä keinoohjata kunnallista koulutuspolitiikkaa. Voisiko kunnan tarkastuslau-takunnalle ajatella siirrettäväksi joitakin kouluja koskevia valitusasioi-

69

ta nykyisten valitusviranomaisten sijaan?Normiohjaukseen perustuva julkisten palvelujen laadukkuus muo-

dostuu kansalaisten oikeuksista ja velvollisuuksista samoin kuin julkis-ten yhteisöjen velvollisuuksista suhteessa kansalaiseen. Normituksenkautta pyritään siten takaamaan ennalta määrätyn tasoinen laatu kansa-laisille (Biaudet & Virtanen 1991, 12; Cuttance 1994, 100, 102) ja vas-taamaan esimerkiksi oppivelvollisuusikäisten lasten sivistyksellisiin tar-peisiin. Laatua pyritään hallitsemaan eri tavoin, esimerkiksi asettamallanormeja palveluille ja arvioimalla peruspalvelujen toteutumista, saavut-tamista jne. Erityislainsäädäntöön, kuten perusopetuslakiin (638/1998),on kirjattu laadullisia, asiakaslähtöisiä tavoitteita ja oikeuksia. Yksittäisi-nä esimerkkeinä perusopetuslain mukaan oppilaalla on oikeus saadaedellytystensä mukaista opetusta tai oppilaalla on oikeus tuki- ja erityis-opetukseen. Ilman näitä ennakoivia toimenpiteitä voisi monen nuorenperusopetuksen oppimäärä jäädä suorittamatta.

Laadunvarmistamisessa virheiden ja huonon laadun estäminen onkeskeisessä osassa. Koulutuksen laadukkuutta ei voida standardein taikontrollin avulla varmistaa, koska opetus- ja oppimisprosesseissa mo-lemmat osapuolet ovat inhimillisiä toimijoita ja sinällään arvaamatto-mia. Perinteiset laadunvarmistamisen menetelmät yksittäisinä toimin-toina eivät välttämättä riitä yksilöiden näkökulmasta. Koulutuksen laa-dun tulisikin perustua kokonaisvaltaiseen laadunhallintaan (esim.TQM) ja systemaattiseen tasapainotettuun tuloksellisuusarviointiin(esim. BSC), jossa on huomioitu koulujen erityispiirteet.

Kokonaisvaltaisen laadunhallinnan tarkoituksena on tehostaa ta-loudellisesti ja toiminnallisesti tuotantoprosesseja. Tasokkaat prosessittuottavat taloudellisesti tasokkaita lopputuotteita, koska prosessien si-sällä on vähemmän hävikkiä valmistus- tai palveluprosessiin liittyvänsitoutumisen takia (Cuttance 1994, 103). Koulutus kohtasi taloudel-linen rationalismin 1990-luvulla (Yarrow & Millwater 1994, 258), jaSuomessa se näkyi esimerkiksi siten, että kuntien taloudellisen ahdin-gon vuoksi opettajia lomautettiin muiden kuntatyöntekijöiden tavoin.Samanaikaisesti puhuttiin julkisten palvelujen laatustrategioista. Mi-ten kuntien sanat ja teot laadunhallinnasta muka kohtasivat toisensa?Opettajia ei pyritty sitouttamaan entistä enemmän opetus-oppimis -prosesseihin. Erityisesti koulutuksessa olisi odottanut, että vaihtoeh-toisia toimintatapoja olisi kehitetty vastapainoksi kouluihin kohdiste-tuille supistustoimille.

On vaikea sanoa, kumpi 1990-luvulla vaikutti enemmän koulujen

70

arvioinnin uuteen tulemiseen, päätöksenteon hajauttaminen vai laa-tuajattelun omaksuminen julkishallinnossa. Hajautetussa koulutuksenpäätöksentekojärjestelmässä ja profiloituneiden koulujen maailmassakoulujen väliset opetussuunnitelmalliset eroavuudet voivat muodos-tua suuriksi, ja yleiset, yhteisiksi koetut arvot katoavat (Linnakylä 1998,176). Liike-elämän ja palvelualueen laatujohtaminen oli muovautu-nut 2000-luvulle siirryttäessä koulutuksessa arviointijohtamiseksi. Toi-saalla julkisia palveluja vapautettiin markkinavoimien kilpailulle, ja joh-tamiskulttuuriin pyrittiin omaksumaan yksityissektorin toimintamal-leja (Seppänen 1999, 32; Doig & Wilson 1998, 269, 271). Asiakas-lähtöisyys, sitoutuneisuus, tehokkuus, arviointi ja vaatimus jatkuvastakehittämisestä olivat uudenlaisia vastauksia yhteiskunnan poliittis-hal-linnollisen organisaation tehottomuuden ongelmiin. Erityisesti Val-tiovarainministeriö ja Suomen Kuntaliitto (1998) toimivat promoot-toreina kuntien tietoisessa laatutyöskentelyssä laatiessaan “Julkistenpalveluiden laatustrategian” (kuvio 8).

Kuvio 8. Julkisten palveluiden laatustrategia (Valtiovarainminis-teriö & Suomen Kuntaliitto 1998, 6)

���������������=���������"�����=����.///=�������� ������" ��=�����������

����#" ����"���� � �>,������!����?>

=����� �������=���!�� �#=����������

��� "����������������

��!��

����������� � �>,�������!����?>

=�� ��""�����������=�� ��""�����������=������������� �����=�������" ��&�"�������

=�����=�������=����������� ������ �� ��=������

���"������������� ��""���

���������

,99 99

71

Kuviossa 8 esitetty julkisten palvelujen järjestämistä koskeva pää-töksentekoprosessi on sovellettavissa kuntien kuvaamiseen. Valtuustoedustaa kunnan poliittista tahtoa ja päättää esimerkiksi kunnan kou-lutuspoliittisista tavoitteista. Valtuusto ohjaa koulutuslautakuntaa päät-tämään tuotantoprosesseista eli koulutuksen järjestämisestä. Asiakkaat,esimerkiksi oppilaiden huoltajat, saavat tietoa kuntansa kouluista janiiden laadukkuudesta mm. paikallislehdistön kautta. Vanhemmathyödyntävät koulujen laatimia palvelusitoumuksia tai mediasta saa-maansa tietoa päättäessään lapsensa koulupaikasta. Kun kunnan toi-minnassa kaikki ei tapahdu kuntalaisen mielestä laillisesti tai oikein,antavat he ensin palautetta opettajalle ja kouluun, koulutuslautakun-nalle tai tekevät ääritapauksessa valituksia valtuustolle tai ylemmilleviranomaisille. Havaintojeni mukaan valitukset ja kantelut perustuvatusein kuntalaisten ja koulutuksen järjestäjän erilaisiin näkemyksiinkoulujen laadusta. Tutkimuksessani keskeisessä asemassa on päätök-sentekoprosessin (mitä tehdään?) vaikutus tuotantoprosessiin (mitentehdään?). Näitä vaikutuksia voidaan selvittää arvioinnin avulla.

Julkishallinnossa laadunhallintaan liitetään yleisesti muutama pe-rusajatus. Ensimmäiseksi organisaatiolla on oltava selkeä visio, toiminta-ajatus ja käsitys strategiasta, miten tuottaa haluamaansa palvelua. Toi-seksi suorituskyvyn ylläpitämisessä hyödynnetään arvioinnin avullasaatua tietoa. Lopuksi laadunhallintaan liittyy nykyisten prosessienkehittäminen entistä paremmiksi ja siten laadun tason nostaminen.(Cuttance 1994, 103.) Kyseisiä elementtejä kuvataan organisaationlaatukäsikirjassa. Laatukäsikirjassa määritellään myös haluttu loppu-tulos, sen laatu, arvioinnin ohjeet ja mahdollisia kehittämistoimenpi-teitä (Vainio 1995, 201-202).

Julkisissa palveluissa 1990-luvulla ryhdyttiin laatimaan laatukäsi-kirjojen kaltaisia asiakirjoja kuten palvelusitoumuksia. Koulutuspal-veluissa laatukäsikirjoja vierastetaan, vaikka laatukäsikirjan kaltaisetdokumentit, kuten opetussuunnitelmat, ovat toisaalta koulutuksessaarkipäivää. Koulukohtaiset opetussuunnitelmat voivat toimia koulunlaatukäsikirjana edellyttäen, että ne sisältävät koulun toiminta-ajatuk-sen, vision, opetuksen tavoitteet, opetussuunnitelmallisen toiminta-ohjelman (strategian) ja oppilaiden arvosteluohjeet ja koulun arvioin-tisuunnitelman. Jälleen kerran on havaittavissa taloustieteiden ja kas-vatustieteiden termistössä sisällöllistä yhteyttä. Koulutuksessa on itseasiassa useita valmiita välineitä laadunhallintaa varten - termit ovatvain toiset kuin taloustieteissä, jonka johtamisteorioiksi laadunhallin-

72

ta mielletään. Koulutuksen keskusjohtoisesti hallinnoitu laatukontrol-liperinne (koulutarkastajajärjestelmä ja sen lakkauttaminen) on tuo-nut koulutuspalvelut eri kautta samaan liike-elämän kanssa. Linkkikäsitteiden yhtäläisyyden ymmärtämisen väliltä vain on puuttunut.

Organisaation laatufilosofia on yksilöllinen perustuen juuri senorganisaation asiakkaiden odotuksiin ja antamaan palautteeseen, ase-tettuihin tavoitteisiin ja toimintakulttuuriin (Lumijärvi 1988, 42; Jär-velin ym. 1992, 10, 32, 41-44, 94). Työvälineet, tavoitteiden saavutta-minen ja edistyminen tulisivat olla jatkuvan arvioinnin kohteena, jaepäkohtien ilmetessä prosessia tulisi pyrkiä kehittämään kohti halut-tuja lopputuloksia. Yhteiskunnassa suoritetaan harvoin makrotasonarviointia palveluiden tavoitteiden saavuttamisesta. Toisaalta sisäasia-ministeriön alainen peruspalvelujen arviointi on viime vuosina saanutenemmän julkista huomiota ja kasvattanut merkitystään. Oleellinenmuutos julkisten palveluiden arviointiin tuli vuoden 1995 kuntalais-sa, jolloin valtio siirsi itsehallintovaltaa kunnille. Itsehallinnon myötäkuntien vastuu palvelujen laadusta lisääntyi merkittävästi.

3.3 Katsaus koulutuksen laatua käsiteleviin tutkimuksiin

Katsauksessa koulutuksen laatua käsittelevään kirjallisuuteen voidaannähdä laatututkimuksen tulleen koulutukseen yliopistojen ja korkea-koulujen (Astin 1982; Reynolds 1985; Reid, Hopkins & Holly 1987;Salisbury 1992, 1993; McGaw, Piper, Banks & Evans 1992; Bradley1993; Harvey & Green 1993; Cuttance 1994; Sommerville 1996) sekäaikuiskoulutuksen (Vaso 1998) kautta. Koulupuolella Effective School(Hämäläinen 1988; Rymhs, Allston & Schulz 1993; Creemers & Schee-rens 1994; Annala 1998) -tutkimukset voidaan nähdä pyrkimyksenämääritellä laadukas koulu. Toisaalta kasvatustieteen hallinto-organisato-riset tutkimukset muodostavat omia koulukuntiaan koulutuksen laa-dun selittämisessä: Effective School-teoriat, koulujen kehittämistutki-mukset, koulutusindikaattorien raportoinnit, amerikkalaiset excellentschool -tutkimukset, oppimistulostutkimukset jne. Voidaanko koulu-jen laatua, hyvyyttä, menestystä tai paremmuutta selittää ilman, ettäkoulutuksen yhteydessä laatu ilmiönä ensin määritellään?

Pohdinnat koulutuksen ja koulujen laadusta ovat maailmanlaajui-sia. Sen osoittaa kansainvälisten organisaatioiden, kuten OECD:n,kiinnostus aiheeseen (1989, 133). Suomessa koulutuksen laatukeskus-

73

telu avautui 1990-luvun alussa vallinneen taloudellisen laman myötä.Tällöin julkisille palveluille asetettiin vaatimuksia kustannustehokkuu-desta ja samanaikaisesti koulutukselta odotettiin entistä parempia tu-loksia ja laajempia yhteiskunnallisia vaikutuksia. Myös useimmat muut-kin OECD-maat ilmaisivat huolestuneisuutensa kansallisten koulu-tusjärjestelmiensä laadukkuudesta. OECD:n kanta laadun määritte-lyyn on sittemmin muuttunut, ja sen seurauksena 1990-luvulla aloi-tettiin INES-projekti. Hankkeen tavoitteena oli saavuttaa aikaisem-paa rajatumpi määritelmä koulutuksen laadulle esimerkiksi laatimallakoulutukselle tunnuslukuja eli indikaattoreita. (Scheerens 1995, 19.)Annala (1998) on Suomessa yhdistänyt indikaattoreiden käytön kou-lujen tehokkuustutkimuksiin (Effective School Movement) sekä kou-lujen kehittämiseen (vrt. emt. 1998, 56-57, 76).

Laatujohtaminen on siis peräisin yritysmaailmasta, ja sillä tarkoite-taan yrityksen kokonaisjohtamista, johon kuuluvat käytännön mene-telmät ja tekniikat, joiden avulla yrityksen toimintaa ohjataan ja val-votaan. Tämän kaltainen johtamisen näkökulma toimii teollisuudes-sa, mutta koulutuksessa inhimillisten prosessien ominaisluonteen ta-kia ei voida käyttää samoja menetelmiä kuin teollisuudessa. (Segers &Dachy 1996, 119.) Joitakin laatujohtamiseen liittyviä teorioita on so-vellettu koulutukseen, ja yksi suosituimmista teorioista on ollut koko-naisvaltainen laadunhallinta (TQM). Erityisesti Yhdysvalloissa ja Aust-raliassa (Lookwood 1992; Bradley 1993; Martin 1993; Mc Gormick1993; Morgan & Murgatroyd 1993; Murgatroyd & Morgan 1993:Greenwood & Gaunt 1994; Sallis 1996) TQM:a on kokeiltu sikäläi-sen perusopetuksen yhteydessä.

Suomessa kokonaisvaltaista laadunhallintaa ei ole siirretty yhtä in-nokkaasti kouluihin kuin liike-elämään. Åhlbergin (1997) näkökulmaon ollut laadun jatkuvassa parantamisessa ja kestävän kehityksen peri-aatteiden siirtämisessä koulutukseen. Annala (1998) on ollut mukanaOulun kaupungin koulutuspalveluiden kehittämisprojektissa ja tutki-nut koulujen tuloksellisuuden arvioimista indikaattoreiden avulla. Vii-me vuosina suomalaisissa kouluissa on sovellettu oppivien organisaati-oiden teorioita (esim. Nikkanen 1998; Willman 2001).

Suomen laatupalkinnon sovellus kouluihin

Etelä-Suomen maaherra on osaltaan pyrkinyt edistämään koulujenja oppilaitosten laadunhallintaa myöntämällä vuosittain Maaherran

74

laatupalkintoja. Oppilaitoksen laadun kehittämisen keinot ovat kun-kin oppilaitoksen itsensä valittavissa. (Maaherran laatupalkintoraati2000). Koska Suomen laatupalkintokriteeristön sovellutuksia on käy-tetty laajalti ammatillisessa koulutuksessa ja aikuiskoulutuksessa (Vaso1998), on tarpeen tarkastella koulupuolen sovellusta Oppi & Laatu –hanketta tässä yhteydessä lyhyesti (vrt. Syrjäläinen 1997; Efektia 1998).

Laatupalkinnon mukaan koulutusprosessi jaetaan neljään osaan:menettelyyn, soveltamiseen, tuloksiin ja parantamiseen. Periaatteessaarviointi perustuu samoihin lähtökohtiin kuin Demingin ympyrä.Suunnittelua (menettely) seuraa toiminta (soveltaminen), jota arvioi-daan (tulokset). Tulokset toimivat toiminnan kehittämisen perusteena(parantaminen). Organisaation toimintaa ohjaavat keskeiset liike-ide-at ja kilpailuasetelma

Syrjäläinen (1997) on tutkinut Oppi & Laatu -hankkeen toimi-vuutta kahdessatoista helsinkiläisessä koulussa, joille 1990-luvun puo-lessa välissä laatu ja laadun arvioiminen olivat varsin outoja. Laatukä-sikirjojen ja koulujen opetussuunnitelmien välillä ei nähty yhteyttä.Sen sijaan mittaaminen ja vertailu yhdistettiin rahoitukseen siten, ettätavoitteiden ja saavutettujen tulosten välille suhteessa rahoitukseenmuodostuu korrelaatio. Samoin laadun arvioimisen ja oppilaiden op-pimistulosten arvostelun välillä oli korrelaatio, joka näkyi koulujenyleisen tuloksellisuuden mittaamisessa. Syrjäläisen mukaan laatujoh-taminen koettiin uhkaavana, sillä se yhdistettiin liike-elämän arvoihinkuten kilpailemiseen ja ulkopuoliseen arviointiin. Oppi & Laatu -hankeoli alussa pettymys kouluille, sillä sen filosofian ei katsottu kohtaavankoulujen tarpeita eikä sen katsottu tukevan koulujen itsearviointipro-sesseja tai kehittämishankkeita. Syyksi nähtiin laatufilosofioiden vie-raat perinteet taloustieteissä. Erityisesti liike-elämän arvot, terminolo-gia ja toimintatavat koettiin kouluissa vieraiksi. Koulut korostivat roo-liaan koulutusinstituutioina, joiden lopputuloksia ei voida suoraanmitata. (Syrjäläinen 1997, 108-109.)

Syrjäläisen (1997) mukaan laatujohtamista tuli edelleen kehittääsopiakseen paremmin kouluihin. Opettajat tarvitsevat apua arvioin-nin kehittämiseen sen sijaan, että heille yritetään siirtää liike-elämästäarviointi-ideologiaa, jonka ajatusmaailma on vieras. Koulutuksen ”ar-viointieksperteissä” on mukana henkilöitä, joilla ei ole käsitystä nykyi-sistä kouluista, opetuksesta tai koulutuksen tavoitteista. Ei siis ihme,että edellä esitetty kaavio Oppi & Laatu -hankkeen ohjeista ei ole miel-lyttänyt kouluja. Mihin perustuu ajatus, että koulujen tulisi kilpailla

75

keskenään? Eikö kouluilla ole ennen kaikkea keskeisiä toimintaperi-aatteita ja tavoitteita eikä liikeideoita? Yhteiskunnan rahoittamiakoulutuspalveluja ei voida myydä, joten liikeideasta puhuminen tässäyhteydessä todellakin vain sekoittaa opettajia.

Koulutuksen laadun käsitteen ymmärtäminen

Laadukkaan koulun ja koulutuksen laadun määritelmät vaihtelevatkulttuurin, aikakauden ja määrittelijän aseman mukaan. Koulutuksenlaatu on yhteydessä oppilaan saavuttamiin tietoihin ja taitoihin sekä ky-kyihin hyödyntää niitä myöhemmin elämässään. Kasvatustieteellisessätutkimuksessa laatu ymmärretään väljästi. Laatu voi olla positiivinen jaturvallinen oppimisympäristö tai kustannustehokkaasti toimiva oppi-laitos. Laadukkaan koulun ymmärretään tuottavan hyviä oppimistulok-sia. Taloustieteilijät (Schultz 1961; Psacharopoulos 1988) tutkivat kou-lutuksen laatua inhimillisen pääomateorian näkökulmasta ja arvioivatkoulutuksen laadukkuutta koulutuksesta seuraavan hyödyn kautta. Yksiyleisimpiä käsityksiä on nähdä koulutuksen vaikutukset eli vaikuttavuuslaadukkuuden synonyymina (Scheerens 1993, 19).

Laadun ollessa osa asiayhteyttä tai ilmiötä huomataan, että laatumuodostuu rakenteen ja sisällön keskinäissuhteesta. Tästä seuraa toi-minta, jonka laatua määritetään. Volanen (1990, 91) tarkastelee laatuasuhteessa koulutuksen rakenteeseen ja liittää koulutuksen rakenteen jasisällön välisen suhteen päätöksentekoon. Volanen toteaa, että molem-mat ovat politiikanteon läpäisemiä. Rakenteesta päätetään koulutus-järjestelmän ylimmissä poliittisissa päätöksentekoelimissä, kuten edus-kunnassa. Koulutuksen sisällön laadusta päätetään Opetushallitukses-sa ja paikallisista tavoitteista päättävät kunnalliset päättäjät.

Kun laatu ymmärretään kuvailevana terminä, se liitetään ominai-suuteen, luonteenpiirteeseen tai perusolemuksen kuvailuun. Kouluunliittyvillä asioilla eli oppilailla, opettajilla, koululla ja koulutusjärjestel-mällä on paljon ominaisuuksia, joita voidaan kuvailla. Yksinkertaisim-millaan koulutuksen laadun katsotaan muodostuvan niistä ominaisuuk-sista, joita koulutukselta halutaan (Valtionvarainministeriö & SuomenKuntaliitto 1994). Vastaavasti normatiivisena terminä laadun katso-taan tulkitsevan poliittista tahtoa. Kolmannen tulkinnan mukaan laa-dun (quality) katsotaan olevan määrän (quantity) vastakohta (OECD1989, 28). Laadun kuvailevalle näkökulmalle ei voida antaa normatii-vista tulkintaa. Koulutuksen yhteydessä laatua voidaan käsitellä nor-

76

matiivisena (ohjeellisena) tai kuvailevana. OECD (1989, 28) nimeäälaadun käsitteelle neljä eri näkökulmaa:

Ominaisuus tai osa olemuksesta ⇒ KuvailevaErinomaisuuden arvo tai arvoisuus ⇒ NormatiivinenHyve tai erinomaisuus ⇒ NormatiivinenLaadullinen ominaisuus tai arviointi ⇒ Kuvaileva tai normatiivinen

Koulutuksen laatuun liitetään osittain samoja ominaisuuksia kuintuotanto- ja palveluyrityksien laadukkuuteen. Teollisuudessa ja liike-elä-mässä (Lecklin 1997, 24-25; Lillrank 1990, 41-48; Silén 1997, 13; Tur-tiainen 2000, 37) laatu muodostuu seuraavista ominaisuuksista:

· valmistuskeskeinen tai tuotannon laatu· tuotteen laatu· kustannuskeskeinen laatu· kilpailukykyisyys· asiakastyytyväisyyteen perustuva laatu· yhteiskunnallinen tai ympäristön laatu.

Edellä mainituista laadun ominaisuuksista jokaisella on vahvuu-tensa ja heikkoutensa. Valmistuskeskeinen tai tuotannon laatu koros-taa valmiiden tuotteiden yhdenmukaisuutta, ja standardien tai normi-en toteutumista valvotaan laatukontrollin kautta. Koulutusalalla tä-mänkaltainen ajattelu ei ole vierasta: keskitetyn koulutusjärjestelmänaikoihin koulutuksen laatu pyrittiin takaamaan juuri koulutarkastaji-en kontrollin kautta. Kun oppimistulosten katsotaan olevan koulu-tuksen tuote, voidaan ajatella, että oppilaan edistymistä valvotaan seu-lomalla kokeista oikeat ja väärät vastaukset (Morgan & Everett 1990),oppilaan oppimista arvostellaan. Jos koulutuksen tuotteeksi katsotaanoppimaan oppimisen taidot, kontrollointi monimutkaistuu. Tällöinon parempi käyttää laadukkuutta varmistavia eikä kontrolloivia toi-menpiteitä.

Kun koulutuksen laatua tarkastellaan valmistuskeskeisen laadunnäkökulmasta, koulutuksen tuote on ensin määriteltävä. Koulutuksenlaatukeskustelun alkuaikoina tuotteeksi ymmärrettiin koearvosanat,oppimistulokset ja oppimisen kohteena oleva tieto. Arvosanat, joitaoppilaat ja opiskelijat saavat esimerkiksi kokeiden perusteella, perus-tuvat usein opettajan subjektiiviseen näkemykseen. Arvosanat ovatväline, jonka avulla oppilaan oppimisen taso selitetään. Tekeekö oppi-

77

las arvosanoilla mitään, jos hän ei pysty soveltamaan oppimaansa elä-määnsä tai parantamaan elämänlaatuaan? (Deming 1993, 52). Arvo-sanoja annetaan usein aikuisten maailmaa varten ja erityisesti aikuis-ten tekemää vertailua varten, jotta oppilaiden oppimisesta saataisiinmitattua suhteellista laatua. Tällöin arvosanat muodostuvat kilpailu-kykyisyyden ominaisuuksiksi ja varsinainen koulutuksen laadun kri-teeri, oppiminen, unohdetaan. Lapsi tarvitsee tulevaisuudessaan tieto-ja ja taitoja, kuten lukeminen, kirjoittaminen ja laskeminen. Tietojenja taitojen oppiminen ja opitun soveltaminen muodostavat koulutuk-sen tuotteen (Abbott 1997, 109). Jos tuotteen laadulla tarkoitetaantuotteen suorituskykyä, niin oppilaan soveltamiskyky muodostuu kou-lutuksen laaduksi.

Jos tuotteella tarkoitetaan opetusprosesseja seuraavaa oppimista,tuotteen käyttäjä, asiakas, on oppilas. Tuotekeskeinen laatu ymmär-rettynä tuotteen suorituskyvyksi (Turtiainen 2000, 37) voidaan nähdäkeskeiseksi koulutuksen järjestäjän näkökulmasta. Erityisesti nykyisenperusopetuslain voidaan katsoa edellyttävän yksilöllisiin tarpeisiin vas-taavien oppimisprosessien luomista (Perusopetuslaki 628/1998). Pe-rusopetusta voidaan myös tuotteistaa toisistaan eroaviksi opetuspalve-luiksi, esimerkkinä tästä erityisoppilaan oikeus henkilökohtaiseen opin-tosuunnitelmaan.

Turtiainen (2000, 40) kritisoi aikaisemmin esitettyjä laadun omi-naisuuksien luokitteluja suppeiksi. Laatu on semiteoreettinen ominai-suus, joka saa merkityksen vasta toisen ilmiön tai teorian yhteydessä.Turtiainen korostaa, että laadun verifioinnissa on käytetty erityisestiliikkeenjohdon teorioita. Tutkimukseni peruslähtökohdan mukaankoulujen laadun kehittämisen edellytyksenä on, että se ilmiönä määri-tellään, ja siten kasvatustieteelliseen keskusteluun tulee laatuun liitty-viä uusia terminologisia ulottuvuuksia. Turtiainen lisää julkisten pal-velujen laadun ominaisuuksiin vallan ja yhteiskunnallisuuden. Turti-aisen mukaan ”laatu itsessään ei ole mitään, vaan johonkin liittyneenälaadusta voidaan ilmasta jotakin” (emt. 39). Julkishallinnolle ja -palve-luille on ominaista vallankäyttö, johon liittyy yhteiskunnallisia vaiku-tuksia. Koulutuksen vaikutukset yksilöissä näkyvät usein vuosien ku-luttua koulutuksen päätyttyä. Yhdyn Turtiaisen näkemykseen käsit-teistön puutteellisuudesta ja nostan koulutuksen keskeisimmäksi laa-tuominaisuudeksi yhteiskunnallisen laadun. Yhteiskunnallista laatuaon se, miten koulutettu henkilö pystyy siirtämään oppimaansa tietoakäytäntöön ja - konstruktivismin hengessä - soveltamaan sitä edelleen.

78

Näin ollen koulutuksen yhteydessä yksilön ja yhteiskunnan toimin-nan tulokset ja vaikutukset menevät ristikkäin.

Yliopistojen näkemyksiä laadusta

Korkeakoulutuksen yhteydessä laadunhallintaan liittyviä kysymyksiäon tarkasteltu taloustieteellisestä näkökulmasta jo parisen vuosikym-mentä (Astin 1982). Suomessa korkeakoulujen laatututkimuksia teh-tiin 1990-luvulla, jolloin myös perustettiin opetusministeriön alaisuu-teen korkeakoulujen arviointineuvosto johtamaan arviointityötä. Laa-tu on nähty tuloksellisuuden mittarina, ja siksi tärkeänä kehittämis-alueena, koska yliopistojen ja korkeakoulujen rahoitus tulee eneneväs-ti tulosarvioinnin kautta (esim. Åhlberg 1994; Sohlo 2000; Kekäle &Lehikoinen 2000, 7).

Koulutusprosessin osapuolten laatukäsityksiä on tutkittu varsinvähän. Näitä tutkimuksia löytyy lähinnä aikuiskoulutuksesta tai yli-opistoista, esimerkiksi Hakkaraisen (1995) raportti yliopistopedago-giikan laadusta, Vason (1998) väitöskirja ammatillisten aikuiskoulu-tuskeskusten laadun määrittelystä sekä kehittämisestä, Sohlon (2000)yliopistojen rehtorien neuvostolle tekemä tutkimus yliopistojen reh-torien käsityksistä yliopistojen laadusta tai Kekäleen ja Lehikoisen(2000) tutkimus eri tieteenalakulttuureista.

Sohlon tutkimuksessa keskeiset tutkimusongelmat muodostuivatlaadun ymmärtämisestä, varmistamisesta, kehittämisestä, mittareistaja johtamisesta. Yliopistojen rehtorit eivät jakaneet yhtenäistä näke-mystä yliopistojen laadun muodostumisesta vaikka Sohlon tutkimuk-sessa keskeisellä sijalla olivat yliopistojen ydinprosessit eli tutkimustoi-minta, opetus ja yliopistojen yhteiskunnallinen palvelutoiminta. Yk-sittäisissä vastauksissa laatu ymmärrettiin laatuteorioista tutuilla mää-ritelmillä, kuten ”asetettujen tavoitteiden täyttämisellä” tai ”jokainenyliopistolainen tekee työnsä ja tehtävänsä parhaalla mahdollisella ta-valla”. Sohlon mukaan yliopistoille on vaikeaa - ellei mahdotonta -määritellä yleislaatua. Yliopistojen rehtoreiden mukaan laatu muodos-tuu yliopiston eri osien laadukkuudesta. Yleislaadukkuutta kuvastaatiedeyhteisön imago tai sijoittuminen ranking-listoilla. (Sohlo 2000,141.) Kekäle ja Lehikoinen (2000, 11-12) toteavat yliopistojen laadunarvioinnin vaikuttaneen huippuyksikköpolitiikan ja palkitsemisjärjes-telmien muodostamiseen, mikä osaltaan saattaa vääristää yliopistojentieteenalojen perustehtävien toteutumista ja kehittämistä.

79

3.4 Oppilas vai raha? Koulun laadun määrittele-misen ydinongelma

Laadunhallinnan omaksuminen vaatii organisaatiolta ajattelun,koulutuksen ja kehittämistapojen muuttamista. Laadun kontrolloin-nista siirryttiin laadunvarmistamisen kautta kokonaisvaltaiseen laadun-hallintaan, jossa koko organisaatio ja sen toiminta ja toiminnallinenympäristö ovat systemaattisen kehittämisen kohteita. Tasapainotetus-sa mittaristossa on yhdistetty talousjohtaminen inhimillisten suoritus-kykyjen hallintaan. Henkilöstön osaaminen on tulosten saavuttami-sessa keskeisessä asemassa. (Lumijärvi 2000, 9.) Virheiden etsimisensijaan asiakkaan tyytyväisyys, organisaation ongelmanratkaisutaidot sekävirheistä oppiminen ovat nousseet keskeisiksi (Sarala & Sarala 1994.)Puhutaan oppivasta oppilaitoksesta (Annala 1998).

Koulutuksen laadun keskeisin ero tuotteiden ja muiden palvelui-den laatuun verrattuna on koulutuksen vaikutusten, vaikuttavuudenja poikkeuksellisuuden korostaminen. Esimerkiksi Salmion (1993),Harveyn ja Greenin (1993) sekä Sohlon (2000) mukaan koulutus onlaadukasta, kun se on vaikuttavaa eli sen avulla saavutetaan ne tavoit-teet, jotka sille on asetettu. Perusopetuksessa tämä tarkoittaa, että op-pilaat ovat oppineet ne tiedot, taidot ja asenteet, joihin opetuksellapyritään. Koulutuksen laadun yksi ominaisuus muodostuu koulutuk-sen siirrettävyydestä miten hyvin koulutuksessa opittuja tietoja ja tai-toja voidaan siirtää käytäntöön. Tavaratuotannossa positiivinenkinpoikkeavuus muodostaa laatu-uhan, mutta koulutuksessa poikkeavuusvoi merkitä positiivista piirrettä, joka edesauttaa koulutuksellisten ta-voitteiden tai huipputulosten saavuttamista. Laadukkuus muodostuukoulun paremmuudesta verrattuna muihin samankaltaisiin koulutus-palveluihin. Korkea-asteen koulutuksen laadukkuuden ominaisuuk-siksi voidaan lisäksi nimetä tehokkuus, koulutustarpeen tyydyttämi-nen, kustannustehokkuus ja yksilöiden motivoituminen lisäopintoi-hin. (Harvey & Green 1993; Salmio 1993, 44.)

Perusopetuksen laatuun ei voida liittää kaikkia samanlaisia määrei-tä kuin korkeakoulussa. Yliopistojen arviointi perustuu usein suhteel-lisen laadun arvioimiseen ja vertailutiedon etsimiseen (Sohlo 2000,141). Peruskoulun tarkoituksena on ”edistää... tasa-arvoisuutta yhteis-kunnassa... sekä turvata riittävä yhdenvertaisuus koulutuksessa kokomaan alueella” (Perusopetuslaki 628/1998). Perusopetuslain tiukkatulkinta ei suosi positiivista poikkeavuutta saati oppilaitosten välistä

80

kilpailua tai vertailua ns. eliittioppilaitosten löytämiseksi. Samoin pe-rusopetuksen asema suhteessa yhteiskuntaan on toisenlainen kuin kor-keakoulujen ja yliopistojen. Perusopetuksen tehtävänä on antaa lapsil-le yleisiä valmiuksia elämää ja jatko-opintoja varten. Korkea-asteenoppilaitoksien tehtävänä on tuottaa työvoimaa tuleville työnantajille.Spesifeillä opintolinjoilla, kuten luokanopettajankoulutusohjelmalla,on varmoja asiakkaita tulevissa työnantajissa kunnan koulutoimissa.Perusopetuksen koulutusaika pyritään pitämään jokaisen yksilön osal-ta vakiona, eikä se siten voi muodostua koulun laadun mittariksi ku-ten yliopistoissa (Salmio 1993, 44).

Tuotekeskeinen laatu, ymmärrettynä tuotteen suorituskykynä, pe-rustuu suunnitteluun (Lillrank 1998a, 33). Peruskoulun yhteiskun-nallisen tehtävän toteuttamiseksi Opetushallitus laatii perusopetuksenvaltakunnalliset opetussuunnitelman perusteet. Perusopetuksen tavoit-teiden toteutuessa voidaan perusopetuksen todeta olevan laadukas.Koulutuksen arvioinnin tavoitteena on muuttaa koulutuksen laaduntaso konkreettisiksi ominaisuuksiksi, joihin positiivisesti vaikuttamal-la parannetaan koulutuksen laatua. Tutkimustehtävääni liittyvä kysy-mys on oletetun laadun ja rahoituksen välinen suhde. Tulisiko laaduk-kaita kouluja palkita vai heikoimpia kouluja tukea laadun parantami-seksi? Missä on koulujen suorituskyvyn ja kustannustehokkuuden raja?

Yleisesti hyväksytyt laatumääritteet ovat olleet varsin harvinaisiayleissivistävässä koulussa. Laatukeskustelu alkoi kouluissa julkisen hal-linnon tulosajattelun seurauksena. Terminologia jäi taloustiede- ja tek-nologiapainotteiseksi. Uusitalon (1994) mukaan laatukoulunimikkei-tä ei tulisi ottaa käyttöön, mutta laadukkaita kouluja ja niiden arvioi-mista hän ei pidä vääränä. Koulussa laatu, joka näkyy koulusaavutuk-sina, on helpoimmin tunnistettavissa ja siten yleisimmin arvioinninkohteena. Koulussa oppilaat kokevat laadun eri tavoin, ja joillekinoppilaille koulun laadukkuus muodostuu opettajan läheisyydestä jaluokan turvallisesta ilmapiiristä. Tällaista laatua on vaikea mitata, muttasen tulokset näkyvät oppilaissa heidän aikuistuttuaan (Uusitalo 1994).

Kouluille ja opetukselle on ominaista asettaa positiiviset kasvatusta-voitteet. Hirven (1993) mukaan koulujen kehittämisessä tulisi painot-taa opetuksen laadun parantamista, esimerkiksi kehittämällä opettajantyötä lähemmäksi oppimaan ohjaajan roolia. Opetus kehittyy vain opet-tajien muuttuessa ja Hirven mukaan opettajan työn tuloksien palkitse-minen, urakehityksen edistäminen ja palkkausjärjestelmän uudistami-nen kuuluvat keskeisesti opetusalan kehittämiseen. Seurauksena on kou-

81

lujen kehityksen nopeutuminen yhteiskunnassa (emt. 3-5.)Yksinkertaisimmillaan perusopetuksen tarkoituksena voidaan nähdä

se, että lapsi oppii oppimisen taitoja ja uusia asioita. Koulujen tarkoi-tuksena on järjestää sellaisia oppimisprosesseja, jotka muodostavat lap-sen tai nuoren oppimisen mahdollisimman vaikuttavaksi. Laadukkai-den opetus-oppimis-prosessien voidaan olettaa vaikuttavan oppilaanoppimiseen enemmän kuin huonolaatuisten prosessien. Toisaalta ope-tus-oppimis -prosessien hyvä laatu on kouluissa epäsuora tavoite. To-delliset koulutusprosessien seuraukset ovat nähtävissä pitkän aikavälinjälkeen: tulevaisuuden työpaikka, hyvä palkka tai elintaso. Tästäkinsyystä koulutuksen tuotetta, oppimista ja sen seurauksia, on erittäinvaikeaa määritellä ja mitata. Kenen tuote oppiminen pohjimmiltaanon, oppilaan vai koulun? (Clarkson 1995, 80, 83.) Schultzin (1961)inhimillisen pääomateorian mukaan oppiminen on oppilaan ansio,mutta joidenkin muiden näkemysten mukaan hyvä tulos on koulunansio.

3.4.1 Opetus- ja oppimisprosessien laadun muodostuminen

Kouluinstituutiolle on olemassa oikeutus vain oppilaan oppimisenkautta. Koulun voidaan katsoa onnistuneen tehtävässään, kun se onosaltaan auttanut oppilaita menestymään elämässä. (Verho 2000, 11-12). Suomessa on tutkittu varsin laajasti opettamista ja opettajuutta jaopettajuuden laadulle on luotu teoreettisia viitekehyksiä ja nimittäjiä(Niemi ym.1998). Opetuksen laadun katsotaan muodostuvan niistätoiminnoista, jotka pyrkivät edistämään koulutuksellisten tavoitteidensaavuttamista. (Astin 1982, 15; Clarkson 1995, 77; Hakkarainen 1995,16, 22.) Osa laadun elementeistä muodostuu opettajan valmiuksistatoimia monipuolisena asiantuntijana (Niemi ym.1998, 31-42, 60-67.)

Kokonaan toinen kysymys on, miten opetuksen laatu muodostuu(kuvio 9.). Koulutuksen laatuun vaikuttaa eniten opettajien ammatti-taito niin pedagogina kuin kasvattajana. Eksperttiopettaja pyrkii myösjatkuvasti kehittämään omia taitojaan oppimisen tukijana ja opettaja-na. (Meriläinen 1999, 98). Opettajan työn kokonaisvaltaisuus luo hy-vän pohjan systemaattiselle laadunhallinnalle ja kehittämiselle. (Mar-tin 1993, 17-18.) Hämäläisen ja Jokelan (1996, 117) mukaan opetuk-sen laatuun vaikuttavat muun muassa opettajan ominaisuuksista em-paattisuus, huolehtivaisuus ja se, että opettaja arvostaa työtänsä. Myös

82

laatuteorioissa oman työn arvostus on keskeisiä laadun ominaisuuk-sia. (Glasser 1994; Lillrank 1998).

Kuvio 9. Kokonaisvaltaisen laadunhallinnan toiminta ja vaiku-tukset luokassa (Byrnes & Cornesky 1994, 22)

Byrnesin ja Corneskyn (1994, 22) mukaan luokassa laadukkuusparanee, jos oppilaiden tyytyväisyys kohenee. Kokonaisvaltaisen laa-dunhallinnan näkökulmasta on oleellista, että koulussa jokainen työn-tekijä haluaa tehdä parhaansa ja tulosta heikentävät ongelmat tunnis-tetaan ja poistetaan (vrt. Jävelin 1002; Lau & Anderson 1998). Byrnesja Cornesky olettavat, että keskeinen opetuksen laatua heikentävä te-kijä on opettajien ja oppilaiden välisen vuorovaikutuksen problemaat-tisuus ja oppilaiden tyytyväisyyteen vaikuttaa parantunut kommuni-kointi opettajan ja oppilaiden välillä. Kommunikoinnin kehittymises-tä seuraa vähemmän järjestyshäiriöitä ja parempi työskentelymoraali,jotka parantavat oppimistuloksia. Kun oppimistulokset kohenevat,

������������

�������"������"�����

*�������$+

�� �����" ������������

����������!���������� ���

����������0///%����������� �$�� ��

��"���������������

����"�������

��������������� ����" ��

��!���������� �$ !����#������"��"�����

�������

����������� ��"� %

�$$�$��� $$

����������������� ����$������$#%��������������"% �����������"�%"������" ���

83

pienenevät koulutuksen muut kustannukset ja rahaa jää enemmänopettamiseen. Mitä enemmän on rahaa varsinaiseen opettamiseen, sitäenemmän oppilaita saadaan siirtymään jatko-opintoihin ja työelämään.Edellytyksenä on, että oppilaiden menestymisen takaavat tarpeet pys-tytään ennakoimaan ja opetus järjestämään tarpeiden mukaan.

Koulutuksen laatua ei voida arvioida ilman, että koulutuksen pro-sessien laatua arvioidaan. Oppilaan oppiminen ja kasvaminen ovat stan-dardoimattomia koulutuksen prosessien lopputuloksia, joita harvem-min voidaan suoraan nähdä tai mitata. Vaikka kaikille koulutuksentuotoksille ei voida asettaa standardeja, niin koulutuksen tarkoituspe-ristä ollaan yleisesti samaa mieltä. Esimerkkinä näistä kirjoittamatto-mista laatutavoitteista voisi mainita pyrkimyksen muuttaa myöntei-sesti oppilaan elämää.

Abbotin (1997, 109) mukaan koulutuksen tuote on oppilaan edis-tyminen. Hänen mukaansa koulutusalan johtajien tulee kysyä itsel-tään, mikä on heidän toimialansa ja tuotteensa. Abbotia vapaasti sitee-raten ”huomataan, että koulutuksen toimialana ei ole tiedon siirtämi-nen opettajalta oppilaalle. Monille kasvattajille on todella radikaaliahuomata, että opettajien tehtävänä on luoda oppimisen mahdollisuuksialapsille. Ensisijaisia kasvatuksen tavoitteita on auttaa oppilaita kasva-maan yksilöiksi ja auttaa heitä löytämään oma elinikäisen oppimisenpolkunsa.” (Abbott 1997, 109.)

Koulutuspalveluihin Demingin ajatuksien soveltaminen ei ole on-gelmatonta, kuten Gartnerin (1993) sekä Karapetrovicin ja Willbor-nin (1997) esimerkit yliopistoista osoittavat. Molemmissa tutkimuk-sissa selostetaan ns. nollatoleranssin vaikeutta opiskelijoiden arvioin-nissa. Koulutuksessa arvostelun traditio lähtee oletuksesta, että kaikkieivät voi saavuttaa kiitettävää arvosanaa vaan jokaisessa luokassa onhyvin ja huonosti suoriutuvia oppilaita tai opiskelijoita. ”Kaikille kii-tettäviä -vahingon” sattuessa joko koulutuksen tavoitteet on asetettuliian vaatimattomiksi tai opettaja ei ole ollut tehtäviensä tasalla. Miksijuuri kouluissa ollaan pessimistejä eikä uskota, että kaikki pystyvät laa-tuun? Gartner kritisoi lisäksi koulujen tapaa järjestää kokeita. Hänkysyy, eikö olisi huomattavasti tehokkaampaa saada oppilaat opiskele-maan juuri ne asiat, joiden osaamista halutaan mitata. (Gartner 1993,154-156.) Nykyisinhän kokeissa seulotaan ne asiat, joita oppilaat eivätole oppineet.

84

3.4.2 Kenellä on valta ja taito määritellä koulujen laatua?

Keskustelu koulutusjärjestelmän laadusta, sen rakenteesta ja sisäl-löstä on viime vuosina jäänyt vähemmälle huomiolle kuin peruskou-lu-uudistuksen alkuaikoihin. Kansallinen koulutuspolitiikka ja siihenliittyvä suunnitelmallisuus, tavoitteet, arviointi sekä rahoitus muodos-tavat makrotason laadun. Paikallinen koulutuspolitiikka on usein kiin-nostunut yksilöistä ja koulutuksen vaikutuksista yksilön elämään. Kou-lutuksen laatujärjestelmän eri näkökulmien tiedostaminen, ymmärtä-minen ja hallinta ovat Suomessa vielä varsin vähän tutkittu aihe (Sa-volainen 1998, 7).

Tuotanto- ja palvelualojen laadunhallinta lähtee yleensä toimin-nan päämäärän ja tuotteen määrittelystä. Koulut organisaatioina näh-dään hierarkkisiksi ja byrokraattisiksi organisaatioiksi, joiden toimin-nan tavoitteet eivät ole yksiselitteisesti määriteltävissä. Koulujen laa-dun arvioinnin yhtenä vaikeutena on koulutusorganisaatioiden asian-tuntijakeskeisyys, jolloin tavoitteiden tai prosessien toteutumista onvaikea arvioida. Niinpä, ”sisäinen kehittäminen, laatukysymykset jatoiminnan arviointi ovat viime aikoina tulleet oleellisiksi osiksi kou-lun sisäistä toimintaa. Asiantuntijuuden varjeleminen saattaa kuiten-kin estää tai hidastaa esimerkiksi arviointihankkeiden tunkeutumisenopettajuuden omimmalle alueelle, opetustyöhön.” (Salo & Kuittinen1998, 215-216.)

Helakorpi (2001, 140) tarkastelee oppilaitoksen laatukäsitettä kol-mesta näkökulmasta: 1) laatupolitiikasta ja -strategiasta, 2) toiminta-prosessien hallinnasta ja 3) toimintaympäristöstä ja laadunvarmista-misesta. Koulujen laatupolitiikka lähtee toimintaympäristön tuntemi-sesta. Keskeisessä asemassa laatustrategiassa on oppilaitoksen johtami-nen ja koulutuksen suunnittelu. Toimintaprosessien hallintaan kuulu-vat opetussuunnitelmallinen suunnittelu ja tuki-, arviointi- ja kehittä-misprosessit. Toimintaympäristö ja laadun varmistus käsittävät henki-löstön ammattitaidon ylläpidon, ulkoisten suhteiden hoitamisen jaarviointijärjestelmän kehittämisen.

Palvelualalta omaksutussa asiakaslähtöisessä laatuajattelussa kouluntoiminnalle on keskeistä, että ydinosaaminen pystytään muuttamaanoppilaiden tarpeita vastaaviksi palveluiksi ja tuotteiksi (Helakorpi 1997,35). Koulutuksessa tuotteeksi virheellisesti mielletään tiedon siirtämi-nen opettajalta oppilaalle. Jopa koulutusalalla työskenteleville havain-to koulutuksen todellisesta tuotteesta - oppimisen mahdollistamisesta -

85

voi Abbottin (1997, 107) mukaan olla yllätys. Laadun yksi merkittä-vimpiä ominaisuuksia on sen hyödyllisyys. Glasserin (1994, 17) mu-kaan suurin osa kouluissa suoritettavista tehtävistä on hyödyttömiä,mikä ylläpitää koulujen heikkoa laatua. Kuten luvussa 2.2.3 totesin,koulun vaikuttavuuden parantamiseksi tulee koulun sisäistä tehokkuut-ta kehittää. Käytännössä tämä tarkoittaa, että kouluissa ja opetuksessakeskitytään opetussuunnitelman kannalta olennaiseen.

Opetushallituksen rinnalla monet etujärjestöt pyrkivät vaikuttamaankoulutusjärjestelmään ja opetuksen tavoitteisiin. Erityisesti teollisuu-den edustajat ovat vaatineet niin laadun parantamista kuin laatuosaa-mista perusopetukseen. Savolainen (1998, 6-7) liike-elämän puoleltaon esittänyt huolestuneisuutensa suomalaisten laadunhallitsijoiden riit-tävyydestä. Hän toteaa laadun lähtevän asenteista ja samalla katsoo,että varhaiskasvatuksella ja peruskoulutuksella on keskeinen rooli las-ten hyvän käyttäytymisen, tavoitteellisuuden, vastuullisuuden ja yrit-täjyyden ja yrityksellisyyden luomisessa. Samassa yhteydessä Savolai-nen kiteytti koulujen laadun muodostuvan muun muassa opetuksel-listen tavoitteiden asettelusta, saavuttamisesta, seurannasta ja analyy-sistä sekä työrauhaan ja käyttäytymiseen liittyvistä tekijöistä. (Vrt. Byr-nes & Cornesky 1994.)

Teollisuuden edustajat odottavat, että peruskoulussa lapset ja nuo-ret oppivat yhteistoiminnallisia taitoja, projekti- ja tiimityöskentely-taitoja sekä monitieteellistä ajattelua. Nämä saavutetaan monipuoli-sen koulutuksen avulla. (Teollisuustieto 1997, 5-7.) Jos teollisuudenedustajat painottavat prosessityöskentelytaitojen saavuttamista, Savo-laisen näkemys kasvatuksen laatujärjestelmästä on lopputuloskeskei-nen ja erityisesti pitkän aikavälin vaikutuksiin painottuva. Savolaisenkäsityksessä yhteiskunnallinen vaikuttavuus yhdistyy opetuksen yksi-lölliseen vaikuttavuuteen.

3.5 Keskeisiä ajatuksia koulutuksen laadun ym-märtämisestä

Olen edellä tarkastellut laadun käsitettä yrityselämän, julkistenpalvelujen ja koulutuksen yhteydessä. Koulutuksen laadukkuuden jatuloksellisuuden yhteydessä käytetään liike-elämästä peräisin oleviakäsitteitä, joiden yleisesti arvellaan sopivan huonosti koulutukseen

86

(esim. Silén 1997; Syrjäläinen 1997.) Koulutukseen usein liitettäviäarvoja, kuten tasa-arvoisuus, luovuus, yhteistyö ja itsenäisyys on vai-kea mieltää arvioitaviksi laadukkuuden ominaisuuksiksi. Laatujohta-misessa painopiste on prosesseissa ja lopputuloksissa. Toisaalta koulu-tuksella on omat traditionsa kontrollin ja taloudellisen ohjauksen käy-töstä. (Laukkanen 1996.) Eri organisaatiot – erilaisuudestaan huoli-matta – jakavat joitakin näkemyksiä laadusta sekä sen hallinnasta.

Koulutuksen laatujohtamisessa lähdetään oletuksesta, että tunnis-tamalla asiakkaat ja heidän tarpeensa, ja kehittämällä opettajien am-mattitaitoa sekä esimerkiksi opetussuunnitelmia ja oppimateriaaliakoulutus kokonaisuudessaan paranee. Laatujohtamisessa tavoitellaanmikrotasolle muutoksia. Tuloksellisuuden arvioiminen toimii retros-pektiivisesti eikä arvioinnissa huomioida pitkän aikavälin vaikutuksiayhteiskuntaan tai oppilaisiin. Laatuajattelussa näkökulma on tulevai-suudessa, ja koulutuksen tavoitteena on saavuttaa juuri niitä elämänlisäarvoja, joita yksilöt ja yhteiskunta koulutuksen järjestämisen seu-rauksena haluavat saavuttaa. (Deming 1993; Abbott 1997.)

Käsitteen määrittelyn vaikeudesta huolimatta laatu ilmiönä on tun-nistettavissa ja tiedämme tai tunnemme, kun sen kohtaamme, kutenClarkson (1995, 79) toteaa. Laatu voi olla siten ylivertaisuutta verrat-tuna muihin samankaltaisiin tuotteisiin tai palveluihin tai arvokeskeistänäkemystä laadusta, jolloin tuotteen laadun ja rahallisen arvon suhdeon mahdollisimman hyvä (Biaudet & Virtanen 1991, 7; Valtionva-rainministeriö & Suomen Kuntaliitto 1993, 8; Tervonen 1994, 13).Koulutuspalveluissa laatupoikkeamaa voi seurata todellinen menestys,kun liike-elämässä tuotannossa tapahtuvat poikkeamat voivat olla yri-tykselle kohtalokkaita. Toisaalta myös julkisissa palveluissa huomaam-me laadun puuttumisen yleensä heti (Sallis 1996, 1), mutta toisin kuinliike-elämän puolella, yleensä emme voi valita tai vaihtaa palvelun tuot-tajaa tyytymättömyydestämme huolimatta.

Volanen (1990, 91) on tiivistänyt koulujen laadullisen kehittämi-sen realisoituvan sisällöllisen uudelleenmäärittelyn ja koulutuksen jär-jestämiseen liittyvien rakenteellisten ratkaisujen kautta. Rakenteelli-silla ratkaisuilla pyritään tukemaan oppimisprosessin pedagogisia jadidaktisia ratkaisuja. Helakorven (1997; 2001) mukaan laatuajatteluparhaimmillaan toteuttaa uusia pedagogisia malleja ja antaa opiskeli-joille mahdollisuuden suuntautua lahjakkuutensa mukaan. EdelleenHelakorpea (1997; 2001) siteeraten: “Kunnan yhteinen laatujärjestel-mä on ainoastaan kehys, joka auttaa oppilaitoksia luomaan omat jär-

87

jestelmänsä. Laatuajattelun perusfilosofia ymmärretään väärin, jos op-pilaitoksia ryhdytään kilpailuttamaan keskenään. Rahavirtojen ohjausja toiminnan kehittäminen pitäisikin pitää erillään”. Koulutusalallayliopistot ja ammattikorkeakoulut saavat osan rahoituksesta ns. tulos-rahana. Tulisiko perusopetuksessakin varautua uusliberalistisessa hen-gessä tehtävään mahdolliseen rahoituksen muuttamiseen?

Yksinkertaisimmin, selkeimmin ja trendikkäimmin koulun laaduk-kuuden määrittelee Verho (2000) toteamalla, että ”laadukas koulu ra-kentaa asiakkaittensa tulevaisuutta” (emt. 12). Hänen mukaansa jokai-sen koulun tulisi sitoutua samoihin laatupolitiikan periaatteisiin kuinkansainvälistynyt suomalainen puunjalostusyritys: asiakaskeskeisyyteen,jatkuvaan kehitykseen, kaikkien sitoutumiseen ja vastuuseen ympäris-töstä. Verhon näkemys koulujen laadukkuudesta on helppo hyväksyä.Vain aktiivisella laadun kehittämisellä koululaitos ja koulut voivat vas-tata lasten ja yhteiskunnan muuttuviin tarpeisiin. Vain sitoutumallatavoitteelliseen toimintaan koulut voivat toimia tehokkaasti ja koulu-tuksen paras mahdollinen vaikuttavuus voidaan saavuttaa. Vain otta-malla vastuuta ympäristöstä, on tulevaisuus, jota varten kouluja kan-nattaa ylläpitää.

Luvuissa kaksi ja kolme olen tarkastellut perusopetusta eli kouluapalvelutuotannon johtamisen näkökulmasta. Osana modernina kou-lutuspalvelujen ohjausta luvussa 2. tarkastelun kohteena olivat arvi-ointi ja erityisesti koulutuksen tuloksellisuuden arviointi. Tässä jak-sossa syvennyin laadun problematiikkaan. Koulutuspalvelujen järjes-tämisen lähtökohdat poikkeavat yritystoiminnan perusteista. Seuraa-vassa jaksossa perehdyn kouluun yhteiskunnan ylläpitämän hyvinvoin-tipalveluna. Keskeisessä asemassa on kouluihin liittyvä kunnallinenpäätöksenteko.

88

4 Koulut kunnallisen päätöksenteontuottamina hyvinvointipalveluina

Hallintotieteiden ja kasvatustieteen yhteisenä tutkimuskohteenaluottamushenkilöiden rooli kunnallisessa koulutuspoliittisessa päätök-senteossa on ollut harvakseltaan tutkittu aihe. Hallintotieteissä 1970-luvulla luottamushenkilöiden ja virkamiesten yhteistyötä lautakunnanpäätöksentekoprosessissa on tutkinut mm. Lehtimäki (1978), ja 1980-luvulla on kartoitettu päätöksentekijöiden käsityksiä osallistumismah-dollisuuksistaan (esim. Hoikka & Kiljunen 1983). HallintotieteissäMajoinen (1995) on tarkastellut kansalaisten osallistumismahdollisuuk-sien edistämistä ja mahdollistavaa valtuustoa (2001), Möttönen (2001)tulosjohtamista ja luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden valtasuh-teita (1997) ja Leväsvirta (1999) kuntaa toimintaympäristönä. Kunta-lain uudistamisen jälkeen kohteena on ollut esimerkiksi kunnallinenitsehallinto (Heuru 2000; Heuru, Mennola & Ryynänen 2001).

Yksi mielenkiintoisimpia hallintotieteiden tutkimuskohteita onkunnalliseen vallankäyttöön liittyvät aiheet. Tutkimusasetelmani nä-kökulmasta olennaista on esimerkiksi Möttösen (1997, 94-99) havaintovallan keskittymisestä kunnassa päätöksentekijäeliitille, johon kuulu-vat kunnanhallituksen jäsenet ja johtavat virkamiehet. Vastaavasti elii-tin reunoilla toimivat lautakunnat ja niiden työskentelyssä mukanaolevat virkamiehet. Tutkimukseni empiirisessä osuudessa mukana ole-vista haastateltavista kolme henkilöä kuuluu kohdekuntani vallan eliit-tiin. Vaikka vallankäyttö kuuluu lautakunnan päätöksentekoon, ei val-tasuhteiden lähempi tarkastelu ole olennaista tutkimusongelmieni nä-kökulmasta. Rajaan tutkimukseni ulkopuolelle poliittis-hallinnolliseenvaltaan ja valtaelitismiin liittyvät aspektit, joita esimerkiksi Möttönen(1997) sekä Ruostetsaari ja Holttinen (2001) ovat tarkastelleet kun-nanvaltuutettujen näkökulmasta.

Kasvatustieteiden puolella Atjosen (1993) tutkimus kunnan perus-opetuksen opetussuunnitelmaprosessista on harvoja koulun kehittä-mistutkimuksia, jossa luottamushenkilöt on nähty osana koulujen ke-hittämisprosesseja. Oikeustieteellisissä tutkimuksissa esimerkiksi Heuru(2000) on tutkinut kunnan johtamisen ja päätösvallan muutosta jaJunkkari (2001) kouluja hyvinvointipalveluina, niiden markkinointiaja eri tahojen vastuuta markkinoinnista kuluttajasuojalainsäädännön

89

näkökulmasta.Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden rooleja ohjaavat näke-

mykset laadusta koulutuksen tuotantoprosessin nelikentässä (katsokuvio 1. s. 4.) Koulutuksen tuotantoprosessilla ymmärrän hyvinvoin-tipalvelun tuottamiseen liittyvän kunnallisen päätöksenteon. Koulu-tuksen järjestämisestä päätetään kunnallisessa päätöksentekoprosessis-sa, toimeenpanosta ja toteuttamisesta vastaavat virkamiehet ja opetta-jat. Yhdyn Möttösen (1997, 79) näkemykseen, että kuntakentässäpolitiikka ja hallinto eroavat toisistaan, vaikka niiden kunnallisen itse-hallinnon ihanteen mukaisesti tulisi toimia yhteen. Siten tutkimukse-ni perustuu lähtöoletukseen, että hallintovirkamiesten ja luottamus-henkilöiden näkemykset eroavat toisistaan laadunmäärittelyssä. MyösHautamäki (1995) on esittänyt poliittis-hallinnollis-tuotannollisenkolmikannan (kuvio 10) osana kaupungin strategista johtamista. Kos-ka haluan tutkimuksessani vastata kysymykseen, millaiset ovat luo-kanopettajien, luottamushenkilöiden ja virkamiesten käsitykset perus-opetuksen laadun muodostumisesta ja roolit kunnallisessa päätöksen-tekoprosesseissa perusopetuksen laadun edistäjinä, tarkastelen seuraa-vaksi tarkemmin kunnallista politiikkaa, hallintoa ja palvelutuotantoakoskevia tutkimuksia.

Kuvio 10. Politiikan, hallinnon ja tuotannon kolmikanta (Hauta-mäki 1995, 78 mukaillen)

�����������&������������� ��

��� ���� �����"��������

$!��������� �� ����������

����� ������������)���

������������!������8���"�������������������� ���� ���$!��� ������������������""�����������

������������������������"������ !%�"���$��#

��!�""�� ���������� ��"� �!��������

����������� �����

�����

90

Oletan, että luottamushenkilöiden tapa ymmärtää laatua heijastuutavoitteiden määrittelyyn koulutuspoliittisissa päätöksissä. Laadun to-teutuminen opetuksessa perustuu siten sekä taktisiin että operatiivi-siin tavoitteisiin ja päätöksiin. Tarkastelen myös koulutuksen ”tuotan-toprosessin” toista puolta eli asiakkuutta hyvinvointipalvelujen laatu-teoreettisesta näkökulmasta. Tutkimukseni ongelmien ulkopuolellerajautuu puhdas organisaatiotutkimus, poliittisen järjestelmän, hallin-tomenettelyn, päätöksentekomenettelyn ja menetelmien tai päätök-sentekijöiden poliittisen käyttäytymisen tutkiminen, joihin esimerkiksiNoponen (1992), Paloheimo ja Wiberg (1997) sekä Mäenpää (2002)ovat suuntautuneet. Samoin oman traditionsa muodostavat kunnanpoliittis-hallinnollisen järjestelmän valta- ja vastuusuhteiden tutkimuk-set (esim. Möttönen 1997; Bäcklund 2001; Ruostetsaari & Holttinen2001), jotka rajaan tutkimusongelmieni ulkopuolelle.

4.1 Kunnallinen päätöksentekoprosessi muuttu-neessa hallintokulttuurissa

Kunnan tehtävänä on järjestää asukkailleen ns. julkisia palveluja.Palveluita, jotka kohentavat kansalaisten elintasoa ja elämänlaatua,kutsutaan hyvinvointipalveluiksi. Kunnan jäsenellä on oikeus osallis-tua kunnan hallinnon, poliittisen päätöksenteon ja hyvinvointipalve-luiden tuotannon hoitamiseen. (Oulasvirta & Brännkärr 2001, 8, 10,12.) Perustuslain 16§:ssä määritellään sivistyksellisestä hyvinvointipal-velusta, maksuttomasta perusopetuksesta, johon jokaisella kansalaisel-la on oikeus. Lasten koulunkäyntioikeus määräytyy oppivelvollisuu-den kautta. Perusopetuksen kunnallisesta järjestämisvelvollisuudestasäädetään perusopetusta koskevassa erityislain neljännessä pykälässä.(Perusopetuslaki 628/1998; Suomen perustuslaki 731/1999.)

Päätöksenteko määritellään prosessiksi, jossa ongelman havaitse-mista seuraa ratkaisuvaihtoehtojen etsiminen, vertailu ja parhaan vaih-toehdon valitseminen toimeenpanoa varten (Lehtimäki 1978, 2). Ny-kyään päätöksentekoprosessissa on olennaista toimeenpanoa seuraavi-en vaikutusten arviointi. Arviointia ja sen yhteyttä laadun hallintaanolen tarkastellut luvussa 2. Päätöksenteko on politiikkaa, sillä politii-kaksi ymmärretään ihmisten välinen vuorovaikutus, jonka aikana kä-sitellään esiin nousseita ongelmia. Politiikan avulla vaikutetaan myöspoliittisten organisaatioiden päätöksentekoon. (Paloheimo & Wiberg

91

1997, 47-48, 2000.)Länsimaisen yhteiskunnan poliittiselle päätöksenteolle on ominaista

uusliberalistisen arvomaailman noudattaminen. Sen hengessä keski-tettyjä ohjausjärjestelmiä ja valtiovallan monopoleja puretaan. Euroo-pan unionissa jokainen jäsenvaltio päättää kuntiensa itsehallinnon laa-juudesta itsenäisesti. Suomessa kunnallishallinto on viime vuosikym-menen aikana korostanut paikallista päätöksentekoa, ohjausta ja val-vontaa, vaikka viime aikoina on jonkinasteista suunnanmuutosta ollutyksittäisissä asioissa nähtävissä. Kunnallisesta itsehallinnosta on muo-dostunut oikeudellinen käsite, jolla tarkoitetaan kunnan lakiin perus-tuvaa valtaa hoitaa ja päättää julkisista sekä kuntalaisten edun mukai-sista asioista (Heuru, Mennola & Ryynänen 2001, 14, 39). Kunnalli-nen päätöksentekojärjestelmämme mukailee yleispohjoismaista hallin-tomallia, jonka keskeiset periaatteet ovat keskeisellä sijalla myös tässätutkimuksessa (Mäenpää 1997, 25; Oulasvirta & Brännkärr 2001, 7):

· kunnallisen itsehallinnon korostaminen· demokraattisen päätöksenteon ja avoimuuden ihannoiminen· kunnallisveron merkityksen korostaminen kunnallistaloudessa· kunnallisten hyvinvointipalveluiden tuottamisen keskeinen rooli· kuntien aktiivinen toimiminen paikallisessa sääntelyssä ja· luottamushenkilö- ja virkamieshallinnon yhdistäminen.

Hallinnon hajauttamista on tapahtunut viime vuosina useissa län-tisissä maissa. Suomessa talouskasvu kääntyi negatiiviseksi 1990-lu-vun alkupuolella (Asikainen 1998, 100) ja antoi lisävauhtia suomalai-selle sovellutukselle desentralisoinnista ja kunnallisen itsehallinnonkehittämisestä. Suomessa siirryttiin uudenlaiseen kuntahallintoonvuonna 1995 kuntalain uudistamisen myötä. Perusopetuksen osaltasuurin osa keskusjohtoisista säätelymekanismeista purettiin vuoden1994 opetussuunnitelmauudistuksen ja vuonna 1998 hyväksytyn pe-rusopetuslain myötä. Perusopetuslaista poistettiin lähes kaikki toimi-valtamääritykset. Näin kouluhallinto osaltaan siirtyi tukemaan kun-nallista itsehallintoa.

Hallinnon ja palvelutuotannon hajauttamista perusteltiin alun pe-rin taloudellisen tehokkuuden lisäämisellä, mutta varsin pian kunnal-lista päätöksentekoa ryhdyttiin suosittelemaan viranomaisen läheisyy-dellä asiakaskuntaansa. Heurun (2000) mukaan demokratialle ei voi-da asettaa tehokkuutta vaativaa ennakkoehtoa, kuten nykyinen kun-nallishallinto tekee, vaan demokratian näkökulmasta oleellisinta on,

92

mikä organisaation toimielin omaa päätöksentekovallan. Tehokkuus-vaatimus korostaa päätöksenteon nopeutta, vaikuttavuutta ja talou-dellisuutta. (emt. 52-54.) Siten hajautetulla päätöksenteolla ei tarkoi-teta rajatonta vapautta kunnissa vaan vapautta vastata kuntalaistenodotuksiin avoimessa ja sujuvassa kunnallishallinnossa.

Möttönen (2001, 9, 82) käyttää julkishallinnon uusimmasta kehi-tyssuunnasta managerialismi-sanaa, Heuru (2000) sekä Ruostetsaari jaHolttinen (2001) managerismia. OECD-maissa hallinnon suunta tun-netaan New Public Management (NPM) -käsitteellä (Möttönen (2001,9). Managerismi tarkastelee organisaation johtamisen kehityssuuntia. Senmukaan julkiset palvelut noudattavat näennäismarkkinoita, joilla ko-rostetaan asiakkaan vaikutus- ja valitsemismahdollisuuksia.

Kunnallisen hallinnon hajauttamisen rinnalla valtionhallinnossa ontapahtunut 1990-luvun loppupuolella voimakkaita organisatorisiamuutoksia valtion toimintayksiköiden muututtua liikelaitoksiksi. Kun-nissa on yhtiöitetty lähinnä toimintoja, jotka vaativat vähän julkisenvallan käyttöä, esimerkiksi energialaitoksia tai elinkeinotoimintaa.(Hautamäki 1995, 69; Asikainen 1998, 100, 120-122.) Kaikkiin kun-nan toimintoihin eivät vaihtoehtoiset tuotantomuodot sovellu. Liike-laitostaminen edellyttää, että palvelutuotannon kilpailukykyä voidaanarvioida. Esimerkiksi opetuksen järjestämisen tavoitteet perustuvat tasa-arvoisuuden ihanteeseen eikä kunnan sisällä koulujen välille ole tar-koituksenmukaista järjestää näennäistä kilpailua. Tällaisessa tilantees-sa koulutuksen järjestämisen vertailukohteeksi tulisi muodostua kun-nan koulutuspalvelujen tuotanto ja laatu suhteessa muiden kuntienkoulutuspalvelujen tuotantoon (Möttönen 2001, 82, 176). Tarkaste-len koulutuksen järjestämistä ja asiakkuutta tarkemmin luvussa 5.

Managerismille on tyypillistä, että luottamushenkilöorganisaationasema ja tehtävät ovat epäselvät. Managerististen menetelmien käyttölisää palveluorganisaation itsenäistä asemaa. (Möttönen 2001, 180.)Kun kuntien palvelut järjestetään tilaaja-tuottaja-mallin mukaisesti,lautakunta muuttuu yrityksen hallituksen kaltaiseksi toimielimeksi, jokatukee johtajien toimintaa. Viranhaltijaorganisaation itsenäistyessä luot-tamushenkilöiden asema muuttuu entistä enemmän uskotun päätök-sentekotehtävän suorittajaksi, joka ei käytä poliittista harkintaa eikäasioiden poliittista ohjausta (emt. 131). Suuntaus on päinvastainenkuntalain tavoittelemalle kuntalaisten osallisuuden lisäämiselle ja de-mokratian kehittämiselle. Samoin luottamushenkilöiden toimiminenns. kumileimasimina ei sitouta heitä vastaamaan kunnan taloudesta,

93

toiminnasta ja kuntayhteisön kehittämisestä. (Majoinen 1995, 13.)Kun managerismin ja edustuksellisuuden problematiikkaan liitetäänvaltuustojen ja lautakuntien toiminnan heikko koordinointi (ks. Ruos-tetsaari & Holttinen 2001, 48), ei toisaalta ole yllätys, että poliittis-hallinnollinen toiminta kunnassa ei tapahdu vertikaalisesti.

4.2 Päätöksentekoprosessin eteneminen kunta-hallinnossa

Kunnallista itsehallintoa ohjataan kunta- ja hallintomenettelylain-säädännöllä. Lainsäädännön rinnalla kunnan hallintojärjestelmä onsidottu kunnan maantieteelliseen sijaintiin ja historialliseen perintöön.Jokaisen kunnan hallinto perustuu kunnan omiin käytäntöihin, koke-muksiin ja tapoihin, jotka luovat lähtökohdat kyseisen kunnan poliit-tiselle päätöksenteolle. (Anttiroiko 1998, 50, 52.) Kunnallisia päätök-siä ei voida tarkastella rationaaliselta pohjalta pohtien, ovatko päätök-set tosia vai epätosia. Poliittiset ja hallinnolliset päätökset ovat jokomielekkäitä, oikeudenmukaisia tai tarkoituksenmukaisia tai näidenominaisuuksien vastakohtia (Simon 1979; Raivola 2000, 13). Päätök-sien validiuden sijaan tarkastelen seuraavaksi kunnallisen päätöksente-on etenemistä sekä päättäjien ja virkamiesten asemaa päätöksenteossaerityisesti laadun määrittelijöinä.

4.1.2 Kunnan poliittis-hallinnolliset toimijat

Kunta muodostaa dualistisen organisaation, johon kuuluvat luot-tamushenkilöt ja viranhaltijat eli työntekijät. Kuntalain (365/1995)mukaan kunnassa toimivat toimielimet ja viranomaiset, joista ensim-mäiset muodostuvat monijäsenisistä tahoista kuten valtuustosta, kun-nanhallituksesta, lautakunnista ja mahdollisista johtokunnista, jaos-toista sekä toimikunnista. Viranomaisella ymmärretään yleensä yksit-täistä henkilöä, mutta se voi olla myös monijäseninen toimielin. (Heuruym. 2001, 144-145.)

Kunnallinen itsehallinto perustuu edustukselliseen demokratiaan.Kuntalaiset äänestävät keskuudestaan edustajansa valtuustoon, jossakäytetään kunnan ylintä päätösvaltaa. Viranhaltijat valmistelevat ja

94

panevat täytäntöön poliittisten elimien päätökset. Paikallista päätök-sentekoa voidaan tarkastella jakamalla kunnallishallinto poliittiseen jasuorittavaan hallintoon. Hautamäki (1995,78) käyttää termiä poliit-tis-hallinnollinen päätöksenteko. Jaolla pyritään muodostamaan hal-linto joustavaksi ja vähemmän byrokratiakeskeiseksi. (Leväsvirta 1999,17; Oulasvirta & Brännkärr 2001, 8.) Julkinen hallinto on Suomessaorganisoitu massatuotantomallien mukaisesti siten, että mahdollisim-man samankaltaisia palveluja tuotetaan mahdollisimman monelle. Se,mikä toimielin päätökset tekee, osoittaa kunnan luottamushenkilöi-den edustuksellisen demokratian sisäistämisen tasoa. Yksittäisessä kun-nassa toimintavalmiuksien määrittelyt kirjataan kunnan hallintosään-töön (Kuntalaki 365/1995).

Viranhaltijoiden toiminnan tulisi perustua valtuustossa päätettyi-hin poliittisiin (strategisiin) tavoitteisiin. Suomalainen kunnallisendemokratian perinne on korostanut mahdollisimman laajojen ryhmit-tymien hyväksyntää päätettäville asioille. Siksi strategiset tavoitteet ovatusein hyvin yleisluontoisia. Valtuusto voi halutessaan tai huomaamat-taan antaa poliittisen vallan viranhaltijoiden suorittavaksi hallinnoksi.Tämä konkretisoituu tilanteissa, jossa asian käsittelyn yhteydessä val-tuusto jättää asettamatta jatkotyöskentelylle ja seurannalle tavoitteet,jolloin soveltamispäätöksen tekijöille, viranhaltijoille, jää omaa tulkin-nanvaraa asian täytäntöönpanosta. Tällöin asian jatkovalmistelu taieteneminen on viranhaltijan aktiivisuudesta kiinni. (Sainio 1994, 34-35.) Viranhaltijoiden rooliin kunnallishallinnossa palaan luvussa 4.2.

Leväsvirran (1999) mukaan uudistetun kuntalain tarkoituksena olivahvistaa valtuuston asemaa suorittavan hallinnon asemasta. Työnja-ko korostaa luottamushenkilöiden ja erityisesti valtuuston edustuksel-lista roolia demokratian toteuttajana ja hallinnon kontrollin suoritta-jana. Matalan hallintohierarkian katsotaan huomioivan keskitettyä hal-lintoa paremmin kansalaisten vaihtelevat tarpeet ja toiveet suhteessakäytettäviin resursseihin. (Leväsvirta 1999, 17; Oulasvirta & Bränn-kärr 2001, 8; Suominen 2001, 214.) Sama tavoite oli maamme vii-meisimmällä valtionosuusuudistuksella.

Uusin hallintotieteellinen ja kunnallisalan tutkimus (mm. Möttö-nen 1997, Heuru 2000, Ruostetsaari & Holttinen 2001; Bäcklund2001) on lähes yksimielisesti päätynyt toteamaan, että valtuutettujenrooli tavoitteidenasettajana ja linjojenvetäjänä ei ole onnistunut, jatodellisuudessa päätösvallan siirtyminen kuntiin ei ole vahvistanut kan-salaisvaltaa eikä muuttanut poliittis-strategisia prosesseja. Päätösvallan

95

delegoiminen on merkinnyt tosiasiallisesti erityisasiantuntijoiden (vi-ranhaltijoiden) ja joissakin tapauksissa erityisasiantuntijalautakunnan(kuten Helsingissä) roolien korostumista. Suorittavan hallinnon ja esit-telijöiden asema on vahvistunut. Valtuustoon tulee usein päätettäväksivain yksi vaihtoehto, jolloin maallikkopäätöksenteolle ei ole kunnissajuuri jäänyt tilaa. (Sainio 1994; Leväsvirta 1999; Bäcklund 2001; Ruos-tetsaari & Holttinen 2001; Suominen 2001.)

Kunnalliset päätökset voidaan jakaa neljään luokkaan: 1) strategi-siin eli pitkän aikavälin, 2) taktisiin eli lyhyen aikavälin, 3) operatiivi-siin eli käytännön soveltaviin ja 4) rutiinimaisiin eli viranomaistoi-minnan jokapäiväisiin päätöksiin. Kunnallisessa päätöksenteossa onusein vaikea erotella, mitkä asiat kuuluvat strategisiin, taktisiin tai ope-ratiivisiin päätöksiin. Kunnallisten luottamuselinten tehtäväksi näh-dään useimmiten strategisten linjausten tekeminen ja poliittinen hal-linto on erityisesti valtuuston päätehtävä. (Sainio 1994.) Strategisetlinjaukset ohjaavat kunnan toiminnan suuntaa ja määrittelevät keskei-set liikkeet kohti asetettuja tavoitteita. Palvelujen laatutason määritte-ly on osa strategista työskentelyä. Operatiiviset päätökset perustuvatstrategisiin linjauksiin (Pardey 1991, 17), ja niitä viranhaltijat tekevätpäivittäisessä työskentelyssään. Siten operatiiviset ja rutiinipäätöksetedustavat suorittavan hallinnon päätöksentekoa.

Lautakunta käyttää kunnassa sekä strategista että taktista päätös-valtaa. Koulutuslautakunta päättää asioita, joilla on suora yhteys jär-jestetyn koulutuksen laatuun. Myös laadun ymmärtäminen ja käsiteon poliittinen, sillä – kuten Laukkanen (2000, 96) toteaa – laaduk-kuus on sitä, mikä nähdään tavoiteltavana ja arvokkaana. Lautakunti-en jäsenet edustavat eri taustayhteisöjä erilaisine arvoineen. Itse asiassalautakunnan jäsenet voivat edustaa täysin vastakkaisia ideologioita, jajuuri laatuun liittyvät kysymykset ovat usein voimakkaasti arvopohjai-sia. Lautakunnan tehdessä päätöstä, joka vaikuttaa suoraan opetuksenlaatuun, päätös perustuu päättäjien arvojen konsensukseen tai enem-mistön poliittisiin arvoihin, periaatteisiin, joita ei päätöksentekopro-sessin aikana muuteta, mutta jotka muuttuvat poliittisen vallan vaih-duttua (vrt. Hargreaves 2000, 5). Simonin (1979) mukaan päätöksetperustuvat päämäärän valintaan ja siihen sopiviin käyttäytymistapoi-hin. Jokainen päätös on kompromissi, joka on muodostunut senhet-kisistä ratkaisuvaihtoehdoista parhaimmaksi todetusta. Tehty päätössyrjäyttää jonkin toisen vaihtoehdon tulevaisuuden ohjaamiseksi. (emt.48-49.) Simonin ajatusta soveltaen koulutuksen laatuun liittyvät ky-

96

symykset eivät siten ole välttämättä parhaita toimintamalleja, vaan sen-hetkisessä tilanteessa päätöstä tekemässä olevien päättäjien käsitystenkompromissi.

4.2.2 Aloitteesta toimeenpanoon

Päätöksenteko etenee kokousmenettelyn kautta. Asia voi tulla useillaeri tavoilla vireille esimerkiksi aloitteen, lakisääteisyyden tai viranhal-tijan kiinnostuksen kautta (kuvio 11). Asian valmistelusta vastaavatviranhaltijat. Tämän tutkimuksen näkökulmasta on mielenkiintoisin-ta pohtia juuri tätä vireille tulon ja lautakunnan päätöksen väliin mah-tuvaa toimintaa ja vuorovaikutusta. Valmistelun tarkoituksena on sel-vittää päätettävän asian sisältö siten, että päätöstä tehtäessä luottamus-henkilöillä on käytettävissään edellytykset oikeudenmukaiseen ja lail-liseen ratkaisuun. (Oulasvirta & Brännkärr 2001, 81). Päätöksenteonnäkökulmasta tavoitteena on saavuttaa ratkaisu, jossa laadun taso onoptimaalinen.

Kuvio 11. Kunnanvaltuustossa päätettävän asian etenemisjär-jestys (Oulasvirta & Brännkärr 2001, 81)

Ihanteellisen päätöksentekoprosessin kuvaaminen on Hakamäenja Majoisen (1992, 84) mukaan lähes mahdotonta. Luottamushenki-lön näkökulmasta todellinen päätöksenteko ei rajaudu vain päätök-sentekohetkeen vaan se on osallistumista koko asian käsittelyproses-siin. Samaan johtopäätökseen on päätynyt myös Möttönen (1997).Hakamäki ja Majoinen eivät kuitenkaan erittele, miten luottamushenki-

��%��(%#����� ����&�� ��$ &�������

����#!�&���� ��&"����&%�

�%##�#!�&&��%������� �� �����������

��$����##���������#

�%##�#!�&&��%�� ��������� ����

������ �����

��&�%%�����������������"�� �

97

löt käytännössä voisivat vaikuttaa viranhaltijoiden tekemiin esityksiinsaadakseen oman näkemyksensä jo valmisteluvaiheessa esille. Toisaaltahe korostavat luottamushenkilöiden aktiivista työskentelyä tulevaisuus-verstaissa, suunnitteluseminaareissa ja jalkautumista kuntalaisten pa-riin. (emt. 84-85.) Voidaanko näillä menetelmillä todella saavuttaasyvempää osallistumista päätöksentekoon? Itse näkisin ensisijaiseksikeinoksi luottamushenkilöiden hallitun osallistumisen (keskittymisen)poliittiseen päätöksentekoon sekä strategia- ja arviointityöskentelyn.”Valta on valtuustolla - jos vain itse niin haluaa!” (Bäcklund 2001,21). Nykyisin valtuustolla on kunnan strategiaan vaikuttava rooli, eistrategian laatijan roolia (Majoinen 2001, 306).

Koulutukseen liittyvä päätöksenteko keskittyy kolmen olennaisenkysymyksen ympärille: 1) sisältöön eli mitä oppilaiden tulisi oppia, 2)tapaan eli miten tiedonsiirron tulisi tapahtua ja 3) tuloksiin ja seura-uksiin eli minkälaiset tavoitteet opetukselle tulisi asettaa? Fitzgibbon-sin (1981) mukaan perusopetuksen järjestämisessä on kyse sukupolvi-en välisestä tiedonsiirrosta seuraavalle sukupolvelle. Prosessin aikanajoudutaan päättämään, mikä karttuneesta tiedosta on seuraavalle su-kupolvelle opettamisen arvoista. (emt. 7, 19.) Yleensä opetussuunni-telmalliset tavoitteet ja sisältö hyväksytään koulutuslautakunnassa. Tie-donsiirron tavasta eli didaktisista ja pedagogisista kysymyksistä käy-dään harvemmin keskustelua poliittisissa toimielimissä. Suomessa opet-tajien professionaalinen rooli on hyvin voimakas ja yleensä - ellei on-gelmia esiinny - poliittinen hallinto ei puutu suorittavan tason toi-mintaan. Koulutuslautakunnan jäsenten rooli ei siten sisällä pedagogi-sen johtamisen roolia (vrt. Hofman 1995). Minkälainen on sitten luot-tamushenkilöiden rooli kunnallisessa koulutuspoliittisessa päätöksen-teossa, siihen pureudun seuraavassa luvussa.

4.3 Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoidentyönjako kunnallisessa päätöksenteossa

Aikaisempien tutkimusten perusteella oletan, että kunnallisessapäätöksentekoprosessissa toimivilla luottamushenkilöillä ja viranhalti-joilla on toisistaan poikkeavat roolit, tehtävät ja käsitykset esimerkiksikoulutuksen laadusta. Leväsvirta (1999) määrittelee rooli-käsitteenkuvaukseksi yksilöstä hänen ollessaan osa kokonaisuutta, ryhmää, yh-

98

teisöä tai yhteiskuntaa pitäen lähtökohtanaan itseensä kohdistuviaodotuksia. Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden voidaan sitenolettaa selittävän omaa rooliaan juuri heihin kohdistuvien rooliodo-tusten kautta. Luottamushenkilöt ja viranhaltijat muodostavat vuo-rovaikutussuhteessaan vastarooliparin, jossa toisen osapuolen toimin-ta heijastuu vastapuoleen etsien tasapainoa näiden kahden rooliryh-män välille. (emt. 40-41.) Tämä edellyttää kummankin osapuolen roo-lin tunnistamista tasapainoisen päätöksentekoprosessin saavuttamiseksi.

Möttönen (1997) on tutkinut kunnan luottamushenkilöiden javiranhaltijoiden välistä tehtävän- ja vallanjakoa tulosjohtamisen näkö-kulmasta. Möttösen mukaan tulosjohtamiseen perustuva tavoiteratio-naalinen ohjaus on ristiriidassa poliittis-hallinnollisen toimintaympä-ristön kanssa. Tulosjohtamisen työnjako kunnissa perustuu oletukseen,että luottamushenkilöt ottavat liike-elämän ns. ”päämiehen” asemaneli toimivat omistajien (kuntalaisten eli veronmaksajien) edustajina jaasettavat kunnan toiminnalle tavoitteet, joita virkamiehet toimissaantoteuttavat. Möttösen tutkimuksen mukaan poliittiset päättäjät eivätkuitenkaan ohjaa kunnan virkakoneistoa toiminnan tavoitteiden kautta,vaan luottamushenkilöt katsovat tehtäväkseen osallistua myös opera-tiiviseen päätöksentekoon (emt. 361, 373.) Myös Heuru (2000) jaRuostetsaari ja Holttinen (2001) ovat päätyneet samaan tulokseenomissa tutkimuksissaan.

Hautamäen (1995, 49) mukaan politiikan ja viranomaishallinnontyöjaon tarkastelussa noudatetaan viittä keskeistä periaatetta: 1) demo-kraattinen päätöksenteko, 2) demokraattinen valvonta, 3) julkisuus, 4)viranomaishallinnon toteuttaminen ja 5) kunnan edun huomion otta-minen. Näiden linjausten mukaan päättäjien - ja erityisesti valtuutettu-jen - tulee tehdä keskeiset arvovalinnat, päättää toiminnan tavoitteista,palveluista ja rahoituksesta sekä valvoa päätösten toteuttamista, palvelu-jen laatua ja saatavuutta ja kansalaisten oikeuksien toteutumista. Viran-omaisten tehtävänä on toteuttaa päättäjien linjausten mukaisesti palve-lut. Kaupungin toiminnan tulee olla läpinäkyvää ja vaikuttavaa.

Juutinen (1994) jakaa kunnallisen päätöksentekoprosessin roolit jatehtävät kuntalaisten, luottamushenkilöiden sekä viranhaltijoiden roo-leihin ja tehtäviin (kuvio 12.). Kuntien välillä kilpaillaan asukkaista(Heinonen 1999, 14), sillä asukasmäärät ovat suorassa yhteydessä val-tionosuuden määräytymisperusteisiin, verotuloihin ja siten kunnankykyyn ylläpitää ja kehittää kuntalaisten hyvinvointia palveluverkkonsakautta.

99

Kuvio 12. Kuntalaisten, luottamushenkilöiden ja viranhaltijoidenroolit ja tehtävät kunnallisessa päätöksentekoprosessissa - tar-kennettu malli (Juutinen 1994, 78)

Tutkimuksessani rajaan päätöksentekoprosessin roolitarkastelunluottamushenkilöihin ja kunnallisiin viranhaltijoihin. Luottamushen-kilöt toimivat kuntalaisten edustajina, joten tutkimuksessani kunta-laisten äänen katsotaan osittain tulevan esille edusmiestensä kauttakoulutuspoliittisessa päätöksenteossa. Vastaavasti koululaisten ja hei-dän vanhempiensa rooli korostuu tarkasteltaessa koulutuspalvelujenasiakkuutta.

4.3.1 Luottamushenkilön asema poliittis-hallinnollisessapäätöksenteossa

Kun kuntalainen tulee valituksi kunnalliseen luottamustoimeen,hän muuttuu luottamushenkilöksi, joka yhtäällä edustaa kunnallisessapäätöksenteossa kuntalaisia ja toisaalla toimii kunnallisena päättäjänä.Luottamushenkilö-kuntalaisena hän oletettavasti käyttää myös kun-nan järjestämiä palveluja, joten hän on siten myös asiakas. (Heinonen1999, 49; Juutinen 1994, 78.) Hänelle kuuluu myös rahoittajan rooli(Heuru ym. 2001, 37), koska hän maksaa erilaisia veroja ja maksuja.

����������

� �"�

� ��"�

��� ����

��������

��������

�$#�%��"���

!��%�����%

���"��%����

� ���%�������

�� ���������

�����,%������@

100

Kuntalaisten ja päätöksentekijöiden välinen ymmärrys asiakkuu-desta on Heinosen (1999, 49) mielestä kadonnut, ja yrityksistä huoli-matta kuntalaiset ovat loitonneet kunnallisesta päätöksenteosta ja si-ten itsehallinnon ohjausmekanismeista. Luottamushenkilöiden päät-täjän rooli muodostuu kuntalaisten edustajan roolia tärkeämmäksi.Myös jako poliittiseen ja suorittavaan hallintoon aiheuttaa ongelmia,sillä luottamushenkilöiden ja virkamiesten välillä voi esiintyä vakavaaluottamuspulaa, samoin kuntalaisten ja päättäjien välillä. Kuntalaiseteivät luota politiikkoihin ja poliitikot ovat toisaalla vieraantuneet kan-sasta (Sainio 1994, 6; Suominen 2001, 220).

Luottamushenkilö edustaa taustaryhmiänsä - vai edustaako?

Luottamushenkilöt edustavat toiminnassaan kuntalaisia ja käyttä-vät kunnan ylintä päätösvaltaa. Heillä on yleensä poliittisen ryhmäntuki toiminnassaan ja he ovat poliittisessa vastuussa kuntalaisille ja ri-kosoikeudellisessa virkavastuussa toiminnastaan. Luottamushenkilötvalitaan vaaleilla neljäksi vuodeksi kerrallaan. Kunnallisia luottamus-elimiä ovat kunnanvaltuusto, kunnanhallitus ja lautakunnat, joistatutkimukseni rajautuu koulutuslautakuntaan. Kunnanhallituksen val-mistelusta kunnanvaltuusto vastaa kokonaisuudessaan kunnan hallin-nosta, toiminnasta sen laadusta ja taloudesta. Kunnanhallitukselle kuu-luvat kunnassa laillisuuden valvonta ja asioiden täytäntöönpano. Val-tuusto voi delegoida osan päätösvallastaan lautakunnille, esimerkiksiperusopetuksen järjestämiseen ja sen laadun arviointiin liittyvissä asi-oissa koulutuslautakunnalle. (Kuntalaki 365/1995.)

Lautakunnan jäsenen ei tarvitse olla kunnanvaltuuston jäsen, mut-ta lautakunnan jäsenen vaalikelpoisuudesta on säädetty, että henkilö,joka on kunnan palveluksessa, jonkin lautakunnan alaisuudessa ei täy-tä lain edellyttämää kelpoisuutta kyseiseen toimielimeen (Oulasvirta& Brännkärr 2001). Tämä rajaa oman kunnan opettajat ja rehtoritpois koulutuslautakunnasta, mutta esteitä valtuusto- tai hallitustyös-kentelylle ei ole. Toisaalta Majoinen (2001) pohtii ns. valiokuntamal-lin vaikutusta poliittisen vastuun ”kasvottumiseen”. Lautakunta, jon-ka kaikki jäsenet ovat valtuutettuja, turvaa sen, että valtuutetut pääse-vät osallistumaan asian valmisteluun alusta asti, ja siten päätöksenteki-jät tulevat kuntalaisille tutummiksi. (emt. 283.)

Luottamushenkilöiden toiminta kulminoituu usein poliittisen ryh-män toiminnaksi. Ryhmäpäätöksillä pyritään varmistamaan asioiden

101

eteneminen halutulla poliittisella tavalla. Yksittäisen luottamushenki-lön vaikutusmahdollisuudet ovat rajalliset, sillä Suomessa kunnallinenpäätöksenteko vaatii määräenemmistön tuen päätökselle. Luottamus-henkilöiden päätöksenteon merkitystä tarkasteltaessa 1980-luvullakunnallisvaaliehdokkaat kokivat kunnallisten päätöksentekijöiden vai-kutusmahdollisuudet vaatimattomiksi. Vaikka tuolle aikakaudelle olityypillistä valtion keskushallinnon ohjaus, mikä todellakin rajoitti vai-kuttamisen mahdollisuuksia, näki neljännes vastanneista tilanteen luot-tamushenkilöiden näkökulmasta optimaaliseksi. (Hoikka & Kiljunen1983, 1.)

Samansuuntaisia tuloksia on saatu vuosituhannen vaihteessa Kun-taSuomi 2004-tutkimuksessa. Yksittäinen luottamushenkilö koki vai-kutusmahdollisuutensa vähäisinä (Oulasvirta & Brännkärr 2001, 30).Äänestäjien puolella usko päätöksentekoon oli kovilla, sillä läheskäänkaikki kuntalaiset eivät luottaneet luottamushenkilöiden vaikutus-mahdollisuuksiin. Oulasvirta ja Brännkärr (2001) raportoivat kunnal-lisalan kehittämissäätiön tutkimuksesta, jonka mukaan ”2/3 kuntalai-sista katsoo kunnallishallinnon luisuneen virkamiesten hallintaan jaluottamushenkilöiden jääneen vaille todellista valtaa” (emt. 34). Voi-ko yksittäinen lautakunnan jäsen siten vaikuttaa koulujen laadukkuu-teen? Miten heidän tilannettaan voisi parantaa?

”Hyvän pohdinta on osa luottamushenkilön työtä”, toteavat Ha-kamäki ja Majoinen (1992, 48). Vaikka kunnallispolitiikka perustuuedelleen puoluepolitiikkaan, eivät päättäjät enää omaksu kritiikittäpuolueiden arvomaailmaa tai ideologiaa. Poliittisten puolueiden auk-toriteettiasema päättäjien mielipiteen muodostajana on heikentynytkehittyneiden vuorovaikutusyhteyksien, tiedon saannin helppouden,kohonneen koulutustason, yksilöllisyyden korostumisen ja kantaaot-tavan rohkeuden lisääntymisen myötä (emt. 42-43). Eräät tahot (esim.Oulasvirta & Brännkärr 2001, 30) ovat esittäneet, että luottamushen-kilöt voisivat olla toimissaan itsenäisessä suhteessa äänestäjiinsä ja po-liittisiin ryhmittymiin (kuvio 13). Tällöin heidän toimintansa olisi taus-taryhmien intressien asianajajan tai puolueen edustajan paineista riip-pumatonta.

102

Kuvio 13. Luottamushenkilön edustusroolit (Oulasvirta & Bränn-kärr 2001, 29)

Jo nyt joissakin kunnissa toimii varsin suurehkoja määriä luotta-mushenkilöitä puolueista sitoutumattomien ryhmissä. Ideaalia itsenäi-sestä päätöksentekijästä on lähes mahdotonta saavuttaa. Jos päättäjälläei ole omaa käsitystä esimerkiksi siitä, minkälainen laatutasoa kunnankoulujen tulisi saavuttaa, on hänen helppo omaksua puolueensa ja taus-taryhmänsä kanta määrittelyyn ja asioiden hoitamiseen. Kun päättä-jän poliittinen rooli heikkenee, vahvistuu hänen taustaryhmiensä int-ressien ajajan rooli. Myös kunnan virkamiesten valta kyseisessä tilan-teessa lisääntyy.

Jos kunnassa toimii suurehko riippumattomien ryhmittymä päätök-senteossa, on todennäköistä, että he vähin erin ryhmittyvät keskenääneli muodostavat puolueeseen rinnastettavan yhteenliittymän. Aikaisem-min selostamani määräenemmistön vaatima päätöksentekotilanne edel-lyttää voimien yhdistämistä kirjavassa puoluekentässä haluttujen tavoit-teiden saavuttamiseksi. Riippumattomista luottamushenkilöistä muo-dostuu sitoutumattomien luottamushenkilöiden ”puolue”, jonka poliit-tista toimintaa saattaa kuvata parhaiten arvaamattomuus.

Aktiivinen luottamushenkilö

Millaiseksi luottamushenkilöt ja virkamiehet näkevät hyvän luot-tamushenkilön? Vapaakuntakokeilujen alkuvaiheessa Heikkilä ja Kor-pipää (1991) selvittivät sivistystoimen luottamushenkilöiden ja viran-haltijoiden näkemyksiä hyvistä ja huonoista luottamushenkilöistä. Hyväluottamushenkilö hallitsi kokonaisuuden ja jätti yksityiskohdat sik-seen. Hän oli perehtynyt, koulutettu, aktiivinen ja motivoitunut otta-

������

����������� �**��������� ��+���������

9��� ����� ����� �#���� ���� �$!���

��������������������� !��"��#�

�����

� ��������������

������%��� ����������

103

maan asioista selvää, kyvykkyyden lisäksi myös innostunut. Lautakun-nan esittelijä vaikutti omalla toiminnallaan lautakunnan jäsenten työs-kentelyyn valmisteluvaiheen asiakysymyksiin perehdyttämisen kautta.Huonoksi luonnehdittiin luottamushenkilöä, joka katsoi asioita liiansubjektiivisesti ja jonka kiinnostus lautakunnan toimintaan oli rajalli-nen ja vaillinainen. Luottamushenkilön omien kiinnostuksen kohtei-den, arvostusten tai politikoinnin ei katsottu saavan vaikuttaa lauta-kuntatyöskentelyyn liian voimakkaasti. Majoisen (2001) mukaan tämäon käytännössä mahdotonta, sillä luottamushenkilöt mieltävät edel-leen voimakkaasti edustavansa taustaryhmiään eivätkä esimerkiksi kokokunnan etua (vrt. valtuutettujen suhde strategiatyöskentelyyn). Kunpuhutaan kouluasioita hoitavasta lautakunnasta, niin oman, kentieskaukaisen kouluajan muisteleminen ja piittaamattomuus nykyisestäkehityksestä haittaavat myös laadukasta lautakuntatyöskentelyä (Heik-kilä & Korpipää 1991, 10-11).

Luottamushenkilö tekee päätöksensä valitsemalla asian valmistelu-ja päätöksentekovaiheessa ilmenneistä ratkaisuvaihtoehdoista yhden,joka edistää toivottujen tavoitteiden saavuttamista (Simon 1979, 103).Yleensä päättäjällä on perustelu valinnalleen: mielipide, johtopäätös,vastaväite, varma käsitys tai kannanotto. Jos päätöksen takana ei olepäättäjän poliittinen tai ideologinen periaate, päätyminen johonkinratkaisuun voi olla seurausta siitä, että päättäjä punnitsee itselleen edul-lisimman ratkaisun. Yleensä päätöksen takana ovat päättäjän henkilö-kohtaiset käsitykset, asenteet tai hyödyn tavoittelu joko itselleen taisamastumisryhmälleen (emt. 234). Päätöksen ratkaisun käytännöntoteutuksen helppoudella ei ole päättäjälle merkitystä. Taustaryhmistäriippumattomien luottamushenkilöiden suuri määrä päätöksenteossasaattaa lisätä sattumanvaraisuutta. Päätöksien perustelut muodostuvatpäättäjän arvoista, mikä jättää arvostelun mahdollisuuden niille, joi-den perusteluja (arvolähtökohtia) ei ole päätöstä tehdessä otettu huo-mioon riittävästi. (Hakamäki & Majoinen 1992, 28-29, 37.) Koskakäsitys laadusta perustuu määrittelijän arvoihin, ei kollektiivisesti pää-tetty laadun määrittely ole kollektiivisesti ymmärretty käsitys laadusta.

Kansalaiset haluavat osallistua kunnallisten asioiden hoitamiseen,koska se nähdään välineenä tai itseilmauksen keinona omien päämää-riensä toteuttamisessa. Äärimmillään poliittinen osallistuminen onvallan tavoittelua, mutta politikoinnin motiivina pidetään useimmi-ten omien tai viiteryhmän etujen edistämistä. Henkilön arvomaailmatai aatteelliset näkemykset voivat olla myös innoittajina henkilökoh-

104

taiseen osallistumiseen. (Noponen 1992, 243-244; Paloheimo & Wi-berg 1997, 201.) Toisaalta viime aikoina Suomessa ns. epäpoliittinentoiminta ja anarkismi ovat saaneet kannatusta jopa aktiivisen poliitti-sen kerrostuman parissa.

4.3.2 Lautakunnan jäsenenä kunnallisessa päätöksenteossa

Koulutuslautakunnissa toimii luottamushenkilöitä, jotka ovat ta-voitelleet valtaa ja siihen päässeet. Heidän voidaan katsoa kuuluvanosin kunnalliseen poliittisen kerrostuman kärkijoukkoon ja osin val-lanpitäjiin. Paloheimon ja Wibergin (1997) mukaan poliittiseen ker-rostumaan kuuluvat kansalaiset katsovat voivansa vaikuttaa poliitti-seen päätöksentekoon osallistumalla. Mitä huonommilta päätöksetnäyttävät tai mitä parempia ”palkintoja” päätöksenteosta on saatavis-sa, sitä todennäköisempää on kansalaisten osallistuminen. Useilla heistäon selkeä käsitys, miten he voivat edistää omia tavoitteitaan ja näke-myksiään poliittisen osallistumisen kautta. Lautakunnassa toimimi-nen ei mahdollista ammattipolitikointia, jolloin poliittinen toimintaei muodostu heille perhettä, työelämää tai harrastuksia tärkeämmäksi,mutta se on ns. välttämätön paha oman ja viiteryhmän hyvinvoinninedistämiseksi. (emt. 205-206.)

Aikaisempien tutkimusten perusteella luottamushenkilöiden roo-lin voidaan perinteisesti katsoa jakautuvan joko päättäjän tai edusta-jan rooliin. Useat kunnalliset luottamushenkilöt kokevat luottamus-toimiaan hoitaessa ristiriitoja suhteessa kaksijakoiseen rooliinsa (vrt.kuvio 12). Päättäjän roolissa lautakunnan jäsenen tulisi tarkastella pää-tettävää asiaa koko sivistystoimen näkökulmasta ja toteuttaa työsken-telyssään kunnan sivistysstrategisia linjauksia. Tällöin päättäjän toi-minta perustuu rationaaliseen päätöksentekoon ja asiantuntijan roolipääsee hänessä esiin. Kunnallisena päättäjänä luottamushenkilön pää-tökset perustuvat kunnan kokonaisedun tarkasteluun yksittäisten kun-talaisten edunvalvonnan sijaan. Tällöin päättäjän rooli hallitsee edus-tajan roolia. (Juutinen 1994, 31; Heinonen 1999, 53.)

Edustajan roolissa luottamushenkilö toteuttaa edustuksellista de-mokratiaa, mutta samalla samastuu taustaryhmäänsä ja saattaa ajaapienen kuntalaisryhmän etua. Tällöin päätöksenteko perustuu tuntei-siin. Heinonen toteaa, että ”poliitikkojen tehtävänä onkin juuri asiak-kaiden tarpeiden ja odotusten tulkitseminen päätöksentekotilanteis-

105

sa” (Juutinen 1994, 31; Heinonen 1999, 53.) Samankaltaista roolienristiriitaa esiintyy viranhaltijoilla asiantuntijan ja resurssien jaosta päät-tävän viranhaltijan roolien kanssa.

Lautakuntatyöskentely on interaktiivista päätöksentekoa. Päättäjätja viranhaltijat ovat tietoisesti vuorovaikutuksessa keskenään, jotta helöytäisivät keinoja vaikuttaa muiden ihmisten toimintaan. Oletetaan,että lautakunnan esittelijä päättää, että koulujen laatua tulee kohentaaja että se tapahtuu ryhmäkokoja pienentämällä. Hänen tulee vuoro-vaikutuksellisen päätöksenteon kautta saada koulutuslautakuntansavakuuttuneeksi, että laatua voidaan parantaa vain viiden luokanopet-tajan viran perustamisella. Oletuskunnassamme lautakunnan toimi-valtuudet riittävät virkojen perustamiseen, joten se päättää virkojenperustamista äänestystuloksen 4-3 jälkeen. Yksittäiset lautakunnan jä-senet ovat tällöin tehneet yksilöllisiä päätöksiä kollektiivisen päätök-senteon yhteydessä. (vrt. Paloheimo & Wiberg 1997.)

Lautakunnan jäsenet työskentelevät omalla toimialallaan varsin it-senäisesti. Tämä ei ilmeisesti riitä heille, sillä he ovat muita luottamus-henkilöitä tyytymättömämpiä luottamusmiestehtäviinsä ja yleiseenkunnallishallintoon. Leväsvirran (1999, 232) mukaan naiset olivatsuhteellisesti enemmän edustettuina lautakunnan jäsenissä kuin val-tuustoissa ja hallituksissa. Lautakuntien jäsenet eivät olleet yhtä puo-luesidonnaisia kuin valtuustojen ja hallitusten jäsenet, ja heidän toi-mintansa oli myös irrallista muusta kunnallishallinnosta ja kuntalai-sista. Lautakunnan jäsenille kuntalaisten edustajan rooli ei välttämättäole selvä. Päättäjän roolissa lautakunnan jäsenet eivät pysty tai haluaottaa kokonaisuuksia huomioon. Onko heille annettu liian haastavatehtävä kykyihin nähden vai kasautuuko lautakuntiin enemmän ”yh-den asian edustajia” suhteessa muihin kunnallisiin päättäjiin? Leväs-virran mukaan lautakunnan rooli muuttuu kunnallishallinnon mur-roksessa. Hän näkee lautakuntia uhkaavan samansuuntaisen kohtalonkuin kunnanvaltuustoja: liian haasteellinen tehtävä, jolloin valta liu-kuu asiantuntijoille. (emt. 236.) Vastaavasti Majoisen (1995, 116) tut-kimuksessa jotkut valtuutetut totesivat delegoinnin menneen jo nytniin pitkälle, että kunnan tärkeimmät päätökset tehdään asiantuntija-lautakunnissa valtuuston sijaan.

106

Koulutuslautakunta henkilöstöstä ja taloudesta päättävänä elimenä

Hofman (1995) on tutkinut koululautakuntien toiminnan vaiku-tusta koulujen laadukkuuteen Hollannissa. Hofman huomasi, ettäkoululautakuntien työskentely on hyvin hallintopainotteista. Koulu-lautakunnat saivat arvioida omaa työskentelyään ja minkälaisiin kysy-myksiin he aikaansa käyttävät. Tulokset olivat varsin karuja: 44 % ajastakului hallinnollisiin kysymyksiin, kuten henkilöstöasioihin tai talou-teen. Lautakunnat arvioivat käyttävänsä vain 24 % koulujen organi-saatiokysymyksiin tai kasvatuksellisiin/koulutuksellisiin kysymyksiin.Hofmanin tutkimuksessa selvisi myös, että mitä enemmän koululau-takunta antoi kouluasioissa päätäntävaltaa koulun johdolle, opettajillesekä vanhempaintoimikunnalle ja vanhemmille yleensä, sitä parempiatuloksia koulu saavutti matemaattisissa ja kielellisissä testeissä. Hof-manin loppupäätelmä onkin, että koululautakuntien päätöksentekotulisi järjestää siten, että koulujen henkilökunta ja vanhemmat voivatvaikuttaa koululautakunnan harjoittamaan politiikkaan (emt. 318, 321,325) ja sitä kautta koulujen laatuun.

Opettajat eivät ole voineet osallistua oman toimialansa lautakunta-työskentelyyn vuoden 1995 jälkeen (Kuntalaki 365/1995). ”Kansalai-sen rooli puolestaan etsii tasapainoaan” (Heuru ym. 2001, 58). Itse-hallinnollisen kunnan jäsen ei tule tyytymään pelkkään asiakkaan roo-liin vaan hän haluaa olla myös vaikuttava ja osallistuva yksilö. ”Sellai-seksi ei kuitenkaan muututa yhtäkkiä. On nähtävissä, että esimerkiksiosallisuushankkeen monet projektit ovat edesauttaneet tässä kansalais-kasvatuksessa” (emt. 58). Hofmanin tutkimuksessa ei selvitetty eri työs-kentelytapoja, mutta hänen tutkimustuloksiensa perusteella on tärke-ää, että myös suomalaiseen kunnalliseen koulutuspoliittiseen päätök-sentekojärjestelmään kehitetään uudenlaisia vuorovaikutus- ja osalli-suuskanavia luottamushenkilöiden, viranhaltijoiden ja opettajien vä-lille asioiden valmisteluvaiheeseen. Nyt tällaiset kanavat puuttuvat käy-tännössä kokonaan.

107

4.4 Virkamiehen asema kunnallisessa päätöksen-teossa

Weberiläisen hallintoteorian mukaan byrokratialla tarkoitetaanyksilöiden toiminnasta eroavaa rationaalista organisaatiota tai virka-miesvaltaan perustuvaa organisatorista tehottomuutta. Toisaalta byro-kratialla tarkoitetaan yhteiskuntaa itseään, julkista hallintoa tai sensuhteetonta kasvua. Weberin teoria pyrkii ymmärtämään yhteiskun-nan sosiaalista toimintaa yksilöiden toiminnan kautta. Julkinen hal-linto toimii pääosin virkamiesten toiminnan välityksellä. Virkamies-ten toimintaa ohjataan yleisillä menettelyohjeilla ja rekrytoinnin kaut-ta. (Salminen & Kuoppala 1985, 58-60.)

Viranhaltijat ovat luottamushenkilöiden valitsemia henkilöitä, joi-den tehtävänä on huolehtia kunnan suorittavaan hallintoon liittyvistäkysymyksistä ja valmistella kunnallisia asioita luottamushenkilöidenpäätöksentekoa varten. He työskentelevät virkasuhteessa kuntaansa jaheidän työhönsä liittyvät toimivaltuudet on yleensä määritelty luotta-mushenkilöiden toimesta. Viranhaltijoiden oletetaan olevan oman toi-mialansa asiantuntijoita. (Simon 1979, 53.) Päätöksenteon delegointion vahvistanut viranhaltijoiden päättäjän roolia ja kyseisestä roolistaon tullut entistä itsenäisempi, sillä varsin harvoin viranhaltijapäätök-siä käytännössä alistetaan muun kunnallisen toimielimen vahvistetta-vaksi. (Möttönen 1997.)

Kuntalain 44§:n mukaan kuntaan perustetaan virkoja kunnallisiaviranomaistehtäviä varten. Virkamiehen virkatehtäviin kuuluu asianottaminen valmisteluun päätöksentekoa varten. Asia on voinut tullavireille toisessa luottamuselimessä tai virkamies itse voi ottaa haluamansaasian esille, eikä lautakunta voi estää asian valmistelua ja joutumistalautakunnan käsittelyyn. (Lehtimäki 1978, 3.) Kunnan koulutoimenesittelijällä on siten paljon mahdollisuuksia vaikuttaa koulutoimessatehtävään päätöksentekoon, jolla voidaan vaikuttaa koulujen laatuun.Virkamiehen tulee toiminnassaan noudattaa hyvän hallinnon periaat-teita: laillisuus-, puoluettomuus-, suhteellisuus- ja palveluperiaatettasekä tarkoitussidonnaisuuden periaatetta (Oulasvirta & Grännkärr2001, 83). Julkishallintoon kohdistuu Mäenpään (2002) mukaan ”uu-denlaisia laadullis-sisällöllisiä odotuksia ja vaatimuksia myös hyvin-vointipalvelujen tuottamisessa”. Kansalaiset odottavat lainmukaistahallintotoimintaa ja hyvinvointipalveluihin liittyvien etujen ja palve-

108

lujen sijaan määrällisesti enemmän ja laadullisesti parempaa palveluayhteiskunnalta ja sitä kautta viranomaisilta. (emt. 1-2.)

Juutisen (1994, 78-79) tutkimuksen mukaan viranhaltijan rooli(kuvio 12) on kunnallisessa päätöksentekoprosessissa monipuolinen.Suhteessa kuntalaiseen (asiakkaaseen) viranhaltija voi käyttää profes-sionaalisen asiantuntijan ja työntekijän rooliin sisältyvää valtaa. Luot-tamushenkilöihin suhteutettuna viranhaltijat voivat käyttää sekä asian-tuntemusvaltaansa että hallintomenettelyyn sisältyvää asemavaltaa elisäädellä päätöksentekoprosessia haluamallaan tavalla. Päätöksenteondelegointi ja desentralisointi on vahvistanut viranhaltijoiden päättäjänasemaa, mikä on vastaavasti heikentänyt luottamushenkilöiden vaiku-tusmahdollisuuksia päättäjinä. Juutisen mukaan luottamushenkilötyös-kentelyä tulisi kehittää kuntalaisten suuntaan, jotta heidän edustajanasemansa vahvistuisi. Myös koulujen yhteydessä lähdetään oletukses-ta, että oppilaiden huoltajien voidessaan vaikuttaa kouluun, se kehit-tyy huoltajien näkökulmasta laadukkaammaksi ja asiakastyytyväisyysparanee (vrt. Kjellman & Andersson 1996; Karsten 1998).

Yleensä viranhaltijoilla on selkeä käsitys omasta esittelijän ja valmis-telijan roolistaan kunnallisessa päätöksenteossa. Juutisen (1994) tutki-muksen tulosten perusteella vain neljännes viranhaltijoista koki toimi-vansa ensisijaisesti asiantuntijana. Viranhaltijoiden kokeman ristiriitai-suuden syyksi koettiin useimmiten se, ”että vaikka asiantuntijana tiede-tään, miten jokin asia esimerkiksi pitäisi resurssoida, niistä päätöksiä teh-dessä ei kuitenkaan realiteetit tietäen voida toimia asiantuntemuksenvaatimalla tavalla” (emt. 30). Juutisen tutkimus on suoritettu ennenkuntalakiuudistusta ja siten myös ennen kunnan vahvistunutta itsehal-lintoa, joka entisestään korosti esittelijöiden asiantuntijuutta.

Suomessa opettajia postmodernin yhteiskunnan päätöksentekojär-jestelmässä ei ole tutkittu. Vuoden 1995 kuntalakiuudistuksen jälkeenjohtavat kouluviranomaiset eivät ole olleet vaalikelpoisia kunnanval-tuustoihin eivätkä opettajat työskentelykuntansa kouluasioista päättä-vään lautakuntaan (Kuntalaki 365/1995). Opettajien legitimiteettikunnallisessa koulutuspoliittisessa päätöksenteossa asiantuntijalauta-kunnan poliitikkoina on poistunut, mutta heidän roolinsa koulutus-asioiden asiantuntijana tulisi olla vastaavasti vahvistunut. Tässä tutki-muksessa tarkastellaan päättäjien, virkamiesten ja opettajien näkemyksiäperusopetuksen laadusta. Tutkimusasetelman syvällisemmässä tarkas-telussa voidaan pohtia, käyvätkö päättäjät dialogia asiantuntijoidenkanssa tai muodostavatko päättäjät mielipiteensä ja toimintatapansa

109

päätöksentekoprosesseissa yhteistyössä päätöksentekoprosessien koh-teiden asiantuntijoiden kanssa (vrt. Hofman 1995).

Suomalaisen yhteiskunnan viimeaikaiset muutokset ovat muutta-neet opettajiin ja kouluihin kohdistettuja odotuksia. Erityisesti hyvin-vointivaltion mureneminen, desentralisoituminen ja institutionaalisetmuutokset ja niiden vaikutukset prosesseissa toimiviin ihmisiin ovathämärtäneet koulujen ja opettajien toimenkuvia sekä asemaa yhteis-kunnassa. Toisaalta opettajat nähdään ennen kaikkea kasvattajina, joi-den ensisijainen tehtävä on tukea lapsen ja nuoren kasvua ja kehitystä.Toisaalta opettajiin ja kouluihin kohdistuu voimakkaita paineita avau-tua ja laajentaa yhteistyötä ja toimintaa niin perheitä kuin yhteiskun-taa, yrityselämää ja yhteisöjä kohtaan. (Niemi, Syrjälä & Viilo 1998,15, 75-76.)

Yllättävää Niemen, Syrjälän ja Viilon tutkimuksessa opettajiin jakouluun kohdistuvista odotuksista on, että opettajien yhteiskunnalli-nen toimiminen kunnallisessa päätöksenteossa ei noussut millään lail-la esille, vaikka tutkijoiden mukaan juuri vallan siirtyminen keskus-hallinnosta kuntiin on ollut yksi keskeisistä opettajuutta muuttavistatekijöistä. Voiko tämän perusteella muodostaa johtopäätöksen, ettähallinnon madaltaminen ei ole vaikuttanut opettajien asemaan - eiainakaan, että opettajien toimiminen paikallisessa päätöksenteossa olisitullut välttämättömäksi?

Koulutusta koskevaan päätöksentekoon osallistuvat monet eri ta-hot: vanhemmat, päättäjät, äänestäjät, kouluviranomaiset ja opettajat.Opettajat tekevät ensisijaisia päätöksiä opetustapahtuman kulusta,miten he opettavat tai mitä sisältöjä he opetuksessa korostavat. Opet-tajat vastaavat siten opetuksen laadusta. Kouluviranomaiset vastaavas-ti palkkaavat opettajat ja päättävät niistä olosuhteista, joissa opettajattekevät omat päätöksensä opettamisesta. (Fitzgibbons 1981, 11, 13.)Siten päättäjien voidaan katsoa olevan suoraan vastuussa osasta koulu-jen laadun ominaisuuksista.

4.5 Päätelmiä kunnallisesta päätöksenteosta laa-dun arvioinnin näkökulmasta

Kunnallisessa päätöksenteossa avoin ilmapiiri viranhaltijoiden jaluottamushenkilöiden välillä on perusedellytys päätöksenteon sujuvuu-

110

delle. Asioiden hoito perustuu asioista keskustelemiseen ja yhteisiinlinjauksiin. Juutinen (1994) korostaa edustuksellisen demokratianhaasteellisuutta kuntalainen-luottamushenkilö-viranhaltija-kehikossa.Vaikka yhteydenpitoa ja tiedonkulun merkitystä pidetään tärkeänä,käytännössä sen myönnetään toteutuvan huonosti. (emt. 62, 80-82.)Kansalaisten tulisi antaa luottamushenkilöille ja valmisteleville virka-miehille palautetta koulutuksen laadusta. Myös virkamiesten ja luot-tamushenkilöiden välillä tulisi olla keskustelufoorumeita, joissa voi-daan käydä arvo-, tavoite- ja laatukeskustelua virallisen päätöksente-on ulkopuolella. Olennaisena osana ovat toimintojen arvioinnit jakunnan tuloksellisuusarviointi. Kaikki edellä mainitut toiminnot ovattarpeen koulutuksen laadun määrittelyssä.

Aiempien tutkimusten (Juutinen 1994; Möttönen 1997; Leväsvir-ta 1999) perusteella viranhaltijoiden rooli politiikan ja hallinnon kes-kellä on kunnallisen itsehallinnon myötä suurentunut, vaikka kunta-lakiuudistuksella oli päinvastainen tarkoitus. Viranhaltijat ovat vah-vistaneet asemaansa suhteessa kunnan politiikkaan, kun samanaikai-sesti viranhaltijoiden asiantuntijarooli estää luottamushenkilöitä saa-masta samassa suhteessa sijaa hallinnon puolelta. Luottamushenkilöteivät ole osaltaan omaksuneet tavoitteiden asettajan ja seuraajan roo-lia, vaan poliittiset päätöksentekijät katsovat tehtäväkseen osallistuaoperatiivisten asioiden päätöksentekoon. Tulosjohtamisen myötä ”pää-tösvaltaa on delegoitu poliittisilta päätöksentekijöiltä viranhaltijoille,mutta poliittisille päätöksentekijöille ei tunnu korvautuvan valtaa ta-voitteiden asettamiseen ja seurantaan liittyvällä päätösvallalla niin kuintulosjohtamisen tavoitteinen mukaan pitäisi tapahtua” (Möttönen1997, 373). Viranhaltijoiden laatukäsitykset nousevat siten entistäkeskeisimmiksi koulutuksen järjestämistä koskevassa päätöksenteossa.

Huolestuneisuus kuntalaisten poliittisesta passiivisuudesta on saa-nut monet tutkijat (mm. Majoinen 2000) ehdottamaan, että päättäji-en edustajan roolia tulisi vahvistaa. Tällöin luottamushenkilön päättä-jän rooli heikkenee ja vaarana on, että ajaessaan taustaryhmiensä etujapäättäjät eivät pysty strategiatyöskentelyyn eivätkä näkemään kuntaakokonaisuutena, jonka tehtävänä on tuottaa laadukkaita palveluja ta-savertaisesti kaikille kuntalaisille. Yksilön ja yhteisön etu esimerkiksihyvinvointipalvelujen järjestämisessä ja käyttämisessä voi olla hyvin-kin ristiriitaisessa asemassa keskenään. Opportunismi eli oman eduntavoittelu toisten kustannuksella on viime aikoina suomalaisessa pää-töksenteossa voitu nähdä jopa hyväksyttävänä piirteenä.

111

Koulutuksen järjestämistä koskeva päätöksenteko perustuu arvoi-hin. Arvot heijastuvat myös päättäjien laatukäsityksiin ja sitä kauttatoiminnalle asetettuihin tavoitteisiin ja toimintatapoihin. Hofmanin(1995) tutkimuksen mukaan koulutuslautakunnassa päätetään hallin-nollisista asioista pedagogisten kysymysten sijaan. Kuntalaki (1995) japerusopetuslaki (628/1998) mahdollistavat pitkälle viedyn kunnalli-sen itsehallinnon koulutuksen järjestämistä koskevissa kysymyksissä.Koulutuslautakunnalla on paljon harkintavaltaa kuntansa koulutuk-sen laadukkuuden määrittelyssä. Silti hallinnollisista asioista päättä-minen ei sulje ulkopuolelle koulun laatukysymyksiä. Opetuksen käy-tännön järjestelyjen näkökulmasta pätevien sijaisten palkkaaminen,virkojen auki julistaminen tai riittävien resurssien turvaaminen ovatlautakunnan tekemiä laatuun liittyviä suuria linjauksia.

Luottamushenkilöiden vallan sanotaan siirtyneen virkamiehille.Rajasen (2000) mukaan vain yhä useampi kunta toimii ilman päätoi-mista koulutoimenjohtajaa. Pienillä paikkakunnilla yleensä rehtori taikunnansihteeri hoitaa oman työnsä ohessa koulutoimenjohtajan teh-tävät. Tämä on huolestuttava suuntaus, sillä rehtori koulutuslautakun-nan esittelijänä keskittää kunnassa käytettyä kouluhallinnollista val-taa. Entäpä tilanne, jossa koulutuksen järjestämiseen liittyviä asioitaesittelee henkilö vailla pedagogista pätevyyttä. Miten kunnissa voidaantaata koulutusasioiden valmistelussa riittävä asiantuntijuus?

Koulut kuuluvat hyvinvointipalvelujen kehityspalveluihin. Kunnal-linen päätöksentekoprosessi muodostuu politiikasta, hallinnosta sekäpalvelutuotannon järjestämisestä (Hautamäki 1995, 78). Kunnallistatuotantoprosessia säätelevät toisaalla normit ja siihen liittyvä ohjaus javalvonta, toisaalla asiakkaan tarpeet. Olen edellä tarkastellut kunnal-lista politiikkaa ja hallintoa. Koska kunnallisten palvelujen asiakkuusmuodostuu yleensä viranomaisten ja kansalaisten muodostamista val-tarakenteista, on hyvinvointipalvelujen asiakaskunta yleensä rajallinen.Näin myös perusopetuksessa. Seuraavassa luvussa tarkastelen koulu-jen järjestämistä ja asiakkuutta tästä näkökulmasta.

112

5 Hyvinvointipalvelut laadun näkökul-masta - Koulutuspalvelujen tuotanto jaasiakkaat

Hyvinvointipalvelujen tuottaminen perustuu lakiin ja se rahoite-taan verovaroin. Hyvinvointipalveluilla eli merithyödykkeillä tarkoi-tetaan poliittisen päätöksenteon tuloksena syntyneitä markkinahyö-dykkeitä, julkisia palveluja, joilla on erityistä arvoa eli meriittiä ihmi-sille. Mahdollisuudet käyttää kyseisiä hyödykkeitä eivät saisi olla yhte-ydessä kansalaisen tulotasoon, ja siksi poliittisesti on päätetty tarjotahyödykkeitä kansalaisille joko ilmaiseksi tai subventoituun hintaan.Useiden palveluiden yhteiskunnallista ylläpitoa perustellaan yleisellähyvinvoinnin lisäämisellä ja kansalaisten keskinäisellä tasa-arvolla, ta-loudellisella kasvulla, oikeudenmukaisuudella jne. Hyvinvointipalve-luihin kuuluvat sosiaali- ja terveyspalvelut sekä sivistyspalvelut. Kou-lutus on yksi keskeisimmistä nyky-yhteiskunnan hyvinvointipalveluistaja sen katsotaan kuuluvan hyvinvointipalveluissa ns. kehityspalvelui-hin. (Hakamäki & Majoinen 1992, 22; Hautamäki 1995, 43; Palo-heimo & Wiberg 1997, 119; Junkkari 2001, 8, 11.)

5.1 Koulutuspalvelujen tuotannon tarkastelualaatuteoreettisista lähtökohdista

Hyvinvointipalvelu kohdennetaan usein rajatulle käyttäjäpiirille,esimerkiksi oppivelvollisuusikäisille tai vanhuksille (Junkkari 2001, 12).Hyvinvointipalvelujen käyttäjän rooli on muuttunut kuluttajan roo-liksi ja kansalaisen rooli alamaisesta asiakkaaksi. Kansalaiset odottavatsaavansa yhteiskunnalta yhteisvastuullisesti tuotettuja sosiaali-, terve-ys- ja sivistyspalveluja ja teknisen huollon palveluja läheltään ja vähinkustannuksin. Hyvinvointipalvelujen odotetaan olevan entistä jousta-vampia, laadukkaampia ja niiden odotetaan vastaavan kansalaisen yk-silöllisiin tarpeisiin. Näistä merithyödykkeistä on tullut jokaisen kan-salaisen perusoikeuksia (Hakamäki & Majoinen 1992, 22; Junkkari2001, 2, 35.)

Perusopetuksella hyvinvointipalveluna on muutamia erityispiirtei-

113

tä. Ensinnäkin, koulutuspalvelut muodostuvat kahdensuuntaisestavelvollisuudesta: yhteiskunnalla on velvollisuus ylläpitää kouluja, jaoppilailla on varsin tarkoin määräyksin sanktioitu oppivelvollisuus.Usein hyvinvointipalvelun käyttäminen ei velvoita kansalaista mihin-kään suhteessa valtioon (Junkkari 2001, 36), joten perusopetuksenvoidaan nähdä olevan tässä suhteessa poikkeus hyvinvointipalvelujenjoukossa. Toiseksi perusopetuksella tarkoitetaan opetus- ja kasvatus-palveluja, joiden kohteena ovat alaikäiset lapset, joiden ei voida olettaamaksavan saamastaan palveluista. Perusopetuksen yhteydessä ei voidatäten puhua asiakkuudesta liiketaloudellisena terminä, vaan enemmän-kin on kyse viranomais-alamais-suhteesta (Lillrank 1998a, 93), vaikkasuuntaus on koko ajan enemmän kohti kuluttajan roolia (Junkkari2001). Koulutus on hyvinvointiyhteiskunnan yksi keskeisimpiä vero-varoin ylläpidettyjä palvelualoja ja tämänkaltaisen palvelutuotannontoivotaan myöhemmin hyödyntävän yhteiskuntaa oppilaiden oppimientietojen ja taitojen kautta esimerkiksi nostamalla kansakunnan koulu-tustasoa. Tätä käsittelen tarkemmin seuraavassa luvussa.

Yhteiskunta järjestää koulutuspalveluja toimeksisaajan roolissa (Lil-lrank 1998a, 94). Hautamäen (1993, 186) mukaan yhteiskunta onottanut itselleen koulutuksen järjestämisvallan, koska viranomaisetuskovat, että koulutuspalveluiden käyttäjillä ei ole tarpeellisia tietojakoulutuksesta ja opetuspalveluista. Tällöin viranomaiset katsovat, ettävain heillä on tarpeellinen asiantuntijuus koulutuksen laadun määrit-telyyn. Toinen syy, miksi kunnan palvelujen asiakkaiden näkemyksiäei ole kerätty aktiivisesti, perustuu oletukseen, että asiakkaiden näke-mykset tulevat esille edustuksellisen demokratian välityksellä (Heino-nen 1999, 53). Laadun määrittelyn näkökulmasta tämä tarkoittaa, ettäluottamushenkilöt edustavat kuntalaisia ja kunnallisina päättäjinä heilläon kuntalaisten antamat valtuudet määritellä koulutuspalvelujen laa-tua. Norris (1995) arvostelee, että sosiaalinen välimatka hyvinvointi-palveluista päättävien, työntekijöiden ja käyttäjien välillä on suuri, sil-lä päätöksentekijöiden elämäntilanteet kohtaavat harvoin julkistenpalvelujen työntekijöiden (opettajien) tai palveluiden käyttäjien (op-pilaiden) elämäntilanteita. (emt. 33.)

Suhtautuminen hyvinvointipalvelujen järjestämiseen on vuosiensaatossa muuttunut. Kunnat ovat vastanneet perinteisesti niiden jär-jestämisestä, mutta 1990-luvulla kunnat muuttuivat palvelujen tuot-tajasta palvelujen järjestäjäksi tai hankkijaksi. EU:n myötä normiohja-uksen purku on kohdistunut erityisesti taloudellisten lainalaisuuksien

114

purkamiseen. Tämä aiheuttaa ristiriitaisia tilanteita ja kunnille painei-ta muuttaa kunnan toimintoja itsenäisiksi päätöksenteon ulottumat-tomissa oleviksi yksiköiksi. (Mäenpää 1997, 15). Hyvinvointipalvelutvoidaan toki järjestää kunnassa, mutta 1990-luvulla toteutettu valtion-osuusuudistus mahdollisti, että kunta voi hankkia yksityisiltä yrittäjil-tä haluamiaan palveluja tai yhtiöittää oman tuotantonsa palvelut (Möt-tönen 2001). Ehkä harvemmin käytetty mahdollisuus on yhteisöllis-tää kunnallisia palveluja. Jos kunta päätyy käyttämään muita kuin pe-rinteisiä palvelutuotantotapoja, tulee luottamushenkilöistä palveluntilaajia, jotka vastaavat kuntalaisille ostetun palvelun laadusta (Haka-mäki & Majoinen 1992, 23, 82; Saisio 1994, 97, 101) ja sen normienmukaisuudesta.

Esimerkkinä julkisten palvelujen markkinaohjauksesta ovat teknis-ten palveluiden tai vaikkapa kunnallisen asuntojärjestelmän yhtiöittä-minen tai yksityistäminen (Möttönen 2001). Kuntalaisten on jo nytjoissakin kunnissa mahdollista valita päivähoitopalvelunsa kunnalli-sen ja ostopalveluna tuotetun perhepäivähoidon välillä. Perusopetuk-sen puolella vastaavaa suuntausta ei julkisen vallan toimesta ole vielänähtävissä, toteaa Heinonen (1999), joka on tutkinut 1990-luvun lo-pulla kunnan sisäistä yrittäjyyttä asiakaskeskeisyyden näkökulmasta javaihtoehtoisia tuotantotapoja kunnallisille palveluille.

Suoralla markkinamekanismilla tarkoitetaan julkisten palvelujentuottajien kilpailuttamista yksityisten palvelun tuottajien kanssa (Hei-nonen 1999, 19; Junkkari 2001, 43). Perusopetuslaki mahdollistaa,että kunta voi hankkia perusopetuslain 7. ja 8.§:ssä mainitulta rekiste-röidyltä yhteisöltä tai säätiöltä tai valtion oppilaitokselta perusopetus-ta (Perusopetuslaki 628/1998). Käytännössä markkinamekanismi toi-mii yksilötasolla, mutta ei koulutuksen järjestäjien välillä (Junkkari2001, 59). Varsinkin suurissa kaupungeissa vanhempien valinnanmah-dollisuudesta kilpailevat kunnan koululaitoksen koulujen kanssa yksi-tyiset ja kunnalliset koulut keskenään. Mutta myös koulutuspalveluis-sa on tavoitteita kohti vapaampia markkinoita. Toisen asteen koulu-tuskuntayhtymillä tai yksityiskouluilla on pyrkimyksiä kohti laajem-paa itsehallintoa ohi kunnallisen demokratian.

Julkisissa palveluissa asiakastyytyväisyys hyväksytään yhdeksi pro-sessien ohjausmenetelmäksi. Asiakaslähtöisyyden ohjauksen merkitys-tä kunnan toimintoihin on arvioitu varsin vähän (Heinonen 1999,17), vaikka asiakaslähtöisyys on muodostunut julkishallinnossa byro-kratiaa keskeisemmäksi arvoksi ja julkisen sektorin toimintaa kontrol-

115

loidaan entistä vähemmän. Viranomaiskeskeisestä toiminnasta ollaansiirtymässä esimerkiksi laatujohtamisen kautta tilanteisiin, joissa tuot-taja ja tilaaja toimivat yhteistyössä palvelun järjestämiseksi. Koulutuk-sen järjestämisessä toteutetaan edustuksellista demokratiaa. Kouluissaoppilaat ja heidän vanhempansa on hyväksytty osallisiksi oppimispro-sesseja koskevaan päätöksentekoon (Wright 1997, 6). Katson aktiivi-sen vanhempaintoimikuntatyöskentelyn tukevan yhteistyön tavoittei-ta johtokuntia paremmin ainakin pienemmissä kouluissa. Suomessakoulujen ja kotien välinen yhteistyö on saanut lakisääteisen velvoit-teen perusopetuslain (628/1998) kolmannessa momentissa, jossa sää-detään koulun yhteistyöstä kotien kanssa. Aihetta on myös tutkittujonkin verran viime vuosina (Vuorinen 2000; Siniharju 2003).

Junkkari (2001) on tutkinut yleissivistävän koulutuksen markki-noiden vapautumista ja siihen liittyvää markkinointia ja sen oikeudel-lisia raameja. Tulevaisuudessa opetuspalvelut muuttuvat entistä yksi-löllisemmiksi, sillä oppilaalla on subjektiivinen oikeus saada opetus-suunnitelman mukaista opetusta omien edellytysten mukaisesti. Junk-karin (2001) mukaan perusopetuslainsäädäntö sisältää markkinaide-ologisia piirteitä: 1) kunnallista päätösvaltaa on lisätty koulutuspalve-lujen järjestämisessä, 2) ostopalvelut ovat mahdollisia kunnissa, 3) ta-voitteena on hyvä laatu, 4) korostetaan erikoistumista ja yksilöllisyyttäsekä 5) valinnanvapauden mahdollisuus on korvannut entisen koulu-piirijaon. Koulutus tulee edelleen järjestää yhdenvertaisesti ja maksut-tomana. (emt. 61.)

Julkisten koulutuspalvelun tuottajien kesken käydään kilpailuaoppilaista, sillä oppilasmäärät ovat suoraan yhteydessä valtion rahoi-tukseen. Toisaalta opetuspalveluiden tehokkuuden maksimoimiseksikunnat eivät ole kovinkaan kiinnostuneita varsinaisen opetuksen os-topalveluista, sillä opetuksen järjestämisestä säädetään nykyäänkin la-eilla. Toisin on koulutuksen oheispalvelujen kanssa, joiden tuottami-sesta ei ole säädetty yhtä tarkkaan ja joita kunnat ovat jo vanhastaanhankkineet muiltakin palvelun tuottajilta. (Junkkari 2001, 56-60.)Tukipalvelujen mahdollisimman edullinen järjestäminen tai hankki-minen vapauttaa resursseja opettamiseen, mikä Byrnesin ja Cornes-kyn (1994) mukaan parantaa suoraan opetuksen laatua.

116

5.2 Hyvinvointipalvelujen laadun arvioimisenviimeaikaiset muutokset

Hyvinvointipalveluiden laadunhallinta on ollut yksi keskeisimpiäuusia tutkimusalueita julkishallinnossa (Kennedy 1991; Valtiovarain-ministeriö & Suomen Kuntaliitto 1994; Lillrank 1998a). Hyvinvoin-tipalvelujen laatuun vaikutetaan määrittelemällä lainsäädännössä or-ganisaation vastuualue, säätelemällä organisaation rakennetta, resurs-seja ja henkilöstön kelpoisuutta sekä asettamalla toiminnalle yleisettavoitteet. Monet hyvinvointipalvelut ja niitä ohjaavat lait ovat vanho-ja eikä säädöksissä ole määritelty palvelujen laadun tasoa. Perusopetus-laissa (628/1998) on annettu viitteitä tavoiteltavasta koulutuksen laa-dusta, mutta todellisuudessa laatutavoitteet jäävät koulutuksen järjes-täjän päätettäväksi. Syksyllä 2001 opetusministeriössä perustettiin työ-ryhmä laatimaan koulujen laatusuosituksia, joista ensimmäiset, ter-veellisen ja turvallisen oppimisympäristön perusteet valmistuivat tal-vella 2002 (Opetusministeriö 2002).

Julkisten palveluiden laadunvarmistus perustuu normi- ja talousoh-jaukseen ja nykyisin myös tietoon ja informaatioon perustuvaan ohja-ukseen (Huuskonen ym. 1997, 7-8). Informaatio-ohjaus korostaa pro-sessien ja tulosten arvioinnin sekä evaluoinnin merkitystä. Toisaalta juu-ri koulutusalalla on pitkät perinteet säännöllisestä arvioinnista oppilas-arvioinnin muodossa (Kennedy 1991, 19). Nykyisen perusopetuslain(628/1998) mukaan koulutuksen järjestäjän tulee arvioida koulutuksenvaikuttavuutta, joten odotettavissa on, että koulutuksessa normiohjauk-sen ja resurssiohjauksen rinnalle nousee informaatio-ohjaus.

Laman johdosta syntyneet uudenlaiset palvelutuotantotavat jamarkkinamekanismit ovat muuttaneet kuntalaisten käsityksiä kunnal-listen palvelujen tuotannosta positiivisemmiksi kuin ennen lamaa.Asikainen (1998, 101-102) tulkitsee tapahtunutta muutosta, että kun-talaiset ovat hyväksyneet kyseiset muutokset ja arvostavat kuntien pal-velutuotannossa sitä, että kuntiin kohdistuneista säästötoimista huoli-matta palvelutarjonta on pystytty pitämään ennallaan. Asikainen eiole tutkinut suhtautumista perusopetuspalvelujen palvelukuvan kehit-tymiseen. Otaksun, että tutkimuksen tulos olisi voinut olla negatiivi-sempi, jos siihen olisi liitetty mukaan perusopetus ja esimerkiksi kou-lujen lakkautukset.

Kuntien taloudellinen kasvu ei näytä korreloivan niiden positiivis-ten palvelukuvien kanssa. Asikaisen (1998) mukaan kunnat ovat pys-

117

tyneet niukkoina vuosinaan muodostamaan hyvin positiivisen koko-naiskuvan palveluistaan. Palvelut koetaan aikaisempaa laadukkaimmik-si, entistä joustavammiksi, helppotajuisemmiksi ja tehokkaammiksi.Toisaalta kunnassa tuotetaan palveluja, jotka koetaan vanhahtaviksi,mutta joiden palvelukuva on positiivinen. Tällaisia ovat esimerkiksiterveyskeskuksen palvelut. (emt. 105, 107.) Asikainen ei ota kantaa,johtuuko palvelujen vanhanaikaisuuden kokeminen siitä, että kunta-laiset ovat jo varsin lyhyessä ajassa sisäistäneet uudenlaiset kunnallisettuotantotavat hyvinvointipalveluissa ja niihin liittyvät laadunvarmis-tamistavat entisten sijaan. Paikalliseen palvelutuotantoon liitettävätnegatiiviset ominaisuudet johtuvat yleensä siitä, että kansalaiset eivätkoe kunnan suoriutuneen sille annetuista tehtävistä eli edistämäänkuntalaisten hyvinvointia (Heinonen 1999, 49).

5.2.1 Asiakkuuden muodostuminen hyvinvointipalveluissa

Vapailla markkinoilla asiakkaan subjektiivisesti kokema laatu sää-telee hänen valintojaan. Koulujen markkinat eivät ole liike-elämänmarkkinoiden kaltaisia vapaaseen markkinatalouteen perustuvia osto-ja myyntitapahtumia, vaan teoreettisessa tarkastelussa korostetaan kou-lutuspalvelujen erityisluonnetta yhteiskunnan järjestämänä hyvinvoin-tipalveluna. Oppilaiden vanhempien asema alaikäisten lastensa huol-tajina korostuu vapautuneilla koulutusmarkkinoilla. Koulujen mark-kinointiin liittyvää problematiikkaa Suomessa on pohtinut aiemminJunkkari (2001).

Keskeisimmät laatufilosofiat (TQM, Kaizen jne.) lähtevät oletuk-sesta, että tuotteen, palvelun tai ilmiön laatua arvioi käyttäjä, kuluttajatai - kuten taloustieteissä kyseinen henkilö nimetään - asiakas. Yleisestituotteen tai palvelun tilaajan ymmärretään muodostavan asiakkuus-suhteen yritykseen. Suoran asiakassuhteen eli laskun maksajan tunnis-taminen on yleensä helppoa, mutta toisinaan maksaja on eri organi-saatio tai taho kuin palvelun tai tuotteen käyttäjä. Esimerkiksi koulu-tuspalvelut maksetaan yhteiskunnan puolesta kansalaisten verovarois-ta, vaikka vain rajattu käyttäjäkunta käyttää niitä. Laatukirjallisuudes-sa käydään varsin vilkasta keskustelua siitä, miten epäsuorissa asiakas-suhteissa asiakkuus muodostuu. Joidenkin tutkijoiden mukaan niintoimituksen tilaaja kuin toimituksen saaja ovat molemmat suoria asi-akkaita. Epäsuora asiakas on asiakasketjun myöhempi osapuoli (Leck-

118

lin 1997, 87-88). Koulupuolella tämä tarkoittaisi peruskoulunsa päät-täneen nuoren jatko-opinto oppilaitoksia.

Laatuteoriat korostavat asiakkaan tyytyväisyyttä, työntekijöiden si-toutumista ja prosessin lopputulosta (Weaver 1992, 2). Yrityksissä asi-akkaan tyytyväisyyden merkitys on kiistatonta: tyytyväinen asiakas palaakäyttämään tuotetta tai palvelua uudelleen (Stammis 1996, 159; Gal-loway & Wearn 1998, 36). Liike-elämässä asiakkaan tyytyväisyys hy-väksytään yleisesti kilpailueduksi. Julkisten palveluiden asiakastyyty-väisyyden ja laadunvälinen yhteys ei ole yhtä suoraviivainen kuin teol-lisuus- tai palvelutuotannossa. Julkisten palveluiden laadun ja asiak-kuuden yhteys perustuu kansalaisen rooliin, ja siksi asiakkuus muo-dostuu eri tilanteissa ja eri palvelujen yhteydessä eri tavoin (Potter 1994,256). Esimerkiksi perusopetus kokonaisuutena on hyvinvointipalve-lu, jota periaatteessa käytetään vain kerran elämän aikana. Perusope-tuksen päättötodistuksen jälkeen säilyy oikeus korottaa arvosanoja,mutta itse koulunkäyntioikeus päättyy päättötodistukseen.

Lillrankin (1998a, 93-94) mukaan julkisten palveluiden asiakkaanroolia voidaan tarkastella suhteessa palvelun tuottajaan kolmesta erinäkökulmasta. Ensimmäinen näkökulma tarkastelee kansalaisia suh-teessa lakiin ja viranomaisiin, jolloin muodostuu ns. viranomais-ala-mais-suhde, jota säädellään poliittis-hallinnollisin normein tai tarvit-taessa pakkokeinoin. Vaikka Suomessa ei varsinaisesti ole ollut koulu-pakkoa vaan oppivelvollisuus, yhteiskunta korostaa edelleen koulunpakollisuutta ja joukkomuotoisuutta (Vuorinen 2000, 18). Siksi näki-sin koulutuspalveluissa oppilaiden ja heidän huoltajiensa muodosta-van niin viranomais-alamais-suhteen kuin Lillrankin toisena esittämänkansalainen toimeksiantajana -suhteen.

Toisessa näkökulmassa korostuu yhteiskunnan ja viranomaistenasema palvelun tuottajana. Kansalainen toimii palvelutuotannon toi-meksiantajana ja luottaa yhteiskunnan asiantuntemukseen palveluntuottajana. Lillrank esittää koulut ja sairaanhoidon esimerkkeinä kan-salainen toimiksiantajana -suhteesta. Lillrankin esimerkin mukaisesti”opettajat ja opetushallituksen virkamiehet tietävät oppilaita parem-min, mitä tulee opiskella ja miten” (Lillrank 1998a, 94). Laatu muo-dostuu tällöin tuote- ja suunnittelukeskeisyydestä, kouluissa opetus-suunnitelmista sekä opetuksen järjestämisestä.

Kolmannessa esimerkissä kansalainen, esimerkiksi oppilaan huol-taja, muodostaa pseudoasiakkuus-suhteen. Tällöin palvelun suorittajaei pyri muodostamaan asiantuntijan roolia suhteessa asiakkaaseen.

119

Asiakassuhde perustuu asiakkaan suorittamaan valintaan ja vaikka pal-velun tuottajana toimiikin yhteiskunta, nämä palvelut ajautuvat hel-posti markkinavoimien ohjaamiksi. Vuorisen (2000, 17-18) mukaansamalla tavoin on käymässä kouluille. Yhteiskunnan siirryttyä moder-nista aikakaudesta kohti postmodernia yhteiskuntaa ovat uudet kou-lulait pakottaneet koulut kilpailemaan keskenään tulevista oppilais-taan. Perusopetuksen markkina-alueena toimii lähes poikkeuksetta yksikunta. (Gewirtz ym. 1995.) Koulujen laadusta muodostuu ”harhakä-sityksiä” sen mukaan, miten hyvin jokin koulu tässä keskinäisessä op-pilaskilpailussa suoriutuu.

Mäenpää (2002) tarkastelee julkisten palvelujen asiakkuutta hal-linto-oikeudellisena oikeussuhteena tai yksityisoikeudellisena sopimus-suhteena. Julkisten palveluiden asiakkuuksissa on yleensä molempienoikeussuhteiden piirteitä. Mäenpään mukaan lakisääteisen palvelunkäyttäjän ja viranomaisen suhde on yleensä hallinto-oikeudellinen.Esimerkiksi koulutuspalvelun sisällöstä päättävät asiakkaan sijasta erihallintoelimet ja koulutuksen järjestämisestä säädetään hallinto-oikeu-dellisin normein ja viranomaispäätöksin. (emt. 18.)

Asiakkaiden tarpeet heijastelevat heidän aikaisempia kokemuksi-aan. Yhteiskunnan on mahdotonta vastata kaikkiin yksilöiden esittä-miin tarpeisiin. Hyvinvointipalvelut, kuten koulut, suunnitellaan, to-teutetaan ja arvioidaan yhteiskunnan puolesta massapalveluina. Kui-tenkin näiden palveluiden odotetaan vastaavan asiakkaiden yksilölli-siin tarpeisiin. Mielenkiintoinen kysymys onkin, missä laajuudessayhteiskunnan tulee toimia esimerkiksi erityisjärjestelyjä tarvitsevienlasten koulunkäynnin järjestämisessä vanhempien asettamilla ehdoil-la. (vrt. Kogan 1990, 243; Miron 1996, 44.) Kouluhallinnon virka-miehenä tiedän, että yhteiskunnan on mahdotonta vastata kaikkiinhuoltajien esittämiin toiveisiin, sillä kunnan rahakirstun sisältö on ra-jallinen ja usein valinnanvapauskin käytännössä näennäistä. Nykyisil-lä laeissa määritellyillä opintososiaalisilla eduilla ei täysin vapaita kou-lutuksen markkinoida voida järjestää. Ei siis ole ihme, että päättäjätkohtaavat todellisia ristiriitoja edustajan, asiantuntijan ja päättäjänrooleissaan päättäessään jo pelkästään hyvinvointipalveluiden määräs-tä – sen laadusta puhumattakaan.

120

5.2.2 Asiakkuuden muodostuminen koulutuspalveluissa

Hyvinvointipalveluissa asiakkuus muodostuu eri tavoin kuin liike-elämässä ja tätä eroavuutta on tutkittu yhteiskunnan eri aloilla varsinvilkkaasti. Esimerkiksi sosiaali- ja terveysalalla Outinen, Holma ja Lem-pinen (1994) ovat tutkineet terveydenhuollon asiakkuutta ja Tuurala(1998) lastensuojelun asiakkuutta. Yhteiskuntatieteissä Turtiaisen (2000)tutkimuskohteena on ollut työhallinnon asiakkuus. Oikeustieteidenpuolella Junkkari (2001) on tutkinut yleissivistävän koulutuksen valin-nanvapautta, asiakkuutta ja koulujen markkinoinnin juridiikkaa.

Miten koulutuspalveluiden asiakkuus sitten muodostuu verrattu-na muihin julkisten palveluiden asiakkuuksiin? Koulutuspalvelupro-sessien eri osapuolet voidaan jaotella neljään ryhmään heidän roolinsamukaisesti: käyttäjiin, joita ovat oppilas, hänen vanhempansa, seuraa-va koulu ja tulevaisuuden työpaikka. Koulutuksen toimeenpanevat opet-tajat ja hallinnosta päättävät hallintovirkamiehet. Päätöksentekijät,kuten paikallisen koulutuslautakunnan jäsenet edustavat koulutuksenhankkijoita ja rahoituksenantajia. (Morgan & Everett 1990, 25.)

Asiakas-käsitteen käyttämistä koulutuspalveluissa kritisoitiin var-sinkin 1990-luvun alkupuolella kiivaasti. Asiakas ymmärrettiin kape-asti liike-elämän terminä ns. tilaavana ja maksavana asiakkaana, jollaon oikeus vaatia saamansa palvelun luonne. Tietenkään vastuullisetaikuiset ja kasvattajat eivät voi hyväksyä tilannetta, jossa lapsi sanelisiaikuisille, mitä tai miten hän haluaa oppia tai kehittyä. Tarpeet ja ha-lut tulee erottaa toisistaan. Asiakkuutta ei ole ymmärretty osana hy-vinvointiyhteiskunnan toimeksiantosuhteita. Jos asiakkuutta tarkas-tellaan hieman laajemmin, huomataan, että monessa tilanteessa asia-kas ei välttämättä itse suoraan maksa saamastaan palvelusta, mutta siltikäyttää tai kuluttaa kyseistä palvelua (esimerkiksi neuvolapalvelut japerusopetus). Koulutuksessa asiakkuus usein perustuu tällaiseen oi-keuteen saada palvelua, vaikka siitä ei itse maksaisikaan. (Pardey 1991;Wright 1997; Lillrank 1998a.)

Raivola (2000, 25) tarkastelee koulutuksen asiakkaita kolmestanäkökulmasta: opiskelijat primaariasiakkaina, opiskelijoita vastaanot-tavat organisaatiot sekundaariasiakkaina ja kokonaisyhteiskunta terti-aali-asiakkaana. Asiakaskäsite avautuu helpommin, kun sitä tarkastel-laan koulutuspalvelujen tuottajan ja käyttäjän välisessä suhteessa. Junk-karin (2001, 128) mukaan koulutuspalvelun järjestäjä ja rahoittaja ovaterillisiä yksikköjä (kuvio 14).

121

Kuvio 14. Koulutuspalvelun osapuolet (Pardey 1991, 12; Junk-kari 2001, 129)

Yhdyn Junkkarin näkemykseen, että vastuu koulutuspalveluidenjärjestämisestä on kunnilla ja että valtio rahoittaa osin yleissivistävääkoulutusta. Kuitenkin 1990-luvun opetus- ja kulttuuritoimen valti-onosuusleikkauksien vaikutukset näkyvät monissa kunnissa ja kouluissaedelleen lähes kymmenen vuotta myöhemmin. Kunnat ovat viimevuosina joutuneet ottamaan entistä suurempaa taloudellista vastuutakuin mitä rahoituslainsäädännössä kuntien osuudeksi on säädetty. Ai-emmin olen todennut deregulaation ja desentralisaation voimistaneenkuntien itsehallintoa. Koulutuspoliittisissa kysymyksissä taloudellisenvastuun siirtyminen kuntiin lisää niiden itseohjautuvaa asemaa. Ku-vaamani kehitys tukee asiakas-ajattelun siirtymistä koulutuspalvelui-hin. Päätöksenteon siirryttyä tarpeeksi lähelle palvelun käyttäjää esi-merkiksi kouluihin, ei voida välttyä oppilas/asiakas- ja koulu/palve-luntuottaja -asetelmasta.

Koulutuspalvelujen eri osapuolet tavoittelevat eri etuja koulutus-prosesseista. Valtio osallistuu koulutuksen rahoitukseen lähinnä yleis-hyödyllisistä näkökulmista: sitä seuraavan henkisen pääoman kasvuturvaa valtion jatkuvan kehityksen ja kilpailukyvyn ja se edistää kansa-laisten keskinäistä yhdenvertaisuutta ja yhteiskuntarauhaa. Koulutuk-sen järjestäjän intresseihin kuuluu ihanteellinen määrä palvelun käyt-täjiä koulujen ylläpitoon määrätyn valtionosuuden maksimoimiseksi.(Junkkari 2001; Pardey 1991.) Toisaalta nykyisin koulutuspalvelujen

��%&%�%(��# ��!�������=������������������" ����=�"���������������" ����

��%&%�%(��#����������=�������=�"����=�$" ��$�����$!��� #=�$" ��$� !��"��#�=�"���������

��%&%�%�,�&��&%# (�������=������� '��� "�����=����������������� "�������!��������=� ����������������� =�������� �������$#�������

122

käyttäjien intressit lähenevät kuluttajan etuja. Oppilaalle ja hänen huol-tajilleen ovat perinteisesti olleet tärkeitä koulutuspalvelujen helpposaatavuus, maksuttomuus ja laatu. Nyt tietoiset kuluttajat odottavathyvinvointipalvelujen mahdollistavan yksilöllisyyden ja henkilökoh-taisen kehityksen omien valintojen kautta. (Junkkari 2001, 129.)

Laatuajattelu lähtee asiakkaan tarpeiden aavistamisesta, etenee nii-den tunnistamiseen ja toteuttamiseen (Pardey 1991, 14). Elleivät luo-kanopettajat, viranomaiset ja päättäjät ole hahmottaneet itselleen, kei-tä varten kouluja ylläpidetään, ei koulujen laadun kehittämiselle oleedellytyksiä. Tarkastelen seuraavaksi koulutuspalvelujen käyttäjien ase-maa hyvinvointipalvelujen näkökulmasta sekä voiko liike-elämän lai-nalaisuudet asiakaskeskeisyydestä toimia perusopetuksen yhteydessä.

5.2.3 Perusopetuksen asiakkaan määrittelyn problema-tiikka

Koulutuksen asiakkaan tunnistaminen voi olla vaikeaa, jos asiakasnähdään vain palveluja tilaavana ja maksavana asiakkaana. Tällöinkoulujen asiakkaita olisivat palvelujen hankkijat, poliittiset päätöksen-tekijät ja laajemmin nähtynä koko yhteiskunta. Jos asiakkuutta tarkas-tellaan koulujen funktion kautta, huomataan, että koulujen tarkoitusmuodostuu lasten oppimisesta ja, että opetuspalveluita käyttävät juurioppivelvollisuusikäiset lapset. Kasvattajat määrittelevät, mitä tietoja jataitoja lasten tulee koulussa oppia. Edelleen perusopetus tarkoittaaoppilaille oppivelvollisuutta ja koulutuksen järjestäjille järjestämispak-koa. Koulutuspalveluita tuotetaan poliittisen päätöksenteon toimek-siannosta, mutta palveluja käyttävät oppilaat. Oppilaat ovat peruskou-lujen asiakkaita ja koulujen toiminnassa tulisi näkyä, että opetuspalve-luiden tehtävänä on muodostaa sellaisia oppimisprosesseja, joiden kaut-ta oppilaat saavat tietoja ja taitoja, joita he voivat hyödyntää myöhem-min elämässään. (Wright 1997; Lillrank 1998a.)

Asiakas voi olla henkilö, joka saa tuotteen tai palvelun tai yksikkö,joka saa edellisen prosessin tuotteen (Stammis 1996, 159). Koulujenoppilaiden rooli ei ole yhtä selkeästi määriteltävissä kuin asiakkaat tuo-tanto- tai liike-elämän prosesseissa. Varsinaisessa opetus-oppimis-pro-sesseissa asiakas on oppilas ja välillisesti hänen vanhempansa, jotkavoivat olla tyytyväisiä, kun lapsi suoriutuu koulusta. Oppilaat oppivatja voivat myöhemmin hyödyntää koulussa saavuttamiaan tietoja ja tai-

123

toja siten, että he voivat opiskella seuraavassa oppilaitoksessa lisätieto-ja ja -taitoja tai myydä osaamistaan työmarkkinoille ja hyötyä talou-dellisesti oppimisestaan. Siten oppilaat määritellään koulujen ensisi-jaisiksi asiakkaiksi. Ennen kuin oppilaat ovat kasvaneet yhteiskunnantäysivaltaisiksi jäseniksi, heidän huoltajansa edustavat heitä koulutuk-sen markkinoilla. Valintoja tekevänä tahona huoltajat muodostavatyhdessä lastensa kanssa koulujen ensisijaisia asiakkuuksia. Toisen nä-kökulman mukaan huoltajat eivät suoranaisesti itse hyödy lastensakoulutuksesta samalla lailla kuin heidän lapsensa ja siksi perusopetuk-sen toissijaisiin asiakkaisiin koulun henkilökunnan, seuraavien oppi-laitosten ja muun yhteiskunnan ja veronmaksajien kanssa kuuluvatmyös vanhemmat. (Bradley 1993, 65; Byrnes ym. 1994, 175; Green-wood & Gaunt 1994; Davies & Ellison 1995, 6.)

Opetustapahtumassa ei ole varsinaisesti sisäisiä asiakasketjuja, jot-ka muodostuvat sisäisistä asiakkuuksista ellei esimerkiksi luokanopet-tajan tekemää perustyötä lukemaan, kirjoittamaan ja laskemaan opet-tamista nähdä osana opetuksen asiakasketjua. Tästä näkökulmasta tar-kasteltuna alkuopetuksesta siirtyminen uuden opettajan tai opettajienopetettavaksi kolmannelle luokalle ja kuudennelta seitsemännelle luo-kalle siirtyminen olisivat osa sisäisiä asiakkuuksia. Koulun voidaan aja-tella muodostuvan juuri näistä perustaidoista (lukeminen, kirjoitta-minen, laskeminen ja taideaineet) ja muiden aineiden edistämistä so-veltamistaidoista. Silloin näiden oppimistapahtumien välille muodos-tuisi asiakasketjuja.

Joidenkin tutkijoiden mukaan oppilas ei ole koulussa vain asiak-kaan roolissa, vaan hänet nähdään myös koulun työntekijänä (Weaver1992, 3; Davies & Ellison 1995, 6). Kun oppilas on aktiivinen tiedon-hakija ja -käsittelijä, koulutuksen järjestäjän rooli muuttuu. Aikaisem-pi toimeksisaajan asema muuttuu radikaalisti ja seurauksena voi ollasiirtyminen kohti Lillrankin (1998a, 94) esittämää pseudo-asiakkuut-ta. Olisiko ”ajautuminen” kohti koululaitosta, jossa oppilaat ja heidänhuoltajansa suorittavat opetussuunnitelmalliset valinnat parhaaksi kat-somallaan tavalla, tuho nykyiselle yhteiskuntarakenteelle vai uuden-lainen alku postinformaatioyhteiskunnalle?

Hyvinvointiyhteiskunnan palvelut voidaan järjestää markkinavoi-mien ohjaamalla tavalla. Yksilöiden oikeudesta valita on tullut arvosinänsä. (Winch 1996, 2.) Vuonna 1999 voimaan tulleen perusope-tuslain valmistelun yhdeksi keskeisimmäksi kysymykseksi nousi niinsanottu perusopetuksen markkinoiden vapautuminen. Vapaamielisim-

124

missä kommenteissa vaadittiin, että lapsen huoltajilla tulee olla vapaatmahdollisuudet hakea lapselleen oppilaspaikkaa haluamastaan koulusta.Valinnan vapauteen oli erityisesti kiinnostusta suurissa kaupungeissa,joissa koulut voivat erottua toisistaan profiloitumisen kautta.

Viime vuosikymmenten pohjoismaisissa koulu-uudistuksissa onollut voimakkaasti uusliberalistisia vaikutteita. Koulun asema ja tehtä-vä ovat jäsentyneet jälkimodernin yhteiskunnan vaatimusten mukai-seksi. Ruotsalaista esimerkkiä noudattaen (Kjellman & Andersson 1996,10; Miron 1996; Karsten 1998) suomalaiset koulutusreformistit ovatottaneet uusliberalistiset periaatteet uusiksi perusopetuksen ohjausme-netelmiksi: koulun legitiimiä asemaa on pyritty keventämään lisää-mällä vanhempien valintamahdollisuuksia. (Winch 1996, 2; Vuori-nen 2000, 13, 16.) Valintaoikeus on Suomessa saanut lakiin perustu-van aseman samalla, kun nykyiseen perusopetuslainsäädäntöön on lii-tetty ns. lähikoulun ja toissijaisen koulun periaatteet. Toisaalta vielä-kään ei voida puhua perusopetuksen vapaista markkinoista, sillä samalaki säätelee oikeutta ns. toissijaiseen kouluun esimerkiksi koulumat-kaetuuden epäämisen kautta (Perusopetuslaki 1999). Tällaista osittaistavalinnanvapautta kutsutaan koulutuksen kvasimarkkinoiksi (Gorard1998, 6).

Koulutuksen markkinoiden vapautuminen asettaa oppilaat ja huol-tajat uuteen asemaan suhteessa kuntaan. Koulutuspalvelujen käyttä-jistä tulee asiakkaita, jotka tekevät valintoja koulupaikan suhteen. Suo-malaiselle yhteiskunnalle on varsin tyypillistä, että kansalaisille anne-taan vapaus valita ilman, että yhteiskunta järjestää riittävän konsul-toinnin tai opastuksen valintojen tekemiseen. (Vrt. Ormond 1997,30.) Koulupaikan valinnalla voi olla koko elämään heijastuvia vaiku-tuksia, ja siksi vanhempien tulisi saada riittävää opastusta lapsensa kou-lupaikan valinnassa.

Vanhemmille suodun oikeuden lastensa koulun valintaan on kat-sottu tukevan yksilöiden hyvinvointia. Gorardin (1998, 5) mukaanuseimmat kasvatustieteilijät näkevät koulutuksen vapaat markkinatvahingollisina ja eripuraisuuden aiheuttajina, vaikka vanhempien va-linnanvapaus olisi periaatteessa suotuisaa heidän lapsillensa sekä sosi-aalisesti että koulutuksellisesti. Valintamahdollisuus tukee yksilöidenhenkilökohtaisia tavoitteita, ominaisuuksia ja samalla mahdollistaakasvatuksen ja opetuksen kautta tuen omille arvoilleen ja aatemaail-malleen. (Gray 1994, 34; Potter 1994, 256; Syrjäläinen 1997, 23.)Valinnaisuus mahdollistaa vanhempien koulutuksellisten kasvatusta-

125

voitteiden, kiinnostusten, tarpeiden ja odotusten täyttymisen lastensakoulutuksessa. Yrityksen tuotteet vastaavat sitä paremmin asiakkaidentarpeita, mitä tiiviimpää yhteistyö tuotekehittelystä lähtien on. Part-nership-tasolle viety yhteistyö sisältää monia eri toimintamuotoja (Leck-lin 1997, 112), näin voi olla myös koulutusprosesseissa.

Vanhemmille annettu valintamahdollisuus on haluttu Ruotsissaluoda mahdollisimman laajaksi ja rajoittamattomaksi, vedoten heidänaktiivisempaan yhteistoimintaan koulujen kanssa. Asiasta on saatu var-sin positiivisia tuloksia. (Kjellman & Andersson 1996, 10; Karsten1998, 395.) Ruotsissa on tutkittu, miksi huoltajat halusivat juuri va-litsemansa koulun lapselleen. Koulun sosiaalisen ilmapiirin lisäksi van-hemmat arvostivat koulun mukavuutta ja läheisyyttä, lapsen ystävienkoulunkäyntiä samassa oppilaitoksessa ja koulun profiloitumista (Mi-ron 1996, 42). Huomattavaa on, että koulutusmarkkinoiden vapau-duttua 1990-luvulla yksityiskoulujärjestelmä sai lakisääteisen ja hyväk-sytyn aseman ruotsalaisen julkisen koulutuksen rinnalle. Englannissasen sijaan on pitkät perinteet julkisen ja yksityisen koulujärjestelmänrinnakkaiselosta. Siellä kouluvalinnat ovat perustuneet vanhempienomaan arvioon koulun laadukkuudesta (Gorard 1998, 5).

Vanhempien suorittaman kouluvalinnan takana voi olla arviointikoulun vaikuttavuudesta. Perusopetuksen koulun valinta on pitkäai-kainen sitoutuminen palvelun tuottajan ja koulutuspalvelun käyttäjänvälillä. Tämä edellyttää, että koulutuksen vaikuttavuuden arvioimi-seksi koulutuksen päämäärät ja tavoitteet ovat selkeät. Yleissivistävänkoulutuksen vaikutukset heijastuvat myöhemmin lapsen tekemiin va-lintoihin ja elämään, ja koulutuksen hyöty tulee esille viiveellisesti vuo-sien kuluttua. (Junkkari 2001, 13.) Gorard (1998, 8) toteaakin hie-man sarkastisesti, että ”tämä on jotakin, mistä edes ammattilaiset, opet-tajat ja akateemiset tutkijat eivät ole yhtä mieltä”.

Davies ja Ellison (1995) toteavat, että nimenomaan koulujen tulisimurtaa vanhakantainen ajattelu toimeksisaaja-asiakas-suhteesta ja ryh-tyä ajattelemaan koulujen ja yhteiskunnan muodostamaa verkostoa.Kokonaisvaltaisen laadunhallinnan (TQM) kaltaiset asiakaskeskeisetteoriat (ks. luku 3.1.2) tukevat tuottaja-asiakas -ajattelua ja erottavatturhaan koulujen sisäisen maailman ja ulkopuolisen yhteiskunnan toi-sistaan. Tavoitteena tulisi olla sarja vuorovaikutteisia linkkejä ja asiak-kuuksia koulujen ja yhteiskunnan välillä. (emt. 5.)

1990-luvun koulutuspoliittisen keskusteluun nousi opintoseteli(voucher) yhtenä valintoja tukevana käytännön ratkaisuna. Voisiko

126

voucher olla ratkaisu lasten kouluvalintojen tukemiseen? Opintosete-lin ideana oli, että oppilas tai opiskelija voisi ostaa opintosetelilläänkoulutuspalveluja koulutuksen eri järjestäjiltä. (Hautamäki 1993.)Opintosetelin toteuttaminen ei saanut kannatusta perusopetuksenparista eikä sitä käsitykseni mukaan ole missään perusopetuksen kou-lujen välillä Suomessa kokeiltu. Vasta vuonna 2001, lähes kymmenenvuotta myöhemmin, julkisuuteen nousi uudelleen keskustelua vouche-rien käytöstä yliopistoissa. Opintosetelin kehittämisen sijaan perus-opetuslainsäädäntöä valmisteltiin kohti vanhempien suoraa subjektii-vista oikeutta valita lapsensa koulu. Lähikouluperiaatteen ja toissijai-sen koulun kirjautuminen vuoden 1999 perusopetuslakiin oli osoitusuusliberalististen koulutussuunnittelijoiden ja konservatiivisempienlainsäätäjien eri linjauksista koulujen markkinoilla. Voi vain odottaa,milloin opintosetelikeskustelu laajenee uudelleen perusopetuksen puo-lelle. Voisiko opintoseteleihin perustuva rahoitusmuoto korvata osannykyisestä kunnan valtionosuusjärjestelmästä ja siten aktivoida väes-tötappioalueilla kunnat yhteistyöhön ylläpitämään yhdessä 1. - 6. luok-kien kouluja?

Lopuksi, koulujen vapailla markkinoilla valintapäätökset suorite-taan koulun kokonaislaadukkuuden perusteella (Pardey 1991, 167)sekä arvioiden kyseisen oppiahjon antama hyöty lapselle. Yksilön nä-kökulmasta koulutuksella saavutettava hyöty on koulutus-tuotetta tär-keämpää. Koska hyvinvointipalvelut eivät voi tuottaa suoraa taloudel-lista voittoa, tulee niiden hyöty määritellä muutoin. Koulutuksestasaavutettava hyöty (benefit) voi olla paremman jatkokoulutuspaikansaavuttaminen tai menestyminen työelämässä. Katsoisin, että koulu-tuksen hyöty muodostuu jokaiselle ihmiselle omalla tavallaan eikä sensuuruutta välttämättä pystytä aina määrittelemään.

5.3 Pohdintaa hyvinvointipalveluista ja niidenasiakkaista

Olen edellä tarkastellut kunnallista koulutuspalvelujen järjestämis-tä koulujen asiakkaiden näkökulmasta. Lillrank (1998a) toteaa: ”Kou-lun asiakkaita, sanan varsinaisessa merkityksessä, eivät ole lapset jaheidän vanhempansa, vaan poliittiset päätöksentekijät, jotka valitsevattietynlaisen koulupolitiikan, maksavat kouluille budjettirahaa tietty-jen suoritteiden aikaansaamisesta ja käyttävät saadut tulokset poliitti-

127

sen prosessin legitiimisyyden turvaamiseksi. Verovaroin kustannetunpalvelun suorittajille, tässä tapauksessa koulujen rehtoreille ja opetta-jille, tulee siis ohjaavaa informaatiota neljältä eri suunnalta: valitsijoi-na ovat erilaisten normien määrittäjät, maksajina taloushallinto ja käyt-täjänä kansalaiset, jotka saattavat joskus ilmaista mielipiteensä suoraan,mutta joiden puolesta puhuu myös epälukuinen määrä edusmiehiä.Asiakaslähtöiseen toimintaan verrattuna ohjaus on todella monimut-kainen.” (Lillrank 1998a, 44.)

Kunnallishallintoa käsittelevässä kirjallisuudessa törmää usein lau-sahdukseen: ”Päätöksentekoa ohjaavat kuntalaisten todelliset tarpeet.”Laatuteoreettisesta näkökulmasta tämä tarkoittaa, että kuntalaiset rin-nastetaan liike-elämän asiakkaisiin. Onko se käytännössä mahdollista?Ensinnäkin voidaan kyseenalaistaa kuntalaisten todelliset tarpeet. Ovat-ko kaikki kuntalaisten esille tuomat tarpeet todellisia vai onko osa niistäkuvitteellisia tai ihanteita? Kenen tarpeet ovat tarpeellisemmat tyydyt-tää kuin toisen kuntalaisen? Niiden taustaryhmienkö, joiden edustajat”huutavat lujimpaan” kunnallisessa päätöksenteossa? Tällöin päätök-sentekijät eivät toimi päättäjinä vaan opportunisteina, kaikkia kunta-laisia ei kohdella tasavertaisesti eikä kaikkien kuntalaisten (asiakkai-den) todellisia tarpeita tyydytetä. Päätöksentekoa ei ohjaa kokonai-suuden tarkastelu, mikä aiheuttaa epäarvoisuutta kuntalaisten kesken.Voisi siis kyseenalaistaa valtion ja kuntien roolit ja perätä, millaisteneturyhmien mielihaluja yhteiskunnan tulisi rahoittaa. Tulisiko valtionja kuntien keskittyä perustehtäviinsä eli järjestämään hyvinvointipal-veluja, jotka edistävät yhdenvertaisesti kansalaisten hyvinvointia?

Aivan viime aikoina julkisessa keskustelussa on ryhdytty pohtimaanhyvinvointivaltion tuhoutumista. Individualistit ovat kokeneet vah-van kunnallishallinnon liiallisen kansalaisista huolehtimisen haittaa-van yksilöllisten ratkaisujen tekemistä. Samoin hyvinvointiyhteiskun-ta on ulottanut huolenpitonsa niihinkin, jotka eivät sitä tarvitse taihalua. (Hakamäki & Majoinen 1992, 8.) Tämä voidaan tulkita siten,että osa kansalaisista on yhteiskuntaa laatutietoisempaa ja he toivovatsaavansa niin yhteiskunnan kuin yksityistenkin järjestämissä palveluissayksilöllisempiä ratkaisuja. Ristiriita muodostuu vasta silloin, kun osakansalaisista on valmis maksamaan näistä palveluista ja osa ei. Julkis-ten palveluiden uudenlaisten tuotantotapojen, kuten tilaaja-tuottaja-mallin tai palvelusetelijärjestelmän, markkinavoimia rajoitetaan siten,että vapaa kilpailu kohdistuu joko palvelujen kysyntään tai tarjontaan,mutta ei molempiin (Seppänen 1999, 32). Jos koulutus ymmärretään

128

Lillrankin (1998a) tavoin poliittisten päätöstentekijöiden tilaamanajulkisena palveluna, huomataan, että koulutuksen tarjontaa rajoitetaanlainsäädännön kautta. Yksilöt eivät Suomessa voi hankkia perusope-tuspalvelujen laatua rahalla.

Julkisten palveluiden vaikuttavinta ohjausta on talousohjaus. Ra-hoituspäätökset muodostuvat päättäjien arvomaailman mukaisiksi, silläjulkisten palveluiden kysyntä on usein laajempaa kuin niitä pystytääntuottamaan (Stewart & Ranson 1994, 67) ja usein palvelujen järjestä-misessä päädytään sopuratkaisuihin (Lehtisalo & Raivola 1999, 29).Niukkenevien resurssien yhteiskunnassa koulutuksen järjestämisen laatutulee määritellä siten, että se vastaa mahdollisimman monien kunta-laisten tarpeisiin.

Teoreettisessa tarkastelussa en ole pohtinut valtion ja kunnan ulko-puolisen rahoituksen merkitystä asiakkaalle koulujen laadukkuudenkehittämisessä. Suomalaiseen kulttuuriin ei toistaiseksi ole kuulunutyksityisten tai yritysten taloudellinen tuki peruskouluille. Ulkopuoli-sen rahoituksen hyväksymisestä ei ole annettu valtakunnallisia ohjeita- ehkä juuri sen harvinaisuuden takia. Jos yhteiskunnan rahoituksenrinnalle muodostuisi yksityisiä rahavirtoja, se muuttaisi hyvinvointi-palvelujen järjestämisen luonnetta varsin radikaalisti. Suuntaus ei oleyksiselitteisesti huono, koska ulkopuolisen rahoituksen mukana kou-lut pakotettaisiin määrittelemään laadukkuutensa sekä arvioimaan jakehittämään toimintaansa. Näkisin julkisten palveluiden keskeisim-pänä ongelmana suhteessa laatuun sen, että hyvinvointipalvelujen jär-jestäjät eivät tällä hetkellä ole käytännössä tilivelvollisia toimintansalaadusta mihinkään suuntaan (vrt. Raivola 2000, 9).

”Puhtaiden markkinavoimien” omaksuminen kouluihin voi epä-onnistua tilanteessa, jossa koulut alkavat valita oppilaitaan sen sijaan,että oppilaat ja heidän huoltajansa valitsevat koulunsa. Kyseisen kal-tainen tilanne on mahdollinen silloin, kun kouluun on enemmän ha-lukkaita tulijoita kuin sinne voidaan ottaa, jolloin karsinta suoritetaanpääsykokein tai muulla valintajärjestelmällä (Gorard 1996, 6-7; Mi-ron 1996, 43). Tällöin koulun valintaoikeus muuttuu koulutuksennäennäismarkkinoiksi tai kvasi-markkinoiksi, joita nykyinen lähikou-luperiaate ylläpitää Suomessa. Perusopetuslainsäädäntö rajoittaa vapaatahakeutumista kouluun esimerkiksi sallimalla sen, että oppilaat asete-taan taipumustensa mukaisesti paremmuusjärjestykseen ja vain par-haimmat heistä hyväksytään koulun oppilaiksi (Perusopetuslaki 628/1998).

129

6 Tutkimusongelmat

Koulutuksen laatua voidaan tarkastella esimerkiksi oppilaiden op-pimistulosten, yhteiskunnallisten vaikutusten, siirrettävyyden, tehok-kuuden tai taloudellisuuden näkökulmasta (Harvey & Green 1993;Clarkson 1995; Stammis 1996; Syrjäläinen 1997; Peters 1998). Kou-lun laatuun vaikuttavat esimerkiksi koulutusjärjestelmän rakenne sekäopetettavat sisällöt (Volanen 1990). Koulutuksen laadun näkökulmavaihtelee ominaisuuden tai erityispiirteen määrittelystä (OECD 1989)erinomaisuuden, arvon, sopivuuden ja odotuksiin vastaavuuden mää-rittelyyn (Reeves & Bednar 1994). Keskeisellä sijalla koulujen laadunmäärittelyssä on asiakkaiden eli oppilaiden tulevaisuuden tarpeidentunnistaminen.

Suomalaisen julkisen hallinnon uudistuspolitiikka on Ahosen (1994)mukaan ”tutkimusaiheena sekä haastava, että ehdottomasti tutkimuk-sen arvoinen kohde”, mutta ”varsin vaikea kohde” (emt. 8). Sen tutki-muskohteet ja ongelmat muodostuvat useimmiten moni- ja poikkitie-teellisistä lähtökohdista ja sen tutkimuksen edellytyksenä on makrota-son reunaehtojen sekä poliittis-hallinnollisten piirteiden tunteminen.Hyvinvointipalvelujen lainsäädäntöä tulee kehittää siten, että julkiselletoiminnalle luodaan oma laatupolitiikkansa ja yhteiskunnan yleisessäkehittämisessä seurataan kansainvälisiä innovaatioita. (emt. 8, 10.)

Koulutusjärjestelmän ja -politiikan nopeat muutokset ovat johta-neet koulutuksen tutkimusnäkökulmien monipuolistumiseen. Esimer-kiksi tuloksellisuusajattelu on vahvistanut koulutuksen taloustiedettä,koulutussuunnittelua ja koulutuspolitiikan tutkimusalueita. Uusim-pien johtamisteorioiden käsitteistö on perustunut taloustieteiden ter-minologiaan eikä sitä ole onnistuttu vakiinnuttamaan kasvatustieteel-liseen tutkimuskenttään. (Nurmi 1995, 27.) Vaikka koulutuksen mak-rotutkimuksissa on perinteisesti suhtauduttu varauksellisesti koulutuk-sen taloustutkimukseen, on erityisesti viime vuosina kasvatustieteidenja taloustieteiden välille muodostunut tarvetta tutkia koulutussekto-rin ilmiöitä talouden näkökulmasta.

Tutkimukseni kuuluu kasvatustieteen alaan, mutta sen tarkoituk-sena on tarkastella osin monitieteellisesti, miten luokanopettajat, kou-lutuslautakunnan jäsenet ja kunnan koulutoimen virkamiehet määrit-televät ja ymmärtävät koulun laadun käsitteen, asiakkuuden perus-opetuksessa sekä koulujen arvioinnin osana koulun laadun hallintaa.Ennakkokäsitykseni mukaan kohderyhmäni laadun ymmärtäminen

130

poikkeaa toisistaan ja siksi vaatii tutkimusta. Toisaalta koulutuspoliit-tiset ratkaisut voidaan ymmärtää eri näkemyksistä muodostuviksikompromisseiksi, jolloin poliittisen vallanjaon mukainen täytäntöön-pano edellyttää konsensuksen löytämistä (Lehtisalo & Raivola 1999,29). Tarkoituksenani on saada tietoa koulujen laadun kehittämistävarten. Tutkimusaineisto on kerätty kahtena eri ajankohtana, vuosina1997 ja 2001. Siten tarkastelussa keskeiseen asemaan nousevat muu-tokset vastaajien näkemyksistä tutkimuksen muista kohdealueista.Tutkimustehtäväni on jäsentynyt teoreettisen tutkimustiedon perus-teella seuraaviksi tutkimuksen ongelma-alueiksi (kuvio 15).

Kuvio 15. Tutkimustehtävän jäsentyminen tutkimusongelmiksi

Tutkimustehtäväni on jäsentynyt seuraaviksi tutkimusongelmiksi:

Tutkimusongelma-alue 1. Laatu-käsitteen ymmärtäminenMiten luokanopettajat, kunnalliset päätöksentekijät sekä kun-nan virkamiehet

· ymmärtävät perusopetuksen laadun käsitteen· määrittelevät perusopetuksen 1. - 6. luokista muodostuvien

koulujen laadukkuuden

��������������

�����������������������*��)����%�����;+

�����%"� ������$�����������

*��)����%�����-+

���� �����" ��� ��""���������������

����� �������*��)����%�����0+

����������+�����

�������������� �������� ���-�� ���.����������

� ��""�� �������#" ����"�"������" ��

����� ���� � �

*������1����A+

���������������$&!����������

�"�!���������

*��"��;+

����������� ���

"������ %����������

����� ���� � �*��"��0+

������������*�*�

131

· tunnistavat koulun laadun muutostarpeiden aiheuttajia· näkevät laadukkaan koulun ja opetuksen vuorovaikutuksen?

Tutkimusongelma-alue 2. Perusopetuksen asiakkaan ja tuottajantunnistaminen

Mikä on luokanopettajien, kunnallisten päätöksentekijöiden jakunnan virkamiesten käsitys

· perusopetuksen järjestämisen tarkoituksesta· perusopetuksen asiakkaista?

Tutkimusongelma 3. Koulujen laadun arvioinnin toteuttaminenMiten luokanopettajien, kunnalliset päätöksentekijät ja kunnanvirkamiehet

· katsovat perusopetuksen kouluja voitavan arvioida· näkevät arvioinnin tarkoituksen· hahmottavat arvioinnin ja koulujen rahoituksen välisen yh-

teyden?

132

7 Toteutus

Konstruktivistisen näkemyksen mukaan uusi tieto rakentuu aikai-semman tiedon perustalle. Ymmärrys laadusta vaihtelee sen tarkaste-lun ajankohdan ja kontekstin mukaan (esim. Govinda & Varghese1993, 5.) Laatuteorioissa korostetaan jonkin tuotteen tai palvelun laa-dukkuuden muodostuvan sitä käyttävän henkilön aikaisempien odo-tuksien, tarpeiden ja koetun laadun suhteesta (esim. Grönroos 2001).Luokanopettajien, päättäjien ja virkamiesten näkemykset laadun osa-tekijöistä ovat osa suhteellista todellisuutta ilmiöstä, jota tässä tutki-muksessa kutsutaan koulun laaduksi. Siten tutkittavien aikaisempi tietotoimii perustana laadukkuuden ymmärtämiselle. Samalla tavalla tut-kimuksessani ymmärrys laadusta rakentuu konstruktivistisen näkemyk-sen mukaisesti aikaisemman koulujen laatua käsittelevän tiedon pe-rustalle. Tarkastelen tässä luvussa tutkimukseni taustasitoumuksia jametodologisia ratkaisuja.

7.1 Tutkimuksen paradigma ja metodologisetperustelut

Vaatimus autonomisesta ja praktisesta kasvatustieteellisestä tutkimuk-sesta rajaa tieteenalan kasvatuskäytäntöjä hyödyntävään kasvatuksen tut-kimukseen. Tällöin kasvatustiede pyritään Anttosen (1996, 52-53) mu-kaan pitämään puhtaana ja pyyteettömänä tieteenalana, vapaana muistayhteiskuntatieteistä ja yhteiskunnallisista sidoksista. Koulujen laadunmäärittelyä koskevan tutkimuksen voi katsoa kuuluvan kasvatustieteenkehittämistutkimuksiin kohteensa laadun ja koulun takia. Kyseisen il-miön tarkastelu vain kasvatuksellisista tai koulutuksellisista lähtökoh-dista olisi ollut kapeaa sen voimakkaiden taloustieteellisten ja johtamis-teoreettisten sidoksien takia. Siksi valita teoreettisille lähtökohdille mo-niperspektiivinen näkökulma ja poiketa autonomian vaatimuksesta, olitutkimuksessani tietoista. En pyri tarkastelemaan koulujen laatua vainkasvatuksellisista lähtökohdista, vaan tutkimukseni problematiikka muo-dostuu koulutuksellisista, yhteiskunnallisista, hallintokulttuurisista jajohtamisteoreettisista lähtökohdista. (vrt. Anttonen, 1996, 61). Muunmuassa Metsämuuronen (2002, 14) on todennut, että yhteistyö ja kes-kustelu muun tieteenalan kanssa on hedelmällistä ja johtaa parempaan

133

lopputulokseen. Kävikö tutkimuksessani näin, sitä tarkastelen tutkimuk-sen luotettavuuden yhteydessä.

Laadun tarkastelu perusopetuksen päätöksentekoon liittyvästä nä-kökulmasta ei ole aikaisemmin ollut tutkimuskohteena, joten tutki-mukseni voidaan katsoa kuuluvan myös kasvatustieteen käsiteanalyyt-tisiin tutkimuksiin. Tutkimukseni keskeinen lähtökohta on, että ih-miset muodostavat erilaisia käsityksiä kohtaamistaan ilmiöistä. Nämäkäsitykset perustuvat yksiöiden aiempiin kokemuksiin, käsityksiin sekätietoon tarkasteltavasta ilmiöstä. Edelleen vaikka emme voi nähdä abst-rakteja käsitteitä, kuten laatua tai arviointia, on niitä mahdollista tut-kia osana koulujen todellisuutta, ilmiönä, johon ihminen voi toimin-nallaan vaikuttaa. Laadun määrittely on yhteydessä sen ymmärtämi-seen ja niihin merkityksiin, joita haastateltavat antavat laadulle (vrt.Anttiroiko 1992, 18-19; Syrjälä, Ahonen, Syrjäläinen & Saari 1994,77, 114; Dey 1995, 10; Järvinen & Järvinen 2000, 11). Tutkimukses-sani pyrin perusopetuksen laatuun ja arviointiin liittyvää ymmärrystätarkastelemalla lisäämään inhimillistä tietoa koulujen laatuun vaikut-tavasta päätöksenteosta.

Metodologiset ratkaisut

Alasuutari (1994, 18) sekä Hirsjärvi ja Hurme (2000) toteavat, ettäkvalitatiivisten ja kvantitatiivisten ”suuntausten väliset epistemologi-set erot eivät ole niin suuria ja ylitsepääsemättömiä kuin aiemmin onajateltu” (emt. 27). Deyn (1995) mukaan laadulliselle tutkimukselletehdään vääryyttä, jos sitä tarkastellaan vain yhdestä näkökulmasta ai-neiston analysoinnin menetelmänä. Deyn mukaan kvalitatiivisen tut-kimusperinteen alle mahtuu kymmeniä erilaisia tapoja lähestyä tutkit-tavaa ilmiötä, kerätä aineistoa, analysoida ja raportoida. Perinteisiäkvantitatiivisia menetelmiä voidaan käyttää kvalitatiivisessa tutkimuk-sessa täydentävinä menetelminä. (emt. 1-2, 4.) Keskustelussa kvalita-tiivisten tai kvantitatiivisten menetelmien paremmuudesta olisi Straus-sin ja Corbinen (1990, 40) mukaan olennaisempaa keskustella, mil-loin toinen metodologia on toista sopivampi tutkimuksen lähestymis-tavaksi. Koska näiden kahden tutkimussuuntausten sopivuutta kasva-tustieteeseen on pohdittu runsaasti, ei tässä yhteydessä eri tutkimus-strategioiden tarkempi esittely ole tarpeen. Sen sijaan tarkastelen lyhy-esti, miksi päädyin noudattamaan tutkimuksessani kvalitatiivisia läh-tökohtia.

134

Kvalitatiivista tutkimusotetta käytetään, kun tarkastelun kohteenaon luonnollisen ilmiön yksityiskohtaisten rakenteiden tutkiminen. Deyvertaa kvalitatiivisen tutkimuksen tekemistä omeletin valmistamiseen:Vain kananmunat rikkomalla ja vatkaamalla ne takaisin yhteen voi val-mistua munakas (Dey 1995, 30). Toisaalta maukasta munakasta ei voivalmistaa ilman hyvää reseptiä, joten teoriassa olen tarkastellut koulujenlaatuun ja arviointiin vaikuttavia teorioita ja käytännön päätöksentekoa.Kvalitatiivisen tutkimusotteen käyttäminen on perusteltua, kun tutki-muksen kohteena ovat laadulliset ominaisuudet, joita halutaan korostaaja joita on vaikea mitata valmiilla kvantitatiivisilla mittareilla (vrt. Antti-roikko 1992; Metsämuuronen 2003, 177.) Koska tutkimustehtävänäniei ollut testata aikaisempia laatuun tai arviointiin liittyviä teorioita (vrt.Layder 1995, 21) ja laadun ymmärryksen yleistettävyys on myös rajalli-nen, tarvitsin menetelmän, jonka avulla pystyisin kuvaamaan koulujenlaatua (vrt. Dey 1995, 10, 29). Hyvän mittarin avulla pystytään erotta-maan ilmiölle tyypilliset ominaisuudet.

Metodin esittely ja perustelut

Anttilan (2002) mukaan asenteiden, kokemuksien ja havaintojentutkimiseen sopivat hyvin haastattelut ja kyselyt. Haastattelu on suoravuorovaikutustilanne tutkittavan ja tutkijan välillä, ja siksi se soveltuimenetelmällisesti parhaiten tutkimukseni toteuttamiseen. Nämä tut-kimustilanteet yleensä nauhoitetaan ja kuunnellaan, litteroidaan sekäanalysoidaan uudelleen ja uudelleen. (Anttila 2002.) Haastattelut jae-taan edeltä suunniteltuihin strukturoituihin, aiheellisesti rajattuihinteeman ja tilanteen mukaan muuttuviin syvähaastatteluihin. Varsin-kin kaksi viimeksi mainittua vaativat valppautta aistia haastateltavaa,jotta suunniteltu aineisto saadaan kerätyksi. Strukturoitu haastatteluei anna juuri mahdollisuuksia reagoida tutkittavan henkilön vastauk-siin. Sen sijaan teemoja mukailevat kysymykset sallivat jokaisen vas-taajan reagoivan niihin näkemyksensä mukaisesti. (Vrt. Anttila 2002.)Valitsin puolistrukturoidun teemahaastattelun tiedonhankintatavak-seni, koska koulujen laadukkuus on abstrakti tutkimuskohde ja olitutkimusajankohtana koulutuksessa verrattain uusi aihe. Lisäksi kou-lujen laadun ymmärtämisestä on vaikea laatia etukäteen suljettujamonivalintakysymyksiä, kattavia tarkistuslistoja tai kyselylomakkeita,joten niiden avulla tutkimustehtäväni vaatimaa tietoa ei olisi saavutet-tu. Haastattelujeni teemat käsittelivät laadukasta koulua, sen arvioi-

135

mista, laadun parantamista ja siitä vastaamista, opetuksen laadukkuu-den muodostumista, peruskoulujen asiakkuutta sekä laadun ja rahoi-tuksen yhteyttä.

Haastatteluissa on olennaista, että ne etenevät haluttujen teemojenvarassa. Siten oli luonnollista suorittaa tiedonkeruu yksilöllisinä tuo-kioina ja noudattaa pääsääntöisesti edeltä käsin suunniteltua teema-runkoa ja järjestystä. Puolistrukturoidun menetelmän avulla voidaantutkimustilanteissa käyttää luontevia sanamuotoja ja muuttaa käsitte-lyjärjestystä tarpeen mukaan. Haastattelut ovat ”haastattelijan ja haas-tateltavan yhteistyön tulosta, koska haastattelija esimerkiksi saattaavahvistaa haastateltavaa” (Hirsjärvi & Hurme 2000, 23, 47-48.) Näinkävi muutaman haastateltavan kanssa, minkä katson kuuluvan luon-nolliseen vuorovaikutukseen suoritettaessa kvalitatiivista tutkimustaniinkin vaikeasta aiheesta kuin koulujen laadukkuuden muodostumi-nen. Hirsjärven ja Hurmeen (2000, 18) mukaan tutkija voi vaikuttaatutkimukseen osana sosiaalista todellisuutta ja tutkimusprosessia.

Perusopetuksen koulujen laadun ymmärtämistä ei aiemmin olekuvailtu laatuteoreettisista lähtökohdista. Tutkimustehtäväni näkökul-masta olennaisinta oli lisätä haastattelujen avulla kasvatustieteelliseentutkimukseen ymmärrystä sellaisista koulujen laadunhallinnan käsit-teistä kuin laatu, laatujohtaminen, asiakkuus ja arviointi. Teemahaas-tattelut etenivät edeltä laatimieni kysymyksien pohjalta (liite 2). Haas-tattelujen aluksi vastaaja vastasi taustatietoja koskeviin kysymyksiin,joita olivat vastaajan sukupuoli, ikä, koulutus, asema ja kokemus teh-tävässään. Lisäksi kysyin opettajilta heidän koulunsa, työvuodet kysei-sessä koulussa, miltä luokka-asteelta vastaajalla oli eniten opetuskoke-musta, mitä luokkaa hän opetti haastattelujen aikana ja viimeisenä vii-tenä vuotena opettaneiden luokkien suurimmat ja pienimmät oppi-lasmäärät. Tutkimusasetelman mukaisesti analysoinnin yhteydessä kes-keisimmäksi taustamuuttujaksi muodostui vastaajan asema kunnanpoliittis-hallinnollisessa toimintaympäristössä (vrt. Hautamäki 1995;Heinonen 1999).

Teemahaastattelut alkoivat laatuteemaan johdattelemisella siten, ettäkysyin ensimmäiseksi, oliko haastateltava ollut jossakin laatuun liitty-vässä koulutuksessa. Jos haastateltavalla oli kokemusta laatukoulutuk-sesta, pyysin kertomaan tarkemmin koulutuksen sisällöstä. Apukysy-mysten avulla yleensä siirryin suoraan laatu-käsitteen ymmärtämiseensiten, että pyysin vastaajaa nimeämään laatuun ja laadukkuuteen ylei-sesti liittyviä ominaisuuksia. Tuotannossa ja palvelualoilla laatua tar-

136

kastellaan tuote- tai asiakaskeskeisestä näkökulmasta ja sen ominai-suudet muodostuvat ulkoisista tai sisäisistä ominaisuuksista (vrt. Tuo-minen ym. 2000, 98). Yleisesti koulutuksen laadusta on todettu, ettäsen toiminnan laatu muodostuu rakenteen ja sisällön välisestä suhtees-ta (Volanen 1990, 91). Koulun laatua koskevilla kysymyksillä selvitinvastaajan käsityksiä ominaisuuksista, jotka rakenteellisina tai sisällölli-sinä ratkaisuina vaikuttavat koulujen laadukkuuteen. Monien laatu-tutkimusten (vrt. esim. OECD 1989; Järvelin ym. 1992; Byrnes ym.1994) mukaisesti oletin, että ymmärrys laadusta ei ole stabiili, vaanlaadun ominaisuudet voivat muuttua ja siten vaikuttaa koettuun laa-tuun. Laadun määrittelyä tarkensin kysymyksillä ominaisuuksista, jotkavaikuttavat koulun laadun muuttumiseen joko parantavasti tai hei-kentävästi. Syvensin laatuteeman ulottumaan myös opetuksen laatuun.

Suoritin tutkimukseni ensimmäiset haastattelut 1990-luvun puo-len välin jälkeen, jolloin uusinta uutta julkisten palvelujen laadunhal-linnassa edusti kokonaisvaltainen laadunhallinta (TQM). Kyseisen laa-tufilosofian mukaan laadunhallinnassa on olennaista sen kokonaisval-taisuus eli ulottaminen organisaation kaikkiin toimintoihin, laadunmääritteleminen asiakaslähtöisesti ja johtamisen ja hallinnan korosta-minen (Deming 1993; Glasser 1994; Lau & Anderson 1998.) Koskalaatuajattelun mukaisesti asiakkaalla on keskeinen rooli tuotteen taipalvelun laadun määrittelijänä (Byrnes ym. 1994; Lecklin 1997), tut-kimukseni toisena tehtävänä oli tunnistaa perusopetuksen asiakkaat.Peruskoulujen asiakkuus poikkeaa esimerkiksi toisen asteen tai yliopis-tojen asiakassuhteista, koska sen riippuvuus yhteiskunnasta on suu-rempi (vrt. Lillrank 1990; 1998a), päädyin haastatteluissa tarkastele-maan koulujen asiakkuutta kahdesta toisistaan poikkeavasta näkökul-masta: kuntien velvollisuudesta ylläpitää koulutuspalveluja (minkä ta-kia koulutuspalveluja järjestetään tai ylläpidetään?) ja liike-elämän asi-akkuuden tunnistamisesta (onko kouluilla asiakkaita? ketkä ovat kou-lujen asiakkaita?). Jos asiakaskäsite oli vastaajalle täysin vieras, teemaakäsiteltiin koulun ja sen sidosryhmien muodostamina verkostoina.

Johtajien ja päätöksentekijöiden sitoutumista laadun hallintaan sel-vitin kysymyksillä, jotka kohdistuivat vastuunottoon sekä vaikutus-mahdollisuuksiin koulujen laadusta. Edelleen laadusta vastaamista sel-vitettiin kysymyksillä, jotka käsittelivät vastaajien rooleja poliittis-hal-linnollisessa toiminnassa.

Tutkimustehtäväni kohdistui kolmen laatuajattelussa keskeisenkäsitteen ymmärtämiseen: laadun, asiakkuuden ja arvioinnin ymmär-

137

tämiseen. Arviointiin liittyvissä kysymyksissä keskeistä oli koulun laa-dun arvioitavuus ja arvioinnin tulosten yhdistäminen koulujen rahoi-tukseen. Päähaastattelujen suorittamisen aikoihin nykyistä perusope-tuslakia valmisteltiin eikä arviointivelvoitteesta vielä ollut päätetty (vrt.Perusopetuslaki 628/1998). Julkisuudessa käytiin varsin kiivasta kes-kustelua, tulisiko arvioinnin tapahtua koulujen suorittamana itsearvi-ointina vai ulkopuolisten tahojen suorittamana ulkoisena arviointina.Esimerkiksi Opetushallitus (1995) suositteli molempia arviointitapo-ja. Siten tuntui luonnolliselta selvittää kohderyhmäni näkemyksiä ar-vioinnin suorittajista ja siitä, kenen tulisi arvioida kouluja.

Käytin kysymystä standardeista eli minimioppimääristä johdattelu-kysymyksenä seuraavaan teemaan eli tuloksellisuuden arvioimiseen. Stan-dardeihin liittyvän problematiikan jätin analysoinnin ja raportoinninulkopuolelle todettuani sen kuuluvan kansalliseen koulutuspolitiikkaan.

Tehokkuus- ja tuloksellisuusvaatimuksia esitettiin toistuvasti ja sa-malla koululainsäädäntöä valmisteltiin managerismin (NPM) henges-sä vapauttamaan koulutuksen markkinat kysyntäperustaisiksi (Parta-nen 1992; Opetushallitus 1995). Samoin kysymys arvioinnin ja ra-hoituksen suhteesta nousi laman seurauksena korostetusti esille julkis-ten palvelujen yhteydessä. Varsin pian ensimmäisten haastattelujenijälkeen huomasin, että kysymys ”mitä mieltä olet, että arvioinnin tu-lokset toimisivat rahanjaon perusteena myös peruskoulutasolla?” olisuurimmalle osalle haastateltavista liian vaikea. Se vaati uudelleenmuotoilun siten, että täsmensin sitä kysymällä arvioinnin ja rahoituk-sen yhdistämistä joko hyviä palkitsevana tai heikkoja tukevana toi-menpiteenä.

Haastattelu päättyi rahoitusta koskeviin kysymyksiin. Tässä vaihees-sa lopetin nauhoituksen ja pyysin haastateltavia täyttämään kyselylo-makkeen, jossa oli neljätoista asenneväittämää. Koska aiheeseen liitty-vää valmista mittaria ei ollut mahdollista käyttää, laadin väittämät tee-mahaastattelun pääteemojen mukaan. Koska kyselyaineisto ei lopultatuonut oleellista lisäinformaatiota laadullisella otteella toteutettuuntulostarkasteluun, jätin sen kokonaan pois.

138

7.2 Aineistonkeruun käytännön toteutus

Tutkimusprosessi alkoi kolmen koehaastattelun tekemisellä Joen-suussa alkuvuodesta 1997. Tuolloin haastattelin ala-asteen rehtorin,luokanopettajan ja koulutuslautakunnan puheenjohtajan. Tiedonke-ruutilanteen jälkeen pyysin haastateltavia arvioimaan kysymyksiä jahaastattelutilannetta, ja annetun palautteen perusteella muokkasinkysymyksenasettelua ja teemarungon rakennetta. Esihaastattelujen ai-neiston litteroin ja suoritin haastattelun teemoja myötäilevän luokit-telun, mutta jätin esihaastattelusta saamani aineiston tässä julkaisussaraportoidun pääaineiston ulkopuolelle.

Myös tutkimukseni varsinainen kohdekunta sijaitsee Itä-Suomes-sa. Ensimmäisten haastattelujen suorittamiseen sain tutkimusluvankohdekuntani koulutoimenjohtajalta helmikuussa 1997. Empiirisenosan aineistonkeruu tapahtui kevään 1997 aikana ja toinen osuus jou-lukuussa 2001. Tutkimusprosessi eteni seuraavasti:

· Koehaastattelujen suunnittelu 1/97 - 2/97· Koehaastattelut 2/97· Menetelmän analysointi 2/97· Luokanopettajien ja rehtoreiden haastattelut 3/97· Luottamushenkilöiden ja virkamiesten haastattelut 3/97 - 4/97· Uusintahaastattelut 12/2001

Luokanopettajien ja rehtoreiden haastattelut ajoitin koulupäivienajaksi. Haastattelutilanteen aikana ystäväni toimivat tutkimusapulai-sina valvoen haastattelemani luokanopettajan luokkaa. Useimmat opet-tajat kokivat järjestelyn hyväksi, mikä osaltaan loi vuorovaikutuksellekohtalaisen vapautuneen ja luottavaisen tunnelman. Opettajien haas-tattelut kestivät keskimäärin 50 minuuttia. Haastattelin kolmesta nel-jään opettajaa päivässä kahden viikon ajan. Luottamushenkilöiden javirkamiesten haastattelut suoritin myös kevään 1997 aikana.

Muutaman vuoden takaisen aineiston luotettavuus herätti epäily-jäni pitkin koodausprosessia, joten päädyin tutkimukseni validiudenparantamiseksi suorittamaan tutkimukseni toisen haastatteluosuudenjoulukuussa 2001. Tällöin haastatteluihin osallistui kolme luokanopet-tajaa (n = 3), koulutuslautakunnan puheenjohtaja (n = 1) ja koulutoi-menjohtaja (n = 1). Ennakkoon sovituista seitsemästä haastattelustakaksi peruuntui, jolloin pyysin heitä palauttamaan heille lähettämäniaikaisemman litteroidun haastattelun kommentteineen ja täyttämään

139

asenneväittämät. Näin sain vielä yhden rehtorin vastauksen kirjallise-na joulukuussa 2001.

Uusintahaastatteluihin valitsin yhden opettajan jokaiselta koulul-ta, joka oli osallistunut tutkimukseeni vuonna 1997. Neljäs opettaja-haastateltava oli luokanopettaja, joka tällä välin oli siirtynyt omassakoulussaan rehtorin tehtäviin. Tutkimusaineistojen keruun välissä olivaalikausi vaihtunut, joten koulutuslautakunnasta valitsin haastatelta-viksi henkilöt, jotka olivat osallistuneet haastatteluihin jo edelliselläkaudella. Näitä lautakunnassa oli kaksi, joista toinen toimi jatkohaas-tattelujen aikaan koulutuslautakunnan puheenjohtajana. Lautakunnantoinen luottamushenkilönä jatkava jäsen lupautui joulukuussa 2001tutkimukseeni uudelleen mukaan, mutta hänen kohdaltaan aineistonhankinta epäonnistui. Aikaisemmalla kerralla haastattelemani opetus-päällikkö oli siirtynyt paikkakunnalta pois, mutta koulutoimenjohtajaoli edelleen tavoitettavissa. Haastattelujen teemat ja väittämät olivatsamat kuin vuoden 1997 keväällä. Nauhoitin haastattelut, mutta haas-tattelujen litteroinnin sijasta kirjoitin haastatteluista nyt vain olennai-simmat asiat.

7.3 Kohderyhmän kuvaus

Haastattelututkimuksen yhteydessä käytetään usein saturaationkäsitettä (vrt. Eskola & Suoranta 1998, 62; Hirsjärvi & Hurme, 2001,60; Tuomi & Sarajärvi 2002, 89). Tällä tarkoitetaan tutkimuksen koh-deryhmän rajaamista siten, että kohderyhmää laajennetaan niin kau-an, kun haastatteluissa ilmenee olennaisesti uutta. Muun muassa Es-kola ja Suoranta (1998) sekä Tuomi ja Sarajärvi (2002) toteavat aineis-ton kyllääntymispisteen vaihtelevan, mutta haastattelututkimuksissajo viidentoista haastattelun jälkeen kyllääntyminen on mahdollista saa-vuttaa. Päädyin rajaamaan tutkimukseni kohdejoukon harkinnanva-raisesti 33:een. Tosin haastattelujen koodauksen yhteydessä huoma-sin, että saturaatiopiste luokanopettajien (n = 20) osalta saavutettiinnoin 12 - 15 haastattelun jälkeen.

Haastattelututkimuksen kohderyhmänä olivat erään itäsuomalai-sen kunnan kaikki koulutuslautakunnan jäsenet (n = 11) ja kouluvi-rastosta ne virkamiehet (n = 2), jotka valmistelivat perusopetusta kos-kevia asioita koulutuslautakunnalle (taulukko 7). Siten koulutuspal-velukeskuksen johtavista virkamiehistä haastattelin opetuspäällikön ja

140

koulutoimenjohtajan, joista jälkimmäinen toimi esittelijänä koulutus-lautakunnassa. Luottamushenkilöiden 4-vuotiskausi oli alkanut tam-mikuussa 1997, ja seitsemän heistä (63 %) oli ns. vanhoja luottamus-henkilöitä eli toiminut jo koulutuslautakunnan jäsenenä aikaisemmin.Lautakunnan jäsenistä enemmistö (55 %) oli naisia. Koulutuslauta-kunnan jäsenistä kolmella oli opettajan kelpoisuus: yksi oli eläkkeellejo siirtynyt peruskoulun opettaja ja rehtori, yksi toimi luokanopettaja-na naapurikunnassa ja yksi opettajana ammatti-instituutissa.

TAULUKKO 7. Tutkimuksen kohdejoukko

Tutkimuksen luokanopettajat olivat kolmelta eri koululta siten, ettäjokaisen koulun rehtorin (n = 3) lisäksi haastateltiin 5 - 6 opettajaa (n= 17). Koulut olivat suurin piirtein samankokoisia, isohkoja, 1. - 6.luokkien kouluja eri puolilta kuntaa. Haastateltavat opettajat valitsinyhdessä koulun rehtorin kanssa siten, että haastatteluun osallistui jo-kaisen luokka-asteen luokanopettaja jokaisesta koulusta (vrt. lumipal-lo-otanta Metsämuuronen 2003, 45). Yhden rehtorin laajan opetus-velvollisuuden takia haastattelin hänet kaksoisroolissa eli luokanopet-tajana ja rehtorina. Haastatellut rehtorit olivat kaikki miehiä.

Haastatellut opettajat olivat eri-ikäisiä. Heistä naisia oli 65 % (tau-lukko 8). Tutkimukseen mukaan valittiin erilaisissa työsuhteissa oleviaopettajia (määräaikainen, vakinainen virka jne), mutta edellytin heiltäluokanopettajan kelpoisuutta. Yksi luokanopettaja oli aiemmin toimi-nut koulunsa rehtorina ja siirtynyt sittemmin takaisin luokanopetta-jan tehtäviin. Taustatiedoissa selvitettiin opettajien opettamien luok-kien oppilasmäärät viimeisen viiden vuoden aikana (vuosina 1992 -1997). Luokkakoot vaihtelivat 16 – 37 oppilasta.

��!$���!"� # /��������0 -�B�2CC������5� -�B�2CC������6� -�B�ACC����������$!���� � ;�B�-D 2-������� �����"���� -- ;;���"����!�� 0 2(!���� � ;; -//

C���$" �����"�����������"�����$�$��!�� ������������!������� � ��CC���"������ ��$" ����!�������� �����"������!�� ������������"�����������

141

TAULUKKO 8. Kohdejoukon ikärakenne ja opettajien työvuo-det koulussa

Luokanopettajat ja rehtorit olivat koulutukseltaan pääosin alem-man tai ylemmän korkeakoulututkinnon suorittaneita. Luottamushen-kilöt edustivat koulutustaustaltaan kaikkia koulutusasteita, mutta suh-teessa enemmän perusasteen tai toiseen asteen koulutusta. Koulutus-lautakunnan jäsenistä vain yhdellä oli ylempi ja yhdellä alempi kor-keakoulututkinto.

7.4 Analysointiprosessin kuvaus

Analysointiprosessin toteuttamisessa tukena ovat olleet Alasuuta-rin (1994), Eskolan ja Suorannan (1998) sekä Eskolan (2001) laadul-lisen tutkimuksen aineiston analysoinnin prosessikuvaukset. Feno-menografia tutkii ihmisten erilaisia käsityksiä ympäröivästä yhteiskun-nasta (Järvinen & Järvinen 2000). Koulujen laatu on ilmiö, jonka ole-tetaan olevan suomalaisessa yhteiskunnassa itsestäänselvyys, ainakinjos laatua tarkastellaan sen analysoinnin näkökulmasta. Kuten Clark-sonkin (1995) on todennut, laatua on vaikea eritellä tai määritellä,mutta jos laatu puuttuu, huomaamme sen välittömästi. Fenomeno-grafisen tutkimusotteen mukaisesti tarkoituksena oli siten saada huo-maamaton ilmiö eli koulujen laatu ja siihen liittyvät ominaisuudetnäkyviksi. (vrt. Laine 2001, 29; Järvinen & Järvinen 2000, 87.)

Kvale (1996) jakaa haastattelujen analysoinnin merkitysten tiivis-tämiseen, luokitteluun, narratiiviseen strukturointiin ja merkitystentulkintaan. Aineistoni analysointiprosessi käynnistyi keväällä 1997,jolloin haastattelut litteroitiin teksteiksi ja siirrettiin tietokoneympä-ristöön. Kukin haastattelu muodosti oman primääritekstinsä ja teks-

�"���"����� ���!�������� �� "�%�"� �$#������� ��� ��� "���� ��"� �!����� ;3�%�1. 10 ���-D���"������������*��E�-2+C 01�%�A1 ;. -A�������� !��"��#� -3�%�2- 11���"����!�� A-�%�A1 A;

C�$" �����"����������������$����$����� ����������"$ ��$����""�� ���

142

tien käsittelyä varten annoin jokaiselle primääritekstille luokittelumer-kinnän (P1 - P33). Samoja tunnistemerkintöjä olen käyttänyt myösaineiston raportoinnin yhteydessä. Tutkimukseni lähtökohdat mah-dollistivat aineiston tulkinnan siten, että rakensin aineistoa uudelleenlitteroidun ja koodatun materiaalin pohjalta (esim. Dey 1995, 40, 46).Litteroinnin yhteydessä päädyin ensimmäiseksi avoimiin koodeihinnoudattaen haastattelun teemoja (vrt. Strauss & Corbin 1990, 72).Analysoinnin teknisenä apuna käytin koko analysointiprosessin ajankvalitatiivisen aineiston ATLAS-ti aineistonkäsittelyohjelmaa.

Aineistoni koodausprosessi ajoittui oman ammatillisen identiteet-tini etsimisen ja kehittymisen ajanjaksoon. Ensimmäisten avointenkoodausten jälkeen siirryin töihin kouluhallinnollisiin tehtäviin, jatutkimusprosessini keskeytyi pariksi vuodeksi. Aloittaessani tutkimus-aineiston analysoinnin uudelleen luin työtehtävissäni samanaikaisestitutkimusaiheeseen liittyvää tutkimuskirjallisuutta, mietintöjä, muisti-oita, ohjekirjeitä ja muita vastaavia kouluhallintoon liittyviä asiakirjo-ja, jotka kaikki osaltaan ovat ohjanneet ajatteluani ja vaikuttaneet ai-neistoni analysointiin. Koska tutkimusprosessini on edennyt ajallisestisykleittäin, olen analysointiprosessin kanssa samanaikaisesti päivittä-nyt tutkimukseni teoreettista osuutta. Analysointiprosessin syklisyyson vaikuttanut myös aineistoni koodauksen siten, että näkemykseniaineiston luokittelusta on analysointiprosessin aikana muuttunut. Kvale(1996) puhuu narratiivisesta strukturoinnista, jonka katson merkitse-vän sitä rakennetta, jonka tutkija aineistostansa analysoinnin yhtey-dessä rakentaa. Kvalitatiivisen tutkimusotteen mukaisesti tähän raken-teeseen vaikuttaa tutkijan ymmärrys. Esimerkiksi analysointiprosessinalkuvaiheessa keskityin laadun ominaisuuksien tunnistamiseen, muttatyöhistoriani vuoksi ymmärrykseni koulujen laadusta laajeni käsittä-mään laadun ominaisuuksien lisäksi siihen liittyviä seurauksia. Sitenlaadun arvioinnin ja koulujen rahoitukseen liittyvät kysymykset muo-dostuivat aiottua keskeisemmiksi analysointiprosessissa.

Koodauksen avulla pyrin tunnistamaan aineistosta niitä merkityk-siä, joita tutkimustehtäväni edellytti ja joita haastatteluaineiston pe-rusteella oli mahdollista ilmiöstä paljastaa (vrt. Järvinen & Järvinen2000, 86). Tästä seurasi, että haastateltavan yksi näkemys (vastaus)saattoi tulla koodatuksi useampaan luokkaan. Ensimmäistä arviointiatehdessäni sijoitin tekstin yleensä useampaan yleisluontoiseen koodi-luokkaan. Aineiston tultua tutummaksi ryhdyin luomaan uusia tar-kempia koodiluokkia laajojen teemojen sijaan. Menetelmäkirjallisuu-

143

dessa tästä työvaiheesta käytetään mm. nimitystä aineiston pilkkomi-nen tai luokittelu (vrt. Deyn omeletti-teoria) ja tätä vaihetta seuraayhtäläisyyksien, eroavuuksien ja uudelleenrakentamisen vaihe ennentulkintaa.

Laatukäsitteeseen liittyvän analysoinnin yhteydessä havaitsin, ettähaastateltavat käyttivät laadun määrittelyn ja laadun parantamisenyhteydessä vastaesimerkkejä. Esimerkiksi laadukasta koulua määritel-tiin aloittamalla ”no, ei ainakaan sellainen koulu, joka...”. Johtuikotämä kysymystenasettelusta vai onko enemminkin kyse suomalaisuu-teen ja hyvän vähättelyyn liittyvästä ilmiöstä? Löfström on todennut,että ”kulttuurisia identiteettejä rakennetaan usein kontrastiivisesti,konstruoimalla ja esittämällä jokin toinen yhteisö vastakohtana omal-le yhteisölle ja kulttuurille” (Moilanen & Räihä 2001, 60). Suomalai-sessa kulttuurissa hyvää (laatua) on paljon vaikeampi käsitellä kuinhuonoa ja siksi hyvää on helpompi tarkastella dikotomisesti huononkautta. (Vrt. emt. 57.) Aineiston analysoinnissa olen huomioinut di-kotomisuuden esimerkiksi tarkastelemalla laadun muuttumisen yhte-ydessä samanaikaisesti laadun paranemisen ja heikkenemisen ominai-suuksia.

Analyysin aikana olen tiivistänyt haastattelumateriaalia luettavam-paan muotoon, pyrkien säilyttämään haastattelun tyypillisimmät piir-teet ja sitaateissa haastateltavalle ominaisen esittämistavan (vrt. myösJärvinen & Järvinen 2000, 87). Toisaalta tulkitessani esimerkiksi kou-lujen laatuun liittyviä merkityksiä teksti ei ole tiivistynyt, vaan kutenKvale (1996) toteaa, teksti ei tulkintojen myötä tiivisty vaan pikem-minkin laajenee tutkijan näkökulman tullessa aineistoon mukaan.

7.5 Tutkimusprosessin ja -tulosten luotettavuu-den pohdintaa

Eettisyys tutkimustehtävää toteuttaessa

Koska haastatteluaineistoni on suhteellisen pieni (n = 33), pyrinsuojaamaan haastateltavieni yksityisyyttä muun muassa käyttämälläsuorien sitaattien yhteydessä lähinnä omaa koodausta helpottavia luo-kittelumerkkejä. Tutkimustehtävänäni oli tarkastella luokanopettaji-en, koulutuslautakunnan jäsenten ja virkamiesten koulujen laadunymmärtämistä. Jotta näitä kolmea ryhmää voidaan tarkastella kutakin

144

erikseen, olen sisällyttänyt luokittelumerkkeihin lyhenteet lo (luokan-opettaja), r (rehtori), ltk (koulutuslautakunnan jäsen) ja vm (virkamies).Samoin luokittelumerkinnöistä selviää haastateltavan sukupuoli (n/m).Vuoden 2001 haastattelujen sitaatteihin olen lisännyt vuosiluvun erot-taakseni ne samojen henkilöiden aikaisemmista vastauksista.

Poliittis-hallinnollisessa tutkimuksessa mielenkiinnon kohteeksiusein nousee eri puolueiden jäsenten edustamat ideologiat ja voima-suhteet. Myös laatuun liittyvä ymmärrys on voimakkaasti yhteydessämäärittelijän arvoihin. Minun tapauksessani poliittisten päättäjienedustamilla taustaryhmillä ei kuitenkaan ollut tutkimustehtävän nä-kökulmasta merkitystä. Aineiston analysoinnissa ja tulkinnassa olenpyrkinyt tietoisesti pitäytymään niin yleisellä tasolla, että yksittäisenkoulutuslautakunnan jäsenen poliittinen tausta ei tulkinnassa tule esille.Henkilöllisyyksien suojaamiseksi en ole esitellyt koulutuslautakunnanpoliittisia voimasuhteita. Samasta syystä olen jättänyt myös yksilöi-mättä kohdekuntani ja sen viitekehyksen, missä kohderyhmäni toi-mii. Näkisin myös, että tutkijan oman maailmankatsomuksen tiedos-taminen on poliittisiin päätöksentekijöihin kohdistuvassa tutkimuk-sessa tärkeää tutkimuksen sisäisen validiuden säilyttämiseksi.

Validiteetti

Tieteelliselle tiedolle annetaan muutamia yleisesti hyväksyttyjä kri-teerejä, joiden suhteen tutkimuksen luotettavuutta voidaan tarkastel-la. Metsämuuronen (2003, 12-13) nimeää mm. yleisesti tunnetut tie-donhankintamenetelmät, tutkijan tiedonkäsityksen ja käsityksen to-dellisuudesta, tutkimuksen toistettavuus samankaltaisissa oloissa vas-taavanlaisten tulosten saavuttamiseksi sekä tutkijan kriittisen suhtau-tumisen niin teoriaan kuin tuloksiin tieteellisen tiedon laadun kritee-reinä. Kvalitatiivisessa tutkimuksessa menetelmällistä toistettavuuttaolennaisempaa on tarkastella tutkitun ilmiön eri näkökulmien katta-vuutta, uskottavuutta ja luotettavuutta eli tutkimuksen sisäistä validi-utta (Tynjälä 1991, 390). Kvalitatiivisen tutkimusperinteen mukaanesimerkiksi haastattelutilanteessa vastaajan odotetaan tulkitsevan ilmiötäkonstruktivistisesti. Aineiston keruuseen jätetään joustoa ja yleisestihyväksytään, että aineiston analyysiin vaikuttaa tutkijan ymmärrystutkittavasta ilmiöstä (vrt. Cohen & Manion 1995, 30).

Validiteetilla tarkoitetaan mittareiden kykyä mitata niitä ominai-suuksia, joita sillä on tarkoitettu mitattavaksi. Menetelmällisesti puo-

145

listrukturoitu teemahaastattelu on käytännöllinen tutkimusmenetel-mä, koska se sallii pienen liikkumavaran haastattelutilanteessa mah-dollisimman korkean sisällöllisen validiuden saavuttamiseksi. (Vrt.Eskola & Suoranta 1996.) Anttila (1998, 409-410) tarkastelee laadul-lisen tutkimuksen validiteettia neljästä eri näkökulmasta: aineiston,havaitsemisen, ilmiön kuvaamisen ja tulkinnan sekä tutkimuksen ta-voitteiden validiteetin näkökulmasta. Sisäistä validiteettia tarkastelles-sa esitetään laadullisessa tutkimuksessa kysymys, miten hyvin tutki-musstrategia on valittu tutkittavan kohteen olemuksen mukaisesti (emt.403). Metodin validiutta tarkastellaan sen sopivuudesta suhteessa teo-riaan ja metodologiaan (vrt. Metsämuuronen 2003, 173).

Pääsääntöisesti tutkimuksessani valitulla tutkimusmenetelmälläsaavutettiin se, mitä tarkoituksena oli, mutta myös odottamattomiaongelmia ilmeni. Laatu, laatuteoreettiset käsitteet ja toimintatavat oli-vat monelle haastateltavistani varsin vieraita. Vastaajilla oli vaikeuksiaerottaa koulun ja yksittäisen opettajan opetuksen laadun ominaisuuk-sia toisistaan. Jälkeenpäin ajatellen haastattelujeni tueksi olisin voinutlaatia kuvion, jonka avulla olisin havainnollistanut yksilöiden, koulu-ja kuntatason eron. Aineiston analysointivaiheessa vastaajien puheestaoli toisinaan lähes mahdotonta erottaa, tarkoittiko vastaaja vastauksel-laan laadukkaan koulun vai laadukkaan opetuksen ominaisuuksia.Tämä on voinut osaltaan heikentää hieman tulosten tulkinnan ja ra-portoinnin selkeyttä.

Sisäistä validiteettia voi arvioida tarkastelemalla teorian laajuuttasuhteessa tutkittavaan ilmiöön ja pohtimalla, tutkittiinko tutkimuk-sessa sitä, mitä oli tarkoitus tutkia eli tässä tutkimuksessa luokanopet-tajien, päättäjien sekä virkamiesten koulujen laadun määritelmiä, kou-lutuksen järjestämisen tarkoitusta, koulujen asiakkuutta ja koulujenlaadun arvioimista. Tutkimuksen luotettavuus teorian ja aineistojenikattavuuden perusteella toteutui hyvin. Saavuttaakseni mahdollisim-man laajan sisällöllisen kuvauksen koulujen laadusta kohderyhmässä-ni oli edustettuna kaikki kunnan poliittis-hallinnolliset toimijat: luot-tamushenkilöt (koulutuslautakunnan jäsenet), poliittinen johto (kou-lutuslautakunnan puheenjohtajat), virkamiesjohto (koulutoimenjoh-taja ja opetuspäällikkö) sekä virkamiehet (rehtorit) ja työntekijät (luo-kanopettajat). Sukupuolijakaumassakaan ei ollut vääristymiä. (vrt. Isaac& Michael 1995, 88.)

Edelleen tutkimuksen sisällön analyyttistä yleistämistä voidaan tehdäsilloin, kun tutkimuksen teoriaa ja empiriaa voidaan ”keskusteluttaa”

146

keskenään. Laadun, arvioinnin sekä asiakkuuden teoreettinen tarkastelukasvatustieteellisestä, hallintotieteellisestä, johtamisteoreettisista sekäevaluaatiotraditioiden näkökulmasta mahdollisti tutkimuksen tuloksi-en vuoropuhelun teorian kanssa. Tutkimuksessani myös nousi esille sa-mansuuntaisia tuloksia kuin aikaisimmissa kasvatustieteellisissä tutki-muksissa ja edellä mainituissa muissa yhteiskunnallisissa tutkimuksissa.

Kuitenkin voidaan katsoa, että asiakkuudesta olisi muodostunutluotettavampi kokonaiskuva, jos haastattelut olisi ulotettu oppilaisiinsekä heidän huoltajiinsa. Näin olisi voitu tarkastella myös koulujenprimaarilaadukkuutta ensisijaisten asiakkaiden näkökulmasta ja tut-kia, miten koulutuksen tuottajien ja käyttäjien käsitykset kohtaavattoisensa. Oppilaiden ja vanhempien näkemykset olisivat lisänneet tut-kimuksen analyyttista yleistettävyyttä, mutta rajasin koulujen asiak-kaat tutkimukseni kohderyhmästä jo tutkimusprosessini alkaessa lä-hinnä kahdesta syystä. Oppilaiden ja heidän huoltajiensa ottaminenmukaan tutkimukseen olisi muuttanut sen luonnetta merkittävästi.Nyt näkökulma oli koulutuksen järjestämisessä ja luonne asiakkuudenosalta lähinnä kartoittava. Lisäksi asiakkaiden näkökulma koulujenlaadusta vaatisi kokonaan oman tutkimuksensa sen sisällöllisen ja em-piirisen laajuuden vuoksi.

Ulkoisella validiudella tarkoitetaan tutkimuksen tulosten yleistet-tävyyttä (Isaac & Michael 1995, 88; Anttila 1998, 404). Laatu onaikaansa ja kontekstiinsa sidonnainen käsite (Peters 1998), mikä tuliesille myös haastatteluissani. Erityisesti yhteiskunnan taloudellisen ti-lanteen parantuminen heijastui vuoden 2001 haastatteluihin eivätkähaastateltavat korostaneet rahan ja resurssien merkitystä koulujen laa-dun edellytyksenä yhtä laajasti kuin vuonna 1997. Tynjälän (1990,391) mukaan kvalitatiivisessa tutkimuksessa on luontevaa, että haasta-teltava voi muuttaa käsitystään tutkittavasta ilmiöstä haastattelun ai-kana. Kyseessä on tällöin haastattelutilanteen muodostama tiedostus-prosessi, jossa haastateltava on konstruoituaan ilmiötä päätynyt uu-denlaiseen ajatusrakennelmaan.

Cohenin ja Manionin (1995) mukaan tapaustutkimuksen tarkoi-tuksena on tutkia ilmiötä niin syvällisesti, että siitä saavutettavan tie-don avulla voidaan tehdä yleisiä johtopäätöksiä asiasta. Vaikka laadunsanotaan olevan voimakkaan kulttuurisidonnainen käsite, ohjaavatkoulujen laadun ymmärtämistä eräät yleisesti hyväksytyt arvot. Kou-lujen odotetaan saavan aikaan positiivisia muutoksia lapsissa ja nuo-rissa. Samoin koulujen odotetaan antavan lapsille ja nuorille niitä tie-

147

toja ja taitoja, joita he tarvitsevat elämässään menestymiseen. Oppi-neiden nuorten odotetaan myös hyödyntävän yhteiskuntaa ja lisäävänyhteiskunnan yleistä hyvinvointia kohonneen koulutustason myötä.Vaikka kunnallinen päätöksentekotapa voi vaihdella kunnittain, ovatedellä mainitut koulujen laadukkuuden perustavoitteet jokaisen suo-malaisen koulutuslautakunnan, koulutoimen virkamiehen ja luokan-opettajien kirjoittamattomina ohjeina. Tutkimukseni tulokset ovat si-ten lisänneet ymmärrystä koulujen laadusta ja soveltuvin osin ovat siir-rettävissä muihin olosuhteiltaan samankaltaisiin kuntiin.

Tutkimuksen muu kriittinen tarkastelu

Metodisella triangulaatiolla tarkoitetaan esimerkiksi kahden eritutkimusotteen käyttämistä samassa tutkimuksessa (vrt. Tynjälä 1990,392; Cohen & Manion 1995, 233). Menetelmällisen triangulaationlisäksi tutkimuksessa voidaan tuloksen luotettavuuden lisäämiseksikäyttää eri näkökulmia ja teorioita tai peräti eri tutkimussuuntauksia(vrt. Tynjälä 1990, 393). Cohen & Manion (1995, 235) tarkastelevattriangulaatiota myös ajallisesta, alueellisesta, teoreettisesta ja tutkija-näkökulmista. He myös yhdistävät analysoinnin eri tasot toisiinsa luo-tettavuuden lisäämiseksi. Aloittaessani tutkimusprosessia kiinnostuk-seni kohdistui lähinnä opettajien käsityksiin laadukkaasta opetukses-ta. Toisaalta olin myös kiinnostunut kunnallisten luottamushenkilöi-den toiminnan vaikuttavuudesta, koska olin jonkin verran itse ollutmukana järjestötoiminnassa. Luotettavuutta voidaan lisätä vertaamallaeri näkökulmia toisiinsa, ja Tynjälä (1990, 393) antaa esimerkin, jossasairaalahenkilökunnan näkökulmaa verrataan potilaan näkökulmaan.Analogisesti koulujen laatua voidaan tarkastella yhdistämällä ja vertaa-malla luokanopettajien, koulutuslautakunnan jäsenten ja virkamies-ten näkökulmia laadusta toisiinsa.

Olisiko tutkimuksen problematiikkaa pitänyt lähestyä vain yhdentieteenhaaran esimerkiksi kasvatustieteellisestä tai laatuteoreettisestanäkökulmasta? Tutkimuksen problematiikka muodostui monitieteel-lisestä viitekehyksestä, joka on myös yksi tutkimuksen luotettavuudenvarmistamisen keino silloin, kun tutkittavana on niin kompleksinenilmiö kuin laatu (vrt. Tynjälä 1990; Anttila 1998). Tutkimuksessa laa-tua tarkastellaan kasvatustieteellisistä, kunnallistieteellisistä, juridisis-ta, johtamis- ja laatuteoreettisista sekä evaluaatiotutkimusten teoreet-tisista lähtökohdista. Juuri teoreettisen, menetelmällisen tai analysoin-

148

nin triangulaatiota pidetään yleisesti kvalitatiivista tutkimusta käsitte-levässä kirjallisuudessa tutkimuksen validiteetin varmistamisen keino-na (esim. Cohen & Manion 1995; Isaac & Michael 1995; Layder 1995;Anttila 1998). Pitäytyminen vain kasvatustieteelliseen näkökulmaanolisi heikentänyt tutkimuksen luotettavuutta.

Reliabiliteetti

Kvalitatiivisessa tutkimuksessa reliabiliteetilla tarkoitetaan tutkimus-tilanteen ja aineiston analyysin luotettavuutta (vrt. Tynjälä 1999, 391).Eskolan ja Suorannan (1996, 166) mukaan tutkimuksen reliabiliteettion sitä suurempi, mitä paremmin tutkimus voidaan toistaa samallatavoin ja saavutetaan samat tulokset. Cohen ja Manion (1995) tarkas-televat toistettavuutta ajallisena triangulaationa. Keräsin tutkimukse-ni aineiston keväällä 1997. Tutkimukseni reliabiliteetin tarkistamisek-si suoritin aineiston keruun samoilla menetelmillä ja mittareilla uu-delleen syksyllä 2001. Pääsääntöisesti täydennysaineiston havainnotolivat samansuuntaisia kuin vuoden 1997 aineistossa, joten aineistonkeruun osalta tutkimustilanteen voi katsoa toteutuneen samoin.

Toisaalta uusintahaastatteluissa paljastunut tieto, että kunnan po-liittis-hallinnolliset toimijat määrittelevät koulujen laadun, arvioinninja sen kehittämiseen samoin kuin viisi vuotta aikaisemmin, herättääkysymyksiä. Miksi laatuajattelua koskeva tietous ei ole parantunut?Koulujen muuttumisen sykli on tunnetusti hidas. Atjosen (1992, 88)mukaan vaatimattomankin uudistuksen omaksuminen voi viedä 6 - 7vuotta, mutta haastattelujen välisenä aikana Suomessa on ollut todelli-nen ”laatubuumi”, ja myös koulutusalalla laatutietoisuuden olisi ylei-sesti voinut olettaa lisääntyneen.

Tynjälän (1990, 396) mukaan kvalitatiivisen tutkimuksen luotet-tavuutta ei voida arvioida ainoastaan teknisestä näkökulmasta mene-telmällistä validiteettia ja reliabiliteettia tarkastelemalla, vaan luotta-vuuden arvioinnin kohteena on koko tutkimus, sen vaikutus sosiaali-seen maailmaan, sovellettavuus ja tulkinta. Tutkimusaineiston kriitti-sen arvioimisen esimerkkinä Tynjälä (emt. 393) mainitsee tutkijanmahdollisuuden perehtyä syvällisesti tutkimuksen ympäristöön sekähenkilöihin. Tutkimukseni kohdekunnan valitsin harkinnanvaraisestioman mielenkiintoni mukaisesti. Valintaan vaikuttivat tietämyksenikyseisestä kunnasta, mutta myös tutkimuksen käytännön järjestelyjentoteuttaminen.

149

Lopuksi

Olen ollut etuoikeutettu jatko-opiskelija, kun olen voinut lähes kokotutkimusprosessini ajan työskennellä kouluhallinnon eri tehtävissä jatoimia vastaavissa luottamushenkilöorganisaatiossa, joita tutkin. Mi-nulla on ollut mahdollisuus seurata kuntaorganisaatioiden, koulujentoiminnan ja päätöksenteon muuttumista viimeisen viiden vuoden ajanerilaisilta ”aitiopaikoilta” tarkastajana, koulutoimenjohtajana ja rehto-rina. Tämä on osaltaan lisännyt ymmärrystäni kunnallisesta koulutus-poliittisesta päätöksenteosta ja mahdollistanut, että havaittuani muu-toksia tutkimukseni toimintaympäristössä, olen voinut välittömästiarvioida muutoksen merkitystä myös tutkimukselleni.

Työsuhteitteni ”pätkittäisyydestä” johtuen tutkimusprosessini onedennyt sykleittäin. Palatessani taukojen jälkeen takaisin aineistonianalysointiprosessiin, päivitin samanaikaisesti tutkimukseni teoreettistaosuutta lukemalla aiheeseen liittyvää eri tieteenalojen kirjallisuutta.Selostamani tilanne on edellyttänyt reflektiivistä otetta tutkimustyö-hön (vrt. Tynjälä 1999, 393). Kouluhallinnon arjen tunteminen ontoisaalta vaikeuttanut tieteellisen näkökulman löytämistä ja tutkimaniilmiön teoreettisesti perusteltua käsitteellistämisen tekemistä, koskahallinnon päätöksenteko ja toteuttaminen poikkeavat tieteellisen ar-gumentoinnin periaatteista. Myös tulosten tulkinnassa on tällöin vaa-rana, että argumentointi perustuu omakohtaiseen rajalliseen kokemuk-seen eikä tutkimusaineiston oikeuttamaan tulkintaan.

150

8 Tulokset ja niiden tarkastelu

Esitän tässä luvussa tutkimukseni puolistrukturoitujen teemahaas-tattelujen tulokset ongelma-alueittain (vrt. luku 6). Aloitan tarkastele-malla luvussa 8.1 koulujen laatu-käsitteen ymmärtämistä (tutkimus-ongelma-alue 1). Luvussa 8.2 siirryn raportoimaan asiakas-käsitteen jakoulujen asiakkuuden tunnistamista toisen tutkimusongelman mu-kaan. Kolmas tutkimusongelma-alue sisältää koulun laadun arvioin-nin toteuttamisen problematiikan. Kohderyhmäni käsityksiä laadunarvioinnista ja sen yhteydestä rahoitukseen esittelen luvussa 8.3. Tu-losten kokoava tarkastelu on luvussa 8.4.

8.1 Laadun määrittelemisen retoriset näkökulmat

Laatu on monisärmäinen käsite, jota ei voida yksiselitteisesti mää-ritellä (Glasser 1994; Kaukonen 1996; Stammis 1996). Laadun ym-märtämiseen vaikuttavat määrittelijän asema, ympäröivä yhteiskunta,aika, asiayhteys tai tapa. Lamaa seurannut julkisen sektorin taloudelli-nen niukkuus ja henkinen lamaannus korostuivat vuoden 1997 vasta-uksissa. Palaan tähän teemaan tarkemmin luvussa 8.1.4. Ympäröivänyhteiskunnan muutokset näkyivät erityisesti rahoituksen ja laadukkuu-den pohdinnoissa ja vuosien 1997 ja 2001 haastatteluaineistoja suu-rimmat muutokset vastauksissa koskivat näitä teemoja. Kokonaisuu-tena ottaen voi huomauttaa jo tässä vaiheessa, että kahtena ajankohta-na tehtyjen haastattelujen väliset erot olivat hyvin vähäiset huolimattasiitä, että laatukysymyksistä voisi yleisesti arvioiden nähdä keskuste-lun lisääntyneen kyseisenä ajanjaksona.

Lähestyin perusopetuksen laadun määrittelyä yleisen laadun ym-märtämisen kautta. Pyysin luokanopettajia, koulutuslautakunnan jä-seniä ja virkamiehiä kertomaan, mitä heille tulee laadusta mieleen, jaminkälainen esine tai palvelu on heidän mielestään laadukas. Seuraa-vassa esimerkissä laadun ymmärtämisen yksilöllisyys on yhdistetty senmäärittelyn vaikeuteen: ...kaikki kokee sen niin eri tavalla... Koska se onkuitenkii henkilökohtasia ne näkemykset sitten loppujen lopuks. (P24, lo,n.) Laatu-käsitteen selittämisen ongelma on noussut esille aikaisem-missakin tutkimuksissa (esim. Harvey & Green 1993; Jalava & Virta-nen 1997), ja sen hankaluus myönnettiin haastatteluissa yleisesti. Laa-

151

tu käsitteenä ja siihen liitettävien ominaisuuksien moninaisuus ja sub-jektiivisuus hyväksyttiin myös. Laadun arvioimisen nähtiin olevan vai-kea (P27) siihen liittyvien ristiriitaisten näkemysten takia. Ei siis ollutihme, että aineistoni perusteella laadulle ei pystytty antamaan yksise-litteistä määritelmää, vaan se sai kirjavan joukon selityksiä niin opetta-jilta kuin päättäjiltä.

”Kaikki osaset loksahtaa kohdalleen, kaikki mist’ se koostuu“

Laatuajattelun juuret ovat teollisuudessa (Juran 1992; Deming1993), jossa käsityöläisten kokonaisvaltaisen työskentelytavan korvasi1910-luvulla liukuhihnateollisuus. Tällöin tuotteen suunnittelu- javalmistusvaiheet erotettiin toisistaan. Tuotteen laadukkuutta valvoivatensin esimiehet ja myöhemmin erityiset laaduntarkastajat. (Sallis 1996.)Segersin ja Dochyn (1996) mukaan laatu on perinteisesti liitetty pal-velun tavoitteen ja lopputuloksen väliseen yhteyteen. Osa haastatel-luista yhdisti laadun edelleen juuri seulovaan laatutarkastukseen. Laa-dun oletettiin siten liittyvän teollisuustuotantoon tai teknologiaan jasemioottisesti yhdistyvän ns. “koviin“ arvoihin. Toisaalta, kuten seu-raavasta esimerkistä ilmenee, haastateltava ensin yhdistää laadun tuo-tantoon ja tarkastukseen, mutta ryhtyy lopulta pohtimaan, onko laatusittenkin onnistumista. Onnistumisen näkisin olevan hyvin lähellä asia-kaslähtöistä laatuajattelua, jossa, kuten Silén (1997) määrittelee, laa-dun määrää asiakastyytyväisyys:

P16: Mutt tuo on tuo laatu-sana, että siitä jotenkii voi tullasemmonen negatiivinenkii mielleyhtymä. Mitä se loppujen lo-puksi on se laatu? Se on loppujen lopuksi metallinen sana, sel-lanen kova sana. Miullekin tuli heti ne autot mieleen siinäalussa.RO: Oisko siulla joku toinen sana, mitä vois käyttää laadunsijasta koulutuksen yhteydessä?P16: Joku vois olla, joku pehmeempi sana - onnistuminen! Sevois olla ehkä parempi sana. Tarkottaaks onnistuminen, onksse nytten sama asia? Sitt ajatellaan, onko onnistuminen laa-dukasta? (P16, lo, m)

Laatu käsitteenä oli eräälle, peräti jo 25 vuotta opettajana toimi-neelle haastateltavalle sen verran vaikea, että haastattelijakin sai opas-tusta osakseen.

152

Tää on niin uus termi mulle, ainakin täss yhteydessä. Ett enihan miellä vielä, ett mikä se on. Koska kun nyt kaikenlaistakonsulttitoimintaa Suomessa on turhankin paljon melkein. Etttietysti hyvähän se on pistää ihmiset miettimään asioita ja poh-timaan. Mutta saavutetaanko millään tämmösella teemallatai? Ihmisestä itestäähän se on kiinni, ett mihin tulokseen pääs-tään. Ei se siitä aatteesta ja jostakin termistä riipu. Käytetäännyt tässä sanaa laatu tai tulos tai jotain muuta suomen kielentai vieraan kielen termiä. (P22, r, m)

Pienen pohtimisen jälkeen kaikki vastaajat löysivät useita esimerk-kejä laadusta ja laadukkuudesta. Kun laadukkuus liitettiin esineisiin jatavaroihin, nousi kotimaisuus yhdeksi suosituimmaksi laadukkuudenmääreeksi. Muita esineisiin liitettyjä laadukkuuden ominaisuuksia oli-vat esimerkiksi tuoreus, kestävyys, toimivuus, pitkälle kehittyneisyys,ulkonäkö ja ajattomuus. Palvelujen laadukkuuteen liitettiin oikea-ai-kaisuus, säännönmukaisuus, hyvin tehty työ, luotettavuus, yksilölli-syys, vuorovaikutuksellisuus ja samantasoinen palvelu. Kolmanneksilaatua tarkasteltiin suhteessa muuhun, esimerkiksi työhön, siten, ettälaadukkuus muodostui työssä viihtymisestä. Koska työilmapiiri olikeskeinen koulun laadukkuuden ominaisuus, tarkastelen tätä näkö-kulmaa tarkemmin laadukkaan koulun ominaisuuksien yhteydessäluvussa 8.1.2.

Laatu näkyy elämässä ja työssä

Vastauksissa laadukkuus liitettiin myös kustannustehokkuuteen jatuotteiden tai palveluiden virheettömyyteen:

Työ pitää tehä kerralla kuntoon ja virhekustannukset, kaikki ne pitääkarsii pois. (P15, ltk, n). Vastaavanlaisia tuotanto- ja palveluprosessienlaadun määritelmiä tuotteille ja palveluille on annettu lukuisissa aikai-simmissa taloustieteellisissä tutkimuksissa (esim. Järvelin ym. 1992;Seger & Dochy 1996; Sil...n 1997). Laatuteorioissa tunnetuin kokoorganisaatioon vaikuttava laadunhallintateoria on TQM (Total Quali-ty Management) eli kokonaisvaltainen laadunhallinta. Myös TQM läh-tee oletuksesta, että organisaation kaikki työntekijät sitoutuvat tavoit-teisiin, pyrkivät virheettömään työtulokseen omalta osaltaan ja sitou-tuvat laadun jatkuvaan kehittämiseen (esim. Lau & Anderson 1998).Kun työ tehdään kerralla kuntoon, virhekustannukset vähenevät, kus-

153

tannustehokkuus kasvaa ja kokonaislaadukkuus paranee. Samansuun-tainen laadun johtamis- ja hallintateoria on tasapainotettu mittaristo(vrt. Lumijärvi 2000; Kaplan & Norton 1996).

Laadunhallintateoriat lähtevät oletuksesta, että laatu muodostuuprosesseista, jotka ovat kokonaisuuden näkökulmasta merkityksellisiä(Jalava & Virtanen 1997). Selvittäessäni kohderyhmäni näkemystä laa-tu-käsitteen muodostumisesta havaitsin, että laadun yleisen määritte-lyn yhteydessä haastateltavat pohtivat laadukkuutta hyvin kokonais-valtaisesta näkökulmasta suhteessa elämään ja elintapoihin. Erityisestinaisopettajat korostivat fyysistä hyvinvointia laadukkaan elämän omi-naisuutena:

Tietysti elämänlaatu. Miten elää ja miten hoitaa itteään, sii-hen tietysti kuuluu osana se ruoka. Liikkuminen ja oman ke-hon hoitaminen. Ja se, että ei keskity elämässä pelkästään vaanesimerkiks työhön vaan, että elämän pitää olla paljon muuta-kin. Senkin mie koen tavallaan laaduks. (P2, lo, n)

Laatuun liittyy ehdottomasti elämisen taso. Ja se ihmisen hen-kinen hyvinvointi. Mutta kyllä siihen liittyy myös tää fyysinenhyvinvointi ja fyysiset olosuhteet. Ne tukevat tätä henkistä hy-vinvointia. (P5, lo, n)

Koulu nähtiin laadukasta elämää vahvistavana instituuttina, eri-laisten valmiuksien antajana. Todettakoon tässä yhteydessä, että laa-dukkaan koulun tai koulun tehtävän määrittelyn yhteydessä elämän-laatu ei enää varsinaisesti noussut koulun funktiosta esille, vaan elä-män laadun tavoittelu oli korvautunut haastateltavien puheissa ylei-semmällä lausahduksella elämässä selviytymisestä: Yleensäkin se elämässäpärjääminen, se [on] varmasti kaikista tärkein, että [saa] semmoset tiedotja taidot, ett pärjäis elämässä eteenpäin. (P27, lo, n)

Luokanopettajien ja koulutuslautakunnan jäsenten näkemykset laa-dun yleisistä ominaisuuksista eivät poikenneet toisistaan sanottavam-min. Joidenkin koulutuslautakunnan jäsenten vastauksista heijastuiheidän “siviilitaustansa“ ja omaan ammattiin liittyvä laatutietoisuus,mutta muuten kyseiset kaksi ryhmää määrittelivät laadun samoin. MyösHakamäki ja Majoinen (1992) ovat todenneet, että luottamushenki-löiden päätösten takana ovat yleensä heidän henkilökohtaiset käsityk-sensä ja asenteensa eikä päätöksen toteuttamisen helppous tai vaikeustodellisuudessa vaikuta luottamushenkilön varsinaiseen päätöksente-

154

koon. Koulutuslautakunnan jäsenten oli siten helppoa visioida teolli-suuden tai liike-elämän laatuteorioiden soveltamisella koulutoimeen -käytännön toteutuksesta vastaisivat muut tahot.

Laadun määrittelyn ongelmallisuus nousi kaikissa haastatteluissa esille.Kaikki haastateltavat hyväksyivät, että laatu ilmiönä on olemassa ja sillevoi nimetä ominaisuuksia. Govinda ja Varghese (1993) ovat todenneet,että laatu-käsitteen ymmärtäminen on yhteiskuntasidonnaista siten, ettämääritelmä paljastaa henkilön sosiokulttuurisen taustan. Koulutuslau-takunnan jäsenten koulutustausta vaikutti työelämässä saavutettua osaa-mista vähemmän laadun määrittelemiseen. Yrityspuolen monet laadun-hallinnan esimerkit aineistossani ovat tuskin vain sattumaa, vaan teolli-suusyhteiskunta on sitä sosiokulttuurista ympäristöä, jossa kohderyh-mäni elää. Monet lautakunnan jäsenet työskentelevät teollisuudessa taiovat niiden yhteistyötahoina. Tuotantoyhteiskunnan kovien realiteettienvastapainona nähtiin ”pehmeämpi” elämisenlaatu ja elämisen taso, joitanaisopettajat muita enemmän korostivat.

Vaikka palveluissa ja teollisuudessa laatuun pyritään vaikuttamaanerilaisin standardein ja laatujärjestelmin, koulutuksessa laatu nähtiinedelleen määrän vastakohtana, sillä määrällä ei voi laatua korvata (P22,r, m). Laatuajattelun ytimekästä sisäistämistä kuvastaa vastavalmistu-neen luokanopettajan toteamus, että laatu muodostuu, kun kaikki osasetloksahtaa kohdalleen, kaikki mist se koostuu (P24, lo, n). Julkisten pal-velujen laatuhankkeilla pyrittiin 1990-luvun loppupuolella kehittämäänkansalaisten ja julkisten organisaatioiden laatutietoisuutta. Julkistenpalvelujen laatustrategia (Valtiovarainministeriö & Suomen Kuntaliitto1998) perustuu pitkälti organisaation itseohjautuvuuteen myös toi-minnan laadun arvioimisessa. Näkemykseni mukaan kunnissa ja eri-tyisesti opetuspalveluissa ei ole perinteitä määritellä, mitä ovat ne kaikkiosaset, jotka loksahtaa kohdalleen. Koulujen laadunhallinta voi onnis-tua vain, jos laadun ominaisuudet tunnistetaan.

Retoriikka laadun määrittelyssä oli kirjavaa ja käsitteenä se koettiinhankalaksi määritellä. Vastaajien käsityksiin laadusta vaikuttivat hei-dän arvonsa ja kokemukset esimerkiksi työelämässä. Laatuun liitettiinominaisuuksia, jotka edustivat klassisia arvoja ja olivat tuttuja yritys-ten mainonnasta. Tällaisia olivat muun muassa kestävyys, toimivuusja ajattomuus. Myös virheettömyys (vrt. Juran 1992) ja laadun koko-naisvaltaisuus nousivat voimakkaasti esiin haastatteluissa. Tarkastelenseuraavaksi, mistä kaikesta perusopetuksen 1. - 6-luokkien koulujenlaatu haastateltavieni näkemyksen mukaan muodostuu.

155

8.1.1 Laadun ymmärtäminen koulukontekstissa

Perinteisesti koulun laadukkuuden mittareina ovat toimineet kou-lun oppilaiden oppimistulokset, joita on arvioitu valtakunnallisin ko-kein. Toiminnan laillisuutta on valvottu arvioimalla, onko koulutusjärjestetty lainsäätäjän toivomalla tavalla. Käytännössä valvonnan suo-rittivat lääninhallitusten koulutarkastajat. Tarkastajajärjestelmän pur-kaminen, opetussuunnitelmien koulukohtaistuminen ja kuntalainmuuttuminen ovat muuttaneet koulujen asemaa suhteessa ympäröi-vään yhteiskuntaan ja päätöksentekoon (Lehtisalo & Raivola 1999).Koulun laadukkuutta ei ohjata opetusministeriöstä tai lääninhallituk-sista ohjekirjein, vaan koulun laadukkuuden määritteleminen ja laa-dusta vastaaminen tapahtuu kunnissa ja kouluissa. Koulun laadukkuu-den määrittelyn perusasiakirjana toimii opetussuunnitelma.

Vuoden 1994 opetussuunnitelmauudistuksen vaikutukset näkyi-vät kohdekuntani koulujen profiloitumisena. Koulujen omaleimaisuu-desta ja erilaisuudesta johtuva laadukkuuden kirjavuus ja sitä kauttamäärittelyn hankaluus nousivat esille koulutuslautakunnan puheen-johtajan avauspuheenvuorossa: on vähän tietysti miusta vaikee sanoo,että mikä koulu on laadukas. Joku koulu on laadukas jollain toisella alal-la, toinen taas toisella, että ei sillä tavalla voi ihan varmuudella sanoo,että tämä on nyt se. (P18, ltk, m). Vuoden 2001 koulutuslautakunnanpuheenjohtaja (P20) ei enää vastaavaa ongelmaa nostanut esiin.

Lukuisat koulujen kehittämistutkijat (esim. Lyytinen 1989; Cree-mers & Scheerens 1994) ovat nimenneet vaikuttavan koulun ominai-suuksiksi oppilaan perustaitojen hankinnan korostamisen, oppilaidenoppimiseen kohdistetut positiiviset odotukset, voimakkaan johtajuu-den, oppilaiden edistymisen jatkuvan seurannan ja oppimista edistä-vän järjestelmällisen ilmapiirin. Etsiessäni vastausta luokanopettajien,päättäjien ja virkamiesten perusopetuksen laadukkuuden ymmärtämi-seen, korostuivat molemmilla haastattelukierroksilla samat teemat:ammattitaitoinen henkilökunta, työilmapiiri sisältäen kehittämisha-lukkuuden, riittävät resurssit ja toimiva työyhteisö. Myös fyysinenympäristö koettiin koulujen laadun keskeiseksi ominaisuudeksi. Nos-talgiset muistelot vanhoista hyvistä ajoista, kuten tietysti laadukas kou-lu ois miun mielestä sitä (huokaus), mitä se oli ennen vanhaan (P15, ltk,n), olivat vastauksissa poikkeus. Heikkilä ja Korpipää (1991) ovat to-denneet, että oman kouluajan muisteleminen on yksi suurimpia estei-tä koulujen kehittämiselle.

156

Koulutuslautakunnan jäsenet koulujen laadun määrittelijöinä

Useimmissa kunnissa koulutuslautakunta hyväksyy opetussuunni-telmat ja muutokset niihin. Toisin sanoen koulutuslautakunta asettaatavoitteet koulujen toiminnalle, näin myös kohdekunnassani. Hofma-nin (1995) mukaan poliittisen hallinnon rooliin ei perinteisesti olekuulunut osallistuminen suorittavaan toimintaan, vaan päättäjät ovatkunnioittaneet opettajien professionaalista roolia ja jättäneet pedago-gisen johtamisen rehtoreille ja opettajille. Koulutuslautakunnan työs-kentely on siten hallintopainotteista ja politisoitunutta toimintaa (Möt-tönen 1997). Tarkastellessani koulutuslautakunnan jäsenten nimeä-miä laadukkaan koulun ominaisuuksia (taulukko 9), havaitsin Hof-manin väitettä tukevan ilmiön toistuvan päättäjien näkemyksissä vas-taus vastaukselta. Koulutuslautakunnan jäsenet tarkastelivat koulunlaadukkuutta mieluummin koulusta ulospäin näkyvien ominaisuuksi-en kuin koulun sisäisten toimintojen tai tavoitteiden kautta. Lauta-kunnan jäsenet pitäytyivät poliitikon roolissaan. (vrt. Juutisen [1994]luottamushenkilöiden roolit tai Heinosen [1999] kunnallisen yksiköntoimintamalli.)

TAULUKKO 9. Koulutuslautakunnan jäsenten (n = 11) nimeämättärkeimmät laadukkaan koulun piirteet vuoden 1997 aineistossa

Koulutuslautakunnan tehtävänä on huolehtia koulujen rahoituk-sesta, päättää rakentamis- ja peruskorjaushankkeista, palkata vakinai-set viranhaltijat ja ratkaista koulujen lukkiutuneet tilanteet. Kaikki nämäkoulun arkisesta opetustoiminnasta ulospäin suuntautuneet toimin-not heijastuivat koulutuslautakunnan jäsenten vastauksista. Mutta useat

���$%((��# (�%&%# ,����� ���#�#����# "����*F$$ ����+�"����$����� �# D�����������������!��"��#"���� 2���""�"�"� 1�$#���"��#��������� ��� �!���� 1����������������"� 1����������������&������ ���� �� ;(!��� �$#�"����!�� ;����� �$ '�������� �� ;������� ��������������� ;

157

päättäjät kiinnittivät huomionsa myös resurssien riittävyyteen, kou-lun viihtyisyyteen - myös henkiseen - ja toimiviin luokkayhteisöihin.Esimerkiksi resursoinnin, koulusaneerausten tai luokkakoon määrit-telyt kuuluvat hallinnon ratkaisuihin ja vaikuttavat välillisesti lastenoppimiseen. Niissä muutamissa vastauksissa, joissa koulutuslautakun-nan jäsenet pohtivat laadukkuutta koulun toiminnan kautta, lähtö-kohtana olivat koulun työilmapiiriin liittyvät kysymykset ja kouluntukipalvelujen merkitys toiminnalle:

Ensinnäkin miusta kaikki nää oheispalvelut, mitä koulussavoi olla, niin ne myöskin liittyy laatuun. Minkälainen sielläon esimerkiksi oppilashuolto ja oppilashuollolliset palvelut,kuraattoripalvelut, oppilaanohjauspalvelut ja ei suinkaan vä-himpänä, ruokahuolto on erittäin merkittävä. (P18, ltk, m)

Koulutuslautakunnan jäsenet tarkastelivat koulun sisäistä toimintaapäättäjän roolista. Päättäjän tehtäväksi nähtiin hyväksyä sellaiset toimin-not, jotka parantavat kansalaisten kokonaisvaltaista hyvinvointia. MyösHakamäki ja Majoinen (1992) sekä Junkkari (2001) ovat aiemmin to-denneet, että hyvinvointi- eli merithyödykkeiden odotetaan antavan li-säarvoa kansalaisille. Ne odotetaan järjestettävän joustavasti ja niidenodotetaan vastaavan yksilöiden tarpeisiin. Aineistossani esimerkkeinälaadukkaan koulun ominaisuuksista, joilla nähdään vaikutusta yksilöi-den kokonaisvaltaiseen hyvinvointiin, ovat edellä mainitut koulujen tu-kipalvelut, lyhyet koulumatkat ja viihtyvyys. Myös järjestyksen ja tur-vallisuuden katsottiin olevan koululaisten perusoikeuksia:

Järjestys. Elikkä se järjestys syntyy yleensä siitä hyvästä työil-mapiiristä, työmotivaatiosta - jos ei oo oppilaalla motivaatiotaeikä opettajalla, ni se on aika vaikee sillon saavuttaa tälläsiiyhteisiä osaamisarvoja tai oppimisarvoja. (P23 ltk, m)

Uusintahaastattelujeni jälkeen opetusministeriö (2002) on kiinnit-tänyt huomiota koulujen terveelliseen ja turvalliseen oppimisympäris-töön. Ministeriön työryhmä on laatinut laatuvaatimukset turvallisenopiskeluympäristön takaamiseksi ja esittää konkreettisina toimenpi-teinä muun muassa koulujen työturvallisuusvaatimusten nostamista,koulutapaturmien seurantaa ja kansallisen uudisrakentamis- ja kor-jausrakentamisohjelman laatimista. (Opetusministeriö 2002.) Valtio-neuvostossa on myös valmisteilla perusopetuslain (628/1998) tarkis-taminen, jonka yhteydessä on suunnitteilla palauttaa opettajalle vuo-

158

den 1985 peruskoululaissa olleita kurinpitomenetelmiä yleisen työ-rauhan ylläpitämiseksi.

Koulutuslautakunnan jäsenet mainitsivat laadukkaan koulun muo-dostuvan myös valintamahdollisuuksista, koulutussuunnittelusta, kou-lutuslautakunnan tuesta, opettajien koulutusmahdollisuuksista, joh-tamisesta, moniarvoisuudesta, yhteistyöverkostoista, vuorovaikutuk-sellisuudesta ja koulutuksen arvostuksesta. Lautakunnan jäsenten roh-keus tai tietämys ei riittänyt pohtimaan pedagogisia kysymyksiä, sillävain harva luottamushenkilö uskaltautui puhumaan opetuksen sisäl-löistä, menetelmistä tai kasvatustyöstä. Aikaisimmissa tutkimuksissa(esimerkiksi OECD 1989) hyvin tärkeäksi laadukkaan koulun omi-naisuudeksi nimetty pedagoginen johtajuus ei tässä yhteydessä nous-sut esille juuri ollenkaan.

Koulutuslautakunnan opettajajäsenten vastuu pedagogisista ky-symyksistä

Lautakunnan opettajajäsenet pohtivat luonnollisesti muita lauta-kunnan jäseniä enemmän yleisiä pedagogisia tai didaktisia näkökul-mia, esimerkiksi: Että se ammattitaitonen henkilökunta suunnittelee työ-tänsä. Mitä enemmän suunnittelee, sitä parempaa laatua myös saa aika-seks, koska tulee monet asiat mietittyä ihan eri tavalla. (P3, ltk, n). Nä-kökulma oli lähinnä opettajakeskeinen.

Perusopetuslainsäädännössä (vrt. Perusopetuslaki 628/1998) ja Pe-ruskoulun opetussuunnitelman perusteissa (Opetushallitus 1994) ko-rostettu kaikille tasavertainen perusopetus ei tuntunut huolestuttavanläheskään kaikkia koulutuslautakunnan jäseniä. Luokanopettajat ko-rostivat lautakunnan jäseniä enemmän koulun tasavertaistavaa roolia.Sen sijaan useat lautakunnan jäsenet toivoivat kouluihin yksilöllisem-pää opetusta. Monet viittasivat samassa yhteydessä tukiopetukseen,joten lautakunnan jäsenten puhuessa yksilöllisestä opetuksesta he tus-kin tarkoittivat lahjakkaiden lasten opettamista, vaan ns. heikompienoppijoiden tarpeisiin vastaamista. Yksilöllisyydellä katsottiin voitavanvaikuttaa oppimisen lisäksi oppilaiden henkiseen kasvuun ja syrjäyty-misen estämiseen. Yksilöllisen opetuksen esteenä nähtiin opettajienaikapula.

Miusta on laadukkuutta yksilöllisyys, ... Se opetus on semmos-ta yksilöllistä, että lapset oppii sitten muutakin kun pelkkääkirjatietoa, että siin on sitä muutakin käyttäytymisen mallia

159

ja muuta tämmöstä kanssakäymisen mallia ja kodin ja kou-lun mallia. Ehkä siin just tää puoli korostuu tänä päivänä,kun tuntuu, ett on aika kaikennäköstä ongelmatiikkaa vinopino, että nyt lapset sitten pärjäis elämässä, ett se kai on setarkotus siinä sitte. (P20, ltk, n)

Että ois opettajalla enemmän aikaa antaa sitä yksilöllistä ope-tusta, niin se takais sen, että se laatu ois tasasempaa. Nyt ketkäei pärjää niin hyvin, niin ne putoo. (P25, ltk, n)

Päähaastattelujen aikana vuonna 1997 koulutuslautakunta oli toi-minut vasta parisen kuukautta ja luottamushenkilöiden ulkoisen tark-kailijan asennetta voidaan selittää sillä, että lautakunnan jäsenet eivätvaalikauden alussa olleet tiedostaneet koulujen sisällöllisen kehittäjäntai muutoksen mahdollistajan roolejaan. Tätä oletusta ei kuitenkaantue tieto, että päättäjistä seitsemän yhdestätoista oli kokeneita luotta-mushenkilöitä.

Ovatko koulutuslautakunnan tehtävät tänä päivänä luottamushen-kilöille liian laajat ja vaikeaselkoiset, jolloin kunnallispoliitikot eivätkäytännössä halua tai osaa puuttua kuin koulun ulkoisiin ominaisuuk-siin? Koulutuslainsäädäntö ei mahdollista “mutuun“ perustuvaa pää-töksentekoa, vaan nykyisten politiikkojen tulee olla valveutuneita jaaikaansa seuraavia, jotta he pystyvät vaikuttamaan oman kuntansakoulutuksen järjestämiseen. Nykyinen kunnallispoliittinen päätöksen-teko vaatii perehtymistä kunnallistalouteen, lainsäädäntöön ja toimi-alan jatkuvaa seurantaan. Päätöksentekijän on kyettävä strategiseenajatteluun, missä roolissa he eivät kuitenkaan viimeaikaisten tutkimus-ten (vrt. Möttönen 1997; Heuru 2000; Majoinen 2000; Ruostetsaari& Holttinen 2001) mukaan ole onnistuneet. Lautakunnan jäsententulee pystyä myös koulun laadun määrittelyyn.

Heikoimmassa asemassa kunnallisessa päätöksenteossa ovat ne luot-tamushenkilöt, jotka ottavat itselleen kuntalaisten edustajan roolinpäätöksentekijän roolin sijaan. Käytännössä yksittäisen päätöksente-kijän vaikutusmahdollisuudet voivat olla varsin vaatimattomat, silläpäätöksenteko edellyttää määräenemmistön hyväksyntää päätöksille(Hoikka & Kiljunen 1983). Usein valtuusto linjaa kunnan toimintaasiten, että lautakunnassa ei voida päättää todellisten valintojen pohjal-ta vaan se on pakotettu päättämään valtuuston linjausten mukaisesti.Kun koulutuslautakunnan jäseneksi päätyy valtuustoa ja kunnanhalli-

160

tusta useammin henkilö, jolla ei ole puoluetaustaa ja joka kokee ole-vansa lautakunnassa jonkin kansalaisryhmän tai järjestön asianajajanroolissa (Leväsvirta 1999; Oulasvirta & Brännkärr 2001), taustaryh-män puuttuminen kunnallisessa päätöksenteko-organisaatiossa osal-taan vaikeuttaa yksittäisten näkemysten ja lupausten eteenpäin vie-mistä. Itse näkisin, että käytännön koulutyö, paikallispolitikointi jakoulutusalan valtakunnalliset normit ja tavoitteet eivät kohtaa toisi-aan. Siksi jotkut koulutuslautakunnan jäsenet jäävät ulkopuolisiksikoulutuskysymyksistä ja ottavat kantaa vain koulujen ulkoisiin kysy-myksiin sisäisen laadun sijaan.

Seuraavassa koulutuslautakunnan jäsenen pohdinnassa on tiiviistilähes kaikissa muissa vastauksissa esiintyneet laadun ominaisuudet.Alleviivauksilla olen nostanut tulosteni keskeiset teemat esiin.

Laatu, niin kun mie sanoin, että se on kokonaisvaltaisempiasia: se on ihmissuhteitten, se on opetuksen, se on jossain mää-rin myös taloudellinen kysymys, myöskin henkilökunnan hy-vinvoinnin ja tämmönen kokonaisuus - oppilaitten hyvinvoin-nin kokonaisuus siinä. Jos se on tasapainossa. Aina se, että meilläon nyt kaikki laadukkaat välineet, ei takaa sitä, että koulu voihyvin. Se näkyy siinä, kuinka se suhtautuu siihen opetukseen,kuin se suhtautuu välineisiin ja toinen toisiinsa. Ja se on niinkokonaisvaltainen juttu, että sitä pitäs kehittää, arvioida jakannustaa jotenkin enemmän semmoselta inhimilliseltä taholtakäsin (P14, ltk, m).

Kyseinen luottamushenkilö yhdisti siis kokonaisvaltaiseen laatuunopettajien inhimilliset ominaisuudet, koulun ilmapiirin, toimivan vuo-rovaikutuksen opettajien ja oppilaiden kesken, taloudelliset ja mate-rialistiset resurssit, kehittämistoiminnan, arvioinnin ja lautakunnanantaman kannustuksen. Pari muutakin lautakunnan jäsentä näki kan-nustamisen ja positiivisen palautteen ylläpitävän koulujen laatua. Il-miönä se on sinänsä yllättävä, sillä suomalaiseen yrityskulttuuriin eiperinteisesti ole kuulunut laadusta palkitseminen (vrt. Tuominen ym.2000). Sen sijaan tulosjohtamisella on perinteitä julkishallinnossa jakoulutusalalla, perusopetuksessa ilman kytkentää rahoitukseen. Tar-kastelen seuraavaksi koulujen laadukkuuden muodostumista tavoit-teellisen toiminnan ja toimintatehtävän toteutumisen kautta (vrt. te-hokkuus esim. Opetushallitus 1995).

161

8.1.2 Laadukas koulu - tavoitteellisen toiminnan tulos-ta vai sattumaa?

Kunnallisen yksikön tuotantoprosessi perustuu luottamushenkilöi-den poliittiseen toimintaan. Luottamushenkilöiden tehtävänä kunnanpalvelutuotannossa on tuotteiden ja palveluiden määritteleminen asi-akkaiden tarpeiden mukaisesti. (Hautamäki 1995; Heinonen 1999.)Käytännössä tämä tarkoittaa perusopetuksen yhteydessä sitä, että luot-tamushenkilöt hyväksyvät paikallisissa ja koulukohtaisissa opetussuun-nitelmissa, koulutuspoliittisissa strategioissa ja vuosittaisissa työsuun-nitelmissa perusopetukselle tavoitteet. Suomalaisessa yhteiskunnassademokratian ja tasavertaisuuden ihanne on ohjannut hyvinvointipal-velujen järjestämistä. Näihin ihanteisiin perustui myös peruskoululai-tos ennen vuoden 1994 opetussuunnitelmauudistusta.

Perusopetuksen järjestämisestä ja hallinnosta säädetään Kuntalais-sa (365/1995) ja Perusopetuslaissa (628/1998). Perusopetus on osakunnallista itsehallintoa ja se tulisi järjestää kunnan strategisten linja-usten ja tavoitteenasettelun mukaisesti. Lainsäädäntö mahdollistaakunnan omaleimaisuuden ja omien tavoitteiden näkymisen yksittäi-sessä koulussa. Käytännössä - kokemukseni mukaan – joidenkin kou-lujen toimintaa todella ohjaavat opetussuunnitelmat, toisten koulujenei. Suurempi houkutus on järjestää opetus oppikirjojen mukaan (vrt.Atjonen 1993; Syrjäläinen 2002).

Vaikka reilu neljännes lautakunnan jäsenistä totesi, että laadukaskoulu valmentaa tulevaisuuteen, ei heistä kukaan pohtinut koululai-toksen rakennetta tai opetussuunnitelmien sisältöä valmiuksien anta-misen näkökulmasta. Koulutuslautakunnan jäsenten näkemykset laa-dukkaasta koulusta eivät viittaa kouluun tavoitteellisena instituutio-na. Koulun laadukkuutta ei arvioida sisällön ja rakenteen välisellä yh-teydellä, kuten esimerkiksi Volanen (1990) lähestyy laadun problema-tiikkaa. Vaikka jotkut koulutuslautakunnan jäsenet mainitsivat jatko-opintokelpoisuuden saavuttamisen laadukkaan koulun elementtinä,varsinaisiin oppimistuloksiin ja sovittujen perustietojen ja -taitojen op-pimiseen (P20, ltk, n) viittasi suoraan vain pari lautakunnan jäsentä.

Miten oppilaat pärjää, miten he oppivat. Että onko se mitentasasta, jos suurin osa luokasta saa vitosia kokeista ja sittenmuutama vaan saa niitä kiitettäviä numeroita, niin kyllä siinjotain silloin koulun opetuksen laadussakin täytyy olla vikaa.

162

Ja sitten, miten sijottuu jatkokoulutuksiin, sillä on minustakanssa hirveen suuri merkitys. (P25, ltk, n)

Jatko-opintoihin sijoittumista pidetään yleisesti yhtenä perusope-tuksen laadun mittarina (vrt. Opetushallitus 1995). Olennaisesti jat-ko-opintokelpoisuuden saavuttamiseen liittyy oppilaan opintomenes-tys. Perusopetukselle asetetaan opetussuunnitelmassa tiedolliset ja tai-dolliset tavoitteet, joiden saavuttamista arvioidaan arvosanoilla. Oppi-laan muuttuminen tavoitteiden suuntaan muodostaa yhden koulutuk-sen vaikuttavuuden ulottuvuuksista (vt. Redfern 1980; Scheerens 1993;Robson 2001), ja vaikuttavuus on osa koulutuksen tuloksellisuutta(Opetushallitus 1995).

Tavoite koulutuksen vaikuttavuudesta osana kunnan strategiaa

Koulutuksen laadun määrittelyssä on ehdottomasti vaativinta poh-tia koulutuksen vaikuttavuuden ja sen arvioinnin yhteyttä laatuun.Vaikuttavuus on muuta kuin hypoteettinen kysymys siitä, että jos osaoppilaista saa viitosia kokeista, mutta saavuttaisi jatko-opintokelpoi-suuden, olisiko koulutus silloin ollut vaikuttavaa. Jos viitosen saajateivät saavuttaisi jatko-opintokelpoisuutta, silloinko koulutus ei olisiollut vaikuttavaa? Miten silloin on mahdollista sanoa, että saman luo-kan oppilaille, jotka ovat saavuttaneet kiitettävillä arvosanoilla jatko-opintokelpoisuuden, koulutus ei ole ollut vaikuttavaa? Verhon (2000)mukaan koulun katsotaan onnistuneen tehtävässään eli olleen vaikut-tavaa silloin, kun se on osaltaan auttanut oppilaitaan menestymäänelämässä, minkä arviointi puolestaan on oikeastaan mahdotonta.

Sama koulutuslautakunnan jäsen, joka korosti opetuksen tavoit-teellisuutta, pohti koulutuslautakunnan roolia tavoitteiden asettajanaarvioiden kuntakohtaisten tavoitteiden asettamista ja selkeyttä suhteessaoppimistavoitteisiin seuraavasti:

Pitäis olla yhteisesti sovitut, mitä se laatu on, tietysti ens al-kuun. En mie tiiä onks meill, kyllhän me kauheen kauniistisanotaan tässä johdanto-osassa tästä koulutoimesta, mitä se on...Se on sellasta ympäripyöreetä sanahelinää kuitenkin, ett se eisilleist sano mitään konkreettisempaa. Ett laadukasta koulu-työ tietysti sillon on, yhteiset oppimistavotteet on yks tärkee asia,myöskin ihmisenä kasvaminen - se puoli. (P20, ltk, n)

163

Koulutoimen strategia vaikuttaa jääneen irralliseksi niin kunnankuin koulujen toiminnasta. Yleensäkin koulutoimen tavoitteiden aset-telu perustuu konsensukseen ja siten tavoitteet jäävät väistämättä ylei-siksi (Lehtisalo ja Raivola 1999). Yleisluontoisia tavoitteita ei kukaankoe omikseen eikä tunnu kantavan niistä vastuuta. Pitäisikö Suomessakoulutuksen tavoitteissa näkyä selkeämmin valtaapitävien linjauksetja poliittiset painotukset? Tällöin vallassa olevat päättäjät valvoisivattavoitteiden saavuttamista nykyistä paremmin. Kuntalaki edellyttääselkeää työnjakoa kunnissa. Luottamushenkilöt vastaavat strategiastaja päättävät koulutuksen järjestämisestä tavoitteineen. Virkamiestentehtävänä on huolehtia operatiivisista toimista. (mm. Majoinen 1995;2001.) Jos luottamushenkilöt suhtautuvat asettamiinsa tavoitteisiintodeten ne ”sanahelinäksi” ilman konkreettisia toimenpiteitä, voidaankoko koulutoimea koskeva strategiatyöskentely kyseenalaistaa.

Tuloksellisesti toimivan koulun ominaisuudet osana laadukkaankoulun ominaisuuksia

Tuloksellisesti toimivan koulun (Effective School) laadullisiksi piir-teiksi nimetään selkeä käsitys koulun perustehtävästä ja sisäistynyt ta-voitetietoisuus (Hämäläinen 1995). Luottamuskautensa alussa olevil-la koulutuslautakunnan jäsenillä oli tavoitteiden asettajan rooli vielälöytämättä. Sen sijaan koulutuslautakunnan valmistelijan ja esittelijänpohdinnoissa tavoitteiden asettaminen oli mukana. Nämä henkilötkatsoivat muun muassa opetusministeriön linjausten vaikuttavan kun-nalliseen koulutuspolitiikkaan ja toimivan kunnissa asetettujen tavoit-teiden perustana.

Se pystyy vastaamaan ajan haasteisiin eli se pystyy muuttu-maan... ja muuttamaan opetustaan niin, että se parhaallamahdollisella tavalla antaa lapselle sen ajan hengessä olevaaopetusta.... Laadukkaan koulun tulokset, kyll ne yleensä poik-kee positiivisesti. (P17, vm, n)

... riippuvaisia koulutuksen tavotteista, valtioneuvostosta, ope-tushallituksesta, kunnan ja sitten koulun omista tavotteista,että nää pitäs tässä ketjussa hahmottaa kokonaisuutena. Elleitätä tajua, niin silloin on laadusta vaikea lähteä puhumaan,koska laatu on kyllä olemassa. ... riippuu myös siitä, kun laa-dukkaasta tavarasta tää kustannuksilla laadukas voidaan tuot-

164

taa ... mutta kun ei oo vielä valmiina tää laatuajattelu kokokasvatus- ja opetusorganisaatiossa, niin mulla on ainakin sekuva toistaseks, että se on kuitenkin lähettävä liikkeelle sittennäistä ihan luokkahuoneista. (P21, vm, m)

Liike-elämässä kilpailukykyisen laadukkuuden katsotaan muodos-tuvan, kun edeltä käsin asetetut tai oletetut tavoitteet saavutetaan (Leck-lin 1997). Samaa näkökulmaa ajettiin koulutoimeen 1990-luvulla,jolloin Oppi & Laatu -hankkeen koulutustilaisuuksissa luennointiinkouluorganisaation kilpailukyvyn tunnistamisesta. Tutkimuskaupun-kini osallistui kyseisen hankkeen koulutustilaisuuksiin samoihin ai-koihin, kun suoritin ensimmäiset haastatteluni 1997. Kohdekouluje-ni opettajat eivät olleet osallistuneet luennolle ennen haastattelujani.Kaikki opettajat eivät hyväksyneet koulussa saavutettavia tiedollisia jataidollisia saavutuksia perusopetuksen kilpailukyvyn mittareiksi, vaanmyönteinen asenne oppimiseen voi olla joillekin oppilaille tärkeinkoulussa saavuttava asia: ...koulu voi olla laadukas vaikkei kaikki oppi-laat saavutakkaan hyviä oppimistuloksia. Jos ne saa innokkaan tai hyvänasenteen oppimiseen vaikkei ne olis kympin, yhdeksikön oppilaita, niin seon jo mun mielestä hyvä, laadukas koulu” (P31, lo, m)

Koulun opetussuunnitelmaan on kirjattuna kaikki koulun tavoit-teet, ja siten se voidaan ymmärtää koulun toimintaa ohjaavana laatukä-sikirjana. Tämän kaltainen ajattelu näytti olevan vieras opettajille, sillävain viidennes luokanopettajista katsoi laadukkaan koulun ominaisuuk-siin kuuluvan tavoitteiden asettamisen. Pari opettajaa mainitsi toimin-ta-ajatuksen määrittelyn ja hyvien tulosten yleensä indikoivan laadukas-ta koulua. Vain kolmannes opettajista nosti esille laadukkaan koulunpiirteeksi opetussuunnitelmalliset tavoitteet. Silloinkin tavoitteet esitet-tiin yleisluontoisina, epäprofessionaalisessa muodossa, kuten:

Opetetaan taitoja, mitä tarvitaan kun lähdetään uloselämään....Opitaan käyttämään apuvälineitä [tietokoneet]...Perustaitojen hallinta (P6, lo, n).

Koulu, joka tuottaa semmosia oppilaita, jotka pystyy selviyty-mään sitten jatkossa, niin elämässä niillä opeilla, mitä kouluon jakanut. Eli osaa soveltaa sitä tietoa tai käytäntöön - seselviytyy sit sillä. On tärkeetä osaa soveltaa, ett se ei ollu täm-möstä ulkoo pänttäämistä. (P7, lo, m)

165

Opettajakunnasta löytyi myös poikkeuksia. Seuraavat vastauksetkuvastavat hyvin tavoiteorientoituneita ja laatutietoisia luokanopetta-jia, joille työskentely esimerkiksi Demingin (1993) laatuympyrän kal-taisissa kehittämissykleissä (katso luku 3.1.2) on osa päivittäistä kou-lutyötä: Koulu, jolla on selkeet tavotteet tavallaan sitt vielä sille omalletyölle ja kaikki on sitoutunu niihin tavotteisiin (P24, lo, n). Opettajat,jotka olivat sisäistäneet oppimisen mahdollistamisen olevan kouluntuote (Abbott 1997), ymmärsivät laadun määrittelyn ja kehittämisenoleva sen laadukkuuden perusedellytyksiä. Tavoitteiden saavuttami-nen edellyttää jatkuvaa toiminnan arviointia ja elinikäisen oppimisentoteuttamista yksittäisen opettajan elämässä.

... että opetus on sellasta tietyn tasosta. Että sitä koko ajan ke-hitetään sitä työtä tai tätä opetusta. Ett pysytään ajan hermol-la, ett tulokset on hyviä. ...Että me itekkii pystytään sitä laatuakontrolloimaan, kun meillä on jonkinlainen arviointisystee-mi. Ett on tätä itsearviointia opettajilla ja oppilailla kanssa.Ja on tietyt tavotteet ja tietty toiminta-ajatus... Ett meijjänkoululla on tietty toiminta-ajatus, ett kaikki kattoo samaansuuntaan. Ett kaikki tajuaa, ett mihin me ollaan menossa. Jasitten on tavotteet, ett minkä avulla me päästään siihen. Jasitten sitä pitää myöskin arvioida. ...Koulutus! (P12, lo, n)

Palaan haastateltavan ao. sitaatin loppuosassa mainitsemaan arvi-ointi-teemaan tarkemmin luvussa 8.3. Toisaalta arviointi liittyy kiin-teästi tuloksellisuuteen ja kunnan itsehallinnon kontrolliin. Kunnalli-sella itsehallinnolla tarkoitetaan kunnan oikeutta päättää kunnan jakuntalaisten edun mukaisista asioista (Heuru ym. 2001). Keskeistä it-sehallinnossa on kunnan palvelutuotannosta päättäminen (Hautamä-ki 1995) ja tilivastuullisuus kuntalaisille. Poliittiset päättäjät määritte-levät hyvinvointipalvelujen, kuten perusopetuksen, järjestämisestä japalvelujen laadusta kunnan toimintastrategiassa. Koulutuksen laadunmäärittely on poliittis-hallinnollisen päätöksenteon keskeinen tehtävä(Fitzgibbons 1981). Päätöksenteko perustuu arvoihin (Simon 1979),samoin laadun ja tavoitteiden määritteleminen. Ellei koulutuksen laa-tua osata tai voida määritellä, jää kunnan strategiatyöskentely ja vuo-den 1995 kuntalain mukainen kunnallinen itsehallinto perusopetuk-sen osalta vajaaksi. Näkemykseni mukaan näin on käynyt monissakunnissa.

Aikaisempien tutkimusten (vrt. Möttönen 1997; Heuru 2000;

166

Majoinen 2001) mukaan päättäjillä on vaikeuksia omaksua uutta ta-voitteidenasettajan rooliaan eikä koulujen tavoitteiden asettamistamielletä osaksi kunnan strategiatyöskentelyä. Ollaan tilanteessa, jossaperusopetuksen laatuakaan ei ole tarpeen määritellä. Koulujen laadunmäärittelyn irrallisuus kunnan päätöksenteosta johtuu osittain perin-teiden puuttumisesta. Aikaisempi koulutarkastusjärjestelmä valvoi kes-kitetysti kuntaorganisaatioiden ulkopuolelta koulujen toimintaa.

Luokanopettajista vain kolmannes nosti esille opetussuunnitelmal-listen tavoitteiden merkityksen. Muutamia vuosia aikaisemmin Kosu-sen (1994) väitöskirjatutkimuksessa 75 prosenttia luokanopettajistaoli katsonut opetussuunnitelman olevan välttämätön työnsä jäsentäjäja suunnannäyttäjä opetustyölleen. Kosusen väitöskirja ajoittui ope-tussuunnitelmauudistuksen kanssa samaan ajankohtaan ja alkuinnos-tuksen katoamista kuvastaa vain pari vuotta myöhemmin ulkomaistenasiantuntijoiden laatima arviointiraportti opetussuunnitelmauudistuk-sesta (Norris ym. 1996). Siinä todettiin, että vaikka kouluissa tiedos-tettiin opetussuunnitelman mahdollisuudet, monille ”näky oli vieläliian sirpaleinen, ongelmallinen ja monimutkainen, jotta sitä olisi voi-nut jäsentää ja hallinta johdonmukaisesti ja tyydyttävästi” (Norris ym.1996, 40.) Edelleen muutamia vuosia myöhemmin Syrjäläinen (2002)raportoi opetussuunnitelmien hyödyntämisestä seuraavaa: ”Opettaji-en kärsivällisyyttä koettelee perustyön päälle kasattu suunnittelu ja ra-portointi, joka ei kuitenkaan käytännön työtä ole juurikaan muutta-nut, vaan suurelta osin opetussuunnitelmatyö on jäänyt jaksamistakoettelevaksi paperiuudistukseksi, joka on verottanut opettajien aikaaoman opetuksen suunnittelusta ja kehittämisestä. Tämä ei kait ole ol-lut uudistuksen tarkoitus.” (Syrjäläinen 2002, 40).

Haastattelujeni voi katsoa vielä ajoittuneen vuoden 1994 opetus-suunnitelmauudistuksen ns. sisäänajovaiheeseen. Vuoteen 1994 saak-ka opetussuunnitelmista päätti Kouluhallitus ja kunnallinen vaikutusopetussuunnitelmiin oli vaatimatonta, käytännössä mahdollista vainkunnallisen opetussuunnitelman osalta. Koulukohtaisia painotuksia eiollut mahdollista laatia. Atjosen (1993) mukaan luokanopettajat eivätperuskoululain aikaan olleet kiinnostuneita opetussuunnitelmista sennormatiivisen luonteen takia. Sen sijaan Kosusen (1994) mukaan 1990-luvulle siirryttäessä opetussuunnitelman merkitys opettajan apuväli-neenä työn suunnittelussa lisääntyi ja opettajien asenteet opetussuun-nitelmia kohtaan muuttuivat aikaisempaa myönteisemmiksi. Kun esi-merkiksi OPEPRO-loppuraportissa Luukkaisen (2000) mukaan tule-

167

vaisuudessa opettajien valmiuksia opetussuunnitelman laadintaan tu-lee systemaattisesti vahvistaa, näkee Syrjäläinen (2002) opetussuunni-telmaprosesseissa jo opetukselle haitallisiakin piirteitä sen työläydenvuoksi.

Opettajien suhtautumisella opetussuunnitelmauudistukseen onyhtymäkohtia alan kirjallisuuden kuvaamaan koulujen tapaan suhtau-tua mihin tahansa koulu-uudistukseen. Keskusjohtoisten pyrkimys-ten ja paikallisten intressien yhdistäminen on yleensä aina hankalaa.Koska opetussuunnitelmaan liittyvä problematiikka ei kuulunut tut-kimustehtävääni, en ryhdy tarkemmin erittelemään, miksi opettajateivät nostaneet keskeisempään asemaan opetuksen suunnittelua ja en-nen kaikkea opetussuunnitelman toteuttamista osana koulujen laadun-hallintaa. Sen sijaan siirryn tarkastelemaan toista keskeistä koulun laa-dukkuuden teemaa – yhteistyötä, joka mm. opetussuunnitelmapro-sessin myötä lisääntyi kouluissa.

8.1.3 Koulun ilmapiirin ja työyhteisön toimivuudenmerkitys koulun laadukkuudelle

Heikkilä-Laakson (1999) mukaan postmoderneissa kulttuureissatyöyhteisön kollektiivista voimaa tulisi kehittää siten, että vapautta javastuuta siirretään niille työyhteisön jäsenille, jotka kokevat omaavan-sa vähiten valtaa suhteessa itseensä tehdä jotain tärkeää. Toisaalta esi-merkiksi Rajakaltio (1999) on tutkimuksessaan todennut, että opetta-jat kokevat työnsä yksilösuorituksena, jolla ei ole yhteyttä koko työyh-teisön kehittämiseen. Moderni laatuajattelu lähtee juuri päinvastaises-ta oletuksesta: laatua voidaan kehittää, jos koko organisaatio on sitou-tunut yhteisiin tavoitteisiin. Keskeisenä työskentelymuotona tavoit-teiden saavuttamiseksi nähdään tiimityöskentely. (Lau & Anderson1998.) Tiimin erottaa työryhmistä sen funktionaalinen luonne. Tiimion tavoitteellisen toiminnan työväline, eikä tiimissä oleminen ole itse-tarkoitus. Tiimityöskentelyssä tärkeintä on se tavoite, jota varten tiimion perustettu. Toiminta tiimeissä perustuu aina vapaaehtoisuuteen,joten olemuksensa puolesta se sopii hyvin asiantuntijaorganisaationsuunnittelun työvälineeksi.

Luokanopettajien laatumäärityksille oli ominaista määritelmienopettajalähtöisyys, joka on tullut esille myös aikaisemmissa tutkimuk-sissa opettajien yksilösuoritusten korostumisena (Rajakaltio 1999).

168

Opettajat pohtivat laadukkuutta oman työnsä käytännön toteuttamisenja työilmapiirin kokemisen näkökulmasta huomattavasti enemmän kuinoppilaan oppimistulosten tai -tapojen kautta. Myös laatuun vaikuttavi-en ulkoisten piirteiden nimeäminen suodatettiin opettajan professiona-lismin läpi. Tällä tarkoitan, että opettajat tarkastelivat esimerkiksi kou-lun fyysistä ympäristöä ja välineistöä opettamisen näkökulmasta siten,että he pyrkivät selittämään oman opettamisen kautta koko koulun laa-dukkuuden ominaisuuksia. Tästä voi päätellä, että opettajat ymmärtä-vät koulun laadukkuuden muodostuvan yksittäisten opettajien ammat-titaidosta ja opettamisesta, vaikka useat heistä korostivatkin sisäisen kes-kustelun, työyhteisön ja yhteistyön merkitystä.

Aikaisemmin mm. Honkala (1997) ja Rajakaltio (1999) ovat to-denneet, että koulujen kulttuuri on perinteisesti korostanut yksityi-syyttä ja yksilöllisiä suorituksia. “Oppilaitten on edellytetty saavutta-van tuloksia yksin, opettajan on odotettu olevan expertti suljetun ovensatakana ja koulun täytynyt tietää tehtävänsä muilta kyselemättä“ (Hon-kala 1997.) Tämä on estänyt muun muassa uusien ideoiden leviämi-sen opettajien keskuudessa ja hidastanut yksilöiden ammatillista ke-hittymistä. Myös haastatteluissa nousi esille opettajien yksilöllisen työs-kentelyn negatiivisia piirteitä. Liian eriytyneen työskentelyotteen kat-sottiin haittaavan mm. kasvatustavoitteiden saavuttamista ja lisäävänkonfliktiriskiä opettajien kesken:

No, yks tärkeimmistä mun mielestä on se, että opettajat tulisvetää saman suuntasesti eli positiiviseen suuntaan. Eli jos sovi-taan jostakin yhteisistä asioista, mistä pietään kiinni, jotta oppi-laalle ei tuu semmonen käsitys, että yks lupaa toista ja toinentoista ja vedetään eri suuntiin ja tulee törmäyksiä. (P7, lo, m.)

Luokanopettajien koulua koskevissa laatumäärityksissä oli myöstoinen huomiota herättävä piirre: useat opettajat nimesivät laaduk-kaan koulun ominaisuuksia dikotomisessa muodossa antaen merki-tyksiä ominaisuuksille, jotka heikentävät koulun laadukkuutta. Opet-taja saattoi mainita koulun ilmapiiriä heikentäviä piirteitä, esimerkik-si, että opettajat eivät tehneet yhteistyötä.

169

Ammattitaitoinen henkilökunta ja yhteishenki takaavat toimivantyöilmapiirin

Ammattitaitoista henkilökuntaa pidettiin koulun laadukkuudenperusedellytyksenä. Vaikka ammattitaitoisen opettajiston tulee ollahyvin valveutunutta, (P7, lo, m), vain harvat opettajat selittivät, mitäominaisuuksia kuuluu opettajan ammattitaitoon. Niemi ym. (1998)ovat katsoneet opetuksen laadun muodostuvan niistä opettajan val-miuksista, jotka muodostavat hänestä monipuolisen kasvatuksen asi-antuntijan. Aineistossani nuoret miesopettajat esittivät, että luokan-opettajien tulisi voida opettaa omia lahjakkuus- ja vahvuusalueidensaaineita, sillä kaikkee ei voi yksi ihminen osata (P19, lo, m). Ammattitai-toon katsottiin siten kuuluvan omien vahvuuksien ja heikkouksientunnistaminen.

Byrnes ja Cornesky (1994) ovat todenneet, että koulun vuorovai-kutustilanteet ovat suorassa yhteydessä koettuun laatuun. Samansuun-taisesti tutkimuksessani korostuivat opettajien vuorovaikutustaidot jaennen kaikkea se, että osaa ilmasta itseään oppilaan tajusesti (P7, lo,m). Byrnesin ja Corneskyn mukaan parempi kommunikointi vähen-tää luokassa järjestyshäiriöitä ja sitä kautta vaikuttaa oppimistuloksiin.

Luokanopettajien vastauksissa työyhteisön toimivuus ja työnteki-jöiden keskinäinen yhteishenki nousivat keskeisimmiksi laadukkuu-den edellytyksiksi, esimerkiksi näin: Työyhteisö on aika toimiva. ...työ-yhteisössä viihtyy ...ei oo opettajanhuoneessa klikkejä. Se vaikuttaa siihen,ett on yhteishenki (P1, lo, n) tai siell otetaan kaikki huomioon, kaikkityöyhteisön jäsenet (P24, lo, n). Työyhteisöön tai koulun ilmapiiriinviittasi lähes kolme neljästä luokanopettajista. Opettajien välisten suh-teiden katsottiin vaikuttavan koko koulun opetusilmastoon. (vrt. He-lakorpi 1997; Mäki 2000).

Myös koulutuslautakunnan jäsenet pohtivat työyhteisön ilmapii-rin ja toimivuuden merkitystä koulun laadukkuudelle. Työilmapiirinnähtiin vaikuttavan koulun yleiseen järjestykseen ja sitä kautta lisää-vän työmotivaatiota (P23). Motivaatiolla oli osuutensa myös yhteisiinarvoihin perustuviin prosesseihin.

Keskinäinen luottamus ja eräällä tavalla tiimityöskentelyssäon, ...ett työskentelyssä opitaan kunnioittamaan toista, otta-maan huomioon ja jakamaan ja yli tiettyjen rajojen. Ei ollasemmosia ahtaita ja opitaan kuuntelemaan niissä ryhmissä jatiimissä. Ett se ilmapiiri muovautuu toisiaan tukevaks ja sit

170

siinä on hyvä olla, niin se motivoi opettajia työskentelemään,panostamaan ja myöskin ideoimaan sitä. Ja pystyy varmaanparemmin hyödyntämään olemassa olevat puitteet, välineet jamahollisuuvet. (P14, ltk, m)

Työyhteisön ilmapiirin ja laadun välillä on todettu aikaisemmissatutkimuksessa (mm. Rajakaltio 1999) olevan selvä positiivinen korre-laatio. Tässä tutkimuksessa koulun työyhteisön rooli korostui laadunedellytyksenä. Työyhteisöä tarkasteltiin lähinnä kolmesta näkökulmasta:

· inhimillisestä yhteistyön toimivuuden näkökulmasta: Ihmissuh-teet kun ei toimi, niin se heikentää varmasti. Mie luulen, ett seihmissuhdeaspekti täss on se kaikkein tärkein. (P28, ltk, n)

· koulun opettajien työilmapiiriin vaikuttavien tekijöiden näkö-kulmasta: Kun työyhteisössä on huono ilmapiiri eikä se koko hom-ma pelaa. (P21, vm, m). Tai Työilmapiiri koulussa, minkälainense on. Se on yks merkittävä laadun nostaja ja kehittäjä. Jos ei esi-merkiks opettajien ja koulun muun henkilökunnan kohdalla oooikeen henkilösuhteet kunnossa, niin ei se laatu kyllä sillon voi ollakovin korkeella siellä koulussa, valitettavasti. (P18 ltk, m).

· oppilaiden koulussa viihtymiseen vaikuttavien tekijöiden nä-kökulmasta: Ja laadukas koulu on tietysti koulu, missä oppilaillaon hyvä olla.(P8, lo, n).

Työyhteisön katsottiin muodostuvan ammattitaitoisen henkilökun-nan keskinäisestä yhteistyöstä, positiivisesta henkisestä ilmapiiristä,työyhteisön toimivuudesta ja fyysisestä ympäristöstä johtuvasta viih-tymisestä.

Laadukas koulu on miun mielestä sellanen koulu, missä työn-tekijät on tavallaan sisäistäny sen oman työnsä, niin että työn-tekijä tekee sitä työtään, satsaa siihen myöskin osan itsestänsä.Ja laadukas koulu on tietysti koulu, missä oppilailla on hyväolla ja aikuisilla on hyvä olla. Ja laadukas koulu on sitten sel-lanen, miss on tietysti nää ulkoset olosuhteet sellaset, että sielläviihtyy ja on ne välineet, mitä tarvitaan opiskelussa ja työs-kentelyssä, niin on saatavilla ja että se ympäristö on viihtysä.Ja miust sekin [on] laatua, ett siell on silmälle semmosta näke-mistä ja katsomista. (P8, lo, n)

171

Opetusministeriö (2002) on laatinut kansallisen ohjeistuksen oppi-laiden turvallisten oppimisympäristöjen takaamiseksi. Mielenkiintoinenkysymys, johon tässä tutkimuksessa en löytänyt vastausta, oli, miksi haas-tateltavat pohtivat työyhteisöä koulussa työskentelevien aikuisten näkö-kulmasta eivätkä laajentaneet näkökulmaansa lapsiin, joita varten kou-luja ylläpidetään. Näkemykseni ei ole aivan uusi, sillä Honkala (1997)on aiemmin korostanut koulun roolia työpaikkana, jossa oppilaat jaopettajat muodostavat yhteisön, jonka työskentelyä ohjaavat yhteisetpäämäärät, mutta jossa yhteisön aikuisten on vaikeaa muistaa, että kou-luja ylläpidetään oppilaita varten. Honkalan mukaan koulujen ainoatehtävä on oppilaiden menestymisen varmistaminen. Honkalaa laina-takseni: “Koulun toimintaan liittyviä ratkaisuja tehdään helposti ja huo-maamatta opettajien, kunnan, vanhempien tms. tahojen etuja toteutta-en ja oppilaan edusta tinkien. Keskustelu koulusta opettajien työpaikka-na ja siihen liittyvistä luontais- tai muista eduista tulisi pystyä pitämäänerillään keskustelusta, jolla määritellään koulun ja opettajan työn tavoit-teita. Tämän eron tekeminen on usein vaikeaa, kun oma persoona ontärkein työväline ja toisaalta työn sisältö on kasvavien persoonien ohjaa-mista, tukemista ja oppimaan auttamista. Opettaja näkee helposti itsen-sä vapaana taiteilijana, jonka työn tavoite on itseilmaisullisten tarpeittentyydyttäminen, oppilaitten tai kollegojen kanssa viihtyminen tms. si-nänsä arvokas asia.“ (Honkala 1997, 470.)

Koulujen tehtävänä ei ole toimia opettajan henkilökohtaisten in-tentioiden toteuttamiskenttänä, vaan koulujen tehtävä on normitet-tua ja sen tavoitteista säädetään opetussuunnitelmassa. Yhteiskunta javeronmaksajat odottavat saavansa hyvinvointipalvelujen ylläpitämisestävastinetta – usein juuri yhteiskunnan kehityspalveluiden, kuten kou-lutuksen, odotetaan lisäävän yhteiskunnan hyvinvointia. Myös tulos-vastuun vaatimus on lisännyt paineita koulujen kehittämiseksi. (Hau-tamäki 1995; Odden & Clune 1995; Raivola 1995). Salon ja Kuitti-sen (1998) näkemyksen mukaan kouluissa opettajat varjelevat asian-tuntijuuttaan ja voivat vastustaa arviointia ja sitä seuraavia kehittämis-hankkeita peläten oman asiantuntijuuden laadun paljastuvan muille.Syrjäläinen (2002) toteaa, että opettajat ovat uupuneita useiden pe-räkkäisten kehittämishankkeiden jälkeen eikä ns. virallinen kehittä-minen jaksa kiinnostaa. House ja McQuillan (2000) jakavat koulu-uudistukset kolmeen: teknisiin, poliittisiin ja kulttuurisiin, joista vii-meisen kaltaiset hankkeet vaikuttavat kouluyhteisön vuorovaikutuk-seen ja autonomiaan. Koulut eivät tietenkään ole ainoita organisaati-

172

oita, jotka joutuvat monien ristiriitaisten odotusten keskellä pohtimaan,mitä varten niitä ylläpidetään ja mikä niiden perustehtävä on nykyisinja tulevaisuudessa.

Rehtorin rooli koulun työyhteisön ilmapiirin muodostumisessa

Laatuteorioissa korostetaan organisaation johdon roolia ja sitoutu-mista asetettujen tavoitteiden suuntaiseen toimintaan ja kehittämiseen.Esimerkiksi Tuominen ym. (2000) toteavat, että yrityksissä johdonkeskeinen haaste on yhdistää yksilösuorituskeskeinen laatu organisaa-tion yhteiseksi päämääräksi. Vaikka koulujen toimintakulttuurissa onkeskeistä sosiaalinen paine yhdenmukaiseen ajatteluun, ovat jotkutkoulut taipuvaisia säilyttämään kunnalliseen byrokratiaan liittyvää ala-maisuus-asennetta eli opittua avuttomuutta ja siirtävät asiat hierarki-assa ylempänä oleville virkamiehille, koulussa rehtorille (Rajakaltio1999). Sama ilmiö oli havaittavissa luokanopettajien vastauksissa, ku-ten eli toi [rehtorin nimi] on siis todella semmonen, ett se ajaa asioitaeteenpäin ja taistelee viimeseen asti meijän opettajien puolesta, puoltaa jatukee.(P2, lo, n).

Vastuu koulun kehittämisestä tai opettajatyöyhteisön ilmapiiristälangetettiin varsin helposti rehtorin harteille. Rajakaltion mukaan ky-seinen asenne toimii opettajilla suojakeinona oman osallistumattomuu-den puolesta.

Ei meilt opettajilta voida silleen vaatii miun mielestä hirveestikuitenkaan. Kyll siin on joku oltava semmonen, joka niitä lait-taa eteenpäin ja tekee niitä aloitteita. (P24, lo, n)

Tietysti se koulun johtaja tai rehtori on aika avainasemassasiinä myös sitte. Että hänellä on sellanen näkemys, että ei jy-mähetä paikoilleen vaan aina pietään vireillä sitä laadun ke-hittämistä. (P3, ltk, n)

Ilmapiirin luomisessa koulun rehtorin rooli muodostui siis keskei-seksi. Aikaisempien tutkimusten mukaan (Honkala 1997) rehtorikes-keinen johtaminen viestii koulun työkulttuurin yhteistyösuhteidenvähäisestä määrästä. Aineistostani voi tehdä samansuuntaisia havain-toja. Työyhteisön vaatimattomia yhteistyömuotoja harmiteltiin ja nemyös tunnistettiin koulujen laatua heikentäviksi ominaisuuksiksi. Reh-torin roolia koulun kehittämishankkeiden toteuttajana korostettiin ja

173

samalla vahvistui kuva koulujen vähäisistä yhteistyösuhteista. Neljävuotta varsinaisia haastatteluja myöhemmin suoritettujen uusintahaas-tattelujen perusteella kohderyhmät vastasivat pääsääntöisesti saman-suuntaisesti. Joitakin muutoksia asenteissa oli kuitenkin tapahtunut,esimerkiksi pedagogisen johtajan merkitys oli neljässä vuodessa hie-man lisääntynyt.

8.1.4 Koulun laadukkuutta edistävät ja heikentävät tekijät

Virkamiehillä oli laadusta ja varsinkin sen välinearvosta kehittä-mistyössä laajempi näkökulma kuin luokanopettajilla ja lautakunnanjäsenillä yleensä. Molemmat virkamiehet viittasivat laatuajattelun so-veltamiseen koulujen kehittämistyössä jo “lämmittelykysymysten“ ai-kana. Koulutuslautakunnan jäsenten näkemyksistä poiketen virkamie-het eivät nähneet teollisuuden laatuvälineiden soveltuvan suoraan kou-lujen ja koulutoimen laadunhallintaan vaan he kritisoivat varsin suo-raan yritysten laadunhallinnan kopioimista kouluihin.

Sinällään tää laatuasia voi tarjota aika hyvän ja tosi hyvän-kin välineen koulun työn kehittämiseen. Jos se nähhään posi-tiivisesti eikä taas juututa siihen esimerkiks, että mikä var-maan tulee itsekullekkin mieleen, ett on nää teollisuuden hur-jat standardit ja käsikirjat ja kyllhän kait niit koulumaail-massa on laadittu ja varmaan laaditaankin, mutt ne pitäs[olla]sinne soveltuvat. Eli tavallaan, jos se nähhään se itsear-viointi, oman työn kehittämisen välineenä, niin sillonhan var-maan tää laatuasia jää ja kaikki siihen liittyvä arviointi näh-hään hyvänä. Se on sitt paljon meist ittestämme kiinni ja yksi-köistä kiinni ja se on must aika tärkeessä asemassa, tässäkin onyksikön vetäjä. (P17, vm, n)

...tää on uus lähestymistapa, joka on tästä ISO-laatuhankkeestateollisuudesta, että tietysti aina uus lähestymistapa tuo uuttanäkökulmaa asioitten hoitamiseen. Tietysti niitten soveltaminentaas kasvatus- ja opetusorganisaatioon, niin sen soveltamisessaon ongelmia jatkuvasti ja tulee olemaan. (P21, vm, m)

Laatuteorioissa jatkuva laadun parantaminen eli toimintojen ke-hittäminen on tavoitteiden asettamisen rinnalla keskeisin laadukkuu-

174

den tekijä (vrt. Martin 1993; Åhlberg 1997). Myös perusopetuslaki(628/1998) edellyttää kouluilta jatkuvaa itsearviointia ja arvioinninhyödyntämistä kehittämisen välineenä. Koulun kehittämisen nosti vainneljännes luokanopettajista tärkeäksi laadun ominaisuudeksi. On sem-moset ihmiset, jotka haluaa pysyy ajantasalla, myöskin vanhat eikä vaanoota eläkeikää (P11, lo, n). Kehittämishalukkuus ymmärrettiin per-soonallisena piirteenä.

Koulutuslautakunnassa nähtiin koulujen kehittäminen ja kehitty-minen tärkeäksi laadun edellytykseksi. Åhlbergin (1996) mukaan kou-luyhteisö hyötyy eniten mahdollisimman pitkälle kehittyneistä jäse-nistä, jotka täydentävät toistensa heikkouksia ja puutteita omilla vah-vuuksillaan. Aineistossani koulujen kehittymisen edellytyksenä näh-tiin opettajien kehittäminen esimerkiksi säännöllisen täydennyskou-lutuksen kautta. Kehittämishalukkuus on erityisesti eksperttiopetta-jan ominaisuuksia (vrt. Glatthorn & Fox 1996; Meriläinen 1999),mutta ammatissaan kehittymistä edellytetään kaikilta opettajilta.

Ehkä opettajia - kaikki henkilökuntahan - vois siis enemmänkouluttaa välilläkin kurssimuotosesti tai kurssiluontosesti taiihan miksei siis kyllähän heillä varmaan nyt sen verran aikaa,että ja jokaisen ihmisenhän pitäs miun mielestä koko elämän-sä ajan, jos vaikka on hyvän ammatin hankkinut, niin sitäkoulutust ottaa lisää, että ainahan tietoo tulee kaikess asiassuutta. (P29, ltk, n)

...on valmis tekemään semmosta pitkäjännitteistä työtä senkoulun kehittämiseks. Ja on valmis myös kritisoimaan itseäänja omaa toimintaansa. Ja on suuntautunut myöskin ulkopuo-liseen maailmaan, että ei oo semmonen sisäänpäin kääntyny.Ja suuntaa tulevaisuuteen, ottaa tulevaisuuden haasteet huo-mioon. (P24, lo, n)

Vain harva liitti oman työn tai koulun arvioimisen systemaattiseenkehittämiseen. Vastauksissa myös koulun kehittymisen tarkoitus vaih-teli. Toisten mielestä koulua tuli kehittää tämän päivän tarpeisiin (P4,ltk, m) ja toisten näkemyksen mukaan tulevaisuuden tarpeita varten(P24, lo, n). Luukkaisen (2000) mukaan tulevaisuuden opettajuusedellyttää opettajilta kykyä jatkuvasti jäsentää ympäristön muutoksiasekä suhteuttaa niitä omiin realistisiin työskentelymahdollisuuksiin.Tästä näkökulmasta koulun tehtävänä olisi tulevaisuuden tarpeisiin

175

vastaaminen ja siksi koulusta tulisi pitää huolta.Toisaalta aivan viime aikoina on esitetty varsin voimakasta kritiik-

kiä koulujen kehittämistoiminnasta. Muun muassa Syrjäläinen (2002)on esittänyt, että ns. viralliset koulu-uudistukset jäävät kouluissa ohuiksieivätkä suunnitelmat ole siirtyneet käytännön opetustyöhön. Sen si-jaan toinen toistaan seuraavat kehittämishankkeet uuvuttavat opetta-jia ja vievät opettajien ajan ja huomion pois varsinaisesta tehtävästään,opettamisesta. Siten laatu ei toivotulla tavalla parane vaan jopa heik-kenee perustehtävän kohdalla.

Tuominen ym. (2000) tutkivat yritysten laatua nelikentässä, jokamuodostuu ulkoisen ja sisäisen laadun sekä tuote- ja asiakaskeskeisistäakseleista. Luokanopettajat nimesivät keskeisimmiksi laadun muuttu-miseen vaikuttaviksi ominaisuuksiksi työyhteisön toimivuuden ja yleisetilmapiiritekijät. Koulun laatuun vaikuttavat opettajien mukaan opet-tajien ammattitaito, koulun fyysinen ympäristö, opetusvälineet ja -materiaalit, kasvatustietoisuus, elämässä tarvittavien tietojen ja taito-jen omaksuminen, koulun kehittyminen ja kehittäminen sekä se, ettäopettajat voivat opettaa omien vahvuusalueidensa oppiaineita. Omi-naisuudet sijoittuvat Tuomisen ym. nelikentässä ennemminkin ulkoi-seen kuin sisäiseen laatuun ja ovat lähempänä tuotekeskeistä (opetta-minen) kuin asiakaslähtöistä (oppimisen mahdollistaminen) laatua.Vuoden 1997 haastatteluissa vaikuttavimmaksi laadun muuttujaksinimettiin kuitenkin raha, mutta vuoden 2001 aineistossa kunnan ta-loudellinen tilanne ei ollut enää yhtä keskeisessä roolissa.

“Se on se raha se konsultti, mikä määrittelee kaikki!“

Ensimmäisten haastattelujen ajankohta ajoittui 1990-luvulla suo-ritettujen taloudellisten säästöjen jälkeisiin vuosiin. Vuosikymmenenpuolessa välissä valtio oli leikannut opetus- ja kulttuuritoimen valti-onosuuksia. Voittoa tavoittelemattomissa organisaatioissa budjetti aset-taa toiminnalle rajat, joiden sisällä toiminta on järjestettävä (Huusko-nen ym. 1997). Valtion rahoituksen supistuminen näkyi erityisestimuuttotappiokunnissa. Myös tutkimuskuntani oli kamppaillut 1990-luvulla työttömyyden, väestökadon ja elinkeinoelämän vaikeuksienkanssa. Vaikeita taloudellisia aikoja on tässä yhteydessä välttämätöntäkorostaa, sillä ne heijastuivat esimerkiksi koulujen laadukkuuden mää-rittelyihin. Laadun määrittely ja ymmärtäminen ovat aikaan ja paik-kaan sidoksissa, eikä yhteiskunnan ylläpitämää instituutiota siten voi-

176

da irrottaa laadun tarkastelussa vallitsevasta yhteiskunnallisesta tilan-teesta. Myös Norris ym. (1996) ovat korostaneet opetussuunnitelma-uudistuksen arviointiraportissaan Suomen heikon kansantalouden1990-luvulla olleen este koulujen muutokselle.

Laman ja taloudellisten säästöjen vaikutuksen pystyi aistimaan lä-hes jokaisen luokanopettajan ja koulutuslautakunnan jäsenen vasta-uksista kysymyksiin, minkälaiset asiat voisivat edistää koulun muuttu-mista laadukkaammaksi ja minkälaiset asiat heikentävät koulun laa-tua. Seuraavassa koulutuslautakunnan jäsenen kommentissa kiteytyyluottamushenkilö-päätöksentekijän tuska taloudellisista päätöksistä jakotikunnan epävarmasta tulevaisuudesta:

Nää on niin rajuja ratkasuja, mitä myö tehään. Tokihan myötiijetään, että se oppilasmäärä, opettajamäärä ja nää kaikkion tehtävä. Jotenkin ne tuntuu kauheen kovilta, kun aatel-laan, että [kunta] nyt itkee sitä, kun muuttosuuntaus on vikasuuntaan. Kun tääll on tämmöset asiat, kyll viesti menee, ettämiten [kunnan] esimerkiks koulu ja tämmöset. Että ei mehänsaahakkaan tänne millonkaan ketään, eikä ne nuoretkaanpalaa tänne vaikka aattelee tätä koulutuksen janaa, että luu-lis, että voitais tulla takas omaan kotikuntaansa palvelemaanja tekemään sen eteen töitä, maksamaan sinne veroja, muttaniin harvahan - tietysti se on nyt ilman muuta selvää - ettätähän jokaiselle täältä opiskelemaan lähtevälle voi löytyy työ-paikkaa, mutta se näkemys pitäs olla tämmönen, mahollisim-man moni vois ainakin palata tänne (P15, ltk, n.)

Koska raha sai haastatteluissa suuren merkityksen, syvennyn tar-kemmin kohderyhmien käsityksiin rahan vaikutuksesta laatuun. Suh-tautuminen rahaan oli kaksijakoista. Toisaalta siihen suhtauduttiin alis-tuneesti. Ainakin tän kokemuksen perusteella, mitä miull on, niin kyllmiull on semmonen kuva, että se on se raha se konsultti, mikä määritteleekaikki (P15, ltk, n). Tällöin rahan mahdin koettiin jättävän alleen kai-ken muun. Taloudellisesta niukkuudesta saatettiin muodostaa suoja-kilpi, jonka taakse kätkeydyttiin lausumaan kaihoten toiveita siitä, mitäkaikkea tehtäisiin, jos vain rahaa olisi enemmän. Samanaikaisesti myöskansallisella tasolla esitettiin samansuuntaisia ajatuksia esimerkiksiopetussuunnitelmauudistuksen toteutumisesta: ”Lisäksi, jos kerranhuomattavan runsaasti rahoitetut uudistukset ovat epäonnistuneet, mitämahdollisuuksia ahdingossa olevalla kansantaloudella olisi muuttaa

177

kaukaa periytyviä, syvään juurtuneita koululaitoksen rakenteita ja käy-tänteitä, joihin monet opettajat selvästikin vielä uskovat?” (Norris ym.1996, 88.)

Toisille vastaajille taloudelliset tekijät olivat vain yksi osa koulunresursseja, joiden vähyys hankaloitti päivittäistä toimintaa, mutta joi-den runsaus ei olisi taannut laadukkuutta. Mutt ei tietyst se kalleinkaanvälttämättä oo laadukkain. (P17, vm, n). Taloudellinen tiukkuus eikuitenkaan muodostunut esteeksi oman työn monipuoliselle tekemi-selle, vaan toimi lähinnä kimmokkeena uudenlaisten työtapojen omak-sumiselle.

Ett on varoja sitten toteuttaa ja sen lisäks eihän varojakaanvälttämättä tarvii, jos on sitten luokat esimerkiks pienempiä,ett pystyy vähemmälläkin varoilla toteuttamaan sitten projek-teja. Mut ett sillon, jos on luokat isoja, niin siinä sitten tarvi-taankin aika kekseliäisyyttä, ett saa sellasta laadukasta, vähänerikoisempaa. (P27, lo, n)

Luokanopettajat kokivat kevätlukukauden puolessa välissä puutteenkunnon opetusmateriaaleista ja -välineistä haittaavan normaalia opetus-työtä siinä määrin, että asetettujen tavoitteiden saavuttaminen oli vaa-rassa. Pari opettajaa totesi, että opetusvälineitä ei oo riittävästi ja tarvik-keita tällä hetkellä. ...Kyllä pitäs voida olla ees perustavarat.(P5, lo, n)

Tutkimukseni aineiston keruun kanssa samaan aikaan Tilastokes-kus raportoi, miten lama oli vaikuttanut lapsiin. Yli-Pietilä (1997b,35-38) tarkasteli tarkemmin peruskoulun opettajien ja oppilaiden ko-kemuksia koulutoimeen kohdistuneista säästöistä. Yli-Pietilän havain-tojen suuntaisesti materiaalipuute tuli tutkimuksessani esille. Talou-dellisten resurssien niukkuuden katsottiin vaikuttavan koulukiinteis-töjen kunnossapitoon ja sitä kautta kouluviihtyvyyteen. Toisaalta kou-lujen viihtyisyys muodostui ennen kaikkea ihmisten välisistä suhteis-ta, koulun ilmapiiristä ja koulun vuorovaikutustraditioista.

Opetusryhmien koko rahan ja opettajien toimenkuvan kysymyksenä

Kohdekuntani perusopetuksen voi katsoa ajautuneen säästöjen ta-kia erittäin vaikeaan taloudelliseen tilaan. Tilanne oli pakottanut kou-lut tekemään ratkaisuja, jotka niin luokanopettajat kuin koulutuslau-takunnan jäsenet kokivat koulujen laatua heikentäviksi. Luokanopet-tajat kertoivat isoista opetusryhmistä ilman “jakotunteja“ tai koulu-

178

avustajia. Avustajien palkkaamiseen ei riittänyt kaupungin rahaa, jo-ten avustajat olivat määräaikaisia, työllistämisvaroin palkattuja henki-löitä, joilta usein puuttui ammattitaito. Yleisimmin kritisoitiin juuriisoja opetusryhmiä, tukiopetuksen, kerhojen ja jakotuntien vähyyttäsekä materiaalien ja välineiden puutetta, sillä näiden puuttumisen kat-sottiin heikentävän koulujen laatua. Myös Yli-Pietilän (1997b) mu-kaan opettajat arvostelivat laman jälkeen eniten tukiopetuksen leik-kaamista ja ryhmäkokojen kasvattamista (emt. 35-36), minkä katsot-tiin vaikuttavan erityisesti heikompien oppilaiden oppimismahdolli-suuksin. Tulokseni osoittivat opetusryhmistä samaa.

Mul on esimerkiks kuvaamataidossa nyt semmonen 37[oppi-laan] ryhmä, niin se rajaa ihan hirveesti. Siinä laatu kärsiikyllä kovasti, kun ei pysty teettämään, pitää heti ajatella, mitätyötä voi tehä ja mitä työtä ei voi tehä.(P1, lo, n)

Luokka-avustaja, syksyllä oli hyvin näppärä, mutta tällä het-kellä jouduttiin luopumaan hänen luokkatunneistaan. Hänei selviydy näistä opettajana, sellasesta roolista, mitä vaadi-taan: napakkaa otetta tuoss luokassa ison joukon kanssa ja tun-tui, että mulla on avustettava. ... ett tässä sanosin, että koulu-avustajaksi ei sovellu joku työtön, joka vaan lähetetään työvoi-matoimistosta. (P5, lo, n)

Koulutuslautakunnan jäsenet olivat erityisen huolestuneita heikoim-pien oppilaiden selviytymisestä suurissa opetusryhmissä ilman tuki-opetusmahdollisuutta. Koulun koko ei noussut yhtä merkittäväksi laa-dukkaan koulun ominaisuudeksi kuin kohtuullisen kokoiset opetus-ryhmät. Kohdekoulut olivat kaikki vähintään kaksisarjaisia, ja monetopettajat kokivat oman koulunsa pieneksi kouluksi. Vasta neljänsadanoppilaan koulut todettiin suuriksi. Vain yksi haastateltava totesi, ettähänen käsityksensä mukaan pienemmät kouluyksiköt ovat suurempialaadukkaampia. Mortimoren, Sammonsin, Stollin, Lewisin ja Ecobin(1988) mukaan alle 160 oppilaan koulut näyttävät hyötyvän koulunsakoosta. Samoin varsinkin nuorempien oppilaiden luokat, joissa oppi-lasmäärä oli alle 24 oppilasta, korreloivat oppilaiden edistymisen jakehitykseen positiivisesti.

Opettajat ja lautakunnan jäsenet olivat yksimielisiä siitä, että ihanteel-linen opetusryhmä ei voi olla kohtuuttoman iso, peruskoulun alaluokillavarmaan alle kakskytt oppilasta ois opti[mi] (P13, ltk, m). Luokkakoon suu-

179

reneminen heikensi opetuksen monipuolisuutta ja suurissa luokissa keski-tyttiin ns. perusopetukseen. Opettajat kokivat suuret opetusryhmät ras-kaina ja uhkaksi työssä jaksamiselleen. Voimavarojen hupeneminen vai-kutti ensimmäiseksi opettajien työn suunnitteluun (P3, ltk, n).

Laadun heikkenemisestä? Yks keskeinen asia tietenkin on nyttää taloudellinen tilanne, joka aiheuttaa sen, että tuntikehyspienenee ja se aiheuttaa ryhmäkokojen suurenemista ja siinäjää sitten ne väliinputoajanuoret jää sivuun ja se on minustavalitettavaa. On taloudesta johtuen hyvin vähän käytettävis-sä, niinku tukee tätä jälkeenjääneitten opiskelumahdollisuut-ta. Ja kerhotoiminta on aika olematonta, et se on melkein va-paa-ehtosuuden pohjalta, että kyllhän nää vaikuttaa ilmanmuuta siihen opetuksen tasoon. Sitten vielä tietenkin tää ryh-mäkoon suureneminen, rauhattomuutta ja jopa se heijastuusieltä kotien pahoinvoinnista hyvin vahvasti, että viestejä sii-tä, että ala-asteella alkaa olla jo levottomuuksia koulussa. Elisen työnrauhan kärsiminen on valitettavaa” (P4, ltk, m)

Suurten opetusryhmien katsottiin estävän opettajien oppilaskes-keisen ja yksilöllisen opetuksen. Suurissa ryhmissä opettajalla oli luon-nollisesti vähemmän henkilökohtaista aikaa oppilasta kohden. Ope-tuksen sijaan opettajat joutuivat käyttämään aikaa järjestyksen ylläpi-toon ja opetusjärjestelyjen organisoimiseen, josta mm. Byrnes ja Cor-nesky (1994) ovat todenneet, että vähentyneet järjestyshäiriöt vaikut-tavat positiivisesti oppimistuloksiin.

Useissa puheenvuoroissa kerrottiin kotien lisääntyneistä ongelmis-ta, jotka heijastuivat oppilaan kautta kouluun. Opettajat kertoivat jou-tuvansa työssään ohjaamaan perheitä kasvatukseen liittyvissä ongel-missa. Perheiden tukeminen on perinteisesti kuulunut sosiaalitoimenperhetyölle, mutta näyttää entistä enemmän siltä, että koulujen odo-tetaan laajentavan toimintaa myös tähän suuntaan. Aineistossani eri-tyisesti koulutuslautakunnan jäsenet toivat koulujen yhteydessä voi-makkaasti esille perhefunktion tukemisen siinä muodossa, että opetta-jien tulisi ottaa enemmän vastuuta kokonaisvaltaisesta perhetyöstä jalasten syrjäytymisen ehkäisystä. Myös kansalliset tahot (mm. Luuk-kainen 2000) ovat laajentamassa opettajan työnkuvaa, kuten seuraa-vasta opettajankoulutuksen kehittämisen loppuraportista ilmenee:”Opettajan on uskaltauduttava kohtaamaan oppilas entistä koroste-tummin yksilöinä omina valmiuksineen, taustoineen ja tavoitteineen.

180

Myös opettajuus tulee hahmottaa tästä lähtökohdasta. Opettaja tar-vitsee tähän tukea. Nykyinen opettajankoulutus perustuu liiaksi pe-rinteisen koulun malliin oppiaineineen, opetustunteineen, lukujärjes-tyksineen ja muine sisäisine hierarkioineen. Opettajankoulutuksen tulisitoimia esimerkkinä ja inspiroivana mallina niille odotuksille, joita yh-teiskunnallinen kehitys asettaa opetusmenetelmien, opetussuunnitel-man, päätöksentekomallien ja tiedonhankinnan taitojen kehittämisel-le tietointensiivisessä maailmassa.” (Luukkainen 2000, 231.) Onkotämä todella se suunta, johon koulujen tulee kehittyä? Palaan tähänteemaan koulun tehtävän ja asiakkuuden tarkastelun yhteydessä.

Henkisen pääoman vaikutus koulutuksen laatuun

Lähes kaikissa haastatteluissa korostettiin henkisen pääoman ja ta-loudellisten resurssien yhteyttä. Osa vastaajista näki henkisten tekijöi-den olevan taloudellisia tärkeämpiä, mutta varsinkin opettajat esitti-vät vastakkaisia näkemyksiä: rahaa tarvitaan turvaamaan opetuksenlaatu. Tämä on ymmärrettävää, kun suhteuttaa opetuksen opettajienkertomuksiin esimerkiksi oppimateriaalin tai -välineiden tilasta. Täl-löin raha sai koulun laadukkuuden tekijänä välineellisen, selittävänarvon: miten laatua voitaisiin parantaa, jos olisi enemmän rahaa käy-tettävissä? Pääsääntöisesti taloudelliset resurssit ja henkiset arvot kat-sottiin toisensa poissulkeviksi ominaisuuksiksi. Joistakin luokanopet-tajien vastauksista muodostui myös käsitys, että opetuksen yhteydessäei ole suotavaa puhua rahasta. Nämä opettajat ”vihjasivat”, että lastenopettaminen on niin “pyhä“ asia, että siitä muodostuvista kustannuk-sista keskusteleminen on sopimatonta. Ett onhan meitä, toiset on hir-veen materialistia, toisille sitt se raha ei oo hirveen tärkee. Jos sinne nytsattus semmosia, joille nyt raha ei oo tärkee vaan joku muu laatua - elä-misen laatua vaikka tai sitten työnlaatu tai yhessä olemisen laatua, opis-kelun - tämmöset asiat - niin se vois olla toisenlaista. (P8, lo, n.) Näilleopettajille opetuksen kustannustehokkuus ei ole koulun laadun omi-naispiirre.

Osa haastatelluista epäili taloudellisesta lamasta vuosia jatkuneenjulkisen keskustelun vaikuttaneen koulutukseen siten, että opettajatolettivat taloudellisen tilanteen olevan edelleen heikompi kuin se to-dellisuudessa oli. Laman katsottiin aiheuttaneen henkistä lamaannus-ta. Oli syntynyt negatiivinen asenne, joka muodostui taloudellista ti-lannetta suuremmaksi esteeksi kehittää opetusta ja koulua. Koulun

181

heikko taloudellinen tila ei joidenkin vastaajien mielestä ollut este, vaankehittämisen paikka, kuten toinen virkamiehistä totesi: Ett tietysti nevaikuttaa, mutta ei se välttämättä merkitse sitä, ett jos tehhään halvem-malla niin tehään huonolaatuista. Sitt vaan panostetaan, pitäs pystyy pa-nostamaan vähän eri asioihin. (P17, vm, n.) Yksittäisten opettajienhenkisen pessimismin nähtiin vaikuttavan koko koulun ilmapiiriin jatyöyhteisön työmotivaatioon heikentävästi. Kierre koulun laadukkuu-den heikkenemiseksi nähtiin alkavan näin:

P33: Mutt se muutos siinä ajassa oli aika selvästi nähtävissä,miten määrärahoja on koulun puolelta hävinny ja sehän vai-kuttaa laatuun heti. Myöskin sillä tavalla, ett ihmiset kokeesen, ett meill ei oo rahaa mihinkään. Me ei pystytä mitääntekemään. Se vaikuttaa siihen henkiseen laatuun heti, ettävaikkei se niin fyysisesti oiskaan, niin tavallaan alitajusesti te-kee sen, ett kun meiltä otetaan varoja pois, niin me ei pystytäenää tekemään, vaikk aika paljon pystyskin vielä tekemään.... Ja ehkä sitt jollaki, just tää, kun tää taloudellinen puoli onmenny ainakin [tässä kunnassa] todellakii heikoks, ett jatku-vasti tulee näit säästövaatimuksia, niin se vaikuttaa siihen,että myöskin ilmapiiri heikkenee ja se työmotivaatio häviää jase heikentää sillon sitä työn laatua. Ett tavallaan antaa periksiliiankin helposti. Toisaaltahan se - ehkä hulluu sanoa - mutttoisaalta lama vois olla myöskin semmonen henkinen kehittä-jä, ett täytyy rueta miettimään keinoja, millä mie pääsen hy-vään tulokseen vaikkei miulla ookkaan kaikkea sitä materiaakäytössä, ett... ehkä liian helposti annetaan periksi siinä. Senvois jossakin mielessä myöskin hyödyntää sen tilanteen.RO: Oliks sitä sitt totuttu liian hyvään?P33: On. Mie oon sitä mieltä, on totuttu liian hyvään. Kunajatellaan tänä päivänä, mitä kaikkee meill kouluss on käy-tössä, niin en mie oikeestaan voi sanoo, mitä meiltä puuttuiskuitenkaan.RO: Eli siun mielestä on aika hyvä tilanne teijjän koulussa?P33: On, kyll mie pidän kaikkinensa sitä hyvänä. (P33, lo, m)

Opettaja, joka näki laman ja taloudellisten säästöjen olevan mah-dollisuus, ei ollut näkemyksensä kanssa yksin. Samansuuntaisia aja-tuksia oli myös parilla muulla luokanopettajalla ja koulutuslautakun-nan jäsenellä. Kuitenkin enemmistö tästä näkökulmasta laatua tarkas-

182

telleista luokanopettajista ja lautakunnan jäsenistä arvioi tiukan talou-dellisen tilanteen jatkuessaan kiristävän opettajien keskinäisiä välejä jaheikentävän työilmapiiriä, joita juuri pidettiin merkittävinä koulut-yön laadun kannalta.

Taloudellinen niukkuus esti opettajia kehittämästä itseään ja am-mattitaitoaan, ja useat koulutuslautakunnan jäsenet kantoivat huoltaopettajien henkisestä ja tieto-taidollisesta uusiutumisesta. Myös opet-tajat itse kertoivat, että koulutukseen osallistumista oli rajoitettu. Sa-moin koulun kyky uudistua sisältäpäin, tietoisuus kehittämisvastuus-ta ja huoli koulumaailman kehittymisestä niin ikään tulivat esille pa-rissa vastauksessa.

Nyttenkin kun säästetään, kaikest pitää säästää, niin totta kailaatu aina kärsii, mitä enemmän säästetään, mistä tahansa:opetusmateriaaleista, yleensäkin koulutiloista. Jos ei pystytäkorjaamaan, niin se laatu huononee siitä. Jos ei oo varaa kou-luttaa opettajii uudelleen tai siis lisäkoulutusta antaa... niinse opetuskin siin, että ei sitt sitä oo välttämättä sitä uutta tie-too siihen, miten kasvattaa, miten opettaa. (P29, ltk, n)

Uusintahaastatteluissa talouden ja laadukkuuden yhteys oli niitä har-voja teemoja, joissa haastateltavien vastaukset poikkesivat haastattelu-kertojen välillä toisistaan. Vuoden 2001 haastatteluissa opettajat eivätenää tuoneet yhtä selvästi esille taloudellisen ahdingon vaikutuksia kou-lun laatuun. Taloustilanne oli koulujen näkökulmasta helpottunut. Kiin-nitin huomiota tähän jo haastattelutilanteessa ja tein teemahaastattelunvarsinaisesta kysymysrungosta poiketen lisäkysymyksiä liittyen taloudensen hetkisiin vaikutuksiin päivittäiseen koulutyöhön. Muutamassa vuo-dessa koulujen taloudellinen tilanne oli luokanopettajien mielestä sel-västi helpottunut. He kertoivat esimerkkejä siitä, miten luokkakoot oli-vat pienentyneet, ja heillä oli opetustunteja enemmän käytettävissään.Suuntaus oli samankaltainen jokaisessa koulussa.

Rahan puuttuminen ja jatkuva supistamispolitiikka vaikuttivat luo-kanopettajien asenteisiin siten, että käsitykset todellisista toimintamah-dollisuuksista eivät olleet opettajille selviä. Kunnan koulutoimen ra-hoituksen katsottiin korreloivan opettajan työn arvostamiseen. Kun-nan koulutoimeen sijoittamilla rahoilla ja niiden mukanaan tuomallaviestillä arvostamisesta on siten suuri vaikutus koulujen toimintaan.Supistamispolitiikka - vaikka kouluilla menisikin taloudellisesti myössupistamisen jälkeen kohtalaisesti - viesti opettajille opetusalan aliar-

183

vostamista, joka taas heikensi työmotivaatiota. Miten tehokkuusajat-telu ja koulujen arvostus yhdistetään opetusalalla siten, että opettajateivät koe arvostuksen puutetta? Miten toimintaedellytykset ja hyvin-vointi koulutusalalla säilytetään, mutta tehokkuusajattelukin hyväk-syttäisiin osaksi koulujen toiminnallisia tavoitteita?

8.1.5 Luokkatyöskentelyn laadun ominaisuuksia

Tutkimukseni tarkoituksena oli siis selvittää, mitä luokanopettajat,koulutuslautakunnan jäsenet ja kouluviranomaiset ymmärtävät kou-lujen laadukkuudella. Edellä olen tarkastellut laatua perusopetuksenorganisaation eli koulun näkökulmasta. Tutkimustehtäväni koskee juurikoulujen laatua, mutta koska koulut ovat asiantuntijaorganisaatioita,joissa yksittäisen opettajan toiminta muodostaa osan kokonaisuudenlaadusta (vrt. Salo & Kuittinen 1998), on tässä yhteydessä tarpeenpohtia opetuksen laadun muodostumista.

Heikkilä-Laakson (1999) mukaan perinteiset opetusmenetelmäteivät enää riitä, vaan “nykyihmisen opettaminen niin työelämässä kuinmuissa oppimistilanteissa ja oppimisympäristöissä tulisi reilusti kyseen-alaistaa, koska asiat eivät enää ole ennalta sovittuja ja tulevaisuutta eivoi määritellä vuosiksi eteenpäin“. Heikkilä-Laakso kyseenalaistaa ny-kyisiä opetustapoja ja toteaa, että se saattaa johtaa valhetodellisuuksi-en oppimiseen, jolloin oppilaille ei muodostu valmiuksia toimia muut-tuvassa yhteiskunnassa. Opettajien kyky muuttua muuttuvassa yhteis-kunnassa ja ammattitaidon kehittäminen ovat entistä keskeisimmässäroolissa (vrt. myös Luukkainen 2000).

Tarkastelin erikseen kunnan poliittis-hallinnollisten toimijoidennäkemyksiä luokkatason laadun muodostumisesta. Keskeisimmäksinäkökulmaksi muodostui opettajan ammattitaito (taulukko 10.). Täs-tä olivat niin lautakunnan jäsenet kuin virkamiehet yksimielisiä. Oleel-liseksi molemmat ryhmät näkivät kodin ja koulun välisen yhteistyönsekä yleisen hyvinvoinnin luokassa. Sen sijaan koulutuslautakunnanjäsenet nostivat lisäksi laadukkaan luokkatyöskentelyn ominaisuuksiksiopettajien välisen yhteistyön, luokkakoon, olennaiseen keskittymisen,opetuksen tavoitteet, opettajan ominaisuudet ja opetuksen tukitoimet.

184

TAULUKKO 10. Koulutuslautakunnan jäsenten ja virkamies-ten näkemys luokkatason laadun ominaisuuksista vuoden 1997aineistossa

��%&%�%�&�%��(%##�# ����#��������� �������������;<�����������������!��"��#"����� �������������$#��� �&������������������������&����� � ������������ ������������&�����"��""����� �������������������:�0/<�������������������"���!�� "� ����0.<���������������� � �� ����!�����&������ ������� ������ ���� ���� ����� ������������������� ��������������"������� ������������������������:�:::��������������� �� �������!�������� ���� ����������&����"�����������������!����� �����!�:

��-�� �� ������ �*����� �������-1<����!��������� ��������"�����"����� �����:�:::����""������"��%�� �� ��� ���!�����������"���� �� �&� ����� "$���� ����� ����� ���� �������������"��� ���������:�0/<�(!��� �$#���� � ���������!�����������:

���������� ���������-1<���������"�������� ������"�����"�������!��������"��������������& �� � �����������::::��� ��"�������������!$������""�� ��!������"�����������������&������������ ���&��������������������:����""������:�������$# "���������������� ��� �����""�$����� �#&���"�� ��"�������!�$ �?��"�� ���� �����������"���� ����?�0A<����"��������$!��$ ������������������������������"� "�����&���"���� ���"������!��������&��� ���������"������!� ����� ��������������"� ����� �:

���������� �*����� �������;<��$!���$#��������������������"� "���0.<�����������������$!��� �$#��&�� ���)�����"����#$�$$��������������������������#$�$$" � ���������� � ������� �������������� �������� ���������"�� �������:

�����������-;<����"���"�"�������&�������������"�!����������� �:

������������ ������������-;<��� �� ��"� "���$����� ��!�����!�� ���&����������"�"���!�� �������&���"�� ���$" ��#�� �����&���������$�����������"��"� "��$������!��� ���!��:�0;<������������������������ �����"���"� "���$�� ��!�������� �$#!#����""���������� � �������������� ����������������"��&���� �� ������$" ������� ��������""�$!��� #

��������� �����������-;<���� "�����������������&����"������%������"������������� ������������� ����� ���!$����-A<���������������������� ���������������"��� �����"�� ����� ���"���$!��� ���������������� �������!������$!� ��%� �� ���!��� ��������$#���$!����!�� ����$#��&������ ���!�����!���������� �&��������������� ����� ��� ��� � �� ����"�"�� ��� ���"�������$�"���$!� �����# ������������ �����������!�������&���������"�$������� ��$# ���!�������������:�03<������� ����!����������������������������"���:

��������� ���������-���-A<� �!����������� �����"�"�����""��$# "�����$�������""�� � ������������ ��:��� � �������"������ $�$��������""�����������"�����!������#���&������� �� ���������""���������� ���� ������� �������� ��������������:�-3<��� ����������������������"��������$!��� �$#!����������%"$"$���&����� ��"$������ ��������""�����:���� �������� �������� �����������������"���� ��������""������������� �������� ���:������ ����������������� �� !���""������������������� ��&������"$���� ����������!�" ��������"�������� ���������:�0/<����� "����� ����������������"�����!����� �&���������������������� ���$"�����:�����$�$$����������$��������������������������!�����������:����� ��� ������������������ ���������&� ����� ��� ��� �����"��� �:

�����������0;<�,�"�����!��"�����$�������?��������������"������� ������������������"��� ������&������ ��!��"������������������� �������"$$:�03<���� �����""������ �������������������:��������������������"������&������ �� � ����� �����������"��� ������"�� ������� �$�� ��:

���(�"����-D<�,����� ������������$# %"�������&����"���� ����$#��%��������� ��"�$����&������ ����������������� ��������%������������������ ���$# % ���?

�-D<�:::$!��� �$#��"�����"�� % �:� ���"��������"#"������"������ ������ ��!�����������%�� ������)���� ��:

�0-<���"��""��������������� �&�������� ���!������"� %�����������!$���� �����$���%�� �# �� �����!��"����:

185

Byrnesin ja Corneskyn (1994, 22) mukaan luokkatason laaduk-kuus paranee, kun oppilaiden menestymisen takaavat tarpeet pysty-tään ennakoimaan ja opetus järjestämään näiden tarpeiden mukaises-ti. Asiakastyytyväisyys paranee, kun opettajien ja oppilaiden välistäkommunikointia kehitetään. Vuorovaikutuksen syventyminen näkyyparantuneena hyvinvointina luokassa, mikä korreloi oppimistuloksiinja koulunsa suorittaneiden lukumäärään. Sekä koulutuslautakunnanjäsenet että virkamiehet korostivat opettajan ammattitaidon merkitys-tä luokkatason laadukkuuden ominaisuutena. Keskeisellä sijalla olivatmyös hyvinvointi luokassa ja opetuksen tavoitteiden asettaminen. Sensijaan Byrnesin ja Corneskyn (1994) tutkimuksen mukaan luokkata-son laadukkuus paranee, jos varsinaiseen opetukseen sijoitetaan enem-män rahaa. Aineistossani korostettiin opetuksen tukitoimien tai -pal-velujen parantavan koulujen ja opetuksen laatua. Tämä oli ristiriitai-nen tulos Byrnesin ja Corneskyn tutkimuksen kanssa ja kuvastaneesuomalaisen hyvinvointivaltion ja anglo-amerikkalaisen yhteiskunnaneroa. Suomalaisessa hyvinvoinnissa keskeisellä sijalla ovat helposti pal-velutuotannon ulkoiset ominaisuudet.

Toinen huomattava piirre koulutuslautakunnan jäsenten ja virka-miesten määrittelyissä luokkatason laadukkuudesta oli eri tahojen vä-lisen yhteistyön korostaminen. Vastauksissa toivottiin aktiivista yhteis-työtä niin kotien ja koulun välille kuin opettajien välistä yhteistyötä.Aiemmin olen raportoinut, miten opettajat korostivat omaa yksilöllis-tä työskentelyrooliaan. Huomioitavaa on, että opetuksen yhteydessämuutama koulutuslautakunnan jäsen korosti opettajan yksilöllistä roo-lia ja heidän persoonaansa ja yksilöllisiä ominaisuuksiaan. Opettajanyksilöllisten taipumusten katsottiin vaikuttavan luokkatason laaduk-kuuteen esimerkiksi ulkoisia ominaisuuksia (luokkakoko, tukitoimetjne) enemmän.

8.1.6 Kokoava tarkastelu laadukkaasta koulusta

Olen tarkastellut ensimmäistä tutkimusongelmaani eli luokanopet-tajien, koulutuslautakunnan jäsenten ja virkamiesten tapaa käsitteel-listää laatua. Aineistoni perusteella koulun kokonaisvaltainen laatumuodostuu koulutuslautakunnan jäsenten näkemien ulkoisten piir-teiden, virkamiesten tavoitteellisuuden ja luokanopettajien pedagogi-sen ja didaktisen näkemyksen yhdistymisestä. Asiakkaan eli oppilai-

186

den yksilöllisten tarpeiden huomioon ottaminen huolestutti erityisestikoulutuslautakunnan jäseniä. Seuraavaan kertomukseen olen koon-nut luokanopettajien keskeisimmät näkemykset tarinaksi laadukkaas-ta koulusta. Sitaatit ovat haastateltavilta, mutta muokattu luettavam-paan muotoon sisällöllistä merkitystä muuttamatta.

Olen melkein 39-vuotias luokanopettaja Tavallisesta Kunnasta. Olentoiminut lähes 15 vuotta luokanopettajana ja tällä hetkellä työs-kentelen Ihanne Koulussa.

Koulun fyysiset ominaisuudetIhanne koulun ympäristö on viihtyisä (P8). Sen ympärillä on vä-hän metsää ja tämmöstä tilaa eikä koulua ole tarvinnut aidata, kos-ka toi tie tuossa vieressä ei ole niin vaarallinen esimerkiksi. (P27)Jos aatellaan ala-astetta, niin on tärkeää, että se on turvallinen. Sii-hen liittyy jollain tavalla sen koulun koko. Ett näkisin pienien yk-sikköjen olevan siinä mielessä parempia (P26.)

Meillä on uusi koulutalo (P5), missä on ulkoset olosuhteet sellaset,että siellä viihtyy. Koulussamme on silmälle semmosta näkemistäja katsomista. Rakennus on lämmin ja hyvin tuuletettu ja oppimis-välineet ja tällaset on toimivat, liitutaulut on kohallaan. Meillä onkaikki ne välineet saatavilla, mitä tarvitaan opiskelussa jatyöskentelyssä.(P8.) Ja meillä on mukavat istuimet ja oppilaidenpulpetit on sopivalla korkeus. Täällä on hyvä valaistus (P27).

Koulun tavoitteetMeidän koulun tavoitteet ja tietty toiminta-ajatus on määriteltysiten, että kaikki kattoo samaan suuntaan. Ett kaikki tajuaa, ettmihin me ollaan menossa. Ja sitten ne myöskin arvioidaan, ettäollaanko me saavutettu ne tavoitteet. Me itekkii pystytään sitä laa-tua kontrolloimaan, kun meillä on jonkinlainen arviointisysteemi.(P12.) Yks osa sitä on se, kun oppilaat lähtee ylä-asteelle, niin sitkysyn, että miten he on pärjännyt. Tulee niin kun tavallaan laadunpalautusta. (P7.) Meillä on tätä itsearviointia, opettajilla ja oppi-lailla kanssa (P12). Laadussa mennään eteenpäin, koulua kehite-tään parempaan entiseen verrattuna (P22).

Meidän mielestä pelkkä semmonen ajankuluttaminen, hauskanpi-to, ei oo riittävä peruste koululle. Opettamisella pitäs olla jotain

187

kosketuspintaa sen kanssa, ett sillä on joku tarkotus, miks tehdääntälläsiä asioita. (P26.) Yks tärkeä seikka on, että koulu voi olla laa-dukas vaikkei kaikki oppilaat saavutakkaan hyviä oppimistuloksia.Se, ett jos ne saa innokkaan tai hyvän asenteen oppimiseen niin seon jo mun mielestä laadukas koulu. Ett näillä pitäs saaha säily-mään se innokkuus siihen koulunkäyntiin (P31.)

Meidän koulun käyneet oppilaat pystyy selviytymään sitten jatkos-sa, elämässä niillä opeilla, mitä koulu on jakanut. Ne osaa soveltaasitä tietoa. Myös miust on tärkeetä, ett he osaa soveltaa et se koulu-aika ei ollu tämmöstä ulkoo pänttäämistä. Miun mielest myös laa-dukkaan koulun oppilaat osaa myös käyttäytyä hyvin elämässä ettse ei oo pelkästään tietojen opettamista vaan se on myös hyvientapojen - joka tuntuu viime aikoina unohtuneen. (P7.)

OpettajatYks tärkee, miust on semmonen hyvä henki koulussa, yhteishenkikaikkien koulussa olevien ihmisten kesken. Ett se ei tarkota pelkäs-tään, ett opettajat tulee, osaa tehdä hyvin yhteistyötä. Siihen pitääsisältyä muu henkilökunta ja se työskentely niitten lasten kanssa.(P33.) Opettajahuoneessamme ei ole klikkejä ja se vaikuttaa sii-hen, että meillä on semmonen yhteishenki (P1). Opettajat haluaaolla myös tekemisissä, ei vaan pelkästään kolleegoina, se rikastaahirveesti sitä ilmapiiriä (P2). Ja siell otetaan kaikki huomioon, kaikkityöyhteisön jäsenet, jokainen on linkki sitä yhtä kokonaisuutta(P24.) Työntekijät on tavallaan sisäistäny sen oman työnsä, niinettä työntekijä tekee sitä työtään, niin että satsaa siihen myöskinosan itsestänsä (P8.)

Kun me asiantuntevat, koulutetut opettajat (P27) jutellaan kaikistaasioista, niin saa myös vinkkejä sit omaan työhön ja rikastuttaa sitä(P2). Opettajat on valmiita tekemään semmosta pitkäjännitteistä työtäsen koulun kehittämiseks. Ja ollaan myös valmiita kritisoimaan itse-ään ja omaa toimintaansa. Työntekijät on ammattitaitosia. (P24.)

Opetuksen järjestäminenYks edellytys on tietysti riittävän pienet ryhmät, jossa sitä laadu-kasta opetusta pystyy sitten toteuttamaan. Silloin jaksan jatkuvastipaneutua työhöni ja seuraan oppilaitani - onneksi minulla on myös-kin mahdollisuus siihen, että normaali luokkatilanteessa voin huo-

188

mata, jos jollakin lapsella on sellasia vaikeuksia tai ongelmia, mitäopettajan on mahdotonta parantaa tai korjata. Silloin meillä ontämmönen tukijärjestelmä, jonka avulla se oppilas voitas saada sem-moseen ryhmään, missä se sais itselleen laadukasta opetusta. (P9.)Minulla on aikaa ja voimavaroja tälle henkiselle alueelle antamaanjotakin, ett ei vaan pelkästään opettamiseen (P5). Se on sellaistakokonaisvaltaista kasvatusvastuuta lapsesta (P6). Ehkä sen takia lapstuntee olonsa turvalliseks juuri meidän koulussa (P9).

Meillä on semmosta monipuolisuutta niiko aineissakin (P10). Sit-ten aineeseen erikoistunut opettaja opettaa sitä kyseistä ainetta, niinsillohan se laatu kasvaa siinä, kun se osaa opettaa sillä tavalla värik-käästi sitä (P16). Se on ihan hyvä, että kuka tietty alaa hallitseevähän paremmin, niin opettaa semmosta, ett voijjaan vaihella sil-lein, että ei olla silleen sidottu yhteen luokkaan. Kaikkeehan ei voiyksi ihminen osata. (P19.)

Välillä meillä on pitempi työjakso ja vasta sitten mennään välitun-nille. Siinä kerkee jo jotain (P11.) Lahjakkaat ovat jäänneet vähem-mälle ja heidän tarpeisiin vastaaminen on ollut vielä hyvin vähäistä.Ett itsellekkin on ollu tärkeämpää nämä tavalliset ja vähän heikom-mat oppilaat, että heihin olen kiinnittänyt huomiota. Mutta laaduk-kaan koulun pitäs pystyä uudistumaan ja tarjoomaan jotain sem-mosta, tästä normaalista rutiinista poikkeavaakin toimintaa. (P26.)

Niin ja taloustekijät, sitä rahaa on millä tehdään (P32) Meillä onsen verran määrärahoja, että saa toteuttaa erilaisia projekteja (P27).Hallinnolliset asiat sun muut tietysti saadaan ite päättää. Tavoit-teena meillä on oman opetuksen kehittäminen ja asioiden ratko-minen niin kun parhaaks näkee ilman turhaa byrokratiaa (P30).

Koulun ulkopuolinen maailmaYhteydenpito kotiin pitää olla toimivaa ja siihen pitää olla sem-most innokkuutta, ett se ei saa olla, sitä ei saa kokea vastenmielise-nä (P33). Meidän koululla vanhemmat käy usein (P8).

Meillä on kummikoulu ulkomailla (P16). Ja ollaan suuntauduttumuutenkin ulkopuoliseen maailmaan, että ei oo semmonen sisään-päin kääntyny koulu. Samoin koulumme suuntaa tulevaisuuteen,ottaa tulevaisuuden haasteet huomioon (P24).

189

Lopuksi

Koulujen laadun määrittelyn perusteena toimivat Perusopetuslais-sa (1998) ja Opetussuunnitelman perusteissa (Opetushallitus 1994)määritellyt tavoitteet. Luottamushenkilöillä on Kuntalakiin (1995)perustuva velvollisuus asettaa kunnan eri toimintayksiköille tavoittei-ta ja määritellä toimintatapoja tavoitteiden saavuttamiseksi. Voidaansiten olettaa, että perusopetuksen laatu määritellään valtuuston hy-väksymässä kunnan strategiassa tai koulutuspoliittisessa ohjelmassa.

Perusopetuksen organisaation laadun määrittelyssä muodostuuongelmaksi erottaa koulun laatu opetuksen laadusta. Aineistossani useatlaadun ominaisuudet olivat sekä koulun että yksittäisen opettajanominaisuuksia. Koulut muodostuvat itsenäisisten asiantuntijoidenmuodostamista yhteisöistä ja kouluista puhutaan asiantuntijaorgani-saatioina (Salo & Kuittinen 1998). Osa opettajista katsoi, että organi-saation laatu tarkoittaa samaan kuin yksittäisten asiantuntijoiden muo-dostama laatu yhteensä.

Heinosen (1999) mukaan virkamiehet ja työntekijät vastaavat yh-dessä kunnallisen yksikön tuotteiden ja palveluiden parantamisesta.Heikkilä-Laakson (1999) mukaan koulujen perinteiset työskentelyta-vat eivät enää riitä vaaditun laadun saavuttamiseen. Opettajien tulisirohkeasti kyseenalaistaa nykyisiä oppimistilanteita ja -ympäristöjä, jottakoulujen laatu voidaan säilyttää tai parantaa (vrt. Norris ym. 1996).Byrnes & Cornesky (1994) katsovat koulujen kokonaisvaltaisen laa-dun parantuvan lisäämällä koulujen asiakastyytyväisyyttä. Keskeistätällöin luokkahuonetyöskentelyssä on opettajan ja oppilaiden vuoro-vaikutuksen kehittyminen. Tällöin koulun laadun paraneminen läh-tee yksittäisen opettaja opetuksen kehittämisestä. Työntekijän laadunkorostaminen osana yhteisön laatua on keskeinen piirre laatuteoriois-sa (Cuttance 1994; Lau & Anderson 1998; Tuurala 1998.)

Aineistoni perusteella luokanopettajat ja rehtorit arvioivat koulunlaadukkuutta lähes yksinomaan palvelujen järjestämisen (tuotannon)näkökulmasta. Luokanopettajien näkemyksen mukaan laadukas kou-lu muodostuu esisijaisesti koulukiinteistön ja välineistön ominaisuuk-sista, koulun hyvästä työskentelyilmapiiristä, ammattitaitoisesta opet-tajakunnasta, monipuolisista opetusjärjestelyistä ja oppilaiden ”jatkossapärjäämisestä”. Opetussuunnitelmallis ja tavoitteita, koulun itsearvi-ointia ja systemaattista kehittämistyötä piti vain muutama opettaja laa-dukkaan koulun ominaisuutena. Koulujen taloudellinen ylläpito eikä

190

koulun toimintatehtävän toteutuminen nousseet koulun laadun omi-naisuudeksi vaikka luokanopettajat ja rehtorit katsoivat, että aika, re-surssit ja raha parantavat koulujen laadukkuutta eniten. Vuoden 2001haastatteluissa luokanopettajat korostivat edellistä haastattelukierrostaenemmän opetussuunnitelmallisia tavoitteita ja painotuksia koulunlaadun parantamisessa ja vähemmän talouden merkitystä.

Vastaavasti Heinonen (1999) olettaa kunnallisesta tuotantoproses-sista, että luottamushenkilöt määrittelevät tuotteen ja palvelut. Palveluntai tuotteen määritteleminen edellyttää, että luottamushenkilö tunteekunnallisen palvelun esimerkiksi koululaitoksen. Laatuteoreettisesti olen-naista on tunnistaa asiakkaiden tarpeet eli koulujen yhteydessä koulu-laisten tarpeet. Aineistoni perusteella luottamushenkilöt katsoivat laa-dukkaan koulun antavan oppilaille valmiudet jatko-opintoihin (P4; P15;P25) myös siten, että hitaammat oppilaat oppivat ja ”pärjäävät” (P15,P25). Heidän näkemyksensä mukaan koulu on opetuksen ohella tiedos-tanut kasvatusvastuunsa (P14; P18). Laadukkaassa koulussa on toimi-vat ja riittävät opetustyön tuki- ja oheispalvelut, kuten oppilashuolto,tukiopetus ja ruokahuolto (P4; P15; P18). Toisaalta koulun laadunominaisuudeksi koettiin yksilöllinen opetus (P13; P23).

Edelleen luottamushenkilöt määrittelivät koulutuspalveluja tilojen,järjestyksen ja ammattitaitoisen henkilökunnan kautta. Tilojen tuleeolla riittävät, viihtyisät sekä opettajien käytössä tarpeeksi välineistöä jaoppimateriaalia (P3; P13; P20; P28; P29). Laadukkaassa koulussa val-litsee järjestys ja kuri (P15; P23; P28; P29) sekä hyvä työilmapiiri (P14;P20; P23). Opetustyötä ja tukipalveluja tekevät pätevät ja ammattitai-toiset henkilöt (P3; P20; P28). Opetusryhmät ovat pieniä (P13; P18)ja työntekijöillä on mahdollisuus toteuttaa haluamiaan opetusmeto-deja ja -ajatuksia (P3). Koulussa annettu opetus on hyvää (P29), silläopettajat suunnittelevat työnsä (P3), työskentelevät tiimeissä tai ryh-missä (P3; P14) ja pitävät kiinteästi yhteyttä oppilaiden vanhempiin(P20). Koulun kehittämisestä ollaan kiinnostuneita (P3; P14; P29).

Luottamushenkilöiden muita määritelmiä laadukkaalle koululle oli-vat mm. johtaminen (P20), koulun omaleimaisuus (P18), opetuksentaloudellisuus (P3), opettajat ottavat oppilaat palkan sijaan haasteena(P13); luottamus; toisten kunnioittaminen ja huomioon ottaminen; ole-massa olevien resurssien hyödyntäminen, luovuus (P14), moniarvoisuus;yksilön vapaus; erilaisuus; työmotivaatio (P23), elävä, vuorovaikutuk-sellinen, jokainen tekee oman tehtävänsä siellä (P28). Se kokonaisuustoimii, niin se on sillon sitä laatua. Sillon se on onnistunut. (P28.)

191

Aineistossani yhteistyön merkitys korostui yksittäisten työntekijöi-den laadun parantamisen keinona. Esimerkkeinä työyhteisöjen kehit-tämisestä opetuspäällikkö mainitsi jaksamiseen, positiiviseen ajatteluunja tuloksellisuuteen liittyvät koulutukset. Opetuspäällikön näkemyk-sen mukaan juuri tämänkaltaiset koulutukset olivat laatuun panosta-mista, sillä, jos ihmiset on sitte muutosvalmiimpia tai jaksavat vähänenemmän ja sitä kautta taas tulee uusia näkökulmia.

8.2 Koulujen asiakkuutta etsimässä – koulutus-palveluiden järjestämisen tarkoitus

Laatuteoriat ovat perinteisesti korostaneet asiakkaan roolia osanayrityksen menestymistä (esim. Lecklin 1997; Silén 1997; Peters 1998).Mitä paremmin palvelun tai tavaran valmistaja, tuottaja tai myyjä onpystynyt vastaamaan asiakkaan odotuksiin ja tarpeisiin, sen parempa-na asiakas on kokenut saaneensa hyödykkeen laadun. Myönteisen ko-kemuksen perusteella asiakas valitsee saman hyödykkeen tuottajanuudelleen ja takaa näin yrityksen menestymisen. (Stammis 1996.)Koulujen asiakkuus muodostuu toisin. Samaa koulutuspalvelua ei voidakäyttää uudelleen, joten koulutuksen järjestämistä ohjaavat rakenteetja tarpeet kuin liike-elämässä. Tutkimukseni empiirisessä osuudessateemahaastattelun kysymyksellä, miksi koulutuspalveluja ylläpidetääntai järjestetään, pyrittiin selvittämään luokanopettajien, koulutuslau-takunnan jäsenten ja virkamiesten näkemyksiä koulutuspalvelujen jär-jestämisen tarkoituksesta ja selvittämään perusopetuksen järjestämi-sen asiakasorientaatiota.

8.2.1 Perusopetuspalvelujen määritteleminen asiakaskes-keisestä näkökulmasta

Hyvinvointipalvelujen asiakkaat eivät ole yhtä selvästi määriteltä-vissä kuin liike-elämän puolella. Hyvinvointipalveluille on tyypillistä,että palveluja rahoittavat eri tahot kuin niiden käyttäjät. (Potter 1994.)Esimerkiksi perusopetuksen rahoituksesta vastaavat kaikki veronmak-sajat, mutta opetuspalveluja käyttävät oppivelvollisuusikäiset koulu-laiset. Lillrankin (1998a) mukaan hyvinvointipalveluille on ominais-

192

ta, että palvelun käyttöä ei voi valita vapailta markkinoilta kuten liike-elämän hyödykkeitä vaan palvelun käyttö perustuu velvollisuuteen(oppivelvollisuus) tai yhteiskunnan sallimaan pakkovaltaan (poliisi).Hyvinvointipalvelujen käyttö perustuu usein normitettuun oikeuteensaada kyseistä palvelua, kuten jokaisella oppivelvollisuuden piirissä ole-valla on subjektiivinen oikeus saada perusopetusta ja joitakin siihenvälittömästi liittyviä tukipalveluja. Yksilöiden oikeudesta saada perus-opetusta säädetään Perustuslaissa (731/1999) ja Perusopetuslaissa (628/1998). Vastaavasti kunnan velvollisuudesta järjestää opetusta ohjaaPerusopetuslaki (628/1998).

Koulujen yhteydessä asiakas-käsite on ollut kiistanalainen termi.Aikaisemmissa tutkimuksissa on arvioitu asiakas-käsitteen soveltuvanperinteisessä liiketaloudellisessa kontekstissaan huonosti hyvinvointi-palveluihin, kuten perusopetukseen (esim. Syrjäläinen 1997), sillä kou-lutuksen yhteydessä asiakkuuden on katsottu muodostuneen lähinnäkansalaisen alamaisen tai toimeksiantajan rooleista (Lillrank 1998a).Molemmissa tapauksissa yhteiskunnan koulutuksen järjestäjän asian-tuntijan asema on korostunut. Aiemmasta poiketen, hyvinvointipal-velujen käyttäjä muistuttaa entistä enemmän kuluttajaa ja suoraa asia-kasta (Junkkari 2001).Näin julkisten palvelujen asiakkuus lähenee yri-tysten asiakkuutta.

Perusopetusta yhteiskuntaa varten

Viranomaiset ovat ottaneet kansalaisilta koulutuksen järjestämis-vastuun hallinto-oikeudellisin normein, koska ovat katsoneet omaa-vansa kansalaisia (alamaisia) paremman asiantuntijuuden koulutuk-sen järjestämistä ja sisältöjä koskevissa kysymyksissä (Hautamäki 1993;Mäenpää 2002). Viranomaisten ylivalta kansalaisiin perustuu poliit-tis-hallinnollisiin normeihin ja tarvittaessa normiston noudattamises-ta säädetään pakkokeinoin. Viranomais-alamais -suhteeseen perustu-vien koulutuspalvelujen luonteeseen kuuluu, että opetus järjestetäänpääsääntöisesti massapalveluna (Vuorinen 2000), johon yksilöt voivatvaikuttaa vain vähän. Koulutusta järjestetään, jotta yhteiskunnassayksilöiden tasa-arvoisuus ja hyvinvointi lisääntyisivät ja yhteiskunnantaloudellinen kasvu jatkuisi. (Hakamäki & Majoinen 1992; Hauta-mäki 1995; Lillrank 1998a.)

Aineistossani perusopetuksen järjestämisen yhteiskunnallinen funk-tio muodostui lähinnä kolmesta tekijästä: lakisääteisestä velvollisuu-

193

desta, yhteiskunnan tarpeisiin vastaamisesta ja yksilöiden ”sopeutta-misesta” vallitsevaan yhteiskuntaan. Lähes puolet koulutuslautakun-nan jäsenistä näki, että yhteiskunta yksinkertaisesti ylläpitää koulutus-palveluja, koska järjestämisestä on säädetty laissa. Sehän on lakisääteis-tä. Siitä on ihan lait asetettu ja laitettu (P15, ltk, n). Tällöin koulutuk-sen järjestäjä viranomaistahona korostui suhteessa koulutuspalvelujenkäyttäjiin, asiakkaisiin. Koulutuslautakunnan roolin voi tulkita tällöintoimeksisaajan edustajaksi, joka koulutusta järjestäessään toteuttaa lä-hinnä valtiovallan tahtoa (vrt. Lillrank 1998).

Seuraavassa vastauksessa perusopetuksen lakisääteisyyttä tarkastel-laan oppivelvollisuuden kautta: Sehän tietysti ei kato sitä, että meijäntäytyy koulussa se oppiminen - voijaan sitt järjestää yksityisesti kotiinkin -mutta, että kyllä ne lähinnä sen takia järjestetään näitä palveluja koulu-palveluja, koska meillä on tää oppimisvelvollisuus. (P25, ltk, n). Junk-karin (2001) mukaan hyvinvointipalvelujen käyttäminen ei yleensävelvoita kansalaisia vastapalveluksiin tai toimenpiteisiin suhteessa yh-teiskuntaan. Perusopetus muodostaa poikkeuksen hyvinvointipalve-lujen joukossa, sillä sen käyttämiseen liittyy velvollisuus. Vaikka oppi-velvollisuus ei perustu pakkoon, on yhteiskunnalla oikeus edellyttää,että oppilas osallistuu perusopetukseen tai muuten suorittaa perusope-tuksen oppimäärän. Silti velvollisuutta koskeva normitus ei ole auko-tonta, ja vuosittain nuoria jää vaille perusopetuksen päättötodistustatai perusopetuksen oppimäärän suorittamista.

Haastateltavani katsoivat koulutuksen järjestämisen muodostuvandualistisesta tehtävästä: 1) valmentaa yksilöitä hyvän elämän hallin-taan, johon oleellisena osana kuuluu 2) oleminen ja työskentely yh-teiskunnassa. Tutkittavat arvioivat, että koulutuksen järjestämisen funk-tio oli muuttunut yhteiskunnasta kohti yksilöllisempien tavoitteidensaavuttamista yksilön elämän aikana. Myös Luukkainen (2000) ontodennut, että koululaitos on siirtymässä kohti yksilöllisempää suun-tausta, ja tämä tulisi ottaa huomioon mm. opettajankoulutuksessa.

Yhteiskunnan perustehtävänä nähtiin massoihin vaikuttaminen,kansan sivistäminen (P23, ltk, m) siten, että koulut käytyään yksilötsaavuttivat erilaista osaamista, että kansakunta pärjää (P20, ltk, n) jaettä se yhteiskunta yhteiskuntana kasvais ja vaurastuis (P13, ltk, m). Vas-taavanlainen koulutusoptimismi on ollut vallitsevaa koko suomalaisenkoululaitoksen ajan. Useimmat kuitenkin katsoivat, että yksilöidenhyvinvointi tulee liittää yhteiskunnan hyvinvointiin. Toinen virkamie-histä korosti koulun tehtävää teollisuuden työntekijöiden tuottajana,

194

koska meillä ihmisillä on hyvä olla.... Ja että se koulu toimittaa sellasiayksilöitä, että ne pärjäävät teollisuudessa, että tekevät teollisia - vastaavia- hyvin menestyvät kaikkialla. (P21, vm, m)

Myös yhteiskunnan kansainvälistyminen ja kansalaisten liikkumi-sen lisääntyminen asettavat koulutuksen järjestämiselle ja tavoitteidenasettamiselle uusia haasteita. Koulujen nähtiin muuttuneen paikalli-sen työvoiman kouluttajista kohti haastavampaa yksilön tarpeisiin vas-taajan roolia. Tämä on ristiriidassa muun muassa teollisuuden edusta-jien ja liike-elämän edustajien (Teollisuustieto 1997; Savolainen 1998)koulutukseen kohdistamien odotuksien kanssa. He odottavat lasten januorten oppivan perusvalmiudet työskennellä moderneissa tuotanto-ja palveluammateissa. Aineistoni perusteella koulujen odotettiin en-nen kaikkea antavan lapsille valmiuksia selviytyä moniarvoistuvassahyvinvointiyhteiskunnassa. Samankaltaisia vaatimuksia kouluille ovatesittäneet mm. Deming (1993) ja Abbott (1997). Tämän tavoitteentoteutumisen nähtiin vaarantuvan samalla, kun koulutuspalvelut al-tistuivat markkinavoimille. Kuitenkin lukuisat laatu- ja hyvinvointi-teoriat (Gewirts, Ball & Bowe 1995; Potter 1994; Lecklin 1997) läh-tevät oletuksesta, että palvelujen tuotanto tulee järjestää asiakkaan tar-peiden mukaisesti.

Mutta vastaisuudessahan Suomi-osakeyhtiö ei välttämättä ooenää sellanen koko paketti, vaan tääll on [tämä kunta]-osake-yhtiö ja Helsinki-osakeyhtiö ja sitä varten jotkut pääasiat pai-nottuu tällein kuntasektorilla ja koulutus tulee muuttumaanmyös jollakin tapaa, koska [tämä kunta] ei kouluta suinkaanenää oppilaita [tätä kuntaa] varten, vaan [tämän kunnan]on kasvatettava oppilaita menestymään yksilöinä elämässään.Siin onkin iso haaste, ko se paketti on aivan erillainen miunmielestä, ku sanotaan kuuskyt luvulla miunkin koulussa. Ettihan selvästi yhteiskunta kasvatti itseään varten, mutta ei seenää oo niin. Tämmöset kansalaisyhteiskunnat, ne ei välttä-mättä oo enää niin voimallisii, ku ennen muinoin ja sitte, sitävarten se yhteiskunnalta tuleva tuki ei oo enää sellasta, ku seon ehkä joskus ollu. Ja nää koulut, nii ne joutuu sitt kerää-mään rahaa joko sitte vanhemmilta, jotka huolehtii eteenpäinlapsiaan elämässään..(P13, ltk, m.)

Lautakunnan jäsen oli huomannut saman, minkä Laukkanen(1997b) inhimillisestä pääomasta. Laukkasen mukaan kunnissa ei voi-

195

da varmasti odottaa koulutukseen investoitujen resurssien realisoitu-van paikallisena inhimillisen pääoman kasvuna, vaan on todennäköi-sempää, että nuoret vaihtavat asuinpaikkaansa opiskelujensa mukana,asettuvat asumaan pysyvästi muualle ja jäävät siten toteuttamaan kou-lutustason nousua ja inhimillisen pääoman kasvua johonkin muuhunkuntaan. Ruuhka-Suomen ulkopuolella kunnalliset päättäjät yrittävätkaikin keinoin pohtia, miten saisivat kuntiensa nuoret palaamaan ko-tikonnuilleen veronmaksajiksi. Varsin monen kunnan kotisivuilta voilukea, että kyseisten kuntien kilpailuvaltti suhteessa naapurikuntiinon laadukas koululaitos.

Markkinaohjautuvissa koulutuspalveluissa vanhempien taloudelli-nen ja henkinen vastuu lastensa kouluttamisesta kasvaa, mikä vastaa-vasti aikaisemmissa ruotsalaistutkimuksissa (esim. Kjellman & Anders-son 1996) oli arvioitu positiiviseksi suuntaukseksi. Aineistossani mark-kinaohjautuvuuden katsottiin lähinnä vahingoittavan yksilöitä ja uh-kaavan heidän välistään tasa-arvoa. Koulujen odotettiin olevan moni-puolisia, moderneja oppilaitoksia, joissa yksilöt ja heidän tarpeensahuomioidaan ja joissa yksilöt voivat tehdä itsenäisiä valintoja. Ristirii-taista tässä näkemyksessä todellisuuteen on, että koulutuksen järjestä-jille ei annettu vastaavanlaista toimintavapautta suhteessa koulutuk-sen järjestämiseen. Koulutuksen järjestämisestä säädetään normein,järjestämisluvat myöntää opetusministeriö. Käytännössä voi koulunsakuitenkin vapaasti valita vain osa suomalaisista lapsista.

Koulutuspoliittiset ihanteet edustavat usein konsensukseen perustu-via yleishyödyllisiä arvoja. Tämä oli havaittavissa myös analysoidessanikoulutuslautakunnan jäsenten näkemyksiä koulutuksen tehtävästä. Pää-sääntöisesti haastateltavat toivat esille koulutukseen liitettyjä, yleisestihyväksyttyjä arvoja ja ominaisuuksia, mutta joissakin puheenvuoroissapuhujan poliittinen maailmankatsomus tuli esille hänen korostaessaanitselleen tärkeitä koulutuksen järjestämiseen liittyviä arvoja.

Elämää varten ja kaikkea. Ja sitten nimenomaan jatko-opin-tojen, ammattiin valmistautumiseen. Ja sitten tietenkin tänäpäivänä tohon kansainväliseen toimintaan, että koulu myösantamaan siihen valmiudet. Tieto-taito yks keskeinen asia. Jaennen kaikkea miusta se on tärkeetä, että me pystytään antaasellasta opetusta, joka on tasapuolinen koko valtakunnassa, ettänäillä nuorilla on aivan samat mahdollisuudet sitten jatko-opintoihin ja edetä ammatissa ja elämässä. Miusta se on hyvinkeskeinen asia. (P4, ltk, m)

196

Suomalaisessa yhteiskunnassa on perinteisesti arvostettu demokra-tiaa ja kansalaisten tasavertaista kohtelua. Vuoden 1997 aineistossahaastateltavat (n = 33) korostivat yksilöllisyyttä tasa-arvoisuutta enem-män. Vain kaksi koulutuslautakunnan jäsentä katsoi koulutuksen teh-täväksi antaa tasavertaiset valmiudet jatko-opintoihin ja työelämäänkaikille lapsille ja nuorille kotipaikkakunnasta riippumatta. Sen sijaanuseat lautakunnan jäsenet ja luokanopettajat korostivat yksilön inhi-millisiä tarpeita ja yksilön kykyä menestyä elämässä.

Vaikka julkisessa keskustelussa onkin ollut havaittavissa aivan vii-me aikoina viitteitä yltiöyksilöllisyyden kritisoinnista, ei vuoden 2001haastatteluissa vielä ollut suuria näkemyseroja vuoden 1997 aineistoon.Koulujen tehtävä nähtiin edelleen dualistisena turvata hyvä henkilö-kohtainen elämä ja turvata elinvoimainen elinkeinoelämä. (P21, vm,m). Koska koulujen järjestämistehtävä nähtiin moniulotteisena yhteis-kunnan työntekijöiden tuottamisesta yksilöiden hyvinvoinnin paran-tamiseen, tarkastelen seuraavaksi koulutuksen järjestämistä asiakkuu-den näkökulmasta.

Perusopetusta toissijaisia asiakkaita, perheitä, varten

Koulutuslautakunnan jäsenet ja luokanopettajat ymmärsivät kou-lutuspalvelujen järjestämisen ydin osin ristiriitaisesti. Yhden lautakun-nan jäsenen näkemyksessä korostui koulun asema tavoitteellisena ins-tituutiona. Hän totesi, että ei se koulu oo mikään hoivalaitos, vaan seneteen työskennellään kaikk (P23, ltk, m). Sen sijaan pari kolme luokan-opettajaa viittasi koulun funktioon myös hoitopaikkana, joka vapaut-taa vanhemmat muualle:

No, kyl tulis elämä aika vaikeeks järjestää. Siis loppujen lo-puks on kuitenkin niin moni tekijä tässä koulussa sen oppimi-sen lisäks vielä. Suurin osa vanhemmista kuitenkin käy töissä,ett tää on tavallaan myös tämmönen hoitopaikka. Mut kylsiinä on tärkein se, et kyl jokaisen täytyy - eikö se laissa - ettäpitää oppia lukee ja kirjottaa ja muuta. Se oiskin jännä aja-tus, jos ei ois. (P2, lo, n.)

Onko pakko olla koulussa? Mä sanon, ei! Suomessa, mää san-onkin, mää en oo täällä mikään pakottaja. Että Suomessa onoppivelvollisuus ja se tarkottaa tiettyjen asioitten oppimista.Jos sull on, kysypä isältä tai äidiltä, onko niillä varaa ottaa

197

siulle kotiopettaja. Sull on aivan mahollisuus. Ne on yllättäenkuule kattoo, monttu auki, ett eiks ookkaan koulupakko....Vaikka sanotaan, että eihän koulu saa olla, mutt onhan sevanhemmillekin. Jos vanhempien pitäis, onhan se helpotus.Monethan sanoo, ett helpotus, ku laps menee kouluun. Sillonsäännöllinen elämänrytmi jo sekin. (P11, lo, n)

Yhteiskunnan nähtiin järjestävän perusopetusta, jotta vanhempienei tarvitse järjestää lapsilleen opetusta kotona. Muun muassa Raivola(1997, 22) on aikaisemmin esittänyt samansuuntaisia näkemyksiä kou-lun päivähoito- ja säilytysfunktiosta. Yhteiskunnan voidaan katsoa saa-neen itselleen opetuksen järjestämisvaltuudet kansalaisilta, ja tällöinkoulutusta järjestetään kansalainen-toimeksiantaja-suhteessa (Lillrank1998a). Kansalaiset eli tässä tapauksessa lasten huoltajat luottavat, ettäyhteiskunta pystyy järjestämään koulutuksen yksilöitä paremmin. Kunyhteiskunta saa tehtäväkseen lasten hyvinvoinnista huolehtimisen, van-hemmat vapautuvat muun työelämän palvelukseen. Juuri tämä perhe-asiakkaana -näkökulma tuli edellä korostuneesti esille.

Yhteiskunnalle toimeksisaajan rooli koulutuksen järjestäjänä ei oleongelmatonta. Viranomaisten ottaessa yhden tehtävän hoidettavakseenovat kansalaiset antamassa monia muita kyseiseen palveluun kiinteästiliittyviä tehtäviä yhteiskunnan vastuulle. Monien luokanopettajiennäkemys oli, että kouluille on yhä enemmän siirretty tehtäviä, jotkaperinteisesti ovat kuuluneet kodeille tai sosiaalitoimen perhetyönteki-jöille. Näitä opettajien mainitsemia tehtäviä ei ole määritelty perus-opetuslaissa ja ne muodostaisivat kokonaan uuden normituksen pe-rusopetuksen yhteyteen. Osa opettajien mainitsemista esimerkeistä liit-tyi kotien antamaan hoivaan, osa uusavuttomuuteen ja osa yhteiskun-nan muutoksiin. Kiviniemi (2000) on siteerannut sivistysvaliokuntaaja todennut, että ”muutosten myötä erityisesti opettajien kasvatusteh-tävä on viime aikoina korostunut ja opettajan tulisi kyetä ottamaanhuomioon myös oppimisvaikeuksiin ja syrjäytymiseen liittyvät ongel-mat, samoin hänen tulisi omata yhteistyövalmiuksia muiden palvelu-sektorien kanssa”. Varmaan juuri näitä Kiviniemen kuvaamia ongel-mia opettajat olivat kohdanneet työssään, kun kertoivat, että he voivatkodin ja koulun yhteistyön nimissä joutua koko kodin tukipilariksi.

Opettajat olivat selvästi epävarmoja, miten laajana heidän tulisinähdä koulujen asiakaskenttä tai miten syvälle heidän tulisi pureutuaoppilaiden ja heidän perheidensä ongelmiin. Vastaavasti parin koulu-

198

tuslautakunnan jäsenen puheenvuorot tukivat ajatusta, että koulujentuleekin painottaa toimintaansa kohti perheen kokonaisvaltaisempaahoitamista.

Jos asiakkaina mielletään oppilaat, niin miusta pitäs ottaapaljon kokonaisvaltaisemmin juuri perheet. Mie näkisin nyttässä sen asetelman, että tässä opetuksessa, oppimisessa on kysy-mys nimenomaan kasvatuksesta, kasvusta, ja monet perheetovat nimenomaan - kouluille on siirtynyt hirmu paljon täm-möstä kasvatuksen tehtävää. Ja jos nyt sanotaan suoraan, ettäjos tään päivän tilanne on se, että perheessä ei siihen kyetä ja eikoulussa kyetä, niin sitä suuremmalla syyllä pitäs tuota yhteis-työtä tehä. Ja usein nämä sosiaaliset ongelmat ja muut kuntulee, niin sillon tulee eräällä tavalla koululle semmonen asia-kasperhe-suhde siihen. (P14, ltk, m)

Tämän kaltainen näkemys kouluista perheitä varten poikkeaa pe-rusopetuksen lainsäädännössä säädetystä koulun tehtävästä. Nykyises-sä perusopetuslaissa ei sanaa ”kasvatus” mainita koulun tehtävänä (pu-hutaan kasvun tukemisesta) ja kuitenkin yhteiskunnassa ollaan kou-luille siirtämässä entistä enemmän sellaisia kasvatustehtäviä, jotka kuu-luvat oleellisesti lasten hoivaan (esim. joidenkin koulujen aloittamataamiaiskokeilut). Näkisin koulujen antaman kasvatuksen olevan juuriinstitutionaalisen rakenteensa ansioista erilaista kuin sen kasvatuksen,jota lapsen tulisi saada kodeissa. Kouluilla on haastateltavieni kerto-man perusteella jo nyt vaikeuksia suoriutua pelkästä opetustehtäväs-tään. On vaikea hyväksyä tilannetta, jossa kouluille siirretään sellaisiatehtäviä, jotka kuuluvat selvästi yhteiskunnassa yksilöille ja perheille.

Tikkanen (2002) on todennut, että koulujen tehtävänä on se, mikäkoulujen tehtäväksi on annettu eli opetus. Koulun tehtävänä ei olelasten hoiva siinä laajuudessa kuin yhteiskunta on ottamassa toimeksi-saajana perheiden kasvatustyön tukemisen (vrt. Lillrank 1998a). Kor-keakoski (2002, 221) raportoi, että erityisesti yläasteilla oppilaidenasiantuntija-avun tarve on suuri. Tikkanen korostaa, että on sekä op-pilaan että koulun henkilöstön etu, että lapsen kasvuun tai kehityk-seen liittyvät ongelmat hoidetaan siellä, missä on ongelmaan liittyväparas asiantuntijuus. Linkkinä eri asiantuntijatahoihin toimii koulunoppilashuoltoryhmä. Näkemykseni mukaan toinen vaihtoehto on saadakouluihin henkilöstöä, jonka tehtävänä olisi tukea koulun kautta per-heitä ja lasten asemaa perheissä, esimerkiksi koulukuraattorit. Moni-

199

ammatillinen yhteistyötä tehdään jo nyt monien erityisoppilaiden kou-lunkäynnin tukemiseksi (Martikainen 2002), mutta varhaiskasvatuk-sen kokemusten perusteella, ko. toiminta tulisi laajentaa kaikkien pe-rusopetuksen oppilaiden hyvinvoinnin tueksi (Sosiaali- ja terveysmi-nisteriö 2002). Lisäksi opetussuunnitelmallisissa perusteissa tulisi so-sialisaation ja koulun sivistystehtävän merkitystä entisestään korostaatiedollisten tavoitteiden rinnalla.

Koulujen tehtävänä kasvun, tietojen ja taitojen opettaminen

Pardey (1991) ja Junkkari (2001) määrittelevät koulutuksen asiak-kaiksi oppilaat (opiskelijat), heidän huoltajansa, seuraavan oppilaitok-sen ja tulevaisuuden työnantajat. Koulutuksen järjestämisvelvoite pe-rustuu perusopetuslain (628/1998) toiseen pykälään, jonka mukaanopetuksen tavoitteena on tukea oppilaiden kasvua ja antaa heille elämäs-sä tarpeellisia tietoja ja taitoja. Perusopetuslain näkökulmasta koulutuk-sen ensisijaisia asiakkaita ovat siten oppilaat ja opetuksen järjestämisessätulee huomioida heidän edellytyksensä ja tulevaisuuden tarpeensa.

Koulun tehtävän määrittelyssä korostuivat tietojen ja taitojen opet-taminen ja oppiminen. Kuten aikaisemmin totesin, laadun yleisenmäärittelyn yhteydessä haastateltavani puhuivat elämän laadusta ja laa-dukkaasta elämästä (vrt. luku 8.1). Koulujen laadun yhteydessä näkö-kulma oli muuttunut elämässä selviytymisen edellyttämien tietojen jataitojen oppimiseksi laadukkaan elämän sijaan. Sama näkökulma pai-nottui koulun tehtävän määrittelyissä. Ne opettajat, jotka korostivatoppilaiden tulevaisuudessa selviytymistä, korostivat myös oppilaidenkykyä soveltaa koulussa oppimaansa.

Miust semmonen koulu, joka tuottaa semmosia oppilaita, jot-ka pystyy selviytymään sitten jatkossa elämässä niillä opeilla,mitä koulu on jakanut, että eli osaa soveltaa nyt sitä tietoa taisitä, mitä se vaan käytäntöön se selviytyy sit sillä. Miust ontärkeetä osaa soveltaa, et se ei ollu tämmöstä ulkoo pänttää-mistä. ...Miun mielest laadukkaan koulun oppilaat osaa myöskäyttäytyä hyvin elämässä, ett se ei oo pelkästään tietojen opet-tamista, vaan se on myös hyvien tapojen, joka tuntuu viimeaikoina, ett se on unohtunu. Niitä opetetaan ja niitä siirre-tään elämän tilanteeseen todellakin. (P7, lo, m)

200

Enemmistö opettajista tarkasteli koulun tehtävää lasten tiedollis-ten tavoitteiden saavuttamisen kautta. Hyvien käytöstapojen ja luon-tevan käytöksen oppiminen nähtiin osaksi koulussa annettavaa taito-jen opetusta. Tiedollisten ja taidollisten tavoitteiden rinnalla opettajatpohtivat lasten kasvatusta ja kasvua. Koulujen sivistystehtävää (vrt.Korkeakoski 2002, 226-227) korosti vain yksi luokanopettaja painot-taessaan avoimesti ihmiseksi kasvattamista tietojen opettamisen sijaan:

Miun mielestä tämmönen kasvattaminen ja ihmiseks kasvat-taminen ja kehittäminen, niin se olis se koulun ykköspäämääräja se ykköslaadun tae. Kaikki, mie en kyllä arvosta tätä tietoalähimainkaan niin korkeelle, että tietysti nää välineaineet sano-taan matematiikka, äidinkieli, jotka on sitt välineet kaikeenmuuhun tai moneen muuhun, niin on määrätyllä tavalla sitttärkeitä, ett ne pitäis yrittää hoitaa oikeen kunnolla. Mutt sano-taan sitt tämmöset historiat ja muut, jotka tiedot sitt pystyy, kunantaa oppilaille keinot käteen, niin hakemaan ne tiedot sittemuualtakii, kun siitä, että opettaja pänttää siellä päähän jatätä kautta. Ett mitä vanhemmaks mie oon tullu, niin sitä enem-män mie oon kallistunu tälle kannalle, että tällein sen koulut-yön pitäis painottuu. Mutt ehkä se on just tää koko yhteiskunta,joka on muuttunu sillä tavalla, ett se tavallaan näyttäs vaativantätä, ett kouluss ees pitäs jotakin ihmissuhdetta rakentaa, ku netuntuu oleva hujanhajan pienillä ihmisillä jo alusta pitäen, kutulevat kouluun. (P8, lo, n)

Koulun laadukkuuden määrittelyn yhteydessä korostettiin koulunkyky vasta oppilaiden yksilöllisiin tarpeisiin (vrt. 8.1.2). Näissä määri-telmissä painotettiin oppilaan kykyä oppia uusia asioita, ja laatua pa-rantavana tekijänä mainittiin mm. mahdollisuus tukiopetukseen. Josperusopetusta järjestettäisiin samoista lähtökohdista kuin asiakasläh-töisiä palveluorganisaatioita, oppilaat tulisi kohdata kokonaisvaltaises-ti ja kunkin yksilön opetus järjestää hänen edellytystensä vaatimallatavalla. Näin todetaan perusopetuksen järjestämisestä perusopetuslainkolmannessa pykälässä, mutta käytännössä tiedolliset ja taidolliset ta-voitteet menevät usein sosiaalisten taitojen opettamisen edelle. Nykyi-nen perusopetuslainsäädäntö (628/1998) mahdollistaa myös koulu-jen profiloitumisen kasvatuksellisiin kysymyksiin. Jos koulut profiloi-tuisivat tietotekniikan, liikunnan tai musiikin sijaan ihmisyyteen kas-vuun, muodostuisi myös näitä arvoja kunnioittaville oppilaille ja hei-

201

dän huoltajilleen todellisia valinnanmahdollisuuksia koulupaikkansasuhteen.

Pseudo-asiakkuus perusopetuspalvelujen hankinnassa

Pseudo-asiakkuudella tarkoitetaan yksilön mahdollisuuksia valitajokin tuote tai palvelu (Lillrank 1998a). Koulutusalalla yhteiskunta eiasiantuntijana enää rajoittaisi yksilön valintoja vaan vastuu koulupai-kan valinnasta olisi yksilöllä. Vain yksi luokanopettaja (P27) tarkastelioppilasta ja hänen huoltajaansa myönteisessä sävyssä valintoja tekevi-nä asiakkaina, jotka voivat vaihtaa koulun, jos sä haluut mennä semmo-seen, missä on tärkeempii asioita sulle. Niin kun valinnan vaihtoehto (P27,lo, n). Tämän opettajan mielestä koulujen ei tarvitse olla sisällöiltäänyhtenäisiä. Muut vastaajat näkivät koulujen välisen kilpailun vaaran-tavan oppilaiden ja koulujen tasavertaisuutta suhteessa yhteiskuntaaneivätkä näin ollen hyväksyneet koulutukseen pseudo-asiakkuuksienmuodostumista. Haastattelujen jälkeen voimaan tullut perusopetus-lainsäädäntö (Perusopetuslaki 628/1998) sen jossain määrin mahdol-listaa. Tosin viime aikoina Opetushallituksen selvityksissä on havaittu,että oppilaiden ja heidän huoltajiensa tekemät valinnat vaarantavatkoulutuksellista tasa-arvoa ja edistävät joidenkin väestöryhmien syr-jäytymisuhkaa (vrt. Kartovaara 2000, 37, 39; Jakku-Sihvonen 2002).

8.2.2 Asiakas-käsitteen soveltuminen perusopetuksenkouluihin

Stammisin (1996) mukaan asiakas on henkilö, joka hankkii tuot-teen tai palvelun. Samoin asiakkuus voi muodostua prosessiketjuissaedellisen ja seuraavan prosessinomistajan välille. Yleensä asiakas hank-kii tuotteen tai palvelun halujensa ja tarpeidensa perusteella ja maksaasiitä. Kun asiakkuus ymmärretään yksin maksavan asiakkaan näkökul-masta, peruskoulujen asiakkaan määrittely muodostuu hankalaksi.Perusopetuksen yhteydessä asiakkuutta tulee tarkastella suhteessa yh-teiskuntaan, jolloin asiakkuus muodostuu viranomaisten ja kansalais-ten välisistä toimeksiannoista. Koulutusalalla asiakkuus perustuu lap-sen ja nuoren oikeuteen saada opetuspalveluja yhteiskunnalta (Pardey1991; Wright 1997). Hautamäen (1995) mukaan kunnallinen palve-lutuotanto muodostuu politiikan, hallinnon ja palvelutuotannon kol-

202

������� �,����"� ��� ���&���#�#(�������� �� ���� ��#�� �%!��%�%"�#�#

���"������������ 2 A .*��E�0/+���"����!���*��E�0+ - -������� �����"������ - ; D�� �����*��E�--+

3 3 -D

mikannasta. Perusopetukseen sovellettuna Hautamäen määritelmä tar-koittaisi, että poliitikot määrittelisivät koulutuksen tavoitteet, hallintojärjestäisi koulutuksen ja itse palvelutuotannossa määriteltäisiin kou-lujen asiakkaiden tarpeet. Vastaavasti Junkkarin mukaan koulutuspal-velujen tuotannossa toimivat koulutuksen järjestäjät, koulutuksen ra-hoittajat ja koulutuspalvelun käyttäjät (Junkkari 2001). Myös Mor-gan ja Everett (1990) ovat jaotelleet koulutuspalveluprosessin osapuo-let neljään: käyttäjiin, toimeenpanijoihin, hallintoon ja päätöksente-kijöihin. Toisen päätutkimusongelmani näkökulmasta on tarpeen tar-kastella, miten päättäjät, viranomaiset ja luokanopettajat ymmärtävätperusopetuksen järjestämisessä asiakkuudella ja kenet he tunnistavatkoulujen asiakkaiksi.

Koska asiakas-käsite oli 1990-luvulla varsin ristiriitainen koulujenyhteydessä (vrt. Syrjäläinen 1997), lähestyin asiakkuuden määrittelynproblematiikkaa terminologian määrittelyn kautta. Selvitin aluksi koh-deryhmäni käsityksiä asiakas-käsitteen soveltumisesta kouluihin. Luo-kanopettajien suhtautuminen käsitteeseen oli pääsääntöisesti kielteis-tä (taulukko 11). Opettajat korostivat, että heidän suhteensa oppilai-siin on ihmissuhde, se työsuhde (P8, lo, n), jota ei voi siten nimittääasiakassuhteeksi.

TAULUKKO 11. Suhtautumien asiakas-käsitteeseen

Asiakkuus ymmärrettiin osaksi liike-elämän lainalaisuuksia, jotkaovat vieraita koulutusalalle. Perinteisessä liiketaloudellisessa merkityk-sessään asiakas on palvelun tai tuotteen hankkiva henkilö, joka ostaes-saan palvelun päättää, mitä haluaa (vrt. asiakas on aina oikeassa). Opet-tajat ymmärsivät asiakkuuden muodostuvan ostotilanteesta, jossa hen-kilö ostaa tuotteita tai palveluja rahaa vastaan. Tämä vääristi opettaji-en näkemyksiä siten, että opettajat antoivat koulujen asiakkaista esi-merkkejä, joiden mukaan oppilaat päättäisivät opetuspalveluista, vaikka

203

eivät hanki tai maksa sitä itse (vrt. maksaja päättää, ei myyjä). Mie enhaluais, ett se menee siihen, että ’hyvää päivää, saako tänään yhden tun-nin opetusta matematiikassa, kiitos!’ totesi pitkään luokanopettajanatyöskennellyt mies (P33). Luokanopettajien asiakas-käsitteen ymmär-tämisessä korostui palvelun käyttäjän päätösvalta palvelun hankinnas-ta. Opettajien kielteinen suhtautuminen viittaa myös siihen, että opet-tajat ovat taipuvaisia ylläpitämään yhteiskunnassa koulutuksen toimek-sisaajan roolia asiakaslähtöisyyden sijaan.

Toisesta näkökulmasta tarkasteltuna luokanopettajien voidaan kat-soa suhtautuvan erittäin kielteisesti koulutuksen kustannustehokkaa-seen järjestämiseen. Jälleen kerran palaan taloudellisten resurssien jakoulutuksen järjestämiseen liittyvään problematiikkaan. Miksi osanopettajista tuntuu olevan vaikea hyväksyä keskustelua koulutuksenkustannuksista? Heidän näkemyksensä mukaan taloustieteen teoriatja termit eivät kosketa heidän opetustyötänsä eikä koulutusalaa.

Ei! Miusta se on naurettavaa! Ne ei oo meille mitään asiakkai-ta, joita - siis siinä merkityksessä. Meillä yritetään nyt muuntaakieltä, sen semantiikka on eri ja siihen liittyy joku maksullinenpalvelu, miun mielestä aina. Ja miun mielestä se asiakas-sanaon jotenkin niin karskin kova. ...Kyll mä on tietenkin sitä miel-tä, ett palvellaanhan me ympäröivää yhteiskuntaa, että se ei suin-kaan sulje pois hyvää palvelua ja tasokkuutta ja laatua. Muttamiusta se tekee... miusta se on keski-ikästen talousmiesten keksi-mä termi, niiden joilla ei oo mitään muuta mielessä, ku se, ettäihmisen pitää olla joku taloudelle tuottava yksikkö ja muuten seon vaan joku kuluerä. (P5, lo, n)

Vastaavanlaiseen liike-elämän terminologian välttämiseen koulu-tuksen yhteydessä on päätynyt myös Syrjäläinen (1997) tutkimukses-saan laatuajattelun soveltumisesta kouluihin. Syrjäläisen mukaan laa-tujohtaminen koettiin uhkaavaksi, sillä sen pelättiin tuovan kouluihinmukanaan liike-elämän arvot, käsitteistön, koulujen välisen kilpailunja ulkopuolisen arvioinnin.

Aineistossani (n = 33) vain kolme opettajaa hyväksyi varauksetto-masti asiakas-käsitteen koulutukseen. Osa opettajista myönsi, että ter-mi on tullut viime vuosina myös kouluihin, mutta kyllähän se vähänainakin on semmonen vitsin aihe (P31, lo, m).

Se on semmonen termi, jota nyt käyttää psykologit ja tämmöset(naurahtaa). Asiakas? No, kyllähän se tavallaan on tietysti asi-

204

akas, siin ei tietysti oo yksittäiselle asiakkaalle hirveesti aikaa.Mutt ehkä erityiskoulussa oppilaat on enemmän asiakkaita,kun siellä tehään sitte henkilökohtasia opetussuunnitelmia, ettäkyllähän siitä, täällä ne asiakkaat kärsii silleen, ett ei aikariitä, jos on kolkyt oppilastakii luokassa. Mutta kyllä tietystopettaja yrittää siihen, että se näkis jokaisen omana persoona-na. Ett siinä mielessä asiakkaita. (P16, lo, m)

Asiakkuus liitettiin henkilökohtaiseen palveluun (vrt. Winch 1996).Edellä luokanopettaja katsoi, että erityisoppilaat saavat henkilökohtai-sempaa palvelua kuin yleisopetuksen oppilaat, sillä erityisopetuksessaoppilaalle laaditaan henkilökohtainen opetuksen järjestämistä koske-va suunnitelma. Perustuuko tämän kaltainen asiakkuuden aitouden”arvuuttelu” näkemykseen, jonka mukaan asiakkuuden laatu on suh-teessa käytettyyn aikaan, resursseihin tai oppilaan itseohjautuvuusky-kyyn? Joidenkin tutkimuksien (Weaver 1992; Davies & Ellison 1995)mukaan oppilaan asema koulussa on enemmän kuin mitä liike-elä-mässä asiakkaalla ymmärretään. Tällöinkään oppilaan asiakkuuden laatuei muodostu suhteessa käytettyyn aikaan tai resursseihin vaan asiak-kuuden rinnalla oppilaat ovat koulun työntekijöitä.

Poliittis-hallinnollisten toimijoiden näkemykset asiakas-käsitteestä

Virkamiesten näkemykset asiakas-käsitteen käyttämisestä jakaan-tuivat kahtia. Toisen viranhaltijan mukaan asiakas-termi on käyttökel-poinen myös koulujen yhteydessä ja toisen suhtautuminen oli kieltei-nen: ...aikonaan koulusta puhuttiin ja sitten tulosyksiköstä. Se on miustaihan höpö höpö. Koulu on koulu ja piste. (P21, vm, m.)

Koulutuslautakunnan jäsenet edustavat kuntaorganisaatiossa sel-keimmin koulutuspalveluiden hankkijoita (Morgan & Everett 1990).Luottamushenkilöt tekevät koulutuksen rahoitusta koskevat päätök-set ja asettavat toiminnalle tavoitteet (Junkkari 2001). Palveluidenhankkijoina heidän tulisi määritellä, minkälaista koulutuspalvelua hehaluavat järjestettävän oppivelvollisille lapsille, perusopetuksen ensisi-jaisille asiakkaille. Koulutuslautakunnan jäsenten näkemys asiakas-kä-sitteestä oli kielteinen. Jotkut lautakunnan jäsenet eivät ymmärtäneet,mitä asiakkaalla tarkoitettiin. Asiakkaista ei katsottu voitavan puhuavakavassa merkityksessä vaan lainausmerkeissä sillä yritysmaailmassa asi-akas on ns. aina oikeassa ja asiakkaan hyväks pyritään tekemään siinä

205

suhteessa, että asiakas voi määrätä (P3, ltk, n). Erään koulutuslauta-kunnan jäsenen mielestä voihan sitä kaikkii nimiä käyttää sillä miustase on ihan sama mikskä sitä kutsutaan, koska eihän sitä muuta sitä, mikäse on todellisuudess, kuitenkaan. (P28, ltk, n). Oppilas on edelleen op-pilas vaikka asiakkaaksi kutsuttaisiin.

Voin yhtyä edellä mainitun lautakunnan jäsenen näkemykseen, ettäasiakkuus on kiinni suhtautumisesta, ei nimikkeestä. Toisaalta omastakokemuksestani voin todeta, että tietyst se voi ehkä heijjastaa (P28, ltk,n), mitä käsitettä käyttää. Ajatellessani hallintovirkamiehenä oppilaitaja heidän huoltajiansa asiakkaina, suhtaudun päätöksenteossa heihintoisella tavalla kuin jos päätöksenteossa miellän itseni koulutuksen jär-jestämisen toimeksisaaneen organisaation edustajaksi. Tällöin tuleehelposti omaksuttua viranomaisen rooli: viranomainen tietää kunta-laisia paremmin, miten koulutus tulee järjestää ja mitä koulussa tuleeoppia. Asiakkuus tulisi koulujen yhteydessä ymmärtää teoreettisenayläkäsitteenä, joka pitää sisällään liike-elämän maksavia asiakkaitamuistuttavat asiakassuhteet, mutta myös hyvinvointipalvelujen ”ala-mais”-asiakkaat, toimeksiantajat ja valintoja suorittavat pseudoasiak-kaat (vrt. Lillrank 1998a). Näkisin, että asiakasta ja asiakkuutta tulisikoulutuksen yhteydessä tarkastella koulutuksen funktion ja lasten tu-levaisuuden tarpeiden näkökulmasta. Tällöin asiakkuus ei muodostuasiakaslähtöisyydestä (vrt. asiakas maksaa ja määrää, mitä haluaa) vaanasiakaskeskeisyydestä (vrt. minkälaista opetusta tämä lapsi tarvitsee,jotta hän selviytyy tulevaisuudessa?)

8.2.3 Perusopetuksen asiakkaiden määritteleminen

Aikaisimmissa tutkimuksissa koulutuksen asiakkaat on jaoteltu ensi-sijaisiin ja toissijaisiin sen mukaan, miten välittömästi asianomainenhyötyy saamastaan koulutuksesta (Pardey 1991). Yleisimmin koulujenasiakkaiksi ymmärretään ensisijaisesti oppilaat. Nuorimpien koululais-ten yhteydessä lasten huoltajat valintoja tekevinä aikuisina ovat myöskoulujen asiakkaita. Mitä pidemmälle koulutusjärjestelmässä edetään,sitä laajemmaksi muodostuu koulutuspalveluiden asiakaskunta. Perus-opetuksen toissijaisen asiakkuuden muodostavat oppilaan valitsemat jat-ko-opintojen oppilaitokset ja tulevaisuuden työnantajat. (Pardey 1991;Junkkari 2001.) Laajimmillaan koulutuksen asiakkuuden katsotaan ulot-tuvan palvelun hankkijoihin eli poliittisiin päätöksentekijöihin veron-

206

maksajien edustajina tai koko yhteiskuntaan (Wright 1997, Lillrank1998a). Yhteiskunta sijoitetaan määrittelijän maailmankatsomuksenmukaisesti joko ensisijaiseksi tai toissijaiseksi asiakkaaksi.

Aikaisemmissa tutkimuksissa muun muassa Davies ja Ellison (1995)ovat määritelleet asiakkuuksia koulujen ja yhteiskunnan muodostami-en verkostojen kautta. Hyödynsin Davisin ja Ellisonin verkostoajatte-lua selvittäessäni haastateltavieni näkemyksiä koulujen asiakkaista. Joshaastateltavani oli ilmaissut, että ei hyväksynyt asiakas-käsitettä perus-opetuksen yhteydessä, pyysin häntä nimeämään koulujen asiakkaidensijasta ne tahot, jotka kuuluvat koulun muodostamaan verkostoon.Asiakasajatteluun tai verkostoajatteluun perustuvissa vastauksissa ei ollutsanottavammin eroja. Ennemminkin näkisin asiakkuuden määritte-lyn laajuuden olleen yhteydessä haastateltavan yhteiskuntakäsitykseenja maailmankatsomukseen.

Luokanopettajien, koulutuslautakunnan jäsenten ja virkamiestenesittämissä koulujen asiakkaiden määrittelyissä ei ollut merkittäviä eroa-vuuksia. Vain muutamaa poikkeusta lukuunottamatta koulujen ensi-sijaisena asiakkaana nähtiin oppilas ja sitä selitettiin käyttäjän näkö-kulmalla. Tavallisimmin asiakkuuden pohdinta laajeni lapsen huolta-jiin, jotka nähtiin alaikäisten lasten puolesta oppiaine- tai kouluvalin-toja tekevinä aikuisina (vrt. Pardey 1991).

Koulun asiakkaat mie ainakin miellän nää kolmeen ryhmään.Nää oppilaathan on asiakkaita ja näitten oppilaitten huoltajaton yks kohderyhmä ja tietysti sitten yhteiskunnan muut täm-möset, jotka oottaa koululta palveluja, niin peruskoulun ala-asteen jälkeen tietysti joku asiakasryhmä on yläasteet ja nämäkeskiasteen koulut, muut, joihin me toimitetaan sitten nää omatasiakkaat jatkohoitoon. Että yhteiskunta kokonaisuudessaan, niinkai ne sitten aikuisenakin edellyttää, että jonkinlaisia tuloksia,jotain laatua täällä on sitten kehitetty. (P22, r, m)

Oppilas tietysti jos oikein pitkälle mennään, mutta kyllä myös-kin huoltaja. Sillä kahella tasolla nyt lähinnä, oppilas ja huol-taja. ... jos sitä lähetään miettimään, niin voihan sitä ajatella,ett periaatteessa kaikki kuntalaiset, veronmaksajat tai yhteis-kunta kokonaisuudessaankin, jos ajatellaan oikeen laajassamielessä.... jos tietysti puhutaan yksittäisestä koulusta, niin sil-lon tietysti se ehkä rajautuu näihin siinä lähiyhteisössä asu-viin. (P17, vm, n)

207

Selkeän poikkeuksen asiakkuuden määrittelyyn toivat luokanopet-tajat ja rehtori koulusta, jossa toimi joitain erikoistuneita luokkia.Ensisijaisten asiakkaiden lisäksi haastatteluissa nousi voimakkaasti kou-lun yhteistyötahojen merkitys koululle myös koulun asiakkaina.

RO: Eli yritykset asiakkaina?P32: Joo, yritykset ja yhteisöt. Kyll se koko tään yhteiskuntatäss on, ett siis meillä, jos aattelee tän koulun näit erikoisluok-kien kautta, niin onhan se meill on musiikkiluokilla on omatasiakkaansa. Ja siinä saa kai aika monenlaista... talouselä-män kanssa ollaan entistä enemmän tekemisissä. Se aika, jol-loin koulussa ei tämmösistä asioista voinu puhua, se on kylltänä päivänä ollutta ja mennyttä. (P32, r, m)

Esittämäni sitaatti kuvastaa, että Suomesta löytyy kouluja, joissakoulu toimiessaan yhteistyösuhteissa yrityksiin ja ympäröivään yhteis-kuntaan, ei ole vain saajana. Koulun henkilökunta arveli, että kouluvoi vastavuoroisesti antaa koulutyön ohessa hyvin paljon yhteistyöta-holle omasta osaamisestaan ja toiminnasta.

8.2.4 Yhteenveto koulujen asiakkuudesta

Laatuajattelussa keskeisellä sijalla on toiminnan kehittäminen asi-akkaan tarpeita vastaavaksi. Tuloksellinen toiminta edellyttää, että toi-mintojen kohteena olevat asiakkaat ja heidän tarpeensa tunnistetaan.(mm. Lecklin 1997). Koulutusalalla asiakas-käsitettä on vierastettu senliiketaloudellisen alkuperän takia (Syrjäläinen 1997). Myös tämän tut-kimuksen aineistossa suhtauduttiin pääsääntöisesti kielteisesti asiakas-käsitteen käyttöön perusopetuksen oppilaiden yhteydessä. Koulutuk-sen järjestämisen traditio perustuu viranomais-alamais-suhteeseen, jossayhteiskunta viranomaisineen on tiennyt kansalaisia paremmin, mitä,miksi ja miten kansalaisten tulisi oppia. Traditio on valitettavasti edel-leen voimissaan eikä edes kunnallisen itsehallinnon korostamisella olevoitu vaikuttaa siihen, että koulut pystyisivät nopeasti muuttumaanyksiköiksi, jotka onnistuisivat vastaamaan tulevaisuuden tai edes tä-män hetken tarpeisiin. Tuloksistani voi tulkita, että koulutuksessa ha-lutaan pitää kiinni aikaisemmasta ja ylläpitää koulujen järjestämisessäviranomais-alamais-asetelmaa.

Valtiovalta on säätänyt uusista opetuksen tavoitteista, arviointivel-

208

voitteesta ja asettanut tuloksellisuus- ja laatuvaateita koulutuksen jär-jestäjille. Toisaalta muutokselle ei ole luotu todellisia edellytyksiä. Onvaarana, että näin käy myös asiakaskeskeisyyden kanssa koulutuspal-veluissa. Ensisijaisena esteenä viranomais-alamais -suhteen muuttami-selle on riittämätön opettajien täydennyskoulutus. Käytännössä talou-dellisesti lähes mahdoton vaatimus edellyttäisi, että kaikki Suomenopettajat osallistuisivat koulujen kehittämistä ja asiakkuutta koskevaantäydennyskoulutukseen. Vasta sen jälkeen kouluja voitaisiin kehittääsiten, että ne pystyisivät vastaamaan yksilöiden tarpeisiin. (vrt. Luuk-kainen 2000.) Näkemykseni mukaan nykyinen koululaitos ei muo-dosta tältä osin toimivaa järjestelmää.

Koulutussektorin perinteiset rakenteet ylläpitävät rajoitettuja vuo-rovaikutustilanteita opettajien ja oppilaiden välillä. Opettajilla tulisiolla mahdollisuuksia aitoihin vuorovaikutustilainteisiin jokaisen op-pilaan kanssa, sillä opettajan ja oppilaiden välisen vuorovaikutuksenlisääntyminen korreloi koulujen tuloksellisuuden kanssa (Byrnes &Cornesky 1994). Oppilaan näkökulmasta massamuotoinen opetusvaihtuisi yksilöllisempään ja itsenäisempään työotteeseen. Lisäksi per-heiden ja koulun kasvatustyötä tukemaan tarvitaan perhetyöntekijöitäja koulukuraattoreita, jotta lapsen kokonaisvaltaisiin tarpeisiin voidaanvastata. Käytännössä yksittäisen opettajan työnkuvaa tulisi muuttaasiten, että yksinään työskentelyn sijaan käytettäisiin sosiaalisempia työ-muotoja, kuten pari- tai tiimityöskentelyä. Yhteistyön merkitys nousiesille aineistossani.

Asiakaskeskeisyyden esteeksi nähtiin suuret luokat, ääritapauksenavuoden 1997 aineistossa 37 oppilaan kuvataiteen ryhmä. Luokkako-kojen pieneneminen ja lisätilojen rakentaminen lisäisivät asiakaskes-keisyyttä, mutta samalla myös yhteiskunnan koulutusmenoja. Yhteis-kunnan arvomaailman säilyessä ennallaan koulutukseen ei ole ohjatturiittäviä resursseja tai annettu aitoja mahdollisuuksia siirtyä järjestä-mään koulutusta oppilaskeskeisesti.

Virkamiesjohdon näkemys koulutuspalvelujen kehittämisestä asi-akaskeskeisesti

Tutkimuksessani virkamiesjohtoa edustivat kohdekuntani koulu-toimenjohtaja, opetuspäällikkö ja koulujen rehtorit. Juutisen (1994)mukaan kunnallisen viranhaltijan asema kunnallisessa päätöksenteos-sa muodostuu päättäjän, työntekijän, hallintovirkailijan ja asiantunti-

209

jan rooleista. Heinonen (1999) on jakanut kunnallisen yksikön tuo-tantoprosessissa tuotannosta vastaavat viranhaltijat virkamiesjohtoonsekä virkamiehiin ja työntekijöihin. Tämän jaon mukaan virkamies-johdon tehtäviin kuuluu tuotteiden ja palveluiden kehittäminen.

Johtavat viranhaltijat ovat koulutuksen asiantuntijoita ja heidäntietonsa ja ymmärryksensä koulujen laadukkuudesta on keskeisessäasemassa päätettäessä kunnassa aloitettavista kehittämishankkeista.Perusopetuslain (1998) mukaan arvioinnin tulee toimia kehittämisenvälineenä, ja virkamiesjohdon kyky hyödyntää arvioinnin tuloksia onmerkittävää toimintojen muuttumiselle. Koulutuslautakunnan valmis-telijoina ja esittelijöinä heillä on valtaa säädellä koulutuksen päätök-senteon kohteita ja kulkua (vrt. Juutinen 1994). Siten käytännössäjohtavilla viranhaltijoilla on toimeenpanovalta ja -vastuu koulujen laa-dun kehittämisestä.

Postmodernissa yhteiskunnassa myös hyvinvointipalveluja odote-taan järjestettävän asiakaslähtöisesti (vrt. Hakamäki & Majoinen 1992;Hautamäki 1995; Junkkari 2001). Kuntien palvelujen uudelleenjär-jestelyistä on käyty keskustelua koko viime vuosikymmenen ajan jaesitetty muun muassa koulujen markkinoiden vapauttamista. Virka-miesjohdon toiminta sijoittuu asiakkaiden tarpeiden ja tuotannonmuodostamaan sektoriin. Koulutoimenjohtaja kertoi vuonna 1997,että kohdekuntani oli lähtenyt mukaan systemaattiseen laadunhallin-taan. Hän katsoi koulun sisäisen toiminnan kehittämisvastuun olevanopettajilla ja koulun rehtorilla. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna ontärkeää, että kaikki koulutuksen järjestämisen eri osapuolet jakavatyhteisen näkemyksen koulujen asiakkaista ja asiakkaiden tarpeista.Vuonna 2001 koulutoimenjohtaja tiivistetysti määritteli koulujen vas-tuun laadusta siten, että opettajien tehtävänä oli tukea lasten oppimis-ta ja rehtoreiden tehtävänä on tukea opettajia kasvatus- ja opetustehtä-vissään. Koulutuslautakunnan tehtäväksi koulutoimenjohtaja näki riit-tävien resurssien turvaamisen.

8.3 Koulujen laadun arvioinnin toteuttaminen

Arviointitiedosta on muodostumassa koulutuksessa keskeisin oh-jausmekanismi. Lander ja Ekholm (2000) esittävät, että Pohjoismaissaarviointikäytänteet ovat muodostuneet tyydyttämään enemmän päät-täjien kontrollin ja vaikuttamisen tarpeita kuin koulujen kehittämistä.

210

Arvioinnilla tarkoitetaan arvon ja ansion määrittelyä asialle, tuotteelleja palvelulle sekä ennalta asetettujen tavoitteiden saavuttamisen mit-taamista (Fink 1995; Stenval 1996; Sivistysvaliokunta 1998; Robson2001). Arviointi liittyy siten toiminnan tai palvelun menneisyydenarvottamiseen.

Perusopetuslain (628/1998) mukaan koulutuksen järjestäjän tuleesuorittaa arviointia järjestämästään koulutuksesta ja oppilaitoksen it-searviointia omasta toiminnastaan. Molempien arviointitapojen tuleetoimia kehittämisen välineenä. Myös kuntalaissa (365/1995) velvoite-taan kunnan tarkastuslautakunta arvioimaan kunnanvaltuuston aset-tamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumista. Tar-kastuslautakunnan suorittamalla arvioinnilla on kunnan toimintaaohjaava merkitys, ja arvioinnin vaikutusten tulisi näkyä kunnan ra-hanjaossa.

8.3.1 Arvioinnin ymmärtäminen ja tarkoitus perusope-tuksen yhteydessä

Suoritin tutkimukseni empiirisen pääosuuden ensimmäiset haastat-telut keväällä 1997, jolloin uusi kuntalaki oli ollut voimassa reilun vuo-den ja uutta koululainsäädäntöä valmisteltiin. Aineistoni perusteella voitodeta, että koulujen arviointitradition murroskohdassa virkamiehilläoli eniten tietoa arvioinnin eri funktioista koulutuksessa. Virkamiehetkatsoivat arvioinnin soveltuvan välineeksi työskentelyyn, kehittämiseen,opetuksen kehittämiseen, eteenpäin menoon (P17, vm, n) ja koulun kehit-tämiseen (vrt. Perusopetuslain 628/1998, viidennen luvun 21§): ei se ookyttäämistä, mutta oman työn auttamista (P21, vm, m). Sen sijaan virka-miehet eivät liittäneet arviointia kunnan strategiseen johtamiseen, ku-ten vuoden 1995 kuntalainsäädäntö olisi edellyttänyt.

Koulutuslautakunnan jäsenten näkemykset arvioinnin tarkoituk-sesta jakaantuivat useampaan näkökulmaan. Arviointi nähtiin kehit-tämisen välineenä, mutta myös keinona saada lautakuntaan tietoa kou-lujen toiminnasta (vrt. Lander & Ekholm 2000). Heinosen (1999)esittämässä kunnallisen tuotantoyksikön toimintamallissa juuri luot-tamushenkilöille on annettu tuotteiden ja palveluiden määrittelemis-tehtävä ja poliittiselle johdolle arviointitehtävä; toisin sanoen kunnanpoliittis-hallinnolliset toimielimet ja viranhaltijat vastaavat palvelutuo-tannon valvonnasta ja ohjauksesta (Hautamäki 1995; Heinonen 1999;

211

Majoinen 2001). Arviointi nähtiin koulujen laadun ja kehittymisenvälineeksi. Osa lautakunnan jäsenistä mielsi lapset ja heidän vanhem-pansa koulujen asiakkaiksi, joilla on oikeus saada tietoa koulun laa-dusta, et millä tavalla sitä koulua viedään eteenpäin, minkälaisia tulok-sia siellä saadaan (P4, ltk, m). Myös koulutuslautakunnan jäsentenodotettiin saavan arvioinnin avulla tietoa päätöksenteon tueksi.

Vaikka arviointi ensisijaisesti liitettiin hyvien oppimistulosten ar-viointiin, toivat koulutuslautakunnan jäsenet keskusteluun arvioinninyhteiskunnallisemman tarkoituksen. Arviointi nähtiin välineenä omankoulun, alueen tai paikkakunnan hyvinvoinnin kehittämiseksi. Arvi-oinnillahan on lakiin perustuva tehtävä tuottaa tietoa kansallista pää-töksentekoa varten (Perusopetuslaki 628/1998). Arvioinnin oletettiinvaikuttavan yhteiskuntaan siten, että sen avulla voidaan estää yhteis-kunnan tai sen yksittäisen toimintayksikön paikoilleen jämähtäminen(P12, lo, n).

Varmaan kaikkein suurin tekijä tänä päivänä on se, että meollaan niin nopeesti muuttuvassa maailmassa ja se ... voi ollamyös jonkinlainen uhkakuva koulutusjärjestelmälle... Kunpuhutaan kunnallisesta päätöksenteosta, niin se luottamustoi-minnan ja virkamiestoiminnan kiinteämpi verkosto pitää luoda... ja sitä kautta ennen kaikkea siihen arvostukseen, koska ih-misten arvostus koulutoimintaa kohtaa pitäs saada lisääntyyn.... Koska yhteiskunnan tilanne saattaa hypätä niin pienelläaikavälillä, meillä ei välttämättä koko kansa pysy mukana jajos sillon tällästä nopeeta arviointia voijjaan kehittää jo kou-lumaailman kautta. (P23, ltk, m)

Suonperän (1996) ja Helakorven (2001) mukaan arvioinnilla onkaksi keskeistä tehtävää: koulun sisäisen tiedon tuottaminen sen ke-hittämistä varten ja tiedon tuottaminen koulun ulkopuolelle sitä kos-kevaa päätöksentekoa ja resursointia varten. Samat tehtävät annettiinkoulutuksen järjestäjälle perusopetuslaissa (1998). Aineistoni perus-teella koulutuslautakunnan jäsenet tarkastelivat arviointia molemmis-ta näkökulmista. Luokanopettajat sen sijaan näkivät arvioinnin tar-koituksen muodostuvan lähes kokonaan sisäisen eli implisiittisen tie-don tuottamisesta (vrt. Kurkela & Tawaststjerna 1999). He katsoivattarvitsevansa tietoa, jotta erityisesti opettajat pystyis kehittämään ajanhengessä itteensä tai persoonaansa ja vaihtaan opetustyyliään, ettei sa-malla tavalla aina opettais (P12,lo, n). Muissakin yhteyksissä korostu-

212

nut opettajien individualismi tuli arvioinnin tarkoituksen yhteydessäesiin, sillä harvat opettajat tarkastelivat arviointia organisaation työvä-lineenä. Oman työn arvioinnin merkitys myönnettiin, mutta lieneekösyynä aiemmin todettu opettajan työn laaja-alaistuminen, sillä arvi-ointiin ei haluttu käyttää aikaa. Ilman arviointia ei tuu laatukaan. Neliittyy käsikädessä toisiinsa. Siit laadusta ei saa tulla kuitenkaan se elä-män tärkein asia (P7, lo, m). Voi olla, että arviointiin liittyi pelkoja,joita ei haluttu tunnustaa ja siksi arviointia vähäteltiin.

Koululaitoksella on pitkät perinteet kontrolloivan arvioinnin suo-rittamisesta. Arvioinnin kohteena ovat käytännössä olleet koulujenyksilöt sekä oppilaat ja opettajat. Arvioinnilla on mitattu yksilöidensuoriutumiskykyä (vrt. Heinonen 2001). Aineistossani arviointiin lii-tettiin edelleen kontrollointi, vaikka koulutarkastajajärjestelmä oli lak-kautettu haastatteluhetkeä useita vuosia aikaisemmin. Opettajat, joi-den vastauksista kuvastui heikko ammatillinen itsetunto, vierastivatulkoista arviointia muita enemmän. Ei tuntuisi kivalta, jos olisi ulko-puolinen tarkastaja (P6, lo, n).

Joidenkin opettajien käsitteistöön ei kuulunut sana arviointi, vaanse ymmärrettiin arvostelun synonyymina. Eräs naisluokanopettaja (P6)pohti, menivätkö tarkastajien laatimat raportit ja opettajien itsearvi-ointiraportit kouluvirastoon, jossa sitten valvottaisiin yksittäisen opet-tajan toimintaa. Landerin ja Ekholmin (2000) mukaan Skandinavias-sa arviointi kohdistuu opettajiin epäsuorasti koulujen kautta. Luo-kanopettajat kokivat oman opetustyönsä hyvin autonomisena, johonei kuulunut ulkopuolinen ohjaus tai työn laadukkuuden arviointi. Tämäon tyypillistä yksilöille asiantuntijaorganisaatioissa (Salo & Kuittinen1998). Ulkopuolista arviointia pidettiin jopa ammatillisesti loukkaa-vana. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna on ymmärrettävää, että opet-tajat pitivät työnsä ulkopuolista arviointia vastenmielisenä. Aikaisem-missa tutkimuksissa mm. Honkala (1997) sekä Salo ja Kuittinen (1998)ovat todenneet opettajan työn olevan hyvin itsenäistä. Honkalan mu-kaan opettajat kokevat olevansa vapaita taiteilijoita, joille opetustyömerkitsee itseilmaisullisten tarpeitten tyydyttämistä. Husu (2002) kiis-tää osan tästä itseilmaisun vapaudesta toteamalla, että argumentoin-nin tulee olla ammatillista, eikä henkilökohtaisiin mieltymyksiin jamielipiteisiin ole opettajan toiminnassa sijaa.

Husun (2002) mukaan koulujen toimintamallina on vahva opetta-jan autonomia, joka perustuu opettajan itsenäisen toiminnan kunni-oittamiseen. Lander ja Ekholm (2000) arvioivat, että opettajien auto-

213

nomista opetuksen asiantuntijan asemaa pyritään murtamaan arvioin-nin avulla. Huoltajille ja oppilaille suunnatut mielipidekyselyt lisäävätvanhempien vaikutusta päivittäiseen ”koulunpitoon”. Tarkastelen seu-raavassa alaluvussa koulujen arvioinnin toteuttamista. Aineistossaninousi yhdeksi keskeiseksi arviointitavan esimerkiksi koulujen suoritta-mat kyselyt huoltajille. Erona muihin Pohjoismaihin Suomessa kan-sallinen tai paikallinen kouluhallinto ei ole määrännyt kouluja kerää-mään tietoa huoltajilta vaan aloite on tullut opettajilta ja kouluiltaitseltään.

Opetushallitus (Korkeakoski, Hannén, Lamminranta, Niemi, Per-nu & Uurto 2001) on viime vuosina pyrkinyt selvittämään, mitenkoulujen laadukkuutta voidaan arvioida opetuksen ja oppimisen kautta.Koulujen laadukkuutta tarkastellaan myös tuloksellisuuden ominai-suuksien taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden näkökul-masta (Opetushallitus 1995). Kansallisessa koulutuspolitiikassa kou-lujen laadun arvioimista ei enää kyseenalaisteta; sen sijaan kiivaan kes-kustelun kohteena ovat nykyisin arvioinnin kohteet ja keinot. Nähtä-väksi myös jää, miten suomalaisten lasten hyvät tulokset Pisan osaa-mistutkimuksissa (Koulutuksen tutkimuslaitos & Opetushallitus 2001)tulevat vaikuttamaan arvioinnin suuntaamiseen.

8.3.2 Koulujen arvioinnin toteuttaminen

Selvitin koulujen laadun arvioinnin toteuttamista kysymällä, voikokoulujen laatua arvioida ja pyytämällä haastateltaviani selostamaan,miten arviointi tapahtuu. Aineistonkeruuni ajoittuivat ajankohtaan,jolloin suurin osa opetushenkilöstöstä oli ollut töissä jo koulutarkasta-jajärjestelmän aikana, mutta koulujen itsearviointikäytännöt eivät ol-leet vakiintuneet. Vastaukset vaihtelivat valtakunnallisten kokeidenmerkityksen korostamisesta opettajien tulospalkkaukseen. Mitään yh-tenäistä vakiintunutta linjausta koulujen itsearvioinnin kohteista taitoteuttamistavoista ei löytynyt.

Opettajien epävarmat vastaukset arvioinnin toteuttamisesta kuvas-tivat ennen kaikkea arviointia koskevan selkeän kansallisen ohjeistuk-sen puuttumista. Näkemykseni mukaan opettajat olivat vailla tarvitse-maansa teoreettista tietoa arvioinnista, jotta he olisivat voineet sovel-taa sitä omaan työhönsä ja työyhteisönsä toimintaan. Useiden opetta-jien vastauksissa laadun arvioinnin toteuttaminen käytännössä sekä

214

kiellettiin että myönnettiin samassa vastauksessa. Epävarmuus ja tietä-mättömyys olivat luokanopettajien haastatteluissa voimakkaasti esillä,kuten seuraavassa sitaatissa: Miten laitat mittaria sitten... No, periaat-teessa ei voi, jos ihan tarkkoja o. Siis aatellaan, että, millä laadulla opetat,ett tota. Se on aika vaikeesti mitattavissa. Pitäs keksii, joku eksakti kohta,mikä... Ett se on aika laaja käsite. (P10, lo, n). Vaikutti siltä, että arvi-oinnin kehittämisen vaarana olivat samat markkinoiden vääristymät,tuen puuttuminen, infrastruktuurin ja voimavarojen valjastamattomuuskuin opetussuunnitelmauudistuksen takkuamisessa 1990-luvulla (vrt.Norris ym. 1996).

Oppilaiden oppimisen arvioiminen

Luokanopettajista (n = 20) lähes kaikki (16) katsoivat, että koulu-jen laatua voidaan arviointia. Kahden opettajan kanta koulujen arvi-ointiin jäi epäselväksi ja kaksi opettajaa otti kielteisen kannan arvioi-miseen. Kaikki opettajat näkivät laadun arvioinnin olevan käytännös-sä hankalaa pääsääntöisesti kolmesta syystä, epäselvyydestä mitä, milläkriteereillä ja minkälaisilla mittareilla arvioidaan. Koulun laadun arvi-ointia tarkasteltiin yleisesti oppilaiden oppimistulosten ja elämässämenestymisen kautta, mihin liitettiin oppilaiden henkisen kehittymi-sen mittaamiseen vaikeus. Aikaisempienkaan tutkimusten mukaan(mm. Uusitalo 1994) koulun laadulle ei voida antaa vain koulusaavu-tuksiin liittyviä ominaisuuksia, vaan sen kokeminen vaihtelee oppi-laittain. Yhdelle oppilaalle koulun laadukkuus voi muodostua oppi-mistuloksista, toiselle opettajan läheisyydestä tai koulun ilmapiiristä.

Luokanopettajien mukaan koulussa saavutettujen henkisten omi-naisuuksien arvioiminen on käytännössä mahdotonta, koska vaikutta-vuuden arviointiin ei ole olemassa sopivia mittareita eikä elämässämenestymistä voida määritellä yksiselitteisesti. Koulujen tuotteet poik-keavat yritysten tuotteista inhimillisyytensä kautta. Kun elämän henki-siä arvoja on vaikee mitata mun mielestä käytännössä, että mun mielestäse näkyy sitten käytännössä. Oikeestaan sen jälkeen, kun ne on lähtenytäält ulos täältä talosta. Se on mun mielestä, se on vaikee asia, miten niitämittaat. (P 7, lo, m). Useimmat opettajat totesivat myös, että koulunvaikutukset näkyivät oppilaassa ja hänen elämässään vasta vuosien ku-luttua, jolloin koulun vaikutusta olisi mahdotonta erotella muista te-kijöistä ja siten arvioida koulun laadukkuutta. Ongelma on havaittuaikaisemmissa koulutuksen vaikuttavuus-tutkimuksissa (esim. Harvey

215

& Green 1993; Opetushallitus 1995). Käytännössä vaikuttavuudenpitkittäistutkimukset ovat hankalia ja kalliita toteuttaa. Koulutuksenvaikuttavuus-tutkimukset ovat lähellä elinkaaritutkimuksia, jollaisia onsuoritettu esimerkiksi Jyväskylän yliopistossa.

Opettajilla näytti olevan käsitys, että jos jotakin suoritusta ei voidaarvioida numeroin tai rahassa, niin silloin sitä ei voida arvioida objek-tiivisesti ollenkaan. Esimerkiksi eräs opettaja totesi, että ei ole mitäänsemmosta mittaria jossakin eksaktissa tutkimuksessa, ett voitas ihan nu-merollisesti esimerkiks osottaa, että tää on kaheksikon koulu (P9, lo, n).Useiden opettajien puheenvuoroissa korostettiin, että juuri kouluissaon paljon ominaisuuksia, joille ei voida antaa kuin aineetonta arvoa jajoita ei siten voida mitata. Opettajat katsoivat koulujen olevan yhteis-kunnan erityistapauksia, joita tulisi kohdella eri tavoin kuin kunnanmuita palveluyksikköjä.

Kun se mittaaminen on niin äärettömän hankalaa täll koulu-puolella. Ainakin markoissa mitattuna. Että ainoa, mitä voi-daan mitata, niin voidaan arvostella oppilaita ja tutkii, mitäne on oppinu. Ett siihen kai se loppujen lopuksi jää sitten.Mutta kun se kaikki ei oo sitä numerolla mitattavaa. Ett kyllävoidaan ainakin yrittää. Ja kyllähän monet arvostelee ja arvi-oi koulua, että muullakin tavalla. (P22, r, m)

Erityisen kielteisesti suhtauduttiin koulutuksen arvon muuttami-seen rahaksi. Joillekin opettajille tuntui riittävän, että koulusta suori-tetaan subjektiivista arvostelua (P22) ilman pyrkimystä objektiivisuu-teen. On ristiriitaista, että koulutuksen hankkijat ja veronmaksajathaluavat tietoa, onko koulutukseen sijoitetuille rahoille saatu vastinet-ta (vrt. Raivola 2000), mutta koulutuspalvelujen työntekijät eivät näi-tä saavutuksia halua mitattavaksi. Tässä suhteessa koulut poikkeavatyrityksistä. Liike-elämän puolella laatu nähdään yhtenä tärkeimpänäkilpailukyvyn ominaisuutena (vrt. Silén 1997) ja yritykselle on eduksipystyä esittämään, että kaikki sen yksiköt ovat tuloksellisia (Lumijärvi1990). Hyvinvointipalvelujen järjestäminen perustuu toisenlaisiin in-himillisiin lähtökohtiin ja julkiset palvelut lähes aina järjestetään ”tap-piollisina”. Toistaiseksi Suomessa ei tehottomia, heikkolaatuisia tai tu-loksettomia hyvinvointipalveluja ole lopetettu kannattamattomina.

Useat opettajat tarkastelivat koulun laadukkuuden arviointia yksi-lösuoritusten, oppilaiden oppimistulosten näkökulmasta, kuten seu-raavasta esimerkistä ilmenee. Kysyessäni ”Missä määrin koulun laatua

216

on mahdollista mitata eli arvioida?” haastateltava rehtori tarkensi ky-symystäni: Siis koulun laatua, ei oppilaiden oppimista? (P 22, r, m).Erityisen ongelmalliseksi arveltiin koulun marginaalitehtävien laadunarvioiminen. Marginaalitehtävillä tarkoitan kasvatuksellisia tavoittei-ta, joiden saavuttamiseksi tehdään poikkihallinnollista yhteistyötä esi-merkiksi kunnan sosiaali- ja terveystoimen ja muiden vastaavanlaistentahojen kanssa, jolloin koulun osuutta kokonaisprosessista on hankalaerottaa.

...joskus tehään valtavasti työtä yhen ihmisen eteen, jotta saa-tas sen elämä tavallaan reilaan tai sen ympäristö semmoseks -lähinnä se useimmiten muista, kun niistä lapsista kiinni. Voi-han sitä muista asioista, ett saatas ne semmoseks menemään,ett niil ois mahollisuus johonkin. Mutta tuota miten näitäsitten mittaat? Niit ei voi millään rasvamittarilla tökkii niinkun juustoo, koputtelee ja kääntelee. Jos se oisikin niin help-poo, ett lapset ois, sit pyörähtäs, mitattas, punnittas, vähänkoputeltas ja katottas, ett mihin on menny. Mutt kun koulu eikoskaan - kun ne on tietyn määrän täällä eikä me olla ainuitavaikuttajii. Miust se ongelma tulee siinä, että miten sittenmitataan se. (P30, r, m.)

Kokemukseni mukaan vuoden 1997 jälkeen on kouluihin perus-tettu aiempaa enemmän opettajan työtä tukevia koulun, terveyden-huollon ja mahdollisten muiden tahojen yhteistyöelimiä. Näissä oppi-lashuoltoryhmissä käsitellään oppilaan psyykkiseen, fyysiseen ja sosi-aaliseen kasvuun liittyviä ongelmia (vrt. Tikkanen 2002.) Siten nykyi-sin edellä mainittujen marginaalisten kysymysten arvioimisen tulisi ollakoulussa vuoden 1997 tilannetta helpompaa.

Osa opettajista nimesi keskeiseksi laadun mittariksi sen, miten op-pilaat ovat menestyneet yläasteella. Onko se saanut semmoset perusval-miudet ja selviytymismallin? (P9, lo, n) jo ala-asteella, että menestymi-nen 7. - 9. luokilla oli mahdollista? Koulujen toissijaiset asiakkuudet(Junkkari 2001) tulivat näin haastatteluissa kiertoilmaisun kautta esiin.Ala-asteen tehtävänä nähtiin luoda jokaiselle oppilaalle perusedelly-tykset selviytyä elämässään ja yläaste nähtiin seuraavana portaana koh-ti aikuisuutta. Miten sitä voi mitata? Jollain mittarilla, en tiedä. Ootas..se on varmaan mittarina on ne oppilaat, jotka täältä lähtee, että mitäniille on jääny täältä käteen. (P2, lo, n.) Kohdekuntani ala- ja yläastei-den välille ei ollut kehitetty mitään systemaattista asiakaspalautejärjes-

217

telmää vuonna 1997 eikä vastaavanlaista järjestelmää myöskään mai-nittu vuoden 2001 haastatteluissa.

Asiakaspalautteen kerääminen

Liike-elämässä laadunhallinnassa keskeisellä sijalla on palvelun jär-jestäminen asiakaslähtöisesti (vrt. Martin 1993; Lau & Anderson).Tuotteen tai palveluprosessin ulkoinen laatu muodostuu tällöin asiak-kaan tarpeiden tai toiveiden mukaiseksi ja sisäinen laadukkuus sen oi-keellisuudesta (Tuominen ym. 2000). Jotta yritys menestyisi, se tarvit-see tietoa asiakkaan tarpeista ja kokemuksista esimerkiksi asiakaspa-lautteen kautta. Saatua palautetta hyödynnetään yrityksen kehittämi-sessä. (Järvelin ym. 1992.)

Koulutus on perinteisesti järjestetty viranomais-alamais-asetelmas-ta. Asiakkailta kerätty palaute ei ole ollut tarpeen, koska yhteiskunnas-sa koulutuksen järjestämisestä vastanneet tahot ovat ”tienneet oppilai-ta paremmin, mitä tulee opiskella ja miten” (Lillrank 1998a; Mäenpää2002). Tulokseni osoittavat, että kouluissa ollaan vähitellen siirtymäs-sä kohti asiakastietoisempaa aikakautta. Esimerkiksi muutama luokan-opettaja kertoi koulussaan kerättävän palautetta oppilailta tai vanhem-milta laadun arvioimiseksi. Nämä opettajat (esim. P8 ja P12, eri kou-luista) viittasivat puheissaan itsearviointiin, oman työn arvioimiseenja oppilaiden vanhemmille suunnattuihin kyselyihin: lähetettiin kaa-vakkeen, missä sitten oli määrätyt asiat esille koulun laatuun liittyen juu-ri tai tähän, miten lapsi kokee koulunkäynnin, ja vanhempi kokee koulunkäynnin. Ja saatiin siitä sitte vastaukset ja saatiin palaute. Ett tällä taval-lahan sitä sitt kyllä voi koulun sisällä ainakin mitata, ett saa vähän vink-kiä, ett mitä mieltä ne vanhemmat on. (P8, lo, n). Luokanopettajat ei-vät haastatteluissaan selostaneet, oliko arvioinnin tuloksia hyödynnet-ty koulun kehittämisessä. Kyselyt ovat ominaista pohjoismaiselle arvi-ointikulttuurille (Lander & Ekholm 2000).

Vaikka useissa kouluissa kerättiin palautetta koulun toiminnasta,luokanopettajien suhtautuminen sen keräämiseen oli kaksijakoista.Toisaalta palautetta kaivattiin, jotta tiedettäisiin, miten on omassa työssäonnistuttu. Toisaalta siihen suhtauduttiin edelleen kielteisesti. Vuo-den 2001 aineisto poikkesi tässä suhteessa vuoden 1997 aineistosta.Ehkäpä useamman vuoden kokemukset palautteen keräämisestä oli-vat muuttaneet opettajien käsityksiä kielteisemmiksi.

Nyt on menny koulu semmoseks, että vanhemmat sieltä mel-

218

kein sanelee ja opettajan pitäs sitten hypätä kuin hiiri tyhjässätynnyrissä jokasen puhelun jälkee, että miten. Ett vanhemmaton ottanut aktiivisesti kyllä myöskin osaa, mutt sitt toisaaltatulee just se hankaluus, että kun ne ottaa sen aina sen omanlapsensa kannalta vaan. (P8, lo, n, 2001)

Vuoden 2001 haastatteluissa eräs luokanopettajista kertoi opetuk-sen järjestämisen muodostuneen aikaisempaa huomattavasti hanka-lammaksi sen jälkeen, kun kodin ja koulun yhteistyö ja asiakaspalaut-teen kerääminen lisääntyivät. Vanhemmat olivat alkaneet kokea, ettähe voivat ”määrätä” koulun toiminnasta ja opetuksellisista tavoitteista(vrt. Lander & Ekholm 2000). Tämä vanhempien näkemys on ristirii-tainen koulutuksen yhteiskunnallisen funktion kanssa, sillä koulutus-palvelujen perustana on massamuotoisten hyvinvointipalvelujen jär-jestäminen (Vuorinen 2000), ja yhden yksilön tarpeisiin vastaamisellaon rajat.

Koulujen arvioinnin hankaluus

Toinen virkamiehistä totesi laadun arvioinnin toteuttamisesta, ettävaikeeta se on, jos se ois helppoo, niin se ois tehty jo aikasemmin. (P17,vm, n). Virkamiesten mukaan arviointia toteutettiin esimerkiksi ker-ran vuodessa käydyissä tuloskeskusteluissa (P21, vm, m) ja vertailu-kuntien välillä tapahtuvana vertaisarviointina (benchmarking vertai-lu). Jälkimmäisen avulla pyritiin löytämään laadukkaita ratkaisuja,parantamaan laatua ja kustannustehokkuutta (P17, vm, n). Arviointiasuoritettiin myös esikuvavertailuna.

Luokanopettajat tarkastelivat koulun laadun arviointia pääsääntöi-sesti oppimistulosten seurannan kautta. Opettajat eivät hyväksyneetkoulujen keskinäistä vertailua oppimistulosten tai toiminnan arvioin-nin perusteella. Toisaalta samanaikaisesti juuri Opetushallitus selvittääkoulujen välisiä eroja tarkastelemalla tasa-arvon toteutumisen nimissämuun muassa oppimistulosten yhteyksiä demografisiin tekijöihin (Kuu-sela 2002). Perusopetuslain (Sivistysvaliokunta 1998) perusteissa tode-taan, että arviointia suoritetaan koulun tai kunnan koulutuksen kehittä-mistä varten eikä eri arviointikohteita tulisi sijoittaa ns. ranking-listoi-hin. Opettajat katsoivat koulutuslautakunnan vaikuttavan päätöksilläänyksittäisten koulujen toimintaan siinä määrin, että koulujen objektiivi-nen arviointi ei enää kunnassa ole mahdollista. Esimerkiksi yksi rehtori

219

(P33) kritisoi koulujen vertaisarviointia kieliohjelmien perusteella – oh-jelmien, joiden toteuttamiskoulut oli aikaisemmin päätetty koulutus-lautakunnassa. Koulujen vertailevaa arviointia ei nähty mielekkääksi, silläosan koulujen ominaisuuksista ei katsottu johtuvan koulun sisäisistätoiminnoista vaan olevan seurausta kunnallisesta päätöksenteosta taimuista ulkoisista tekijöistä. Arvioinnin suorittaminen tällaisissa tilan-teissa nähtiin turhauttavana ja epäoikeudenmukaisena.

... en mä kyllä semmosta mittaria oo nähny... Enkä, eikä mul-la oo mielessä, miten sitä vois jotenkin vuodesta toiseen jonkuntarkan mittarin avulla arvioida. ...Joku ulkopuolinen tietystivarmaan vois nähdä asioita eri tavalla, joka olis täällä havan-noimassa. (P26, lo, m)

Vaikka koulujen vertailusta ei pidetty, nousi joidenkin opettajiennäkemyksissä esille, että joku ulkopuolinen pystyisi suorittamaan ob-jektiivista arviointia kouluista tai koko kunnan koululaitoksesta. Kun-nan sisäisessä arvioinnissa, objektiivisuuden pelättiin katoavan ja vai-kuttavan arviointituloksiin. Vuoden 2001 aineistossa koulutoimenjoh-taja palasi ulkopuolisen suorittamaan arviointiin todeten sen vaativantyöyhteisöltä itsetunnon korkeutta, mutta ajan olevan jo kypsä (P21,vm, m, 2001).

Ja jos mie opetan kolmeekytkahta oppilasta, niin voiko se laatuolla sama, kun sillä opettajalla, joka sitt taas vastaavasti opet-taa sitä kahtakymment oppilasta? Ja toisaalta oppilaat on eri-laisia, meille on testattu oppilaita eli noin yleisesti ottaen mu-siikkiluokilla, niin on tämä yleislahjakkuus taso, hiukan var-maan sitä rinnakkaisluokkaa korkeampi, mutt toisaalta mu-siikkiluokalla on aina myöskin heikkoja oppilaita. ...Ett mi-ten tää nyt sitten arvioidaan se laatu esimerkiks täss kahdessatapauksessa? (P8, lo, n)

Arvioinnin hankaluus muodostui jokaisen luokan ja koulun eri-tyispiirteistä sekä lopputulokseen vaikuttavista muuttujista. Sen takiakoulujen paremmuusjärjestykseen asettamiseen ja tuloksen sekä rahoi-tuksen yhdistämiseen suhtauduttiin erittäin kielteisesti. Oppimistu-losten arviointi nähtiin opettajien ja opetushallituksen kansallistenkokeiden yksinoikeudeksi ja useat opettajat esittivät koulun laadunarviointivälineeksi kansalliset kokeet. Miten muuten arviointia kou-luissa voidaan suorittaa ja millaisia keinoja kohdekunnassani oli käy-

220

tetty vuosina 1997 ja 2001? Tarkastelen seuraavassa alaluvussa arvi-ointitapoja ja –tekniikoita.

8.3.3 Koulujen arvioinnin menetelmät

Opetushallitus, Kuntaliitto ja lukuisat yksityiset yritykset ovat vuo-den 1997 jälkeen tuottaneet materiaalia koulujen itsearvioinnin jakoulutuksen järjestäjän arvioinnin tueksi. Myös Internetistä voi nyky-ään imuroida valmiita arviointisuunnitelmia ja -kyselyjä. Vuonna 1997ei tilanne ollut näin hyvä ja systemaattinen arviointi olisi edellyttänytkuntaa ja kouluja laatimaan omat arviointisuunnitelmansa ja -mene-telmänsä. Perusopetuslaki, jossa säädettiin arvioinnin suorittamisesta,tuli voimaan 1998, ja paria vuotta myöhemmin Rajasen (2000) tutki-muksen mukaan vain kolmanneksella kunnista oli arviointijärjestel-mä. Kohdekuntani ei kuulunut tähän kolmannekseen, sillä vuoden2001 aineistossa ei kunnallinen arviointijärjestelmä noussut esille mis-sään haastattelussa. Edelleen vuonna 2001 koulutoimenjohtaja totesiarviointiin liittyen, että [arviointi]kulttuuri on edelleen arka (P21, vm,m, 2001). Kohdekuntaani ei ollut laadittu kuntakohtaista arviointi-suunnitelmaa edelleenkään vuoteen 2001 mennessä. Sen sijaan Ope-tushallitus oli suorittanut auditointia muistuttavan ulkoisen arvioin-nin kyseiseen koulutoimeen ja laatinut vierailustaan raportin vuonna1997.

Koulujen arvioinnin kirjavuus

Tutkimukseeni osallistuneilla kouluilla ei ollut vuonna 1997 va-kiintuneita arviointitapoja, mutta vuonna 2001 kahteen kolmesta kou-lusta keräsi vanhemmilta säännöllisesti palautetta. Arviointia suoritet-tiin jonkin verran, mutta käytännöt vaihtelivat kouluittain, eikä täälmitään sellasta yhtenäistä tapaa ei oo, miun mielestä (P3, ltk, n). Myösse, mikä miellettiin arvioinniksi, vaihteli vastaajan mukaan.

Pelkästään se kysymys oppilaille joskus, että mitä mieltä sie olitesimerkiks tästä työskentelykeinosta, ei tartte kysyy sitä, ettäolinks miä siun mielestä hyvä vai huono opettaja, vaan se, ettäottaa oppilailta myös palautetta vastaan vaikka myös kirjalli-sesti. Kyllähän sitä saa joka päivä ja huomaa, jos ne on tylsisty-neen näkösiä, niin ei oo varmaan menny ihan perille nyt tää

221

keino, mutta että tietyllä tapaa myös konkreettisesti myös oppi-lailta saada sitä tietoo ja sitte tietenki koulu, henkilökunnantäytys keskenään antaa. (P3, ltk, n)

Joillekin vastaajille arviointia olivat vain koulun ulkopuolelta toi-mitetut lomakkeet tai ulkopuoliset tarkastajat, toisille vastaajille arvi-oinnista kävivät oppilaiden vanhempien kanssa käydyt viralliset taiepäviralliset keskustelut. Implisiittisellä itsearvioinnilla tarkoitetaanopetuksessa tapahtuvaa itsereflektiota (Kurkela & Tawastjerna 1999),jolloin opettaja arvioi tietojaan ja työtään tavoitteenaan ammatillinenkasvu. Arvioinnin menetelmät vaihtelevat arvioinnin tarkoituksenmukaan. Taulukkoon 12 olen kerännyt haastatteluissa esille tulleetkeskeisimmät arviointimenetelmät. Vain osa haastatteluissa esille tul-leista menetelmistä on todellisuudessa koulujen tai kouluviraston käy-tössä. Suurin osa laadun arviointiin soveltuvista menetelmistä esitet-tiin vastaajan visiointina siitä, millä menetelmillä arviointia voitaisiinsuorittaa.

TAULUKKO 12. Koonta luokanopettajien, koulutuslautakun-nan jäsenten ja virkamiesten näkemyksistä laadun arviointiin so-veltuvista menetelmistä

���(�"��!��

�G���������"�������H��%�� 7!���"��)G�"$ ��$����"�G������������� �������G���������������������� %���������G�� �"������������G��� ����������G����� "� "� �����G����"�%���������""������ �������

��%&%�%�&�%�� (%##�# ����#��

G��� �����������*��������&���������+

G���������*����������&����%!�������&����!�����$!%�� �$" ����+

G������� ����������������%"� "� ������"$ ��$�'���� ���

G���"������ ������"���" ��G�"������"������������G���"������ ���������� ���G������ !������" ������������

G������"�� ��������"�$��#G��$#�����$ !��������$#%$!��� #���"���" ��

G�!��"��#"�!�������"����"��

G������������G���)������������ ��"��%���� �����"�������$#%$!��� #�������������

G���� �"������" ���*���%����0//-������ �� �+

�%�(�#�,�������

G����������"�"��" ��G�"����""���G����������"� "� �����

222

Vastauksissa oli jälleen kerran havaittavissa arvioinnin selkeän oh-jeistuksen puuttuminen. Esitetyistä menetelmistä osa on arvioinninkohteita (esim. jatko-opintopaikkojen seuranta, työyhteisön arvioimi-nen) ja osa funktioltaan muuta kuin laadun arviointia (oppilasarvioin-ti, koulun kummitoiminta). Samoin vastauksissa olivat ”iloisesti se-kaisin” niin kansalliset, kunnalliset, koulujen, konsulttien, opettajien,opettajayhteisöjen ja muiden tahojen arvioinnit, tilastoinnit, seuran-nat, kyselyt, vertailut ja tutkimukset. Syrjäläisen (2002) tutkimukses-sa arviointiuudistuksesta todetaankin, että sen ohjeistus oli sekavaa jaheikkoa, asioita työstettiin takaperoisesti ja lisäksi paljon tuli tehtyäturhaa ja turhauttavaa työtä.

Perusopetuslaki (1998) velvoittaa kouluja suorittamaan itsearviointiaoppimisen edistämiseksi ja koulun kehittämiseksi. Koulujen itsearvi-ointimenetelmät vaihtelivat kouluittain ja aineistoni perusteella näyt-ti, että arviointikäytännöt saman kunnan eri kouluilla vaihtelivat suu-resti. Useimmille kouluille oli muodostumassa omia arviointitapoja.Yksi suosituimmista koulun itsearviointitavoista oli kerätä palautettaoppilaiden huoltajilta ja linkittää arviointi oppilasarviointiin, kutenseuraavasta sitaatista ilmenee:

Meillä on ollu välillä silleen, että ennen sitä joulutodistuksenantamista, niin myö ollaan laitettu, meill on erillainen kaa-vake yks-kakkosille ja toinen sitte kolme-kuutosille, miss kou-lun työtä, oppilas ensin arvioi omaansa ja sitt meill oli esim.pienillä niin, että jos se hirveesti heitti siitä, mitä opettaja oliajatellu, niin opettaja laitto siihen jonkun merkinnän ja sitt sekäytettiin kotona. Koti arvioi. Ja sitt vasta tuli todistukset. ...Ett se arviointihan tietysti, sillähän saa tietoo oman työnsätuloksista ja näkee onks se ollu tavallaan laadukasta elikkäonks se oppi menny perille. Ja sittenhän sillä voijjaan arvioidamuitakin kun sitä opittua asiaa, sitä lapsen käytöstä ja näitä-kin muita asioita, sosiaalisia ja kaikkia. (P10, lo, n)

Aineistossani esille tulleita itsearviointimenetelmiä ei voi kuiten-kaan luokitella eksplisiittisiin itsearviointimenetelmiin, jotka muodos-tuvat asiantuntijaorganisaation oman toiminnan kriittisestä tarkaste-lusta (Kurkela & Tawastsjerna 1999). Perustelen väitteeni sillä, ettäkohdekouluni eivät reflektoineet omaa toimintaansa organisaationa,vaan arviointia suoritettiin lähinnä koulutoimiston määräyksestä. Myöskäytetyt arviointimenetelmät olivat enemminkin mielipidekyselyjä

223

(vanhemmille, vanhempainyhdistyksille jne) kuin eksplisiittiselle arvi-oinnille ominaisia, kehittämistarpeiden tunnistamiseen kohdennettu-ja empiirisiä tutkimuksia. Jälleen kerran päädyn pohtimaan, miksiopettajat eivät halua arvioida omaa työtänsä ja pohtia kriittisesti omanorganisaation toimintaa.

Kouluvirastossa arviointiin suhtauduttiin käytännönläheisesti. Kou-lujen arviointia pyrittiin ohjaamaan osaksi vuosittaista työsuunnitte-lua siten, että kouluja pyydettiin määrittelemään tavoitteet työsuunni-telmissa lukuvuodeksi kerrallaan. Kouluja pyydettiin toimittamaankoulutoimistoon palautetta/koulun omaa näkemystä siitä, miten ovattavotteissaan onnistuneet (P17, vm, n). Kuten aikaisemmin jo totesin,virkamiehet eivät yhdistäneet koulujen arviointia kunnan strategiatyö-hön, kuten Kuntalaki (1995) edellyttäisi.

Opettajan oman työn arviointi

Luokanopettajat ymmärsivät itsearvioinnin lähinnä opettajakun-nan suorittamana arviointina itselleen asettamiensa tavoitteiden to-teutumisesta. Yleisin näkemys oli, että opettajat suorittavat itsearvi-ointia koko ajan osana opetustaan. Arviointi ei ole systemaattista eikäsen tuloksia dokumentoida (vrt. Kurkela & Tawastsjerna 1999). Jokai-nenhan arvioi omaa työtänsä periaatteessa, tuota siellä luokassa (P10, lo,n). Joidenkin luokanopettajien mukaan koulun itsearviointiin kuuluioppilaiden suorittama arviointi omasta työskentelystään ja mahdolli-nen arviointi opettajien onnistumisesta.

RO. Eli miten siun mielestä lyhyesti se itsearviointi toimii?P24: No, siin pitää lähtee opettajista, ett ne sitoutuu siihenoman työn arvioimiseen. Ja sitte mie luotan silleen yhteistyönvoimaakii, että kyll mie nään. ...Ett kyll miun mielest pitäsolla semmonen, ett kyll opettajat on valmiita esimerkiks seu-raamaan toistensa tunteja ja sanomaan: toss meni ihan muka-vasti ja toss taas ei oikeen, huomas ettei oikein onnistunu. Ettsemmonen avoin ilmapiiri.Ja siinäkin mieless yhteistyötä, ett vois olla esimerkiks semmosiityöryhmii, jotka tavallaan arviois koulun tavotteiden toteutu-mista. Ett se ois läpi lukuvuoden kestävää, semmossa arvioin-nissa ei oo mitään mieltä, että esimerkiks jouluna: täss on nytnää numerot tai täss on nyt nää sanalliset arvioinnit, nyt mämietin itse täss viis minuuttia, miten mull on tää syksy nyt

224

menny. Ett kyll se pitää olla hyvin pitkäjännitteistä. Sitä pitääkoko ajan silleen miettiä, ett nyt mä oon tähän päässy ja nytnäin. Ett se tuo siihen omaan työhönkin ja koko siihen koulu-työhön tiettyä varmuutta ja semmosta, ett se ei oo vaan, ettkuha täss nyt jotain vaan haihatellaan ja mennään... semmosttiettyy tavotteellisuutta se tuo varmast lisää. (P24, lo, n)

Nuorimmat opettajat suhtautuivat muita haastateltavia myöntei-semmin itsearviointiin ja työyhteisön sisäiseen arviointiin. Koulunkehittämistoiminnan edellytyksenä nähtiin avoin ilmapiiri sekä opet-tajien välinen yhteistyö. Koulun ongelmia tulisi arvioida avoimesti janiiden voittamiseksi käydä luottamuksellista ja avointa keskustelua.

8.3.4 Koulujen laadun arvioimisen ja rahoituksen yh-distämisen problematiikka

Suomessa ei ole tutkittu perusopetuksen rahoituksen ja koulujenlaadun arvioinnin yhdistämisen mahdollisuutta, mutta esimerkiksiStewart ja Ranson (1994) ovat Yhdysvalloissa esittäneet, että koulu-tukseen sijoitettujen rahojen tulee antaa vastinetta yhteiskunnalle taiyksilöille. Suomessa perusopetuksen kansallinen rahoitus on pyrittyjärjestämään mahdollisimman demokraattisesti ja tasavertaisesti kun-tien kesken. Valtiovalta ei ole säätänyt kunnan kouluihin kohdistu-neesta paikallisen rahoituksen tasavertaisuudesta mitään. Toisin sanoen,kunta voi käyttää saamansa opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusperus-teiden mukaisen valtionosuuden haluamallaan tavallaan.

Nykyinen perusopetuslainsäädäntö edellyttää koulutuksen järjes-täjää arvioimaan järjestämäänsä koulutusta ja sen vaikuttavuutta (Pe-rusopetuslaki 628/1998). Lainsäädäntö ei kuitenkaan määrittele arvi-oinnin ja rahoituksen välistä yhteyttä muuten kuin toteamalla, ettäarvioinnin tuloksia tulisi hyödyntää koulutuksen kehittämisessä. Vaikkatulosjohtaminen omaksuttiin 1990-luvulla julkisten palveluiden ohje-nuoraksi, ei perusopetuksen varsinaiseen lakitekstiin tullut mainintaatulosohjauksesta. Perusopetuslain perusteissa sen sijaan todetaan, ettäperusopetuksen tuloksellisuuden arviointia tulee suorittaa (Sivistysva-liokunnan esitys 1997.)

Yksittäisen kunnan näkökulmasta opetustoimen kustannukset li-sääntyivät, mutta opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet väheni-

225

vät. Ehkäpä oli koulujen onni (tai onnettomuus), että 1990-luvullakoulutuksen valtion rahoitusta leikattiin ja aiemman taloudellisen ta-son saavuttaminen kunnissa vei 2000-luvulle asti. Koulutoimen ta-lousvaikeudet olivat niin suuria, että kunnat käytännössä suoriutuivatpakollisista velvollisuuksistaan, mutta tulospalkitsemiseen ei rahaa jää-nyt. Koulutuslautakunnan pitkäaikaisen jäsenen sanoin valtion rahoi-tuksen suuntaus oli 1990-luvulla huono: Valtiovallan taholtahan suun-taus, ett entistä enemmän sysätään kuntien päälle erilaisia velvotteita jatässä opetustoimessakin, että valtionavut entisestään pienenee, se on sem-monen negatiivinen piirre. (P4, ltk, m). Kun koulut eivät voineet to-teuttaa tulospalkitsemistaan tai toimia markkinaohjatusti, kansalais-ten tasavertaisessa kohtelussa voitettiin, mutta toisaalta koulujen ke-hittämisessä hävittiin paljon. Raha kun yleensä on varsin tehokas ylly-ke toimintojen muuttamiselle.

Valtiovallan rahoituksen pieneneminen ei ole ainoa syy kunnallis-ten koulutusmäärärahojen osuuden kasvuun. Useissa muuttotappio-kunnissa, joissa väestörakenne on viime aikoina muuttunut radikaalis-ti, kunnan kokonaispalvelutuotannon rakenteelliset ratkaisut koulu-toimen osalta ovat jääneet poliittisesti vaikeina tekemättä (vrt. Majoi-nen 2001). Toinen syy kuntien haluttomuuteen investoida koulutuk-seen johtuu koulutusinvestointien ja inhimillisen pääoman kasvunheikosta suorasta vaikutuksesta kuntaan ja seutukuntaan. Laukkasen(1997) mukaan on todennäköisempää, että kuntalaisten koulutusta-son realisoituminen tapahtuu muualla kuin omassa kunnassa. Samansuuntauksen tunnisti yksi koulutuslautakunnan jäsen:

Mutta vastaisuudessahan Suomi-osakeyhtiö ei välttämättä ooenää sellanen koko paketti, vaan tääll on [tämä kunta]-osake-yhtiö ja Helsinki-osakeyhtiö ja sitä varten jotkut pääasiat pai-nottuu tällein kuntasektorilla ja koulutus tulee muuttumaanmyös jollakin tapaa, koska [tämä kunta] ei kouluta suinkaanenää oppilaita [tätä kuntaa] varten, vaan [tämän kunnan]on kasvatettava oppilaita menestymään yksilöinä elämässään.Siin onkin iso haaste, ko se paketti on aivan erilainen miunmielestä, ku sanotaan -60-luvulla miunkin koulussa. Ett ihanselvästi yhteiskunta kasvatti itseään varten, mutta ei se enääoo niin. (P13, ltk, m)

Tässä yhteydessä on todettava, että esimerkiksi toisen asteen kou-lutuksen valtion opetus- ja kulttuuritoimen kuntien rahoitusosuuteen

226

on tullut haastattelujen jälkeen muutoksia. Ennen kunnat maksoivatkonkreettisesti rahaa jokaisesta toisen asteen oppilaitoksessa opiskele-vasta oppilaasta ns. pääluvun mukaan. Nykyisen toisen asteen koulu-tuksen valtionosuuden laskentaperusteissa raha ei enää kierrä kunnankautta, vaan kunnat maksavat ns. kunnan omavastuuosuudessa toisenasteen koulutuksesta asukasluvun mukaan. Siten siteeraamani koulu-tuslautakunnan jäsenen (P13) visiointi koulutuksen laajemmasta yh-teisöllisyydestä on jo osittain toteutunut.

Kohderyhmän käsitykset koulujen tulosohjauksesta

Tulosjohtamisella tarkoitetaan tavoitteiden suuntaisen toiminnanseurantaa. Tulosohjauksella vastaavasti tarkoitetaan keskushallinnon jatoimintayksiköiden välille asetettujen tulostavoitteiden suuntaista toi-mintaa, jonka onnistumista arvioidaan keskushallinnosta käsin. Tu-losarvioinnin avulla arvioidaan, ovatko asetetut tavoitteet eli toimin-nan tulokset saavutettu. (Lumijärvi 1990; Möttönen 1997.) Tulosjoh-tamisessa toimintayksikön tavoitteiden saavuttaminen liitetään rahoi-tukseen siten, että hyvästä tuloksesta voidaan (taloudellisesti) palkita.

Opetushallitus (1995) esitti tuloksellisuuskehikkonsa vuonna 1995,mutta kyseiseen arviointimalliin ei yhdistetty tuloksellisuuden palkit-semiseen tai korjaaviin toimenpiteisiin perustuvaa rahoitusmallia. KoskaSuomessa keskustelu perusopetuksen koulujen rahoituksen liittämi-sestä tulosohjaukseen on varsin vierasta, nousi tutkimukseni haastatte-luissa yhdeksi keskeisimmäksi teemaksi koulujen laadun arvioinnintulosten toimiminen koulujen rahanjaon perusteena. Luokanopetta-jat ”tyrmäsivät” kyseisen ajatuksen täysin. Liike-elämän tulosohjaus-keskustelun vaikutukset näkyivät opettajien vastauksissa siten, että lä-hes poikkeuksetta opettajat mielsivät laadun arvioinnin myötä rahoi-tuksen kohdistuvan palkitsevasti hyvää tulosta tekeviin yksiköihin taiyksilöihin. Tämän kaltaisen kehityksen katsottiin eriarvoistavan kou-luja ja kansalaisia.

RO: Jos sitä laatua arvioitais ja arvioinnin tulokset toimis ra-hanjaon perusteena?P5: Tuota, se on miusta ihan kauhee visio. Ei!RO: Voitko ihan lyhyesti perustella?P5: No, mää aattelen sitä, ett kaikilla meillä ihmisillä on niinerillaiset lähtökohdat ja vaikk on, sanotaan, että mä aattelenesimerkiks, koulu on sellasella alueella, missä on vaikka täm-

227

möstä vuokrataloaluetta ja lapsill on kotona, lasten perheillätyöttömyyttä, alkoholisointia tai jotain, niin me ei poisteta sitäsillä, että ei anneta niille mahdollisuuksia. Meijjän pitää kui-tenkin hyväksyy, että meillä on olemassa mustia alueita elä-mässä ja kyllä meidän kuuluu viedä niitä, että... mie en ha-lua, että Suomi slummiutuu. Meidän tää Elintaso-Suomi onsillon totaalisesti viety. Koska sielläkin on olemassa niitä, jotkaitse asiassa aikuisena, kun ne on elämästä pienen pätkän tallo-neet sitä tietynlaista elämäntapaa, niille on koulu voinnu ehkäantaa jotain, kun ne jatkaa pitkän matkan vielä omaa elä-määnsä ja käyvät omaa psyykkistä prosessiaan vielä läpi ja luo-vat uudet puitteet ja katsovat taaksepäin, niin ne näkee ehkäkahdenlaista elämää. Ja jos ne tarttus siihen toiseen, niin se onaina voitto. Ja koulu on sillon tehnyt tehtävänsä. Ja ei missääntapauksessa piä viedä mahdollisuuksia pois. (P5, lo, n)

Vaikka luokanopettajat muuten haastattelujen aikana tarkastelivatkoulujen laatua lähinnä opettamisen ja työyhteisön toimivuuden kautta,tuloksellisuuden ja rahoituksen yhteydessä tarkastelunäkökulmaksivaihtuivat oppilaiden oppimistulokset, tai kuten edellä, koulun mah-dollisuudet vaikuttaa lapsen elämänvalintoihin. Tässä yhteydessä luo-kanopettajat pitivät perusopetuksen tehtävänä antaa kaikille lapsilletasapuoliset mahdollisuudet elämään oppimisen kautta (vrt. luku 8.1.1).Oppimistuloksiin katsottiin vaikuttavan koulun ohella monet muuttekijät, kuten lasten taustat, eikä näiden tuloksien katsottu siten mit-taavan edes osaa koulun kokonaislaadukkuudesta. Arvioinnin yhdis-täminen rahoitukseen koettiin epäoikeudenmukaiseksi heikkojen op-pilaiden kohdalta ja tämän kaltaisen rahoituksen katsottiin vaaranta-van lasten tasa-arvoiset mahdollisuudet hyvän elämän rakentamiseen.Kuitenkaan kaikesta oppilaiden oppimisesta - tai lähinnä oppimisvai-keuksien voittamisesta - ei katsottu koulun olevan vastuussa. Myöskoulujen moninaisten tavoitteiden rinnastaminen toisiinsa ei opettaji-en mukaan ole mahdollista eikä kouluja kohtaan oikeudenmukaista.

Kun miun mielestä se laatu on sitä - ei sitä opiskelussa pärjää-mistä vaan sitä - että elämässä on pärjättävä. Miust sitä on niinvaikea arvioida. Ett ensinnäki sen takia, kun sitä on niin vai-kea arvioida, niin ei sitä pysty sitten varmaan ... jossakin kou-lussa on painotettu esimerkiks jotakin käsitöitä, niin niillä onusein näyttelyitä ja näitä, niin onko se sitten sen laadukkaam-

228

paa, jos jossakin koulussa on käyttäytymistapoja tai tämmösiäpainotettu, mikä ei sit tavallaan näy. Eikä siitä, mun mielestäse, että miten näkyy ulkopuolelle - sit on näyttelyitä, esittelyjä jasemmosia, esitelmiä ja kaikkia tapahtumia - niin ei se välttä-mättä taas takaa sitä laatua kuitenkaan. (P27, lo, n)

Opettajat eivät mieltäneet tulosohjausta tavoitteiden suuntaisentoiminnan seuraamiseksi. Vuoden 1994 opetussuunnitelmauudistuk-sen jälkeen kunnan kouluissa on mahdollista noudattaa hyvin erilaisiaopetuksellisia tavoitteita ja näiden tavoitteiden saavuttamiseksi kou-luilla on hyvin vapaat toimintamahdollisuudet. Husun (2002, 130)mukaan suomalaisessa koulutuspolitiikassa on merkittävää, että ”ta-voiterationaalisen ketjun koko opetusjärjestelyjä koskeva osa on opet-tajien päätettävissä”. Haastateltavieni vastauksista kuvastui, että opet-tajat eivät olleet haastatteluhetkellä vielä omaksuneet koulujen itseoh-jautuvuutta osaksi omaa toimintaansa, vaan kouluja odotettiin ohjat-tavan edelleen keskitetysti.

No, en mie ehkä pitäs hyvänä. Se vois mennä tiettyyn semmo-seen, jos katottais tietyt keskiarvot tai mistä sitä katottais, niinse vois mennä hyvin semmoseks teoreettiseks pänttäämiseks.Päntättäs vaan jotain tiettyä asiaa ja saatais sitt näit nume-roita: lue nää vaan, nää kysytään, ett onks se sitten laatuasekään? (P19, lo, m)

Tiukimman tulkinnan mukaan voisi todeta, että osa opettajakun-nasta vastusti eniten heille annettua vastuuta ja vapautta vaikuttaa kou-lun omaleimaiseen toimintaan. Myös muissa tutkimuksissa (vrt. Syr-jäläinen 2002) osa opettajista on tuonut esiin kaipaavansa keskitettyäohjeistusta, mutta osa opettajista on nähnyt vapauden kouluilla olleenmahdollisuus ammatilliseen kehittymiseen, uusien työtapojen kokei-lemiseen tai opetuksen eriyttämiseen. Näin ajattelevat opettajat ovattodennäköisesti löytäneet myös virallisen rahoitusjärjestelmän rinnal-la toimivan niin yritysten kuin valtion virallisen ”tulosrahoituksen” eliperusopetuksen yhteydessä projektirahat (esim. Opetushallituksen vir-tuaalikouluhanke, Luku Suomi-hanke ym.).

Suurimmaksi ongelmaksi laadun arvioinnin ja rahoituksen välillätodettiin arvioinnin hankaluus. Yleisesti opettajat epäilivät, että niintarkkaa mittaria koulun laadusta ei pystytä laatimaan, että rahanjaostatulisi oikeudenmukainen. Epäilyjä herätti myös sellaisen tahon löytä-

229

minen, joka pystyisi suorittamaan objektiivisen arvioinnin. Arvioin-nin suorittaminen rahoituksen takia katsottiin aiheuttavan koulujenvälillä epätervettä kilpailua, joka ei edistä koulujen tavoitteiden saa-vuttamista. Myös tieteellistä evidenssiä löytyy muun muassa muistaPohjoismaista (vrt. Lander & Ekholm 2000), että koulujen keskeiselläkilpailuttamisella ei ole saavutettu sitä laadun parantumista, mihin senavulla on pyritty.

Tutkittavat epäilivät, että arviointi voi vääristää koko koulun toi-mintaa siten, että kouluissa opetetaan vain niitä asioita ja toimintoja,joita tiedetään arvioitavan. Toisena ongelmana nähtiin, että koulut itselaativat omat opetussuunnitelmat ja vuosittaiset työsuunnitelmat jatoimivat asettamiensa tavoitteiden mukaisesti, mutta tavoitteet hyväk-sytään koulutuslautakunnassa. Koulutuslautakunnan tehtävänä on päät-tää, miten yhtenevää tai kirjavaa koulujen tavoitteet suhteessa toisiinsavoivat olla. Tavoitteiden suuntainen toiminta ei voi olla vastoin kun-nan etua, ja koulutuslautakunta voi asettaa kouluille tavoitteita, joitane eivät koe omikseen. Tästä voi muodostua arviointiin käytännönongelmia. Kolmas ristiriita, joka ilmeni arvioinnin tulosten ja rahoi-tuksen yhdistämiseen liittyvissä näkemyksissä, koski ymmärrystä ta-voitteiden saavuttamisen palkitsemisesta. Näkemykseni mukaan onkaksi eri asiaa palkita tavoitteiden saavuttamisesta tai palkita tavoittei-den ylittämisestä. Useimmat haastateltavistani yhdistivät arvioinnin jarahoituksen suhteen jälkimmäiseen eli tavoitteiden ylittävän toimin-nan palkitsemiseen. Myös tässä tapauksessa päätösvalta kyseisen kal-taisesta rahoitustoiminnasta on koulutuksen järjestäjällä.

Laadusta palkitseminen

Laatupalkinnot palkitsevat organisaatioita tai niiden osia hyvästätuloksesta (mm. Vaso 1998; Maaherran laatupalkintoraati 2000). Myöshaastattelemani koulutoimenjohtajan mukaan laadukas työ tulisi pal-kita eikä ajatus ollut täysin poissuljettu opettajienkaan keskuudessa,vaikka tuloksien ja rahoituksen yhdistämiseen suhtauduttiin yleisestikielteisesti. Asenteet koulujen tulosten ja rahoituksen välillä olivat nel-jässä vuodessa hiukan lieventyneet, ja arvioinnin tuloksien käyttämi-seen rahanjaon perusteena suhtauduttiin aiempaa myönteisemmin.Pääaineistossa kyseiseen teemaan oli suhtauduttu hyvin kielteisesti.

Yliopistoissa osa rahoituksesta tulee suoraan suhteessa saavutettui-hin tuloksiin (vrt. Kekäle & Lehikoinen 2000). Perusopetuksen puo-

230

lella tämä ei ole ollut tapana, vaan koulujen rahoitusta on aiemminsäädelty tiukoin normein. Vasta nykyinen kuntalaki (365/1995) ja lakiopetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (635/1998) ovat mahdollis-taneet paikallisen normituksesta vapaan budjetoinnin. Opettajat kat-soivat, että tuloksellisuuden palkitsemiseen käytetyn rahan tulisi ollajotain ”extraa”, joka ei olisi pois koulujen perusrahoituksesta.

P10: Jos ois ollu tälläset laatumittarit ja huomattais, mutt nepitäis olla sitt tehty kaikilla ja sitt sellasii, että onks nää kouluthyväksyny, ett tällasia asioita mitataan. Ja hyväksyny, ett nääon nyt ne laadun ja hyvän tuota... Sitten määrätyss voiss tie-tysti, jos ois ylimäärästä rahaa, niin vois jakaa sitä liikaa, sitävähän tasasemmin pois. Että sais jotain ylimääräistä. Jos onharrastuneisuutta johonkin ylimääräseen tai todetaan, ett seon hyvä...RO: Niin, ett tavallaan palkitaan sitten?P10: Palkittas sitte. (P10, lo, n)

Toinen haastatelluista virkamiehistä suhtautui kielteisesti koulujenlaadun palkitsemiseen: Ei miust ne ei voi yksin toimia. Meijj täytyy jo-kaisessa peruskoulussa antaa se tasokas perusopetus. Sitt vois olla joku pot-ti siellä, tämmönen palkkio tän yli, jota voitas jakaa. Mutt ei se mustyksinomaan kyll voi toimii rahanjaon perusteena peruskoulussa. (P17,vm, n.) Palkitsemisen katsottiin epätasa-arvoistavan kouluja. Tämänvirkamiehen näkemyksiin yhtyivät myös monet opettajat ja lautakun-nan jäsenet. Kaikkien koulujen tehtävänä huomattiin olevan laaduk-kaan perusopetuksen antaminen eikä erikoisuuksilla ”kikkailu”. Kui-tenkin kaikenlaisen ”kikkailun” avulla oletettiin saatavan koululle enem-män tulosrahaa.

Ne jotka kehittää, ... se on laadun palkitsemista ja muutamatpurnaa sitä vastaan, että kaikille, semmoset ei pidä paikkaan-sa, mutta että ne, jotka kehittää, ne myös säteilee ulospäin jamyös palkitsee niitä ihmisiä ja kannustaa eteenpäin. Jotkut eihaluu sitä tehä, niin olkoon peruslaatua sitten. Ei rankaistahuonoja kouluja, mutta... (P21, vm, m)

Englantilainen tiukan tulosohjauksen koulutuspolitiikka, jossa kou-lu voidaan sulkea huonojen tulostensa takia (mm. Gewirtz ym. 1995),ei Suomessa olisi toivottu suunta haastateltavieni mukaan. Lähes kaik-ki haastateltavani katsoivat, että heikkolaatuisia kouluja tulisi tukea

231

taloudellisesti sen sijaan, että laadukkaita kouluja palkittaisiin. Jotkuthaastateltavat tosin epäilivät, voidaanko rahalla nostaa koulun laa-dukkuutta. No, en mie tiiä välttämättä tuleeks se rahalla sitä tasoa. No,tietyt edellytykset tulee tietysti silleisti, ett pystytään tekemään, mutt eikö-hän se oo sitt paljonki henkilökunnast kiinn, mitä siell tapahtuu... eirahallakaan.(P19, lo, m)

Yleisesti rahan katsottiin luovan edellytykset koulun laadun paran-tamiseksi. Koulutuksen rahoituksella arvioitiin olevan selkeä yhteyskoulujen laatuun, mutta ratkaisevimmaksi laadun tekijäksi todettiinopettajien ominaisuudet, tiedot ja taidot. Jos opettajien tehtäväksiodotetusti todettiin ammattitaitoisuus, niin luottamushenkilölle näh-tiin riittävän rahoituksen turvaaminen kouluille.

Vaikka se varmaan 90 prosenttisesti vähintään se on niillätyöntekijöillä se vastuu... tietysti kaikki vaatii rahaa, niin po-liittiset päättäjät vastaa tietenkin siitä, että he antaa sen tar-vittavan resurssin siihen, että tätä koulutusta voidaan järjes-tää laadukkaasti. (P3, ltk, n)

Koulujen palkitseminen laadukkaasta työstä koettiin pääsääntöi-sesti vieraaksi koulutusalalla. Suomalaisissa työyhteisöissä ei ole olluttapana palkita yksittäistä työntekijää hyvän työtuloksen suorittamises-ta (Kekäle ym. 2000). Useissa kunnissa on palkitsemisjärjestelmiä, jot-ka perustuvat työvuosiin. Niihin perustuvat myös opettajien palkko-jen rakenteet. Vaikka koulutuksessa on pitkät perinteet ulkoisesta ar-vioinnista, ei arviointi ole johtanut hyvästä laadusta palkitsemiseen taihuonosta laadusta rankaisemiseen.

8.3.5 Pohdintaa poliittisen johdon näkemyksistä kou-lujen laadun ja rahoituksen suhteesta

Heinosen (1999) mukaan kunnallisessa tuotantoprosessissa tuot-teiden ja palveluiden arviointitehtävä kuuluu poliittiselle johdolle.Kuntalain (365/1995) mukaan kunnan tarkastuslautakunnan tehtä-vänä on suorittaa valvontaa valtuuston asettamien toiminnallisten jataloudellisten tavoitteiden toteutumisesta. Samoin koulutuksen järjes-täjällä on velvollisuus arvioida järjestämäänsä koulutusta ja sen vaikut-tavuutta (Perusopetuslaki 628/1998). Arvioinnin tulosten ymmärtä-miseksi poliittisen johdon tulee tuntea ne oppilaiden, heidän huolta-

232

jiensa ja yhteiskunnan tarpeet, joiden perusteella peruskoulujen laatuon määritelty ja järjestetty.

Perusopetuslain (1998) mukaan arvioinnin tulee toimia kehittä-misen välineenä. Siksi ei ole sama, mitä arvioinnin keinoja kunnissakoulujen järjestämisestä ja koulujen vaikuttavuudesta käytetään. Esi-merkiksi benchmarking eli vertaisarviointi antaa vastaavanlaiselta or-ganisaatiolta tietoa heidän toimintatavoistaan, joita voidaan soveltaaoman organisaation kehittämisessä. Molemmat tutkimukseni virka-miehistä kertoivat esimerkkejä kohdekuntani koulutoimen suoritta-masta vertaisarvioinnista. Vuonna 1997 kohdekuntani opetuspäällik-kö kertoi, että kunta oli mukana benchmarking-vertailussa mahdolli-simman laadukkaiden ratkaisujen löytämiseksi, laadun parantamisek-si ja kustannustehokkuuden lisäämiseksi. Opetuspäällikkö katsoi ver-taisarvioinnin käyttämisessä olevan vielä ongelmia, sillä ennen varsi-naisia kehittämistoimia tuli selvittää, miksi eri kuntien välillä oli eroja:pitäs saaha kaivettuu irti, ett mitä kaikkee siel takan on. Vastaavasti tut-kimuksessani nykyisin muotiin tulleiden ranking-listojen ei arvioitutoimivan kehittämisen välineenä, sillä ne eivät sisällä kehittämisratkai-suja ja ovat siten turhia perusopetuslain näkökulmasta. Vapailla kou-lutusmarkkinoilla erilaisilla ranking-listoilla vastaavasti ohjataan asia-kasvirtoja eri kouluihin.

Tutkimukseni kohdejoukosta poliittiseen eliittiin kuuluivat koulu-tuslautakunnan puheenjohtajat ja lautakunnan jäsen, joka oli myöskaupunginhallituksen jäsen. Vuoden 1997 koulutuslautakunnan pu-heenjohtaja oli jättänyt koulutuslautakunnan vaalikauden jälkeen, javuoden 2001 haastatteluihini osallistui uusi puheenjohtaja. Hän olitoiminut koulutuslautakunnan jäsenenä useita kausia ennen puheen-johtajuuttaan. Vuoden 1997 haastattelujen perusteella koulutuslauta-kunnan puheenjohtajan (P18) mukaan koulujen arviointia on mah-dollista suorittaa useita kertoja vuodessa esimerkiksi oppilaiden itsear-viointina opituista kokonaisuuksista. Samoin opettajat voivat arvioidaoppilaiden onnistumista ja omaa onnistumistaan kokonaisuuden opet-tamisesta.

Puheenjohtajan (P18) mukaan arviointia voidaan suorittaa sekä it-searviointina että ulkoisena arviointina. Hänen puheessaan oli vivah-teita Kurkelan ja Tawastsjernan (1999) mainitsemasta eksplisiittisestäitsearvioinnista, jossa asiantuntijaorganisaatio arvioi toimintaansa kriit-tisesti: Koulun tulisi tulla kuorestaan ulos ja omaa laatuansa tarkastella(P18, ltk, m). Edelleen, puheenjohtajan näkemyksen mukaan ulko-

233

puolisen arvioinnin vaarana on, että koulut laitetaan arvojärjestykseenja oppilaat voivat valita koulunsa vapaasti. Puheenjohtaja ei hyväksy-nyt perusopetuksen arvioinnin ja rahoituksen yhdistämistä, vaan kou-lujen palkitsemiselle tulisi hänen mukaansa olla muut keinot.

Vuoden 2001 koulutuslautakunnan puheenjohtajan (P20) mukaankoulujen arviointia voidaan suorittaa esimerkiksi huoltajille suunnat-tujen asiakastyytyväisyysmittausten ja kyselyjen avulla. Koulutuslau-takuntaan saadaan arviointitietoa oppilaiden koulumenestyksestä, pe-ruskoulun suorittaneiden tai jatkokoulutuspaikkojen saaneiden mää-rästä sekä ammattitaitoisten ja pätevien viranhaltijoiden lukumääristä.Lisäksi puheenjohtaja (P20) katsoi, että koulujen itsearviointien tu-loksien tulisi olla kouluviraston ja lautakunnan tiedossa. Puheenjohta-jan mukaan on tärkeämpää selvittää syyt, miksi joku koulu on hyvä taimenestyi arvioinnissa kuin lähteä oitis palkitsemaan. Silti puheenjoh-taja hyväksyi palkitsemisen, jos katsotaan tämmösesti ihan objektiivisestilinjassaan, niin on ihan paikallaan ja miust heikompien tukeminen var-maan sitte. (P20, ltk, n, 2001)

Arviointia tulisi suorittaa sekä koulujen itsearviointina että ulkoi-sena arviointina. Koulun toimintaa voivat arvioida asiakkaat, vanhem-mat ja kouluvirasto eli tahot, jotka puheenjohtajan mukaan ovat pik-kusen jyvällä, mitä siellä koulussa tapahtuu. Koulun itsearvioinnin koh-teena tulisi olla koulun tavoitteet ja niiden toteutuminen, miten yh-teistyö vanhempien kanssa on toiminut ja vanhempien tyytyväisyys.Koulutuslautakunnan puheenjohtajan (P20) näkemyksen mukaan sem-mosta ihan kunnollista arviointia ei vuonna 2001 ollut kunnassa ta-pahtunut. Rajasen (2000) mukaan vain kolmanneksessa kunnista olituohon aikaan toimiva arviointijärjestelmä päätöksenteon tukena. Sensijaan kohdekunnassani hyödynnettiin koulutuslautakunnan puheen-johtajan mukaan tietoja peruskoulun suorittaneiden lukumääristä taijatko-opintoihin päässeistä. Nämä tiedot kerättiin myös vuosikerto-mukseen.

Lopuksi

Atjonen (1993) on todennut, että ”opettajien näkemys opetussuun-nitelmasta ja sen toteuttamisen ehdoista muodostuu ilmeisesti eri te-kijöistä kuin hallintovastuullisten käsitys”. Tämä selittänee myös koh-deryhmäni arviointiin liittyvissä näkemyksissä olevia eroavuuksia. At-josen mukaan opettajat ymmärtävät opetussuunnitelman muodostu-

234

van oppiaineista, oppimääristä, opetusmuodoista ja oppimateriaaleis-ta. Virkamiesten näkemys opetussuunnitelmasta sisältää markat, tun-nit/tuntikehyksen, lainsäädännön ja päätöksenteon (emt. 65). Sitenon luonnollista, että tavoitteelliset ominaisuudet ovat laadun arvioin-nin kohteita. Näin myös aineistossani. Opettajat korostivat opetuk-seen ja oppimiseen liittyviä ominaisuuksia ja hallintovirkamiehet jalautakunnan jäsenet puhuivat taloudellisuudesta, tehokkuudesta japalkitsemisesta. Koska virkamiehille on luonnollisempaa kuin opetta-jille tarkastella asioita myös taloudellisesta näkökulmasta, ei ole yllät-tävää, että varsinkin koulutoimenjohtaja suhtautui tuloksista palkitse-miseen muita myönteisemmin.

Aineistossani taloudelliset resurssit muodostuivat varsin keskeisek-si ominaisuudeksi, joka vaikuttaa koulujen laatuun. Laadun määritel-missä katsottiin koulujen riittävän rahoituksen parantavan koulujenlaadukkuutta ja vastaavasti taloudellisten resurssien puutteen heiken-tävän laatua. Pääsääntöisesti koulujen hyvien tulosten palkitsemiseentaloudellisilla resursseilla suhtauduttiin kielteisesti. Sen sijaan katsot-tiin, että jos koulujen laatua voidaan arvioida ja arvioinnin tuloksettoimivat rahoituksen perusteena, tulee heikkoja tuloksia saaneita yksi-köitä tukea. Jatkossa olisikin tarpeen tutkia, minkälaisia vaikutuksiayksittäisten koulujen rahoituksella on niiden laatuun. Voiko raha ollakonsultti, mikä määrittelee kaikki vai ovatko lasten ja aikuisten välises-sä kasvatuksessa ja opetuksessa inhimilliset ominaisuudet sittenkin tär-keimpiä?

8.4 Tulosten kokoava tarkastelu

Tutkimukseni tarkoituksena oli selvittää, miten kunnallisen yksi-kön tuotantoprosessin eri osapuolet määrittelevät perusopetuksen 1. -6. luokkien koulujen laadun, asiakkuuden sekä arvioinnin funktion.Lisäksi tarkastelin opettajien, päättäjien ja virkamiesten suhtautumis-ta laadun arvioinnin tulosten ja rahoituksen yhdistämiseen. Tutkimuk-sen viitekehyksessä esitin Heinosen (1999, 139) kunnallisen yksiköntoimintamalliin (kuvio 1) perustuvaa nelikenttää, jossa kunnallisenyksikön tuotantoprosessia tarkastellaan poliittis-hallinnollisista lähtö-kohdista siten, että tuotteiden ja palveluiden a) määrittelemisestä vas-taavat luottamushenkilöt, b) arvioinnista poliittinen johto, c) kehittä-misestä virkamiesjohto ja d) parantamisesta virkamiehet ja työnteki-

235

jät. Tuotantoprosessien valvonta ja ohjaus ovat osa poliittista päätök-sentekoa ja järjestäminen virkamieshallintoa. Esimerkiksi koulujen yl-läpidon perusta muodostuu koulujen asiakkaiden tarpeista ja koulu-jen tavoitteiden ja toiminnan määrittely perustuu näihin yksilön sivis-tyksellisiin tarpeisiin ja koulujen yhteiskunnallisiin tehtäviin.

Käytän tulosten loppukoonnissa Heinosen nelikentän työnjakoa jatarkastelen luottamushenkilöiden eli koulutuslautakunnan jäsentennäkemyksiä koulujen laadusta (tutkimusongelma 1). Laadun määrit-telyyn vaikuttavat koulujen asiakkuuden ymmärtäminen sekä näidentarpeiden tunnistaminen (tutkimusongelma 2). Arviointiin liittyvässäproblematiikassa keskeistä on poliittisen johdon näkemys arvioinnista(tutkimusongelma 3). Tuotannon kehittämisestä ja parantamisestavastaavat virkamiesjohto sekä virkamiehet ja työntekijät kaikki yhdes-sä (tutkimusongelmat 1,2,3).

Luottamushenkilöt koulun laadun määrittelijöinä

Kunnan poliittisten päätöksentekijöiden toimintaa ohjaavat hei-dän arvonsa, kokemuksensa sekä ymmärryksensä asiakkaiden eli tässätapauksessa lasten ja nuorten koulutustarpeista (vrt. Simon 1979,Hakamäki & Majoinen 1992). Päättäjinä luottamushenkilöiden tuleetoimia koko kunnan edun mukaisesti, kun taas edustajina luottamus-henkilöt toimivat puolueiden tai kansalaisryhmien edunvalvojina.Luottamushenkilön itselleen ottama rooli vaikuttaa hänen ymmärryk-seensä koulujen laadusta. (vrt. Juutinen 1994.)

Aineistoni perusteella luottamushenkilöt katsoivat laadukkaan kou-lun fyysisten ja aineellisten ominaisuuksien olevan riittävät ja viihtyi-sät. Samoin koulun työilmapiiri on hyvä ja koulussa vallitsee järjestys.Opetustyötä ja tukipalveluja tekevät pätevät ja ammattitaitoiset hen-kilöt. Opetusryhmät ovat pieniä ja opetus voidaan järjestää yksilölli-sesti siten, että laadukas koulu antaa oppilaille valmiudet jatko-opin-toihin, jopa hitaammat oppilaat oppivat ja selviävät opetustyön tuki-ja oheispalveluiden, kuten oppilashuollon ja tukiopetuksen avulla.Luokanopettajat, koulutuslautakunnan jäsenet sekä virkamiehet ovatpääsääntöisesti yksimielisiä laadukkaan koulun ominaisuuksista.

236

Poliittisen johdon näkemys koulujen arvioimisesta sekä sen yh-distämisestä rahoitukseen

Kunnallisessa tuotantoprosessissa palveluiden arviointitehtävä kuu-luu poliittiselle johdolle. Tutkimuksessani poliittiseen eliittiin kuului-vat molemmat koulutuslautakunnan puheenjohtajat. Kuntalain (365/1995) mukaan kunnan tarkastuslautakunnan tehtävänä on suorittaavalvontaa valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten ta-voitteiden toteutumisesta. Samoin koulutuksen järjestäjällä on velvol-lisuus arvioida järjestämäänsä koulutusta sekä sen vaikuttavuutta (Pe-rusopetuslaki 628/1998). Koulutuspalvelujen arviointi edellyttää, ettäpoliittinen johto kykenee tunnistamaan ne asiakkaiden tarpeet, joihinkoulutuspalveluiden tavoitteet ja toiminta on suhteutettu. Edelleenperusopetuslain (1998) mukaan arvioinnin tulee toimia kehittämisenvälineenä. Siksi ei ole sama, mitä arvioinnin keinoja koulutuspalvelu-jen järjestämisestä ja sen vaikuttavuudesta käytetään. Kuntatasolla ver-taisarvioinnin tuloksia voidaan hyödyntää koko koululaitoksen kehit-tämiseen, mutta koulujen väliset ranking-listat eivät sisällä kehittämis-ratkaisuja eivätkä toimi siten kehittämisen välineinä.

Vuoden 1997 haastattelujen perusteella koulutuslautakunnan pu-heenjohtajan (P18) mukaan arviointia voidaan suorittaa sekä itsearvi-ointina että ulkoisena arviointina. Koulun tulisi tulla kuorestaan ulos jaomaa laatuansa tarkastella, hän toteaa. Itsearvioinnin kohteet voivatvaihdella oppilaiden oppimisen arvioimisesta opettajien oman opetta-misen arviointiin. Puheenjohtaja katsoi, että ulkopuolisen arvioinninvaarana on koulujen asettaminen edellä mainittuihin ranking-listoi-hin tai arvojärjestykseen. Perusopetuksen koulujen laadun arvioinninsekä rahoituksen yhdistäminen ei peruskoulutasolla miun mielestä oooikein, sillä koulujen palkitsemiselle tulisi keksiä muita keinoja.

Vuoden 2001 koulutuslautakunnan puheenjohtajan (P20) mukaankoulujen arviointia voidaan suorittaa esimerkiksi huoltajille suunnattu-jen kyselyjen tai asiakastyytyväisyysmittausten kautta sekä arvioimallakodin ja koulun yhteistyötä. Muita arviointikohteita ovat oppilaidenkoulumenestys, peruskoulun suorittaneiden tai jatkokoulutuspaikkojensaaneiden määrä sekä pätevien viranhaltijoiden määrä. Arviointia tulisisuorittaa sekä koulujen itsearviointina että ulkoisena arviointina. Kou-lun itsearviointi tapahtuisi koulun tavoitteiden ja niiden toteutuminentarkasteluna. Arviointitulokset tulisivat kouluvirastoon ja päättäjille.

Arviointia ja rahoitusta tähdellisempää olisi selvittää, miksi joku

237

koulu oli hyvä tai menestyi arvioinneissa. Puheenjohtaja hyväksyi kou-lujen palkitsemisen, jos se kohdistui heikompien tukemiseen. Vuoden2001 aineisto oli liian pieni (n = 6), jotta sen perusteella voisi tehdälaajempia yleistyksiä, mutta kokonaisuudessaan suhtautuminen laa-dun arvioinnin tuloksien käyttämisen rahanjaon perusteena näytti tässätutkimuksessa olleen harkinnanvaraisen näytteen perusteella muuttu-neen myönteisemmäksi.

Luokanopettajien näkemykset perusopetuksen asiakkaista

Opetusjärjestelyt muodostuivat luokkatason laadukkuuden keskei-seksi ominaisuudeksi. Vaikka haastatteluissa asiakas-käsitteeseen suh-tauduttiin pääsääntöisesti kielteisesti, koulujen toimintaa katsottiinohjaavan oppilaiden tarpeet ja koulujen tehtäväksi koettiin oppilaidenyksilöllisiin tarpeisiin vastaaminen. Asiakkuudesta puhuminen yhdis-tettiin liike-elämän lainalaisuuksiin ja siten sopimattomaksi koulutus-alalle. Vuoden 2001 aineistossa luokanopettajat suhtautuivat asiakas-käsitteeseen aikaisempaa myönteisemmin.

Koulutuspalveluiden järjestämisen nähtiin muodostuvan yhteiskun-nan ja yksilöiden tarpeista, mutta luokanopettajat kokivat, että opet-tajien työnkuvaa pyrittiin laajentamaan lisäksi perheiden tarpeisiin.Koulujen odotettiin antavan lapsille perustiedot ja –taidot elämässäselviytymistä varten, kuitenkin niin, että tiedolliset tavoitteet koros-tuivat suhteessa sivistyksellisiin ja kasvatuksellisiin tavoitteisiin. Vaik-ka perusopetusta voidaan tarkastella yhteiskunnan ylläpitämänä mas-sahyvinvointipalveluna, katsoivat opettajat, että koulujen tulisi vastatalasten yksilöllisiin tarpeisiin. Suurimpana esteenä yksilökeskeiselle ope-tukselle nähtiin olevan suuret opetusryhmät.

Opettajat suhtautuivat kielteisesti oppilaiden ja heidän huoltajien-sa pseudoasiakkuuksiin. Koulujen välistä kilpailua oppilaista ei hyväk-sytty perusopetuksen yhteiskunnallisen tehtävän vuoksi. Opettajat ei-vät myöskään hyväksyneet tilannetta, jossa koulutuksen käyttäjät itsemäärittelisivät, mitä oppiaineita opiskelisivat ja miten.

Luokanopettajat ja virkamiehet koulujen kehittäjinä

Hofmanin (1995) mukaan koulutoimen poliittiseen hallintoon eiole kuulunut osallistuminen suorittavan tahon toimintaan ja siten kou-lujen kehittämisvastuu käytännössä on kunnan opetushenkilöstöllä.

238

Aineistossani vain neljännes luokanopettajista mainitsi koulun kehit-tämisen olevan laadukkaan koulun ominaisuuksia. Opettajat kokivatkehittämishalukkuuden persoonallisena piirteenä, mutta koulutuslau-takunnan jäsenet edellyttivät sen olevan osa jokaisen opettajan amma-tillista kehittymistä.

Luokanopettajat katsoivat, että koulujen laadukkuuden muuttu-miseen vaikuttivat eniten työyhteisön toimivuus sekä sen ilmapiiri.Laadun vaihtelua pyrittiin selittämään myös opettajien vaihtelevallaammattitaidolla, koulun fyysisellä ympäristöllä sekä muilla aineellisil-la resursseilla. Vuoden 1997 aineistossa keskeiseksi koulujen laaduk-kuuteen vaikuttavaksi ominaisuudeksi nostettiin koulun taloudellisetresurssit. Laman aikana suoritettujen säästötoimien katsottiin heiken-täneen koulujen laadukkuutta, koska kouluissa ei ollut enää käytettä-vissä samoja määriä jakotunteja, avustajia tai opetusryhmiä kuin aiem-min. Myös luokkien oppilasmäärät olivat kasvaneet. Opettajat katsoi-vat myös, että heidän mahdollisuuksiaan osallistua koulutuksiin olirajoitettu.

Vuoden 2001 aineistossa taloudelliset resurssit eivät saaneet yhtä kes-keistä asemaa kuin vuoden 1997 haastatteluissa. Koulujen laadukkuu-teen vaikuttavina ominaisuuksina opetussuunnitelman ja muu koulunsisäisen toiminnan kehittäminen olivat aiempaa useammin esillä.

239

9 Pohdinta

Tutkimukseni perusopetuksen laadun määrittelystä ajoittui perus-koululaitoksen murrokseen, aikaan, jolloin perusopetuksen järjestä-mistä koskevaa normistoa vapautettiin merkittävästi. Pääaineistonikerääminen ajoittui ennen perusopetuslain (628/1998) voimaantuloa,lisähaastattelut suoritin lain oltua voimassa parisen vuotta. Perusope-tuslaissa on pyrkimyksiä vapauttaa koulujen markkinat. Liike-elämänpuolella vapaat markkinat edellyttävät, että yritykset työskentelevätalueella, jonka osaavat parhaiten ja siten saavuttavat ylivoimaisen kil-pailukyvyn suhteessa toisiin samankaltaisiin yrityksiin. Yrityksen kil-pailukyky on suorassa suhteessa henkilöstönsä osaamiseen, oppimis-kykyyn ja asiakkaiden tarpeiden tunnistamiseen. (Lumijärvi 2000;Otala 2000.) Opetussuunnitelmat mahdollistavat koulujen profiloi-tumisen, mutta lainsäädäntö ei tue kuntalaisten pseudoasiakkuutta.Koulut voivat vain suurissa kaupungeissa kilpailla keskenään laadullasiten, että sillä on vaikutusta oppilaiden ja heidän huoltajiensa valin-toihin.

Tavoitteenani oli selvittää, miten kunnan poliittis-hallinnolliset pää-töksentekijät ja luokanopettajat määrittelevät koulujen laadun, asiak-kuuden ja rahoituksen. Näkökulma oli laatuteoreettinen, jossa edelläselostetulla tavalla organisaation laatu muodostuu asiakkaan ja hänentarpeidensa tunnistamisesta. Koulujen toimintaa ohjaavat opetussuun-nitelmalliset sekä kunnalliset tavoitteet. Erityisesti asiantuntijaorgani-saatiossa keskeisellä sijalla on yksilöiden osaamisen yhdistäminen or-ganisaation osaamiseksi. Perusopetuksen järjestämisessä yhdistyvät luot-tamushenkilöiden strateginen määrittely laadusta, virkamiesten kehit-tämistoiminta ja luokanopettajien käytännön työskentely oppilaidenkanssa koulussa.

9.1 Tulosten tarkastelua

Perusopetuksen laadun katsottiin muodostuvan pääsääntöisestineljästä keskeisestä tekijästä: koulun fyysisestä ympäristöstä, ammatti-taitoisesta henkilökunnasta, koulun ilmapiiristä ja työskentelytavois-ta. Yksittäisen opettajan ammattitaito oli keskeisin opetuksen laadunominaisuus. Poiketen aikaisimmista tutkimuksista aineistossani koros-

240

tuivat koulun infrastruktuuri sekä koulujen taloudelliset ja muut ai-neelliset resurssit. Vuonna 1997 haastateltavani katsoivat rahan vai-kuttavan eniten koulujen laadun muuttumiseen, mutta jatkohaastat-teluissa aineelliset ominaisuudet eivät saaneet yhtä keskeistä asemaa.Tämä selittyy kohdekuntani taloudellisen tilanteen kohentumisella1990-luvun laman jälkeen.

Tutkimukseni keskeisin tulos, jolla on suurin merkitys käytännönkoulutuksen järjestämisen ja kehittämisen kannalta merkittävä havaintoon, että perusopetuksen perustehtävä ei ole selkeä kunnan poliittis-hallinnollisille toimijoille. Tikkanen (2002) on todennut, että kouluntehtävänä on koulu. Lausahduksen takana on ajatus siitä, että koulus-sa edistetään lapsen oppimisessa vain sitä, mihin koulussa opettajillaon mahdollisuudet. Laatuteoreettisista lähtökohdista tarkasteltunakoulussa keskitytään niihin tehtäviin, jotka hallitaan parhaiten eli kas-vattamiseen ja opettamiseen (vrt. Otala 2000). Koulujen osaaminenmuodostuu opettamisesta, ei lapsen kokonaisvaltaisesta hyvinvoinnis-ta huolehtimisesta vaikka niin aineistossani kuin julkisuudessa useinväitetään. Tikkasen mukaan osa lapsen ominaisuuksista on täysin kou-lun ulottumattomissa, ja siksi lapsen näkökulmasta on olennaista, ettälapsen kasvuun liittyvät ongelmat käsitellään ja hoidetaan siellä, missäsiihen on paras asiantuntijuus. Aineistossani koulutuslautakunnan jä-senet olivat siirtämässä koulujen tehtäväksi lapsen hoivaan ja psykolo-gisen kehityksen häiriöiden hoitamiseen liittyviä tehtäviä. Opettajatvastaavasti kokivat kyseiset tehtävät varsin vaikeiksi ja kuormittaviksi.Syykin on selvä: paras asiantuntijuus näissä kahdessa asiassa ei ole kou-lussa, vaan hoivan osalta sen tulisi olla kodeissa ja psyykkisen tai sosi-aalisen kasvun ongelmien osalta sosiaali- ja terveystoimessa. Vastoinkoulutuslautakunnan jäsenten uskomaa, koulujen laatu ei parane sentehtäväkentän laajenemisen mukana, jos kouluissa ei ole edellytyksiäja parasta asiantuntijuutta hoitamaan sille uskottuja uusia tehtäviä.

Koulun perustehtävän epäselvyys tuli esille myös suhtautumisessakouluun tavoitteellisena instituutiona. Koulun toiminnan ja opetus-ja työsuunnitelmallisten sekä strategisten tavoitteiden yhteyttä vähä-teltiin ja koululle annettiin jopa päivähoitoon verrannollinen funktio.Samoin koulun ja kunnan tavoitteiden välillä ei nähty juuri olevanyhteyttä.

Virkamiehenä ei voi toimia ilman ajantasaista tietoa toiminnan ta-voitteista ja reunaehdoista. Tällä tarkoitan, että virkamiehenä ei voitehdä päätöksiä ”vähän sinnepäin” olettaen kuuluvan toimivaltuuk-

241

siin tai uhmaten valtuuston asettamia määräraharajoja. Jos näin me-nettelee, tietää pian vastaavansa tekemisistä vähintään esimiehille japahimmassa tapauksessa lääninhallitukselle tai lääninoikeudelle vasti-neen muodossa. Jokaisen liikkeen ja päätöksen tulee perustua johon-kin lakiin, aikaisempaan päätökseen, valtuuston, lautakunnan tai esi-miehen päätökseen. Sen sijaan opettajana voi hyvällä onnella opettaaomassa luokassa ”mitä sattuu ja miten sattuu” vuosia ilman, että ku-kaan puuttuu opetukseen. Kulttuuri on kuitenkin muuttumassa sel-västi. Esimerkiksi lukuvuoden 2002-2003 aikana olen kuullut useistavanhempien tekemistä kanteluista, joiden mukaan opettaja ei ole an-tanut opetussuunnitelman mukaista opetusta. Opetussuunnitelmanmerkitystä koko koulun toimintaa ohjaavana asiakirjana ei voi liiaksikorostaa. Opettajien pedagoginen autonomia koskee tavoiterationaa-lisia opetusjärjestelyjä (vrt. Husu 2002) - ei itse tavoitteita. Opettajantulee nojata opetuksensa opetussuunnitelman tavoitteistoon, jotta hä-nen toiminnallaan ovat ne juridiset perusteet, jotka suojaavat opetta-jan pedagogista autonomiaa.

Pääsääntöisesti perusopetuksen järjestämisen nähtiin muodostuvandualistisesta tehtävästä, jossa yhdistyvät yhteiskunnan ja yksiöiden saa-vuttama hyöty koulutuksesta. Koulutuksen ensisijaisiksi asiakkaiksimiellettiin oppilaat ja heidän huoltajansa. Oppilaiden tarpeita ei osat-tu tai ryhdytty erittelemään, vaan tavoitteet esitettiin yleistavoitteina,kuten luku- ja kirjoitustaidon saavuttamisena tai yläasteella ”pärjää-misenä”. Viime vuosina on ollut ”poliittisesti korrektia” puhua oppi-laan yksilöllisistä tarpeista ja koulun tehtävästä vastata näihin tarpei-siin. Erityisesti koulutuslautakunnan jäsenet tukivat tätä näkemystä.Aikaisemmin peruskoulussa (vrt. Hämäläinen ym. 2002) arvossa olluttasavertaisuus ja tasa-arvoisuus tulivat esille vain parissa puheenvuo-rossa. Olisiko paluu tasokurssijärjestelmään ratkaisu vastata oppilai-den yksilöllisiin tarpeisiin?

Tutkimukseni toinen tärkeä tulos oli asiakaskeskeisen ajattelunpuuttuminen aineistossani. Asiakaskeskeisyys ja asiakaslähtöisyys ym-märrettiin tässä tutkimuksessa siten, että edellisellä tarkoitettiin saman-kaltaista asiakkuutta kuin liike-elämässä. Tällöin asiakas määrää jamaksaa, mitä haluaa, ja yritys on valmis parantamaan tuotteidensa japalvelujensa laatua pitääkseen asiakaskuntansa. Hyvinvointipalvelujenasiakaskeskeisyyden ymmärrettiin lähtevän asiakkaan tarpeista. Kou-lutuksen järjestämisessä tämä tarkoittaa, että koulutusta tarkastellaankysymällä, minkälaista opetusta lapsi tarvitsee selviytyäkseen tulevai-

242

suudessa.Tutkimuksessani haastateltavat ymmärsivät asiakas-käsitteen kou-

lujen yhteydessä kuten liike-elämässä ja asiakkuuteen suhtauduttiinpääsääntöisesti kielteisesti. Erityisesti opettajat olivat myöntyväisiä säi-lyttämään yhteiskunnan viranomais-alamais-asetelman koulutuksenjärjestämisessä asiakaskeskeisyyden sijaan. Koulutuslautakunnan jäsenetsuhtautuivat luokanopettajia kielteisemmin asiakaskäsitteen käyttämi-seen perusopetuksessa, vaikka toisaalta laadukkaan koulun yhteydessähe korostivat koulun kykyä vastata oppilaiden yksilöllisiin tarpeisiin.Harva haastateltavani syventyi pohtimaan, mitä tarpeita nykyisilläkoululaisilla nyt ja tulevaisuudessa on.

Kolmas tutkimusongelmani käsitteli perusopetuksen arviointia jaarviointituloksiin pohjautuvaa rahoitusta. Haastateltavani suhtautui-vat teoriassa myönteisesti koulujen laadun arvioimiseen, mutta he pys-tyivät antamaan vain muutamia käytännön esimerkkejä laadun arvi-ointikohteista ja -tavoista. Arviointi koettiin vaikeaksi ja erityisen on-gelmalliseksi nähtiin koulutuksen vaikuttavuuden arvioiminen. Kou-lujen itsearvioinnin menetelmät olivat lähinnä mielipidekyselyjä, eikäkouluissa aineistoni mukaan saavutettu asiantuntijaorganisaatioille tyy-pillistä oman toiminnan kriittistä arviointia eli eksplisiittisiä itsearvi-ointitaitoja (vrt. Kurkela & Tawastsjerna 1999). Kouluilla eikä koulu-tuksen järjestäjällä ollut pysyvää ja toimivaa arviointijärjestelmää vieläjoulukuussa 2001.

Koulujen tuloksista palkitsemiseen aineistossani suhtauduttiin kiel-teisesti. Muutaman vastaajan mukaan hyvistä tuloksista kouluja voi-daan palkita. Tulosajattelun vastaisesti lähes kaikki vastaajat katsoivat,että jos koulujen arvioinnin tulokset toimisivat rahoituksen perustee-na, tulisi heikkoja tuloksia saaneita kouluja tukea. On sinänsä ristirii-taista, että koko 1990-luvun ajan julkisille palveluille pyrittiin luo-maan tulosajatteluun perustuvia ohjausmenetelmiä, mutta juuri haas-tattelemani poliittiset päättäjät katsoivat, että julkisen rahoituksen tu-lee olla tasavertaista koulujen kesken. Tulosajattelun mukaan hyvistätuloksista voidaan palkita, mutta lähes poikkeuksetta haastateltavaniolivat valmiita tukemaan heikon tuloksen saaneita yksiköitä. Kääntei-sesti ajatellen heikkoja tuloksia saaneita yksikköjä palkitaan heikostatuloksesta.

Voidaan tietysti olettaa, että haastateltavat vastasivat kyseiseen ky-symykseen ns. ”poliittisesti korrektisti” ja todellisuudessa suhtautumi-nen rahoitukseen voi olla tiukempaa. Jotta koulutuksessa ei ajauduta

243

tehottomuuden tukemiseen, on näkemykseni mukaan keskityttäväedelleen laadun määrittelyyn ja arvioinnin kehittämiseen. Tällöin ra-hoitusta olennaisempaa on - sivistyslautakunnan puheenjohtajaa lai-natakseni - selvittää ne syyt, joista koulujen väliset erot johtuvat.

Olen tutkimuksessani korostanut arviointia koulun kehittämisenvälineenä. En todellakaan usko, että arviointi sinänsä voi kehittää kouluamitenkään. Jos arviointi on osa prosessia, jossa sitä käytetään välinee-nä koulun ongelmien kartoittamiseksi ja prosessia jatketaan siten, ettäarviointia seuraa kehittämissuunnitelma ja sen toimenpiteiden toteut-taminen, niin arvioinnin merkitys aukeaa koululle. Silloin näkökulmasiirtyy menneisyydestä tulevaisuuteen.

9.2 Tutkimuksen merkityksen arviointia ja jat-kotutkimusaiheita

Kasvatustieteissä perusopetuksen laadun määritteleminen laatuteo-reettisesta näkökulmasta on vasta aluillaan. Vaikka koulut ovat sovel-taneet - joskus varsin onnistuneestikin - liike-elämästä lähtöisin olevialaadunhallintamenetelmiä, puuttuu perusopetuksen kouluilta vieläsovellus, jonka ne voivat varauksettomasti hyväksyä. Tutkimuksessaniolen selvittänyt yhden kunnan kouluhallinnon virkamiesten ja koulu-tuslautakunnan jäsenten näkemystä perusopetuksen koulujen laaduk-kuudesta, asiakkuudesta ja rahoituksesta. Tutkimukseni tuloksia voi-daan hyödyntää kunnan poliittis-hallinnollisen päätöksenteon kehit-tämisessä.

Aineistossani useiden opettajien näkemykset koulujen laadusta oli-vat kontekstistaan irrallisia ja jäsentymättömiä. Siten myös koulut tar-vitsevat tietoa ja välineitä, joiden avulla koulun fyysistä ja toiminnal-lista infrastruktuuria voidaan jäsentyneesti analysoida. Jotta aikaisem-min mainitsemani perusopetuksen laatusovellus voidaan laatia, johta-mistieteiden laatututkijat tarvitsevat perusteellisempaa tietoa nykyis-ten koulujen rakenteista, tavoitteista ja toimintatavoista. Sarjalan jaLaukkasen (2000, 16) mukaan ratkaisuksi voi muodostua myös muis-sa OECD-maissa tehty havainto, että opetussuunnitelmien lisäksi kou-lut tarvitsevat muita johtamisvälineitä, esimerkiksi koulujen tarkas-tuksia, koulusaavutusten testausta ja toimivuusindikaattoreita, joidenvälityksellä valtionhallinto ohjaa opettajien toimintaa ja saa tietoa kou-lujen tuloksellisuudesta kansalaisten käyttöön.

244

Kunnallistieteiden puolelta löytyi vähän tutkimuksia, jotka käsit-telivät yksittäisen lautakunnan ja tutkimukseni näkökulmasta juurikoulutuslautakunnan toimintaa kuntalakiuudistuksen (1995) jälkeen.Tutkimukseni keskeisenä johtoajatuksena on ollut, että luottamushen-kilöiden suorittama laadunmäärittely ja tavoitteiden asettelu näkyyyksittäisen koulun toiminnassa – ellei muuten, niin lautakunnan vuo-sittaisessa budjetoinnissa. Entisenä johtavana kouluviranomaisena japolitiikasta kiinnostuneena henkilönä olen halunnut uskoa, että kou-lutuslautakunnalla on mahdollisuus säädellä koulujen laadukkuuttapäätöksentekonsa kautta. Tutkimukseni tarkoituksena ei ollut testatamainitsemaani näkemystä, joten poliittis-hallinnollisen organisaationvaikuttavuuden problematiikasta nousee kaksi keskeistä tutkimusai-hetta: sen rakenteen toimivuus ja sisällöllisen vaikuttavuuden arvioi-minen.

Koko kunnallisala on ankaran rakennemuutoksen edessä. Samalla,kun pohditaan kuntien lukumäärää, näkisin tarpeelliseksi saada tutki-mustietoa kunnallisen päätöksenteon toiminnasta ja vaikuttavuudes-ta. Onko esimerkiksi koulutuslautakunnan päätöksillä todellista vai-kutusta koulujen toimintaan vai elävätkö koulut omaa elämäänsä japäätöksenteko omaansa? Voisiko kunnallisesta organisaatiosta saatututkimustieto johtaa kunnallisen poliittis-hallinnollisen organisaatio-rakenteen muuttumiseen? Riittääkö nykyisillä luottamushenkilöilläasiantuntemus tehdä koulutusalalle sisällöllisiä päätöksiä? Koska kou-lutuspalvelut ovat keskeisiä hyvinvointipalveluja, on oleellista, ettäkoulujen toimintaa ja laadukkuutta arvioidaan myös yhteiskuntatie-teellisestä näkökulmasta. Laadun problematiikka ja arvioinnin toteut-taminen muodostavat monia jatkotutkimuskohteita taloustieteiden,oikeustieteiden ja sosiaalipolitiikan tutkimussektoreille.

Yksittäisiin kouluihin tai yksilöihin kohdistuvien laadun arvioin-tien suorittaminen tarvitsee tuekseen oikeustieteellistä tutkimusta.Näkemykseni mukaan yksilöiden tai yksittäisen koulun juridinen suojakäytännössä ei ole riittävä ja lain soveltamisesta tarvitaan siten oikeus-tieteellistä evidenssiä. Myös taloustieteiden puolella koulujen laaduk-kuuden ja kustannustehokkuuden yhteyttä ei esimerkiksi Suomessaole tutkittu juuri lainkaan. Aika, jolloin hyvinvointipalveluja järjestet-tiin kustannuksia laskematta, on ohi. On kansainvälinen suuntaus, ettäkoulutuksen ja myös perusopetuksen hyötynä saatavaa palautetta (rateof return) on ryhdyttävä tutkimaan entistä analyyttisemmin (vrt. Kyrö2000, 26).

245

Ajankohtaisin jatkotutkimusaihe on kuitenkin laadun arvioinninproblematiikan jatkotyöstäminen. Parisen vuotta sitten Rajasen (2000)mukaan vain vajaalla kolmanneksella kunnista on toimiva arviointi-järjestelmä. Nyt olisi oleellisinta tutkia, arvioivatko kunnat ja koulutlaadun ominaisuuksia, tavoitteiden toteutumista ja vaikuttavuutta vaijoitakin toissijaisia ominaisuuksia. Laadun arvioinnin käytäntö edel-lyttää, että koulun perustehtävää selkeytetään ensin tutkimuksen jasitten lainsäädännön avulla. Perustehtävän kirkastuttua yksittäisenkoulun laadun määrittely ja kehittäminen helpottuu.

Suomalainen koululaitos on viime aikoina saanut paljon kiitosta jaoppimistulosten osalta sen laadukkuuden on todettu olevan kansain-välisessä vertailussa parhaimmistoa. Samaan aikaan toiset tutkimustu-lokset kertovat, että suomalaisissa kouluissa oppilaat viihtyvät yhtähuonosti kuin oppilaat entisissä Itä-Blokin maiden kouluissa. Onkoniin, että peruskoulu (yritys) on pääpiirteittäin kunnossa ja pystynytluomaan positiivisen imagon, mutta sen brandi eli mielikuva tuottees-ta, joka on opetus ja oppiminen, ei ole pystynyt samaan? (vrt. Silén2001.) Jos näin on, koulujen laadun kehittämisessä on vielä paljontyötä jäljellä.

246

Lähteet

Abbott, J.E. 1997. The Total Quality Science Lab. The TQM Magazi-ne 9(2),106-110.

Ahonen, P. 1985. Hallinnon arvioinnin lähestymistapoja. Valtionva-rainministeriö. Helsinki: Valtion painatuskeskus.

Ahonen, P. 1994. Uudistuva julkinen sektori: Julkisen sektorin uudis-tuspolitiikka haasteena Ruususen unestaan heräävälle hallinnon-tutkimukselle. Tampereen yliopisto. Hallintotiede. C. Työpa-pereita 8.

Alasuutari, P. 1994. Laadullinen tutkimus. Jyväskylä: Vastapaino.Alexander, R. 1996. In Search of Good Primary Practice. Teoksessa

Woods, P. Contemporary Issues on Teaching and Learning. TheOpen University. London: Routledge.

Annala, H. 1998. Arviointi koulun kehittämisen välineenä. Indikaat-torit koulun arvioinnissa. Oulun yliopisto. Kasvatustieteidentiedekunnan tutkimuksia 99.

Anttila, P. 2002. Tutkimisen taito ja tiedon hankinta. http://www.metodix.com/showres.dll/fi/index/ 28.11.2002

Anttila, P. 1998. Tutkimisen taito ja tiedon hankinta. Taito-, taide- jamuotoilualojen tutkimuksen työvälineet. Artefakta 2. Helsin-ki: Akatiimi.

Anttiroiko, A-V. 1992. Kunnallistieteellinen tutkimus, II osa. Kun-nallistieteellisen tutkielman laatiminen. Tampereen yliopisto.Kunnallistieteiden laitos. Raporttisarja 21.

Anttiroiko, A-V. 1998. Oppiva kunnallishallinto. Pohdintoja stewarti-laisen oppivan kunnallishallinnon ideasta. Teoksessa Nikkanen,P. & Ruohotie, P. (toim.) Talousnäkökulmia koulun laadun ke-hittämiseen. Jyväskylän yliopisto. Koulutuksen tutkimuslaitos.

Anttonen, E., Helakorpi, S., Juuti, P., Summa, H. & Suonperä, M.(toim.) 1995. Laatua kouluun. Opetus 2000. Juva: WSOY.

Anttonen, S. 1996. Kasvatustieteen suunta kamppailujen kohteena –autonomiaan vai vallan alle. Teoksessa Anttonen, S. & Huotari,V. (toim.) Työn alla kasvatustiede. Tampereen yliopisto. Kasva-tustieteen laitos. Julkaisusarja B-14, 49-65.

Asikainen, T. 1998. Julkisen palvelun kuvan muuttuminen 1987-1996.Valtiovarainministeriö. Tutkimukset ja selvitykset 398.

Astin, A.W. 1982. Why Not Try Some New Ways of Measuring Qua-

247

lity. Educational Record. Spring 1982, 10-15.Atjonen, P. 1992. Monimuotoisen oppimisympäristön rakentaminen

kouluoppimisen laadun kehittämiseksi. Teoksessa Kallonen-Rönkkö, M. & Atjonen, P. (toim.) Näkökulmia kouluoppimi-sen laadun kehittämiseen 1990-luvulla. Oulun yliopisto. Ka-jaanin opettajankoulutuslaitoksen julkaisuja B. Opetusmonis-teita ja selosteita 1, 88-92.

Atjonen, P. 1993. Kunnan opetussuunnitelma koulun hallinnollisenja pedagogisen kehittämisen kohteena ja välineenä: Peruskou-lun ala-asteen luokanopettajien kokemukset ja käsitykset kun-nan opetussuunnitelman laadinnasta, toteuttamisesta ja kehit-tämisestä. Acta Universitatis Ouluensis. Serie E 11.

Biaudet, R. & Virtanen, V. 1991. ISO 9000 - Perusta toiminnan kehittä-miselle. MET Tekninen tiedotus 3/90. Tampere: Tammer-Paino.

Blom, H., Laukkanen, R., Lindström, A., Saresma, U. & Virtanen, P.(toim.) 1996. Erityisopetuksen tila. Helsinki: Opetushallitus.

Bradley, L. 1993. Total Quality Management for School. Lancaster:Technomic.

Byrnes, M.A. & Cornesky, R.A. 1994. Quality Fusion: Turning TotalQuality Management into Classroom Practice. Port Orange,FL: Cornesky & Associates.

Byrnes, M.A., Cornesky, R.A & Byrnes, L.W. 1994. The Quality Te-acher. Implementing Total Quality Management in the Class-room. Port Orange, FL: Cornesky & Associates.

Bäcklund, P. 2001. Vaikuttaako valtuusto? Helsingin kaupunginval-tuutettujen näkemyksiä valtuustotyöstä. Helsingin kaupungintietokeskus. Tutkimuksia 7.

Clarkson, M-L. 1995. Koulutuksen laatu - kehittämisen eri lähesty-mistapoja. Kokeiluja ja kokemuksia. Teoksessa Kajanto, A.(toim.) Aikuiskasvatuksen arviointi: panoraamoja ja lähikuvia.Kansanvalistusseura ja Aikuiskasvatuksen tutkimusseura. Aikuis-kasvatuksen vuosikirja 36. Jyväskylä: Gummerus, 77-98.

Cohen, L. & Manion, L. 1995. Research Methods in Education. FourthEdition. London: Routledge.

Creemers, B.P.M. & Scheerens, J. 1989. Conceptualizing School Ef-fectiveness. International Journal of Educational Research 13(7),691-706.

Creemers, B.P.M & Scheerens, J. 1994. Developments in the Educa-tional Effectiveness Research Programme. International Jour-

248

nal of Educational Research 21(2), 125-139.Cuttance, P. 1994. Quality Assurance in Education Systems. Studies

in Educational Evaluation Vol 20, 99-112.Davies, B. & Ellison, L. 1995. Improving the Quality of Schools - Ask

the Clients? School Organization 15(1), 5-12.Deming, W. E. 1993. The New Economics for Industry, Government,

Education. Massachusetts Institute of Technology. Center forAdvanced Engineering Study.

Dey, I. 1995. Qualitative Data Analysis. A User-Friendly Guide forSocial Scientists. New York: Routledge.

Doig, A. & Wilson, J. 1998. What Price New Public Management? InThe Political Quarterly Publishing, 267-276.

Efektia. 1998. Oppi ja laatu -hanke. Opetustoimen laadun arviointi-perusteet. Helsinki: Libris.

Erätuuli, M. & Leino, J. 1992. Rehtori koulunsa pedagogisena johta-jana. Helsingin yliopisto. Kasvatustieteen laitoksen tutkimuk-sia 134.

Eskola, J. 2001. Laadullisen tutkimuksen juhannustaiat. Laadullisen ai-neiston analyysi vaihe vaiheelta. Teoksessa Aaltola, J. & Valli, R.(toim.) Ikkunoita tutkimusmetodeihin II. Näkökulmia aloittele-valle tutkijalle tutkimuksen teoreettisiin lähtökohtiin ja analyysi-menetelmiin. PS-kustannus. Jyväskylä: Gummerus, 133-157.

Eskola, J. & Suoranta, J. 1998. Johdatus laadulliseen tutkimukseen.Jyväskylä: Vastapaino.

Fink, A. 1995. Evaluation for Education and Psychology. ThousandOaks: Sage.

Fitzgibbons, R.E. 1981. Making Educational Decisions. An Introduc-tion to Philosophy of Education. New York: Harcourt BraceJovanovich.

Galloway, R.L. & Wearn, K. 1998. Determinants of Quality Percepti-on in Educational Administration. Potential Conflict betweenthe Requirements of Internal and External Customers. Educa-tional Management & Administration 26(1), 35-48.

Gartner, W.B. 1993. Dr. Deming Comes to Class. Journal of the Ma-nagement Education 17(2), 143-158.

Gewirtz, S., Ball, S.J. & Bowe, R. 1995. Markets, Choice and Equityin Education. Buckingham: Open University.

Glasser, W. 1994. The Control Theory Manager: Combining the Cont-rol Theory of William Glasser with Wisdom of W. Edwards

249

Deming to Explain Both What Quality is and Lead-Managersdo to Achieve it. New York: Harper.

Glatter, R., Woods, P.A. & Bagley, C. (eds.) 1997. Choice & Diversityin Schooling. Perspectives and Prospects. London: Routledge.

Glatthorn, A.A. & Fox, L. 1996. Quality teaching through professio-nal development. Thousand Oaks: Corwin Press.

Gorard, S. 1998. Whither Market Forces in Education? InternationalJournal of Educational Management 12(1), 5-13.

Govinda, R & Varghese, N. 1993. Quality of Primary Schooling inIndia. OECD.

Gray, J. 1997. A Bit of a Curate’s Egg? Three Decades of Official Thin-king About the Quality of Schools. British Journal of Educatio-nal Studies 45(1), 4-21.

Greenwood, M.S. & Gaunt. H.J. 1994. Total Quality Managementfor Schools. London: Cassell.

Grönroos, C. 2001. Palveluiden johtaminen ja markkinointi. Ekono-mia-sarja. Porvoo: WSOY.

Hakamäki S. & Majoinen, K. 1992. Uudistuva luottamushenkilötyö.Huomisen kunta. Helsinki: Vapk-kustannus.

Hakkarainen, P. 1995. Laadun ongelma korkeakouluopetuksessa. Teok-sessa Hakkarainen, P. & Lestinen, L. (toim.) Kokeilemalla laatuaopettamiseen: kokemuksia pedagogisesta vaihtoehdoista korkea-koulutuksessa. Jyväskylä: Kasvatustieteiden tutkimuslaitos, 1-32.

Halinen, I. 1993. Koulun tuloksellisuus ja itsearviointi. Teoksessa Sal-mio, K. (toim.) Tuloksellisuuden arviointi koulun kehittämi-sen välineenä. Opetushallituksen julkaisusarjat. Opetussuunni-telmasarja 16, 57-64.

Harvey, L. & Green, D. 1993. Defining Quality. Assessment & Eva-luation in Higher Education 19(1), 9-34.

Hautamäki, A. 1993. Spontaaniin yhteiskuntaan - hyvinvointia ilmanvaltiota. Teoksessa Andersson, J.O., Hautamäki, A., Jallinoja,R., Niiniluoto, I. & Uusitalo, H. Hyvinvointivaltio ristiaallo-kossa, arvot ja tosiasiat. Juva: WSOY.

Hautamäki, A. 1995. Kaupunkiko yritys? Kaupungin strateginen joh-taminen ja konserniajattelu. Helsingin kaupunki. Tietokeskuk-sen keskustelualoitteita 4.

Hautamäki, A., Mäkelin, M. Savaspuro, T. Seppänen & Vepsäläinen,A. 1990. Palvelustrategiat julkisessa hallinnossa: hyvinvointi1990-luvulla. Sitra 111. Suomen itsenäisyyden juhlavuoden

250

1967 rahasto. Jyväskylä: Gummerus.Hautamäki, J., Arinen, P., Bergholm, B., Hautamäki, A., Kupiainen,

S., Kuusela, J., Lehto, J., Niemivirta, M. & Scheinin, P. 1999.Oppimaan oppiminen ala-asteilla. Helsinki: Opetushallitus. Op-pimistulosten arviointi 3.

Heikkilä, A. & Korpipää, S. 1991. Sivistystoimen suunta. SuomenKuntaliitto. Kuntajulkaisut 3.

Heikkilä-Laakso, K. 1999. Muutos ja muutoksessa eläminen. Teok-sessa Hyvinvointi opetustyössä. Työturvallisuuskeskus. Jyväskylä:Gummerus, 7-25.

Heinonen, J. 1999. Kohti asiakaslähtöisyyttä ja kilpailukykyä. Sisäi-nen yrittäjyys kunnallisen yksikön muutoksessa. Turun kaup-pakorkeakoulun julkaisuja. Sarja A-5.

Heinonen, S. 2001. Teoksessa Jakku-Sihvonen, R. & Heinonen, S.Johdatus koulutuksen uudistuvaan arviointikulttuuriin. Ope-tushallitus. Arviointi 2.

Helakorpi, S. 1994. Oppilaitoksen tuloksellisuus ja laadunhallinta.Hämeenlinnan ammatillinen opettajakorkeakoulu. Julkaisuja100.

Helakorpi, S. 1997. Laatukoulun laatuopetus. Hi-teach (2), 34-35.Helakorpi, S. 2001. Koulun johtamishaaste. Pedagogia. Tampere: Tammi.Heuru, K. 2000. Kunnan päätösvallan siirtyminen: Oikeudellinen

tutkimus kunnanvaltuuston vallasta suomalaisen kunnallishal-linnon demokraattisten arvojen ja tehokkuusarvojen ristipai-neessa. Acta Universitatis Tamperensis 760.

Heuru, K., Mennola, E. & Ryynänen, A. 2001. Kunnallinen itsehal-linto: Kunnallisoikeuden perusteet. Helsinki: Lakimiesliiton kus-tannus.

Hirsjärvi, S. & Hurme, H. 2000. Tutkimushaastattelu. Teemahaastat-telun teoria ja käytäntö. Helsinki: Yliopistopaino.

Hirvi, V. 1996. Koulutuksen rytminvaihdos. 1990-luvun koulutuspo-litiikka Suomessa. Keuruu: Otava.

Hofman, R.E. 1995. Contextual Influences on School Effectiveness:The Role of School Boards. School Effectiveness and SchoolImprovement 6(4), 308-331.

Hoikka, P. & Kiljunen, P. 1983. Luottamushenkilöiden asemasta kun-nallisessa päätöksenteossa. Kunnallisvaaliehdokkaiden näkemyk-set luottamushenkilöosallistumisen vaikuttavuudesta. Tampe-reen yliopisto. Hallintotieteiden laitos A 1.

251

Honkala, S. 1997. Koulun työkulttuuri ja yhteistyösuhteiden arvioin-nista Teoksessa Jakku-Sihvonen, R. (toim.) Onnistuuko oppi-minen: oppimistuloksien ja opetuksen laadun arviointiperus-teita peruskoulussa ja lukiossa. Arviointi 3. Helsinki: Opetus-hallitus, 467-477.

House, E.R. & McQuillan, P.J. 2000. Three Perspectives on SchoolReform. Teoksessa Hargreaves, A., Lieberman, A., Fullan, M.& Hopkins, D. International Handbook of Educational Chan-ge. Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic Publishers,198-213.

Hujala-Huttunen, E. & Tauriainen, L. 1995. Laadun arviointi var-haiskasvatuksessa. Oulun yliopisto. Kasvatustieteiden tiedekun-ta. Varhaiskasvatuskeskus.

Husu, J. 2002. Koulun kasvatuskulttuuri, opettajien ammatillinenyhteistyö ja vuorovaikutustaidot. Teoksessa Kansanen, P. &Uusikylä, K. Luovuutta, motivaatiota, tunteita. Opetuksen tut-kimuksen uusia suuntia. Jyväskylä: Gummerus, 129-150.

Huusko, J. 1999. Opettajayhteisö koulun omaleimaisten vahvuuksienhahmottajana, käyttäjänä ja kehittäjänä. Joensuun yliopisto. Kas-vatustieteellisiä julkaisuja n:o 49.

Huuskonen, J., Ijäs, N. & Lehtoranta, O. 1997. Julkisten palveluidenlaadunarviointi. Arviointikehikko ja näkökulma. Tilastokeskus.Tuottavuudella tulevaisuuteen. Saarijärvi: Gummerus.

Hämäläinen, K. 1988. Hyvin toimiva koulu. Teoksessa Lyytinen, H.(toim.) Itseuudistuvaan koulun. Jyväskylän yliopisto. Kasvatus-tieteen tutkimuslaitoksen julkaisusarja B. Teoriaa ja käytäntöä19, 83-93.

Hämäläinen, K. 1995. The Effective School - Research Results andPractical Experiencies. In Hämäläinen, K., Oldroyd, D & Haa-panen, E. (eds.) Making School Improvement Happen. Uni-versity of Helsinki. Department of Teacher Education. StudiaPedagogic 7.

Hämäläinen, K., Taipale, A., Salonen, M., Nieminen, T. & Ahonen, J.2002. Oppilaitoksen johtaminen. Helsinki: WSOY.

Hämäläinen, S. & Jokela, J. 1993. Teacher Quality in Finland. Policyand Practice in Five Primary Schools. Jyväskylän yliopisto. Opet-tajankoulutuslaitoksen tutkimuksia 54.

Hölttä, S. 1995. Toward Self-Regulative University. University of Jo-ensuu. Publications in Social Sciences No 23.

252

Isaac, S. & Michael, W.B. 1995. Handbook in Research and Evaluati-on. For Education and the Behavioral Sciences. Third Edition.San Diego: EdITS.

Jakku-Sihvonen, R. 2002. Perusopetuksen oppimistuloksissa ja opis-keluun asennoitumisessa koulukohtaista vaihtelua. Teoksessa Jak-ku-Sihvonen, R. & Kuusela, J. Mahdollisuuksien koulutuspo-litiikan tasa-arvo. Helsinki. Opetushallitus. Arviointi 7, 27-66.

Jalava, U. & Virtanen, P. 1996. Laatu, innovaatio ja projekti: hyvin-vointipalvelujen kehittämisen ydinkysymyksiä. Studia. Helsin-ki: Kirjayhtymä.

Junkkari. T. 2001. Julkiset palvelut ja koulujen markkinoinnin sään-nöt. Helsinki: Kauppakaari.

Juran, J.M. 1992. Juran on Quality by Design: the New Steps forPlannin Qyality into Goods and Services. New York: The FreePress.

Juutinen, S. 1994. Kuopiolaisten luottamushenkilöiden ja viranhalti-joiden käsitykset tiedon muodostumisesta ja välittymisestä kun-nalliseen päätöksentekoon. Kuopion yliopisto. Sosiaalitieteidenlaitos. Opetussosiaalikeskus 1.

Järvelin, K., Kvist, H-H., Kähäri, P. & Räikkönen, J. 1992. Palveluyri-tyksen laadun kehittäminen. Jyväskylä: Gummerus.

Järvinen, P. & Järvinen, A. 2000. Tutkimustyön metodeista. Tampere:Opinpajan kirja.

Kajanto, A. 1995. Lukijalle. Teoksessa Kajanto, A. (toim.) Aikuiskas-vatuksen arviointi: panoraamoja ja lähikuvia. Kansanvalistus-seura ja Aikuiskasvatuksen tutkimusseura. Aikuiskasvatuksenvuosikirja 36. Jyväskylä: Gummerus.

Kallonen-Rönkkö, M. & Atjonen, P. (toim.) 1992. Näkökulmia kou-luop-pimisen laadun kehittämiseen 1990-luvulla. Oulun yliopis-to. Kajaanin opettajankoulutuslaitoksen julkaisuja. Sarja B: Ope-tusmonisteita ja selosteita 1.

Kanter, R.M. & Summers, D.V. 1994. Doing Well While Doing Good:Dilemmas of Performance Measurement in Nonprofit Organi-zations and the Need for a Multi -Pleconstituency Approach.In McKevitt, D. & Lawton, A. (eds.) Public Sector Manage-ment. Theory, Critique and Practice. Broughton Gifford: Sage.

Kaplan, R.S. & Norton, D.P. 1996. Translating Strategy into Actionthe Balanced Scorecard. Boston: Harvard Business School.

Karapetrovic, S. & Willborn, W. 1997. Creating zero-defect students.

253

The TQM Magazine 9(4), 287-291.Karsten, S. 1998. School Autonomy in the Netherlands. The Deve-

lopment of a New Administrative Leyer. Educational Manage-ment & Administration 26(4), 395-405.

Kartovaara, E. 2000. Koulun valinta koulutuspoliittisena kysymykse-nä – OECD:n näkemyksiä ja suosituksia. Teoksessa Laukka-nen, R. & Kyrö, M. (toim.) Oppia OECD:n analyyseistä. Hel-sinki: Opetushallitus.

Kaukonen, E. 1996. Tiedepolitiikka ja tutkimuksen arvioinnin ongel-mat. Teoksessa Laukkanen, R. & Stenvall, K. (toim.) Arviointikoulutus- ja tiedepolitiikassa. Tampereen yliopisto. Hallinto-tiede A. Tutkimuksia 9, 35-56.

Kekäle, J. & Lehikoinen, M. 2000. Laatu ja laadun arviointi eri tie-teenaloilla. Joensuun yliopisto. Yhteiskuntatieteiden tiedekun-ta. Psykologian tutkimuksia 21.

Kekäle, T., Repka, M., Mathews, B.P., Ueno, A., Pereira, Z.L. & Silva,C. 2000. European Quality Management Practices: The Im-pact of National Culture. In Kekäle, T., Pereira, Z.L. & Mat-hews, B. (eds.) Quality Management and Training in ThreeCountries. Vaasan yliopiston julkaisuja. Selvityksiä ja raportte-ja 70.

Kells, H.R. 1992. Self-regulation in Higher Education. A Multi-Na-tional Perspective on Collaborative Systems of Quality Assuranceand Control. London: Jessica Kingsley.

Kennedy, L.W. 1991. Quality Management in the Nonprofit World.Combining Compassion and Performance to Meet Client Needsand Improve Finances. San Fransisco: Jossey-Bass Publishers.

Kiviniemi, K. 2000. Opettajankoulutuksen kansalliset koulutuspoliit-tiset linjaukset 1990-luvulla. Kokkola: Jyväskylän yliopisto. Chy-denius-Instituutti. ChyNetti nro 1. Saatavissa: http://www.chydenius.fi/julkaisut/chynetti/artikkelit/chynetti01.html

Kogan, M. 1990. Fitting Evaluation within the Governance of Educati-on. In Granheim, M., Kogan, M. & Lundgren, U.P. (eds.) Evalu-ation as Policymaking. Introducing Evaluation into a NationalDecentralised Educational System. London: Jessica Kingsley.

Kolarik, W.J. 1995. Creating Quality: Concepts, Systems, Strategiesand Tools. New York: McGraw-Hill.

Kondo, Y. 1997. Quality as a Source of Empowerment. The TQMMagazine 9(5), 357-636.

254

Kontkanen, L. 1994. Löyhäsidonnaisuus tieto-orgnisaatiossa: Esimerk-kinä aikuiskoulutuskeskukset. Liiketaloudellinen aikakausikir-ja 3.

Korkeakoski, E. 2001. Perusopetuksen äidinkielen oppimistulostenkansallinen arviointi 6. vuosiluokalla keväällä 2000: kirjoitus-kokeiden tulokset, asenteet äidinkieltä kohtaan ja yhteydet taus-tamuuttujiin. Helsinki. Opetushallitus. Oppimistulosten arvi-ointi 1.

Korkeakoski, E. 2002. Opetuksen laatu ja oppimistulokset perusope-tuksen tavoitteiden kannalta. Teoksessa Kansanen, P. & Uusi-kylä, K. Luovuutta, motivaatiota, tunteita. Opetuksen tutki-muksen uusia suuntia. Jyväskylä: Gummerus, 211-243.

Korkeakoski, E., Hannén, K., Lamminranta, T., Niemi, E.K., Pernu,M-L. & Uurto, J. 2001. Opetuksen laatu perusopetuksen 1. -6. vuosiluokkien kouluissa vuonna 2000: koulun tarjoamienoppimisedellytysten vertailevaa arviointia. Helsinki. Opetushal-litus. Arviointi 1.

Kosunen, T. 1994. Luokanopettaja kirjoitetun opetussuunnitelmankäyttäjänä ja kehittäjänä. Joensuun yliopisto. Kasvatustieteelli-siä julkaisuja 20.

Koulutuksen tutkimuslaitos & Opetushallitus. 2001. Uuden vuositu-hannen osaaminen arvioinnin kohteena. Suomen tulevaisuu-den osaajat. Jyväskylän yliopisto. Koulutuksen tutkimuslaitos.Opetushallitus. http://www.jyu.fi/ktl/pisa/PisaMain4121.htm

Kurkela, K. & Tawaststjerna, E.T. 1999. Arviointi, kehittämistä ja ra-hoitusta koskevia huomioita. Teoksessa Heino, T. & Ojala, M-L. (toim.) Musiikkioppilaitosten perusopetuksen arviointi 1998.Opetushallitus. Arviointi 1, 137-150.

Kuusela, J. 2002. Oppimistulosten yhteydet demografisiin tekijöihin.Teoksessa Teoksessa Jakku-Sihvonen, R. & Kuusela, J. Mahdol-lisuuksien koulutuspolitiikan tasa-arvo. Helsinki. Opetushalli-tus. Arviointi 7, 67-95.

Kvale, S. 1996. Interviews: an Introduction to Qualitative ResearchInterviewing. Thousand Oaks: Sage.

Kyrö, M. 2000. Koulutuspolitiikan analyysit ja kansallinen kehittämi-nen. Teoksessa Laukkanen, R. & Kyrö, M. (toim.) OppiaOECD:n analyyseista. Helsinki: Opetushallitus.

Laine, T. 2001. Miten kokemusta voidaan tutkia? Fenomenologinennäkökulma. Teoksessa Aaltola, J. & Valli, R. (toim.) Ikkunoita

255

tutkimusmetodeihin II. Näkökulmia aloittelevalle tutkijalle tut-kimuksen teoreettisiin lähtökohtiin ja analyysimenetelmiin. Jy-väskylä: Gummerus, 26-43.

Lander, R. & Ekholm, M. 2000. School Evaluation and Improvement:A Scandinavian View. Teoksessa Hargreaves, A., Lieberman, A.,Fullan, M. & Hopkins, D. International Handbook of Educa-tional Change. Dordrecht/Boston/London: Kluwer AcademicPublishers, 1119-1134.

Lau, R.S.M. & Anderson, C.A. 1998. A Three-Dimensional Perspec-tive of Total Quality Management. International Journal ofQuality & Reliability Management 15(1), 85-98.

Laukkanen, R. 1995. Evaluaatiotutkimuksen yhteyksistä hallinnonpäätöksentekoon. Kasvatus 26(2), 116-127.

Laukkanen, R. 1996. Evaluaatiokulttuuri. Mahdollisuuksia ja uhkia.Teoksessa Laukkanen, R. & Stenvall, K. (toim.) Arviointi kou-lutus- ja tiedepolitiikassa. Tampereen yliopisto. HallintotiedeA. Tutkimuksia 9, 11-33.

Laukkanen, R. 1997a. OECD-maiden koulutuspolitiikan analyysi/AnAnalysis of Educational Policies in OECD Countries. Pariisi:OECD. Helsinki: Opetushallitus.

Laukkanen, R. 1997b. Manageristinen näkökulma koulutuksen arvi-ointiin. Kasvatus 28(4), 351-363.

Laukkanen, R. 1998a. Arvioinnin tutkimusta tarvitaan. Yliopistotieto3, 47-49.

Laukkanen, R. 1998b. Opetustoimen keskushallinnon evaluaatioajat-telun kehitys Suomessa 1970-luvulta 1990-luvulle. Jyväskylänyliopisto. Koulutuksen tutkimuslaitos. Tutkimuksia 5.

Laukkanen, R. 2000. Vuosituhannen vaihteen koulutuspolitiikan haas-teita. Teoksessa Laukkanen, R. & Kyrö, M. (toim.) OppiaOECD:n analyyseista. Helsinki: Opetushallitus.

Layder, D. 1995. New Strategies in Social Research: An Introductionand Guide. Cambridge: Polity Press.

Lecklin, O. 1997. Laatu yrityksen menestystekijänä. Helsinki: Kaup-pakaari.

Lehtimäki, J. 1978. Päätöksenteko kunnan lautakunnassa erityisestiluottamushenkilöiden ja virkamiesten yhteistyötä ajatellen. Tu-run kauppakorkeakoulun julkaisuja B-2.

Lehtisalo, L. & Raivola, R. 1999. Koulutus ja koulutuspolitiikka 2000-luvulle. Juva: WSOY.

256

Leimu, K. 1996. Arviointi koulutustutkimuksessa. Teoksessa Laukka-nen, R. & Stenvall, K. (toim.) Arviointi koulutus- ja tiedepoli-tiikassa. Tampereen yliopisto. Hallintotiede A. Tutkimuksia 9,59-78.

Leimu, K. 1997. Arvostelun kultista arviointikulttuuriin: Arviointi-työn uusia näkymiä. Kasvatus 28(2), 107-111.

Levacic, R. & Glover, D. 1997. Value for Money as a School Improve-ment Strategy: Evidence from the New Inspection System inEngland. School Effectiveness and School Improvement 8(2),231-253.

Levin, H. 1996. Empowerment Evalutation and Accelerated Schools.In Fetterman, D.M., Kaftarian, S.J. & Wandersmand, A. (eds.).Empowerment Evaluation: Knowledge and Tools for Self-As-sessment and Accountability. Thousand Oaks: Sage, 49-64.

Leväsvirta, L. 1999. Kuntien hallinto muuttuvassa toimintaympäris-tössä: Kunnallisten luottamushenkilöiden ja viranhaltijoidenroolit sekä niiden yhteensopivuus toimintaympäristön kanssa.Suomen Kuntaliitto. Acta 114.

Lillrank, P. 1990. Laatumaa. Johdatus Japanin talouselämään laatu-johtamisen näkökulmasta. Jyväskylä: Gummerus.

Lillrank, P. 1998a. Laatuajattelu. Laadun filosofia, tekniikka ja johta-minen tietoyhteiskunnassa. Keuruu: Otava.

Lillrank, P. 1998b. Solidaarinen laatupolitiikka. Talouselämä 26.Linnakylä, P. 1998. Koulutuksen kansallisen ja kansainvälisen arvioin-

nin haasteita. Kasvatus 29(2), 175-189.Lockwood, A.T. 1992. Total Quality Management. The National Cen-

ter for Effective Schools Reseach & Development. Focus inChange 8(Fall).

Lumijärvi, I. 1988. Tuloksellisuuden arvioiminen julkisessa hallinnos-sa. Vaasan korkeakoulu. Hallintotiede 6. Tutkimuksia 133.

Lumijärvi, I. 1990. Tuloksellisuuden arvioiminen julkisessa hallinnos-sa. Vaasan korkeakoulu. Hallintotiede 6. Tutkimuksia 133. 3.Uudistettu painos.

Lumijärvi, I. 1998. Katsaus kuntien tuloksellisuusevaluoinnin kehit-tämiseen. Helsinki: Työturvallisuuskeskus.

Lumijärvi, I. 2000. Tasapainotetun mittariston malli ja kunta-alantuloksellisuusarviointi. Kunta-alan tuloksellisuusprojekti. Työ-turvallisuuskeskus. 4. painos. Helsinki: Edita.

Lumijärvi, I. & Kaarlejärvi, J. 2000. Ministeriöt arviointitutkimusten

257

hyödyntäjinä. Tampereen yliopisto. Hallintotieteen laitos. Hal-lintotiede 2000 A 23.

Luukkainen, O. 2000. Opettaja vuonna 2010. Opettajien perus- jatäydennyskoulutuksen ennakointihankkeen (OPEPRO) selvi-tys 15. Loppuraportti. Opetushallitus. Helsinki: Hakapaino.

Lyytinen, H.K. (toim.) 1988. Itseuudistuvaan kouluun. Jyväskylänyliopisto. Kasvatustieteen tutkimuslaitoksen julkaisusarja B: Teo-riaa ja käytäntöä n:o 19.

Lyytinen, H.K. 1989. Tuloksellisesti toimivan koulun ominaisuudetprosessiarvioinnin tukena. Teoksessa Lyytinen, H.K., Jokinen,H. & Rask. S. Koulun työkäytäntöjen arviointi: prosessiarvi-oinnin näkökulma. Helsinki: Valtion painatuskeskus, 19-31.

Maaherran laatupalkintoraati. 2000. Jalonen, R. (toim.) Parhaat käy-tännöt. Esimerkkejä koulujen ja oppilaitosten laadunkehittä-mistyöstä. Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 33.

Majoinen, K. 1995. Mahdollistava valtuusto. Helsinki: Suomen kun-taliitto.

Majoinen, K. 2001. Mitä virkaa valtuustolla? Kuntalailla säädetyn val-tuuston perustehtävän monitahoarviointi. Suomen Kuntaliit-to. Acta-väitöskirjasarja 2.

Mann, D. 1988. Pedagogy and Politics: Effective Schools and Ameri-can Educational Politics. In Reynold, D., Creemers, B.P.M. &Peters, T. (eds.) School Effectiveness and Improvement. Pro-ceedings of the First International Congress, London 1988, 2-10. Cardiff.

Martikainen, R. 2002. Moniammatillista yhteistyötä. EVE - erityis-opetuksen verkkolehti 16.12.2002. http://www.tornio.fi/eve/yhttyo.htm

Martin, L.L. 1993. Total Quality Management in Human ServiceOrganization. SHSG Sage Human Services Guide 67. Newbu-ry Park: Sage.

McGaw, B., Piper, K., Banks, D. & Evans, B. 1992. Making SchoolsMore Effective. The Australian Council for Educational Rese-arch. Hawthorn: Radford House.

Meriläinen, M. 1999. Täydennyskoulutuksen merkitys luokanopetta-jan ammatilliselle kehittymiselle. Joensuun yliopisto. Kasvatus-tieteellisiä julkaisuja N:o 51.

Metsämuuronen, J. 2002. Tutkimuksen tekemisen perusteet ihmistie-teissä. Helsinki: International Methelp.

258

Miron, G. 1996. Choice and the Quasi-market in Swedish Education.Oxford Studies in Comparative Education 6(1), 33-47.

Moilanen, P. & Räihä, P. 2001. Merkitysrakenteiden tulkinta. Teok-sessa Aaltola, J. & Valli, R. (toim.) Ikkunoita tutkimusmeto-deihin II. Näkökulmia aloittelevalle tutkijalle tutkimuksen teo-reettisiin lähtökohtiin ja analyysimenetelmiin. Jyväskylä: Gum-merus, 44-67.

Moisala, U.E. 1984. Kokonaisvaltainen laatujohtaminen: Teoreettinensisältö ja käytäntöön soveltaminen. Espoo: Yritysjärjestelmät.

Morgan, J. & Everett, T. 1990. Introducing Quality Management inthe NHS. International Journal of Health Care Quality Assuran-ce 3(5), 23-35.

Morgan, C. & Murgatroyd, S. 1994. Total Quality Management inthe Public Sector. An International Perspective. Buckingham:Open University Press.

Mortimore, P., Sammons, P., Stoll, L., Lewis, D. & Ecob, R. A Studyof Effective Junior Schools. In Creemers, B.P.M. & Scheerens,J. School Effectiveness Research, 753-768.

Murgatroyd, S. & Morgan, C. 1992. Total Quality Management andthe Schools. Buckingham: Open University.

Mustonen, K. 2003. Mihin rehtoria tarvitaan? Rehtorin tehtävät janiiden toteutuminen Pohjois-Savon yleissivistävissä kouluissa.Oulun yliopisto. Kasvatustieteiden tiedekunta. Kajaanin opet-tajankoulutusyksikkö. http://herkules.oulu.fi/isbn9514270037/

Mäenpää, O. 1997. Kuntien itsehallinto EU-Suomessa. Helsinki:Kunnallisalan Kehittämissäätiö.

Mäenpää, O. 2002. Hyvän hallinnon perusteet. Helsingin yliopistonoikeustieteellisen tiedekunnan julkaisut. Helsinki: Forum Iuris.

Mäki, M. 2000. Laadun ilmapiiritekijät ammattikorkeakoulussa. ActaUniversitatis Tamperensis 743.

Möttönen, S. 1997. Tulosjohtaminen ja valta poliittisten päätöksente-kijöiden ja viranhaltijoiden välisessä suhteessa. Kunnallisen tu-losjohtamisen poliittisten päätöksentekijöiden ja viranhaltijoi-den välistä tehtävänjakoa koskevat tavoitteet, niiden merkitysosapuolten väliseen valtasuhteeseen sekä tavoitteiden toteutu-minen ja toteuttamismahdollisuudet valtasuhteen näkökulmasta.Suomen Kuntaliitto. Acta 86.

Möttönen, S. 2001. Virastosta tuli palvelukeskus: kunnallisen organi-saation muutoskertomus. Jyväskylä: PS-kustannus.

259

Nakari, R. 1992. Työelämän laatu kunnissa. Tampereen yliopisto. Yh-teiskuntatieteiden tutkimuslaitos. Työelämän tutkimuskeskus.Kunnallishallinnon työelämän laadun ja palvelutuotannon tu-loksellisuuden kehittämisen tutkimusohjelma. Laatu-projekti.Working papers 34.

Niemi, H., Syrjälä, L. & Viilo, M. 1998. Opettajankoulutus ja yhteis-kunta. Opettajiin ja kouluun kohdistuvat odotukset kahden yh-teistyöseminaarin valossa. Tampereen yliopisto. Opettajankou-lutuslaitoksen julkaisuja A 16.

Niemi, E.K. 2001. Perusopetuksen matematiikan oppimistulostenkansallinen arviointi 6. vuosiluokalla vuonna 2000: matematii-kan oppimistulokset, asenteet matematiikkaa kohtaan ja yhtey-det taustamuuttujiin. Helsinki. Opetushallitus. Oppimistulos-ten arviointi 2.

Nikkanen, P. 1998. Tulosvastuullisuus ja laatuvastuullisuus koulutyössä.Teoksessa Nikkanen, P. & Ruohotie, P. Talousnäkökulmia kou-lun laadun kehittämiseen. Jyväskylän yliopisto. Koulutuksen tut-kimuslaitos, 9-13.

Nikki, M-L. 1993. Johdatus tulosajatteluun ja koulutuksen tulokselli-suuden arviointiin. Keski-Suomen lääninhallitus. Sivistysosas-ton julkaisuja 6.

Noponen, M. 1992. Politiikka tutkimuksen kohteena. Juva: WSOY.Norris, N. 1995. Koulutusohjelmien arviointi. Teoksessa Takala, S.

(toim.) Arviointi ja koulutuksen laadun kehittäminen. Jyväsky-län yliopisto. Kasvatustieteiden tutkimuslaitos.

Norris, N., Aspland, R., MacDonald, B. Schostak, J. & Zamorski, B.1996. Arviointiraportti peruskoulun opetussuunnitelmauudis-tuksesta. Helsinki. Opetushallitus. Arviointi 11.

Nurmi, K. 1995. Johdatus kasvatuksen filosofisiin ja historiallisiinperusteisiin. Helsingin yliopisto. Lahden tutkimus- ja koulu-tuskeskus. Oppimateriaaleja 28.

Odden, A. & Clune, W. 1995. Improving Educational Productivityand School Finance. Educational Researcher 24(9), 6-10.

OECD. 1989. Schools and Quality. An International Report. Paris.Ojala, I.1998. Oppilaitosten monimuotoistuva johtaminen. Helsinki:

Suomen kuntaliitto nro 98.Olkinuora, E. & Mattila, E. (toim.) 2001. Miten menee peruskoulus-

sa? Kasvatuksen ja oppimisen edellytysten tarkastelua Turunkouluissa. Turun yliopisto. Kasvatustieteiden tiedekunnan jul-

260

kaisuja A 195.Opetushallitus. 1994. Peruskoulun opetussuunnitelman perusteet

1994. Helsinki: Valtion painatuskeskus.Opetushallitus. 1995. Koulutuksen tuloksellisuuden arviointimalli.

Arviointi 9. Helsinki: Yliopistopaino.Opetushallitus. 1997. Koulutuksen perusturva. Arvioinnin lähtökoh-

tia. Helsinki: Edita.Opetushallitus. 1998. Koulutuksen tuloksellisuuden arviointimalli.

Arviointi 7. Helsinki: Yliopistopaino.Opetusministeriö. 1997. Koulutuksen arviointistrategia. Helsinki: Yli-

opistopaino.Opetusministeriö. 1998. Elinikäisen oppimisen rahoittaminen. Suo-

men raportti OECD:lle. Koulutus- ja tiedepolitiikan osastonjulkaisusarja 57. Helsinki.

Opetusministeriö. 2002. Terveellisen ja turvallisen opiskeluympäris-tön laadun arvioinnin perusteet perusopetusta varten. Tausta-muistio 27. Helsinki: Yliopistopaino.

Ormond, D. 1997. General Report. New Challanges for Public Ad-ministration in the Twenty-First Century. IIAS Amsterdam: IOS.

Ornstein, A.C. & Levine, D.U. 1989. Foundation of Education. FourthEdition. Boston: Houghton Mifflin.

Otala, L. 2000. Oppimisen etu – kilpailukykyä muutoksessa. 3. uu-distettu painos. Ekonomia-sarja. Porvoo: WSOY.

Oulasvirta, L. & Brännkärr, C. 2001. Toimiva kunta. Helsinki: Kun-takoulutus.

Outinen, M., Holma T. & Lempinen, K. 1994. Laatu ja asiakas: Laa-tutyöskentely sosiaali- ja terveysalalla. Helsinki: WSOY.

Paloheimo, H. & Wiberg, M. 1997. Politiikan perusteet. Porvoo:WSOY.

Pardey, D. 1991. Marketing for Schools. Educational ManagementSeries. London: Kogan Page.

Parrila, S. 2002. Perhepäivähoito osana suomalaista päivähoitojärjes-telmää. Näkökulmia perhepäivähoidon laatuun ja sen kehittä-miseen. Oulun yliopisto. Kasvatustieteiden tiedekunta. Meri-kosken kuntoutus- ja tutkimuskeskus. http://herkules.oulu.fi/isbn9514268741/html/index.html

Partanen, S. 1992. Tuloksellisuuden arviointi kunnissa. Tampereenyliopisto. Yhteiskuntatieteiden tutkimuslaitos. Työelämän tut-kimuskeskuksen työraportteja 33.

261

Peters, J. 1998. In the Eye of the Beholder? The TQM Magazine 10(3),152-153.

Potter, J. 1994. Consumerism and the Public Sector: How Well Doesthe Coat Fit? In McKevitt, D. & Lawton, A. (eds.) Public Sec-tor Management. Theory, Critique and Practice. Broughton Gif-ford: Sage.

Prescott, B.D. 1995. Creating a World Class Quality Organization:10 Essentials for Business Success. London: Kogan Page.

Psacharopoulos, G. 1988. Education and Development, a Review.Research Observer 3(1), 99-116.

Puolimatka, T. 1997. Opetusta vai indoktrinaatiota? Valta ja manipu-laatio opetuksessa. Tampere: Kirjayhtymä.

Pässilä, T., Niinikuru, L., Rokka, P., Ojanen, T. & Koskinen, M. 1995.Koulusta laatukouluksi. Jyväskylä: Visionääri.

Raivola, R. 1992. Koulutuksen vaikuttavuuden problematiikasta. Teok-sessa Lehtisalo, L. (toim.) Vaikuttaako koulutus. Opetusminis-teriön suunnittelusihteeristön julkaisuja 9, 155-179.

Raivola, R. 1995. Mitä evaluaatio on ja mihin sitä tarvitaan? TeoksessaKajanto, A. (toim.) Aikuiskasvatuksen arviointi: panoraamojaja lähikuvia. Kansanvalistusseura ja Aikuiskasvatuksen tutkimus-seura. Aikuiskasvatuksen vuosikirja 36. Jyväskylä: Gummerus,21-60.

Raivola. R. 2000. Tehoa vai laatua koulutukseen. Aikuiskasvatus. Juva:WSOY.

Rajakaltio, H. 1999. Yhteistoiminnallinen kehittämistapa koulutoi-messa. Teoksessa Hyvinvointi opetustyössä. Työturvallisuuskes-kus Jyväskylä: Gummerus, 27-49.

Rajanen, J. 2000. Selvitys koulutuksen paikallisen tason arvioinnintilasta. Opetushallitus. Arviointi 11.

Rasila, M. & Nygärd, M. 1995. Arviointi kuntien näkökulmasta. Teok-sessa Niemi, E.K. & Louekoski, H. (toim.) Opetustoimen arvi-ointi kunnassa. Opetushallitus. Arviointi 6, 57-60.

Redfern, G.B. 1980. Evaluating Teachers and Administrators. Boul-der: Westview.

Reeves, C.A. & Bednar, D.A. 1994. Defining Quality: Alternativesand Implications. Academy of Management Review 19(3), 419-445.

Reid, K., Hopkins, D, and Holly, P. 1987. Towards the Effective School.Oxford: Basil Blackwell.

262

Reynolds, D. 1985. (ed.) Studying School Effectiveness. Basingstoke:The Falmer Press.

Robson, C. 2001. Käytännön arvioinnin perusteet. Opas evaluaationtekijöille ja tilaajille. Tampere: Tammi.

Ruostetsaari, I. & Holttinen, J. 2001. Luottamushenkilö ja valta. Edus-tuksellisen kunnallisdemokratian mahdollisuudet. Kunnallisa-lan Kehittämissäätiön tutkimusjulkaisut 29.

Rymhs, R., Allston, D. & Schulz, L. 1993. Effective Teaching DoesMake a Difference. The Alberta Journal of Educational Rese-arch 39(2), 191-203.

Räty, H., Snellman, L., Mäntysaari-Hetekorpi, H. & Vornanen, A.1995. Vanhempien tyytyväisyys peruskoulun toimintaan ja kou-lunuudistuksia koskevat asenteet. Kasvatus 26(3), 250-260.

Saarinen, E. 1990. Tujusen tujot. VKK Tulospalvelut. (Joulukuu).Sainio, A. 1994. Kohti kansalaisten kuntaa. Suomen Kuntaliitto. Acta 40.Salisbury, D.F. 1992. Toward a New Generation of Schools: The Florida

School Year 2000 Initiative. Educational Technology 6, 7-12.Salisbury, D.F. 1993. Designing and Implementing New Models of

Schooling. International Journal of Educational Research 19(2),133-143.

Sallis, E. 1996. Total Quality Management in Education. Second edi-tion. London: Kogan Page.

Salo, P. & Kuittinen, M. 1998. Oppiiko koulu organisaationa? Kasva-tus 29(2), 214-223.

Salminen, A. & Kuoppala, K. 1985. Julkisvalta, byrokratia, organisaa-tio. Helsinki: Otava.

Salmio, K. 1993. (toim.) Tuloksellisuuden arviointi koulun kehittä-misen välineenä. Helsinki. Opetushallituksen opetussuunnitel-masarja 16.

Sarala, U. & Sarala, A. 1996. Oppiva organisaatio: Oppimisen, laa-dun ja tuottavuuden yhdistäminen. Helsingin yliopiston Lah-den tutkimus- ja koulutuskeskus. Oppimateriaaleja 52.

Sarjala, J. & Laukkanen, R. 2000. OECD:n näkökulma lähihistoriankoulutuspoliittisessa keskustelussa. Teoksessa Laukkanen, R. &Kyrö, M. (toim.) Oppia OECD:n analyyseista. Helsinki: Ope-tushallitus.

Savolainen, T. 1997. Development of Quality-Oriented ManagementIdeology: A Longitudinal Case Study on the Permeation of Qua-lity Ideology in Two Finnish Family-Owned Manufacturing

263

Companies. University of Jyväskylä. Jyväskylä Studies in Com-puter Science, Economics and Statistics 37.

Savolainen, T. 1998. Minne menet suomalainen laatu - löytyykö laa-duntekijöitä? Laatuviesti (3), 6-7.

Schultz, T. W. 1961. Investment in Human Capital. The AmericanEconomic Review 51(1), 1-17.

Scheerens, J. 1993. Basic School Effectiveness Research: Items for aResearch Agenda. School Effectiveness and School Improvement4(1), 17-36.

Scheerens, J. 1995. Internationally Comparable Indicators of Educa-tional Programmes and Processes: Identification, Measurementand Interpretation. In Measuring the Quality of Schools. Indi-cators of Education Systems. Paris: OECD.

Segers, M. & Dochy, F. 1996. Quality Assurance in Higher Educati-on: Theoretical Considerations and Empirical Evidence. Stu-dies in Educational Evaluation 22(2), 115-137.

Seppänen, T. 1999. Aitoa tehokkuutta julkishallintoon. Hallinto-lehti (2).Silén, T. 1997. Kansallista laatustrategiaa koskeva selvitys. Kauppa- ja te-

ollisuusministeriö. Teollisuusosaston tutkimuksia ja raportteja 15.Silén, T. 2001. Laatu, brandi ja kilpailukyky. Ekonomia-sarja. Helsin-

ki: WSOY.Simon, H.A. 1979. Päätöksenteko ja hallinto. Ekonomia-sarja 58. 3.

Painos. Espoo: W+G.Sinkkonen, S. & Kinnunen, J. 1994. Arviointi ja seuranta julkisella sek-

torilla. Kuopion yliopiston julkaisuja E. Yhteiskuntatieteet 22.Sohlo, S. 2000. Laatu polttopisteessä. Yliopistojen rehtorien näkemyksiä

laadusta ja sen kehittämisestä. Suomen yliopistojen rehtorienneuvoston julkaisuja 1.

Sommerville, A.K. 1996. Changing Culture. Quality Assurance inEducation 4(1), 32-36.

Sosiaali- ja terveysministeriö 2002. Valtioneuvoston periaatepäätösvarhaiskasvatuksen valtakunnallisista linjauksista. Julkaisuja 9.http://www.stm.fi/suomi/haku/haku01fr.htm

Stammis, D.H. 1996. Total Quality Service. Principles, Practices, andImplementation. Delray Beach: St. Lucie.

Stenval, K. 1996. Arviointipolitiikat ja sivistysstrategiat. Esipuhe teok-sessa Laukkanen, R. & Stenvall, K. (toim.) Arviointi koulutus- jatiedepolitiikassa. Tampereen yliopisto. Hallintotieteen laitos A9.

Stewart, J. & Ranson, S. 1994. Management in the Public Domain.

264

In McKevitt, D. & Lawton, A. (eds.) Public Sector Manage-ment. Theory, Critique and Practice. Broughton Gifford: Sage.

Strauss, A. & Corbin, J. 1990. Basics of Qualitative Research. Groun-ded Theory Procedures and Techniques. Newbury Park: Sage.

Suominen, H. 2001. Valtuustot keskustelemassa lasten ja nuorten hy-vinvoinnista. Yhteiskuntapolitiikka 66(3), 201-223.

Syrjälä, L., Ahonen, E., Syrjäläinen, E. & Saari, S. 1994. Laadullisentutkimuksen työtapoja. Helsinki: Kirjayhtymä.

Syrjäläinen, E. 1997. Arvioinnin avulla laatua kouluihin - markkina-humua vai koulurealismia. Tampereen yliopisto. Opettajankou-lutuslaitoksen julkaisuja A 11.

Syrjäläinen, E. 2002. Eikö opettaja saisi jo opettaa? Koulun kehittämi-sen paradoksi ja opettajan työuupumus. Tampereen yliopisto.Opettajankoulutuslaitoksen julkaisuja A 25.

Teollisuustieto. 1997. Koulutusratkaisut teollisuuden osaamistarpei-siin. Teollisuuden henkilöstö- ja koulutustarvetutkimus. Lop-puraportti 27.11.1997. Helsinki: Teollisuus ja työnantajat.

Tervonen, A. 1994. Laadun puutekustannukset: käsite, jaottelu, mit-taaminen ja hyväksikäyttö. Lappeenrannan teknillinen korkea-koulu. Tuotantotalouden osasto. Opetusmoniste 20.

Tukiainen, K. 1999. Peruskoulun rehtorin toimintaprofiili. Helsinginyliopisto. Opettajankoulutuslaitoksen tutkimuksia 206.

Tuomi, J. & Sarajärvi, A. 2002. Laadullinen tutkimus ja sisällönana-lyysi. Jyväskylä: Gummerus.

Tuominen, C., Lillrank, P. & Tuurna, S. 2000. (toim.) Laatukäsityk-set suomalaisissa yrityksissä. Kauppa- ja teollisuusministeriö. Tut-kimuksia ja raportteja 24.

Turtiainen, J. 2000. Työhallinto ja laatu: laatutyön erityispiirteitä jul-kisen hallinnon palvelussa. Acta Universitatis Tamperensis 737.

Tuurala, T. 1998. Laatu, yhteiskunta, lastensuojelu. Stakes. Aiheita 18.Tynjälä, P. Kvalitatiivisten tutkimusmenetelmien luotettavuudesta.

Kasvatus 22(5-6), 387-398.Uusikylä, K. 1998. Lahjakkuus - avain hyvään vai pahaan? Teoksessa

Luukkainen, O. (toim.) Tulevaisuuden tekijät. Uuden opetta-juuden mahdollisuudet. Juva: WSOY, 148-165.

Wahlström, K. 1998. Suomessa kehitetty Balanced Scorecard -mitta-risto. Yritystalous 1, 53-57.

Vainio, L. 1995. Laatuajattelun periaatteet oppilaitosten toiminnanarvioinnissa ja kehittämisessä. Teoksessa Takala, S. (toim.) Ar-

265

viointi ja koulutuksen laadun kehittäminen. Jyväskylän yliopis-to. Kasvatustieteiden tutkimuslaitos.

Valtionvarainministeriö & Suomen Kuntaliitto. 1994. Laatuhaaste.Laatuajattelua julkishallintoon. Tuottavuus- ja laatutyön tuki-hanke. Kunta- ja laatu -projekti. Helsinki.

Valtiovarainministeriö & Suomen Kuntaliitto. 1998. Julkisten palve-lujen laatustrategia. Tuottavuudella tulevaisuuteen - Julkistenpalvelujen laatustrategia -projekti. Helsinki: Edita.

Valtiovarainministeriö. 2000. Etukäteisarviointi Suomessa ja EU-mais-sa. Helsinki. Valtiovarainministeriö. Tutkimukset ja selvitykset 7.

Vaso, J. 1998. Ammatillisen aikuiskoulutuksen laatu. Konstruktivisti-nen tutkimus laadun arviointivälineen kehittämiseksi. Acta Uni-versitatis Tamperensis 588.

Weaver, T. 1992. Total Quality Management. Clearinghouse on Edu-cational Management. ERIC digest. University of Oregon. Au-gust (73), 2-3.

Verho, A. 2000. Laadukas koulu rakentaa asiakkaittensa tulevaisuutta.Teoksessa Maaherran laatupalkintoraati. Jalonen, R. (toim.)Parhaat käytännöt. Esimerkkejä koulujen ja oppilaitosten laa-dunkehittämistyöstä. Etelä-Suomen lääninhallitus. Etelä-Suo-men lääninhallituksen julkaisuja 33, 11-19.

Willman, A. 2001. Yhteistyön ristiriitaiset puhetavat. Diskurssiana-lyyttinen näkökulma luokanopettajien tulkintoihin tiimityös-tä. Oulun yliopisto. Kasvatustieteiden tiedekunta. Acta Univer-sitatis Ouluensis E 47. http://herkules.oulu.fi/isbn9514264053

Winch, C. 1996. Special Issue: Quality and Education. Journal ofPhilosophy of Education 30.

Virtanen, P. 1999. Laadun arvioinnista uusi työväline. Motivo (3).Volanen, M.V. 1990. Koulutuksen tuloksellisuus, toiminnallinen ke-

hittäminen ja koulutusindikaattorit. Opetusministeriön työryh-mien muistioita 23.

Voutilainen, P., Ritola, O. & Moisio, J. 2001. IMS - johtamisjärjestel-mä - laatu, ympäristö ja turvallisuus liiketoiminnan kehittämi-sessä. Helsinki: Edita.

Vulkko, E. 2001. Opettajayhteisön kokema päätöksenteko kouluorgani-saatiossa. Joensuun yliopisto. Kasvatustieteellisiä julkaisuja n:o 66.

Vuorenmaa, M. 2001. Ikkunoita arvioinnin tuolle puolen. Uusia avauk-sia suomalaiseen koulutusta koskevaan evaluaatiokeskusteluun. Jy-väskylä Studies in Education, Psychology and Social Research 176.

266

Vuorinen, J. 2000. Koti ja koulu keskustelee - jatkoa vanhalle vai jo-tain uutta. Teoksessa Vuorinen, J. (toim.) Arviointi ja kehitys-keskustelu. Koko kuva oppilasta. Opetus 2000. PS-Kustannus.Jyväskylä: Gummerus, 13-29.

Yarrow, A. & Millwater, J. 1994. Resource Provision in Primary Schools.An Australian Perspective. Educational Media International31(4), 258-264.

Yli-Pietilä, P. 1997a. Opetusministeriö vastaa Lapsen oikeudesta pe-rusopetukseen. Hyvinvointikatsaus (4), 34.

Yli-Pietilä, P. 1997b. Peruskoulun opettajien ja oppilaiden kokemuk-set koulutoimen säästöistä. Hyvinvointikatsaus (4), 35-38.

Åhlberg, M. 1994. Mitä laatu ja jatkuva laadun kehittäminen voisivatmerkitä yliopistoissa? Korkeakoulutieto (3), 70-74.

Åhlberg, M. 1996. Tutkiva opettaja oman teoriansa kehittäjänä ja tes-taajana. Teoksessa Ojanen, S. (toim.) Tutkiva opettaja 2. Hel-singin yliopiston Lahden tutkimus- ja koulutuskeskus. Tampe-re: Tammer-Paino, 91-106.

Åhlberg, M. 1997. Jatkuva laadunparantaminen korkealaatuisena op-pimisena: eheyttävä jatkuva laadunkehittäminen (CQI, joka si-sältää mm. TQM, TQC yms.) korkealaatuisena oppimisena jasen edellytyksistä huolehtimisena: teoreettinen perusta ja alus-tavia empiirisiä tapaustutkimuksia. Joensuun yliopisto. Kasva-tustieteiden tiedekunnan tutkimuksia n:o 68.

267

Julkaisemattomat lähteet

Heinonen, S. 1998. Koulutuksen arvioinnin teemaseminaari 7.-8.4.1998 Helsingin yliopisto. Kasvatustieteen laitos. Koulutus-moniste.

Jakku-Sihvonen, R. 1997. Arviointi. Valtakunnallinen arviointisemi-naari 22.-23.10.1997 Helsingissä. Luento.

Juva. S. 1998. Arviointi lakiuudistuksessa. Opetusministeriön järjes-tämä koululakikoulutus lääninhallituksen tarkastajille 12.-13.3.1998. Helsingissä. Luento.

Kangasoja, M. 1996. Laatuajattelun merkitys koulun kehittämisessä.Efektian ja Keski-Suomen lääninhallituksen Oppi ja laatu -se-minaari 8.5.1996 Jyväskylässä. Luentomoniste.

Kjellman, A-C. & Andersson B-E. 1996. Faced with a Difficult Cho-ice - Free choice and market forces in schools. Parents free cho-ice in primary and junior high schools for grades one and sevenin Stockholm. Paper presented at the ECER 96, September 25-28, 1996. Sevilla.

Kuntaliiton yleiskirje 26.09.2000. Laatinut Kaija Majoinen.Kuntaliiton yleiskirje 31.08.2001. Laatinut Veronica Granö-Suoma-

lainen.Leinonen, J. (toim.) 1994. Koulutoimi. Kehittämisohjelma. Pori 2000.Leinonen, J. 1998. Case Pori. Itä-Suomen lääninhallituksen Laatu-

foorumi 27.11.1998. Kuopio. Luento.Lyytinen, H.K. 1995. Prosessi-indikaattorit ja koulukohtainen kehit-

täminen. Itäisten läänien lääninhallitusten yhteistyöpalaveri16.5.1995. Luentomoniste.

Mäntyharjun kunnan tilintarkastaja, henkilökohtainen tiedonanto20.9.2001.

Sipilä, A. 1997. Jos asiakkaasi ei rakasta tuotettasi, olet epäonnistunut.Kirja-arvostelu teoksesta Peters, T. Hullut ajat vaativat hullujaorganisaatioita. Helsingin Sanomat, 30.12.1997.

Raivola, R. 1998. Osaamisella Laatua. Voidaanko laatua mitata? Kou-lutuksen kansallinen laatuseminaari III, 29.-30.10.1998. Hel-singissä. Luento.

Rimpelä, M. 2000. Itä-Suomen lääninhallitus. Sivistysosasto. Syksyllä2000. Savonlinnassa. Luento.

Sarjala, J. 1999. Arvioinnin arvo nousee. Opetushallituksen tiedote.http://www.oph.fi/ajankohtaista/uua1105.html. 11.5.1999.

268

Sivistysvaliokunta. 1998. Hallituksen esitys koulutusta koskevaksi lain-säädännöksi. SiVM 3/1998 vp - HE 86/1997 vp. Itä-Suomenlääninhallitus. Sivistysosasto. Koulutusmoniste.

Suonperä, M. 1996. Miksi opetustoimen laadun arviointi? Opetustoi-men laadun arviointiseminaari 7.5.1996. Joensuussa. Luento.

Tikkanen, T. 2002. Oppilashuoltotyön ja –ryhmien toiminnan kehit-täminen. Kouvolan kaupungin oppilashuoltoryhmien koulu-tuspäivät 14.-15.10.2002. Kouvolassa. Luento.

Vaso, J. 1997. Laadun arviointi itsearviointina. Valtakunnallinen arvi-ointiseminaari 22.-23.10.1997 Helsingissä. Luento.

Opetushallitus. 2002. Yleistietoa Suomen koulujärjestelmästä. http://www.edufi.fi. 8.11.2002.

Wright, A. 1997. The Teacher and Student as Co-managers of theTeaching and Learning Process. Paper presented at ECER 97,September 1997. Frankfurt a.M.

Lait ja asetukset

Kuntalaki 365/1995. Suomen säädöskokoelma.Laki perusopetuksen tuntijaosta 1435/2001. Suomen säädöskokoelma.Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 635/1998. Suomen sää-

döskokoelma.Perusopetuslaki 628/1998. Suomen säädöskokoelma.Perusopetusasetus 852/1998. Suomen säädöskokoelma.Perustuslaki 731/1999. Suomen säädöskokoelma.

269

Liitteet

Liite 1 Opetushallituksen tuloksellisuuskehikkoLiite 2 Puolistrukturoitujen haastattelujen teemaluettelo

270

LIITE 1Opetustoimen tuloksellisuuden arvioinnin ulottuvuuksia voidaan

jäsentää siten, että kutakin arvioitavaa ulottuvuutta varten määritel-lään arviointikohteita, jotka on Opetushallituksen mallista tiivistettyseuraavaa kaavioon.

Lähde: Opetushallitus (1995)

��������

"������ ��������������������� ������

������ ���� ��� ������������

�������������� ���������

"������"�����%���������

�����"��������������

��������

����8����

"������" �����!���!��� ���������������

"������ �� �� ��������&�"�!�����%���������"�$�#�

��!�""��

"������" ����!���� ����� ���%���������!���� %

��!����

������

"������ ��������

����"�!��� �� ������)�����"$"$

"������ ��������

"� "�$��������'"������" ��

����� $

���������" ����!���� "��������

���#" ����� �����" ��

�����������������

!��"��# �#�����������

�����"��������"������ ���

!$��" ���"������

����)�)� ������� ���$�&

�����" �����������$!��� �$#��!��

271

LIITE 2

Puolistrukturoitujen teemahaastattelujen teemaluettelo/1997

1. Laatua käsittelevä koulutusAluksi kysyisin laatuun liittyvästä koulutuksesta.• Oletko osallistunut johonkin laatua käsittelevään koulutukseen?

- Jos olet, niin mihin ja milloin?- Mitä koulutus käsitteli?- Oletko soveltanut oppimaasi työhösi?

2. Laatu yleensäSeuraavaksi esitän muutaman yleisemmän kysymyksen laadusta.• Minkälaisia asioita yhdistät laatuun ja laadukkuuteen?

- Voitko nimetä joitakin laadukkaita esineitä, asioita tai palveluja?- Mikä niissä viestii laatua?

3. Koulutuksen laatuaJos ajatellaan koulutukseen ja kouluun liittyvää laatua, niin• Millainen koulu on laadukas? Voitko nimeä laadukkaan

koulun ominaisuuksia.- Miksi nämä ovat laadukkaan koulun ominaisuuksia?- Mitkä asiat edistävät koulun muuttumista laadukkaaksi?- Mitkä asiat vaikuttavat koulun laadun heikkenemiseen?

4. Luokkatason laatu• Mikä on laadukasta työskentelyä luokassa?

- Minkä takia nimesit nämä asiat laadun ominaisuuksina?

5. Koulun asiakkaat• Minkä takia koulutuspalvelua järjestetään?• Onko sinusta koululla asiakkaita/kuluttajia?

- Jos on, niin kuka tai ketkä ovat sinun koulusi/kuntanne koulujen asiakkaita?- Jos ei, niin miksi koululla ei voi olla asiakkaita?- Kuka tarvitsee koulujen tarjoamia palveluja?- Voiko tätä asiakas käsitettä ajatella vielä laajemmin?

272

6. Vastuu laadusta ja laadun kehittäminen• Kuka vastaa koulusi/koulujenne laadusta?

- Millä tavoin seuraavat tahot vaikuttavat laadun kehittymiseen?a) itseb) opettajatc) rehtori / johtajad) koulun ulkopuoliset tahot esimerkiksi koulutus- lautakuntae) vanhemmat

• Miten koulun laatua kehitetään?

7. ArviointiOlemme nyt puhuneet laadusta ja siihen vaikuttavista tekijöistä.

Seuraavaksi esittäisin muutaman kysymyksen laadun mittaamisesta elilaadun arvioinnista.

• Missä määrin koulun laatua on mahdollista mitata eli arvioida?- Jos voidaan, niin miten?- Jos ei voida, niin mikä estää sen? Perustele kantasi.- Mihin arviointia tarvitaan?

• Tulisiko koulun laatua mitata koulun ulkopuolelta vai koulunitsearviointina? Perustele kantasi.- Mitä mieltä olet siitä, että laadun arvioinnin tulokset toimisi- vat rahanjaon perusteena myös peruskoulutasolla?- Mitä mieltä olet standardien eli vähimmäisoppimäärien käytöstä ala-asteella?

• Miten koulusi/koulujenne laadukkuutta arvioidaan?

Puolistrukturoitujen teemahaastattelujen teemaluettelo/2001

Lähetän Sinulle tulevaa haastattelua varten haastattelun teemat. Neovat samoja, joita kävimme läpi keväällä 1997. Otan haastatteluunmukaan aikaisemman haastattelun vastauksesi, joten voimme tarkas-tella haastattelun yhteydessä, mitkä perusopetuksen laatuun liittyvätkäsityksesi ovat muuttuneet vuosien aikana.

1. Aluksi kysyin osallistumisestasi laatuun liittyvistä koulutuksista.Oletko osallistunut viime aikoina johonkin koulutuksen laatua kä-sittelevään koulutukseen?

273

2. Seuraavaksi esitän muutaman yleisemmän kysymyksen laadusta.Minkälaisia asioita yhdistät laatuun ja laadukkuuteen?

3. Jos ajatellaan koulutukseen ja kouluun liittyvää laatua, niinMillainen koulu on laadukas?Mitkä asiat vaikuttavat koulun laadun kehittymiseen/heikkenemiseen?

4. Mikä on laadukasta työskentelyä luokassa?Minkä takia nimesit nämä asiat laadun ominaisuuksina?

5. Minkä takia koulutuspalveluja järjestetään?Onko sinusta koululla asiakkaita/kuluttajia?

6. Kuka vastaa koulusi/koulujenne laadusta?Millä tavoin seuraavat tahot vaikuttavat laadun kehittymiseen?

a) itseb) opettajat ja rehtoric) koulun ulkopuoliset tahot koulutuslautakunta

7. Seuraavaksi esitän muutaman kysymyksen laadun mittaamisesta jaarvioinnista.

Missä määrin koulun laatua on mahdollista mitata tai arvioida?Mihin arviointia tarvitaan?Miten koulusi/koulujenne laadukkuutta arvioidaan?

8. Tulisiko koulun laatua mitata koulun ulkopuolelta vai koulun itse-arviointina?

Mitä mieltä olet siitä, että laadun arvioinnin tulokset toimisivat ra-hanjaon perusteena myös peruskoulutasolla?

Universitas OstiensisJoensuun yliopistoUniversity of Joensuu

Joensuun yliopistoKasvatustieteellisiä julkaisujaUniversity of JoensuuPublications in Education

1. Julkunen, Marja-Liisa. Lukemaanoppiminen ja opettaminen. 1984.199 s.

2. Huttunen, Eeva. Perheen ja päivä-hoidon yhteistyö kasvatuksen jalapsen kehityksen tukijana. 1984.246 s.

3. Helakorpi, Seppo. Ammattikoulusosiaalisena järjestelmänä. 1986.218 s.

4. Maljojoki, Pentti. Nuorten keskias-teen koulutuksen kysynnän yhte-ydet alueellisiin kehityseroihinSuomessa 1970- ja 1980-luvunvaihteessa. 1986. 309 s.

5. Ihatsu, Markku. Vammaisten oppi-laiden sosiaalinen integraatio perus-koulun ala-asteella. 1987. 309 s.

6. Julkunen, Kyösti. Situation- andtask-spesific motivation in foreignlanguage learning and teaching.1989. 248 pp.

7. Niikko, Anneli. Päiväkotihenkilös-tön täydennyskoulutus ja päiväko-tilasten sosioemotionaaliset taidot.1988. 225 s.

8. Enkenberg, Jorma. Tietokoneenkoulukäyttö, ajattelu ja ajattelunkehittyminen LOGO-ympäristös-sä. 1989. 366 s.

9. Matilainen, Kaija. Kirjoitustaidonkehittyminen neljän ensimmäisenkouluvuoden aikana. 1989. 222 s.

10. Kotkaheimo, Liisa. Suomalaisenaapisen viisi vuosisataa. Aapistensisältö ja tehtävät kansanopetukses-sa. 1989. 350 s.

11. Ruoho, Kari Zum Stellenswert derVerbosensomotorik im Konzeptprophylaktischer Diagnostik derLernfähigkeit bei finnischen Vor-schulkindern im Alter von sechsJahren. 1990. 299 S.

12. Väisänen, Pertti. Merkityksiä vaimerkintöjä? Tutkimus opettajaksiopiskelevien opiskelun yhteydessäolevista tekijöistä. 1993. 346 s.

13. Jauhiainen, Heikki. Esikoululastenajattelun kehittäminen. Tietoko-neen konkreettisten esineiden jakynä-paperi-tehtävien käyttöönperustuvien menetelmien vertailu.1993. 306 s.

14. Hilpelä, Jyrki, Ruoho, Kari, Saro-la, J.P. (toim.). Kasvatus ja oikeu-denmukaisuus. 1993. 234 s.

15. Eskelinen, Taru. Opotunti. Ope-tusintentiot, mielekkyys ja vasta-vuoroisuuden kokemukset perus-koulun oppilaanohjaustunnilla.1993. 257 s.

16. Perho, Kaija. Miten kirjoittaa ve-näjän aine: Ylioppilaskokelaidenvenäjän kielen taidot ja kirjoitel-mien taso. 1993. 374 s.

17. Mäkelä, Kaija. Tutkinnonuudis-tuksen jälkeinen aineenopettajan-koulutus opiskelijoiden ja koulut-tajien arvioimana. 1994. 250 s.

18. Nuutinen, Pirjo. Lapsesta subjek-tiksi. Tutkimus vallasta ja kasvatuk-sesta. 1994. 238 s.

19. Hiltunen, Raili. Peräkkäinen ja rin-nakkainen informaation prosessoin-ti K- ABC-testillä mitattuna sekäprosessointitapojen yhteydet koulu-menestykseen peruskoulun ensim-mäisellä luokalla. 1994. 297 s.

20. Kosunen, Tapio. Opettaja kirjoite-tun opetussuunnitelman käyttäjä-nä ja kehittäjänä. 1994. 372 s.

21. Kantelinen, Ritva. Ruotsin kielenopiskelumotivaatio ammatillisessakoulutuksessa. Tutkimus koti- ja lai-tostalousalan opiskelijoiden opiske-lumotivaatiosta ja siihen yhteydessäolevista tekijöistä. 1995. 260 s.

22. Pitkäniemi, Harri. Kognitiivis-me-diatiivisen paradigman soveltami-nen opetusvaikutuksen tutkimuk-sessa: luokkahuoneprosessit, oppi-jatulkinnat ja oppiminen yhteis-kunnallisen oppiaineksen konteks-tissa. 1995. 262 s.

23. Vienola, Vuokko. Systeemiteoriaanpohjautuva kaksivuotinen työnoh-jaajakoulutus - toimintatutkimuksel-linen tapaustutkimus. 1995. 194 s.

24. Niiranen, Pirkko. Arka lapsi päivä-kodin vertaisryhmässä. 1995. 279 s.

25. Pinola, Timo. Muutto, muutos jasopeutuminen - perheen näkökul-ma läänin sisäiseen muuttoon.1995. 178 s.

26. Peltomäki, Eila. Sosiaalialan am-mattikorkeakoulun opiskelijoidenoppimiskokemusten kehittyminenhenkilökohtaisessa ohjausprosessis-sa. 1996. 301 s.

27. Balcytiene, Aukse. Using Hypertextto Read and Reason. 1996. 150 pp.

28. Härkönen, Ulla. Naiskasvattajienkäsityksiä tyttöjen ja poikien työntekemisestä sekä äitien ja isien työ-kasvatuksesta. 1996. 337 s.

29. Pitkänen, Pirkko. Das “Know-how” des guten Lebens als Wer-tentscheidungskompetenz im Sin-ne Platons und unsere aktuellenBedürfnisse für Wertentscheidun-gen. 1996. 95 S.

30. Järvelä, Sanna. Cognitive apprenti-ceship model in a complex techno-logy-based learning environment:Socioemotional processes in lear-ning interaction. 1996. 159 pp.

31. Räisänen, Terttu. Luokanopettajantyön kokeminen ja työorientaatio.1996. 191 s

32. Ahonen, Kari. Ala-asteen oppilaatmusiikin rakenteellisen tiedon kä-sittelijöinä. 1996. 284 s.

33. Repo, Sisko. Matematiikkaa tieto-koneella. Derivaatan käsitteenkonstruoiminen symbolisen lasken-nan ohjelman avulla. 1996. 206 s.

34. Häkkinen, Päivi. Design, Take intoUse and Effects of Computer -Based Learning Environments -Designer's, Teacher's and Student'sInterpretation. 1996. 231 pp.

35. Alanko, Anna-Liisa. Kotiveräjältämaailman turuille. Kansalliset kas-vatusaatteet Immi Hellénin runois-sa. 1997. 188 s.

36. Patrikainen, Risto. Ihmiskäsitys,tiedonkäsitys ja oppimiskäsitysluokanopettajan pedagogisessaajattelussa. 1997. 287 s.

37. Mäntynen, Pirkko. Pikkulasten lei-kin edellytykset päiväkodissa.1997. 240 s.

38. Ikonen, Risto. Åbo-tidningar1771-1808 ja kasvattava yhteis-kunta. Kasvatuksen maailma kus-tavilaisen kauden turkulaislehdis-sä. 1997. 410 s.

39. Kerola, Kyllikki. Strukturoitu ope-tus autistisesti käyttäytyvien lastenperheperustaisessa varhaiskuntou-tuksessa. Akiva-projektin alkuvai-heet ja kolmen vuoden seuranta.1997. 220 s.

40. Happonen, Heikki. Fyysisten eri-tyisopetusympäristöjen historialli-nen, typologinen ja arvioitu tilaSuomessa. 1998. 255 s.

41. Kosonen, Kimmo. What Makes onEducation Project Work? Condi-tions for Successful Functioning ofan Indian Primary-level Program-me of Nonformal Education.1998. 357 pp.

42. Puhakka, Helena. Naisten elämän-kulku nuoruudesta aikuisuuteen -koulutuksen merkitys elämänku-lussa. 1998. 219 s.

43. Savolainen, Katri. Kieli ja sen käyt-täjä äidinkielen oppikirjasarjantuottamana. 1998, 201 s.

44. Pöllänen, Sinikka. Työvaltaisellaerityislinjalla opiskelleiden am-matillinen ura ja elämänkulku.1998. 265 s.

45. Ahonen-Eerikäinen, Heidi. "Mu-siikillinen dialogi" ja muita musiik-kiterapeuttien työskentelytapoja jalasten musiikkiterapian muotoja.1998. 354 s.

46. Mäkinen, Laila. Oppilaan itseoh-jautuvuus ja sitä edistävä ohjausperuskoulun yläasteelle siirtymisenvaiheessa. 1998. 256 s.

47. Tuominen, Vesa. "Käy hehkuvinrinnoin, mielin puhtahin..." Kan-sanopistohankkeet Pohjois-Karja-lassa vuosina 1890–1934. 1999.320 s.

48. Siekkinen, Martti. Childcare Ar-rangements and Children's DailyActivities in Belgium and Finland.1999. 201 pp.

49. Huusko, Jyrki. Opettajayhteisökoulun omaleimaisten vahvuuk-sien hahmottajana, käyttäjänä jakehittäjänä. 1999. 330 s.

50. Pietarinen, Janne. Peruskoulun ylä-asteelle siirtyminen ja siellä opiskeluoppilaiden kokemana. 1999. 301 s.

51. Meriläinen, Matti. Täydennyskou-lutuksen merkitys luokanopettajanammatilliselle kehittymiselle.1999. 409 s.

52. Silkelä, Raimo. Persoonallisestimerkittävät oppimiskokemukset.Tutkimus luokanopettajiksi opis-kelevien oppimiskokemuksista.1999. 211 s.

53. Kasurinen, Helena. Personal Futu-re Orientation: Plans, Attitudesand Control Beliefs of AdolescentsLiving in Joensuu, Finland andPetrozavodsk, Russia in 1990s.1999. 200 pp.

54. Kankkunen, Markku. Opittujenkäsitteiden merkityksen ymmärtä-minen sekä ajattelun rakenteidenanalyysi käsitekarttamenetelmänavulla. 1999. 270 s.

55. Airola, Anneli. Towards Internatio-nalisation. English Oral Profiencyin BBA Studies at North KareliaPolytechnic. 2000. 163 pp.

56. Desta Dolisso, Daniel. AttitudesToward Disability and the Role ofCommunity Based RehabilitationPrograms in Ethiopia. 2000. 117 pp.

57. Mikkonen, Anu. Nuorten tulevai-suuskuvat ja tulevaisuuskasvatus.2000. 253 s.

58. Anttila, Mikko. Luokanopettaja-opiskelijoiden pianonsoiton opiske-lumotivaatio ja soittotuntien tun-neilmapiiri Joensuussa, Jyväskyläs-sä ja Petroskoissa. 2000. 177 s.

59. Viiri, Jouni. Vuorovesi-ilmiön se-lityksen opetuksellinen rekon-struktio. 2000. 206 s.

60. Havu, Sari. Changes in Children'sConceptions through Social Inte-raction in Pre-school Science Edu-cation. 2000. 237 pp.

61. Kuula, Ritva. Syrjäytymisvaarassaoleva nuori koulun paineessa. Kou-lu ja nuorten syrjäytyminen. 2000.202 s.

62. Elsinen, Raija. "Kielitaito – väyläSuomen ulkopuoliseen maail-maan." Yliopisto-opiskelijoidenvieraiden kielten oppimiseen liit-tyviä käsityksiä kielikeskusopetta-jan tulkitsemana. 2000. 204 s.

63. Karjalainen, Raija. Tekstinymmär-tämisen kehittyminen ja kehittä-minen peruskoulun ala-asteella.2000. 167 s.

64. Kochung, Edwards Joash. SupportBased Screening Procedure forPreschool in Kenya. 2000. 163 pp.

65. Wilska-Pekonen, Ilona. Opettajienammatillinen kehittyminen ympä-ristökasvattajina kokemuksellisenoppimisen näkökulmasta. 2001.327 s.

66. Vulkko, Eija. Opettajayhteisönkokema päätöksenteko kouluorga-nisaatiossa. 2001. 163 s.

67. Miettinen, Maarit. "Kun pittää ollavastaanottamassa sitä kansainvälisty-mistä": pohjoiskarjalaisten luokan-opettajien käsitykset monikulttuuri-suuskasvatuksesta. 2001. 176 s.

68. Pitkänen, Raimo. Lyhytkestoisettehtävät luokan ulkopuolisessa ym-päristökasvatuksessa. 2001. 195 s.

69. Savolainen, Hannu. ExplainingMechanism of Educational CareerChoice. 2001. 196 pp.

70. Lehtelä, Pirjo-Liisa. Seitsemäsluok-kalaisten metakognitiot aineen ra-kenteen oppimis- ja opiskelupro-sessissa. 2001. 193 s.

71. Lappalainen, Kristiina. Yläasteeltaeteenpäin – oppilaiden erityisentuen tarve peruskoulun päättövai-heessa ja toisen asteen koulutuk-sessa. 2001. 182 s.

72. Uosukainen, Leena. Promotion ofthe Good Life: Development of aCurriculum for Public HealthNurses. 2002. 133 pp.

73. Ihatsu, Anna-Marja. Making Senseof Contemporary American Craft.2002. 267 pp.

74. Äänismaa, Pirjo. Ympäristökasva-tusta kehittämässä kotitalousopet-tajien koulutuksessa. Kestävän ke-hityksen mukaisen asumisen ajatte-lu- ja toimintamallin kehittämistätoimintatutkimuksen avulla vuosi-na 1995–1998. 2002. 394 s.

75. Penttinen, Marjatta. Needs forTeaching and Learning English inBBA Studies as Perceived by Stu-dents, Teachers and Companies.2002. 235 pp.

76. Kassaye Gebre, Woube. Analysis ofCulture for Planning Curriculum:The Case of Songs Produced in theThree Main Languages of Ethio-pia (Amharic, Oromigna andTirigna). 2002. 174 pp.

77. Lindfors, Eila. Tekstiilituotteenteknologiset ominaisuudet. Tekstii-lituotteen käyttö- ja hoito-ominai-suuksien tarkastelu kuluttajan nä-kökulmasta. 2002. 165 s.

78. Kauppila, Juha. Sukupolvet, koulu-tus ja oppiminen. Tulkintoja kou-lutuksen merkityksestä elämänku-lun rakentajana. 2002. 241 s.

79. Heinonen, Asko. Itseohjattu ja tut-kiva opiskelu teknologiakasvatuk-sessa. Luokanopettajankoulutuk-sen teknologian kurssin kehittä-mistutkimus. 2002. 201 s.

80. Raippa, Ritva. Punkin kaksi vuosi-kymmentä. Etnografiaa ja punkka-reiden elämäkertoja. 2002. 261 s.

81. Roshanaei, Mehrnaz. ChangingConception of Sources of Memo-ry Performance. 2002 121 pp.

82. Puhakka, Jorma. Esi- ja alkuope-tuksen kehittäminen Suomessavuosina 1968-2000. Aikalaisvai-kuttajien selontekoja tapahtumis-ta ja niihin vaikuttaneista seikois-ta. 2002. 214 s.

83. Väisänen, Pentti. Työssäoppiminenammatillisissa perusopinnoissa.Ammatillinen osaaminen, työelä-män kvalifikaatiot ja itseohjautu-vuus opiskelijoiden itsensä arvioi-mina. 2003, 197 s.

84. Hotulainen, Risto. Does theCream Always Rise to the Top?Correlations between Pre-SchoolAcademic Giftedness and Percep-tions of Self, Academic Performan-ce and Career Goals, after NineYears of Finnish ComprehensiveSchooling. 2003, 230 pp.

85. Herranen, Jatta. Ammattikorkea-koulu diskursiivisena tilana. Järjes-tystä, konflikteja ja kaaosta. 2003,218 s.

86. Koskela, Hannu. Opiskelijoidenhaasteellisuudesta ammattiopintoi-hin sitotoutumisen substanssiteo-riaan. Grounded theory -menetel-män soveltaminen ammattioppilai-toksen opettajien kuvauksiin ope-tettavistaan. 2003, 355 s.

87. Mäntylä, Elina. Kuudesluokkalai-sen oppilaan reflektio ja metakog-nitio itseohjautuvuusvalmiuttaharjoittavassa opiskeluprojektissa.2003, 209 s.