ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD … estimation of... · municipalit ăţile sunt con ştiente de cât de mult le cost ă s ă administreze serviciile în regim

Rețeaua de Asociații de Autorități Locale din sud-estul Europei

ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI

Ghid

Iulie 2009

Grupul de Lucru NALAS axat pe Descentralizare Fiscală

condus de Asociația Națională a Municipalităților din Republica Bulgaria – NAMRB

ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI NALAS

2

ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD-ESTUL EUROPEI Ghid Elaborat de Asociația Națională a Municipalităților din Republica Bulgaria (NAMRB) și Grupul de Lucru NALAS axat pe Descentralizare Fiscală, în cadrul proiectului „Estimarea Costurilor Serviciilor Publice” (finanțat prin German Open Regional Fund for South East Europe – Modernizarea Serviciilor Publice). Publicat de: Asociația Națională a Municipalităților din Republica Bulgaria Editor: Guinka Tchavdarova Elaborat de: Echipa de experți a NAMRB și experți locali din partea asociațiilor membre NALAS: Asociația Municipiilor din Albania Asociația Municipiilor din Kosovo Asociația Municipiilor și Orașelor din Slovenia Asociația Unităților Administrative din Macedonia Liga Națională a Asociațiilor de Primari din Moldova Federația Autorităților Locale din România Uniunea Municipiilor din Muntenegru Revăzut de: Peter Haller, Dieter Falk, Jan Hezczynski Design și multiplicare: Silron Ltd., Sofia Număr copii: 500

PUBLICAȚIA ESTE DISPONIBILĂ PE SITE-UL NALAS, ÎN CENTRUL DE CUNOȘTINȚE NALAS: WWW.NALAS.EU/KNOWLEDGE/

DISTRIBUIRE COPIILOR ESTE LIBERĂ, PRECUM ȘI FOLOSIREA MATERIALULUI ÎN ALTE ACTIVITĂȚI. VĂ RUGĂM SĂ MENȚIONAȚI ÎN PERMANENȚĂ NAMRB ȘI NALAS CA SURSĂ A INFORMAȚIILOR.

3

CUPRINS

1. Introducere – pag.4

2. Metodologia estimării costurilor serviciilor – pag. 7

2.1. Abordarea metodologică a estimării costurilor serviciilor – pag. 7

2.2. Metode de estimare a costurilor serviciilor – pag. 8

2.3. Metodologia estimării costurilor în cazul serviciilor educaţionale – pag. 12

3. Aplicarea metodologiei pentru estimarea costurilor serviciilor – pag. 16

3.1. Şcoli şi grădiniţe – pag. 16

3.2. Autorizații de construire – pag. 23

4. Rezultatele testării metodologiei în municipalităţile din Sud-Estul Europei – pag. 27

4.1. Cadrul legal şi practicile organizării şi distribuţiei serviciilor municipale în municipalităţile pilot – pag. 27

4.1.1. Şcoli – pag. 28

4.1.2. Grădiniţe – pag. 28

4.1.3. Autorizații de construire – pag. 28

4.2. Rezultatele testării metodologiei în anumite ţări – pag. 29

4.3. Bune practici – pag. 33

4.3.1. Grădiniţe, municipalitatea Kzustendil, Bulgaria – pag. 33

4.3.2. Concluziile studiului de caz asupra autorizațiilor de construire din municipalitatea Niksic, Muntenegru – pag. 38

5. Concluzii şi recomandări – pag. 44

5.1. Identificarea problemelor în urma aplicării metodologiei – pag. 44

5.2. Măsuri ulterioare aplicării metodologiei – pag. 45

5.3. Dezvoltarea suplimentară şi îmbunătăţirea metodologiei – pag. 47

6. Anexe – pag. 49

6.1. Anexa 1: Metodologia pentru şcoli – pag. 50

6.2. Anexa 2: Metodologia pentru grădiniţe – pag. 53

6.3. Anexa 3: Metodologia pentru autorizațiile de construire – pag. 56

6.4. Anexa 4: Metodologii de estimare a costurilor pentru serviciile educaţionale – pag. 60

6.5. Anexa 5: Modulul de pregătire – pag. 72


4

1. INTRODUCERE Descentralizarea este un proces de transfer al serviciilor şi puterilor statului către municipalităţi. Furnizarea de noi servicii necesită resurse financiare corespunzătoare. Trecerea de la subordonarea ierarhică a municipalităţilor la relaţiile egale cu statul implică negocierea unei cantităţi de resurse şi acordul asupra cantităţilor alocate. Pentru sprijinirea intereselor locale, reprezentanţii municipalităţilor trebuie să posede cunoştinţele şi instrumentele necesare acoperirii costului real (total) apărut în urma descentralizării serviciilor. Unele elemente ce privesc costurile sunt adesea ascunse (cum ar fi costurile administrative) sau sunt pur şi simplu omise în procesul de negociere. Lipsa acestor informaţii şi cunoştinţe are un efect negativ asupra sistemului de transfer al statului şi conduce, de multe ori, la nefinanţarea serviciilor la nivel local. Noile puteri creează condiţii de diferenţiere a eficacităţii administrative, ceea ce influenţează distincţiile între statutul financiar al municipalităţilor. Aceste distincţii se accentuează în cazul descentralizării. Este nevoie ca administraţiile publice centrale să folosească cu prisosinţă mecanisme pentru egalizare financiară. Negocierea cu reprezentanţii administraţiilor publice centrale şi locale presupune ca cei de la nivel local să cunoască costul serviciilor şi diferenţele existente între municipalităţi ca urmare a condiţiilor specifice ale producerii şi furnizării serviciului respectiv. Întărirea puterii administraţiilor publice locale atrage creşterea responsabilităţii faţă de alegători şi contribuabili. O practică tot mai populară este de a dezbate problemele locale în cadrul comunităţii, de a raporta performanţele unui public cât mai larg, de a-şi asuma obligaţiile pentru furnizarea de noi servicii. Intensificarea dialogului cu populaţia şi transparenţa activităţilor municipalităţilor necesită fundamentarea procesului bugetar pe estimarea costului total al serviciilor. O autonomie mărită a municipalităţilor oferă posibilitatea unui proces decizional local în ceea ce priveşte furnizarea serviciilor individuale. Asigurarea furnizării acestora devine obligaţia municipalităţii: fie în mod direct, fie printr-un alt organism. În funcţie de circumstanţe, poate fi adesea mai eficient ca un serviciu să fie externalizat (i.e. oferit de un furnizor extern). Această practică se întâlneşte de obicei în sectorul utilităţilor şi, mai recent, în furnizarea serviciilor sociale comunitare. Protejarea interesului public în procesul de externalizare a unui serviciu presupune cunoaşterea cheltuielilor totale pe care le implică producerea şi furnizarea acestuia. Ca urmare a cunoaşterii îndeaproape a acestor nevoi ridicate de modificarea condiţiilor operării autorităţii locale, Grupul de Lucru pentru Descentralizare Fiscală (GL DF) al Reţelei Asociaţiilor Autorităţilor Locale din Sud-Estul Europei (NALAS) a sugerat dezvoltarea unui model de estimare a costurilor serviciilor municipale curente. Ideea a fost dezbătută în timpul seminarului NALAS GL DF care a avut loc la Skopje pe 14 iunie 2007. În cadrul seminarului, membrii Grupului de Lucru au fost de părere că metodele de estimare a costurilor pentru serviciile municipale trebuie să includă costuri operaţionale (de investiţie) şi că trebuie să fie formulate cât mai simplu şi uşor de de pus în practică, permiţând însă ajustarea în funcţie de specificul ţării. Obiectivul acestui ghid este de a prezenta metode de estimare a costurilor serviciilor şi de a explica logica etapelor de estimare a costurilor, oferind diferite exemple ale serviciilor municipale. Atingerea acestui obiectiv va da posibilitatea administraţiei publice locale şi asociaţiilor lor membre NALAS: Să protejeze mai bine interesele administraţiilor publice locale în procesul de negociere cu statul în vederea stabilirii relaţiilor financiare. Introducerea unor metode ştiinţifice şi transparente de estimare a costurilor serviciilor va crea condiţiile pentru îmbunătăţirea procesului de delegare a puterilor de la administraţia publică centrală către administraţia publică locală şi furnizorii de

5

servicii, cât şi pentru identificarea unor criterii clare de alocare a transferurilor statului către municipalităţi. Să administreze mai bine finanţele locale. În acest sens, ar trebui să: � Stabilească cât îi costă furnizarea şi administrarea serviciului. Atunci când

municipalităţile finanţează un serviciu din veniturile fiscale generale, costurile administrative se pot pierde printre alte cheltuieli. Chiar dacă se fac eforturi pentru determinarea acestor costuri, unele dintre acestea pot trece neobservate. În orice caz, administraţiile publice locale vor avea un control mai bun asupra cheltuielilor dacă vor cunoaşte costul real.

� Aibă o imagine corectă a costurilor în ciuda fluxurilor ridicate sau scăzute ale cheltuielilor de casă. Utilizând tehnici precum amortizarea, estimarea costurilor totale oferă o imagine precisă a cheltuielilor cu programele municipale fără alte distorsiuni care ar putea apărea atunci când se iau în calcul doar cheltuielile de casă pentru un anumit an.

Să explice şi să îşi asume public costurile reale ale serviciului. Estimarea costurilor va putea oferi o explicaţie cetăţenilor cu privire la costurile reale ale furnizării serviciului. Astfel, aşteptările acestora vor fi corespunzătoare şi, mai mult decât atât, le va oferi mai multe informaţii pentru luarea deciziilor în momentul implicării directe în procesul de guvernare al unei municipalităţi. Mulţi consideră că serviciile publice sunt gratuite deoarece fie nu plătesc nimic, fie plătesc foarte puţin pentru acestea. De obicei, costul serviciilor municipale se determină numai în funcţie de cheltuielile directe pe care acestea le implică. În alte cazuri, costul anumitor servicii poate fi supraapreciat. Estimarea costurilor poate oferi cetăţenilor atât informaţii reale, cât şi răspunsuri pentru aşteptările şi sugestiile publicului. Să adopte o abordare orientată către afaceri a administrării serviciului. Concentrându-se asupra cheltuielilor, estimarea costurilor totale ale serviciului impune o abordare orientată către afaceri, corporatistă, a administrării. Utilizatorii bunurilor şi serviciilor au aşteptări tot mai înalte în ceea ce priveşte echilibrul dintre calitatea serviciului şi costurile acestuia. Estimarea costurilor totale poate ajuta la căutarea variantelor de îmbunătăţire şi actualizare a logisticii serviciului, înlăturarea ineficacităţii şi facilitarea activităţilor ce vizează economisirea prin planificare şi proces decizional bazat pe informaţii corespunzătoare. Să întărească puterea de nogociere cu furnizorii. În cazul privatizării serviciului, estimarea costurilor totale poate fi folosită pentru a determina cât costă (sau cât ar costa) această decizie. Estimarea costurilor totale poate, de asemenea, să sprijine municipalităţile care furnizează aceste servicii pentru a determina pe cont propriu dacă costurile lor sunt competitive, comparându-le cu costurile sectorului privat. Să estimeze componentele serviciilor individuale. Estimarea costurilor totale permite aproximarea cheltuielilor nete pentru fiecare element al serviciului (spre exemplu, în cazul deşeurilor solide: reciclarea, compostarea, utilizarea acestora drept combustibil (aşa-numitele deşeuri pentru energie) şi distrugerea acestora în depozitele de deşeuri. Estimarea costurilor totale poate ajuta la evitarea erorilor obişnuite ce apar în abordarea serviciilor, în special greşelile legate de considerarea costurilor ascunse ca fiind neexistente. Să îmbunătăţească programele de administrare a serviciilor. Dacă alte municipalităţi folosesc estimarea costurilor totale ale serviciului şi raportează rezultatele, probabil că se va putea realiza o comparaţie intermunicipală a costurilor pe fiecare unitate de servicii. O astfel de comparaţie poate crea alternative de „restructurare” a unor activităţi curente. Mai mult, atunci când municipalităţile sunt conştiente de cât de mult le costă să administreze serviciile în regim propriu, vor putea să identifice mai bine oportunităţile de economisire prin eforturi comune ale municipalităţilor învecinate în sensul dezvoltării cooperării eficiente între municipalităţi.


6

Obiectele metodologiei sunt reprezentate de costurile următoarelor servicii municipale: şcoala primară, grădiniţa şi autorizațiile de construire. Selecţia serviciilor municipale care să răspundă cel mai bine obiectivului a fost esenţială pentru implementarea proiectului. Au fost adoptate următoarele criterii de selecţie şi estimare a costurilor serviciilor municipale: serviciile trebuie să fie curente, adică trebuie să fie furnizate de majoritatea municipalităţilor din regiune şi să se adreseze unei game largi de utilizatori; trebuie să fie utilizate de diferite grupuri de consumatori; utilizarea serviciului trebuie asociată cu diferite cerinţe financiare pentru consumatori: gratuitatea sau plata unor taxe care să acopere parţial sau total costurile serviciului. În funcţie de aceste criterii, următoarele trei tipuri de servicii au fost selectate: şcolile primare, grădiniţele şi serviciul de eliberare a autorizațiilor de construire. În majoritatea ţărilor, aceste servicii reprezintă 40% din cheltuielile municipale. Municipalităţilor le-a fost solicitat acordul pentru a fi incluse în mod voluntar în proiect. De asemenea, acestea trebuiau să dovedească capacitate pentru un bun management financiar şi să fi utilizat metode de estimare a costurilor pentru cel puţin două din cele trei servicii. O altă cerinţă s-a referit la dimensiunile diferite ale acestora: o municipalitate mică, o alta de dimensiune medie şi una mare; de asemena, ele trebuiau să se situeze în regiuni geografice diferite. Pentru atingerea obiectivelor au fost îndeplinite următoarele sarcini:

� A fost realizată o scurtă revizuire a abordărilor şi metodelor de estimare a costurilor serviciilor în cauză;

� Au fost prezentate metodele selectate, folosind drept exemple cele trei servicii municipale, iar modalitatea de însumare şi calculare a costurilor a fost explicată în detaliu;

� Au fost prezentate pe scurt condiţiile existente în diferitele ţări care influenţează obiectivele metodelor şi potenţialul de aplicare al acestora;

� Au fost analizate rezultatele aplicaţiei pilot ale metodelor şi dificultăţile ce reies din informaţiile disponibile, subliniindu-se particularităţile mediului şi capacitatea administraţiilor publice locale;

� S-au tras consluziile şi au fost făcute sugestii pentru dezvoltarea acestui domeniu şi a fost evidenţiat rolul NALAS în acest proces.

Obiectul analizei este reprezentat de municipalităţile din Bulgaria, Macedonia, România, Moldova, Albania, Muntenegru, Slovenia şi Kosovo. Cerinţele pentru ţările şi municipalităţile pilot din proiect se referă la exprimarea dorinţei de a fi incluse voluntar în proiect, capacitatea pentru un bun management financiar şi dimensiunea diferită: municipalităţi mici, medii şi mari, situate în zone geografice diferite. Metodele utilizate includ examinarea practicilor de estimare a costurilor serviciilor municipale. Pentru analiza mediului de reglementare şi a practicilor folosite, echipa de proiect a realizat un Chestionar care suprinde îndeosebi întrebări deschise. Răspunsurile la Chestionar au permis colectarea, analiza şi formularea unor concluzii pe baza informaţiilor care, pe de o parte, au vizat mediul de reglementare pentru specificităţile naţionale ale furnizării serviciilor şi pentru metodele de estimare a costurilor şi, pe de altă parte, au ajutat la formularea concluziilor şi a sugestiilor pentru dezvoltarea primei versiuni a metodologiei de estimare a costurilor. Echipa de dezvoltare s-a familiarizat şi cu metodologiile utilizate pentru evaluarea costurilor serviciilor în ţările avansate din vestul Europei şi SUA: analiza costurilor pe bază de activităţi (Activity Based Costing), contabilitatea costurilor totale şi altele. În acest sens, a oferit asistenţă Jan Herzczynki, un profesor polonez de la Universitatea din Varşovia care a propus folosirea a

7

două abordări: cea empirică şi cea normativă (standard). Metodologia specială a serviciului de „eliberare a autorizațiilor de construire” a fost dezvoltată de profesorul german Dieter Falk. Acest ghid a fost elaborat în cadrul proiectului finanţat de GTZ, a fost pregătit de echipa de proiect a Asociaţiei Naţionale a Municipalităţilor din Republica Bulgară (ANMRB) şi de consultanţi ai Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, Germania, asistaţi de experţi internaţionali şi experţi ai asociaţiilor membre NALAS.

2. METODOLOGIA PENTRU ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR

2.1. Abordarea metodologică a estimării costurilor serviciilor este un proces sistematic de determinare şi alocare a cheltuielilor pentru anumite producţii (de bunuri sau servicii). Există numeroase abordări teoretice ale estimării costurilor serviciilor. Fiecare dintre acestea are avantaje şi dezavantaje şi este relevantă pentru anumite servicii sau operaţiuni. Unele sunt fie complementare, fie pot fi folosite în asociere. Alegerea uneia dintre acestea depinde de obiectivele stabilite şi de esenţa serviciului pe care se face analiza. Din perspectiva esenţei produsului/serviciului, pentru estimarea costurilor sunt disponibile următoarele abordări:

Estimarea costurilor în funcţie de muncă (Job Order Costing). Se utilizează în producţia anumitor bunuri sau servicii care are loc în mai multe etape şi presupune costuri directe (muncă, materiale) care se pot cumula. Estimarea cosutilor indirecte, adică cele care se pot referi şi la alte produse, se bazează pe proporţia produsului în totalul bunurilor produse de organizaţie (sau ca procent din costurile muncii). Această abordare este mai exactă pentru estimarea costurilor create de produse/servicii.

Analiza costurilor pe bază de activităţi (Activity Based Costing, ABC). Această abordare evidenţiază modul în care anumite activităţi folosesc resursele şi cum acestea influenţează atingerea obiectivului final (produs/serviciu). Se utilizează atunci când procesul de producţie şi distribuţie a produsului/serviciului poate fi despărţit în activităţi separate. Astfel, se pot măsura cheltuielile pentru fiecare activitate şi eficacitatea distribuţiei. Costurile indirecte sunt alocate pe activităţi în funcţie de procentul costurilor directe pe care le generează.

Estimarea costurilor în funcţie de proces (Process Costing). Se utilizează atunci când produsul/serviciul este rezultat al unor activităţi complementare multiple (coexistente), fiecare dintre acestea contribuind la produsul final, însă ultima nu este estimată din punct de vedere cantitativ. Costurile sunt considerate drept o valoare totală la nivelul unităţii structurale care produce bunul/serviciul. De aceea, estimarea se face pe unitate de producţie prin împărţirea sumei totale a costurilor la numărul de produse sau servicii furnizate. Costurile indirecte sunt calculate în funcţie de cota costurilor fiecărei unităţi în bugetul total al organizaţiei sau ca pondere a angajaţilor acesteia în numărul total al acestora.

Estimarea standard a costurilor. Se poate asocia cu abordările descrise mai sus. Scopul acestei abordări este de a stabili un standard pentru costurile produselor/serviciilor care să fie folosit ca reper pentru compararea valorii reale. Standardele de cost pot fi, de asemenea, prezentate în funcţie de componente: muncă, materiale, costuri directe, etc.


8

Este firesc ca în anumite cazuri unele organizaţii să folosească în mod combinat două sau mai multe moduri de estimare a costurilor pentru produsele sau serviciile furnizate. De exemplu, abordarea ABC poate fi folosită pentru estimarea costurilor directe, iar Process Costing pentru estimarea costurilor indirecte. 2.2. Metode de estimare a costurilor serviciilor Există trei metode de atribuire a costurilor pe produs/serviciu: directă, cauzală şi metoda de alocare a costurilor. Alegerea unei metode corespunzătoare depinde atât de informaţiile disponibile cât şi de resursele necesare pentru aplicarea acesteia. Toate aceste metode pot fi folosite împreună cu abordările prezentate mai sus.

Metoda directă este un proces de atribuire a costurilor care se bazează pe o legătură clară între cheltuieli şi producţie.

Metoda cauzală este folosită atunci când produsul/serviciul este rezultat al unor anumite activităţi. În acest caz, costurile nu pot fi atribuite în mod direct producţiei, astfel că ele sunt alocate anumitor activităţi relativ autonome, care contribuie la producţia de bunuri sau servicii.

Metoda alocării costurilor este utilizată când valoarea sau timpul alocat atribuirii costurilor este mai importantă decât beneficiile unei alocări exacte a costurilor. Nu este la fel de exactă precum metodelele descrise mai sus, însă oferă un anumit echilibru dacă alocarea se bazează pe numărul persoanelor angajate, costuri directe, etc.

Un studiu dezvoltat de Agenția pentru Protecția Mediului a Statelor Unite ale Americii (APM SUA) a pus la punct un manual de Contabilitate a Costurilor Totale. Acesta recomandă două metode de „dezagregare” a procesului de producție și furnizare a serviciului. Analiza se poate concentra fie pe diferitele activități care reprezintă fundamentul costurile produse de serviciul respectiv, fie pe căile urmate de procesul de generare și acumulare a costurilor serviciului. Ambele metode care abordează costurile induse de serviciile municipale – care implică fie diferite căi, fie activități – se pot dovedi utile. Deoarece aceste două perspective împărtășesc aceeași metodologie, este imperios necesar ca datele contabile ce vizează costurile totale să fie prezentate clar, astfel încât utilizatorii să poate înțelege costurile pentru diferitele servicii. Pentru a realiza o prezentare mai clară a diferențelor dintre cele două metode de estimare a costurilor vom utiliza un alt serviciu municipal, diferit de obiectul acestei metodologii, i.e. administrarea deșeurilor solide municipale. Acest serviciu include următoarele activități:

Colectarea deșeurilor

Operarea sau transferul stațiilor

Transportul deșeurilor de la stațiile de tranzit către stațiile de tratare a deșeurilor

Procesarea și/sau distrugerea deșeurilor în stațiile de tratare

Vânzarea produselor secundare Căile de administrare a deșeurilor solide sunt punctele cheie ale sistemului. Principalele patru căi de administrare a deșeurilor solide sunt:

Reciclarea

Compostarea

Energie din deșeuri

9

Distrugerea pe teren Dezagregarea costurilor fiecărei activități de management al deșeurilor solide (MDS) este necesară pentru compilarea costurilor întregului sistem și ajută la luarea deciziei cu privire la furnizarea serviciului în regie proprie de către municipalitate sau un organism al acesteia, sau dacă ar trebui să externalizeze serviciul. Dezagregarea costurilor totale ale fiecărei căi este un prim pas esențial pentru luarea deciziei legate de fluxul MDS într-o direcție sau în alta. În ceea ce privește dezagregarea costurilor totale ale furnizării serviciului (în cazul de față al serviciului de tratare a deșeurilor solide) într-o municipalitate este important de înțeles că, indiferent de dezagregarea pe activitate sau pe cale, principiul rămâne același. Dacă scopul prezentării unor astfel de informații dezagregate este de a facilita comparațiile, în cadrul unei municipalități, între diferite opțiuni programatice ce vizează tratarea deșeurilor solide, iar costurile totale sunt prezentate mai bine în funcție de căile MDS. În acest sens, discuțiile cu privire la extinderea sau reducerea programelor de reciclare, compostare sau transformare a deșeurilor în energie se vor baza pe economia reală a fiecărei căi. Dacă scopul prezentării informațiilor dezagregate este de a facilita discuțiile despre un preț mai bun care s-ar putea obține dacă serviciul ar fi furnizat de un alt operator, caz în care costurile totale ar fi prezentate mai bine în funcție de activități ale MDS. Datorită diferitelor modalități în care administrațiile publice locale tratează deșeurile solide, nu există o rețetă unică corespunzătoare tuturor municipalităților. Abordarea descrisă aici poate fi adaptată pentru a se potrivi circumstanțelor municipalității în cauză. Estimarea costurilor totale ale serviciului necesită informații despre costurile inițiale (pentru demararea activității), costurile operaționale (de-a lungul desfășurării activității) și costurile finale (pentru închiderea activității sau a operațiunii). În acest sens, ar fi necesară disponibilitatea următoarelor tipuri de informații:

Informații descriptive despre programul curent, inclusiv istoria, anvergura și planurile de viitor.

Inventarierea bunurilor precum mașini, clădiri, echipamente sau teren și, de asemenea, a resurselor umane implicate în administrarea serviciului.

Revizuirea organizațională în sensul identificării atât a unităților de supraveghere și consultare care vizează serviciul, cât și a furnizorilor serviciului.

Înregistrările financiare și rapoartele disponibile. Descrierea programului. Costurile sistemului de servicii depinde de ceea ce acesta oferă. Pentru a evita pierderea din vedere a unor costuri, municipalitatea poate dezvolta un profil al serviciilor sale. Descrierea programului poate fi un răspuns pentru întrebări importante precum:

Care este cantitatea de deșeuri?

Cine o transportă?

Cum?

Cât de des?

Cât de departe este transportată?

Cât durează fiecare drum realizat? Dezvoltarea unui profil al serviciilor utilizând abordarea de tip standard unic va facilita, de asemenea, o comparație a acestor servicii la nivelul municipalităților.


10

Puteți enumera toate etapele prin care trec deșeurile solide de la producerea lor până la punctul de procesare și distrugerea finală. Odată cu identificarea tuturor activităților care formează sistemul, puteți determina costurile. Inventarierea bunurilor fizice și a resurselor umane. Următorul pas este de a realiza inventarierea echipamentului, mașinilor, clădirilor, terenurilor etc. Deținute sau utilizate de municipalitate. Pentru fiecare componentă a inventarului se pot adresa întrebări de genul: este în proprietate sau închiriat? Când a fost achiziționat? La ce cost? Care este durata de viață ? Inventarul poate include și informații descriptive precum capacitatea, cantitatea sau locația bunurilor fizice și poate servi drept bază pentru dezvoltarea programelor de amortizare și identificare a costurilor operaționale. Revizuirea organizațională. Se revizuiește situația serviciului, inclusiv a departamentelor și unităților care au ca obiect de activitate supravegherea, cum ar fi Departamentul de Lucrări Publice al Biroului Primarului. Această revizuire va ajuta atât la identificarea acelor departamente municipale cărora programul le raportează sau răspunde în alt fel, cât și a departamentelor care oferă servicii programului. Ambele tipuri de organizații pot acumula costuri care trebuie recunoscute în estimarea costurilor totale ale serviciului. De exemplu, serviciile de facturare, care pot fi realizate de un departament complet separat, nu trebuie să fie omise, deoarece astfel de servicii presupun costuri acumulate în urma sprijinirii programului în cauză. În mod similar, costurile pentru sistemul centralizat de achiziții publice, administrarea datelor, serviciul juridic și de resurse umane trebuie recunoscute în contabilitatea costurilor totale. În scopul de a compara serviciile care sunt furnizate, unitățile ale căror costuri vor fi realocate unui anumit serviciu, trebuie stabilite anticipat. Astfel, se va garanta ulterior comparabilitatea costurilor. Revizuirea înregistrărilor financiare. În mod normal, administrațiile publice locale clasifică cheltuielile proprii drept cheltuieli curente, cheltuieli de capital sau cheltuieli cu plata serviciului datoriei, urmând apoi să fie clasificate în funcție de program sau activitate. De obicei, municipalitățile folosesc conturi separate pentru diferitele tipuri de cheltuieli și le raportează ca elemente separate în înregistrările financiare. Cheltuielile sunt, de asemenea, grupate în funcție de tipurile de bunuri sau servicii achiziționate, cum ar fi:

Salarii și contribuțiile sociale

Întreținerea, inclusiv:

- Materiale

- Apă, combustibil și energie

- Cheltuieli cu serviciile externe

- Reparații curente

- Altele

Cheltuieli de capital Conturile pot fi sau nu structurate pentru a corespunde activităților din programul dumneavoastră de tratate a deșeurilor solide. De exemplu, pot fi costuri neseparate pentru colectarea deșeurilor. Plățile de închiere a camioanelor de transport al deșeurilor pot fi raportate împreună cu plățile cu

11

închirierea tuturor mașinilor folosite de municipalitate. Astfel, poate fi nevoie de o dezagregare sau alocare a costurilor, separându-le pe acelea care vizează serviciul în cauză. Activitățile individuale (colectarea, transportarea, stațiile de transfer, tratarea, etc.) reprezintă centre de cost (un centru de cost este orice activitatea municipală care se contabilizează separat). În funcție de anvergura și complexitatea programului dumneavoastră de colectare, transport și distrugere a deșeurilor solide, puteți stabili centre de cost pentru oricare dintre activități sau pentru toate activitățile. Alocarea costurilor. Recunoașterea diferențelor dintre plată și cost este esențială. Practicile multor municipalități din regiune demostrează că atunci când se face o plată, aceasta se contabilizează, devenind astfel un cost. În mare măsură, această practică „denaturează” imaginea și implică perioadele de costuri excesive (în care anumite bunuri au fost achiziționate) și perioadele de costuri relativ mai mici (în care niciun astfel de bun nu a fost achiziționat). Aceste practici produc o mai mare împovărare a contribuabililor într-un an față de altul. Pentru a evita astfel de nereguli, contabilitatea costurilor totale ale unui serviciu distribuie astfel de plăți în mod egal pe toată durata de viață a bunului prin metode de amortizare. Plățile de capital sunt cheltuieli de numerar (o sumă în BGN) pentru achiziționarea unei resurse care va fi folosită pentru o perioadă mai mare de un an. Exemple de cheltuieli de capital includ prețul de achiziție al mașinilor de transport al deșeurilor și alte echipamente, precum și amplasarea plătită în avans, achiziționarea terenului și cheltuielile de construcție a unor depozite sau facilități noi. Valoarea acestor plăți poate fi transformată într-un cost operațional anual utilizând metoda amortizării. Amortizarea este o metodă de alocare a costurilor cu plățile de capital de-a lungul întregii perioade de viață a unei resurse. Metoda simplă a amortizării liniare calculează costurile de amortizare împărțind plata unică la perioada de utilizare a resursei achiziționate. De exemplu, un camion de trasport al deșeurilor care costă 150 000 BGN cu o perioadă de viață de 10 ani ar avea un cost anual de amortizare de o zecime din costul total de capital al investiției, sau 15 000 BGN. În același fel, dacă un depozit se așteaptă să fie funcțional pentru o perioadă de 20 de ani, atunci costul anual de amortizare pentru achiziționarea terenului, construcția depozitului și autorizațiile necesare ar reprezenta 1/20 din suma de plată. Următoarele elemente pot fi amortizate: echipamentul, mașinile, clădirile, facilitățile proprii. Cum se pot evalua activele pentru care informațiile despre costuri nu pot fi regăsite (cum ar fi o clădire ridicată în urmă cu 25 de ani)? De preferat ar fi să se estimeze plățile inițiale pentru bun în funcție de prețurile cunoscute ale bunurilor comparabile la momentul respectiv, atunci când bunul în cauză a fost achiziționat. O altă metodă este de a determina (aprecia) valoarea de piață actuală a bunului (de exemplu, prin evaluarea impozitului) și perioada de viață restantă. Costurile operaționale. Acestea sunt costuri pentru activitățile de administrare a serviciului care apar în mod regulat, pe o perioadă scurtă de timp (mai mică de un an) și necesar a fi reachiziționate pentru a sprijini operațiunile curente. Aceste costuri sunt tratate de la paragrafele 01-00 la 40-00 ale clasificării bugetare din Bulgaria și includ: salarii, contribuțiile la asigurările sociale și la asigurările de sănătate plătite de către angajator, plăți adiționale pentru angajat, întreținerea, dobânda, etc. De asemenea, aici trebuie adăugate costurile indirecte alocate (administrative) care sunt tot operaționale, dar care nu sunt asociate cu un singur serviciu sau activitate (descrise mai jos). Costurile partajate. Acestea sunt costuri administrative și operaționale asociate furnizării serviciului împreună cu alte activități ale municipalității. Costurile administrative de muncă și de asistență trebuie să fie contabilizate odată cu o parte proporțională a costurilor de birou (cum ar fi


12

chiria, echipamentul de birou și serviciile publice), suportate pentru funcțiile de administrare și asistență. Deoarece costurile partajate nu se aplică exclusiv unui anumit serviciu, ci și altor activități municipale, doar o parte a acestor costuri trebuie alocate serviciului respectiv. Această alocare poate fi realizată în mod agregat pentru toate costurile comune sau separat pentru fiecare tip de cost. Poate fi o idee bună ca unele elemente de cost să fie tratate separat, iar cele care rămân să fie grupate pentru a fi tratate agregat. Scopul este de a identifica o pondere corectă a serviciului în costuri și ca această sumă să se regăsească în raportul de contabilitate a costurilor totale al serviciului. Există două metode relativ simple pentru alocarea costurilor partajate: 1) Dimensiunea bugetului raportat la alte activități municipale – metoda ponderii bugetare;

2) Numărul angajaților – metoda cotei-părți din personal. Metoda ponderii bugetare Pentru a aloca costurile bugetare în conformitate cu metoda ponderii bugetare trebuie, în primul rând, să se determine suma totală a costurilor bugetate anual pentru toate programele administrațiilor publice locale, cu excepția costurilor funcțiilor tratate ca partajate. Dacă bugetul anual este de 13 milioane de unități monetare (spre exemplu, leva bulgară), iar 3 milioane se cheltuie pentru serviciile centralizate, de asistență și administrative, atunci 10 milioane BGN se vor considera numitorul ecuației de mai jos. Numărătorul este reprezentat de bugetul serviciului însuși. Dacă se cheltuiesc 4 milione, atunci un procent de 40% va servi la stabilirea costurilor partajate. În acest caz, vor fi 3 milionae leva x 40% = 1,2 milioane leva. Astfel, costul total pentru serviciu este de 5,2 milioane leva, din care 4 milioane leva sunt costuri directe și 1,2 milioane leva sunt costuri indirecte (partajate). Metoda cotei-părți din personal Această metodă este similară. Numărătorul ecuației este reprezentat de numărul de angajați (sau numărul celor implicați cu program lung) implicați în serviciu, inclusiv personalul remunerat și salariații. Numitorul este numărul total al personalului implicat în programele municipalității, fără personalul asociat costurilor indirecte partajate și unităților serviciului. 2.3. Metodologia estimării costurilor în cazul serviciilor educaţionale Este dificil de elaborat metodologii care să evalueze obiectiv și corespunzător nevoia sau nivelul cerut pentru cheltuielile de educație. Nivelul real al cheltuielilor educaționale în fiecare țară este rezultatul unui proces politic de negociere și planificare bugetară, cât și al priorităților și nevoilor relative ale tuturor sectoarelor finanțate din fonduri publice. Adoptarea oricărei metodologii de evaluare a costurilor funcțiilor educaționale depinde de scopurile pe care ar trebui să le atingă și efectele pe care trebuie să le producă. În ceea ce privește scopurile asociațiilor administrațiilor publice locale, se poate utiliza o metodologie empirică și/sau o metodologie normativă. Este important de subliniat pașii necesari definirii procesului de estimare a costurilor și, de asemenea, tipurile diferite de date necesare fiecărui tip de metodologie1. 1 O versiune completă a lucrării asupra Metodologiilor de Estimare a Costurilor Serviciilor Educaționale, elaborată de Jan Herzczynski poate fi găsită în Anexa 4.

13

Metodologia empirică de estimare a costurilor se bazează pe analiza cheltuielilor istorice (cheltuieli din anii bugetari precedenți) ale funcțiilor sau instituțiilor educaționale specifice. Pentru evaluarea costurilor educaționale în conformitate cu metodologia empirică se urmăresc de obicei pașii descriși mai jos:

1. Identificarea categoriilor bugetare importante care vor fi incluse în procesul de estimare a costurilor;

2. Identificarea unei unități principale de analiză (școală, municipalitate);

3. Colectarea datelor bugetare și a datelor despre clasă, elevi și profesori;

4. Calcularea costurilor empirice pentru fiecare elev și fiecare clasă. Metodologia normativă de estimare a costurilor urmărește să evalueze costurile educaționale unitare analizând intrările individuale necesare procesului educațional, cum ar fi activitatea pofesorului, clădirile, materiale didactice, cheltuieli cu utilitățile și altele asemenea. Costul fiecărei intrări este apoi evaluat în funcție de normele aplicabile (cum ar fi curriculum, salariile normate ale profesorilor) și prețurile reale (ale combustibilului, electricității, etc.). Pașii ce trebuie urmați pentru evaluarea costurilor educaționale în conformitate cu metodologia normativă sunt:

1. Identificarea zonelor care generează costuri importante în procesul de estimare a costurilor. Acestea includ: costurile didactice, costurile administrative, costul altui personal (profesional, tehnic), întreținerea clădirilor (încălzire, electricitate, apă, mici reparații) și alimentația elevilor;

2. Identificarea costurilor didactice ca element principal al oricărei școli;

3. Identificarea costurilor nedidactice;

4. Estimarea costurilor cheltuielilor de întreținere;

5. Transformarea costurilor didactice, costurilor de întreținere și a altor costuri în costuri pe fiecare elev.

Punctele tari și punctele slabe ale celor două abordări Ambele metodologii au avantaje și dezavantaje. Abordarea empirică este valoroasă pentru că este solid fundamentată pe date bugetare și statistice, având așadar putere reală de argumentare. În același timp, abordarea empirică va bloca inevitabil analiza în realitățile curente ale finanțării educației, cum ar fi inegalitățile istorice moștenite, costurile diferențiale și constrângerile fiscale actuale. Mediile obținute sunt astfel un compromis între deciziile anterioare de alocare și condițiile actuale și pot fi mult diferite față de alocările raționale sau prioritățile declarate ale politicii publice. De asemenea, abordarea empirică va folosi în mod normal date fără o explicație serioasă a motivelor pentru care arată astfel. Ca urmare, această metodologie poate avea rezultate înșelătoare atunci când este aplicată pentru mai multe municipalități. Abordarea normativă este potrivită pentru evaluarea costurilor unitare de educație pentru că ia explicit în considerare orice modificări ale reglementărilor naționale ale procesului educațional. Totuși, această abordare prezintă riscul creării unui număr mare de costuri unitare diferite din cauza unui număr mare de presupuneri. În același timp, o metodologie normativă care poate fi exploatată nu trebuie să utilizeze mai mult de un număr de factori și de elemente de cost, astfel încât să reprezinte întotdeauna o simplificare în comparație cu bugetul unei școli. Prin urmare, poate da rezultate înșelătoare atunci când este explicată unor instituții sau administrații publice locale.


14

Utilizarea paralelă a celor două clasificări Elementul cheie al metodologiei propuse pentru estimarea costurilor serviciilor municipale se referă la utilizarea unei clasificări funcționale în plus și mai presus de clasificarea economică. Clasificarea economică este definită de Ministerul de Finanțe al fiecărei țări. Această clasificare folosește un sistem specific de coduri numerice pentru veniturile și cheltuielile tuturor entităților publice (pentru scopul nostru sunt relevante numai codurile de cheltuieli). Clasificarea economică include întotdeauna și o distincție între cheltuielile recurente și cele de capital (sau investiție) (ca principiu, metodologiile de estimare a costurilor se referă doar la cheltuielile recurente). În timp ce codurile specifice sunt diferite de la țară la țară, categoriile principale de clasificare economică sunt uniforme și includ:

Cheltuielile salariale, inclusiv salariile plătite personalului, contribuțiile sociale (la fondul de pensii, sănătate și asigurări sociale) și impozitele pe salarii (impozitul pe venitul personal plătit de angajator în numele angajaților).

Cheltuielile materiale, inclusiv energia (încălzire, electricitate, gaz), materiale și consumabile, cât și reparații minore.

Serviciile de utilitate, cum ar fi alimentarea cu apă.

Cheltuielile cu serviciile contractate, cum ar fi transportul elevilor (dacă este realizat de companii contractate), cu formarea personalului didactic (dacă administrația publică locală sau școala trebuie să plătească pentru aceasta), cu telecomnicațiile (telefon, accesul la internet) și altele.

Valoarea clasificării economice a metodologiilor de estimare a costurilor constă în oferirea datelor pentru calcularea atât a cheltuielilor totale pe elev sau pe clasă, cât și a indicatorilor de cost specifici. Putem menționa următoarele trei exemple de indicatori adiționali:

Cota-parte din bugetele școlilor dedicată salariilor și cheltuielilor materiale;

Costurile salariale și costurile materiale pentru fiecare elev și fiecare clasă;

Costul încălzirii pe metru pătrat pentru clădirea școlii. Primul exemplu reflectă presiunea financiară specifică fiecărui sistem școlar. În mod normal, pe timpul unei crize financiare și în țările sărace, cota-parte a salariilor se ridică la 90% sau mai mult, ceea ce arată aprovizionarea insuficientă cu manuale, materiale didactice și alte materiale. Costul salarial și nesalarial pe elev și pe clasă sunt importante pentru analiza comparativă între bugetele diferitelor școli. Costul încălzirii pe metru pătrat depinde parțial de sistemul tehnic utilizat (încălzire centralizată, pe cărbuni sau pe lemne etc.) și parțial de caracteristicile climatice (de exemplu durata perioadei de încălzire). Anumiți indicatori de cost foarte importanți nu pot fi obținuți doar cu ajutorul clasificării economice. În acest sens, principalul exemplu îl reprezintă salariile profesorilor pe elev și pe clasă. Costurile salariale pentru profesori pe elev sunt îndeosebi influențate de dimensiunea clasei. Totuși, orice diferență importantă în cheltuiala cu salariile profesorilor pe clasă trebuie analizată, putându-se datora unor factori diferiți, precum:

Calificări diferite ale profesorilor (în cazul în care acestea afectează în mod semnificativ nivelurile salariale);

Număr diferit de ore pe săptămână pentru fiecare clasă (chiar dacă normele curriculare sunt respectate cu strictețe, unele materii pot fi predate unor clase despărțite în două sau trei grupe, în timp ce altele se pot organiza în comun cu alte clase);

Alte activități profesorale (ore suplimentare, activități de după-amiază pentru anumiți elevi, cum ar fi activități sportive sau artistice, etc.)

15

Fiecare dintre factorii enumerați aici are un impact direct asupra calității educației oferite în școli, astfel că o bună monitorizare a procesului educațional trebuie să includă cheltuielile cu profesorii pe clasă. Salariile profesorilor pe elev și pe clasă nu sunt singurii indicatori de cost care prezintă interes pentru administratorii de școală. Pentru a oferi o abordare sistematică a acestor probleme este necesar să se utilizeze, în afară de clasificarea economică, și o clasificare funcțională, adică o împărțire a bugetelor școlilor în funcție de activitățile specifice. Cea mai simplă clasificare de acest gen s-ar referi la două categorii funcționale: cheltuielile cu educația (procesul didactic) și de asistență (mediul educațional2). Separat, se pot considera, de asemenea, costurile administrative, întreținerea clădirii și altele. Nu există o clasificare funcțională universală pentru școli, astfel că metodologia trebuie să facă o anume selecție. Mai mult, pentru grădinițe și școli primare trebuie utilizate clasificări funcționale diferite. Folosirea unei clasificări funcționale permite calcularea unui număr de indicatori de cost foarte interesanți și utili, inclusiv următorii:

Ponderea educației și a altor activități identificate în bugetul școlii (defalcarea bugetului școlii în funcție de clasificarea funcțională).

Costurile didactice, de administrare și alte costuri pe elev și pe clasă. Spre deosebire de clasificarea economică (care trebuie folosită de toate instituțiile publice din oricare țară), clasificarea funcțională nu se bazează pe documentele financiare oficiale ale școlilor, iar evaluarea sa necesită o analiză atentă. Într-adevăr, împărțirea funcțională a personalului și salariilor din școli creează anumite probleme. O astfel de problemă apare odată cu alocarea salariilor pe diferite categorii funcționale. Este probabil ca bibliotecarii să fie raportați ca făcând parte din învățământ, indiferent de cât predau de fapt într-o oră pe care o țin. În plus, tot mai multe școli oferă servicii profesionale, care țin de predare, cum ar fi asistență pedagogică, terapia discursului (servicii de foniatrie), asistență psihologică sau consiliere în carieră. Singura categorie a clasificării funcționale care poate fi folosită pentru acestea este educația. Aceasta poate complica efortul peagogic real al școlii, nemaivorbind de faptul că astfel de cheltuieli pot fi mult mai mari decât cele de securitate. Personalul tehnic al școlii va trebui să fie împărțit în întreținerea clădirii (oameni de serviciu, grădinari, fochiști), transport (șoferi, întreținerea mașinilor), serviciul alimentar (bucătari, serviciul de cantină). Totuși, această împărțire poate fi dificilă, în special pentru școlile mai mici, în care mulți trebuie să îndeplinească diferite sarcini în funcție de necesitate. Probleme similare apar și în ceea ce privește grădinițele. În ciuda acestor dificultăți, o astfel de clasificare oferă un număr important de indicatori de cost. Cele două clasificări trebuie folosite simultan. Adică fiecare cheltuială ar trebui evaluată atât din prisma clasificării economice (este salariu, încălzire, consumabil etc.) cât și din perspectiva clasificării funcționale (este educație, administrație, întreținerea clădirii etc.). Cu alte cuvinte, utilizarea comună a celor două clasificări ar trebui să conducă la un buget al școlii cu o reprezentare ca în tabelul următor:

2 Această terminologie este preluată din sistemul lituanian de finanțare a învățământului.


16

Categoriile clasificării economice

Salarii Încălzire Consumabile Altele...

Categoriile clasificării funcționale

Proces didactic

Administrație

Întreținerea clădirii

Altele...

Utilizarea tuturor categoriile economice ar conduce la un număr excesiv de date specifice, ceea ce ar fi atât foarte dificil de obținut cât și puțin folositor analizei. De aceea, firesc ar fi să se folosească o anume formă sau o agregare a clasificării economice. Următorul capitol descrie unele dificultăți ale utilizării acestor categorii în mod asociat.

3. APLICAREA METODOLOGIEI PENTRU ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR Dacă ne orientăm în funcție de specificitatea serviciilor considerate, ar fi potrivit ca pentru estimarea costurilor serviciilor „școli” și „grădinițe” să se folosească abordarea procesuală a costurilor și metoda contabilității costurilor totale (CCT), în cadrul căreia un serviciu este considerat ca fiind totalul activităților individuale. Abordarea ABC a fost adoptată pentru autorizațiile de construire– a fost folosită în unele orașe din Germania începând cu anii `90. Elaborarea metodologiei a început ambițios. Au fost propuse metode contabile pentru costurile totale ale serviciilor analizate. De-a lungul discuțiilor asupra metodologiei pentru școli și grădinițe cu partenerii de la asociațiile NALAS s-a decis simplificarea considerabilă a acesteia. Un aspect comun celor trei servicii este acela că toate sunt descompuse în activități separate ale căror costuri cumulate redau costurile totale ale serviciului. 3.1. Școlile și grădinițele Versiunea finală a metodologiei pentru școli și grădinițe este prezentată detaliat în Anexa 1 – pentru școli și în Anexa 2 – pentru grădinițe. Ținând cont de asemănarea serviciilor, vom prezenta în paralel metodologia. Prima etapă în estimarea costurilor implică identificarea activităților ale căror costuri compun costurile pentru întregul serviciu. În acest sens, am elaborat un profil al serviciului prin descrierea activităților individuale. De exemplu, școlile sunt prezentate ca fiind totalitatea următoarelor activități: educație, întreținerea clădirilor, administrația și serviciile de asistență – securitate, transport, serviciul alimentar, servicii medicale. Ele apar pe prima coloană din Anexele 1 și 2. Nu există distincții între țări în ceea ce privește activitățile de bază. Specificitățile sunt evidențiate mai

17

ales în cadrul activităților de asistență, care fie sunt adesea furnizate de municipalitate sub forma activităților de administrare generală și sunt de obicei trecute cu vederea în procesul de estimare a costurilor serviciului, fie sunt furnizate de alte instituții publice. Activitățile sunt definite ca fiind de bază din perspectiva utilizatorilor serviciului respectiv – în acest caz, elevii. În cazul de față, activitatea de bază este educația, iar cele secundare sunt încălzirea, iluminatul, serviciile sanitare (înregistrate într-o formă agregată drept „întreținerea clădirii”). Tabelul 1 prezintă un rezumat al activităților individuale și tipurile de costuri care le corespund. Tabelul 1 Funcția Numărul de

elemente Elementele clasificării ecnomice

1. Educația 6 1.Manuale, 2.Consumabile și materiale, 3. Servicii externe, 4. Costuri de asigurare, 5. Costuri pentru îmbunătățirea calificărilor profesorilor, 6. Altele.

2. Întreținerea clădirii 5 1.Reparații curente, 2. Consumabile și materiale, 3. Apă și electricitate, 4. Încălzire, 5. Costuri ale serviciilor externe și de asigurare, 6. Altele.

3. Administrația 4 1. Consumabile și materiale, 2. Servicii externe (telefonie și poștă), 3. Costuri ale călătoriilor în interes de serviciu, 4. Altele.

4. Securitatea 4 1.Îmbrăcăminte specială, 2. Servicii externe, 3. Costuri de asigurare, 4. Altele (de exemplu, atunci când securitatea este acoperită de o companie externă).

5. Transportul 2 1.Combustibil și produse petroliere, 2. Altele (cum ar fi piese de schimb, taxe de drum, asigurări).

6. Serviciul alimentar 3 1.Produse alimentare, electricitate, apă și consumabile (pregătirea mâncării și curățenia), 2. Serviciile externe (oricând mâncarea este furnizată de o companie externă), 3. Altele.

7. Serviciile medicale 2 1.Medicamente, pansamente și alte materiale și consumabile, 2. Altele.

Această clasificare a activităților și costurilor aferente, depind de specificul fiecărei țări și sunt solicitate în funcție de logistica serviciului respectiv, modul de finanțare a costurilor și clasificarea bugetară adoptată pentru costurile respective. Spre deosebire de școli, activitatea de bază din grădinițe, din punctul de vedere al utilizatorului principal al întregului serviciu – copiii, poate fi calificată drept „creșterea fizică a copiilor”. Această activitate include: alimentația, somnul și odihna de după-amiază, serviciile medicale și educația și divertismentul. Compararea activităților de bază identificate în școli și în grădinițe dezvăluie faptul că serviciile medicale din grădinițe aparțin grupului activităților de bază. Motivul este acela că, în conformitate cu standardele, copiii de vârstă preșcolară au nevoie de mai multă îngrijire medicală, din cauza vârstei, decât elevii. O dovadă în acest sens constă, de asemenea, în


18

numărul mare al personalului medical din grădinițe față de cel din școli. Tabelul 2 prezintă activitățile și costurile aferente în cazul serviciului „grădinițe”. Tabelul 2

Funcția Numărul de elemente

Elementele clasificării ecnomice

1. Alimentația 4 1.Produse alimentare, 2. Electricitate, apă și consumabile, 3. Servicii externe (când mâncarea este furnizată de o companie externă), 4. Altele.

2. Somnul și odihna de după-amiază

4 1.Costul lenjeriei de pat, 2. Costul menținerii igienei (salubritate), 3. Servicii externe (spălat, călcat), 4. Echipament de dormitor (paturi, saltele, etc.) și reparații curente.

3. Servicii medicale 2 2.Medicamente, pansamente și alte materiale și consumabile, 2. Altele.

4. Educație și divertisment

2 1.Materiale eduaționale și consumabile (care susțin procesul educațional), 2. Altele.

5. Întreținerea clădirii 5 1.Reparații curente, 2. Materiale și consumabile, 3. Apă și electricitate, 4. Încălzire, 4. Costul serviciilor externe și de asigurare, 5. Altele.

6. Administrația 4 1.Consumabile și materiale, 2. Servicii externe (telefonie și poștă), 3. Costuri cu deplasările în interes de serviciu, 4. Altele.

Activitățile identificate nu sunt universal valabile. Ele trebuie adaptate fiecărei țări în funcție de specificul și legislația în domeniul școlilor și grădinițelor. A doua etapă este de a stabili costurile fiecărei activități. Costurile sunt, de obicei, împărțite în două categorii: costurile muncii (salarii, contribuțiile la asigurările sociale și de sănătate pentru personalul angajat în activitatea respectivă) și costuri operaționale (alimente, electricitate, apă, încălzire, materiale, călătorii în interes de serviciu, reparații curente, etc.). Trebuie precizat că acele costuri care oferă asistență, costurile de tabel, sunt numai un reper, adică ele pot fi adaptate fiecărui stat în funcție de specificul local. Echipa de lucru a făcut un efort pentru a oferi un punct de referință astfel încât să prevină trecerea cu vederea a anumitor tipuri de costuri clasificate greșit în cadrul unei activități pentru care nu sunt utilizate. În acest fel s-ar denatura rezultatele obținute la nivel de „activitate”. Tipurile de costuri pe activitate sunt prezentate în a doua coloană din tabel. În acest moment este important de subliniat că separarea costurilor operaționale pe activitățile „educație” și „administrație” trebuie să fie făcută cu mare atenție. Adesea, când se fac plăți pentru a acoperi costurile consumabilelor și materialelor (de cele mai multe ori pentru cosumabile pentru calculator și hârtie pentru imprimantă), acestea sunt agregate pentru întreaga școală, iar separarea pe cele două activități se face în funcție de informațiile de pe bonurile de comandă sau chitanțele de la depozite (în funcție de metoda contabilă adoptată). Același lucru este valabil și pentru costurile muncii pe cele două activități, când o parte a personalului administrativ este, de asemenea, implicată în procesul de predare. De obicei, directorul școlii este implict în procesul de predare. În acest caz, recomandarea noastră este de a atribui costurile sale de muncă pe activitatea în care este cel mai implicat – este nevoie de o analiză atentă a timpului alocat predării și activității de administrare a școlii.

19

Cheltuielile de capital au fost excluse din calcul deoarece ele ar crea diferențe cumulate majore pe fiecare an. Se va aprecia, în funcție de scopul în care se va utiliza estimarea costurilor, dacă acestea vor fi incluse în tabel sau, în locul lor, se vor coonsidera cheltuielile cu amortizarea în conformitate cu modelul descris mai sus. Următoarele coloane ale Anexelor 1 și 2 se referă la nivelul costurilor pentru școlile sau grădinițele municipale. Ultima coloană prezintă costurile totale ale municipalității. Dacă anumite școli sau grădinițe nu au un buget propriu, atunci toate costurile implicate se vor contabiliza în formă agregată de către municipalitate. Această coloană conține, de asemenea, costurile cumulate agregate plătite de municipalitate pe fiecare sector – cum ar fi încălzirea. Toate costurile sunt adunate pe fiecare activitate în parte, iar ultimul rând indică suma totală a costurilor pentru toate activitățile. Un număr minim de indicatori nefinanciari sunt considerați pentru calcularea indicatorilor analitici și de evaluare:

Numărul elevilor/ numărul copiilor

Suprafața utilă a clădirii A treia etapă – evaluarea performanțelor. Evaluarea performanțelor serviciilor de „școli municipale” și „grădinițe” se face în funcție de indicatori de eficacitate și eficiență, care iau forma raporturilor costurilor intrărilor, costurilor ieșirilor și costurilor finale (rezultate). În special, eficacitatea reprezintă raportul dintre ieșiri și intrări, iar eficiența raportul dintre rezultate și ieșiri. Datele prezentate pot fi folosite pentru calcularea următorilor indicatori de eficacitate:

Costurile pe elev/copil – sunt obținute prin împărțirea sumei totale a costurilor la numărul elevilor/copiilor;

Suprafața util pe elev/copil;

Costurile pe metru pătrat, inclusiv costurile cu întreținerea, încălzirea, etc. Din păcate, această metodologie nu poate fi folosită pentru a calcula indicatori de eficiență. Înainte de a analiza datele, acestea ar trebui comparate în funcție de mărime și structură. În cazul în care sunt sesizate diferențe și abateri majore pentru anumiți furnizori, atunci trebuie verificată încă o dată exactitatea datelor. Același lucru este valabil și pentru datele asupra municipalităților când se urmărește o analiză comparativă între municipalități. Astfel prezentate, aceste date pot fi utilizate în analize comparative ale costurilor serviciului pe mai multe direcții:

Pe activitate în cadrul unei școli/grădinițe sau pentru compararea costurilor activităților individuale între școli/grădinițe;

Pe școli/grădinițe în cadrul unei municipalități;

Între municipalități, folosind valorile medii ale indicatorilor pentru toate școlile/grădinițele;

În cazul justificării schemelor de alocare a fondurilor (la nivel național sau municipal) pentru școli/grădinițe;

În cazul comparațiilor internațioanle ale costurilor serviciilor. Informațiile astfel obținute ca urmare a unei metodologii uniforme pot fi utilizate de către:

Directori pentru a îmbunătăți planificarea și managementul financiar;


20

Administrațiile publice locale pentru exercitarea controlului, optimizarea rețelei și justificarea schemelor de alocare;

Administrațiile publice locale și centrale în procesul de negociere pentru planificarea relațiilor financiare;

NALAS pentru schimbul de experiență și asistență tehnică. Ghid metodologic pentru calcularea datelor referitoare la școli și grădinițe Grupul de Lucru NALAS pentru Descentralizare Fiscală a dezvoltat un instrument pentru a oferi municipalităților psibilitatea de a colecta, analiza și compara datele instituțiilor de învățământ, precum grădinițele, școlile primare și secundare. Scopul acestui instrument este de a asista municipalitățile în îndeplinirea responsabilităților legale în sectorul educațional. Deoarece responsabilitățile administrațiilor publice locale în acest sector diferă în funcție de țara membră NALAS, variind de la proprietate deplină la puteri decizionale relativ autonome în Macedonia, până la anumite restricții în Bulgaria și Kosovo și excluderea complată a municipalităților din managementul educațional în Muntenegru, instrumentul poate necesita o anumită adaptare în funcție de nevoile municipalităților. Instrumentul pregătit pentru municipalități este un simplu tabel Excel în care trebuie trecute datele colectate și câțiva indicatori de bază, care sunt calculați în mod automat. Pentru a asigura ușurința utilizării, instrumentul implică destul de puține elemente. Acest ghid este creat pentru a ajuta municipalitățile în a utiliza acest instrument. Ghidul descrie datele necesare și indică sursele potențiale ale datelor respective. Instrumentul descris în acest ghid este relativ simplu și concentrat, dat fiind faptul că a fost creat pentru a fi utilizat în mai multe țări membre NALAS. Atunci când instrumentul este adaptat nevoilor speciale ale unei țări, acesta va putea fi extins și personalizat în funcție de cadrul legal al acelei țări. De exemplu, un set de instrumente similare, mai detaliat și mai amplu, a fost creat de municipalitățile macedonene în 2007 în cadrul proiectului Managementul Municipal al Școlilor Macedonene (MMSM). Instrumentele MMSM includ instrumente de bază Excel separate pentru o bază de date municipală a școlilor, necesară în procesul bugetar, evaluarea facilităților și prioritizarea nevoilor investiționale. Totuși, dezvoltarea unor instrumente mai cuprinzătoare pentru toate țările membre NALAS nu este posibilă deocamdată. Informații generale Principalul scop al instrumentului este de a facilita managementul municipal al grădinițelor și școlilor (primare, secundare, vocaționale sau speciale, în funcție de nevoi). Metodologia ia în considerare toate costurile serviciului respectiv, finanțate din bugetul municipal, indiferent de sursa de finanțare: „resurse proprii” sau „transferuri de la stat”. Toate datele ar trebuie colectate și analizate separat de fiecare instituție de învățământ. Dacă anumite date nu sunt disponibile pentru fiecare instituție, spre exemplu dacă facturile pentru încălzire sau transportul elevilor sunt predate municipalităților pentru toate școlile laolaltă, acestea ar trebuie trecute în utlima coloană, care prezintă costurile pentru toate instituțiile de învățământ ale municipalității. În acest caz, suma și structura costurilor pentru fiecare instituție vor fi diferite față de cele ale municipalității ca întreg. Diferența se va vedea în cheltuielile în numerar care nu pot fi separate din motive contabile. Cheltuielile altor instituții asupra cărora municipalitatea nu are niciun fel de control managerial (administrația publică centrală, donatorii, părinții) trebuie excluse din această analiză.

21

Doar datele oficiale dovedite prin documentele municipalității trebuie utilizate. Acestea includ documentele bugetare ale municipalității (planul de buget, rapoartele bugetare, etc.), datele statistice raportate de către școli sau de către municipalitate și altele asemenea. Evaluări ale experților și estimări bazate pe experiență trebuie excluse din această analiză. Dacă datele oficiale nu sunt disponibile pentru unele elemente, atunci acestea nu trebuie să facă parte din analiză. Dacă o școală deține un număr de școli satelit, însă bugetul este realizat la nivelul întregii instituții, atunci școlile satelit se vor raporta împreună cu școlile centrale. Singura situație în care școlile satelit trebuie raportate separat este atunci când bugetele lor sunt realizate separat. Datele bugetare trebuie raportate pentru întregul an fiscal (bugetele executate). Datele bugetare trebuie raportate la prețurile curente (și nu ajustate în funcție de inflație). Elementele de cost pentru activitățile și serviciile individuale pot fi grupate în două categorii: costuri de muncă și costuri operaționale. Paragrafele bugetare individuale care reflectă costurile din aceste categorii trebuie să corespundă clasificării bugetare unificate adoptată în țara respectivă. Textul care urmează reprezintă un ghid al costurilor specifice incluse în activitățile care formează profilul serviciilor „școală” și „grădiniță”. Activitatea cheie în școli este educația elevilor. Cheltuielile brute, inclusiv cheltuielile pentru plata de bază a întregului personal didactic, tot felul de alocații suplimentare, cât și plățile pentru asigurările sociale și de sănătate, trebuie atribuie costurile cu forța de muncă. Plățile suplimentare sunt stabilite de documente de reglementare la nivel național, sectorial și de școală. Acestea pot depinde de durata serviciului și experiența profesională, plata concediilor anuale, gradul înalt de calificare vocațională sau de faptul că o persoană predă o materie într-o limbă străină (exceptând cazul în care materia este chiar limba străină), orele suplimentare (ore care depășesc standardul didactic minim stabilit), bonusuri sau prime acordate profesorilor ca stimulente de performanță, plăți legate de zilele de sărbători naționale sau profesionale, stimulente financiare suplimentare la sfârșit de an pentru salariu și economii de costuri operaționale, etc. Plățile pentru asigurările sociale și de sănătate ale personalului didactic sunt stabilite printr-un cadru de reglementare la nivelul fiecărei țări. De aceea, spre exemplu, anagajaţii profesorilor din Bulgaria trebuie să plătească contribuții suplimentare la asigurările sociale pentru Fondul de Pensii al Profesorilor (FPP). În afară de costurile de muncă pentru personalul didactic, costurile educaționale includ și cheltuielile cu psihologii, bibliotecarii și alte categorii care iau parte la procesul educațional. Costurile operaționale pentru educație includ cheltuielile cu manuale, materiale și consumabile necesare pentru implementarea curriculei, cum ar fi cele pentru pregătirea testelor, chestionarelor, studiilor de caz, hărților sau a altor materiale didactice. Costurile operaționale includ, de asemenea, cheltuieli pentru echipamentul profesional necesar personalului didactic; pentru pregătirea sa; pentru servicii externe legate de activitățile extracurriculare; pentru întreținerea calculatoarelor și a echipamentului de copiere, etc. Specificitatea unei grădinițe constă în costurile cu alimentele, somnul și odihna de după-amiază, serviciile medicale și educația și divertismentul copiilor, acestea făcând parte din activitățile de bază ale grădinițelor. În această privință, costurile activităților de bază trebuie să includă costurile de muncă, care apar odată cu personalul care se ocupă de alimentația copiilor, cei din serviciile medicale, dar și costurile operaționale asociate acestor activități. Costurile de întreținere a clădirii includ costurile cu forța de muncă pentru îngrijitori, personalul de serviciu, muncitorii care se ocupă de sistemul de încălzire și de clădire (tâmplari, electricieni, instalatori, grădinari). Costurile operaționale legate de întreținerea clădirii includ cheltuielile pentru încălzire, iluminat, salubritate, reparații curente, asigurare. Costurile de încălzire trebuie incluse indiferent de tipul sistemului de încălzire sau de timpul de distribuire a


22

căldurii. Astfel, spre exemplu, în cazul combustibilului (fie el pentru încălzire sau pentru mașini) care a fost disponibil și livrat la sfârșitul anului anterior, acesta trebuie luat în calcul pentru perioada în care a fost utilizat. Cheltuielile pentru electricitate, apă, materiale și consumabile trebuie să fie conforme cu sumele și cantitățile facturate. Aceeași abordare este folosită pentru a contabiliza costurile reparațiilor curente (înlocuirea geamurilor, zugrăvirea, înlocuirea becurilor, reparații de urgență ale sistemului de încălzire, electric sau de canalizare și apă curentă). Costurile serviciilor externe pentru întreținerea clădirii și pentru asigurare reflectă contractele încheiate și facturile aferente. Administrația – include costurile cu forța de muncă pentru director, directorul adjunct, contabil. Dacă directorul și/sau directorul adjunct predau elevilor, parte din costurile muncii lor, corespunzătoare acestei activități trebuie atribuită activității de bază „educația”. Costurile curente pentru administrație sunt legate de managementul resurselor materiale, financiare și umane în instituțiile de învățământ (cheltuieli pentru telefonie, călătorii în interes de serviciu, cheltuieli poștale, cheltuieli pentru imobile, consumabile, echipament de lucru și pentru pregătirea personalului de conducere). Categoria activităților de asistență include toate cheltuielile pentru securitate, transport, alimentație și servicii medicale pentru elevi.

Securitatea. Costurile acestei activități sunt contabilizate în funcție de organizație. Atunci când serviciile de securitate sunt realizate de personalul angajat, activitatea include costuri cu forța de muncă pentru paznici și costuri operaționale (echipament special, materiale, echipament tehnic, etc.). Când serviciile sunt externalizate unei companii de securitate, cheltuielile cu plățile efectuate sunt raportate drept costuri de servicii externe.

Transportul. Ca și în cazul securității, tipurile de costuri depind de logistică. Costurile cu forța de muncă sunt incluse atunci când activitatea este organizată de școală și implică propriul personal. Costurile curente sunt în special atribuite combustibilului și produselor petroliere, pieselor de schimb, asigurării și reparațiilor curente pentru mașini, cât și echipamentul de lucru pentru personal. Dacă activitatea este externalizată (atribuită unui furnizor extern), atunci natura costurilor va fi de serviciu extern. Când transportul este asigurat de părinți, atunci costurile nu se contabilizează.

Alimentația. Activitatea ce implică asigurarea alimentației elevilor/copiilor include toate costurile pentru produsele alimentare. Atunci când o parte din acestea provin din donații, ele nu vor fi reflectate în costuri. Dacă donația a fost evaluată și înregistrată ca venit la bugetul municipalității (școală, grădiniță), atunci ea va trebui calculată. Când această activitate este organizată în regim propriu, iar personalul (bucătarii) este numit în acest scop, costurile cu forța de muncă pentru acel personal trebuie raportate în cadrul acestei activități. Următoarele elemente trebuie atribuite costurilor operaționale pentru activitatea respectivă: cheltuielile pentru detergenți și dezinfectanți, pentru echipament necesar personalului, etc. Atunci când acest serviciu este asigurat de un furnizor extern, acesta va fi raportat ca atare.

Servicii medicale. Această activitate include costurile cu forța de muncă pentru personalul medical, costurile curente pentru materialele medicale, îmbrăcăminte și altele, consumabile necesare asigurării serviciilor medicale pentru elevi/copii.

Sursa datelor pentru indicatorii nefinanciari este fie municipalitatea, fie școala, în funcție de felul în care este stocată informația. De aceea, spre exemplu, toate datele despre clădire: suprafața în metri pătrați, structura, valoare, etc., poate fi obținută de la Balanța Mijloacelor Fixe, care este întocmită și ținută de municipalitate. Sursele de date pentru numărul personalului, numărul de clase/grupe și elevi/copii sunt reprezentate de municipalități și de școli/grădinițe. Informațiile se trimit Ministerului Educației și, prin rapoartele asupra bugetelor municipale și, de asemenea, Ministerului de Finanțe. Astfel, aceste două instituții centrale pot fi și ele surse de date pentru toate municipalitățile și școlile/grădinițele.

23

Informații mai detaliate despre volumul de muncă al personalului, despre tipul de încălzire, cât și despre separarea costurilor pe activități pot fi găsite în școli/grădinițe sau în municipalități. În procesul de colectare a datelor trebuie reținute următoarele aspecte particulare: Datele despre clădire trebuie să conțină suprafața totală a clădirii folosite de școală, atât cea încălzită, cât și cea neîncălzită. Dacă există părți ale clădirii care să fie închiriate sau neutilizate (în care elevii nu au acces) atunci suprafața acestora nu trebuie luată în calcul. Dacă școala are mai multe sedii, suprafața acestora trebuie însumată. În ceea ce privește datele despre personal:

a. Numărul de profesori trebuie înregistrat ca număr al persoanelor angajate și al celor cu normă întreagă (FTE – full time equivalents). De exemplu, dacă timpul didactic statutar săptămânal într-o țară este de 20, iar profesorul ține 26 de lecții pe săptămână, el/ea trebuie înregistrat cu 130% din profesorul cu normă întreagă.

b. Personalul administrativ include directorii, directorii adjuncți, contabilii și alții asemenea.

c. Personalul administrativ include psihologi, pedagogi, bibliotecari etc. Trebuie făcută aceeași distincție între persoane și cei cu normă întreagă, la fel ca în cazul profesorilor.

d. Personalul tehnic include personalul de serviciu, personalul care se ocupă de încălzire, șoferii, grădinarii, bucătarii, paznicii. Aceeași distincție trebuie făcută între persoane și cei cu normă întreagă.

Când se colectează datele despre transportul elevilor trebuie luați în considerare doar cei pentru al căror transport plătește școala sau municipalitatea. Nu trebuie incluși aici elevii de al căror transport se ocupă părinții. 3.2. Autorizațiile de construire Metodologia de estimare a costurilor autorizațiilor de construire3 este prezentată în Anexa 4. Ea este bazată pe analiza costurilor în funcție de activităţi (Activity-Based Costing ABC)4. ABC este un model de estimare a costurilor bazat pe identificarea diferitelor activități în cadrul unei organizații. Costul resurselor fiecărei activități este atribuit diferitelor servicii și produse. Companiile folosesc această metodă de contabilitate a costurilor pentru a elimina produsele neprofitabile sau pentru a reduce prețurile unor produse și a crește prețurile produselor mai complexe. ABC a apărut ca reacție la creșterea cheltuielilor de regie ale companiilor. Intenția a fost de a înțelege mai bine relația dintre cauză și efect astfel încât costurile să fie atribuie produselor într-un mod mai adecvat. Oricare tip de autorizație (de construire) poate fi considerat , de asemenea, un produs. În mod normal, un funcționar dintr-un anume departament va aloca mai mult timp unor astfel de produse decât altora.

3 Din cauza diversității mari a autorizațiilor de construire și în conformitate cu scopul acestui proiect s-a hotărât ca serviciul considerat să fie cel de „eliberare al autorizațiilor de construire pentru clădirile rezidențiale unifamiliale”. 4 Ghidul metodologic pentru estimarea costurilor serviciului de „autorizații de construire” este furnizat de profesorul german Dieter Falk.


24

În acest sens, vom considera o municipalitate care are un birou pe probleme în construcții cu 6 departamente (unități). Biroul are costuri totale de 62 255 euro pe an (aceste cifre sunt doar exemple oferite pentru o mai bună înțelegere a acestei metodologii). Doar unitățile 1-4 eliberează autorizații de construire. Astfel, unitățile 5 și 6 nu vor face parte deloc din calculul nostru.

Cost birou

Cost Unit.1

Cost Unit.2

Cost Unit.3

Cost Unit.4

Cost Unit.5

Cost Unit.6

Consultant extern

EUR EUR EUR EUR EUR EUR EUR EUR

Salarii directe ale personalului

6504 127 1980 2195 933 550 660

Salarii indirecte 19513 380 5940 6548 2980 1650 1980

Experți externi 3125 3125

Costul chiriei camerei

12417 242 3780 4190 1896 1050 1260


4730 92 1440 1596 722 400 480

Încălzire 6504 127 1980 2195 993 550 660

Electricitate 2365 46 720 798 361 200 240

Apă/apă menajeră

1183 23 360 399 181 100 120

Amortizarea echipamentului*

2365 46 720 798 361 200 240

Birotică 2365 46 720 798 361 200 240

Altele 1183 23 360 399 181 100 120

Total 62255 1150 18000 19950 9030 5000 6000 3125

Total pentru autorizații de construcție

51255 1150 18000 19950 9030 3125

*inclusiv a software-ului În realitate, stabilirea costurilor totale ale diferitelor unități se poate dovedi dificilă. Totuși, unele cifre pot fi ușor de găsit în bugetele biroului. Chiar și când este utilizat spațiul deținut de administrația publică centrală sau locală, se poate găsi o valoare comparată – în funcție de suprafață (în metri pătrați) și calitatea totală a spațiului biroului – pe piața imobiliară. Date despre salariile directe trebuie să fie cunoscute de șeful departamentului de resurse umane. Salariile indirecte urmează să fie debitate fiecărei unități în funcţie de estimările șefilor de departament. După cum am remarcat pe parcursul analizei, colectarea datelor relevante este mereu un proces dificil și de durată. În sectorul privat, multe companii au organizat departamente de control. Controlorii analizează și furnizează datele necessare pentru măsurile de reducere a costurilor. În administrația publică, acești controlori angajați cu normă întreagă rămân o excepție. Credem cu tărie că reducerea costurilor care poate fi realizată prin activitatea acestor controlori depășește în mod clar salariul acestora.

25

Pentru a calcula costul total al unei singure unități este nevoie de împărțirea costului biroului în funcție de – spre exemplu – metri pătrați, numărul de angajați sau alți indicatori de cost ai unității. În exemplul nostru, municipalitatea furnizează patru tipuri de „produse” (în cazul de față, autorizații). Autorizația A este necesar pentru o casă unifamilială sau pentru două familii, autorizația B pentru blocurile de apartamente, autorizația C pentru clădirile comerciale (cu o suprafață de până la 2000 de metri pătrați) și C-plus pentru clădirile comerciale de peste 2000 de metri pătrați. Fiecare autorizație este eliberată de altă unitate. Mai mult, diferitele unități eliberează un anumit număr de autorizații. Obiectivul nostru a fost de a estima costul acestor activități (ratele de activitate). Ratele de activitate sunt determinate prin împărțirea costului total bugetat al activității la baza de activitate totală estimată. Următorul tabel indică detaliile pentru autorizația A (pentru o familie sau două), B (blocuri de apartamente), C (clădiri comerciale) și C-plus (clădiri comerciale mari) și unitățile 1-4 (patru grupuri în cadrul biroului) pe o perioadă de un an.

Autorizații

Unitatea 1 Unitatea 1 Unitatea 1 Unitatea 1

Timp pe autorizație

Timpul total


Timpul total


Timpul total


Timpul total

Nr. de autorizații

Ore Ore Ore Ore Ore Ore Ore Ore

Autorizația A

350 0,5 17,5 2,0 700 0,5 175

Autorizația B

200 1,0 200 1,5 300 0,6 120

Autorizația C

75 2,0 150 3,0 225 2,5 187,5 3,5 262,5

Autorizația C-plus

25 2,0 50 3,0 75 2,5 62,5 3,5 87,5

Baza de activitate totală estimată

575 600 950 645

Presupunem apoi că pentru cele 25 de aplicații pentru autorizațiile C-plus apelăm la consultanți externi pentru sprijin decizional. Consultanții costă 125 euro pe autorizația C-plus. În urma aplicării ABC, costul total al activității unității poartă denumirea de „centru de cost”. Aceste centre de cost (unitatea 1: 1150 euro, unitatea 2: 18000 euro, unitatea 3: 19950 euro și unitatea 4: 9030 euro) sunt legate de o anume activitate, cum ar fi verificarea documentelor necesare sau verificarea corectitudinii calculului statistic. Pentru a determina rata de activitate, municipalitatea împarte centrul de cost al activității (costul total al unității) la baza de activitate totală estimată.


26

Autorizații Unitatea 1 Unitatea 1 Unitatea 1 Unitatea 1


Timpul total


Timpul total


Timpul total


Timpul total

Nr. de autorizații

Ore Ore Ore Ore Ore Ore Ore Ore

Autorizația A 350 0,5 175,0 2,0 700,0 0,5 175,0

Autorizația B 200 1,0 200,0 1,5 300,0 0,6 120,0

Autorizația C 75 2,0 150,0 3,0 225,0 2,5 187,5 3,5 262,5

Autorizația C-plus

25 2,0 50,0 3,0 75,0 2,5 62,5 3,5 87,5

Baza de activitate totală estimată

575,0 600,0 950,0 645,0

Centrul de cost al activității (costul total al unității) în euro

1150,00 18000,00 19950,00 9030,00

Rata de activitate în euro

2,00 30,00 21,00 14,00

În funcție de rata de activitate se poate determina cu ușurință costul celor patru activități (autorizația A, autorizația B, autorizația C și autorizația C-plus). Următoarele tabele prezintă costul de activitate pentru diferitele autorizații. Autorizația A Timp pe autorizație Costul de activitate;

costul pe oră Costul de activitate

ora EUR/oră EUR Unitatea 1 0,5 2,00 1,00 Unitatea 3 2,0 21,00 42,00 Unitatea 4 0,5 14,00 7,00 Suma 50,00 Autorizația B Timp pe autorizație Costul de activitate;


ora EUR/oră EUR Unitatea 1 1,0 2,00 2,00 Unitatea 2 1,5 30,00 45,00 Unitatea 4 0,6 14,00 8,40 Suma 55,40 Autorizația C Timp pe autorizație Costul de activitate;


ora EUR/oră EUR Unitatea 1 2,0 2,00 4,00 Unitatea 2 3,0 30,00 90,00 Unitatea 3 2,5 21,00 52,00 Unitatea 4 3,5 14,00 49,00

27

Suma 195,50 Autorizația C-plus Timp pe autorizație Costul de activitate;


ora EUR/oră EUR Unitatea 1 2,0 2,00 4,00 Unitatea 2 3,0 30,00 90,00 Unitatea 3 2,5 21,00 52,50 Unitatea 4 3,5 14,00 49,00 Expert 125,00 Suma 320,50 Pentru a demonstra consecvența calcului nostru vom adăuga următorul tabel care arată faptul că am contabilizat costul total al autorizațiilor de construire (vezi paragraful 13). Autorizații Timp pe autorizație Costul pe autorizații Costul total pentru

autorizațiile de construire

Nr. de autorizații EUR EUR A 350 50,00 17500,00 B 200 55,40 11080,00 C 75 195,50 14662,50 C-plus 25 350,50 8012,50 Suma 51255,00 Trebuie subliniat faptul că ABC este o metodă care alocă regia (costurile de regie) fiecărui produs. Reducerea numărului de autorizații emise nu reduce neapărat costurile totale ale unei unități sau ale biroului. De exemplu, reducerea autorizațiilor nu modifică numărul funcționarilor publici angajați, astfel că salariile personalului rămân probabil la același nivel pe termen scurt. Totuși, funcționarii publici care petrec mai puțin timp pentru emiterea autorizațiilor pot prelua alte sarcini, astfel că biroul câștigă în ceea ce privește eficiența totală. Este important de înțeles faptul că determinarea costului de activitate al unui anumit produs (autorizație) nu implică o taxă corespunzătoare care să fie sau ar trebui să fie egală ca sumă. Taxa care se cere în final solicitantului depinde așadar de deciziile politice luate de către municipalitate. Statutul general al veniturilor solicitanților, nevoia de a trage companii noi și de a crea locuri de muncă în regiune sau chiar și rațiuni de mediu pot determina scăderea sau mărirea taxelor, sau chiar o eliminare totală a acestora. Cu toate acestea, în urma determinării costului fiecărei autorizații, ABC poate ajuta municipalitățile să aibă o imagine mai clară asupra tipurilor de autorizații care implică niște costuri mai ridicate. De asemenea, ea ajută la analiza volumului de muncă din cadrul unui birou cu scopul de a reduce complexitatea inutilă.

4. REZULTATELE TESTĂRII METODOLOGIEI ÎN MUNICIPALITĂŢILE DIN SUD-ESTUL EUROPEI

4.1. Cadrul legal şi practicile organizării şi distribuţiei serviciilor municipale în municipalităţile pilot


28

Mediul legislativ și practicile de organizare și furnizare a serviciilor municipale au fost analizate în cadrul proiectului în funcție de răspunsurile la Chestionarul aplicat pe țările pilot, cu excepția României și Moldovei. Rezumatul rezultatelor pe servicii sunt prezentate mai jos. 4.1.1. Școli

1. Suma totală a fondurilor pentru acest serviciu la nivel național este determinat de:

- Stat în conformitate cu standardele naționale (Bulgaria și Slovenia); - Direct de către stat (Muntenegru, Kosovo și Slovenia – pentru statul de salarii); - Stat conform cadrului legal și regulilor (Albania și Macedonia); - Municipalitatea pentru costurile operaționale (Slovenia).

2. Costurile serviciului sunt finanțate din: - Bugetul municipal (Bulgaria, Albania, Kosovo și Macedonia); - Bugetul de stat (Muntenegru); - Bugetele de stat și municipal (Slovenia).

3. Școlile au bugete proprii în Bulgaria, Macedonia, Slovenia și Kosovo. 4. Municipalitățile din Slovenia au puteri depline de alocare a transferurilor generale pentru

servicii între școli. În alte țări, fondurile sunt redistribuite fie în mod direct de către stat conform anumitor reguli (Muntenegru și Albania), fie de către municipalități în conformitate cu anumite formule și criterii (Bulgaria, Macedonia și Kosovo).

5. În general, deciziile de deschidere/închidere a școlilor primare sunt luate, în toate țările, de către Ministerul Educației în coordonare cu municipalitățile.

6. Clădirile școlilor sunt în proprietatea municipalității (Bulgaria, Macedonia, Slovenia, Kosovo și Albania – în proces de transferare). În Muntenegru acestea sunt deținute de către stat.

7. În general, organismele regionale ale administrațiilor publice centrale nu au nicio putere în a aloca transferurile de stat între municipalități și furnizorii serviciilor (cu excepția Albaniei pentru statul de salarii).

8. Se obișnuiește ca statul să furnizeze fonduri suplimentare pentru programele alocate școlilor: de exemplu în Bulgaria – acoperirea întregii game de parametri ai serviciului, iar în Albania, Slovenia și Macedonia – pentru cofinanțarea investițiilor.

4.1.2. Grădinițe

1. În țările analizate numărul total al fondurilor pentru asistența grădinițelor este stabilit de stat și

de către municipalitate, pentru o parte a cheltuielilor: de exemplu, în Bulgaria și Slovenia – în conformitate cu standardele naționale și în alte țări – în conformitate cu regulile stabilite.

2. Serviciul este finanțat de la bugetul de stat și/sau mnicipal – de cele mai multe ori pentru costurile operaționale.

3. Părinților din toate țările li se percep taxe de utilizare, care acoperă diferite procente din costuri.

4. Grădinițele din Slovenia, Bulgaria și Kosovo au bugete proprii. 5. Clădirile instituțiilor pentru îngrijirea copiilor sunt în proprietatea municipalității în Bulgaria,

Macedonia, Kosovo și Slovenia și în cea a statului în Muntenegru și Albania. 6. Alocarea transferurilor de la bugetul de stat între grădinițe este în totalitate de competența

municipalității în Slovenia, în timp ce în alte țări se desfășoară în conformitate cu standarde, reguli și formule.

7. În general, consiliile municipale decid asupra deschiderii/închiderii grădinițelor, cu excepția Muntenegrului.

4.1.3. Autorizații de construire Analiza se bazează pe răspunsurile din chestionarele care au fost distribuite înainte de 10 noiembrie 2008. Au fost evaluate documente din Albania, Bulgaria, Kosovo, Macedonia, Muntenegru și Slovenia.

29

Neavând posibilitatea de a examina rezultatele într-o manieră mai amănunțită, concluziile care urmează au fost trase doar pe baza chestionarelor. S-a constatat că autorizațiile de construire sunt de obicei emise la nivel municipal, cu excepția Bulgariei, unde unitățile guvernului sunt responsabile de emiterea lor. Doar Kosovo și Muntenegru întreprind evaluări ale costurilor autorizațiilor de construire. Poate fi de folos în analiza mai detaliată a acestor evaluări ale costurilor pentru studiile viitoare. În Kosovo și Macedonia, rezultatele sunt folosite pentru acoperirea cheltuielilor administrative, ceea ce ar putea însemna că taxele sunt stabilite în funcție de evaluările costurilor. Ca urmare, se poate afirma că ambele țări analizează costurile implicate în emiterea autorizațiilor de construire. Coroborând răspunsurile la întrebările 60 și 64, se poate observa că taxele pentru autorizațiile de construire depind în mare de diferite legi și statute. Este nevoie de studii mai aprofundate pentru a analiza posibile căi de reducere a complexității în vederea eliminării costurilor administrative. Mai mult, se poate observa că în Bulgaria, Kosovo, Macedonia, Muntenegru și Slovenia municipalitățile sunt responsabile de colectarea taxelor pentru autorizațiile de construire, în timp ce în Albania responsabilitatea este atât a guvernului, cât și a autorităților municipale. Taxele/prețurile pentru autorizațiile de construire sunt stabilite de către consiliile municipale în Albania, Bulgaria, Kosovo și Muntenegru. Interesant este faptul că în Macedonia – în timp ce municipalitatea este responsabilă de colectarea taxelor – statul însuși este cel care decide asupra valorii taxei. În sfârșit, în Slovenia taxele/prețurile sunt stabilite atât de stat, cât și de municipalități. În Albania, Macedonia și Slovenia taxele pentru autorizațiile de construire acoperă 100% din costurile furnizării serviciului (eliberarea autorizațiilor de construire). În Muntenegru, rata de acoperire este de doar 50% din costuri, iar în Macedonia procentajul de acoperire este stavilit de către consiliul municipal. În sfârșit, s-a observat că utilizarea parțială a taxelor pentru infrastructură rămâne o excepție. Au fost recepționate răspunsuri pozitive doar din partea Sloveniei și Muntenegrului. Această situație poate indica faptul că taxele sunt stabilite mai degrabă în funcție de deciziile politice, decât în scopul de a spori veniturile pentru cheltuielile de capital. Răspunsurile la chestionare arată că utilizarea metodelor de contabilitate a costurilor rămâne o excepție. Așadar, acest studiu poate fi considerat un prim pas către o analiză mai detaliată în zona NALAS. Mai mult, contabilitatea costurilor se poate dovedi un ajutor pentru municipalități și/sau administrațiile publice centrale, fiind un instrument important pentru stabilirea prețurilor/taxelor care poate lua în considerare atât rațiunile politice cât și pe cele economice. 4.2. Rezultatele testării metodologiei în anumite ţări Metodologia elaborată a fost testată în toate țările pilot. Au existat câteva diferențe în testare în sensul numărului de municipalități implicate și a serviciilor testate. Metodologia cel mai des testată a fost cea pentru școli și grădinițe. Impresia generală este că experții asociațiilor municipalităților și ofițerii financiari ai municipalităților analizate au făcut față acestei sarcini. Metodologia poate fi calificată ca fiind funcțională și generând rezultate utile care pot fi folosite în practică pentru îmbunătățirea managementului financiar al municipalităților. Rezultatele importante pentru fiecare țară sunt: Bulgaria


30

Structura costurilor atrase de școli nu permite extragerea informațiilor directe pe fiecare activitate la nivel municipal sau național. Informații analitice similare sunt disponibile, însă doar la nivelul fiecărei școli în parte. Din acest motiv, informațiile despre testare au fost colectate direct de la școli. În cazul grădinițelor, eliberarea datelor este într-un fel mai complicată. O parte din municipalități au conferit grădinițelor dreptul de a avea propriul buget (Kyustendil). Totuși, majoritatea grădinițelor nu au bugete delegate, ceea ce înseamnă că informațiile despre acestea pot fi găsite numai în cadrul municipalității, iar în unele cazuri o parte din costurile tuturor grădinițelor este plătită în mod agregat de către municipalitate (de exemplu, electricitatea, apa, combustibilul), adică acestea nu pot fi separate pe grădinițe. În astfel de cazuri, metodologia poate fi folosită pentru a estima costurile medii ale grădinițelor la nivel municipal. O analiza mai amănunțită necesită mai mult timp pentru a separa elementele de cost pe fiecare grădiniță și pe fiecare activitate. Este nevoie de o estimare corectă a eficienței unei astfel de acțiuni. Cele mai mari dificultăți sunt întâmpinate în colectarea datelor despre autorizațiile de construire, din cauza modului în care este organizată această activitate. Fiecare membru al personalului este implicat și în furnizarea altor servicii. Din acest motiv, costurile directe care pot fi „atașate” acestui serviciu sunt mai degrabă o excepție. O posibilă metodă de separare a costurilor indirecte este cea expert. Standardizarea muncii este destul de costisitoare și nu merită. Macedonia A fost testată metodologia mai complexă, oferită inițial. Există anumite diferențe în clasificarea costurilor și în logistică, însă sistemul contabil permite extragerea tuturor datelor de intrare necesare metodologiei. Problemele sesizate sunt reprezentate de accesul dificil la date și de informațiile relativ dezordonate, care creează anumite dificultăți în colectarea lor. În sens practic, datele despre costurile directe sau indirecte sunt prezentate ca neavând dificultăți de calcul. Experții financiari ai municipalităților au optat, ca metodă de separare a costurilor partajate, pentru ponderea persoanelor angajate în activitatea respectivă în totalul persoanelor angajate. Sunt prezentați indicatorii nefinanciari. Aceștia permit o analiză a eficienței educației. Un exemplu de astfel de date este numărul total de elevi de vârstă corespunzătoare care să frecventeze instituțiile respective, care, atunci când este comparat cu numărul real al elevilor, poate oferi informații despre câți dintre aceștia nu frecventează școlile municipalității, iar apoi se poate face o analiză suplimentară a motivelor acestei situații – indivizii care nu frecventeză școala, indivizi care frecventează școli în municipalități vecine, etc. Alți indicatori care să ofere informații despre calitatea educației sunt reprezentați de numărul abandonurilor școlare regulate și numărul celor care se retrag. Și pentru grădinițe sunt prevăzuți indicatori similari. Un indicator specific acestui tip de instituţie este numărul copiilor care absentează din motive medicale. România Există date disponibile pentru toate serviciile. Secțiunea despre școli folosește date pentru fiecare dintre acestea. În unele municipalități (cum ar fi Zalău) o parte din grădinițe nu au personalitate juridică și sunt finanțate prin intermediul altor grădinițe. Versiunea scurtă a metodologiei depuse calculează doar costurile directe. Dificultățile țin de stuctura datelor și de relațiile financiare dintre administrațiile publice centrale și locale și școli.

31

În primul rând, nu există date disponibile pentru costurile cu forța de muncă pe fiecare activitate. Acest fapt intră în contradicție cu aplicarea metodei ABC în forma ei pură și indică faptul că abordarea costurilor în funcție de procese este cea mai potrivită. În al doilea rând, excluderea datelor indirecte din metodologie face imposibilă estimarea costurilor care prezintă importanță pentru servicii. Astfel, spre exemplu, costurile de încălzire sunt raportate drept costuri de electricitate și sunt plătite de stat în proporție de 50%. Alimentele (gustările) oferite în școli sunt gratuite. Centrele medicale oferă servicii tuturor școlilor dintr-o anume municipalitate, în timp ce costurile sunt suportate de Ministerul Sănătății. Fiecare grădiniță are un cabinet medical, dar bugetul său include doar costuri operaționale. Salariile personalului medical sunt plătite de Ministerul Sănătății și nu fac parte din bugetul grădiniței. Costurile autorizațiilor de construire sunt adăugate la fața locului, de către departamentele municipalităților. Calculele, în special pentru municipiul Zalău, sunt extrem de exacte și, față de toate celelalte – mai complete. Se poate face chiar o comparație între costul autorizațiilor de construire – aproximativ 78 euro și taxa care este percepută – aproximativ 1300 euro (1% din costurile clădirii). Moldova Cu toate că echipa din Moldova s-a alăturat proiectului mai târziu, aceasta a testat metodologia în trei municipalități de diferite dimensiuni, cu diferite capacități și practici, în special în ceea ce privește eliberarea autorizațiilor de construire. Datele despre școli și grădinițe sunt obținute de la departamentele de contabilitate ale municipalităților respective. O parte dintre date au fost verificate suplimentar cu ajutorul administratorilor școlilor și grădinițelor, existând suspiciuni cu privire la acuratețea lor. (orașul Orhei). Municipiul Lipcani, de mici dimensiuni, a avut o problemă legată de raportarea și plata agregată a costurilor pentru apă și electricitate. Acest fapt a împiedicat alocarea acestora pe activități, ceea ce a impus apelarea la părerea specialiștilor. O altă problemă a fost, de asemenea, ridicată de faptul că, în Moldova, clasificarea bugetară nu corespunde pe deplin elementelor de cost folosite în metodologia supusă testării. Probabil că aceasta ar fi prima sarcină a asociației municipalităților – de a o ajusta specificului condițiilor locale, utilizând punctele de cost adoptate la nivel național. În toate cele trei municipalități, costurile sunt prezentate ca fiiind indirecte, deoarece școlile nu sunt autonome din punct de vedere financiar și toate deciziile lor trebuie să fie luate în coordonare cu municipalitatea. Diferențele observate în cazul autorizațiilor de construire constau în rezultatele diferitelor forme de organizare a activității. În municipalitatea mare a orașului Orhei, această activitate este realizată de către o companie municipală, în timp ce în celelalte două – de către specialiști care lucrează în alte instituții. Cererile sunt primite de către municipalități, însă acestea nu se ocupă decât de procesarea documentelor. Taxele sunt plătite către bugetul municipal. În mod evident, acestea nu sunt egale cu costurile de funizare a serviciului, deoarece doar 30% din veniturile provenite din aceste taxe sunt suficiente pentru a finanța activitatea companiei municipale din municipalitatea mare. Muntenegru Serviciile „școli” și „grădinițe” se află în responsabilitatea statului și sunt finanțate de la bugetul de stat. Acest fapt a împiedicat colectarea informațiilor financiare despre acest serviciu. A fost aplicată metodologia complexă, ceea ce a relevat faptul că aproape toate costurile grădinițelor sunt indirecte și s-a concluzionat că acestea nu au un buget propriu. În paralel, costurile directe


32

pentru salarii și costurile directe operaționale sunt menționate pentru școli sub activitatea „educație”, ceea ce ar însemna că școala ar trebui să le poată pune la dispoziție. Datele despre indicatorii nefinanciari au fost, de asemenea, prezentate. Acestea includ numărul de copii pe categorii de vârstă, numărul abandonurilor școlare și a retragerilor, numărul de angajați, inclusiv profesorii. Acestea sunt date de nivel național și, în situația în care acestea pot fi și disponibile, se poate afirma că variantele pentru analize expert ale serviciilor furnizate sunt extrem de limitate. Dieter Falk și profesorul Peter Haller, experți GTZ, au analizat și estimat costul serviciului „autorizație de construire”, folosind ca exemplu municipalitatea Niksic. Aceasta reprezintă o strălucită cercetare, pe care o prezentăm separat drept un bun exemplu. Albania O parte din costurile școlii sunt finanțate de către instituțiile centrale și, din acest motiv, sunt prezentate date disponibile în bugetele municipale. Lipsa informațiilor asupra costurilor importante transformă estimarea costurilor în una incompletă și reduce potențialul său analitic și cognitiv. Faptul că doar costurile directe au fost completate indică existența anumitor probleme în colectarea și calcularea costurilor indirecte. Este posibil ca școlile din Albania să nu suporte costuri pentru anumite activități, sau cel puțin acestea nu au fost relevate. Acestea sunt costurile pentru toate activitățile suplimentare enunțate în metodologie – securitate, transport, mâncare, servicii medicale. Tabelul pentru grădinițe este mai complet. Sursele datelor sunt bugetele municipale. Kosovo Versiunea simplificată a metodologiei a fost testată în Kosovo. Au fost completate datele pentru școli. În mod surprinzător, nu există activități precum securitate, transport, asigurarea alimentației sau servicii medicale. Adoptarea ideii de a raporta doar costurile directe nu oferă indicii cu privire la includerea acestor activități în serviciul „școală”, respectiv a costurilor acestora. Nu există date care să indice unde trebuie căutată cauza. În acest caz, ca și în cel al României, este evident că nu este nevoie de a include două coloane pentru o școală, dat fiind faptul că este raportat un singur tip de costuri. Nu au fost trimise date despre serviciul de eliberare a autorizațiilor de construire. Slovenia Echipa din Slovenia a completat date exemplificative pentru grădinițe și școli în două municipalități. Este dificil de estimat cum este evaluată relevanța metodologiei în condițiile din această țară. Raportul trimis este mai degrabă de informații generale decât de natură analitică, astfel că nu indică vreo problemă. Unul din serviciile supuse testării – autorizațiile de construire, este furnizat de către autoritățile centrale (aceeași situație există doar în Albania), iar asociația municipalităților nu are acces la date despre condițiile și costurile furnizării. Toate costurile pentru școli și grădinițe sunt acoperite de municipalitate și nu pot fi alocate furnizorilor individuali ai serviciului. Această prezentare pe țări poate reprezenta fundamentul concluziilor asupra aplicării metodologiei de estimare a costurilor serviciilor „școli”, „grădinițe” și „autorizații de construire”.

33

1. Majoritatea țărilor au capacitatea de a utiliza metodologii mai complexe, mai cuprinzătoare și mai exacte pentru estimarea costurilor serviciilor. Acest fapt a fost dovedit de selectarea metodologiilor propuse mai complexe în scopul testării și de adăugarea indicatorilor nefinanciari suplimentari;

2. Există diferențe în clasificarea costurilor folosită în diferitele țări. Acest fapt implică nevoia ajustării de către specialiști în cadrul asociațiilor naționale ale municipalităților în conformitate cu modul în care este organizată informația.

3. Datele disponibile în unele state nu permit estimarea costurilor pe activități. Apare astfel nevoia de a ajusta activitățile propuse sau de a adopa o altă structură a profilului serviciului care ar fi mai potrivită specificului național;

4. Accesul dificil la date. O cauză majoră a acestei situații este finanțarea directă a activităților de către autoritățile centrale. Mai mult, există probleme cu structurarea datelor, formatul lor neglijent, etc.

5. Dificultățile întâmpinate în majoritatea țărilor în ceea ce privește separarea costurilor directe de cele indirecte justifică modificările propuse pentru versiunea finală a metodologiei. Coloana dedicată instituțiilor are menirea de a înregistra doar acele costuri care pot fi alocate fiecăreia în parte. Ultima coloană (totalul pentru municipalitate) trebuie să reprezinte toate costurile, inclusiv pe cele care sunt plătite și raportate în formă agregată pentru toate instituțiile.

Concluzia generală care reiese în urma testării este că metodologia poate fi destul de ușor aplicată în țări, ținând cont de faptul că sunt excluse costurile indirecte și specificul națioanl este considerat în avans. Pe scurt: metodologia funcționează. Ar fi o idee bună ca asociațiile să opereze anumite schimbări care ar reflecta anumite particularități națioanle. 4.3. Bune practici

4.3.1. Grădinițe, municipalitatea Kyustendil, Bulgaria La nivelul municipiului Kyustendil funcționează 9 grădinițe cu program prelungit și toate au între 1 și 3 filiale. Numărul total al copiilor care au frecventat gradinițele în 2008 a fost de 1730, inclusiv cei 693 din filiale. Un număr de 317 angajați au grijă de copii, iar numărul educatorilor este de 152. Datorită faptului că metodologia pentru grădinițe a fost elaborată în baza experienței Bulgariei în identificarea activităților cheie ale furnizării serviciului, testarea s-a dovedit a fi relativ ușoară. Municipalitatea Kyustendil este una din puținele comunități din Bulgaria în care a fost plicat un sistem pilot de bugete delegate în școlile municipale începând cu 1997. Din 2008 toate grădinițele au aplicat de asemenea sistemul bugetelor delegate, administrându-și finanțele pe cont propriu și având sisteme contabile și de raportare bine structurate. Acest fapt a facilitat testarea rapidă și naturală a metodologiei de către contabilii grădinițelor. Toate datele despre costurile directe au fost preluate din registrele contabile ale respectivelor grădinițe. Informațiile despre costurile indirecte pentru activități: serviciile medicale, educația, divertismentul și administrația au fost obținute din documentele contabile ale administrației municipale, deoarece acestea au fost de fapt generate de grădinițe, însă au fost plătite de către municipalitate. Din păcate, în 2008, costurile forței de muncă pentru personalul medical care furnizează servicii copiilor au fost contabilizate într-o formă agregată de către biroul contabil al administrației municipale, astfel că nu există nicio informație despre alocarea lor pe grădinițe. De la începutul anului fiscal 2009, acest element de cost a făcut parte și din bugetele grădinițelor. Spre deosebire de acestea, costurile pentru profesorii cu jumătate de normă, care nu sunt înscriși pe statul de plată al grădinițelor (cum ar fi profesorii de muzică, limbă străină, arte frumoase, coregrafie și altele) au fost contabilizate de către biroul contabil al administrației municipale, însă sunt alocate


34

pe grădinițe în funcție de tipul de ore predate. Serviciile contabile necesare grădinițelor sunt realizate de cinci contabili care se ocupă de relațiile de muncă. Trei dintre aceștia se ocupă de câte două grădinițe fiecare, iar salariile lor sunt contabilizate separat de fiecare grădiniță. Datele rezultate de testare relevă faptul că un cost mediu pe copil într-o grădiniță reprezintă pentru municipalitate 1067,93 euro, iar costurile indirecte sunt doar 50,57 euro (mai puțin de 5%). Diferențele dintre grădinițe în ceea ce privește costurile totale pe fiecare copil sunt relativ mici (sub 10%), ceea ce arată că ofițerii financiari au găsit metodologia ușor de aplicat și, în același timp, au furnizat informații exacte. Analiza costurilor arată că 77% din costurile totale au fost acumulate de activitățile de asigurare a alimentației, somnul și odihna de după-amiază, serviciile medicale, educația și divertismentul. Costurile pe copil sunt cele mai ridicate pentru activitatea de educație și divertisment: 411,47 euro, în timp ce costurile indirecte reprezintă doar 4% din acestea. Atunci când costurile pe copil pentru această activitate sunt comparate între grădinițe, se observă cele mai mari diferențe dintre acestea. Ca întreg, costurile forței de muncă reprezintă cea mai mare parte a costurilor pentru această activitate. Cele mai ridicate costuri pentru această activitate – 506,20 euro pe copil au fost înregistrate de grădinița „1 Iunie” deoarece un profesor a redat celui mai mic grup de copii. La grădinița cu program prelungit „Mechta”, s-a înregistrat 1 profesor la aproximativ 15 copii, iar costurile de educație și diverstisment au fost cele mai scăzute – 343,17 euro pe copil.

Educație și divertisment

Costurile cu forța de muncă

Costurile operaționale

Inclusiv Total pentru activitate Materiale și

consumabile pentru educație și divertisment

Altele

€ € € € €

Mechta 318,16 25,01 8,12 16,89 343,17

Slaveyche 309,83 41,47 3,78 37,69 351,30

Slantze 373,57 4,11 4,79 9,32 387,68

Mir 357,85 45,06 5,87 39,20 401,91

Zornitza 386,85 17,14 5,62 11,52 403,68

Edelvais 419,83 11,94 3,15 8,79 431,77

May 423,35 22,21 6,26 15,95 445,56

Zdravetz 439,77 40,60 29,80 10,80 480,37

1 Iunie 492,94 14,25 5,00 9,26 506,20

Costurile medii pentru municipalitate

387,18 24,30 7,77 16,53 411,47

A doua mare categorie de cost este „asigurarea alimentației”: valoarea medie pe copil pentru municipalitate este 217,56 euro. Diferențele în cadrul acestei activități nu sunt foarte mari – nu mai mult de 72,3 euro. Motivul este că majoritatea produselor alimentare sunt furnizate grădinițelor la aceleași prețuri. O comandă agregată – pentru instituțiile de îngrijire a copiilor (grădinițe și creșe) și instituțiile sociale – pentru aprovizionarea cu produse alimentare este făcută la începutul fiecărui an. S-a dovedit că cea mai mică grădiniță – „Mir” a avut cele mai mari costuri cu alimentația – 250,89 euro. Motivul acestei situații este plata primelor de pensionare către personalul din bucătărie de-a lungul anului.

35

Asigurarea produselor alimentare



Inclusiv Total pentru activitate

Produse alimentare

Electricitate, apă și consumabile

Servicii externe

Altele

€ € € € € € €

Zdravetz 30,06 148,53 122,32 17,85 0,00 8,36 178,59

Slaveyche 56,64 140,76 119,35 17,42 0,00 3,99 197,40

Slantze 47,22 151,46 114,59 12,65 0,00 24,23 198,69

1 Iunie 60,81 148,23 118,07 20,45 0,00 9,71 209,04

Mechta 61,90 155,22 130,49 16,37 0,00 8,37 217,12

Edelvais 50,43 178,24 150,33 17,39 0,00 10,52 228,66

May 39,10 204,13 129,31 65,74 0,00 9,08 243,23

Zornitza 55,02 189,72 136,29 38,08 0,00 15,35 244,74

Mir 70,97 179,92 141,77 29,84 0,00 8,31 250,89


52,59 164,97 128,96 25,09 0,00 10,91 217,56

Costurile pentru activitatea „somnul și odihna de după-amiază” ocupă locul trei ca importanță – 162,74 euro. Cel mai scăzut cost este înregistrat de grădinița cu program prelungit „Mir”: 117, 38 euro, în timp ce costul pentru grădinița cu program prelungit „Slaveyche” este aproape dublu: 238,08 euro. Analiza costurilor pe fiecare tip a relevat un nivel excesiv de ridicat al costurilor cu forța de muncă pentru grădinița cu program prelungit „Slaveyche”. S-a dovedit că și în acest caz au fost plătite prime de pensionare de către grădinița respectivă.

Somnul și odihna de după-amiază




Lenjerie de pat

Salubritate

Servicii externe (spălat, călcat)

Echipament de dormitor (paturi, saltele etc.) și reparații curente

€ € € € € € €

Mir 93,26 24,12 15,06 2,05 0,00 7,01 117,38

Edelvais 121,45 4,26 2,46 1,80 0,00 0,00 125,70

1 Iunie 126,46 0,96 0,00 0,00 0,96 0,00 127,42

Zornitza 128,06 1,28 0,00 1,28 0,00 0,00 129,34

May 138,16 7,59 3,71 3,88 0,00 0,00 145,75

Mechta 157,81 0,65 0,00 0,65 0,00 0,00 158,47

Zdravetz 169,37 18,01 7,59 0,00 3,99 6,42 187,38

Slantze 145,84 77,77 13,91 2,23 3,97 57,66 223,61

Slaveyche 237,62 0,46 0,00 0,46 0,00 0,00 238,08


149,22 13,51 3,84 1,30 0,93 7,45 162,74


36

Costurile pentru activitatea „întreținerea clădirii” sunt considerate pe metru pătrat din suprafața utilă. Valoarea medie pentru municipalitate a fost 14,5 euro și doar trei grădinițe au depășit-o. Variațiile în cadrul acestei activități au fost determinate în special de tipul sistemului de încălzire și de starea clădirii și a echipamentului. Cel mai ridicat cost pe metru pătrat – 20,00 euro este atribuit grădiniței cu program prelungit „Mechta” care are o filială în oraș și o clădire centrală. Motivele acestui cost s-au dovedit a fi starea precară a clădirii centrale și tipul combustibilului pentru încălzire utilizat în filială. Din păcate, nici clădirea centrală, nici filiala nu au fost pe deplin reabilitate. Clădirea centrală folosește gaz natural pentru încălzire, iar filiala – păcură, care este foarte costisitoare în comparație cu alte tipuri de combustibil. Astfel se ajunge la un nivel foarte ridicat al costurilor de încălzire – 13,3 euro pe metru pătrat. La celălalt capăt, cel mai mic cost pe metru pătrat este cel al grădiniței cu program prelungit „1 Iunie”. Și această grădiniță are o filială și, în ciuda dimensiunii mari a suprafeței utile pe copil (15,6 metri pătrați), costurile sale sunt cele mai scăzute, însă clădirile sunt complet renovate și reabilitate, sistemele de alimentare cu apă și de canalizare, instalațiile electrice și de încălzire sunt înlocuite cu unele noi și au fost instalate uși și ferestre din PVC. Toate aceste reparații au determinat o reducere majoră a costurilor de întreținere ale clădirii.


Costuri cu forța de muncă

Costuri operaționale

Inclusiv Total pe metru pătrat de suprafață utilă

Număr de copii

Suprafața clădirii în metri pătrați

Metri pătrați de suprafață utilă pe copil

Reparații curente

Materiale și consumabile

Apă și electricitate

Încălzire

Servicii externe și asigurare

Altele

€ € € € € € € 1 Iunie 2 8,5 1,8 0,3 1,2 4,7 0,3 0,1 10,8 191 2980 15,6 Slantze 3 8,0 1,0 1,4 3,5 1,9 0,1 0,1 11,4 193 1768 9,2 May 2 10,2 0,0 1,2 2,8 4,5 1,7 0,0 12,3 179 1746 9,8 Zdravetz 2 10,7 0,0 2,4 6,6 1,5 0,1 0,1 13,0 163 1251 7,7 Edelvais 2 10,8 0,0 3,8 2,0 5,0 0,3 0,5 13,0 210 2967 14,1 Zornitza 4 9,0 1,1 4,0 1,5 1,6 0,5 0,2 13,1 312 3675 11,8 Slaveyche

12 7,1 0,0 0,4 2,1 3,4 0,4 0,8 18,9 188 1429 7,6

Mir 8 10,6 0,1 0,8 6,10 1,2 0,3 2,2 19,0 102 852 8,4 Mechta 1 18,7 1,2 1,0 2,0 13,3 0,6 0,5 20,0 192 2412 12,6 Costurile medii pentru municipalitate

3 11,1 0,8 1,7 2,5 5,3 0,5 0,4 14,5 1730

19080

11,0

Valoarea medie a costurilor administrative pe copil pentru fiecare municipalitate este 81,85 euro, iar costurile indirecte sunt doar 4,3%. Această activitate prezintă cele mai pronunțate diferențe între grădinițe (în ciuda proporției scăzute). Costurile grădiniței cu cel mai ridicat nivel al costului sunt mai mult decât duble față de cele ale grădiniței cu cel mai scăzut nivel al costurilor. Costurile forței de muncă reprezintă 79% din toate costurile pentru această activitate. Salariile și alte plăți către director, contabil și casier, cât și contribuțiile la asigurările sociale și de sănătate de către angajator sunt, de asemenea, incluse aici. Diferențele între grădinițe sunt, de cele mai multe ori, cauzate de posibilitatea personalului grădiniței de a decide asupra remunerației (respectiv prime și alte sporuri financiare suplimentare) ce pot fi plătite de-a lungul anului. Această posibilitate este descrisă în Regulile Salariale Interne, care sunt aprobate de adunarea generală a personalului și de către directorul grădiniței respective.

37

Administrație Costurile

cu forța de muncă



Consumabile și materiale de birou

Servicii externe (telefon, poștă)

Călătorii în interes de serviciu

Altele

€ € € € € € € Edelvais 54,34 9,41 2,09 1,80 0,50 5,01 63,75 Mechta 44,04 20,39 3,55 1,64 5,24 9,97 64,43 Slantze 56,91 18,16 2,70 2,94 0,55 11,96 75,07 1 Iunie 66,87 9,19 2,12 2,98 0,55 3,52 76,05 Zdravetz 66,96 12,85 1,55 1,46 0,65 9,18 79,81 May 71,38 15,64 2,28 4,59 0,59 8,17 87,02 Zornitza 76,53 15,80 4,87 3,17 0,55 7,22 92,33 Slaveyche 78,27 23,91 1,65 2,19 0,66 19,40 102,17 Mir 98,08 34,94 2,83 2,40 1,03 28,67 133,02 Costurile medii pentru municipalitate

64,75 17,10 2,70 2,52 1,44 10,44 81,85

Un nivel deosebit de scăzut (față de celelalte activități) este redat de costurile pentru serviciile medicale – 33,68 euro, costurile directe fiind 2,22 euro. Acest nivel scăzut este condiționat de faptul că serviciile medicale din grădinițe constau în întreținerea și administrarea unui anumit număr și a unei cantități de medicamente și echipament medical în cadrul „cabinetului de urgențe”, menit să ofere îngrijire primară în regim de urgență și tratamentul leziunilor minore. O altă explicație a nivelului scăzut poate fi nevoia diferită de la grădiniță la grădiniță pentru medicamente, echipament și alte material. Grădinițele sunt finanțate din trei surse bugetare municipale: o subvenție de la bugetul de stat, taxe plătite de părinți și o subvenție de la bugetul municipal. În 2008, subvenția de la bugetul de stat a fost de 60% din fondurile necesare pentru furnizarea acestui serviciu, sau 644,54 euro. Această subvenție acoperă cea mai mare parte a costurilor cu forța de muncă ale persoanelor angajate în grădinițe, fondurile de transport ale profesorilor și un nivel minim al fondurilor pentru pregătirea personalului. Toate celelalte costuri sunt acoperite din taxele plătite de părinții copiilor – 8% și de o subvenție de la bugetul municipal – 32%. Consiliul Municipal a stabilit nivelul taxei pentru grădinițe pe anul 2008 la 16,85 euro pe lună pe copil, dar fiind conștienți de rolul social al grădinițelor, consilierii municipali au stabilit și un număr mare de scutiri pentru părinții copiilor înscriși la grădiniță. Acesta este motivul pentru care suma anuală a taxelor colectate pentru 2008 este 89,63 euro.


38

4.3.2. Concluziile studiului de caz asupra autorizațiilor de construire din municipalitatea Niksic, Muntenegru

În prezent, Niksic este un oraș industrial, al doilea ca mărime din Muntenegru, care a fost descoperit în secolul al IV-lea. Populația orașului Niksic este de aproximativ 85000 de locuitori – incluzând și comunele învecinate care aparțin municipalității. Cu o suprafață totală de 2065 de kilometri pătrați, Niksic este cel mai mare municipiu din Muntenegru. Conform interviurilor realizate cu experții municipalității, am calculat costul unei singure autorizații de construire5. Deoarcece nu au putut fi obținute informațiile necesare foarte amănunțite pentru abordarea ABC, s-a aplicat un model simplu de estimare a costurilor. Au fost folosite diverse simplificări și estimări pentru a se obține costul autorizației. Este important de semnalat faptul că nu se face diferențierea între costurile fixe și cele variabile. Toate calculele noastre sunt bazate pe costurile totale. Orice modificări ale numărului autorizațiilor eliberate de la un an la altul ar conduce către alte rezultate, deoarece proporția fixă a costurilor ar fi alocată unui număr diferit de autorizații. Totuși, cifrele nu s-ar modifica radical. Trebuie, de asemenea, subliniat că: stabilirea taxei pentru o autorizație este o decizie politică și nu una pur economică. Taxele pot diferi semnificativ față de costul calculat din diferite motive sociale, economice și de mediu. A. Costul Resurselor Umane Ca bază de calcul, am folosit cheltuielile reale pe 2007 pentru resurse umane care au fost înscrise în bugetul Niksic pe 2008. În funcție de acea cifră, am calculat costul unui singur minut dedicat de un funcționar public mediu din orașul Niksic chestiunilor legate de autorizația de construire.

EUR

Costul resurselor umane 3 076 667,39

Numărul funcționarilor publici 620

Costul anual mediu pentru un funcționar public (inclusiv toate costurile sociale/costurile indirecte ale municipalității)

4 962,37

Costul lunar mediu pentru un funcționar public (12 luni) 413,53

Ore pe lună (21 de zile lucrătoare pe lună) 168

Costul orar mediu pe minut pentru un funcționar public (8 ore pe zi)

2,46

Costul mediu pe minut pentru un funcționar public (60 de minute pe oră)

0,041

În cadrul interviului cu partenerii din Niksic, am dezbătut în detaliu procesul de eliberare a autorizațiilor de construire. Am obținut estimări aproximative despre cât timp a fost dedicat în diferitele unități pentru procesarea autorizațiilor. Apoi, am analizat procesarea autorizațiilor de construire, normale și complexe, pentru clădiri cu o suprafață mai mică de 1000 metri pătrați (această cifră a fost modificată la 3000 m2 în 2009). În tabelele de mai jos sunt prezentate rezultatele.

5 Dacă nu se menționează altceva, toate cifrele sunt valabile pentru anul fiscal 2007.

39

Autorizație normală Autorizație complexă

Minute Minute Biroul administrativ pentru planificare urbană inclusiv biroul pentru cetățeni biroul pentru cetățeni Inginerul de la biroul administrativ pentru planificare urbană aspecte juridice dactilogrfie arhive

10 180 60 15 5

15 270 90 23 8

270 405 Biroul Imobiliar Înregistrarea cererilor Calcularea taxelor Redactarea contractelor pentru taxele care trebuie plătite pentru autorizațiile de construcție

5 60 60

8 90 90

125 188 Biroul administrativ pentru economie și finanțe Confirmarea corectitudinii procesului

15

23

15 23 Agenția pentru planificare Validarea compatibilității planiicării urbane cu proiectul

45

68

45 68 Suma 455 683 În funcție de aceste cifre am calculat costul pentru resursele umane pe care îl presupune o singură autorizație de construire.

Autorizație normală Autorizație completă

Minute Minute

Suma 455 683

Salariul mediu pe minut pentru un funcționar public (EUR)

0,041 0,041

Costul personalului pentru o singură autorizație de construcție (EUR)

18,67 28,00

În următorul tabel calculăm numărul zilelor lucrătoare care au fost alocate eliberării autorizațiilor de construie. Calculele se bazează pe ipoteza că 200 de autorizații au fost eliberate în 2007. Mai mult, am presupus că municipalitatea a eliberat 100 de permise normale și 100 complexe. Autorizație normală Autorizație completă

Minute Minute Suma 455 683 Autorizații 100 100 Minute necesare procesării 45 500 68 250


40

celor 200 de autorizații Ore necesare procesării celor 200 de autorizații

758 1 138

Ore pe zi 8 8 Zile lucrătoare necesare procesării celor 200 de autorizații

95 142

Suma zilelor lucrătoare pentru autorizațiile normale și complexe

237

Zile lucrătoare împărțile la 9 (oamenii implicați în eliberarea autorizațiilor de construcție)

16

În urma interviurilor am concluzionat că nouă funcționari publici au lucrat la autorizațiile de construire. În primul rând, am calculat numărul zilelor lucrătoare ale acestor nouă funcționari publici pe an.

Numărul oamenilor care lucrează la autorizațiile de construire 9

Zilele lucrătoare pe an 220

Zilele lucrătoare ale celor nouă funcționari publici pe an 1 980 Apoi am împărțit numărul de zile lucrătoare de care a fost nevoie pentru emiterea autorizațiilor la numărul total de zile lucrătoare ale celor nouă funcționari publici pe an.

Zilele lucrătoare ale celor nouă funcționari publici pe an 1 980

Suma zilelor lucrătoare pentru autorizațiile normale și complexe 237

Procentul de zile lucrătoare necesare emiterii autorizațiilor de construcție 11,96970 Bineînțeles, aceasta este o simplificare deoarece unii din cei nouă ar putea lucra aproape tot timpul la autorizațiile de construire, în timp ce alții ar aloca doar o mică parte din timpul de lucru pentru aceste sarcini. Vom folosi procentajul calculat mai sus mai târziu în acest text pentru a calcula suma costurilor administrative care trebuie să fie alocate unei singure autorizații de construire. B. Costurile Administrative În tabelul de mai jos estimăm chiria (teoretică și noțional) pentru spațiul de birouri care se utilizează pentru cei nouă funcționari publici. După cum se întâmplă adesea, spațiul de birouri din Niksic se află în proprietatea municipalității. Deoarece nu am reușit stabilirea costurilor detaliate pentru clădire (amortizare, întreținere, etc.), am decis să folosim chiria estimată pentru spațiile moderne de birouri, comparabile, din centru, ca bază de calcul. Cu 10 euro pe metru pătrat rămânem în mod precaut în partea superioară.

Numărul funcționarilor publici care lucrează în clădirea municipalității 410

Metri pătrați 3 500

Metri pătrați pe persoane 8,5

Chiria noțională pe metru pătrat în euro/lună 10

41

Chiria noțională pe metru pătrat în euro/an 1 020

Funcționarii publici care lucrează la emiterea autorizațiilor de construire 9

Chiria noțională pentru nouă funcționari publici în euro/an 9 180 Următorul tabel prezintă celelalte costuri administrative. Fiind informați că 620 de funcționari publici lucrau pentru municipalitate în 2007, am împărțit costurile administrative ale întregului birou la 620 și am înmulțit rezultatul obținut cu nouă: Cost pe birou (620

funcționari publici) 1 funcționar public 9 funcționari publici

EUR EUR EUR Material de birou 76600,0 125,5 1111,9 Costuri de călătorie 56900,0 91,8 826,0 Cost pentru reprezentare

60000,0 96,8 871,0

electricitate 126000,0 203,2 1829,0 telecomunicații 81500,0 131,5 1183,1 poștă 2700,0 4,4 39,2 Taxe bancare inclusiv dobânda restantă

59200,0 95,5 859,4

Întreținerea echipamentului

8200,0 13,2 119,0

Servicii contractate 62243,0 100,4 903,5 Suma 533343 860 7 742 Am adăugat costul chiriei și alte costuri administrative și am înmulțit suma cu procentul folosit pentru eliberarea autorizațiilor de construire. EUR

Chiria pentru nouă funcționari publici 9180

Alte costuri administrative pentru nouă funcționari publici

7742

Suma 16922

Procentul timpului de lucru al celor nouă funcționari

Funcționarii folosiți la eliberarea autorizațiilor de construcție

11,97

Suma costurilor administrative 2 026 Am alocat suma costurilor administrative pentru autorizațiile normale și mai complexe (+50% din timp) în funcție de zilele de lucru dedicate fiecărei autorizații:

Numărul de zile de lucru dedicate eliberării autorizațiilor de cosntrucție

95 142 237

Procentul de zile de lucru totale pentru eliberarea autorizațiilor de construcție

40,00 60,00

Suma costurilor administrative în EUR 2 026,00

Costurile administrative pentru autorizații în EUR 810,40 1215,60


42

Numărul de autorizații 100 100

Costurile administrative pentru o singură autorizație în EUR (costurile administrative împărțite la numărul de autorizații)

8,10 12,16

C. Rezultatul Următorul tabel descrie costurile pentru o autorizație normală și una complexă pe care trebuie să le plătească municipalitatea:

Autorizația normală

Autorizația complexă

EUR EUR

Costurile de personal alocate unei singure autorizații de construire

18,67 28,00

Costurile administrative 8,10 12,16

Costul unei autorizații de construcție 26,77 40,16 Este important de observat că, în cadrul acestui calcul simplu, nu am făcut diferența între costurile fixe și variabile. Așadar, reducerea numărului de autorizații nu reduce neapărat costurile municipalității. Ca urmare, calcularea costurilor pentru un alt an ar putea conduce la concluzii nu foarte diferite. D. Compararea Costului cu Venitul din Taxe al Municipalității Am comparat costul calculat pentru autorizații cu venitul pe care municipalitatea Niksic l-a acumulat din taxele directe (2007 și 2008; aceste cifre nu includ venitul din taxele pentru autorizații pentru clădiri foarte mari - >1000 m2 la acea vreme – care trebuie plătite direct către guvern și sunt distribuite mai apoi municipalității) și am constatat următoarele fapte surprinzătoare:

Venitul din taxe pentru autorizații de la cetățeni 1 690, 000

Numărul de autorizații de construire eliberate în anul 2007 244

Venitul mediu din taxe de la cetățeni 6 926

Venitul din taxe pentru autorizații de la cetățeni 1 177,000

Numărul de autorizații de construire eliberate în anul 2008 176

Venitul mediu din taxe de la cetățeni 6 688 Venitul din taxe pentru autorizații este evident mai mare decât costurile suportate de municipalitate. Suntem nesiguri dacă venitul mediu din taxe al municipalității, așa cum este el reflectat în cifrele bugetului, a fost unul exact. În opinia noastră, taxa pentru autorizația de construire nu a acoperit alte aspecte (de exemplu, taxa de tranzacție sau costurile de dezvoltare). O analiză viitoare trebuie să acopere acest aspect mai detaliat. După vizita noastră la Niksic am fost informați că cetățenii trebuie să plătească o taxă administrativă de 540 euro și, de asemenea, o sumă pentru documentarea proiectului care trebuia să fie pregătit de către profesioniști autorizați (ingineri, arhitecți și alții). Pentru o casă normală de 200 m2, acest proiect ar costa 2 000 €. O altă sumă de 150 € a trebuit să fie plătită pentru contractul de apă și canalizare și 280 € pentru electricitate către institușia de utilitate

43

publică. Totuși, toate aceste costuri pot fi reflectate în taxa medie de mai sus care trebuie plătită, din moment ce taxa de bază într-o zonă suburbană pentru o casă de 200 m2 este de 15 EUR m2 sau de 3 000 EUR în total. Cu toate acestea, trebuie subliniat încă o dată următoare afirmație: Stabilirea unei taxe reprezintă o decizie politică care poate, însă nu trebuie să fie conectată la costul real al serviciului. E. Concluzii Ce concluzii și recomandări pot fi exprimate din constatările noastre din Niksic, februarie 2009 și și activități anterioare, în special discuții care au avut loc la Sofia în noiembrie 2008? Cifrele calculelor noastre nu au fost disponibile cu ușurință. A fost nevoie de runde lungi de discuții, multe întrebări,, utilizarea documentelor bugetare diferite, nu întotdeauna consecvente și dificil de înțeles, a contactelor personale și a „intuiției” experților pentru a ajunge la un rezultat util. Sprijinul din partea partenerilor noștri de dialog a fost esențial pentru realizarea acestui raport și dorim pe această cale să exprimăm mulțumirile noastre sincere, în special doamnei Andijana (Ana) Jevtovic din Niksic. O acțiune bazată pe un chestionar – sau o „metodologie” – ca aceasta poate fi prea abstractă și dificilă pentru municipalitățile participante cărora le lisește înșelegerea anumitor expresii economice. Anchete asistate mai îndeaproape pot conduce la rezultate mai bune. Contabilitatea costurilor va sprijini municipalitățile în dezvoltarea unei înțelegeri mai bune și mai profunde a deciziilor politice implicate, în găsirea unor modalități de a îmbunătăți serviciile pentru cetățeni și de a reduce costurile. De exemplu, doar din dezbaterile asupra cifrelor publice ale bugetului am aflat că municipalitatea din Niksic a trebuit să plătească mai mult de 30 000 EUR către bănci drept dobândă restantă deoarece au achitat târziu facturile. Micșorarea taxei pentru autorizațiile de construire în țările cu costuri ridicate ca Muntenegru poate fi o strategie de succes. Mai mulți cetățeni își vor putea permite să plătească taxa pentru autorizații în loc să o boicoteze (Niksic a raportat în jur de 3000 de clădiri ilegale, dependințe, renovări etc. fără autorizație). Ca urmare, ar putea chiar aduce un venit total din taxe mai mare pentru municipalitate. Totuși, nici măcar o reducere de 50% nu a dat rezultate prea bune în 2007. Instrumentele utilizate în prezent implică cel mult o reducere de 20% dacă plata este făcută într-o singură rată sau în rate pe o perioadă de 3 ani. Creșterea capacității de impunere a reglementărilor este o altă concluzie care poate fi trasă. Costul implicat de angajarea unor funcționari publici ar putea fi cu ușurință compensat prin creșterea venitului din taxe. Spre exemplu, Niksic nu a avut NICIUN inspector de buget. În opinia noastră, angajarea unui număr mai mare de controlori ar ajuta, de asemenea, municipalitățile și pe conducătorii acestora în a înțelege și a modela mai bine structurile costurilor și veniturilor. Conform analizei noastre asupra chestionarului și comparând cu practica din Muntenegru și Germania, sugerăm utilizarea ABC pentru analizarea corectă și amănunțită a costurilor autorizațiilor de construire sau a altui serviciu public. Recomandăm o contabilitate a costurilor pentru autorizațiile de construire care să fie aplicată mai întâi în trei municipalități, în mod progresiv, dintr-o țară sau, mai bine, din mai multe țări. Cu ajutorul acestor cazuri pilot trebuie dezvoltată o abordare de tipul bunelor practici, care ulterior să fie introdusă în alte țări NALAS. Din moment ce costurile pentru aplicarea ABC în cadrul unor municipalități mai mici pot fi destul de ridicate, acestea pot folosi cifrele stabilite de birourile din orașele mai mari pe post de ghid.


44

5. CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

5.1. Identificarea problemelor în urma aplicării metodologiei În mare, problemele pot fi clasificate în două categorii: probleme ce izvoresc din mediul extern în care administrațiile publice locale își desfășoară activitatea și probleme legate de capacitatea proprie a administrațiilor publice locale. Chestiunile, care rezultă din mediul existent în țările din Sud-Estul Europei sunt o consecință a relațiilor centralizate moștenite și insuficient ajustate. Dependența financiară puternică a municipalităților față de administrațiile publice centrale se manifestă în ceea ce privește acoperirea deficitelor și dimensionarea surplusurilor de la bugetele municipale. Acest fapt nu reușește să creeze stimulente pentru administrațiile publice locale în sensul creșterii veniturilor proprii și a reducerii costurilor pentru producerea serviciilor, din cauza faptului că veniturile din posibilele economii sunt centralizate. Modificările serioase în această privință sunt în continuare insuficiente pentru a schimba atitudinea municipalităților față de resursele publice locale. Astfel, de exemplu, bugetele municipale sunt tot centrate pe costuri. Acestea planifică și țin cont de costuri. Sunt în continuare destul de puțini indicatori care să măsoare câte servicii vor fi furnizate, cât costă un serviciu, etc. O caracteristică importantă a mediului este și lipsa unor organisme civile solide și eficiente. Din cauza dependenței insuficiente a acestora față de populație, administrațiile publice locale nu sunt motivate în a raporta activitățile, a permite controlul cetățenilor asupra operațiunilor, a implica comunitatea locală în procesul decizional. Procesul de descentralizare din ultimii ani a consolidat semnificativ puterile administrațiilor publice locale și le-a sporit resursele. În același timp, este dificil pentru administrația publică centrală să renunțe la puterile pe care le deținea. Se poate vedea că în unele state o parte din serviciile considerate sunt în continuare furnizate de instituții centrale. În alte țări, serviciile sunt furnizate de municipalități, însă statul finanțează direct o parte a costurilor pentru școli și grădinițe. În afara faptului că este o chestiune de justiție, modul de stabilire a volumului acestor resurse și alocarea acestora între municipalități creează, de asemenea, probleme legate de colectarea informațiilor pentru municipalități. Nu se poate crea o metodologie pentru estimarea costurilor serviciilor dacă nu există nicio informație pentru părțile esențiale ale costurilor. Rezumând toate aceste tipuri de probleme, se poate spune că metodologia pentru estimarea costurilor serviciilor este un instrument a cărui aplicare poate avea și are sens într-un mediu descentralizat, în care administrațiile publice locale au puteri decizionale proprii și resurse pentru a le fundamenta. În acest mediu, economiile de fonduri sunt un factor important pentru sporirea eficacității și eficienței performanțelor și pentru implicarea cetățenilor în mod real în procesul de luare a deciziilor. Orice modificare în acest sens va conduce la creșterea nevoii de a utiliza această metodologie. Al doilea grup de probleme este asociat capacității administrațiilor publice locale de a realiza estimarea costurilor serviciilor. Metodologia dezvoltată presupune disponibilitatea unor profesioniști competenți, capabili să o aplice și, mai presus de toate, să analizeze și să evalueze rezultatele obținute. În încercarea de a ajuta la dezvoltarea unei astfel de capacități, un modul de pregătire a fost creat în cadrul proiectului, care poate fi folosit de fiecare asociație, asistată de formatori din municipalitățile pilot. Descentralizarea constituie o problemă nu numai în relațiile dintre administrațiile publice centrale și locale, dar și în cadrul unei municipalități – în acest caz, între administrațiile publice locale și școlile și grădinițele. Lipsa autonomiei relative a celor din urmă subminează eforturile personalului de a estima costurile cu scopul de a determina o utilizare mai cumpătată a

45

fondurilor. Administrațile publice locale și-ar putea, de asemenea, intensifica eforturile de a stimula eficacitatea funcțională a școlilor și grădinițelor. Un exemplu în acest sens este măsurarea și contabilitatea separată a costurilor furnizorilor individuali de servicii. Acesta fapt va facilita analizarea și evaluarea comparativă a eficacității funcționale a școlilor sau grădinițelor, ceea ce va da posibilitatea unui proces decizional adecvat. În acest caz, metodologia deschide perspective și sugerează schimbări în relațiile dintre o municipalitate și școlile și grădinițele sale, cât și în cadrul organizației care furnizează suport informațional tehnic municipalității. Această metodologie este relativ simplă și, în acest sens, poate fi percepută ca un prim pas în analizarea și evaluarea costurilor serviciilor municipale. Ea este concepută pentru a fi utilizată în municipalități sau, în cel mai bun caz, pentru comparații între municipalități. Totuși, nevoile practice vor duce la dezvoltarea acesteia prin includerea costurilor directe și ascunse ale serviciului furnizat. Aceast fapt va permite utilizarea rezultatelor în procesul negocierii bugetare dintre administrațiile publice centrale și locale, cât și pentru comparații internaționale. 5.2. Măsuri ulterioare aplicării metodologiei Orice activități ulterioare sunt asociate cu rolul instituțiilor implicate în procesul de creare, diseminare și aplicare a metodologiei. Acestea sunt trei: NALAS, asociațiile naționale ale administrațiilor publice locale și administrațiile publice locale însele. NALAS are, de asemenea, un rol important de jucat în schimbarea mediului în care operează administrațiile publice locale din regiune. Plaja majoră de posibile schimbări este reprezentată de implementarea reformelor care vizează descentralizarea. Orice acțiuni, în sensul sprijnirii țărilor în atingerea acestui țel, ar avea un rezultat pozitiv. Pot fi recomandate următoarele acțiuni: dezvoltarea și diseminarea rapoartelor de politici publice, organizarea de dezbateri, seminarii de pregătire,, schimburi de experiență, etc., conforme cu potențialul și obiectivele NALAS ca alianță a asociațiilor administrațiilor publice locale din regiune. În termeni concreți, NALAS trebuie să continue eforturile de a disemina metodologia și de a încuraja partenerii locali să o utilizeze. În acest sens, NALAS poate recruta experți internaționali, cu scopul de a oferi asistență tehnică organismelor publice, dar și de a strânge fonduri de la organizații donatoare. Evident, un rol important al NALAS constă în furnizarea și încurajarea aprofundării cercetării asupra constatărilor relevate prin utilizarea metodologiei ECM. Capacitatea de a merge dincolo de costurile unitare totale ale educației, adică costurile complete pe elev sau pe clasă, și de a analiza separat costul didactic unitar, costurile unitare de administrare, costurile unitare pentru întreținerea clădirii și altele, este o realizare importantă a ECM. Într-adevăr, datele preliminare colectate din țările pilot arată diferențe semnificative în structura costurilor unitare (procentul costurilor didactice, costurile administrative și altele din costurile școlare totale) atât între țări cât și în cadrul țărilor. Unele dintre aceste diferențe se pot datora unei anumite aplicări sistematice greșite a metodologiei (prin atribuirea incorectă a cheltuielilor specifice diferitelor categorii funcționale), astfel că, în urma unei cercetări adecvate și a unor recomandări, acestea vor fi îndepărtate din cadrul datelor. O astfel de cercetare ar putea aduce și îmbunătățiri metodologiei și schimbări în clasificarea funcţională utilizată. Totuși, unele diferențe pot reflecta priorirăți educaționale diferite, constrângeri financiare diferite cărora școala li se supune, sau tradiții instituționale și organizaționale moștenite de la sistemele anterioare. Toate aceste chestiuni trebuie analizate atent, astfel încât asociațiile membre NALAS, municipalitățile țărilor din sud-estul Europei și școlile din regiune să aibă date comparative utile,


46

care pot fi apoi folosite pentru evaluarea performanțelor și problemelor din propriile sisteme școlare. Este evident că astfel de cercetări trebuie inițiate și sprijinite la nivel regional, așa încât rolul viitor al NALAS este suficient de important. În sfârșit, NALAS trebuie să își folosească experiența câștigată odată cu aplicarea mai sistematică a ECM pentru a îmbunătăți instrumentul tehnic al metodologiei (foaia de calcul Excel). Un pas în acest sens poate fi de a calcula în mod automat costurile unitare în funcție de clasificarea funcțională (costurile educaționale pe elev etc.) și defalcarea bugetelor școlilor pe categorii funcțioanle. Este, de asemenea, posibilă calcularea automată a valorilor maxime și minime ale acestor indicatori, sau deviația lor standard, folositoare îndeosebi atunci când numărul de școli analizate este foarte mare (poate exista interesul de a compara deviațiile standard ale diferitelor costuri pe elev). Astfel, s-ar putea furniza informații suplimentare, mai sistematice și poate mai utile petru cei care aplică metodologia (și poate un nou instrument de analiză a posibilelor erori de date). Un alt pas ar fi de a extinde metodologia prin adăugarea unor elemente noi de date nefinanciare (vezi secțiunea 5.3. de mai jos) și calcularea de noi indicatori care va deveni astfel posibilă. O altă abordare posibilă este de a discuta cu asociațiile naționale noile elemente de date pe care le-au introdus pentru propriile scopuri în metodologia ECM și de a le include în noua versiune a ECM pentru toate asociațiile membre. Totuși, orice evoluție de acest fel trebuie planificată cu atenție, ca răspuns la nevoile specifice și experiențele asociațiilor membre NALAS. Asociațiile naționale ale administrațiilor publice locale, cel puțin în faza inițială, reprezintă un motor pentru diseminarea metodologiei. În acest scop, pot fi recomandate următoarele activități:

Traducerea metodologiei în limba locală și adaptarea ei la condițiile locale: practicile legislative și de management. Acestea includ examinarea sistemului de finanțare a serviciilor, a sistemului contabil, a cerințelor naționale pentru clasificarea costurilor instituțiilor publice, a organizării informației la nivel național și local. Este la fel de necesar să se investigheze organizarea furnizării serviciilor specifice. Toate acestea trebuie să se reflecte atât în derularea etapelor estimării costurilor serviciilor, cât și în conținutul obiectului estimării costurilor și în setul de indicatori de analiză și evaluare.

Utilizarea modului de pregătire pentru organizarea formării reprezentanților municipalităților partenere. Materialele modulului de pregătire, prezentate în Anexa 4, pot fi folosite în acest sens.

Stabilirea unei rețele de experți care să ofere consiliere și să asiste municipalitățile în procesul de aplicare a metodologiei. Reprezentanții comisiilor financiare ale asociațiilor pot fi folosiți în acest scop;

Elaborarea materialelor consultative pentru analizarea și evaluarea rezultatelor aplicării metodologiei. În multe țări, un set suplimentar de instrumente va facilita în mod semnificativ procesul general de estimare a costurilor serviciilor. În particular, în paralel cu cercetarea la nivelul NALAS, recomandată mai sus, există nevoia de a înțelege și descrie variațiile de la nivel regional și educațional (grădinițe, școli primare, secundare) ale costurilor unitare și ale structurii cheltuielilor de educație (conform clasificării funcționale).

Domeniul de aplicare al asociațiilor naționale ale administrațiilor publice locale include și activități de promovare și creare a capacității locale, de realizare a bazelor de date pentru municipalități și de organizare și coordonare a eforturilor locale pentru continuarea și adâncirea reformei de descentralizare. După cum am arătat mai sus, mediul descentralizat de funcționare a municipalităților va crea condițiile și nevoia de a aplica astfel de tehnici analitice precum metodologia estimării costurilor serviciilor municipale.

47

Administrațiile publice locale pot utiliza metodologia ca prim pas în analizarea și evaluarea costurilor furnizorilor serviciilor similare. Apoi, acestea trebuie să investigheze motivele diferențelor dintre costurile fiecărei școli, grădinițe și altor furnizori de servicii. Metodologia poate deveni un instrument în mâinile organismelor de control și audit ale municipalităților. Rezultatele aplicării metodologiei trebuie folosite nu numai de către ramura executivă locală: primarul și administrația, dar și de consilierii municipali. Aceste rezultate pot deveni fundamentul unei politici municipale. De exemplu, estimarea costurilor diferitelor școli dintr-o anumită municipalitate poate fi folosită ca premisă pentru optimizarea rețelei instituțiilor de învățământ. Estimările făcute de metodologie pot fi folosite pentru a justifica taxele serviciului când se pune în discuție calitatea și posibila cantitate a serviciilor furnizate. 5.3. Dezvoltarea suplimentară şi îmbunătăţirea metodologiei În funcție de nevoile și pregătirea lor, diferitele țări ar putea lua măsuri în vederea aplicării unei metodologii mai complete precum aceea, așa cum a fost prezentată la început, în curs de revizuire a diferitelor metode și abordări ale estimării costurilor. În acest caz, este bine să se înceapă prin contabilizarea costurilor indirecte odată cu utilizarea metodelor diverse de separare a acestora între furnizorii de servicii. Există un câmp larg de îmbunătățire a indicatorilor nefinanciari. De exemplu, pot fi folosiți următorii indicatori:

Numărul de clase. Poate ajuta la calculul indicatorilor numărului mediu de elevi dintr-o clasă și costurile medii pe clasă;

Numărul personalului – didactic și nedidactic. În ceea ce privește personalul didactic, atât numărul fizic cât și echivalenții cu normă întreagă pot fi prezentați. Aceste date pot fi uitlizate pentru a prezenta rata numărului de elevi pe un profesor și salariul mediu pe o persoană angajată.

Numărul mediu de ore pe săptămână. Oferă informații despre felul și gradul de exploatare a profesorilor;

Date despre clădirile și echipamentul disponibil: existența unei biblioteci, săli de sport, laboratoare, cabinete specializate, etc.

Utilizarea acestor date sau altor date nefinanciare va permite experților, fără putință de tăgadă, să analizeze noi indicatori educaționali. Mulți dintre aceștia pot fi, bineînțeles, calculați automat în foaia de calcul Excel. Totuși, este important ca întotdeauna să se analizeze și să se ofere asistență pentru utilizarea noilor indicatori, pentru a evita o posibilă confuzie și interpretare eronată. Aceasta înseamnă că orice îmbunătățiri aduse metodologiei ECM trebuie implementate odată cu cercetarea regională (așa cum s-a discutat în secțiunea 5.2). Investițiile au, de asemenea, un impact asupra nivelului costurilor serviciilor. Problema pe care o ridică constă în modalitatea de contabilizarea a acestora. Utilizarea metodei contabilității de casă denaturează informațiile anuale. Motivul este că, atunci când se analizează tendințele costurilor serviciilor, ar trebui utilizată amortizarea activelor imobilizate și nu cea a cheltuielilor de capital. Metodologia estimării costurilor autorizațiilor de construire trebuie, de asemenea, dezvoltată mai mult, în special în ceea ce privește creșterea obiectivității măsurării timpului dedicat furnizării serviciului, iar în ceea ce privește planificarea și premisele spațiale pentru furnizarea serviciilor de calitate populației. Ghidul promovează dezvoltarea și intensificarea autononomiei locale în regiune, deoarece o administrație publică puternică este construită pe încrederea și interesul cetățenilor de a


48

participa la luarea deciziilor locale și la executarea lor. Setul de instrumente oferit exinde capacitatea municipalităților și a asociațiilor lor de a evalua și analiza eficacitatea costurilor publice suportate, de a le conecta în mod direct cu responsabilitatea lor de a furniza serviciile publice importante.

49

ANEXE


50

Anexa 1 Estimarea costurilor serviciului furnizat de o școală primară în municipalitate ......................

Moneda locală Anul ..............

Activități Tipuri de cost Școala

1 Școala 2

Școala ...

Cheltuieli centralizate de la bugetul municipal*

Costurile totale

1 2 3 4 5 6 7 Educația Costuri cu forța de muncă

(inclusiv salariile de personal, beneficiile sociale și alte beneficii suplimentare pentru membrii personalului implicat în furnizarea serviciului)

Întreținerea curentă - Manuale - Consumabile și materiale - Servicii externe - Costul asigurării - Costurile pentru

pregătirea continuă a profesorilor

- Altele Total pentru activitate Întreținerea clădirii

Costul muncii (inclusiv salariile de personal, beneficiile sociale și alte beneficii suplimentare pentru membrii personalului implicat în furnizarea serviciului)

Întreținerea curentă - Reparații curente - Consumabile și materiale - Apă și electricitate - Încălzire - Costurile serviciilor

externe și ale asigurării

- Altele Total pentru activitate Activități Tipuri de cost Școala

1 Școala 2

Școala ...


Costurile totale

1 2 3 4 5 6 7 Managementul Costuri cu forța de muncă

51

administrativ (inclusiv salariile de personal, beneficiile sociale și alte beneficii suplimentare pentru membrii personalului implicat în furnizarea serviciului)

Întreținerea curentă - Consumabile și

materiale

- Servicii externe (costurile de telefon, poștă)

- Costul călătoriilor în interes de serviciu

- Altele Total pentru activitate Alte activități suport Securitate Costul muncii (inclusiv

salariile de personal, beneficiile sociale și alte beneficii suplimentare pentru membrii personalului implicat în furnizarea serviciului)

Întreținerea curentă - Echipament special - Servicii externe - Costul asigurării - Altele (de exemplu,

securitatea furnizată de o companie externă)

Total pentru activitate Transport Costul muncii (inclusiv

salariile de personal, beneficiile sociale și alte beneficii suplimentare pentru membrii personalului implicat în furnizarea serviciului)

Întreținerea curentă - Combustibil și

produse petroliere

- Altele (de exemplu, piese de schimb, taxe de drum, asigurare)

Total pentru activitate


52

Activități Tipuri de cost Școala 1

Școala 2

Școala ...


Costurile totale

1 2 3 4 5 6 7 Asigurarea alimentației

Costuri cu forța de muncă (inclusiv salariile de personal, beneficiile sociale și alte beneficii suplimentare pentru membrii personalului implicat în furnizarea serviciului)

Întreținerea curentă - Produse alimentare - Electricitate, apă și

consumabile (prepararea mâncării și curățenia)

- Servicii externe (oricând mâncarea este asigurată de o companie externă)

- Altele Total pentru activitate Servicii medicale


Întreținerea curentă - Medicamente,

pansamente și alte materiale și consumabile

- Altele Total pentru activitate COST TOTAL: TOTAL ELEVI: SUPRAFAȚA CLĂDIRII (m2): COST TOTAL PE STUDENT: COST TOTAL PE suprafața în m2: *A se completa oricând costul nu este contabilizat de școală, dar este plătit în totalitate de municipalitate

53

Anexa 2 Estimarea costurilor serviciului furnizat de o școală primară în municipalitatea .................

Moneda locală Anul ..............

Activități Tipuri de cost Grădinița

1 Grădinița 2

Grădinița ...


Costurile totale

1 2 3 4 5 6 7 Îngrijirea copiilor Asigurarea alimentației

Costuri cu forța de muncă (inclusiv salariile de personal, beneficiile sociale și alte beneficii suplimentare pentru membrii personalului implicat în furnizarea serviciului)

Întreținerea curentă - Produse alimentare - Electricitate, apă și

consumabile

- Servicii externe (oricând mâncarea este furnizată de o companie externă)

- Altele Total pentru activitate Somnul și odihna de după-amiază


Întreținerea curentă - Costul lenjeriei de

pat

- Costul pentru păstrarea igienei

- Servicii externe (spălat, călcat)

- Echipament de dormitor (paturi, saltele, etc.) și reparații curente

Total pentru activitate

Activități Tipuri de cost Grădinița 1

Grădinița 2

Grădinița... Cheltuieli centralizate

Costurile


54

de la bugetul municipal*

totale

1 2 3 4 5 6 7 Servicii medicale


Întreținerea curentă - Medicamente,

pansamente și alte materiale și consumabile

- Altele Total pentru activitate Educație și divertisment


Întreținerea curentă - Materiale

educaționale și consumabile (pentru asistarea procesului educațional)

- Altele Total pentru activitate

Activități Tipuri de cost Grădinița 1

Grădinița 2

Grădinița... Cheltuieli centralizate de la bugetul municipal*

Costurile totale

1 2 3 4 5 6 7 Întreținerea clădirii


Întreținerea curentă - Reparații curente - Materiale și

consumabile

55

- Apă și electricitate

- Încălzire - Costul serviciilor

externe și asigurărilor

- Altele Total pentru activitate Managementul administrativ


Întreținerea curentă - Materiale și

consumabile

- Servicii externe (telefon, poștă)

- Costul călătoriilor în interes de serviciu

- Altele Total pentru activitate COST TOTAL: TOTAL COPII: SUPRAFAȚA CLĂDIRII (m2): COST TOTAL PE COPIL: COST TOTAL PE suprafața în m2:

*A se completa oricând costul nu este contabilizat de grădiniță, dar este plătit în totalitate de municipalitate


56

Anexa 3 Estimarea costurilor unei autorizații de construire

Cazul municipalității:

Etapele metodologice pentru o versiune simplificată a costurilor totale În această estimare se iau în calcul doar permisul de construcție standard pentru o casă familială normală de până la 200 metri pătrați (m2) într-o suburbie normală, nu în centrul orașului. La parter poate fi un spațiu comercial. Utilizatorii trebuie să considere versiunea finală a costurilor bugetare reale pentru un anume an; pentru exemplul de față, se va folosi 2008 dacă este posibil. Toate cifrele în moneda locală trebuie transformate în euro conform ratei de schimb oficiale a țării respective (conform Ministerului de Finanțe, Biroului de stat sau Băncii centrale). În afară de buget, trebuie să se estimeze și alte valori: Numărul total al personalului municipalității Numărul total al personalului care lucrează doar în clădirea principală sau sediu central (SC) Totalul metrilor pătrați (m2) ai clădirii principale/SC, inclusiv toate coridoarele, sălile de conferințe, toaletele etc. Dacă municipalitatea plătește chirie pentru SC, folosiți această valoare. Dacă nu, trebuie să estimați un preț lunar pentru chirie pe m2 pentru o clădire de birouri nouă în aceeași locație Aflați în urma interviurilor cu administrația numărul toatl al personalului implicat în eliberarea autorizațiilor de construire Aflați numărul de autorizații de construire emise în ultimii 3 ani Pentru a afla numărul total al personalului municipalității implicat în eliberarea autorizațiilor de construire, trebuie să intervievați unitățile administrative relevante. Este posibil ca niciuna dintre aceste persoane să nu își dedice tot timpul eliberării de autorizații de construire. Prin interviuri, trebuie să estimați câte minute sunt dedicate unei autorizații normale pentru fiecare etapă.

57

Valorile costurile de bază pentru personal Bugetul total pentru personal inclusiv beneficiile pentru întreaga municipalitate Numărul total de personal al municipalității Costul mediu de personal pe persoană pe an Costul mediu de personal pe persoană pe lună (11) Costul mediu de personal pe persoană pe zi (20) Costul mediu de personal pe persoană pe ora (8) Costul mediu de personal pe persoană pe minut (60)

EUR 2008 Moneda locală

Remarci Rata de schimb pentru EUR: Toți de la primar până la îngrijitori la sfârșitul lui 2008 Ajustat pentru o lună de concediu anual Ajustat pentru sfârșit de săptămână și sărbători Utilizați 4 cifre

Calculul chiriei pentru SC (fictivă sau noțională) Personalul care lucrează în SC al municipalității Total metri pătrați ai clădirii municipale principale/SC Metri pătrați/persoană în SC Chiria calculatorie (noțională) pe m2 pe lună Chiria calculatorie pe personal pe an Numărul personalului implicat în emiterea autorizațiilor de construire Chiria calculatorie pentru personalul implicat în emiterea autorizațiilor de construire pe an

Folosiți valori aproximative Folosiți doar două zecimale Estimarea agentului imobiliar pentru centrul orașului Numărul de personal din SC x m2/persoană X chiria fictivă x 12 Aceasta este valoarea „X”; descoperită în urma interviurilor din administrație

Cifrele în EUR trebuie schimbate conform ratei de schimb

Costul operațional pentru întreaga municipalitate Rechizite de birou Cost de călătorie Cost de reprezentare Electricitate (doar clădiri)

EUR 2008

1 membru al personalului

Pentru x membri ai personalului implicați în emiterea autorizațiilor

Fără iluminatul străzilor etc.


58

Telefon Poștă Taxe bancare Utilități publice (de exemplu, contracte de servicii încheiate) Întreținerea echipamentului Alte elemente de cost? Costul total de funcțioanre pentru personal pe an

BGN

Adăugați după caz mai multe elemente și rânduri

Nr. autorizațiilor de construire emise 2006 2007 2008 Nr. mediu Nr. autorizațiilor de construire emise Costurile total non-muncă inclusiv chiria Costul total de funcțioanre pentru x personal pe an Chiria calculată pe an pentru X personal Costul total non-muncă inclusiv chiria Costul non-muncă exact pe autorizație Costul non-muncă exact pe autorizație, ajustat în funcție de timpul personalului

EUR 2008

BGN

BGN

BGN

Remarci Neajustată încă în funcție de timp În funcție de nr mediu de permise p.a. Costul non-muncă al autorizației *(min. p.autorizație*nr mediu de autorizații) / (nr personal implicat*11 luni*20 zile*8 ore*60 minute)

Timpul calculat pentru emiterea unei autorizații Următoarele birouri / funcții sunt doar indicative; trebuie introduse toate birourile relevane implicate din cadrul municipalității Secretariatul pentru planificare urbană Inginer sau arhitect de la Secretariat Biroul juridic

Minute Va fi estimat de departamentele respective

59

Dactilografie Arhive Direcția imobiliară Registratură Calculcarea taxelor Redactarea contractelor pentru taxa autorizației de construire Secretariatul pentru economie și finanțe/confirmarea corectitudinii procesului Agenția de planificare / verificare a conformității planificării urbane cu proiectul Altele Minute necesare eliberării unei autorizații de construire Variația: timp în minute plus 50% (marjă de siguranță)

Suma Multiplicator 1,50

Calcularea costului exact al personalului pentru o autorizație de construire

Minute Minute +50%

Minute necesare emiterii unei autorizații de construire Costul mediu de personal pe persoană pe minut Costul exact al timpului pentru personal pentru o autorizație de construire

BGN BGN

Calcularea costului total exact pentru o autorizație de construire

Costul non-muncă exact pe autorizație de construcție € € Costul exact al timpului pentru personal pentru o autorizație de construcție

BGN BGN

Costul total exact al unei autorizații de construcție BGN BGN

Venitul din taxe de la cetățeni pentru autorizații în 2008 EUR 2008 Remarci Nr de autorizații eliberate în 2008 Venitul total din taxe de la cetățeni pentru case normale în 2008 Aflat din

bugete sau interviuri

Venitul mediu din taxe pentru o autorizație de construire


60

Anexa 4

Metodologii de estimare a costurilor pentru responsabilități educaționale

Jan Herczyński Cuprins: Introducere Metodologia empirică de estimare a costurilor Metodologia normativă de estimare a costurilor Puncte tari și puncte slabe ale celor două abordări Utilizarea metodologiilor de estimare a costurilor Referințe Introducere Documentul de față prezintă metodologii utilizate pentru estimarea costurilor serviciilor educaționale6. Estimarea costurilor presupune anumite calcule pentru a evalua costurilor unitare (costurile pe elev) induse de furnizarea educației în funcție de anumite ipoteze generale și luând în considerare unele condiții specifice. Ipotezele generale pot conține regulile care stabilesc remunerația profesorilor și corectarea lor de la an la an (cu rata inflației, spre exemplu). Condițiile specifice se pot referi la posibilitatea concentrării analizei pe școli din mediul urban sau rural și includerea sau excluderea nivelului educațional specific (cum ar fi primar, secundar, vocațional) sau a tipurilor specifice de cheltuieli (precum asigurarea alimentației elevilor sau investițiile). Este foarte importat de observat, de la bun început, că nu există nicio metodologie care să evalueze în mod corespunzător și obiectiv nivelul necesar sau cerut al cheltuielilor educaționale. Pe de o parte, toate școlile vor găsi întotdeauna cu ușurință cum să utilizeze anumite fonduri suplimentare pe care le-ar putea primi și multe chiar caută în mod proactiv astfel de finanțări suplimentare. Pe de altă parte, nivelul real al cheltuielilor educaționale este, în fiecare țară, rezultatul unui proces politic de negociere și planificare bugetară, iar prioritățile și nevoile relative ale tuturor sectoarelor influențează procentul pe care îl primește educația din fondurile publice. Așadar, în particular, adoptarea oricărei metodologii de estimare a costurilor funcțiilor educaționale depinde de obiectivele pe care se presupune că trebuie să le atingă și de efectele pe care ar trebui să le producă. După cum se va vedea mai departe, există diferite metodologii care pot fi foarte bune pentru a atinge anumite obiective și , în același timp, nu oferă rezultate pentru obiective diferite. Această concluzie poate fi reformulată și în felul următor: estimarea costurilor funcțiilor educaționale nu este un exercițiu științific care să respecte reguli stabilite și proceduri de verificare, ci este un instrument de politică care vine în sprijinul intervențiilor și acțiunilor specifice. Dacă este abordată în afara acestor funcții, o metodologie a costurilor poate fi interesantă, însă nu ar fi utilă. Lăsând deoparte scopul propus, se poate dovedi a fi chiar contraproductivă.

6 Documentul a fost elaborate pentru Rețeaua Asociațiilor Autorităților Locale din Sud-Estul Europei RAALSEE, Biroul din Skopje, în martie 2009.

61

Următorul exemplu poate ajuta la clarificarea acestei afirmații. Dacă o asociație a administrațiilor publice locale dorește să adopte o metodologie a costurilor din educație, aceasta poate fi utilizată fie ca instrument de revizuire comparativă a finanțării educației în diferite municipalități, menit să asiste administrațiile publice locale mai puțin puternice în realizarea eficientă și responsabilă a acestei funcții. Sau, poate fi concepută pentru a oferi un argument în discuțiile cu administrația publică centrală cu privire la alocarea totală a fondurilor pentru transferurile educaționale, pentru a cere mai multe fonduri pentru școlile lor. Ambele obiective de politică publică sunt direcții legitime de acțiune, însă necesită metodologii ale costurilor relativ diferite. Considerate la valoarea lor nominală, aceste argumente formulate mai sus implică o multitudine de metodologii complexe, diferite care răspund unei varietăți de potențiale obiective de politică publică. Totuși, din fericire, atât varietatea obiectivelor politicii publice pe care o asociație națională a administrațiilor publice locale le-ar putea stabili, cât și varietatea tehnicilor reale pentru estimarea costurilor funcțiilor educaționale sunt limitate. Cele două metodologii de bază pentru calcularea costurilor unitare ale furnizării serviciilor educațioanle, prezentate pe scurt în acest document, sunt metodologia empirică și metodologia normativă7. În următoarele două secțiuni, vom discuta etapele presupuse de procesul de estimare a costurilor fiecăreia în parte și, de asemenea, diferitele tipuri de date necesare celor două. Vom descrie apoi punctele tari și punctele slabe ale metodologiilor diferite de estimare a costurilor și, la final, utilizarea lor potențială. Răspunzând unui obiectiv general al politicii, adică acela de a facilita asociațiilor naționale ale autorităților locale o mai bună analiză a problemelor de administrare a costurilor și finanțelor, dcocumentul de față încearcă să fie practic și ușor de utilizat. În analiza abordărilor metodologice includem niște detalii tehnice necesare punerii lor în practică, încercând în același timp să avertizăm asupra potențialelor probleme de utilizare. Trebuie precizat, de asemenea, că acest document poate fi aplicat atât pentru ecuația preșcolară, primară, secundar și vocațională. De asemenea, trebuie precizate și limitările existente, datorate concentrării acestei metodologii doar pe evaluarea costurilor unitare ale furnizării serviciului educațional. Economiștii studiază funcțiile costurilor educaționale care încearcă să evalueze „nivelul minim al cheltuielilor necesare atingerii unui anumit nivel de performanță al elevilor”8. Cu alte cuvinte, funcțiile costurilor educaționale reprezintă modele econometrice care evaluează costul rezultatelor educațional especifice, măsurat spre exemplu cu ajutorul testelor standardizate. Totuși, măsurarea rezultatelor educaționale în țările în tranziție se află în faze incipiente. În SUA, multe state au recurs la calcularea costurilor educației. Aceasta stabilește „suma de bani necesară pentru a pune la dispoziția tuturor serviciile educaționale care să ofere fiecărui copil oportunitatea atingerii standardelor educaționale aplicabile statului”9. Astfel, calculul costurilor începe cu obligațiile legale referitoare la calitatea educației impuse sistemului școlar și evaluează ce cheltuieli sunt necesare pentru a răspunde acestor obligații. Calcularea costurilor se apropie de ceea ce mai jos denumim abordarea normativă, însă include un număr de standarde educaționale care nu sunt impuse în mod legal în țările în tranziție (măsuri ce privesc prezența la ore sau abandonul, perfomanța elevilor).

7 Clasificarea și terminologia folosită în acest document sunt propuse de autor și pot fi diferite față de metodologia utilizată de alți specialiști. Ea se bazează pe studii anterioare asupra alocării fondurilor pentru educație în țările în tranziție, vezi de exemplu Jan Herczyński Gata de decolare? Probleme actuale ale descentralizării educației în România, București (2004). Îndeosebi, abordarea de jos în sus descrisă în acel raport este foarte asemănătoare metodologiei normative descrise aici. 8 Vezi J. Golebiewski, Literatura în domeniul Funcțiilor Costurilor Educaționale: o prezentare generală (2007), disponibil la: http://www.cpr.maxwell.syr.edu/efap/Costing_Out/C_out.htm. Vezi de asemenea analiza critică Costrell, Hanoushek, Loeb, Ce ne spun funcțiile de cost despre costul unei educații corespunzătoare? Peabody Journal of Education 83, 198:223, 2007, disponibil la http://showmeinstitute.org/publication/id.146/pub_detail.asp 9 Vezi Rețeaua Națională de Acces, Asigurarea oportunității unei educații corespunzătare pentru toți copiii:abecedarul de calcul al costurilor (2005), disponibil la http://www.schoolfunding.info/resource_center/policybriefs.php3.


62

Metodologia empirică de estimare a costurilor Abordarea empirică se bazează pe analiza cheltuielile istorice (cheltuielile din anii bugetari precedenți) ale funcțiilor sau instituțiilor educaționale specifice. De obicei, calcularea valorilor medii se face pentru câteva dintre următoarele elemnte, în funcție de datele disponibile:

Pentru întregul sistem educațional,

Pentru școlile dintr-o municipalitate dată sau dintr-un grup de municipalități,

Pentru unele tipuri de școli, de exemplu primare sau secundare, sau pentru grădinițe,

Pentru școli împărțite în funcție de limba de predare,

Pentru locații specifice ale școlilor, de exemplu școli urbane și rurale. Pentru evaluarea costurilor educaționale conform metodologiei empirice se urmăresc pașii de mai jos10:

1. Identificarea categoriilor bugetare majore care vor fi incluse în procesul de estimare a costurilor. Acestea pot fi bugetele totale ale școlilor, salariile, cheltuielile de întreținere. Deoarece sursa principală de date pentru abordarea empirică sunt planurile de buget ale școlilor și rapoartele bugetare pentru bugetele executate (colectate de Ministerul de Finanțe), selectarea categoriilor majore este condiționată de clasificarea bugetară folosită. De exemplu, clasificarea bugetară distinge, de obicei, între salariile plătite și contribuțiile de sănătate și sociale referitoare la salarii, însă nu distinge între salariile cadrelor didactice și cele ale personalului nedidactic. Pentru a realiza estimarea empirică a costurilor salariilor profesorilor trebuie colectate date speciale, ceea ce nu este numai costisitor, dar poate și conduce la anumite erori sistematice în datele obținute.

2. Identificarea unității principale de analiză. În mod normal, unitatea este școala ca utilizator al bugetului. Cu toate acestea, în multe cazuri, școala nu este utilizatorul bugetului, iar singurele date bugetare disponibile sunt datele municipale. Obținerea datelor interne cum ar fi planurile financiare ale școlilor, care nu sunt incluse în rapoartele bugetare, poate crea probleme. Mai mult, estimarea costurilor la nivel municipal nu este doar mai ușoară, dar poate permite uneori și o analiză mai completă. De exemplu, estimarea costurilor de transport ale elevilor la nivelul școlii nu are prea mare semnificație, însă prezintă o importanță foarte mare la nivelul unei autorități locale.

O problemă contrară apare atunci când estimarea costurilor are loc la nivelul unor unități mai mici decât o școală ca unitate bugetară. Un astfel de exemplu este cel al estimării costurilor școlilor satelit11, care nu au planuri financiare separate. Estimarea costurilor școlilor satelit prezintă o provocare interesantă și importantă12. Un alt exemplu important îl reprezintă separarea costurilor preșcolare și școlare în instituțiile de învățământ care oferă ambele tipuri de educație. Evaluarea separată a costurilor grădinițelor și școlilor primare necesită o anume diviziune sistematică a planului financiar al unei singure instituții, ceea ce reprezintă un proces dificil.

3. Colectarea datelor bugetare. Această activitate necesită acces la rapoarte bugetare recente din țară, cât și înțelegerea clasificării bugetare, ceea ce era de obicei destul de dificil. În ultimii ani, Ministerele de Finanțe din regiune au oferit tot mai mult astfel de date la nivel municipal. Totuși, accesul la datele bugetare de la nivelul școlii, în special la bugete detaliate și complete este, în continuare, o problemă.

10 Prezentarea de față a metodologiei evită multe detalii tehnice. Pentru chestiuni tehnice în context internațional, vezi notele tehnice ale OCDE, Education at a Glance 2008, Paris (2008) 11 Școlile satelit sunt instituții de învățământ afiliate, fără personalitate juridică separată, care împart un buget comun și un director comun cu școala centrală de care aparțin. 12 Vezi J. Herczunski, Policy Paper for ZELS: Treatment of Satellite Schools, Skopje 2007.

63

Este foarte important să se asigure tratarea separată a cheltuielilor recurente și de capital. Cheltuielile investiționale pe elev reprezintă o categorie analitică relevantă doar pentru date foarte agregate, cum ar fi pentru nivelurile educaționale (preșcolar, primar, secundar).

Datele colectate trebuie înscrise în format electronic și supuse unei analize comune. Este mai ușor de afirmat, decât de realizat și va necesita adesea o analiză aprofundată a datelor specifice. Una din piedicile acestei etape este lipsa de consecvență a identificatorilor școlari. În mod ideal, școlile trebuie să aibă numere unice, dar adesea acestea sunt înscrise cu numele și locația (numele comunei sau al orașului). Erorile inevitabile în înregistrarea datelor înseamnă că identificarea școlilor în două fișiere de date (de exemplu, în datele bugetare pentru anii consecutivi) nu este ușoară.

4. Pe lângă datele bugetare, pentru aceleași instituții, trebuie colectate datele despre studenți, clase și profesori. Sursa acestor date este reprezentată, de obicei, de formularele statistice ale școlii, care au fost returnate biroului statistic (sau Ministerului Educației) la o anumită dată în septembrie sau de două ori pe an. Identificarea aceleași școli în statisticile școlare și în rapoartele bugetare nu este întotdeauna o sarcină ușoară (câteodată nici nu este posibilă).

Cifrele studenților sunt date pentru anul școlar, care începe în septembrie și se termină în iunie. Datele bugetare sunt oferite pentru anul fiscal, care începe în ianuarie și se termină în decembrie. Suprapunerea incompletă a acestor doi ani creează probleme pentru estimarea costurilor. Diferențele în loturile succesive de studenți datorate proceselor demografice indică faptul că numărul de școli, clase și profesori se modifică de la un an școlar la altul. Astfel, este nevoie de o procedură pentru a îmbina cei doi ani în scopul analizei. Ignorarea asimetriei și folosirea datelor bugetare ale unui an și datele studenților ale unui alt an se întâmplă destul de des, însă creează erori sistematice13. În mod normal, se decide folosirea anului fiscal ca unitate de analiză , fiind luate cheltuielile reale ale acelui an fiscal și apoi calculat numărul efectiv al elevilor în anul fiscal drept 60% din studenții care au fost prezenți din ianuarie până în iunie plus 40% din studenții care au fost prezenți din septembrie până în decembrie.

De asemenea același calcul al numărului efectiv al claselor și profesorilor trebuie să fie făcut,. Această analiză trebuie realizată pentru fiecare școală implicată în procesul de estimare a costurilor14.

O altă chestiune importantă este alegera numărului elevilor. Dacă datele statistice ale școlilor sunt colectate o dată pe an în septembrie, atunci se vor folosi aceste date. Dacă se realizează un al doilea recensământ al elevilor la sfârșitul anului școlar, în mai sau în iunie, vor trebui făcute anumite modificări pentru datele din septembrie.

Și, în sfârșit, o problemă tehnică cheie se referă la semnificația numărului profesorilor. În mod normal, rapoartele statistice ale școlii oferă numărul fizic al profesorilor, uneori divizat în cei cu normă întreagă și cei angajați parțial. De obicei, nu sunt disponibile date despre numărul profesorilor care lucrează peste norma săptămânală obligatorie. Este nevoie aici, totuși, de numărul de echivalenți cu normă întreagă (FTE). Acesta este numărul de ore didactice săptămânale împărțit la norma săptămânală obligatorie a profesorului. Deoarece această normă didactică este câteodată diferită pentru profesorii de grade inițiale (gradele de la 1 la 4) și pentru cei de grade mai înalte, calcularea FTE trebuie făcută cu atenție. De aceea, în scopul estimării costurilor trebuie colectate datele ce privesc orele didactice saptămânale pentru toate școlile

13 Principala eroare sistematică care poate fi întâmpinată este subestimarea ușoară a costurilor pe student, din moment ce numărul studenților în septembrie este de obicei mai mic decât cel din iunie, din cauza mutărilor demografice curente în majoritatea, însă nu în toate, țările în tranziție. 14 Alternativ, se poate alege anul școlar ca unitate de analiză, considerându-se numărul real al elevilor din acel an și evaluându-se în mod analog bugetele efective. Nu am văzut însă nicun studiu care să aibă această abordare.


64

considerate. Numărul profesorilor ca persoane fizice nu oferă o măsurare corespunzătoare a efortului didactic al școlii15.

5. Odată colectate datele bugetare, ale studenților și ale profesorilor, conectate prin identificatorul unic comun al școlii, calcularea costurilor empirice poate fi realizată. Costurile pe student și pe clasă sunt obținute prin împărțirea bugetelor complete sau a elementelor de buget selectate la numărul (efectiv) al studenților sau al claselor. Costurile lecțiilor predate sunt obținute prin împărțirea bugetelor la numărul efectiv al profesorilor FTE și apoi la norma didactică saptămânală. Costul complet al unui profesor FTE din sistemul școlar sau în subsistem se obține prin împărțirea bugetului la numărul efectiv al profesorilor FTE.

Valoarea și încrederea în rezultatele procesului empiric de estimare a costurilor depinde de calitatea și caracterul complet al datelor folosite. În timp ce datele bugetare de la Ministerul de Finanțe este de obicei conform cu standardele de bază impuse de cerințele de raportare bugetară, datele școlii necesită de obicei o revizuire precedentă și o curățare. Este valabil în mod special pentru niște date specifice, cum ar fi nevoile speciale ale elevilor și transportul la școală al elevilor. Potrivirea datelor provenite din diferite surse este adesea o problemă majoră.

Cheltuielile cu încălzirea, apa și altele pot fi evaluate, însă nu pot fi cu adevărat înțelese sau comparate între școli și grupuri de școli fără o cunoaștere serioasă a informațiilor cum ar fi suprafața utilă a școlilor și tipul și starea sistemului de încălzire.

Schimbările de la an la an ale costurilor pe clasă și pe student sunt rezultatul unor factori complexi: modificări ale salariilor profesorilor, inflația prețurilor combustibilului, scăderea numărului de elevi, schimbări ale numărului mediu de elevi într-o clasă și altele.

În sfârșit, este nevoie de a aborda importanța cheltuielilor pe clasă și a cheltuielilor pe elev. Însemnătatea și variația acestor două variabile sunt foarte diferite. Cheltuielile pe clasă exprimă efortul didactic al școlii în conformitate cu normele curriculare și salariile profesorilor. Se poate presupune că cheltuielile pe clasă, sau cel puțin cheltuielile cu salariile profesorilor pe clasă, trebuie să fie destul de uniforme pentru școli de același tip și destul de independente față de dimensiunea școlii și mărimea clasei. Diferențele extreme între școlile similare în ceea ce privește costurile pe clasă sunt întotdeauna un motiv de suspiciune, fie că datele sunt eronate, fie că identificarea sau procesarea lor a fost incorectă, fie există inechități reale între școli.

În schimb, cheltuielile pe student reflectă în mare dimensiunea clasei. Astfel, școlile de același tip și cu dimensiuni medii ale claselor similare ar trebuie să aibă cheltuieli pe student destul de asemănătoare. Totuși, școlile de același tip dar cu trăsături instituționale foarte diferite, ca de exemplu o școală primară foarte mare din mediul urban și o școală primară mică din mediul rural, vor avea costuri pe student foarte diferite, chiar dacă costurile pe clasă ale acestora sunt aproape aceleași.

Această observație are consecințe importante pentru procesul de estimare a costurilor. Estimarea costurilor funcțiilor educaționale poate fi realizată atât pe clasă cât și pe student, în funcție de scopul analizei. Care dintre acestea este mai adecvată depinde de obiectivele de politică publică pentru care se derulează procesul.

Metodologia normativă de estimare a costurilor Abordarea normativă urmărește să evalueze costurile unitare ale educației analizând intrările individuale necesare procesului educațional, cum ar fi munca profesorilor, clădirile, materialele didactice, cheltuielile comune și altele. Costul fiecărei intrări este mai apoi evaluat în funcție de normele aplicabile (cum ar fi curriculumul, salariile normate ale profesorilor) și de prețurile reale

15 În practică, multe calcule folosesc numărul fizic al profesorilor, deoarece datele FTE nu sunt disponibile. Este important însă de reținut că, din cauza faptului că numărul de profesori poate fi diferit de cel al FTE cu până la 10%, aceeași marjă de eroare poate apărea pentru anumite rezultate calculate.

65

(pentru combustibil, electricitate, etc.). Pentru a face calculele, este nevoie de un număr de ipoteze, în special cu privire la dimensiunea școlii (numărul de clase și elevi din școală) și dimensiunea clasei (numărul de studenți din clasă). Deoarece dimensiunea clasei și a școlii diferă de la școală la școală, calculele sunt în mod normal făcute pentru tipuri diferite de școli. Într-adevăr, simpla distincție între școlile rurale și urbane nu este suficientă, deoarece și școlile rurale variază, astfel că este nevoie adesea de un număr foate mare de cazuri (vezi pasul 5 de mai jos). Pentru evaluarea costurilor educaționale conform metodologiei normative trebuie, în general, urmăriți pașii de mai jos:

1. Identificarea domeniilor majore de cost relevante în procesul de estimare a costurilor. De obicei, acestea includ: costurile didactice, costurile administrative, costul altui personal (profesional, tehnic), întreținerea clădirilor (încălzire, electricitate, apă, reparații minore), asigurarea alimentației elevilor. Domeniile suplimentare pot fi: pregătirea pe parcurs a profesorilor, stipendiile elevilor, activitățile extracurriculare precum evenimentele sportive sau artistice și altele.

Observăm că metodologia de estimare a costurilor poate omite în mod intenționat unele din domeniile enumerate. De exemplu, sistemul lituanian al așa-numitul coș școlar, unul dintre puținele exemple în care chiar sunt folosite costurile normative în alocarea fondurilor educaționale, exclude costurile de întreținere (încălzire, electricitate, personal tehnic), deoarece se concentreză pe procesul pedagogic, finanțat de la bugetul de stat (în timp ce întreținerea este finanțată de la bugetele locale). Acest exemplu arată că identificarea domeniilor majore ale costurilor nu este un pas evident, însă trebuie luat în considerare pentru scopul final al procesului de estimare a costurilor.

2. Costurile didactice sunt principalul element de cost al oricărei școli. Acestea sunt evaluate pe clasă pentru fiecare an de studiu. Numărul săptămânal de ore este luat din curriculumul național (împreună cu eventuale componente locale ale curriculumului). Considerând numărul normat de ore pe care un profesor trebuie să le țină, putem obține numărul echivalenților cu normă întreagă (FTE) necesari pentru a ține o oră. La fel ca curriculumul, volumul de muncă al profesorilor poate depinde de anul de studiu. Salariul normativ al profesorilor (sau salariul minim normat), care este de obicei stabilit de ordonanțe naționale, este folosit apoi pentru calcularea costurilor didactice ale unei singure ore, pentru fiecare an de studiu.

Deoarece normele curriculare variază pentru diferite tipuri de școli, calculele trebuie făcute diferențiat pentru fiecare în parte. De exemplu, o versiune a calculelor în România oferă o diferențiere pe 13 tipuri de școli, în funcție de normele programatice diferite16.

Adesea, salariile normale ale profesorilor depind de mai mulți factori,, în special de nivelul de pregătire a profesorilor și de timpul pe care l-au petrecut în sistemul școlar și câteodată și de grila națională de avansare. Pentru a calcula costul normativ al procesului didactic, trebuie făcute câteva presupuneri referitoare la structura corpului profesoral (vârstă și aptitudini). Aceasta este o ipoteză foarte importantă, mai ales când diferențele dintre salariile reglementate sunt foarte mari17. Mai mult, concentrarea profesorilor mai experimentați și mai bine pregătiți, deci mai scumpi, nu este de obicei uniformă. De aceea, este recomandat să se

16 Vezi I. Dogaru, Costuri Standard, Formula și Indicatorii de Alocare a Fondurilor pentru Finanțarea Unităților de Învățământ Preuniversitar, București (2005). Sunt 3 tipuri de instituții preșcolare (normale, cu program prelungit și cu program săptâmânal), școli primare, gimnaziu, 6 tipuri de licee (teoretice, tehnologice și vocaționale împărțite mai apoi în teologice, sportive, pedagogice și artistice), școli vocaționale și școli artistice. 17 De exemplu, în Polonia așa-numitul cadru didactic licențiat are un salariu reglementat cu 225% mai mare decât al unui cadru didactic începător.


66

facă câteodată prezumții separate cu privire la salariul mediu pentru școlile urbane și rurale, sau pentru școlile din provincie și cele din capitală.

3. Costurile nedidactice sunt în mod normal cel de-al doilea sau al treilea element de cost în bugetele școlilor. Estimarea costurilor administrației se realizează folosing una din cele două metode. Câteodată se presupune pur și simplu că aceste costuri ale personalului administrativ și tehnic reprezintă un procent fix din salariile profesorilor18. Alegerea procentului este o ipoteză strategică importantă. Altfel, structura administrației școlii se presupune a fi, spre exemplu, compusă dintr-un director al școlii, un contabil și un director adjunct la fiecare 10 clase (de obicei, se face în funcție de normele de angajare pentru personalul școlii). A doua abordare necesită bineînțeles un calcul suplimentar al salariului mediu de administrator (care poate presupune mai multe ipoteze cu privire la calificările și experiența directorilor).

În același fel, costul personalului profesionist (psihologi, bibliotecari, etc.) și tehnic (îngrijitori, fochiști, grădinari, etc.) poate fi estimat în funcție de un presuspus procent al altor costuri, sau în funcție de niște norme de angajare pentru acest tip de salariați (la fel ca numărul de îngrijitori care depinde de suprafața utilă a școlii).

4. Costul cheltuielilor de întreținere ridică probleme majore. Prima întrebare privește dimensiunea reală a clădirii școlii. Se pot folosi norme pentru spațiul școlii, dimensiunea cerută a sălilor de curs și a laboratoarelor de specialitate. În acest caz, procesul de estimare a costurilor poate fi realizat separat pentru un număr de diferite dimensiuni presupuse ale școlilor (număr de elevi într-o clasă), sau pentru orașe urbane și rurale. În România, costul standard presupune că o școală poate avea 50, 100, 200 sau mai mult de 500 de elevi. Dimensiunea clădirii școlii este mai poi evaluată în funcție de normele de mărime a sălilor de curs. O a doua presupunere privește sistemul de încălzire (pe lemne, cărbuni, gaz, încălzire centrală). În acest caz, pot fi folosite niște norme de consum de combustibil pe student sau pe metru pătrat.

Este de notat că presupunerea dimensiunilor diferite ale școlilor necesită calcularea separată a unui număr de standarde financiare, ceea ce complică procesul.

5. Pașii anteriori presupun evaluarea costurilor didactice pe clasă și a costurilor de întreținere pe școală (modul de estimare a costurilor personalului nedidactic depinde bineîneles de modalitatea de calcul, vezi pasul 3 de mai sus). Pasul cheie este de a transpune acum costurile în costuri pe elev. Este nevoie de două presupuneri cruciale ce privesc dimensiunea școlii și dimensiunea medie a clasei din cadrul școlii.

O modalitate de abordare este de a presupune că există grupuri diferite de școli și de a evalua separat costurile fiecăreia (o astfel de alternativă a fost deja prezentată la pasul 4 pentru costurile de întreținere). De exemplu, metoda lituaniană a coșului școlar presupune că există 4 grupuri de școli, cu dimensiuni normative de 10, 15, 20 și 25 de elevi19. Calculele din România folosesc și locația urbană și rurală a școlilor (în plus față de cele 13 tipuri de școli menționate la pasul 1).

Odată stabilite dimensiunea școlii și a clasei normative, costurile didactice totale (costurile didactice pe clasă înmulțite cu numărul de clase), costurile personalului nedidactic pe școală

18 Metodologia lituaniană a coșului școlar presupune că aceste costuri ale personalului adminnistrativ reprezintă 11% din salariile profesorilor. Vezi J. Herczynski, Regional Review of Per Student Financing in Education: Case Study Lithuania (2007). 19 Dimensiunile asociate ale școlilor depind de tipul școlii. De exemplu, celui de-al doilea grup de școli, cu o dimensiune normativă a clasei de 15, îi aparțin școlile primare (de la clasa 1 la a 4a) cu un număr de elevi între 51 și 80, cele cu clase de la 1 la a 8a, între 131 și 300 de eleviși cele cu clase de la 1 la a 12a cu cel mult 400 de elevi

67

și costurile de întreținere ale școlii pot fi adăugate și împărțite la numărul de elevi ai școlii. Costul normativ pe student este rezultat al acestor calcule.

După cum arată descrierea de mai sus, se conturează multe variante posibile ale metodologiei normative de estimare a costurilor, însă fiecare se bazează pe o serie de ipoteze cheie. Principalele ipoteze, care sunt și cele mai sensibile, privest dimensiunea clasei normative. Selectarea grupurilor de școli în funcție de dimensiune pentru procesul de estimare a costurilor poate fi privită ca arbitrară. De asemenea, tratarea separată a școlilor urbane și rurale și folosirea separată a procedurii de estimare a costurilor, deși este justificată în medie, poate și discutabilă în anumite cazuri, atunci când școlile rurale au, din punct de vedere administrativ, aceleași caracterisitici cu școlile urbane. Estimarea costurilor de încălzire implică un număr de ipoteze tehnice care nu sunt ușor de fundamentat. Astfel, se creează un anumit dezechilibru: diferențe subtile ale standardelor programatice sunt utilizate cu o deosebită precizie pentru a evalua diferențe destul de mici ale efortului didactic, în timp ce ipoteze fundamentate în mare și incorect în ceea ce privește dimensiunea clasei creează deviații ale costurilor unitare între tipurile de școli. O limitare a abordării normative se referă la incapacitatea sa de a evalua costurile de transport. Aceste costuri depind de distanțele drumurilor realizate, densitatea populației, caracterul locațiilor însă pot fi evaluate empiric dacă se reușește colectarea unor date suficiente. Totuși, nu există o bază normativă pentru acestea. Cu alte cuvinte, dacă se includ în analiză costurile de transport al elevilor, așa cum de altfel ar trebui, din moment ce orice pași în direcția optimizării rețelei de școli duce la o nevoie sporită de transport al elevilor, atunci măcar această parte a calcului va avea caracter empiric. Menționăm, de asemenea, că anumite analize empirice pot fi introduse în calculele descrise mai sus. Acestea sunt salariile medii ale profesorilor (față de salariile normative, care sunt stabilite de reglementări dar care nu pot fi aplicate pe cont propriu în calcule), costurile combustibilului și caracterisiticile tehnice ale sistemelor de încălzire. Experiența empirică se include în calcule tot într-o formă mai potrivită, de exemplu atunci când se presupune că 11% din salariile profesorilor reprezintă costuri de administrare. Diferențele în procedurile de estimare a costurilor dintre școlile rurale și urbane se bazează de obicei pe anumite revizuiri empirice (dimensiunea clasei etc.). Astfel, distincția dintre metodologia empirică și cea normativă, deși evidentă din definițiile lor generale, devine într-un fel neclară în detaliile de calcul. Mai mult, argumentul secțiunii anterioare referitor la diferențele dintre costurile pe elev și pe clasă se aplică în mod egal metodologiei nromative. Poate chiar mai mult deoarece, așa cum s-a afirmat și mai sus, trecerea de la costurile pe clasă la costurile pe elev este unul dintre cei mai dificili pași ai metodologiei normative. Altfel spus, rezultatele obținute înainte de a face acest pas, adică către costurile normative pe clasă, prezintă mai multă încredere. În orice caz, întreținerea unui astfel de sistem de costuri unitare normative diferite este o sarcină dificilă, realizată de obicei de instituții specializate ale statului, cum ar fi CNFIPS din România sau un grup permanent de lucru din Lituania. Nu cunosc niciun exemplu de astfel de calcule complexe care să fi fost realizat de o administrație publică locală sau de către vreo asociație de-a acesteia din țările în tranziție. Punctele tari și punctele slabe ale celor două abordări Ambele metodologii au și avantaje și dezavantaje. Le vom prezenta în această parte a lucrării, punând accentul mai mult accent pe punctele slabe și pe limitări, deoarece o înțelegere clară a acestora este necesară în încercarea de a utiliza rezultatele analizei de estimare a costurilor pentru politici publice.


68

Abordarea empirică este valoroasă pentru că este puternic fundamentată pe date bugetare și statistice, având astfel o putere reală de argumentare. Dacă, de exemplu, chetuielile școlare reale ale diferitelor tipuri de școli se dovedesc a fi în mod consecvent foarte diferite, devine necesar să se pretindă administrațiilor publice locale să trateze aceste tipuri de școli într-o manieră diferită (de exemplu, în ceea ce privește procedurile sale de alocare). Totuși, menționăm că abordarea empirică va ține captivă analiza, în mod inevitabil, în realitățile actuale ale finanțării educației. Aceste realități includ inechitățile istorice moștenite și diferențele de cost (de exemplu, regionale sau etnice, costuri unitare diferie din diferite profile sau școli vocaționale, sau finanțarea relativ excesivă a grădinițelor). Le putem numi priorități moștenite, spre deosebire de prioritățile actuale ale managerilor din educaței. Este importat de observat faptul că prioritățile moștenite, exprimate prin tipare ale cheltuielilor educațioanale, sunt destul de dific de schimbat, deoarece ceea ce se finanțează în realitate în educație sunt instituțiile, care au stabilitate proprie și continuitate. Însă realitățile includ, de asemenea, constrângerile fiscale actuale și nevoia de a ajusta nivelurile de cheltuieli la mijloacele bugetare reduse. Mediile obținute sunt așadar un compromis între deciziile anterioare de alocare și limitările actuale și pot fi departe de a reprezenta alocări raționale sau priorități stabilite de politici publice. În timp ce costurile medii reflectă realitatea bugetară, realitatea este de fapt cea care în multe cazuri are nevoie de schimbare. Metdologia empirică de necesitate folosește date bugetare raportate, ceea ce înseamnă că analiza este realizată pentru anul fiscal care tocmai s-a încheiat. Este destul de dificil să se prevadă costurile obținute în timpul anului fiscal în curs. Motivul este că modificările prețurilor intrărilor, cum ar fi salariile profesorilor sau prețurile combustibilului, introduc cheltuielile reale ale școlilor într-o manieră destul de complexă. Rezultatele procesului empiric de estimare a costurilor nu pot fi așadar utilizate cu încredere în discuțiile cu Ministerul Educației cu privire la nevoile actuale ale școlilor sau alocările pentru educație pe anul următor. Abordarea empirică va folosi în mod normal date fără o explicație solidă a motivelor pentru care acestea sunt astfel structurate. De exemplu, cheltuielile mărite ale școlilor pot reflecta fie un grad de ineficiență sau o politică locală conștientă menită să îmbunătățească calitatea educației. Este foarte dificil de clarificat procesul bugetar și de a face o evaluare acolo unde este cazul decât printr-o analiză laborioasă pentru fiecare caz în parte. Comparația diferitelor niveluri de cheltuieli pentru administrații publice locale care sunt similare din alte puncte de vedere nu este posibilă fără o înțelegere în profunzime a factorilor specific de cost ai fiecăreia. Aceasta înseamnă că metodologia empirică de stabilire a costurilor poate conduce la rezultate înșelătoare atunci când este aplicată unui număr de municipalități. În ceea ce privește metodologia normativă, trebuie observat că aceasta este foarte potrivită pentru evaluarea costurilor unitare ale educației, deoarece ia îndeosebi în considerare orice modificări ale reglementărilor naționale ale procesului educațional. Adică oricând se modifică salariile profesorilor, sau când se actualizează curriculumul școlar, este ușor de refăcut același calcul pentru a evalua impactul costurilor unitare pe care le presuspune educația. În același timp, totuși, abordarea normativă prezintă riscul de a produce un număr foarte mare de costuri unitare diferite în funcție de un număr foarte mare de ipoteze, principalul factor care determină costurile educaționale pe elev fiind dimensiunea clasei (sau a grupelor în cazul grădinițelor). Cu toate acestea, normele legale pentru dimensiunile claselor sunt întotdeauna foarte flexibile, permițând adesea alcătuirea claselor cu un număr de la 3 la 30 de elevi. Devine astfel o problemă trecerea de la costul didactic evaluat pentru o clasă la cel pe elev, deoarece este nevoie de împărțirea la dimensiunea clasei. Astfel, calculele normative normale fac anumite presupuneri legate de dimensiunea școlii și a clasei, de obicei în funcție de diferite condiții (comună mică, comună mare, oraș mic etc.). Pentru fiecare dintre aceste situații, se aplică dimensiuni diferite ale claselor și se obțin costuri unitare diferite. Multitudinea de costuri rezultate

69

nu este ușor de utilizat de-a lungul timpului (atunci când costurile intrărilor precum salariile profesorilor se modifică) și nu este ușor de considerat în cazul politicilor publice. Mai mult, compararea costurilor normative cu bugetele și cheltuielile autorităților publice locale sau ale școlilor este o sarcină dificilă deoarece se poate întâmpla ca anumiți factori speciali de cost, neglijabili în majoritatea școlilor, să devină importanți în anumite cazuri. Se poate întâmpla în cazul altitudinii sau distanței locației municipalității, sau al unui sistem de încălzire învechit al unei școli, sau al nevoii de personal școlar suplimentar din motive locale (elevi care aparțin unei minorități, elevi care provin din familii destrămate din cauza emigrării, nevoia de a avea grijă de elevi care fac naveta dintr-o altă comună, un cor școlar renumit pe plan local sau o echipă de sport etc.). O metodologie normativă utilă nu poate utiliza mai mult decât necesarul de factori sau elemente de cost, astfel că aceasta va fi mereu o simplificare în raport cu bugetul unei școli reale. Adică, metodologia normativă de estimare a costurilor poate da rezultate înșelătoare atunci când este aplicată instituțiilor specifice sau administrațiilor publice specifice. Utilizarea metodologiilor de estimare a costurilor În această parte prezentăm posibile utilizări ale celor două abordări. Abordăm mai întâi scopul diagnostic și dialog de politică publică la care poate contribui analiza de estimare a costurilor, iar apoi rezumăm într-un tabel simplu propunerea pentru câteva scopuri posibile în sectorul educațional. O utilizare a metodologiei de estimare a costurilor este în scop diagnostic, altfel spus pentru scopul analizei chestiunilor critice ale sistemului educațional. Sunt evidente aici punctele tari ale abordării empirice. Rezultatele procesului empiric de estimare a costurilor are o valoare incontestabilă a afirmațiilor factuale în ceea ce privește utilizarea fondurilor publice pentru educație. Acestea sunt indispensabile și, de asemenea, de neînlocuit pentru revizuire și analiză. Totuși, se ridică următoarea problemă: ce este diagnosticat și în ce scop? O chestiune importantă este cea a echității finanțării educației20. De obicei, se analizează două aspecte ale echității21. Echitatea orizontală se referă la tratarea similară a școlilor de același tip localizate pe teritoriul țării („tratament egal pentru egali”). Pentru analiza echității orizontale, costurile pe clasă și pe elev trebuie revizuite separat. De exemplu, ne așteptăm ca aceste costuri pe clasă pentru școlile primare rurale și urbane sunt mai mult sau mai puțin similare, în timp ce costurile pe elev vor fi cu siguranță foarte diferite. Echitatea orizontală poate fi revizuită la scară națională, de exemplu în ceea ce privește diferențele dintre regiunile țării sau dintre capitală și restul țării, sau la nivel local, în ceea ce privește tratamentul diferit al școlilor unei autorități locale. Echitatea verticală se referă la finanțarea relativă a diferitelor niveluri educaționale, cum ar fi cel primar și cel secundar, sau al diferitelor tipuri de educație, cum ar fi cel general, vocațional și special („tratamentul inegal al inegalilor”). În acest caz, abordarea empirică nu este suficientă, deoarece nivelurile de finanțare necesară pot fi stabilite doar prin analiză normativă. Pentru analiza verticală, se compară de obicei și rezultatele revizuirii empirice cu standarde internaționale, cum ar di cheltuielile pe elev ale diferitelor subsectoare educaționale oferite de OCDE22. Înrudită cu echitatea este și problema compatibilității. Prin compatibilitate se înțelege de obicei asigurarea educației așteptate și a unui nivel calitativ rezonabil pentru toți elevii. Calitatea este bineînțeles foarte dificil de măsurat, astfel că în discuții practice se încearcă a se evalua dacă cantitatea de fonduri utilizate pentru diferitele instituții de învățământ este sau nu suficientă. Metodologia normativă de estimare a costurilor poate stabili în acest caz niște standarde, care 20 Vezi D. Monk, Education Finance: An Economic Approach, New York (1990); 21 See A. Swanson, R. King, School Finance, Its Economics and Politics, Longman NY 1991. 22 Vezi OCDE, Education at a Glance 2008: OECD Indicators, Paris (2008).


70

pot folosi drept termen de comparație pentru cheltuielile reale. Totuși, procesul normativ de estimare a costurilor dă naștere la o multitudine de costuri standard diferite, ceea ce este, după cum am văzut, inevitabil în majoritatea cazurilor, valoarea lor ca standarde este foarte redusă. O altă problemă repetată a metodologiei normative este că estimările costurilor pe care le generază sunt mult mai mari decât fondurile alocate acestui sector. Bineînțeles că se pot lua rezultatele acestor calcule pentru a fi prezentate Ministerului de Finanțe și, în funcție de acestea, se poate cere mărirea finanțării educației cu 70% (de exemplu), însă este puțin probabil ca aceste calcule să fie suficient de convingătoare. Într-adevăr, am văzut că ele depind de obicei de un număr de ipoteze oarecum arbitrare. Încă o dată, argumentul compatibilității la scară națională este mai util apelând la comparații internaționale ale OCDE, în ceea ce privește de exemplu procentul educației (sau al subsectoarele specifice educației) în PIB-ul țării sau salariile medii ale profesorilor exprimate ca procent din PIB pe cap de locuitor. A doua utilizare importantă a procesului de estimare a costurilor este pentru dialogul de politică. Prin dialog de politică înțelegem a purta discuții publice pe tema priorităților de politică publică și nevoile pentru acțiuni viitoare. Două domenii de astfel de dialoguri sunt cele mai importante pentru asociațiile naționale ale autorităților locale. Una este externă, adică în principal discuții cu Ministerele Educației și cu Ministerele de Finanțe. În acest caz, rezultatele analizei de estimare a costurilor vor fi folosite pentru a cere alocări mai mari pentru funcții educaționale specifice. De exemplu, se poate cere finanțare suplimentară pentru transportul elevilor dacă se arată că economiile făcute prin optimizarea rețelei (conform actualului sistem de finanțare al țării) nu sunt suficiente pentru a acoperi costurile sporite ale transportului de elevi către școlile consolidate. Alternativ, rezultatele procesului de estimare a costurilor pot constitui baza de contestare a procedurilor actuale de alocare, dacă se demonstrează că aceste proceduri nu iau destul în considerare diferențele stabilite de oferta diversă a tipurilor de educație (cum ar fi diferențele în costurile unitare ale grădinițelor și ale școlilor secundare). Există, de asemenea, și dialogul intern de politică, prin care asociația națională încearcă să promoveze exemple de bune practici și să își sprijine membrii în a realiza un management educațional mai eficient și mai eficace. Identificarea școlilor ineficiente nu este probabil atât de dificilă, însă realizarea unei rețele mai eficiente și a unui proces bugetar mai eficace necesită mai mult efort. În particular, pentru evaluarea eficienței relative a diferitelor alternative, a putea fi foarte folositor să existe anumite standarde financiare, sub forma costurilor pe clasă și pe elev, calculate pe un eșantion național de școli. Atât pentru dialogul intern, cât și pentru cel extern, metodologiile empirice de estimare a costurilor pot aduce cele mai convingătoare argumente. Există un al treilea domeniu relevant de dialog, numit strategic, care se preocupă nu atât de obținerea modificărilor imediate pentru alocările existente, cât de obiectivul general al sistemului de educație. Se pune întrebarea referitoare la obiectivele pe termen lung ale sistemului național de educație și sistemul de finanțare care ar trebui să sprijine aceste obiective. De exemplu, dacă printre obiectivele pe termen lung se regăsește extinderea educației terțiare, atunci se va dori reformarea sistemului de finanțare al educației care premiază cu alocații mari pentru elevi profile restrânse ale educației vocaționale. În țările în tranziție, se observă o divergență dramatică a obiectivelor stabilite pentru educația națională (exprimate în mod normal în strategiile naționale de educație sau alte documente generale similare) sau a sistemelor moștenite de finanțare a educației. Un dialog de succes într-o astfel de situație poate fi un proces normativ de estimare a costurilor, bazat pe obiectivele naționale stabilite, în contrast cu procesul empiric de estimare a costurilor, care documentează politicile deja implementate. Totuși, după orice standarde o astfel de analiză trebuie catalogată drept una foarte ambițioasă. O sarcină mai modestă și poate la fel de importantă este de a analiza finanțarea furnizării educației pentru anumite grupuri vulnerabile. De exemplu, analiza normativă a costurile cerute pentru furnizarea educației pentru elevii cu nevoi speciale sau pentru cei care aparțin grupurilor minoritare și compararea acestora cu cheltuielile empirice cu același grup de elevi, poate

71

dezvălui dacă sistemul educațional răspunde adecvat și, în același timp, dacă se ridică la standardele pe care singur le stabilește în documentele programatice normative. Următorul tabel prezintă în mod selectiv posibile obiective de politică ale asociațiilor naționale ale administrațiilor publice locale. Pentru fiecare dintre acestea se evaluează dacă se aplică metodologia normativă sau empirică de estimare a costurilor. Obiectivele politicii publice Normativă Empirică Negocierea cu Ministerul de Finanțe pentru o creștere a alocării generale pentru educație

Aplicabilă Nu

Negocierea cu Ministerul Educației pentru un instrument (o formulă) diferit de alocare a transferurilor educaționale dintre administrațiile publice locale

Aplicabilă Aplicabilă

Sprijinirea administrațiilor publice locale membre pentru raționalizarea rețelei școlare

Nu Aplicabilă

Sprijinirea administrațiilor publice locale membre pentru creșterea eficienței școlare

Nu Aplicabilă

Sprijinirea administrațiilor publice locale membre pentru prioritizarea investițiilor în școli

Nu Nu

Promovarea cooperării în managementul educaționaal dintre administrațiile publice locale vecine

Nu Nu

Referințe R. Costrell, E. Hanoushek, S. Loeb, What Do Cost Functions Tell Us About the Cost of an Adequate Education? Peabody Journal of Education 83, 198:223, 2007, available from http://showmeinstitute.org/publication/id.146/pub_detail.asp I. Dogaru, Costuri Standard, Formula si Indicatori de Alocarea Fondurilor pentru Finantarea Unitatilor de Invatamant Preuniversitar, Bucuresti 2005 J. Golebiewski, The Literature on Education Cost Functions: An Overview, 2007, available from: http://www-cpr.maxwell.syr.edu/efap/Costing_Out/C_out.htm . J. Herczynski Getting Ready for Take Off? Current Issues of Education Decentralization in Romania, Bucharest, 2004 J. Herczynski, Policy Paper for ZELS: Treatment of Satellite Schools, Skopje 2007. J. Herczynski, Regional Review of Per Student Financing in Education: Case Study Lithuania, World Bank 2007 D. Monk, Education Finance: An Economic Approach, New York 1990 National Access Network, Ensuring All Children the Opportunity for an Adequate Education: Costing Out Primer (2005), available from: http://www.schoolfunding.info/resource_center/policybriefs.php3. OECD, Education at a Glance 2008: OECD Indicators, Paris 2008, available from: http://www.oecd.org/document/9/0,3343,en_2649_39263238_41266761_1_1_1_1,00.html A. Swanson, R. King, School Finance, Its Economics and Politics, Longman NY 1991


72

Anexa 5

PROGRAM DE PREGĂTIRE pentru utilizarea Metodologiei Costurilor Educaționale (MCE)

Cuprins: Introducere 1. Prezentarea generală a metodologiilor de cost 2. MEC și utilizările acesteia 3. Sesiuni de practică 4. Utilizare strategică a metodologiilor de cost Evaluarea pregătirii Introducere Acest document descrie un program de pregătire de o zi pentru viitorii utilizatori ai metodologiei costurilor pentru serviciile educaționale, denumită Metodologia Costurilor Educaționale (MCE), elaborată de experții NALAS. Programul de pregătire de o zi prezentat aici este rezultat al proiectului finanțat GTZ. Pregătirea constă în trei sesiuni de prezentări și două sesiuni de exerciții de grup. Pentru sesiunile de prezentări, prezentările PowerPoint sunt oferite pe diapozitive cu o relatare sau comentarii pentru instructor. Pentru sesiunile cu exerciții, obiectivele exercițiilor și întrările și ieșirile așteptate ale acestora sunt discutate în detaliu. Pregătirea este gândită pentru următorul public:

Oficial din educație ai administrațiilor publice locale ale țărilor în tranziție;

Asociațiile naționale ale administrațiilor publice locale și comisiile de educație ale acestora;

Experți ai Ministerelor de Educație. Pregătirea se compune din trei module (prezentări) și două sesiuni practice (exerciții în echipă):

Prezentare generală a metodologiilor costurilor: tipuri ale metodologiilor costurilor, cum sunt utilizate, care sunt avantajele și dezavantajele lor. Sursa principală: Anexa 4.

Metodologia Costurilor Educaționale (MCE) și utilizările acesteia: forma specifică și datele colectate cu ajutorul MCE. Sursa principală: secțiunea 2.3 și 3.1.

Sesiunea practică 1: completarea datelor în tabelele Excel. Sursa principală: date colectate de la un număr de școli din municipalitatea cursantului.

Sesiunea practică 2: analizarea datelor colectate de la școlile din municipalitate. Sursa principală: un set de date colectate din municipalitate.

Utilizarea strategică a metodologiilor costurilor: cum se pregătește analiza strategică și utilizarea datelor colectate. Sursa principală: Anexa 4.

Agenda instruirii:

Timp Titlul sesiunii Caracterul sesiunii

1 9.00 – 10.00 Prezentare generală a metodologiilor costurilor

Prezentare, discuție

2

10.10 – 11.10 MCE și utilizările acesteia Prezentare, discuție

11.10 – 11.40 Pauză de cafea Cafea, discuții

3 11.40 – 13.00 Sesiunea practică 1: introducerea Muncă în echipe, discuții

73

datelor

4 13.10 – 14.30 Sesiunea practică 2: analizarea datelor Muncă în echipe, discuții

5 14.40 – 15.00 Utilizarea strategică a metodologiilor de estimare a costurilor

Prezentare, discuție

Primele două sesiuni de prezentare vor dura 60 de minute fiecare, sesiunile practice vor dura o oră și 20 de minute, iar prezentarea concluziilor 20 de minute. Programul permite un număr de pauze scurte de fumat și o pauză mai lungă de cafea. Bineînțeles, programul de mai sus poate fi adaptat și ajustat nevoilor speciale ale echipei. De asemenea, este important de observat că fiecare instructor are nevoile și interesele sale personale și trebuie să se simtă confortabil cu pregătirea pe care o conduce. Adică, fiecare instructor are libertatea de a amenda, extinde și scurta prezentarea atașată, menținând informația de bază oferită de programul de pregătire și asigurându-se că participanții învață care este semnificația și cum se utilizează MCE. În special pentru cea de-a doua sesiune abordăm de mai multe ori felul în care materialul furnizat mai jos în PowerPoint poate fi dezvoltat de instructor. Prezentările pentru prima și cea de-a doua sesiune sunt descrise în secțiunile 1 și 2 de mai jos. Cele două sesiuni practice sunt discutate în secțiunea 3. Prezentarea finală se regăsește în secțiunea 4. 1. Prezentare generală a metodologiilor costurilor Primul modul (sesiune de prezentare) al pregătirii oferă o discuție de bază asupra metodologiilor costurilor. Se regăsește predominant în secțiunea 2 a Ghidului și în Anexa 4. Instructorul trebuie să utilizeze ca sursă principală a textului și ilustrațiilor pentru diapozitivele prezentării PowerPoint de mai jos. De asemenea, întregul document trebuie distribuit participanților (tradus în limba în care are loc sesiunea de pregătire). Este foarte important să se explice faptul că atât costurile pe elev cât și pe clasă trebuie evaluate. Costurile pe clasă reflectă costurile efortului pedagogic mai bine decât costurile pe elev,

Evaluarea Costurilor Educaționale

Sesiunea 1:

Metodologiile costurilor

Loc și timp TBD Instructor TBD

Structura prezentării

De ce o metodologie a costurilor Tipuri de metodologii ale costurilor

educaționale: normative și empirice Punctele tari ale metodologiilor

Punctele slabe ale metodologiilor Utilizări ale metodologiilor

Ce este o metodologie a costurilor?

O metodologie a costurilor este o procedură sistematică de evaluare a

costurilor pe elev și pe clasă ale furnizării educației

Poate include toate costurile sau o parte a costurilor (salarii, costuri didactice etc.)

Poate fi aplicată unei singure școli ca unitate bugetară, unei municipalități sau

unui grup de municipalități

Costurile unitare în educație

Costurile pe elev sunt principalul indicator financiar al furnizării educației către elevi o Acestea sunt deosebit de sensibile la

dimensiunea clasei Costurile pe clasă sunt indicatorul financiar

principal al procesului didactic o Dacă diferă pentru școli similare atunci

inechitatea poate fi suspendată


74

deoarece pentru un elev nu contează câți alți elevi sunt într-o clasă. Diferențe importante în costurile pe clasă trebuie întotdeauna analizate și revizuite. Acestea se pot datora numărului diferit de ore pe săptămână pe clasă sau numărului foarte diferit de profesori pe clasă și, în oricare dintre aceste cazuri, arată o lipsă de echitate. Instructorul trebuie să explice că există mulți indicatori financiari diferiți în afară de costurile pe elev. De exemplu, costul unitar al lecțiilor (fie săptămânal fie pe întregul an școlar) sunt importante deoarece lecțiile predate reprezintă efortul pedagogic al școlii. Instructorul trebuie să explice faptul că obiectivele diferite ale politicilor publice vor necesita metodologii diferite de estimare a costurilor.

Alte costuri unitare în educație

Se pot evalua și alte costuri unitare: Costul mediu al lecțiilor săptămânale (presupunând că există un plan didactic

săptămânal al școlilor) Costul mediu al unei lecții (estimat pentru

toate lecțiile desfășurate timp de un an) Costul mediu al unui profesor echivalent cu

normă întreagă

De ce metodologii ale costurilor

Multe motive pentru care este nevoie de costurile unitare:

Pentru negocierea unor alocații mai mari pentru educație de la administrația publică

centrală Pentru evaluarea bugetelor diferitelor școli

Pentru a evalua eficiența sistemului local de educație

Pentru a analiza pretențiile bugetare ale școlilor pentru următorul an financiar

Tipuri de metodologii ale costurilor

Două tipuri de bază ale metodologiilor costurilor în educație:

Metodologia normativă, bazată pe norme legale și prețuri de intrare

Metodologia empirică, bazată pe cheltuieli istorice ale școlilor

Metodologia normativă

Metodologia normativă utilizează norme curriculare, norme ale

dimensiunii clasei, norma de lucru profesorilor și salariile reglementate

ale profesorilor pentru a estima costurile unitare ale educației

Necesită revizuirea completă a legislației pe educație.

Necesită în mod normal multe ipoteze diferite cu privire la dimensiunea școlii

și a clasei

75

Revizuirea punctelor tari și a celor slabe ale metodologiilor costurilor trebuie să clarifice pentru participanții la pregătire că nu există o singură abordare științifică care să fie și cea mai bună pentru estimarea costurilor unitare. Metodologia costurilor trebuie mereu văzută ca un instrument de politică publică care trebuie să fie ales în conformitate cu obiectivele politicii publice. 2. MCE și utilizările acesteia Al doilea modul (sesiune cu prezentare) al pregătirii se concentrează pe chestiuni specifice care privesc MCE și se bazează pe secțiunea 3 a Ghidului. Mai jos sunt diapozitivele PowerPoint însoțite de un scurt text pentru instructor.

Metodologia empirică

Metodologia empirică utilizează cheltuieli istorice ale școlilor

Necesită colectarea datelor bugetare pentru anii anteriori și date pentru

studenți, clase și profesori Se aplică doar școlilor care sunt

utilizatori de buget

Punctele tari ale metodologiilor

Metodologia normativă: Ia în considerare explicit schimbările

reglementărilor naționale (curriculum, grila de salarizare)

Reprezintă costurile estimate ale obligațiilor legale ale școlilor

Este independentă de practicile manageriale și financiare anterioare din

educație

Punctele tari ale metodologiilor

Metodologia empirică: Se bazează pe date reale, reprezintă

un efort real al țării și municipalității Poate fi folosită la identificarea școlilor

și sistemelor școlare ineficiente Nu necesită ipoteze (precumm

dimensiunea clasei)

Punctele slabe ale metodologiilor

Metodologia normativă: Conduce întotdeauna la multe standarde

de cost diferite conform diferitelor ipoteze Ignoră surse specifice ale costurilor ridicate pentru anumite școli (excludere

socială, învățământ la distanță) Costurile unitare adesea mult mai ridicate

decât alocarea reală pentru educație

Punctele slabe ale metodologiilor

Metodologia empirică: Reflectă trecutul, nu întotdeauna decizii raționale de alocare („priorități moștenite”)

Se bazează pe costuri vechi ale intrările, care de multe ori nu mai sunt valabile (salariile

profesorilor, prețul combustibilului) Nu corespunde condițiilor viitoare ale furnizării

educației


76

Diapozitivele prezentării atașate trebuie prezentate împreună cu părțile selectate ale tabelelor Excel ale MCE. Altfel spus, instructorul trebuie să aibă deschisă, în afara de prezentarea de față, o foaie de calcul cu niște date școlare și neșcolare deja introduse. MCE este empirică în sensul terminologiei introduse în sesiunea 1. Instructorul trebuie să discute principalele surse de date care trebuie utilizate în tabelele Excel (în funcție de țară), cum ar fi bugetele școlare sau planurile financiare (acolo unde pot fi obținute) și rapoarte statistice ale școlii (numele acestor rapoarte, acolo unde sunt diponibile). Utilizarea simultană a celor două clasificări este principala caracteristică distinctivă a MCE (vezi secțiunea 2.3) și trebuie evidențiată și explicată atent de instructor. Acesta este obiectivul următoarelor diapozitive. Clasificarea bugetară este definită de Ministerul de Finanțe în fiecare țară, iar instructorul trebuie să o explice folosind chiar clasificarea țării participanților. Este nevoie să se ofere o privire de ansambu a codurilor bugetare (numere ale liniilor speciale de buget, inclusiv câte cifre au aceste coduri și care este semnificația acestora) și îndeosebi codurile pentru cheltuielile recurente și de capital. Revizuirea codurilor veniturilor bugetare poate fi de folos participanților însă nu este necesară.

Estimarea Costurilor Educaționale

Sesiunea 2:

Metodologia Costurilor Educaționale


Structura prezentării Ce este Metodologia Costurilor

Educaționale (MCE)? Clasificarea bugetară

Clasificarea funcțională Costurile specifice școlii și costurile

neșcolare Datele nefinanciare

Cum se folosește MCE

Metodologia MCE Metodologia MCE este o abordare

sistematică asistată de calculator pentru estimarea costurilor serviciilor

educaționale Utilizează un tabel simplu Excel pentru introducerea datelor și pentru

administrarea lor Este o metodologie empirică, care se

potrivește bine revizuirilor comparative ale școlilor și ale sistemelor școlare

municipale

Metodologia MCE 2 Principala noutate a metodologiei

MCE este utilizarea clasificării funcțioanle în plus față de cea

bugetară Utilizarea ambelor clasificări creează

niște probleme de introducere a datelor însă oferă o valoare

suplimentară administrațiilor publice locale

Poate fi folosită pentru grădinițe și școli

Clasificarea bugetară

Clasificarea bugetară se bazează pe clasificarea standard oficială utilizată în țara în care se aplică

MCE Cheltuielile sunt împărțite în recurente și de capital (investiții)

Doar cheltuielile recurente trebuie folosite în MCE

Clasificarea bugetară 2 Cheltuielile recurente sunt împărțite în linii

bugetare specifice pentru fiecare țară Se împart în:

- Salarii și cheltuieli asociate (asigurare socială, impozite plătite de angajator

etc.) - Cheltuieli materiale (energie, materiale

și consumabile, servicii) Nu se folosește amortizarea pentru

costurile educaționale

77

Codurile bugetare respective ale principalelor linii de buget din clasificarea MCE (salarii,, încălzire, etc.) trebuie revizuite, astfel încât participanții să se familiarizeze cu acestea. Poate fi o idee bună să se arate participanților o mostră de buget școlar (sau plan financiar), preluat dintr-o instituție de învățământ. Clasificarea funcțională este principala idee nouă pe care trebuie să o rețină participanții. Instructorul trebuie să explice semnificația unei activități și felul în care pot fi definite activitățile. Este important de precizat că pot fi diferite opțiuni de activități (sunt diferite, de exemplu, pentru grădinițe și școli). Ultimul punct este și cel mai important: scopul utilizării clasificării funcționale este de a analiza bugetele școlilor pentru diferite activități. Acest fapt este contrar analizei tipice a bugetelor școlilor, care se bazează pe procentul diferitelor categorii (economice) bugetare, cum ar fi salarii sau cheltuieli cu energia, în totalul bugetului școlii. Tot în contrast cu analiza tipică, MCE permite, de exemplu, estimarea costului didactic pe elev și pe clasă. Aceste două diapozitive explică un punct crucial al MCE. Participanții trebuie să înțeleagă că utilizarea acestei clasificări funcționale impune împărțirea suplimentară a datelor cheltuielilor pentru fiecare linie de buget. Se creează astfel un număr potențial enorm de date, însă se și oferă o modalitate utilă de înțelegere a bugetelor. Fiecare categorie a clasificării funcționale pentru școli trebuie explicată împreună cu punctele dificile (cum se înregistrează salariile directorilor de școală, cum se face distincția între materialele pentru întreținerea clădirii și cele pentru procesele educaționale, etc.). una din utilizările acestei abordări este de a oferi defalcarea bugetului școlii în funcție de clasificarea funcțională. Adică, calcularea ce procent al bugetului școlii este cheltuit pentru procesul educațional (cea mai importantă funcție a școlii), cât pentru administrație, întreținerea clădirii și altele. Instructorul, în funcție de datele disponibile, poate discuta defalcarea tipică sau medie pentru țara participanților și poate explica care sunt trăsăturile sale specifice în comparație cu alte țări.

Clasificarea funcțională Clasificarea funcțională reprezintă

împărțirea cheltuielilor specifice în activități, conform semnificației lor

instituționale Clasificarea funcțională selectează activități specifice cum ar fi activitatea

didactică sau întreținerea clădirii Se folosesc clasificări funcționale diferite pentru grădinițe și pentru școli

Clasificarea funcțională 2

Clasificarea funcțională se aplică împreună cu, dar independent de

clasificarea bugetară Fiecare cheltuială trebuie să aparțină

unei categorii a clasificării funcționale și unei categorii a clasificării bugetare

Se permite astfel estimarea exactă a costurilor fiecărei activități

Utilizarea celor două clasificări

Cla

sific

area

bu

geta

ră

Clasificarea funcțională

Educație Administrație Altele

Salarii

Încălzire

Electricitate

Altele


78

Fiecare categorie a clasificării funcționale pentru grădinițe trebuie explicată împreună cu punctele dificile (cum de împart salariile profesorilor între educație și îngrijirea de după-amiază etc.). Mai departe, instructorul trebuie să clarifice faptul că o clasificare funcțională asemănătoare poate fi necesară pentru școlile secundare, școlile vocaționale și altele. În timp ce acestea nu sunt acoperite de MCE în prezent, nu există nimic care să restricționeze în principiu o astfel de extindere a abordării. Un instructor trebuie să explice că fără această agregare ar fi pur și simplu prea multe elemente specifice, iar munca analitică de a împărți toate cheltuielile în funcție de clasificarea funcțională ar fi copleșitoare. Chiar și agregate, numărul elementelor rămâne destul de mare. Pentru școli, există 7 elemente salariale și 28 elemente non-salariale în metodologia combinată. Pentru grădinițe, sunt 6 elemente salariale și 22 de elemente non-salariale. Bineînțeles, se dovedește de obicei că unele elemente sunt goale (nu au cheltuieli asociate). Înregistrarea costurilor școlii pentru fiecare școală este o altă parte crucială a MCE. Această abordare perminte administrațiilor publice locale să realizeze analize comparative ale școlilor, cum ar fi să compare costurile unitare ale diferitelor școli și să defalcheze bugetele școlilor conform clasificării funcționale. În același timp, oferă asociației naționale a administrațiilor publice locale un instrument de comparare a practicilor bugetare ale diferitelor administrații publice locale (și grupurilor acestora). Totuși, există un preț care trebuie plătit: este necesar să se obțină planurile financiare ale tuturor instituțiilor de învățământ care aparțin de o anumită administrație locală.


Categoriile clasificării funcționale, școli: Proces educațional Întreținerea clădirii

Administrație Securitate

Transportul studenților la școală Asigurarea alimentației

Servicii medicale


Clasificarea funcțională pentru grădinițe: Asigurarea alimentației

Somnul și odihna de după-amiază Educație și diverstisment

Întreținerea clădirii Administrație

Servicii medicale


Pentru a simplifica munca, categoriile clasificărilor bugetare sunt agregate în tabele

Excel Pentru fiecare categorie funcțională, prima

categorie bugetară este cea a salariilor și contribuțiile din fondul de salarii

Există, de asemenea, de la 2 la 6 alte categorii bugetare în funcție de categoria

funcțională

79

Nu toate costurile pot fi atribuite fiecărei școli. Câteodată, electricitatea se plătește pentru toate școlile în baza unei singuri facturi. În acel caz, nu va fi posibil ca aceste costuri de electricitate să fie atribuie fiecărei școli fără a citi fiecare contor în parte. Câteodată, municipalitatea achiziționează combustibil pentru încălzire sau alte consumabile pentru toate școlile. De asemenea, poate exista doar o companie de transport al elevilor către mai multe școli. Împărțirea bugetelor școlilor care pot fi atribuite fiecărei școli depinde de țară și uneori și de administrația locală în cauză. Pentru datele privind cheltuielile care nu pot fi atribuite fiecărei școli MCE prevede o coloană separată. Cheltuielile înregistrate în această coloană trebuie și ele împărțite pe categorii funcționale sau bugetare, așa cum sunt cheltuielile fiecărei școli. Instructorul trebuie să explice foarte clar că această coloană NU se folosește pentru însumarea cheltuielilor diferitelor școli. A se observa că în anumite țări unele costuri școlare sunt acoperite direct de către Ministerul Educației. În acest caz, dacă municipalitatea cunoaște care sunt aceste costuri, le poate introduce într-o nouă coloană, adăugată special în acest sens. Trebuie subliniat faptul că sunt colectate doar date nefinanciare de bază. Instructorul poate da exemplul echipei de experți din Macedonia care a extins în mod semnificativ gama de informații nefinanciare colectate. Principalele date nefinanciare care lipsesc se referă la numărul de clase, care ar permite municipalității să calculeze cheltuielile pe clasă. Este foarte important de semnalat că dacă clasificarea MCE se folosește în mod curent, atunci trebuie avută grijă la menținerea datelor istorice (date din anii bugetari anteriori). Datele pe câțiva ani pot oferi municipalității o perspectivă foarte interesantă asupra schimbărilor finanțării școlilor, cum ar fi prin revizuirea modificării defalcării bugetelor școlilor conform clasificării funcționale.

Costurile școlare specifice

Costurile metodologie MCE sunt înregistrate separat pentru fiecare

școală Rândurile diferite corespund clasificărilor diferite bugetare și

funcționale Această abordare necesită un efort

important de obținere a datelor însă permite analizarea fiecărui buget

școlar

Costurile non-școlare specifice

Unele cheltuieli sunt plătite de municipalitate și nu pot fi atribuite

fiecărei școli Exemple: achiziționarea la comun a

combustibilului pentru încălzire, transportul elevilor, activități sportive

pentru elevi din școli diferite MCE oferă o coloană separată pentru

astfel de cheltuieli

Date nefinanciare Sunt colectate trei elemente de date nefinanciare:

Numărul de elevi Suprafața clădirii școlii (metri pătrați)

Numărul de profesori Acestea sunt folosite pentru calcularea unor indicatori, cum ar fi costurile pe elev și costul pe

metru pătrat


80

Exemplul de dezvoltare proprie al MCE introdus de echipa de experți din Macedonia poate fi prezentat ca exemplu. Instructorul trebuie să explice diferența dintre costul total mediu pe elev și costul mediu al procesului didactic pe eleve și de ce nu este suficientă doar compararea costului total mediu pe elev între școli. În mod similar, compararea costului mediu pe clasă al procesului didactic din diferite școli are o importanță practică și strategică deosebită. 3.Sesiuni practice Prima sesiune practică va fi dedicată introducerii efective a datelor în tabelele Excel MCE. Principalul obiectiv al sesiunii este de a-i instrui pe participanți cum să potrivească clasificarea funcțională cu clasificarea bugetară și cum să introducă datele în Excel. Datele aduse de la școli vor fi în mod normal date bugetare, care vor trebui defalcate și prezentate într-o formă diferită. Echipele vor trebui să discute cum să abordeze bugetele școlilor și să ia niște decizii înainte de a începe introducerea datelor. Prezentarea rezultatelor muncii în echipă celorlalte echipe va oferi ocazia participanților de a discuta cum au fost abordate anumite probleme și va da posibilitatea instructorului să explice și să sugereze abordări mai sistematice. Se așteaptă ca toți participanții să vină la acest program cu un set de date din școlile selectate din municipalitatea lor: date bugetare, planurile didactice săptămânale, lista personalului școlii și responsabilitățile acestora, informații despre facilitățile școlilor. Sesiunea se va desfășura în echipe, care vor trebuie stabilite rapid și care vor oferi datele ce trebuie introduse de către echipă. Unele echipe pot discuta problema grădinițelor și altele pe cea a școlilor primare. După aproximativ 40 de minute de muncă în echipă, munca trebuie încheiată și fiecare echipă trebuie să aibă timp să prezinte celorlalte echipe propria abordare. Costurile pe elev și structura bugetară (procentul alocat diferitelor categorii funcționale) ale școlilor selectate vor fi prezentate de către fiecare echipă și comparate. Se pot naște discuții serioase și neînțelegeri între participanți în legătură cu înțelesul specific al categoriilor funcționale. Rolul instructorului este de a facilita discuția și de a oferi comentarii și explicații.

Cum se folosește metodologia?

Datele trebuie colectate în mod regulat, cel puțin o dată pe an

Fișierele de date trebuie notate în funcție de an

De obicei, cheltuielile pot fi defalcate conform clasificării funcționale doar cu

date detaliate de la nivelul școlii

Cum se folosește metodologia 2

Fiecare țară sau municipalitate poate dezvolta tabelul Excel (MCE)

Posibile direcții de dezvoltare: - O clasificare bugetară mai detaliată

pentru unele categorii funcționale, - Date nefinanciare suplimentare

(numărul de clase, de elevi transportați, etc.)

- Indicatori automați suplimentari (costurile didactice și administartive pe

elev)

81

Primul exercițiu pentru echipe: Intrări Bugetele școlilor, informații despre școli (numărul elevilor și al profesorilor, date

despre facilități, etc.). Datele sunt oferite de către participanți. Este nevoie de datele pentru 2 sau 3 școli.

Sarcina Introduceți datele în tabelele Excel (MCE) conform clasificării funcționale și economice. Comparați costurile pe elev și defalcarea bugetului (procentul alocat diferitelor categorii funcționale) școlilor selectate.

Ieșiri 1.datele introduse. 2.costurile pe elev calcultate și comparate. 3.defalcarea bugetului calculat și comparat conform clasificării funcționale.

A doua sesiune practică va fi dedicată analizei datelor colectate de la o anumită municipalitate. Scopul principal al sesiunii este de a încuraja participanții să trateze datele ca fundament al procesului decizional strategic al municipalității. Pentru a realiza acest obiectiv, echipele vor trebuie să realizeze niște sarcini analitice și strategice specifice, în numele departamentului de educație al municipalității. Sarcinile posibile sunt următoarele:

La mijlocul anului financiar, municipalitatea trebuie să amendeze bugetul propriu, inclusiv partea dedicată educației din buget, din cauza crizei. Departamentului de educație i se cere să propună reducerile necesare.

În septembrie, municipalitatea trebuie să pregătească bugetul propriu pentru următorul an financiar. Departamentul pentru educație trebuie să propună noi alocări de fonduri pentru școli (pentru a simplifica sarcina, se presupune că numărul de studenți rămâne neschimbat).

În martie, se discută de către consiliul municipal execuția bugetară a anului trecut. Departametului pentru educație i se cere să ofere o scurtă evaluare a cheltuielilor din sectorul educațional, evidențiind elementele pozitive și negative. Instructorul trebuie să selecteze sarcina (scenariul sesiunii). Pentru sarcina selectată, echipele vor trebui să analizeze bugetele diferitelor școli și să sugereze un răspuns adecvat, bazat pe probe al departamentului pentru educație. Echipelor li se vor da datele unor municipalități reale sau virtuale în format electronic sau pe hârtie. La fel ca în prima sesiune practică, după 40 de minute echipele vor trebui să prezinte rezultatele obținute (recomandările departamentului pentru educație) pentru discuția generală. Încă o dată, se pot isca discuții și păreri diferite. Rolul instructorului va fi de a modera discuția, evita confruntările și de a ajuta participanții să utilizeze diferitele elemente ale datelor pentru politicile publice. Al doilea exercițiu pentru echipe: Intrări Datele introduse în MCE (tabele Excel) de la o municipalitate reală sau virtuală. Datele

trebuie să conțină cel puțin 5 școli de diferite dimensiuni și bugete. Datele pot fi furnizate electronic sau tipărit.

Sarcina Analizați datele și pregătiți recomandările departamentului pentru educație al municipalității conform scenariului selectat de instructor (vezi mai sus cele trei scenarii posibile).

Ieșiri 1.Trei concluzii cheie în urma analizării datelor (câte o propoziție fiecare). 2.Trei recomandări cheie (conform scenariului selectat în cadrul sesiunii, două propoziții fiecare).


82

4.Utilizarea strategică a metodologiilor costurilor Sesiunea finală are rolul unei concluzii scurte a programului de pregătire și folosește discuțiile celor două sesiuni de exerciții în echipă pentru a trage concluziile pregătirii și a evidenția alternativele utilizării strategice ale metodologiei costurilor. La fel ca prima sesiunea, și aceasta se bazează pe Anexa 4. Pentru câteva dintre diapozitivele următoarei prezentări PowerPoint oferim comentarii și sugestii pentru instructor. Revizuirea utilizărilor strategice a rezultatelor metodologiilor costurilor trebuie să se axeze pe discuțiile din sesiunea a patra (exercițiul în echipă de utilizare a datelor). Dacă au existat păreri contradictorii importante sau astfel de abordări, acestea trebuie reamintite prin prisma unor chestiuni mai fundamentate și pe termen lung și transpuse în contextul adecvat. De asemenea, este necesar de amintit că această sesiune de pregătire trebuie să reflecte reglementările legale și financiare specifice ale managementului școlar din țara de proveniență a participanților. Diapozitivele sunt generale și pot avea nevoie de modificări pentru nevoile speciale ale țărilor. Instructorul trebuie să definească în mod clar diferențele echității orizontale și echității verticale și trebuie să le ilustreze cu anumite exemple din afara țării participanților. Există niște aspecte cheie ale echității: finanțarea relativă a școlilor rurale versul urbane, finanțarea relativă a grădinițelor, școlilor primare, școlilor secundare, școlilor vocaționale (corespunzător țărilor și participanților la programul de pregătire), finanțarea relativă a școlilor generale, a școlilor pentru elevi cu nevoi speciale, a școlilor pentru elevi talentați (școli sportive sau artistice), finanțarea relativă a școlilor cu pregătire în limbi străine. O sursă posibilă de date comparative poate fi raportul OCDE Education at a Glance. Instructorul trebuie să pregătească și să distribuie astfel de date comparative pentru participanți.

Estimarea Costurilor Educaționale

Sesiunea 5:

Utilizarea strategică a metodologiilor costurilor


Structura prezentării

Diagnosticarea finanțelor sistemului local de educație

Dialogul de politică publică la nivel local și central

Diagnosticarea finanțelor școlii

Datele colectate pot fi folosite pentru a diagnostica finanțele școlilor din

municipalitate sau între municipalități Două aspecte principale ale

diagnosticului: - Echitatea: sunt toți elevii tratați în mod

corect și egal - Compatibilitatea: sunt resursele

furnizate suficiente pentru nevoile școlilor

Echitatea finanțării școlilor

Costurile pe elev și pe clasă trebuie calculate și făcute publice

Diferențele costurilor unitare trebuie analizate

- Dacă diferențele costurilor unitare se datorează diferențelor obiective de nevoi, trebuie justificate și păstrate

- Dacă nu există justificare pentru diferențele costurilor unitare, acestea trebuie aduse la același nivel în timp

83

Compatibilitatea finanțării școlilor trebuie analizată întotdeauna în contextul bunăstării statului (PIB pe cap de locuitor). Pot fi analizate două aspecte ale compatibilității: cheltuiește țara suficiente fonduri pe educație (pentru întreaga educație și subsectoarele sale, exprimate ca procent din PIB) și cheltuiește țara suficient pentru fiecare elev (exprimat ca procent din PIB pe cap de locuitor). Instructorul trebuie să pregătească datele adecvate pentru țara de proveniență a participanților și trebuie să le compare cu statisticile internaționale (OCDE Education at a Glance). Instructorul trebuie să folosească aceste cunoștințe asupra condițiilor și procedurilor dialogului de politică publică în țara participanților și să ofere exemple adecvate. Când se discută utilizarea datelor solide din cadrul municipalităților și din cadrul asociației naționale a municipalităților unei țări din care provin participanții, instructorul trebuie să folosească exemplele de la a treia sesiune de pregătire (introducerea datelor) și a patra sesiune (analiza datelor).

Compatibilitatea finanțării școlilor

Suficiența cheltuielilor generale pentru educaţie în țara respectivă:

- Cheltuielile totale ca procent din PIB - Cheltuielile pentru subsectoarele educaționale ca

procent din PIB - Cheltuielile pe elev ca procent din PIB pe cap de

locuitor Suficiența cheltuielilor din municipalitate

Dialogul de politică publică

Discuția partenerilor pe educație cu privire la chestiunile practice de

finanțare și management trebuie purtate în perspectiva obiectivelor strategice - Discuțiile interne (din cadrul

municipalităților sau asociațiilor naționale ale municipalităților)

- Discuții externe cu Ministerul Educației, sindicatele profesorilor etc.

Dialogul intern

Cum se evaluează eficiența școlilor? Ce standarde trebuie flosite pentru

estimarea costurilor unitare ale diferitelor școli?

Cum se compară costurile unitare ale diferitelor municipalități?

Care sunt alternativele de îmbunătățire a eficienței și echității

finanțării școlilor la nivel local?

Discuțiile cu Guvernul

Sunt fondurile totale furnizate suficiente pentru educație? Sunt alocate în mod

corect către municipalități? Care sectoare ale educației au nevoie de

fonduri suplimentare mai urgent: școlile primare sau grădinițele? Rurale sau

urbane? Care grupuri de municipalități sunt relativ

subfinanțate?


84

Instructorul trebuie să își folosească experiența și exemple de practici reale în dicuțiile cu administrațiile publice centrale în general și cu Ministerul de Finanțe sau Ministerul Educației în particular. Este deosebit de important de subliniat slăbiciunea administrațiilor publice locale și ale asociațiilor și felul în care utilizarea datelor de încredere le poate întări poziția ca parteneri serioși de negociere. Evaluarea programului de pregătire Programul de pregătire va avea succes dacă participanții rețin următoarele:

Ce reprezintă estimarea costurilor serviciilor educaționale, care sunt principalele abordări și metodologii și de ce trebuie aplicate?

Cum se utilizeaza MCE pentru introducerea datelor și pentru discuțiile de politică publică. Pregătirea trebuie încheiată cu o formă simplă de evaluare. Printre întrebările care trebuie puse se înscriu:

Sunt următoarele concepte clare pentru participanți: metodologia costurilor educaționale, normativă și empirică, clasificarea funcțională și bugetară, costurile unitare în educație?

Ce a fost cel mai util pentru participanți? Ce a fost cel mai puțin util? De ce?

Ce a fost cel mai interesant pentru participanți? Ce a fost cel mai puțin interesant? De ce?

Pot participanții să utilizeze MCE fără sprijin suplimentar? Care elemente ale metodologiei sunt clare și ușor de utilizat? Care sunt dificile și incerte?

ORGANIZAȚII PARTENERE Organizațiile și instituțiile care oferNALAS sunt recunoscute drept parteneri NALAS. Susnumai la asta, acțiuni de lobby pentru NALAS dovedit a fi o resursă valoroasăprin coordonarea activităților ce au fost implementate în

II PARTENERE

iile care oferă un suport semnificativ NALAS-ului și asociațNALAS sunt recunoscute drept parteneri NALAS. Susținerea lor poate include, fă

iuni de lobby pentru NALAS și membrii săi, expertiză și suport. NALAS s valoroasă pentru acești parteneri, prin oferirea experienței regionale sau

ilor ce au fost implementate în țările membre.

Deutsche Gesellschaft fur Techniche Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Internet: www.gtz.de

Bundesministerium fur wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Internet: www.bmz.de

Swiss Agency for Development and CooperationInternet: www.sdc.admin.ch

Council of Europe Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, Strasbourg Internet: www.coe.int/congress

Open Society Institute Internet: www.osi.hu

85

i asociațiilor membre ără a se limita

i suport. NALAS s-a ței regionale sau

Deutsche Gesellschaft fur Techniche Zusammenarbeit

Bundesministerium fur wirtschaftliche Zusammenarbeit

Swiss Agency for Development and Cooperation

Congress of Local and Regional Authorities of the

Documents

ESTIMAREA COSTURILOR SERVICIILOR MUNICIPALE ÎN SUD … estimation of... · municipalit ăţile sunt con ştiente de cât de mult le cost ă s ă administreze serviciile în regim