Estructura de la CAMe (final) obsv - gob.mx · propias de su dinámica social. Entre los años 50 y finales de los 80 la región central del país sufrió un gran proceso de metropolización,

Diagnóstico de la Estructura de la CAMe y generación de propuestas para su fortalecimiento institucional

1

GAL

Elaboración de un Diagnóstico de las bases normativas de operación de la CAMe, que incluya propuesta para el

fortalecimiento de las facultades.

Producto:

Diagnóstico de la Estructura de la Comisión Ambiental de la Megalópolis y generación de propuestas para su

fortalecimiento institucional.

GLADIUS S.C.

GAL


2

GAL

Índice

INTRODUCCIÓN..............................................................................................................3

1.-NATURALEZAJURÍDICADELACAMeYDELASCOMISIONESMETROPOLITANAS........61.1 Convenio de Coordinación que crea la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAMe)..........................................................................................................61.2 Comisiones Metropolitanas......................................................................................16I.3 De la Competencia y Facultades.............................................................................36I.4 Órganos de Autoridad y Órganos Auxiliares..........................................................39I.5 Estructura Interna.........................................................................................................47

2. GOBERNANZA.......................................................................................................512.1 Diferencias entre Gobernabilidad y Gobernanza................................................542.2 Postura de Organismos Internacionales respecto a la Gobernanza...........562.3 Gobernanza Ambiental.............................................................................................612.4 Experiencias Internacionales de Gobernanza.................................................64

Parque Nacional Cahuita (Costa Rica).......................................................................65Comisiones Ambientales Locales (CAL).......................................................................68El Área Metropolitana del Valle de Aburrá.................................................................72

2.5 Experiencias de Gobernanza en México.........................................................752.5.1 Reserva de SIAN KAÁN...........................................................................................752.5.2 Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca baja del Río Ayuquila........................................................................................79

MECANISMOSDEENLACELEGISLATIVOPARADOTARDEPRESUPUESTOÓPTIMOALACAME...........................................................................................................................86

CONCLUSIONES.................................................................................................................91

BIBLIOGRAFÍA..............................................................................................................99


3

GAL

INTRODUCCIÓN

Al igual que en la mayor parte de los países del mundo, a partir de los años 70 en

México se inició un proceso paulatino de concentración de la población en zonas

urbanas, en donde los efectos de la migración rural a las ciudades han generado

un crecimiento poco planificado y de carácter horizontal que ha impactado

directamente a los recursos naturales. En la actualidad, cerca del 80% de la

población nacional vive en las ciudades.

Este crecimiento ha dado lugar a la conformación de grandes zonas urbanas

interconectadas denominadas metrópolis, que en algunos casos responden a

jurisdicciones políticas y administrativas diferentes, lo que obliga a establecer

mecanismos de coordinación entre autoridades para atender las necesidades

propias de su dinámica social.

Entre los años 50 y finales de los 80 la región central del país sufrió un gran proceso

de metropolización, incentivado en gran medida por la transformación de los

modelos industriales y a la centralización de poderes federales en la capital del

país, situación que generó la unión funcional entre zonas metropolitanas de 7

distintas entidades administrativas: Distrito Federal (ahora Ciudad de México),

Estado de México, Hidalgo, Querétaro, Morelos, Puebla y Tlaxcala; constituyendo

una gran Megalópolis.

La región de la Megalópolis comparte un espacio geográfico de comunidades y

hábitats interconectados cuyas afectaciones o alteraciones socio-ambientales

por el uso y manejo de sus recursos naturales se encuentran íntimamente

entrelazados y de carácter acumulativos, además de ser el área con mayor

concentración urbana de la población del país, en donde no sólo el territorio es


4

GAL

complejo, sino que también la demanda de servicios y el uso de los mismos

representan un reto para las administraciones actuales y futuras.

A la problemática del desarrollo urbano – regional de la Megalópolis se ha

sumado un complejo andamiaje institucional producto de una convivencia

administrativa federal y local que se encuentra en continua transformación.

El desarrollo territorial, la protección de recursos naturales, la gestión integral de

residuos, la generación de sistemas de transporte metropolitanos, el abasto y

tratamiento de agua y el deterioro de la calidad del aire, son algunos de los

principales retos que presenta la Megalópolis del centro del país.

Para atenderlos, a finales del 2013 se constituyó un convenio de coordinación

entre el Ejecutivo Federal, la Ciudad de México, el Estado de México, Hidalgo,

Morelos, Puebla y Tlaxcala, la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAMe), con

el objeto de coordinar, planear y diseñar acciones en materia de protección al

ambiente, de preservación y restauración del equilibrio ecológico de la región.

No obstante, de ser una estructura de coordinación política la CAMe carece de

personalidad jurídica y depende exclusivamente de la voluntad de sus miembros

para logar sus objetivos, lo que limita en gran medida sus resultados, al no contar

con facultades vinculatorias.

El presente trabajo forma parte del proyecto denominado “IDENTIFICACIÓN DE

NECESIDADES REGULATORIAS PARA LA HOMOLOGACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

EN MATERIAL AMBIENTAL EN LA REGIÓN CAME Y FORTALECIMIENTO DE LA

OPERACIÓN DE LA COMISIÓN AMBIENTAL DE LA MEGALÓPOLIS” apoyado por el

Fideicomiso No. 1490 “Fideicomiso para apoyar los Programas Proyectos y

Acciones Ambientales de la Megalópolis” y se enfoca a realizar un análisis de los

mecanismos de gobernanza regional a nivel nacional e internacional con el

objeto de generar iniciativas para la consolidación y fortalecimiento de la


5

GAL

Comisión, así mismo elaborar propuestas para su fortalecimiento institucional y

financiero.


6

GAL

1.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA CAMe Y DE LAS COMISIONES METROPOLITANAS

1.1 Convenio de Coordinación que crea la Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAMe)

Con fecha 23 de agosto de 2013, se crea la Comisión Ambiental de la

Megalópolis (CAMe), a través de un Convenio de Coordinación, el cual fue

publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de octubre del mismo año. El

convenio suscrito, es un claro ejemplo de las denominadas relaciones

intergubernamentales, en ese acto jurídico en específico participaron cinco

entidades federativas, (Hidalgo, Estado de México, Morelos, Puebla y Tlaxcala), el

Distrito Federal (Ciudad de México) y la Federación a través de la Secretaria del

Medio Ambiente y Recursos Naturales.

A través de la relación intergubernamental plasmada en el convenio de

coordinación, se establecieron efectos jurídicos, administrativos y políticos

específicos, siendo el principal, la creación de una entidad de coordinación

política que, aunque carece de personalidad jurídica, en términos de la teoría de

la Administración Pública, se le dota de atribuciones específicas y de estructura

básica de operación (Coordinación Ejecutiva), con el objeto de llevar a cabo,

entre otras acciones, la planeación y ejecución de acciones en materia de

protección al ambiente, de preservación y restauración del equilibrio ecológico

en la zona centro de México.

Un elemento a destacar del Convenio de Coordinación, es la participación del

Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales (SEMARNAT), lo que garantiza la articulación de políticas públicas en el

ámbito Federal y local.


7

GAL

De un análisis superficial del contenido del convenio, se podría cuestionar la

necesidad de crear una instancia de coordinación en temas ambientales,

cuando el marco normativo vigente en materia de medio ambiente, le atribuye

facultades específicas y distribuye claramente las competencias, a la SEMARNAT

y a cada una de las entidades federativas para atender la problemática

ambiental en la totalidad del territorio nacional, sin embargo, la realidad política y

la necesidad de revertir procesos acelerados de deterioro al medio ambiente de

la región, obligaron a redoblar esfuerzos y establecer nuevos espacios de diálogo

y coordinación, que permitan involucrar a los tres órdenes de gobierno

(municipal, estatal y federal).

Así pues, una de las maneras para resolver este tipo de problemáticas desde un

espectro general, es mediante las relaciones coordinadas que realizan las partes

que se ven afectadas por circunstancias comunes que atenten el equilibrio

ecológico, o que en su defecto pudieran en un futuro verse afectados por un por

un problema que actualmente sólo se focaliza en una de las entidades que

conforman la Megalópolis.

Para el caso de la CAMe, la relación intergubernamental que constituye a través

del convenio de coordinación, es plenamente justificada y válida, puesto que

atiende a una necesidad que pretende resolver una problemática desde un

plano general y que sería absurdo o poco eficiente tratar de resolverla desde un

plano individual o específico.

Ahora bien, existe una lógica del porqué de las relaciones intergubernamentales,

cabría la pena preguntarnos si este tipo de relaciones son permitidas en nuestro

sistema jurídico.

En este orden de ideas, empecemos en primer lugar por explicar los instrumentos

jurídicos que fundamentan la creación de la CAMe, y los cuales son


8

GAL

esencialmente dos: (i) El Convenio de Coordinación y; (ii) La Comisión, como

estructura de vinculación política, siendo que ambos instrumentos son muy

socorridos en lo que denominamos el Derecho Público.

Respecto a los Convenios de Coordinación, estos son regulados dependiendo el

tipo de coordinación o colaboración que se genere, si por ejemplo hablamos de

colaboración de uno dos o más entes privados, podemos sujetarnos al derecho

civil o mercantil (derecho privado), en cambio cuando la coordinación o

colaboración es intergubernamental, intersectorial o intersecretarial, ésta se

regula bajo el derecho público, en especial, el llamado derecho administrativo y

constitucional.

Para el caso de la CAMe, la figura de Convenio de Coordinación misma que

suscribieron los entes participantes, la encontramos sustentada en nuestra

Constitución, así como en las leyes orgánicas de la administración pública ya sea

federal y/o estatales.

Sin embargo, antes de adentrarnos a la explicación de los convenios de

coordinación y sus bases legales que los justifican, es pertinente repasar el

sustento de los mismos, por ello, recordaremos que en el artículo 40 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece que el pueblo

de México es un República democrática, laica y federal compuesta por Estados

libres y Soberanos en todo lo que concierne en su régimen interior, pero unidos en

una Federación.

Precisamente el sistema federal presupone la coexistencia de dos órdenes

jurídicos (Federal y Estatal), así como tres instancias de gobierno, federal, estatal y

municipal, por lo que respecta al orden federal, éste tiene su jurisdicción en todo

el territorio nacional, mientras que el orden estatal únicamente aplica en el interior

de su respectiva jurisdicción territorial y de acuerdo con la distribución de


9

GAL

competencias establecidas por la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

En cada uno de los órdenes jurídicos (Federal y Estatal), también coexisten tres

poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y finalmente dentro de este andamiaje

administrativo, existe otra figura, la cual conforme al artículo 115 constitucional se

denomina el Municipio libre y que constituye la base de la gestión pública

nacional.

Con todo este enramado de poderes, competencias, órdenes jurídicos y demás

figuras propias de un sistema Republicano y Federal, se podría llegar a pensar que

habría una total desorganización en cuanto al ejercicio de competencias y

jurisdicciones. Sin embargo, este esquema es organizado en primer lugar por la

misma Constitución, a través del artículo 124 que establece que las facultades

que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios

federales, se entienden reservadas a los estados.

Tal parecería que la distribución de competencias como lo estipula el artículo 124

Constitucional es muy simple, pero en realidad no lo es tanto, y por ende y de la

lectura de dicho artículo, se pueden desprender tres tipos de facultades:

• Facultades que expresamente quedan plasmadas en nuestra Carta

Magna en favor de los poderes federales.

• Aquellas que, en la propia Constitución, prevé que concurran o coincidan

la federación y los estados.


10

GAL

• Facultades y prohibiciones que la misma Constitución señala a los estados,

que conjuntamente en las que en su propia esfera se señalen, constituiría el

marco fundamental de los Estados y aún de los municipios.1

Respecto a las facultades concurrente o coincidentes, las podemos definir como

aquellas facultades que comparten tanto la federación como los estados en una

misma materia, por lo que ambas instancias actúan en ella simultáneamente. Esta

coincidencia puede ser flexible, cuando no se fijan los límites precisos de

participación de la federación y de los estados en un espacio indefinido de

convivencia, o restringidas cuando se fijan límites para la intervención. Algunos

ejemplos de estas facultades son: educación, salud, medio ambiente,

asentamientos humanos, seguridad pública, etc.2

Así pues, al existir competencias concurrentes entre los estados y la federación, y

aún más, con los mismos municipios, se produce una compleja red de relaciones

intergubernamentales y, por ende, es necesaria una coordinación entre las partes

involucradas para atender uno o varios temas en común.

La coordinación entre los estados, municipios y la misma federación, se debe dar

sin que se atente con la autonomía (soberanía) o jurisdicción de los mismos entes

participantes. Por ello, y desde una perspectiva netamente jurídica, se deben

entablar herramientas legales que justifiquen el trabajo conjunto de estos entes y

que brinden seguridad jurídica y formalicen los compromisos de las participantes

(estados, municipios y federación) respecto del tema a coordinarse.

1Gutiérrez, Salazar Sergio, El Federalismo Mexicano y la Coordinación Intergubernamental, Revista de la Administración Pública No. 54, abril-junio 1983, ISSN 0482-5209, Ediciones INAP, Instituto de Nacional de Administración Publica, p. 340-341 2 Saldívar, Aguirre Enrique, Los retos del Derecho Público en materia de Federalismo, hacia la integración del derecho administrativo Federal , Serie G: Estudios Doctrinales No. 182, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM ,1997, p. 127


11

GAL

Una alternativa jurídica a la cual se recurre frecuentemente para regular los

compromisos de cooperación entre municipios, estados y federación, son

precisamente los convenios de coordinación, cuyo objeto principal es sentar las

bases y definir acciones concretas para que se realicen o cumplan

responsabilidades que les compete en manera concurrente al Ejecutivo Federal, y

a los Ejecutivos Estales.

El fundamento jurídico para la creación de Convenios de Coordinación, entre a

Federación y los Estados, se encuentra plasmado en el artículo 22 de la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal, el cual establece la facultad del

el Presidente de la República para suscribirlos, satisfaciendo las formalidades

legales que en cada caso procedan, a fin de favorecer el desarrollo integral de

las propias entidades federativas.

Los Convenios de Coordinación son actos de naturaleza administrativa y, como

tales, de carácter jurídico realizados por la Administración Pública Federal y las

entidades federativas, por lo que representan voluntades conscientes y

exteriorizadas, que producen efectos jurídicos determinados. Su estructura se

caracteriza por un acentuado carácter normativo, ya que tienden a modificar o

suprimir situaciones generales e impersonales, convirtiéndose en un instrumento

complementario de las normas de derecho administrativo, en nuestro caso, las de

materia ambiental.

En este tipo de convenios, las partes pactantes son el Presidente de la República y

los Gobernadores de los estados, por lo que su carácter está ligado al concepto

mismo de federalismo. El Sistema Federal Mexicano se fundamenta en principios

políticos similares para las entidades federativas y la Autoridad Federal. Este tipo

de instrumentos jurídicos establecen reglas, generalmente bilaterales, entre los

entes que los suscriben con un profundo carácter jurídico, político, económico y


12

GAL

un gran sentido de solidaridad, ya que consagra el principio de respeto igualitario

entre entes soberanos.

Una vez firmados los convenios de coordinación por los respectivos ejecutivos y

refrendados en el caso por las Secretarías de los estados pactantes, el Ejecutivo

Federal, en uso de sus facultades y con las atribuciones que le otorgan los

convenios en forma explícita, procede a tomar las medidas necesarias para

hacer efectivas las disposiciones. Esta acción se basa en el principio de

automaticidad que sin duda tienen los convenios y que pone al Ejecutivo Federal

en disposición de llevar a su realización lo pactado y a los ejecutivos locales en la

propia. Así pues, los Convenios de Coordinación son actos jurídicos bilaterales

donde los intereses de las partes convergen en un fin común que produce un

vínculo obligatorio y da nacimiento a la acción administrativa.

Por lo anterior, podemos concluir y sustentar que el convenio de coordinación es

el principal instrumento jurídico que permite fortalecer las relaciones

intergubernamentales entre dependencias de la Administración Pública. Así pues,

para el caso concreto del convenio de coordinación que celebraron la

Federación, el Distrito Federal (Ciudad de México) y los estados de Hidalgo,

México, Morelos, Puebla y Tlaxcala, y que da nacimiento a la CAMe, cuenta con

todo la validez jurídica y fundamentación para generar efectos jurídicos a corto,

mediano y largo plazo.

Su fundamentación se encuentra fortalecida por lo que establecen los artículos

40, 42 fracción I, 43, 115 fracción VI, 116, 122 apartado G y 116 fracción VII de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el multicitado artículo 22

de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Explicada la naturaleza y sustento jurídico del primer instrumento legal que a

nuestro parecer sienta las bases de la CAMe (convenio de coordinación), a


13

GAL

continuación, nos adentraremos a explicar el segundo de los instrumentos legales

que también se liga con la creación de la CAMe, y el cual es conceptualización

del ente denominado Comisión.

La palabra “Comisión” proviene del latín “Commissĭ”, término que puede tener

distintos usos y significados puesto que puede tratarse de la acción de cometer

(incurrir en una falta o culpa, ceder funciones a otra persona). Por ejemplo: “La

comisión de un delito”3

En materia de derecho mercantil, la comisión es un mandato que tiene por objeto

un acto u operación concretamente de comercio donde existen dos sujetos que

son el comitente (que es la persona que otorga la comisión) y el comisionista (que

es quien la desempeña). De igual manera, se puede utilizar este término al pago

que recibe alguien por la realización de un negocio o servicio.

Por otro lado, comisiones bancarias son cantidades, arbitrarias, negociadas, fijas o

porcentuales, que cobra el banco o entidad financiera por la realización de

transacciones, emisión de documentos, contratos, saldos negativos así como de

mantenimiento, entre otras.

Sin distraernos más acerca del término de la Comisión y para efectos de nuestro

estudio, entenderemos a la Comisión como el conjunto de personas que, bajo

encargo de la ley, mandato, convenio o de una autoridad, ejercen ciertas

competencias de manera permanente o transitoria, para cumplir con

determinados asuntos u objetivos.4

3 Definicion.DE, http://definicion.de/comision/, consultado 21 enero 2016 4 idem


14

GAL

Bajo el término de Comisión arriba definido, encontraremos diversos tipos de

comisiones, pero para efectos de nuestro estudio solamente consideraremos los

siguientes dos:

El primer tipo de Comisiones las podemos catalogar a las que pertenecen a la

administración pública, y que pueden o no, contar con personalidad jurídica, así

como patrimonio propio (Comisión de Área Naturales Protegidas, Comisión

Nacional de Seguridad, Comisión Nacional Forestal, etc.).

El segundo tipo de Comisiones, son aquellas que no necesariamente pertenecen

de manera directa o indirecta a la administración pública, y por ende no cuentan

con las formalidades en su creación, facultades y competencias. Sin embargo,

aún y aunque no cuentan con esa solemnidad o formalidad, no dejan de ser

entidades que funcionan como órganos colegiados, auxiliares, con determinada

estructura interna y que son muy necesarios para alcanzar determinados

objetivos, sean estos políticos, legislativos, públicos, privados, científicos,

intersecretariales, intergubernamentales, etc.

Respecto a las Comisiones que se engloban en el primer tipo y que son

pertenecientes de manera directa a la administración pública, las podemos

entender como entidades u órganos necesarios que colaboran con el ejecutivo

en el despacho de sus funciones, éstas comisiones pueden adoptar la forma de

órganos descentralizados o bien, desconcentrados.

Los órganos descentralizados, son aquellos que son creados por Ley o a través de

un Decreto del ejecutivo, este tipo de organismo o comisiones cuentan con

personalidad jurídica y patrimonio propio.

Al contar con personalidad jurídica y patrimonio propio, las facultades de este

tipo de organismo podrían ser más autónomas, pero, aun así, estas se encuentran


15

GAL

de una u otra manera subordinadas y vigilada por una cabeza de sector de la

administración pública centralizada.

Por otro lado, los órganos desconcentrados son parte de la centralización

administrativa cuyas atribuciones o competencias la ejercen en forma regional,

fuera del centro geográfico en que tiene su sede el poder central. Por regla

general carecen de personalidad jurídica y patrimonio propio, sin embargo, son

creados con el objeto de dotarlos de ciertas facultades que son exclusivas del

órgano central del que forman parte y la finalidad de su creación es para agilizar

las tareas de la cabeza de sector (órgano central), por ello esto organismo

cuentan con cierta autonomía técnica y cierta autonomía financiera, pero

siempre subordinado al órgano central.5

Respeto al segundo tipo de Comisiones, las podemos catalogar como aquellos

órganos que no se encuentran subordinados de manera directa o indirecta a una

autoridad central, por ello este tipo de entidades pueden coexistir e interactuar,

sin necesidad de subordinarse a una sola dependencia político-administrativa,

contando con un estructura que puede estar conformada por diversos actores,

sean éstos de naturaleza pública, privada o ambas, quienes en la mayoría de las

veces adoptan acuerdos por concesos internos. Asimismo, este tipo de

Comisiones, por lo general no cuentan personalidad jurídica, pero su autonomía y

competencia se otorga en función para el fin para el cual fue creada y pueden

ser de carácter internacionales, nacionales o regionales.

A diferencia de los organismos de la administración pública, estas Comisiones no

nacen mediante decretos o leyes que les otorgan competencia, sus orígenes más

bien atienden a pactos que suscriben sus integrantes.

5 Descentralización y Desconcentración Administrativa, http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent2.shtml, consultado 1 febrero de 2016


16

GAL

Uno de los problemas que sortean este tipo de Comisiones, proviene

precisamente del que no cuentan con una normatividad u ordenamiento que

defina su competencia, funcionamiento o manutención, y es por eso que gran

medida del éxito de estos organismos depende de una buena gestión política

que integre y ponga de acuerdo a todos los actores que en ella participan a fin

de que formulen estrategias y acciones de forma integral para dar soluciones a

problemas complejos y profundos.

Sin embargo, aunque exista una buena gestión e intervención conciliatoria para

que todos los que conforman la entidad persigan el mismo fin, esto no deja de ser

un peligro latente, ya que no en este tipo de entes no existe un vínculo jurídico y

obligatorio de los que conforman estos organismos y únicamente los une la buena

voluntad de todos ellos.

La CAMe forma parte de este tipo de Comisiones y fortalece su estructura con la

iniciativa del Ejecutivo Federal, anunciada en el mes de agosto del 2016 para que

las Secretaría de Salud, Comunicaciones y Transportes y Desarrollo Agrario,

Territorial y Urbano se integren formalmente a la Comisión, con fundamento en lo

que establece el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

1.2 Comisiones Metropolitanas

Un claro ejemplo de las Comisiones a las que nos hemos venido refiriendo en estos

últimos párrafos, son las Comisiones Metropolitanas que han existido en nuestro

país desde tiempo atrás, las cuales se han conformado para hacer frente a

problemáticas relacionadas con el crecimiento urbano.


17

GAL

Pero para entender este tipo de Comisiones y su cometido, primero es necesario

tener en claro lo que es una metrópoli y una megalópolis, así como los principales

problemas que aquejan a estas extensiones urbanas.

De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, las dos palabras

provienen del griego, metrópoli que se refiere a la Ciudad Principal, cabeza de la

provincia o Estado, y megalópolis significa ciudad gigantesca.

Héctor Suarez y María Eugenia Negrete, en su obra “Zonas Metropolitanas de

México” mencionan que el término de “zona metropolitana” nace a partir del

siglo XIX, en los Estados Unidos, utilizándose para referirse a una ciudad grande,

cuyos límites son rebasados de la unidad político- administrativa que las

contenía.6

Otros autores, como Gustavo Garza, refieren el término de metropolitano

“cuando un área urbana de la ciudad se extiende desde el municipio donde se

funda hacia uno o varios municipios exteriores. Cuando se juntan o traslapan dos

o más zonas metropolitanas se conforma una megalópolis.”7

Los conceptos descritos en los dos párrafos anteriores, no son ajenos para nosotros

ya que son perfectamente entendibles puesto que nuestra zona de residencia se

encuadra el concepto de Megalópolis, por lo cual es familiar el escuchar una

serie de problemas que no únicamente se concentran en la Ciudad de México,

sino que éstos trascienden a otras entidades vecinas, problemas como: Escasez

de agua, servicios deficientes almacenamiento, saneamiento, transporte de

agua, drenajes insuficientes recopilación, manejo y disposición final de residuos

6 Héctor Salazar y María Eugenia Negrete, Zonas metropolitanas en México, Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 1, núm. 1, 1986. 7 Moreno, Pérez Salvador; La gestión, coordinación y gobernabilidad de las metrópolis, Centro de Estudios Sociales y Opinión Pública, vol 9, 2006, p. 2


18

GAL

sólidos, contaminación delincuencia, vialidades, crecimiento demográfico,

viviendas, asentamientos humanos irregulares, etc.

De igual manera, al vivir en un área conurbada, nos percatamos que, en

determinados temas o problemas, nuestras autoridades conjuntan esfuerzos con

otras autoridades vecinas con el objeto de hacer frente a determinada

problemática. La organización y forma en la que se han venido afrontando

ciertas problemáticas, es mediante la creación de diversas Comisiones de

carácter Metropolitano, las cuales conforman una unión de esfuerzos

coordinados entre los distintos niveles de gobierno circunscriptos en el Valle de

México.

Así pues, dentro de las principales Comisiones Metropolitanas que existen o han

existido en la Zona del Valle de México, independientemente de la CAMe,

encontramos:

1.- La Comisión para la Prevención y Control para la Contaminación Ambiental

de la Zona Metropolitana del Valle de México (CPCCAZVM). Dicha Comisión, se

creó el 8 de enero de 1992, mediante un acuerdo de coordinación promulgado

por el entonces Presidente, Carlos Salinas de Gortari. En nuestra opinión, esta

comisión más que una coordinación entre Distrito Federal (Ciudad de México),

Estado de México y Federación, impulsó una coordinación intersecretarial toda

vez que su estructura quedó conformada por diversos órganos pertenecientes a

la Administración Pública Federal y el entonces departamento del Distrito Federal,

el cual en esas fechas se vinculaba de manera directa con el nivel de gobierno

Federal. Cabe señalar, que, en la creación de la Comisión, si se previó la

participación del Gobierno del Estado de México y alguno Municipios, pero su

participación se redujo a voz, pero sin voto.


19

GAL

El objeto por el que se creó la Comisión para la Prevención y Control para la

Contaminación Ambiental de la Zona Metropolitana del Valle de México fue para

definir y coordinar las políticas, programas y proyectos, así como verificar la

ejecución de las acciones que las dependencias y entidades de la

Administración Pública debían emprender contra la contaminación ambiental en

la zona Metropolitana del Valle de México.

Un elemento relevante que surge pocos meses después de la creación de la

Comisión, fue el fideicomiso 1490, en el cual actuó como aportante de recursos

(fideicomitente) la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, y como fiduciario, el

Banco Nacional de Obras y Servicios Público. Lo interesante de este mecanismo,

es que se constituyó como el brazo financiero de la Comisión, toda vez que se

estipuló que sus recursos se destinarían al apoyo de programas, proyectos y

acciones para la prevención y control de la contaminación ambiental de la Zona

Metropolitana del Valle de México.

Otro de aspecto interesante, fue el hecho que el capital del fideicomiso se

incrementó por aportaciones consecutivas provenientes de un sobreprecio a la

gasolina que se expendía en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM),

bajo el lema “El que contamina paga”. Sin embargo, en 1998 la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, suspendió la aportación proveniente del sobreprecio

de la gasolina pudiéndose observar una clara desvinculación del Gobierno

Federal en cuanto a su participación con esa Comisión8

Finalmente, en 1996, esta Comisión transitó a la extinta “Comisión Ambiental

Metropolitana”, a la cual nos referiremos posteriormente.

2.- La Comisión de Agua y Drenaje del Área Metropolitana (CADAM), igual que la

anterior, se constituye por medio de un convenio de coordinación celebrado el 8 Roccatti Mireille, La Comisión Ambiental Metropolitana: Un nuevo esquema de Coordinación; http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2429/16.pdf consultada el 3 de febrero de 2016, p. 309


20

GAL

27 de junio de 1994, entre el Gobierno Federal a través de la Comisión Nacional

del Agua (CNA), el Departamento del Distrito Federal y el Estado de México.

Conforme al artículo primero del convenio de coordinación, la CADAM se

constituye con el objeto de establecer, en el ámbito de sus respectivas

competencias, la coordinación en la planeación, construcción, operación,

mantenimiento, desarrollo y transferencia de caudales de agua potable, residual,

pluvial y tratada de los sistemas hidráulicos en el área metropolitana del servicio

regional del Distrito Federal (Ciudad de México) y en los municipios conurbados

del Estado de México.

Hoy en día, esta Comisión se enfoca a dar continuidad al Programa Integral de

Saneamiento de Agua y Drenaje del Valle de México, además cuenta con grupos

de trabajo sobre: El Acuífero del Valle de México; Emergencias; Uso eficiente del

agua; Uso agropecuario; Desarrollo urbano; Drenaje y saneamiento9.

Sus logros recientes incluyen el Protocolo de Operación Conjunta CONAGUA-

SACMEX-CAEM, para el sistema hidrológico del Valle de México; la coordinación

de la entrega de agua en bloque; y el programa metropolitano de uso eficiente y

cuidado del agua.

La CADAM forma parte de la Comisión Ejecutiva de la Coordinación

Metropolitana recordando que la Comisión Metropolitana conformó el

fideicomiso denominado “Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto

Ambiental en el Valle de México” que es una fuente de financiamiento de

proyectos aprobados o de interés de la CADAM, así como el Fideicomiso 1928.

9 Centro para la Sustentabilidad Incalli Ixcahuicopa, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Estudio Repensar la Cuenca: La Gestión de los Ciclos del Agua, en el Valle de México, p. 141


21

GAL

Por su parte, el Fideicomiso 1928, se constituyó el 25 de febrero de 1997. Este

fideicomiso, se enfoca en el financiamiento de los proyectos y obras de

infraestructura hidráulica indispensables para satisfacer las necesidades de

suministro de agua potable, desalojo y saneamiento de aguas pluviales y

residuales que requiera y genera la población asentada en la Zona Metropolitana

del Valle de México10.

Los fondos del fideicomiso son administrados por un Comité Técnico, presidido por

la Conagua (Subdirección General de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento), y

conformado por dos representantes del Distrito Federal (Ciudad de México), dos

del Estado de México, dos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP),

y dos de la Comisión Nacional del Agua (CNA), con voz y voto, además de un

representante del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) con

voz, pero sin voto. Los fideicomitentes son los gobiernos del D.F. (Ciudad de

México) y del Estado de México.

3.- Comisión Metropolitana de Transporte y Vialidad, la COMETRAVI, fue creada

mediante convenio de coordinación de fecha 27 de junio de 1994, suscrito por la

Secretaría de Comunicaciones y Transportes y los Gobiernos del Estado de México

y del entonces Departamento del Distrito Federal. El fin de esta Comisión, fue

establecer un mecanismos para estudiar y resolver en forma coordinada,

integrada y complementaria los problemas relacionados con el transporte y la

vialidad; mejorar los servicios de transporte y la estructura vial en la zona

conurbada; propiciar la homologación de los marcos jurídicos del transporte y la

vialidad, y aportar información necesaria para el diseño del Plan Rector de

Transporte y Vialidad del Área Metropolitana.

10IDEM.p. 143


22

GAL

4.- Comisión Metropolitana de Seguridad Pública y Procuración de Justicia

(CMSPYPJ) creada en 1994, a través de un convenio de coordinación que

suscribieron el Ejecutivo Federal, el Departamento de Justicia del Distrito Federal,

(Ciudad de México), el Estado de México y la Procuraduría de Justicia del Distrito

Federal.

El objetivo que persigue la CMSPYPJ, es el conformar los mecanismos

administrativos necesarios para resolver los problemas de seguridad pública y

procuración de justicia, y homologar los marcos jurídicos entre el Gobierno del

D.F. (Ciudad de México) y del Estado de México.

Los principales logros que se le atribuyen son:11

• Establecer el Sistema de Transferencia de Llamadas 066 en el Distrito

Federal y Municipios conurbados del Estado de México.

• Instalación del enlace de comunicaciones entre Balbuena – La Caldera –

C4 Toluca a cargo del Gobierno del Estado de México.

• Concretar la adquisición e instalación de cámaras de videograbación

para la identificación de placas o vehículos con reporte de robo.

• Garantizar el intercambio de información delictiva.

• Aprobar el Reglamento de Tránsito Metropolitano.

• Fortalecer el CAT Metropolitano y el frente común contra la inseguridad en

Municipios y Delegaciones Limítrofes.

• Que las fuerzas policíacas, en caso de emergencia o flagrancia en la

comisión de un ilícito y su persecución, puedan introducirse del territorio del

Estado de México al Distrito Federal (Ciudad de México) y viceversa, sin

necesidad de autorización formal, obligándose a comunicar por radio o

vía telefónica a la corporación competente. 11 Ruíz Maldonado Francisco; exposición Agenda Metropolitana en la zona conurbada: Promoción para el Desarrollo Metropolitano, Coloquio Internacional “Políticas Sociales en la Grandes Ciudades 2006,” http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/download/3_4_06_apr2., consultado el 3 de febrero de 2016, pdfp.8


23

GAL

• Aplicación de operativos en la Zona Metropolitana del Valle de México

para reforzar la vigilancia entre las Delegaciones limítrofes con los

Municipios, integrados por personal del Distrito Federal (Ciudad de México)

y del Estado de México.

• Habilitar 4 Agencias del Ministerio Público, 2 por entidad, que permitan el

levantamiento de denuncias y la investigación coordinada.

5.- La Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos (COMETAH)12, se creó

mediante convenio de coordinación de fecha 23 de junio de 1995, firmado entre

los gobiernos Federal, Distrito Federal (Ciudad de México) y del Estado de México.

Entre sus funciones encontramos: Proponer criterios homogéneos para atender la

problemática en materia de desarrollo urbano y vivienda; plantear estrategias

para el control del crecimiento urbano; diseñar la adecuada localización de los

asentamientos humanos y proponer leyes, mecanismos o instrumentos que

coadyuven al ordenamiento territorial, entre otras.

Hoy en día la COMETAH, es una de las comisiones que constituyen la Comisión

Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, máxima instancia de coordinación

entre el Estado de México y el Distrito Federal (Ciudad de México).

Los grupos de esta Comisión trabajan los siguientes temas:

• Planeación del Desarrollo Urbano y Regional;

• Administración y Control Urbano;

• Suelo y Reservas Territoriales;

• Vivienda;

• Equipamiento Regional y Proyectos Especiales y

12 FUENTE: Secretaria de Transportes y Vialidad Ciudad de México, http://www7.df.gob.mx/wb/stv/comision_metropolitana_de_transporte_y_vialidad; consultado el 3 de febrero de 2016.


24

GAL

• Legislación Urbana.

6.- La Comisión Ambiental Metropolitana (CAM), creada el 13 de septiembre de

1996, mediante convenio de coordinación celebrado entre el Distrito Federal

(Ciudad de México), el Estado de México y la Federación. La CAM sustituye a la

Comisión para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en la Zona

Metropolitana del Valle de México, la cual quedó extinta en 1996.

Esta Comisión, se caracterizó por ser un órgano de coordinación en la planeación

y ejecución de acciones en materia de protección al ambiente y de preservación

y restauración del equilibrio ecológico en la zona metropolitana del Valle de

México.

Entre sus principales funciones destacaron13:

• Definir, coordinar y dar seguimiento de las políticas, programas, planes y

proyectos ambientales.

• Proponer acciones tendientes a prevenir y controlar la contaminación

ambiental y el equilibrio ecológico.

• Realizar acuerdos y convenios para la instrumentación de acciones y

programas ambientales.

• Propiciar la participación ciudadana académica e interinstitucional.

• Establecer mecanismos de coordinación de acciones entre diferentes

órdenes de gobierno.

Desde nuestra perspectiva, de todas las comisiones metropolitanas que se

crearon durante ese periodo, la CAM tuvo un planeación y diseño más

13 IDEM.p.12


25

GAL

estructurado, para muestra de ello, es la evolución de la CAM, la cual transitó a la

actual Comisión Ambiental de la Megalópolis (CAMe)

7.- La Comisión Metropolitana de Protección Civil (COMEPROC). Esta Comisión

nace el 6 de marzo de 2000, mediante un convenio de coordinación. El objetivo

de este organismo es el de coordinar la planeación y ejecución de acciones

relacionadas con el auxilio, restablecimiento y atención de las personas, así como

la salvaguarda de sus bienes, entorno e infraestructura en la Zona Metropolitana

del Valle de México.

De las Comisiones que acabamos de analizar, a excepción de la CAM, la

mayoría de los críticos, concuerdan al mencionar que el desempeño de las

Comisiones Metropolitanas, ha sido insuficiente y que no han cumplido con sus

objetivos, tal vez una de las razones de esos malos resultados puede recaer en la

falta de consensos de coordinación y colaboración entre los integrantes de las

Comisiones.

Por lo anterior, y como una estrategia para fortalecer la Coordinación

Metropolitana, el 13 de marzo de 1998, se crea la Comisión Ejecutiva de

Coordinación Metropolitana (CECM), Comisión que desde nuestro particular

punto de vista, se conformó como un experimento que buscó transformar la figura

de Coordinación, a una figura o ente que se supeditara de manera más directa a

la Administración Publica del D.F., y del Estado de México, tratándole de dar un

contexto o trato de organismo desconcentrado, o bien, descentralizado,

pretendido que dicha comisión se subordine a ciertas cabeza de sector del

Estado de México y el Distrito Federal.

En 1996, la naturaleza jurídica del Distrito Federal tiene un cambio drástico, puesto

que se transforma como una entidad local con sus respectivos órganos de


26

GAL

gobierno, con competencia respectiva, con patrimonio propio y personalidad

jurídica. Por ello, la titularidad del ejecutivo y de la administración pública, quedó

depositada en la figura del Jefe de Gobierno, (recordemos que las comisiones

metropolitanas conformadas antes de 1996, se conformaron mediante el extinto

departamento del Distrito Federal).

Al contar el Distrito Federal (D.F.) con su propia organización de la Administración

Publica (1996), esta entidad ya podía contar con organismos centralizados y

descentralizados. Así pues, no tardó tiempo en que se creara en la estructura de

su administración pública del D.F., la Subsecretaria de Coordinación Delegacional

y Metropolitana, misma que posteriormente se denominó como Subsecretaria de

Coordinación Delegacional y Metropolitana y Enlace Gubernamental

Por otro lado, el 11 de septiembre de 1997, en el Estado de México, -poco tiempo

transcurrido del cambio del D.F.- se publicó en la Gaceta del Gobierno del

Estado, el acuerdo ejecutivo por el que se crea la Coordinación General de

Asuntos Metropolitanos, cuya naturaleza era la de unidad administrativa que

dependía directamente del Gobernador del Estado de México, siendo que, para

el año de 2001, se transformó en la Secretaria de Desarrollo Metropolitano.

Una vez realizados los cambios o integraciones en las respectivas estructuras de

las administraciones públicas tanto del Distrito Federal, como del Estado de

México, ambas entidades procedieron a firmar el convenio por el que se creó la

Comisión Ejecutiva Metropolitana, como un ente que busca fortalecer la

coordinación entre el Estado de México y el Distrito Federal, con el propósito de

lograr la unificación de sus acciones, programas y trabajos.

Es claro que esa Comisión nace una vez que las cabezas de sector en cada

entidad de Gobierno se constituyeron (D.F. y Estado de México) para que esa

Comisión fuera contralada directa o indirectamente por esos entes


27

GAL

administrativos, tal y como si fuera un organismo de la administración pública,

pero para ahondar más a fondo en la idea que se pretende trasmitir,

continuaremos explicando nuestro punto de vista.

Como una estrategia para logar el cometido de la Comisión Ejecutiva de

Coordinación Metropolitana, se propuso coordinar en el seno de esa Comisión los

trabajos de las Comisiones Metropolitanas anteriormente creadas

De igual manera, en la estructura interna de la CECM, se adoptó la figura del

Pleno cuya presidencia se desempeña de manera conjunta por el Gobernador

del Estado de México y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, asimismo, de

manera adjunta a la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana,

funciona un Consejo Técnico y un Secretariado Conjunto.

El Consejo Técnico se integrará por los representantes de ambas entidades y el

Secretario Conjunto estará a cargo del Coordinador General de Asuntos

Metropolitanos de Estado de México y del Subsecretario de Coordinación

Delegacional y Metropolitana del Distrito Federal.

Así pues, como podemos observar en la creación de la CECM, así como su

estructura interna, nos podemos percatar que primero las entidades participantes,

(D.F y Estado de México) incluyen en sus respectivas administraciones públicas

unidades y direcciones netamente dependientes de su administración pública

central y posteriormente estas unidades y direcciones se encajan o se incrustan

en la CECM ocupando el puesto de Secretaría de Conjunto.

Por otro lado, en el Pleno de la Comisión se mezclan diversas dependencias de la

Administración Pública de cada uno de las entidades, dejándose la Presidencia

de manera conjunta a los titulares de ambos ejecutivos, máximo autoridad de la

Administración Pública Centralizada de cada entidad, siendo que ambos


28

GAL

ejecutivos actúan de manera mancomunada dando instrucciones en el seno de

la CECM a sus respectivos subordinados.

Por ello, tal parece que la CECM, así como su estructura interna se diseñó para

que esta Comisión tuviera una estrecha relación de subordinación con las

entidades de la administración pública del D.F y Estado de México, tal y como si

fuera un organismo desconcentrado

Sin embargo, aún y con la creación de esta Comisión, podemos aseverar que en

sus inicios no hubo muchos cambios en cuanto a los trabajos de coordinación

metropolitana y no fue sino hasta el 2005, cuando nuevamente se ratifican y

refrenda el compromiso de los participantes para llevar a cabo esta

coordinación, reinstalando los trabajo de la CECM.

Dicha reactivación se originó en un magno evento, teniendo como testigo de

honor al ex Presidente Vicente Fox, quien aprovechó los reflectores para dar a

conocer la creación del Fondo que operaría como brazo financiero de la CEMC,

comprometiendo al Gobierno Federal a realizar aportaciones que se sumarían a

las del Estado de México y del D.F., pero los más sorpréndete de todo, es que ni el

Gobierno Federal, el D.F. y el Estado de México aportaron recursos para el

fideicomiso, ya que el capital provino del Congreso de la Unión por la cantidad

de $1,000.00 millones de pesos, siendo que en ese año se creó en el Congreso la

partida de Fondo Metropolitano dentro del Ramo 2314.

En este orden de ideas, con fecha 20 de febrero de 2006, se firma el contrato por

el cual se constituye el fideicomiso denominado “Fondo Metropolitano de

Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de México", en este mecanismo

14Fuente: http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/Cesop/Comisiones/11_dmetropolitano.htm#[Citar como], Consultado el 4 de febrero de 2016


29

GAL

participó el Gobierno del Distrito Federal, por conducto de las Secretarías de

Finanzas y de Gobierno; por el Gobierno del Estado de México, participaron las

Secretarías de Finanzas, General de Gobierno y de Desarrollo Metropolitano,

como fideicomitentes y en calidad de fiduciario Banco Interacciones, S. A.15

Este Fideicomiso se constituye como mecanismo financiero para el desarrollo de

las acciones coordinadas en la metrópoli y fue creado para administrar de una

forma más clara y transparente, los recursos económicos para la atención de

problemas de la zona metropolitana del Valle de México, de los gobiernos del

Distrito Federal y del Estado de México.

Posteriormente a la creación del Fideicomiso, en el mes de febrero de 2008, la

CECM sufre una trasformación toda vez que se suma a esa Comisión el estado de

Hidalgo, en virtud a esa adhesión, la Presidencia del pleno pasa a ser tripartita

(Estados de Hidalgo, de México y Distrito Federal), asimismo, se suman al Pleno de

la Comisión diversos órganos de la administración pública del estado de Hidalgo.

De igual manera en el Consejo Técnico se sumó un representante del estado de

Hidalgo y al Secretariado Técnico se adhiere un representante del Gobierno de

Hidalgo.

Desafortunadamente, aún y con la creación de la CEMC, su fideicomiso y demás

cambios que se han suscitado, podemos afirmar que hoy en día, tanto en la

CECM, como en las demás Comisiones Metropolitanas existentes, no se vislumbra

del todo una relación intergubernamental consolidada que haga frente a los

problemas Metropolitanos.

15 Fondo Metropolitano del Valle de México, Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de México, consultado el 4 de febrero de 2016


30

GAL

Tal parece que una y otra vez, se ha querido crear una relación de coordinación

metropolitana bajo esquemas que se pretenden asemejar a la coordinación de

organismos centralizados o descentralizados de la administración pública,

situación que acarrea faltas de entendimientos, acuerdos, desorganización y

demás elementos indispensables para una buena coordinación

intergubernamental.

Asimismo, con la creación de la CECM, se diezmaron aún más las actividades de

las otras Comisiones Metropolitanas, y tal pareciera que éstas se han ido

absorbiendo por la misma CECM. Sin embargo, hay que hacer hincapié que esta

situación no se considera que suceda con la CAMe, la cual desde antes de su

transformación (CAM) siempre ha mostrado un trabajo independiente,

estructurado y con mayor planeación, así como ciertas diferencias con las

Comisiones Metropolitanas que se han creado. Diferencias que podemos señalar:

1.- Ámbito territorial: La CAMe no se queda con la circunspección que por lo

general abarcan las demás Comisiones Metropolitanas, a excepción de la CECM

la cual, en el año de 2008, incorporó al Estado de Hidalgo. La CAMe abarca un

territorio mucho más amplio que integra un campo de acción para atender la

problemática ambiental en 5 Estados y la Ciudad de México.

2.- Estructura interna: Por lo general en cada una de las Comisiones

Metropolitanas, se integra la figura del Pleno que es común que se integre entre

diez a veinte titulares y representantes de diversas dependencias de la

Administración Pública Federal, del Distrito Federal y Estado de México.

(Burocracia).

Asimismo, en casi todas las Comisiones Metropolitanas, a excepción de la CECM y

la Comisión Metropolitana de Seguridad Pública y Procuración de Justicia

(CMSPYPJ), las Presidencias del Pleno, se rotan cada dos años y dependiendo el


31

GAL

turno, funge como Presidente, ya sea el Gobernador del Estado de México o la

persona que designe, o bien, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o la persona

que designe.

En cuanto CMSPYPJ, la Presidencia es compartida de manera conjunta, es decir

el Pleno lo presiden el Titular del Gobierno del Distrito Federal y el Gobernador del

Estado de México, para el caso de la CECM, la Presidencia es tripartita y se

integra por el Jefe Gobierno del Distrito Federal, el Gobernador del Estado de

México y el Gobernador del estado de Hidalgo.

De igual manera, en las Comisiones Metropolitanas, a excepción de la CECM,

existe la figura del Secretariado Técnico que es designado por el Presidente en

turno de la Comisión Metropolitana respectiva.

Respecto a la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, se creó la

figura del Secretariado Conjunto el cual se integra de manera tripartita por:

Subsecretario de Coordinación Metropolitana y Enlace Gubernamental del Distrito

Federal, del Secretario de Desarrollo Metropolitano del Estado de México y del

Representante del Gobierno del estado de Hidalgo en el Distrito Federal.

Finalmente, en casi todas las Comisiones se prevé la figura de un Consejo

Consultivo o Consejo Técnico conformado por personas privadas o públicas

especialistas en la materia y que por lo general son convocados de manera

transitoria y tiene voz, pero no voto.

En lo que respecta a la Comisión Ambiental de la Megalópolis, existe una

estructura interna diseñada con mayor democracia, tendiente a promover una

coordinación, toda vez que si comparamos su organización interna con las otras

Comisiones encontramos diferencias interesantes:


32

GAL

En primer lugar, la CAMe no cuenta con un Pleno integrado con un alto número

de organismos y funcionarios que a su vez conforman la administración pública

de cada entidad participante. Por el contrario, en la CAMe existe un Órgano de

Gobierno el cual es el encargado directo de la operatividad y administración de

la misma. Dicho Órgano de Gobierno se conforma por el Titular de la Secretaría

del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) quien representa del orden

federal, y por los demás gobernadores de las entidades participantes, todos ellos

cuentan con voz y voto, los suplentes de los gobernadores y los titulares de las

dependencias de la materia ambiental de cada entidad. Para el caso de la

SEMARNAT, el suplente será el Subsecretario de Gestión para la Protección

Ambiental.

Bajo el esquema de la CAMe, se fomenta un órgano de toma de decisiones

concreto sin necesidad de que participen una gran cantidad de actores que en

muchos casos obstaculizan el conceso de acuerdos, además en ese órgano

participan las personas que tiene una visión más amplia en cuanto a la

problemática de su entidad y de la megalópolis (Gobernadores y Secretario

Federal) y sus suplentes (Secretario de Medio Ambiente Estatales o su equivalente)

los cuales se infiere que están más actualizados en el problema ambiental de la

Megalópolis.

Otro aspecto que hay que destacar, es que el Órgano de Gobierno funciona

como un ente colegiado que no requiere más formalidades que acordar para la

toma de acuerdo mediante votación, eliminando la figura de la Presidencia,

figura que es el común denominador de las demás Comisiones Metropolitanas.

3.- Financiamiento. Una de las problemáticas que constantemente se han

comentado por los analistas de las Comisiones Metropolitanas es el tema del

financiamiento, situación que, al parecer, impide que muchas de las Comisiones


33

GAL

Metropolitas tengan su independencia o logren sus objetivos, a no ser que sus

recursos provengan de la CEMC y de Fondos Metropolitanos.

Sin embargo, y como manera de excepción a lo anterior, se puede afirmar que

en lo que toca al tema de coordinación metropolitana ambiental (CAM y CAMe)

no ha tenido problemas de una fuente de financiamiento.

Recordemos que la primera comisión de coordinación en materia de medio

ambiente, fue la Comisión para la Prevención y Control para la Contaminación

Ambiental de la Zona Metropolitana del Valle de México, la cual fue creada en

1992 y en ese mismo año, esa comisión conformó su brazo financiero mediante un

fideicomiso en donde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungió como

fideicomitente y como Fiduciario el Banco Nacional de Obras y Servicios Público.

(Fideicomiso 1490).

Cabe señalar que el Fidecomiso 1490, posteriormente se usó para apoyar los

trabajos de la Comisión Ambiental Metropolitana, siendo que una vez que

desapareció ésta en el 2103, se conformó la Comisión Ambiental Metropolitana,

CAMe, la cual sigue haciendo uso del fideicomiso 1490.

Por lo hasta aquí visto, tal pareciera que nos inclinamos por el funcionamiento de

la Comisión Ambiental de la Megalópolis como un funcionamiento que domina

de manera perfecta el esquema de coordinación metropolitana.

Desafortunadamente no es así. Aunque en la CAMe hay indicios de una mejor

coordinación metropolitana, hoy en día existen obstáculos que son comunes

como en las demás Comisiones Metropolitanas y que impiden que se desarrolle

un verdadero mecanismo de coordinación,

Dentro de los obstáculos que nos referimos podemos encontrar algunos tales

como:


34

GAL

1.- Intereses Políticos. Es necesario admitir que el factor político es un requisito

“sine quan non” para que surta efectos la coordinación metropolitana. Sin

embargo, si el factor político se convierte en un instrumento de control, en lugar

de un instrumento que fomente crear espacios para la negociación e

intercambio, el organismo de coordinación se empieza a comportar como un

órgano desconcentrado o descentralizado que se subordina a la autoridad de

una instancia central.

“Es preocupante constatar que el asunto generador de fondo de la mayoría de

los problemas que obstaculizan un ejercicio efectivo de coordinación a escala

metropolitana, no es precisamente un vacío legal, sino que tiene su origen en la

esfera de la lucha de poder entre grupos locales de interés, lo que nos remite a

una cuestión de falta de voluntades más que a la falta de lineamientos jurídicos o

visión para el diseño de instrumentos eficaces.”16

2.- Programáticos o de planeación: Otro obstáculo que dificulta la coordinación

metropolitana, recae en el generar mecanismos que integren la elaboración de

programas y planes con una visión espacial del territorio que abarca la Metrópoli,

o en su caso la Megalópolis. Al respecto es frecuente notar que cada entidad

participante, elabora su planeación de manera individual enfocada únicamente

en atender los intereses y problemas de su circunscripción, esa situación no

permite atacar una problemática en su totalidad sino de manera parcial.

3.- Presupuestales. Es común que estas Comisiones no cuentan con los recursos

necesarios para llevar a cabo sus funciones, aún y aunque existen fondos (Fondo

Metropolitano, Fideicomiso 1490, etc.) estos recursos no son exclusivos de las 16 Lezama José Luis, Gobernar la Metrópoli: El caso de la gestión ambiental en el Valle de México, http://www.iea.usp.br/pesquisa/programas-e-projetos-atuais/estudos-comparados-sao-paulo-e-mexico/GobernarlaMetrpoliLagestinambientalenlaZMVM.pdf, consultado 7 de febrero de 2016, pags. 26 y 27


35

GAL

Comisiones, sino que dependen en presupuestos de la federación, y en caso de

los fideicomisos, la mayoría de las veces, las decisiones de la administración,

asignación y operación de los recursos dependen de los órganos diferentes a los

que conforman la Comisión.

Un claro ejemplo de lo anterior, es precisamente el fideicomiso 1490, en cuyo

Comité Técnico (Órgano del Fideicomiso que instruye a la Fiduciaria respecto del

manejo del patrimonio) no se encuentra representado por la totalidad del

Órgano de Gobierno de la CAMe, sino que únicamente es representado por

instancias de índole federal, no estando presente el sector estatal. Sustentando

lo dicho, hoy en día el Comité Técnico del Fideicomiso 1490 se conforma de la

manera siguiente: Coordinador Ejecutivo de la CAMe; (Quien a su vez se

encuentra subordinado a la SEMARNAT); el Subsecretario de Gestión para la

Protección Ambiental de la SEMARNAT; el Oficial Mayor de SEMARNAT y el

Director General de Ecología y Cambio Climático. Con lo anterior, podemos

afirmar que las decisiones respecto del financiamiento y manejo de los recursos

son de índole federal.

4.- Participación Ciudadana. Aunque en la mayoría de las Comisiones

Metropolitanas existe un Consejo Consultivo o un Comité Técnico que puede

estar conformado por sectores de la sociedad civil o bien, pueden participar

privados en los Plenos con, pero sin voto, esto no significa que en las Comisiones

Metropolitanas existan verdaderos mecanismos que integren y fomenten la

participación ciudadana para el diseño, implementación y evaluación de

políticas, planes o programas que incidan en la Megalópolis. Inclusive, no existen

mecanismos que fomente el sector empresarial a participar de manera

económica en los proyectos y mucho menos existe mecanismos que impulsen la

rendición de cuentas y transparencia de acciones ante la ciudadanía.


36

GAL

5.- Jurídicos. - Las leyes, normas y reglamentos que rigen a los habitantes de la

zona metropolitana, a pesar de que regulan problemas comunes, en muchos

casos no son similares, dando por resultado que coexistan en la zona

metropolitana ordenamientos con distintos criterios para regular asuntos similares.

Un ejemplo de lo anterior, puede derivarse en la normativa en relación a la

verificación vehicular.

6.- Tipo de acuerdos. - Los acuerdos de las comisiones creadas para abordar

problemas en la Metrópoli no tienen carácter vinculatorio ni son obligatorios para

las partes, se puede decir que estos acuerdos únicamente atienden a la buena

voluntad de las partes.

Aunado a lo anterior, en ninguno de los convenios que crean a las Comisiones

Metropolitanas, así como a la Comisión Ambiental de la Megalópolis, ni en sus

reglamentos internos, se encuentran elementos coercitivos, de rendición de

cuentas ni maneras de exigir responsabilidad a sus órganos internos (Pleno,

Órganos de Gobierno, Secretariado, etc.).

I.3 De la Competencia y Facultades En materia jurídica y específicamente en derecho administrativo, el concepto de

“competencia” se aplica a todos los órganos del Estado para indicar la esfera o

ámbito en el cual pueden ejercer válidamente las funciones que le son propias.

Las facultades, se refiere a la potestad que otorga el Estado a los diversos órganos

que integran su estructura con el fin de realizar o ejecutar ciertos actos.


37

GAL

En este orden de ideas, podemos afirmar que la competencia atribuida a la

Comisión Ambiental de la Megalópolis, queda plasmada en el artículo primero

del convenio de coordinación por el cual se crea la CAMe. En dicho artículo se

menciona que la Comisión es un órgano de coordinación para llevar a cabo,

entre otras acciones, la planeación y ejecución de acciones en materia de

protección al ambiente, de preservación y restauración del equilibrio ecológico,

dentro de una zona delimitada en la misma cláusula segunda, la cual se

denomina la Megalópolis.

De lo anterior se desprende que la competencia de la CAMe es de órgano

coordinador del Ejecutivo Federal, así como de los Ejecutivos del Distrito Federal y

de los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala, en materia de

medio ambiente y/o ecológica.

Por otro lado, las facultades o atribuciones a la CAMe, quedan referidas en el

artículo tercero del convenio de creación de la Comisión, mismos que a la letra

establece:

“TERCERA. "LA COMISIÓN", para su operación y administración, tendrá las siguientes

funciones, dentro del territorio definido en la Cláusula Segunda del presente

Instrumento Jurídico, así como en su zona de influencia ecológica:

a) Definir, coordinar y dar seguimiento, en forma concurrente, a las políticas,

programas, proyectos y acciones que "LAS PARTES" deban observar y ejecutar

en materia de protección y mejoramiento del ambiente y de preservación y

restauración del equilibrio ecológico.

b) Establecer los criterios y lineamientos para la integración de los programas,

proyectos y acciones específicas para prevenir y controlar la contaminación

ambiental y para proteger y restaurar los recursos naturales.

c) Definir la participación que deban tener otras dependencias y entidades de la

Administración Pública Federal y de los gobiernos de los Estados y del Distrito


38

GAL

Federal (Ciudad de México), y establecer los correspondientes mecanismos de

coordinación, así como de inducción y concertación con los sectores social y

privado interesados.

d) Implantar acciones y medidas para prevenir y controlar contingencias

ambientales y emergencias ecológicas.

e) Acordar la realización de programas de investigación y desarrollo tecnológico,

así como de educación y capacitación en materia ambiental.

f) Acordar la adecuación y homologación de la normatividad en materia de

protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico.

g) Definir los mecanismos para allegarse de los recursos y fondos necesarios para

el financiamiento de las políticas, programas, proyectos, acciones y medidas

cuya realización acuerde "LA COMISIÓN", así como para la operación de la

Coordinación Ejecutiva.

h) Proponer y fomentar los instrumentos de política ambiental que permitan la

preservación y restauración del equilibrio ecológico.

i) Evaluar periódicamente el cumplimiento de los acuerdos y determinaciones de

"LA COMISIÓN".

j) Expedir su Reglamento de Operación.

k) Las demás que sean necesarias para la realización de sus atribuciones.”17

Con lo que hasta aquí se ha visto, es importante recalcar que la CAMe es un

organismo jurídicamente establecido que no cuenta con personalidad jurídica

propia, pero que cuenta con facultades y competencias otorgadas por el acto

jurídico que le da nacimiento y que vincula directamente a sus miembros con los

objetivos mismos de la Comisión.

Lo anterior se menciona, ya que existen personas que estiman que para que un

organismo cuente con facultades y competencias, es necesario que dicho

órgano este dotado de personalidad jurídica, lo cual es un grave error, y para

muestra de ello, ponemos como ejemplo a la CAMe que es un organismo que 17 FUENTE: Convenio de Coordinación por el que se crea la Comisión Ambiental de la Megalópolis, Diario Oficial de la Federación publicado en 3 de octubre de 2010


39

GAL

nace sin personalidad jurídica, pero aun así y a través del convenio de creación

que le da origen, las entidades contratantes constituyen y depositan es ese

organismo parte de sus atribuciones para que actúen de manera coordinada en

ciertos temas de medio ambiente que influyen en una zona denominada

Megalópolis, tal es el caso del rol otorgado a la Coordinación Ejecutiva de la

CAMe en los Programas de Contingencias Ambientales para el Valle de México.

I.4 Órganos de Autoridad y Órganos Auxiliares

Dado que la CAMe es un órgano envestido de competencias y facultades, vale

la pena adentrarnos en la naturaleza jurídica que le permite ejercer sus actos, en

muchos casos, como autoridad de coordinación.

Al respecto, entendemos como órgano de autoridad, “aquellos cuyas facultades

de decisión y ejecución son propias de sus atribuciones; es decir, son órganos del

Estado cuyos actos producen jurídicamente una alteración, creación o extinción

de una o varias situaciones concretas o abstractas, particulares o generales,

públicas o privadas; de modo imperativo, ya sea por decisión, por ejecución o

ambas.”18

Por otro lado, cuando las facultades atribuidas a un órgano se reducen a darle

competencia auxiliar a las autoridades y para preparar los elementos necesarios

a fin de que estas puedan tomar sus resoluciones, entonces estamos en presencia

de un órgano auxiliar.

Es decir, su actuar se limita a preparar o sugerir técnicamente la determinación

que con posterioridad puedan o no tomar las autoridades, y lo hacen mediante

18 FUENTE: http://moodle2.unid.edu.mx/dts_cursos_mdl/UNI/RH/JA/JAS03/JA03_Lectura.pdf, consultado el 10 de febrero de 2016, p. 7


40

GAL

dictámenes, opiniones, consultas específicas o colaboraciones19, y por regla

general este tipo de organismo no tiene facultad de decisión.

Los órganos auxiliares pueden realizar de diversa manera sus atribuciones,

originándose con ese motivo una clasificación de ellos:

• Órganos auxiliares de preparación, que son los que realizan las funciones

necesarias de preparación técnica y material de los asuntos que los

órganos de autoridad deben decidir

• Órganos consultivos, los cuales pueden ser o bien colegiados o bien

unitarios, y en ellos pueden existir diversos grados, según la necesidad legal

de oírlos y la obligación que haya de seguir las opiniones que emitan. Así,

puede suceder que las autoridades tengan una facultad discrecional para

solicitar la opinión de esos órganos de consulta. En tal caso, las funciones

de estos son simplemente facultativas.

También puede ocurrir que la ley imponga a las autoridades la obligación de

escuchar previamente al presentar el caso de que la autoridad esté obligada a

seguir el parecer del órgano consultivo. Propiamente, aquí se encuentra ya un

órgano que no es simplemente consultivo, sino que en realidad es órgano de

consulta, pero sin que la opinión de éste obligue a la autoridad.

Por último, se puede presentar el caso de que la autoridad esté obligada a seguir

el parecer del órgano consultivo. Propiamente, aquí se encuentra ya un órgano

que no es simplemente consultivo, sino que en realidad se trata de un órgano de

decisión que colabora con la autoridad para el ejercicio de sus funciones

19 IDEM


41

GAL

Conforme a lo mencionado, podemos concluir que por el tipo de facultades y

competencia de la CAMe, la podemos catalogar como un órgano auxiliar de

preparación y consulta, cuyas funciones consisten en coadyuvar en materia

ambiental a través de dictámenes, opiniones, consultas y colaboraciones a los

órganos de autoridad que conforman la Megalópolis, órganos que como ya ha

quedado establecido recaen en: la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales, Gobierno del Distrito Federal (Ciudad de México) y de los estados de

Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala.

Aunque la CAMe es un órgano auxiliar, es factible que de la misma puedan

emanar actuaciones de autoridad toda vez que, de una manera u otra, algunas

de sus decisiones y acciones, pueden afectar la esfera de particulares o de una

colectividad, por lo cual valdría la pena esclarecer si estas actuaciones se

encuentran dentro del marco de la ley.

Sobre el tema, primeramente, es necesario tener presente el concepto de

autoridad, concepto que lo encontramos definido en un ordenamiento jurídico.

Más bien, este concepto atiende a un principio que puede ser político,

sociológico, jurídico o de otra índole, dependiendo de la arista con lo queramos

definir.

En términos lisos y llanos, el vocablo “autoridad” proviene del latín “auctoritas”, y

significa ejercer poder sobre otro, para lo cual se debe estar legitimado, o sea,

hallarse social y jurídicamente aceptado20. Si seguimos la definición del

Diccionario de la Lengua, la autoridad es: "Potestad, facultad. Poder que tiene

una persona sobre otra que le está subordinada. Persona revestida de algún

poder o mando."21

Desde la perspectiva jurídico-política, “el termino de autoridad equivale a poder,

20 FUENTE, http://www.significados.com/autoridad/, consultado el 10 de febrero de 2016 21 FUENTE, https://es.wikipedia.org/wiki/Autoridad, consultado el 10 de febrero de 2016


42

GAL

potestad, o actividad, que es susceptible de imponerse algo, referida al Estado

como organización jurídica y política de la sociedad humana, es el poder con

que está investido, que emana de la soberanía que reside en el pueblo; podemos

inferir que autoridad, es un órgano del Estado, al que la ley misma le ha dotado

de facultades, que llevan implícitas un poder de decisión y ejecución, que

inciden en la esfera jurídica del gobernado y que este poder es impuesto aún en

contra de su voluntad; por lo que es doble subrayar, que no a todos los órganos

del Estado, corresponde el carácter de autoridad, puesto que no todos están

investidos de facultades de decisión, ejecución y de potestad para imponer sus

actos.”22

De lo que hasta aquí hemos manifestado, tal pareciera que la autoridad única y

exclusivamente la detentan y ejecutan aquellos entes dotados por el mismo

Estado de un poder de decisión y ejecución, por lo cual, y si eso es así, entonces

afirmaríamos que la CAMe no goza de autoridad.

Si lo anterior fuera cierto, entonces la CAMe obra de manera ilegal al momento

de ejercer ciertas atribuciones conferidas por el convenio de coordinación, o los

Programas Para Contingencias Ambientales y sus Manuales, que son

ordenamientos públicos en donde claramente se establece el actuar de la

Comisión Ambiental de la Megalópolis y de su Coordinador Ejecutivo en materia

de contingencias ambientales.

A nuestro juicio, podemos afirmar que, aunque la CAMe no es un órgano del

Estado envestido de facultad de decisión, y ejecución, ésta puede ejercer actos

de autoridad. Dicha afirmación la podemos sustentar de conformidad con la

materia de amparo, la cual considera que los actos de autoridad no únicamente

son de derecho, ya que pueden existir los actos de autoridad o autoridades de

22 FUENTE: http://moodle2.unid.edu.mx/dts_cursos_mdl/UNI/RH/JA/JAS03/JA03_Lectura.pdf, consultado el 10 de febrero de 2016, p. 4


43

GAL

facto, tal y como se refiere el artículo 5 fracción II de la Ley de Amparo, mismo

que establece:

Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo:

II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su

naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que

crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u

omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones

jurídicas.

Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad

responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten

derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas

por una norma general.

En el artículo que acabamos de señalar, se deja en claro que la autoridad

responsable (la que emite actos de autoridad) puede tener una distinta

naturaleza: "con independencia de su naturaleza formal... dicta, ordena, ejecuta

o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en

forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía,

modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas”.

En este orden ideas, podemos referir que los actos de autoridad pueden provenir

por particulares o por entes que no son autoridades de derecho, sino de facto,

entendiéndose como autoridad de facto o, de hecho, “aquella que cuyo actuar,

no se encentra legalmente determinado, puesto que no tiene razón legal, esto es,

que ningún ordenamiento jurídico prevé su creación, organización o

funcionamiento”23.

23FUENTE: http://moodle2.unid.edu.mx/dts_cursos_mdl/UNI/RH/JA/JAS03/JA03_Lectura.pdf, consultado el 10 de febrero de 2016, p. 8


44

GAL

“Cabe advertir, que, para efectos de amparo, quien tiene la calidad de

autoridad responsable, es la autoridad de derecho y aunque la autoridad de

facto, no se encuentra constituida legalmente, puede adoptar tal carácter,

únicamente cuando por circunstancias legales o, de hecho, estén en

posibilidades de ejercer actos públicos, por la fuerza pública que hacen valer;

cuando conculcan los derechos sustantivos tutelados del gobernado.”24

Al respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece en una tesis

jurisprudencial lo siguiente:

“…el término “autoridad”, para efectos del amparo, comprende a todas aquellas

personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias ya

legales, ya de hecho y que por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar,

no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos,

por el hecho mismo de ser pública, la fuerza de que disponen; y agregan esos

tratadistas que bajo ese concepto, debe entenderse, que al amparo procede, no

solamente contra autoridades legítimamente constituidas, sino también contra

meras autoridades de facto…”25

Con base en lo que hemos referido, se desprende que la CAMe aún y aunque no

es un órgano de autoridad, en determinados momentos y actuando como un

órgano auxiliar, ejerce actos de autoridad de facto, en especial cuando participa

de manera coordinada en la activación de los programas de contingencia.

Cabe señalar que la actuación de la CAMe, en cuanto a los programas de

contingencia, se encuentra dentro de un marco legal, ya que las partes

participantes firmaron un convenio de coordinación en donde depositaron o 24 IDEM 25Tesis XXI.2º.P.A.72 A, Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVII, (2008) pág. 2311.


45

GAL

delegaron en un órgano coordinado ciertas facultades, que a la vez

corresponden directamente a las autoridades firmantes del convenio, para que la

CAMe las pueda ejecutar de manera coordinada.

Sobre este punto, y al revisar los acuerdos que se han tomado en el seno de las

juntas del Órgano de Gobierno de CAMe, se puede concluir que siempre se ha

actuado al margen de la ley, y en ningún momento se va más allá de las

facultades y competencias de la CAMe, constatando que todos los acuerdos se

toman y se ejecutan de manera coordinada.

Es importante recalar que esta facultad, como todas las otras facultades que

pueda tener la CAMe, tal vez pudieran constituir un acto de autoridad (esto le

correspondería a la autoridad judicial valorarlo), pero hay que dejar en claro que

en caso de que se genere un acto de autoridad de facto, este deber ser

realizado de manera coordinara con la dependencia correspondiente y que

forma parte de la Comisión, ya que, de lo contrario, el acto carecería de

competencia y sustento jurídico.

Una de las atribuciones conferidas a la CAMe, la cual pudiera ser cuestionada, es

la facultad de implantar acciones y medidas para prevenir y controlar

contingencias ambientales y emergencias ecológicas. (Artículo 3 inciso d)

convenio de creación de la CAMe)

Sobre el punto, es necesario aclarar que esta atribución, como todas las demás

de CAMe, en todo momento debe realizarse de manera coordinada, ya que

como lo estipula el artículo primero del convenio de coordinación, la Comisión

Ambiental de la Megalópolis es un órgano coordinado y, por ende, todas sus

atribuciones se deben hacer de manera coordinada.

Así pues, aún y aunque la redacción del inciso d) del artículo 3 del convenio de

creación de la CAMe, pueda dar pie a interpretase que es una atribución que


46

GAL

CAMe ejerce de manera individual, esto no sucede así, toda vez que siempre se

actúa de manera coordinada, aclarando que esa coordinación sucede desde

dos aristas: una interna y otra externa.

La coordinación interna, sucede en los trabajos y acuerdos que se toman en la

Órgano de Gobierno, el cual, por el simple hecho de sesionar, tomar acuerdos y

solicitar su ejecución, ya constituye una labor coordinada. Recordemos que en el

Órgano de Gobierno participan los titulares de las entidades que firmaron el

convenio de coordinación, siendo ellos quienes delegaron ciertas atribuciones

unilaterales de su entidad, para que la Comisión decida de manera coordinada

el ejecutarla, así pues, de la simple sesión de órgano de Gobierno se desprende

un trabajo coordinado.

Por otro lado, la coordinación externa, se debe entender cuando una de las

atribuciones de la CAMe es ejecutada por el Coordinador Ejecutivo, y éste lo

debe ejecutar de manera conjunta o coordinada con alguna o varias

dependencias, según sea el caso, de las entidades participantes. Un ejemplo de

lo anterior, es cuando el Coordinador Ejecutivo de la Comisión actúa con la

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Secretaría de Medio

Ambiente del Distrito Federal (Ciudad de México) y la Secretaría de Medio

Ambiente del Estado de México, al momento de emitir contingencias por

contaminación atmosféricas.

Sobre este punto, se hace un paréntesis para señalar que cuando se revisaron los

protocolos y actuaciones que ha tenido la Comisión Ambiental de la Megalópolis,

en cuanto a la activación de las Contingencias Ambientales en la Zona

Metropolitana del Valle de México, hemos detectado que aún y aunque la

Comisión puede ejercer esta atribución de manera coordinada (artículo 3, inciso

d) de convenio de creación, hay situaciones dentro de las mismas actuaciones,

que pudieran estar fuera del margen de la ley.


47

GAL

Esto se menciona toda vez que en la mayoría de los casos que se revisaron en

cuanto a la actuación de la CAMe en lo que respecta a las contingencias

ambientales, estas actuaciones se realizan a través del Coordinador Ejecutivo en

conjunto con las dependencias indicadas tanto de Estado de México como de la

Ciudad de México.

Sin embargo, es necesario resaltar que, conforme al convenio de creación de la

CAMe, no se encuentra atribución o delegación de manera expresa, para que el

Coordinador Ejecutivo actúe para implantar acciones y medidas para prevenir y

controlar contingencias ambientales y emergencias ecológicas, siendo que dicha

atribución corresponde a la CAMe como órgano colegiado. Por ello, para que el

Coordinador Ejecutivo actúe de manera apegada a la Ley, sería necesario que el

Órgano de Gobierno sesione para facultar o encargar al Coordinador Ejecutivo

dicha atribución, misma que no ha sido delegada en ninguna de las sesiones del

Órgano de Gobierno.

Otra manera en la que se puede facultar al Coordinador Ejecutivo, respecto al

tema de las actuaciones en caso de contingencia ambiental, sería modificando

la cláusula octava del convenio de coordinación para añadir de manera expresa

esa atribución, o bien, señalarla en el Reglamento de Operación de la CAMe.

I.5 Estructura Interna Conforme al convenio de creación de la CAMe, las partes participantes

acordaron una estructura interna, misma se compone de:

I.- Órgano de Gobierno;


48

GAL

II.- Coordinador Ejecutivo;

III.- Comité Científico Asesor;

IV.- Miembros de carácter eventual

En lo que toca al Órgano de Gobierno, a lo largo de este trabajo se ha hablado

del mismo, e inclusive se hizo referencia a este Órgano como un acierto, que a

diferencia de las estructuras internas de otras Comisiones Metropolitanas, su

actuar es más ágil, evita burocracias y fomenta la democracia en sus

participantes debido a el diseño, estructura y atribuciones.

Respecto al Coordinador Ejecutivo, estimamos que en el convenio de creación

de la CAMe, se le debieron otorgar más facultades en cuanto a la operación

administrativa. Se sugiere que en el Reglamento de Operación se otorguen más

atribuciones tales como: seleccionar al personal operativo, evaluar su

desempeño, resguardar la documentación de CAMe, vigilar que el

financiamiento que se otorguen a los proyectos se destinen a su cometido y

auditarlos en todo momento, promover la participación ciudadana, difusión de la

imagen de la CAMe, uso del nombre de CAMe, resguardar información en

especial la catalogado como confidencial, etc.

De igual manera se sugiere detallar el proceso por el cuál y cómo se debe de

remover al Coordinador Ejecutivo, y la previsión de nombrar un Coordinador

Ejecutivo interino que ocupará el cargo de manera provisional hasta un nuevo

nombramiento.

Por otro lado, es importante dejar en claro la estructura operativa de la CAMe,

por lo cual se sugiere determinar la estructura operativa, áreas y sus atribuciones,

lo cuales deberán estar a cargo del Coordinador Ejecutivo.


49

GAL

Al respecto y al realizar el presente trabajo, se observó la vulnerabilidad del tema

laboral que impera en la operatividad de la CAMe. Algunos de los trabajadores

se encuentran bajo la nómina de SEMARNAT, otros se desempeñan como

prestadores de servicios, cuyos pagos dependen de los proyectos en los que

estén involucrados, también se hizo mención de que la CAMe no cuenta con

personalidad jurídica y por ende se presenta la problemática de contratar una

estructura operativa.

Desde nuestra perspectiva, es necesario definir esta situación, por lo que

primeramente se sugiere modificar la cláusula Décima Primera del convenio de

creación de CAMe, debido a que dicha cláusula pugna por que cada de una

partes pague a sus trabajadores o proyectos, situación que es ilógica ya que si se

conforma un órgano coordinado, no se ve razón del por qué cada una de las

partes deba pagar a sus trabajadores que laboren en CAMe de manera

individual o sus proyectos, tal situación va en contra de la naturaleza del proyecto

que se construye (Órgano Coordinado) y también propicia un sesgo en la

prestación de servicios de los trabajadores o profesionistas a razón de que tengan

que cumplir con los interés de la parte que les pague y no de la CAMe como

órgano colegido.

Nuestro punto de vista en lo particular es que se debe tomar una resolución seria

sobre esta problemática, ya que gran parte del funcionamiento de CAMe es

gracias a sus profesionistas. Si realmente es un órgano coordinado, las

dependencias participantes deben apoyar para soportar esta estructura y no

dejar que una entidad (Gobierno Federal) se haga cargo, puesto que eso no es

equitativo.

Es cierto que un obstáculo que puede impedir la contratación del personal es el

de no contar con una personalidad jurídica, por ello la CAMe no puede ser

patrón y tampoco puede detentar dinero para pagar a los profesionistas y


50

GAL

trabajadores. Estimamos que esa debilidad se puede sortear a través de diversos

esquemas, como el abrir una sub-cuenta en el fideicomiso que pague el personal

operativo por medio de un intermediario (Outsourcing).

Sobre el tema de financiamiento y fidecomiso se hablará en un posterior

diagnóstico, pero lo que se quiere dejar en claro en este punto y como medida

de fortalecimiento de CAMe, es la inmediata necesidad de definir la estructura

operativa que sea independiente y que se subordine al Órgano de Gobierno.

En lo que respecta al Comité Científico Asesor, en el convenio de creación de

CAMe, se deja en claro el tipo de personas (Perfil) quienes lo puedan conformar.

Asimismo se estipula que en el reglamento operativo se detallará el número de

integrantes, duración de cargo, etc. Estimamos que lo único que faltaría detallar

es la estrategia para la selección de los miembros del Comité Científico Asesor,

sugiriendo que por la naturaleza de la CAMe (Órgano colegiado) los miembros

del Comité se elijan de entre las personas que el Coordinador Ejecutivo presente

al Órgano de Gobierno para que éste a su vez determine el número de miembros

que conformen dicho Comité.


51

GAL

2. GOBERNANZA

Dado que se ha planteado que uno de los objetivos en el presente reporte es

realizar un análisis de mecanismos de gobernanza regional a nivel nacional e

internacional, y con ello generar iniciativas para la consolidación y fortalecimiento

de la CAMe, es importante definir y entender el término “Gobernanza”.

El Diccionario de la Real Academia Española, define a la Gobernanza como: “el

arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un

desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano

equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de economía.”26

Del análisis de esta definición resalta la gran diferencia entre el significado de

gobernar27, ya que incluye actores como lo son el Estado, la sociedad civil y el

mercado de economía.

Las bibliografías consultadas coinciden en que, el concepto de gobernanza surge

a partir de las crisis económicas que afectaron a gran parte del mundo durante

1970 y 1980, además de una crisis de legitimidad de los gobiernos y a un

robustecimiento de la sociedad civil ocasionando que la literatura politológica y

administrativa se empezara a centrar en el tema.

Diferentes autores coinciden en que, los primeros estudios donde el concepto de

gobernanza apareció como indicativo de la intervención de terceros en el

ámbito gubernamental fueron “África Subsahariana, de la crisis al desarrollo

sustentable” y “Gobernanza y Desarrollo”, ambos documentos publicados por el

Banco Mundial en 1989 y en 1992, respectivamente. 26 Definición de gobernanza, Real Academia Española [en línea], disponible en http://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=gobernanza, el 8 de febrero de 2016. 27 La definición de Gobernar en el diccionario de la real academia se señala como: Dirigir un país o una colectividad política.


52

GAL

Respecto a estos documentos se señala que, el primer estudio del Banco Mundial

argumenta que las fallas económicas y los problemas sociales del Continente

Africano son producto de la ausencia de buena gobernanza (good governance)

e instituciones públicas sólidas. En la segunda investigación, el Banco explica que

la instrumentación de modelos de gobernanza son un componente

imprescindible de cualquier reforma económica.

Se considera que los textos publicados por el Banco Mundial inauguran la agenda

de investigación en la relación entre gobernanza, desarrollo económico y

sustentabilidad; otro antecedente que se menciona en la bibliografía consultada

es la del año 1998 en donde el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi

Annan, en su informe de anual de labores señala que “Probablemente, la buena

gobernanza es el factor más importante en la erradicación de la pobreza y la

promoción del desarrollo”.28

Las publicaciones del Banco Mundial referidas en los párrafos anteriores, utilizaron

el término gobernanza refiriéndose a la conformación de redes plurales para la

toma de decisiones, estas redes son definidas como el instrumento para garantizar

que las autoridades públicas contribuyan al bienestar general.

En la bibliografía consultada se establece que, la perspectiva del Banco Mundial

plantea que los gobernantes y la burocracia pueden desviarse del interés público

con relativa facilidad, por lo tanto, se requieren mecanismos de control y

vigilancia formales (externos e internos) que involucren a la sociedad. El Banco

también menciona que las redes pueden estar compuestas por diferentes

actores: servidores públicos sometidos a esquemas de rendición de cuentas y

transparencia, proveedores de servicios del sector privado y líderes de la

28 Se hace referencia en el documento Fundamentos Conceptuales sobre la Gobernanza, http://buenagobernanza.agn.gov.ar/sites/all/modules/ckeditor/ckfinder/userfilesfiles/FUNDAMENTOS%20CONCEPTUALES%20SOBRE%20LA%20GOBERNANZA.pdf


53

GAL

sociedad civil, entre otros. Estos mecanismos de participación servirían como

contrapeso a las redes de corrupción de la élite gobernante, las cuales eclipsan

el interés público.

En el ámbito académico, diferentes autores señalan el libro “Gobernanza

Moderna, nuevas interacciones gobierno - sociedad” de Jain Kooiman como una

de las primeras fuentes de consulta sobre el tema, en el texto de los autores Nain

Martínez e Ileana Espejel se señala, que este autor utilizaba el concepto de

gobernanza para describir cambios en el modelo tradicional de gobernar, que en

su opinión transitaba de un proceso unidireccional (de los gobernantes a los

gobernados) a otro multidireccional donde los actores sociales influían en las

decisiones del gobierno a través de una red de interacciones, lo cual generaba

una mayor interdependencia entre las esferas pública y privada.29

De acuerdo a los autores referidos con anterioridad, el autor Kooiman define a la

gobernanza como: “El proceso de dirección sociopolítica que incrementa las

interacciones de los autores sociales y gubernamentales”.

Si bien, en la literatura existen diferencias en la interpretación de gobernanza

como lo señalan los autores Nain Martínez e Ileana Espejel,30 las diferentes

perspectivas comparten elementos como:

1) La poca capacidad del gobierno para imponer una agenda en las

sociedades contemporáneas;

2) El incremento de recursos por parte de actores sociales para actuar en la

esfera pública (legitimidad, financiamiento, información tecnológica,

capital humano, entre otros);

3) Los procesos de colaboración, vinculación, codirección, coproducción,

29 Nain Martínez e Ileana Espejel, La investigación de la gobernanza en México y su aplicabilidad ambiental, http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S1405-84212015000100007&script=sci_arttext 30 IDEM


54

GAL

regulación e implementación compartida entre los actores sociales y el

gobierno y;

4) La dilución entre los límites de la esfera pública y privada.

2.1 Diferencias entre Gobernabilidad y Gobernanza

En la investigación para la elaboración del presente reporte, encontramos que es

común que exista confusión en diferentes ámbitos respecto a los conceptos de

Gobernabilidad y Gobernanza, en ese tenor, consideramos importante la

aclaración en este apartado.

Señala el autor Luis F. Aguilar31 que la gobernabilidad y la gobernanza son dos

enfoques conceptuales y prácticos que se relacionan ambos con la acción de

gobierno y hacen referencia al problema de la capacidad gubernativa o

directiva del gobierno y buscan su solución, pero tienen un diverso planteamiento

del problema y ofrecen una diferente respuesta, aunque los dos enfoques sean

complementarios ya que la gobernanza integra el enfoque de la gobernabilidad

como una de sus condiciones de dirección.

Asimismo sostiene que el enfoque de la gobernabilidad no considera el enfoque

social siendo estrictamente gubernamental, y la premisa de su planteamiento es

la consideración de que en la sociedad no existen o son irrelevantes las

capacidades de auto-organización, auto-gobierno, auto-regulación y de solución

a sus problemas en conformidad con el supuesto de considerar a la sociedad

como problema, como realidad ingobernable por sí misma.

31 Aguilar F Luis, El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la Gobernanza, http://siare.clad.org/revistas/0057201.pdf


55

GAL

Por otro lado, explica que el enfoque de gobernanza es post-gubernamental y

éste apunta a la necesidad o conveniencia de un nuevo proceso directivo de la

sociedad más que a la reproducción del proceso directivo estructurado por la

acción del gobierno aún si dotado con la totalidad de las capacidades

requeridas. Su supuesto básico es la noción de que, en las actuales condiciones

sociales (nacionales e internacionales) el gobierno es un agente de dirección

necesario pero insuficiente, aún dotado con todas las capacidades requeridas y

aprovechando a cabalidad las muchas capacidades que le han sido otorgadas.

Por consiguiente, se requieren y se valoran las capacidades sociales para una

dirección satisfactoria de la sociedad.

En el texto “La investigación de la gobernanza en México y su aplicabilidad

ambiental”, consultado para la elaboración del presente reporte, encontramos

una manera muy sencilla de diferenciar los dos conceptos ilustrándolo de la

siguiente manera:

Figura 1. Diferencia entre Gobernabilidad y Gobernanza


56

GAL

2.2 Postura de Organismos Internacionales respecto a la Gobernanza

Los foros internacionales, sin duda, son los primeros en utilizar el concepto de

gobernanza por lo que a continuación, se hace un comparativo de las

definiciones de dicho concepto promovidas por el Fondo Monetario Internacional

(FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el

Banco Mundial.

Definiciones de Gobernanza

FMI

(2007) Proceso por el cual las decisiones son generadas e

implementadas […] El proceso por el cual las instituciones

públicas conducen los asuntos públicos y gestionan los

recursos públicos.

OCDE

(1993) “Es el uso de la autoridad política y el ejercicio del

control en una sociedad en relación con el manejo de

recursos para el desarrollo social y económico, el cual

abarca el rol de las autoridades públicas en el

establecimiento de un ambiente en el que la función de

agentes económicos y en la distribución de beneficios,

así como la naturaleza de la relación entre el gobernante

y los gobernados”

(2011)

“La Gobernanza pública se refiere a los arreglos formales

e informales que determinan cómo se toman las

decisiones públicas y cómo las acciones públicas se

llevan a cabo, desde la perspectiva del mantenimiento

de los valores constitucionales de un país cuando se

enfrentan problemas cambiantes”


57

GAL

(2014)

Es la optimización de los procesos y los arreglos

institucionales a través de los cuales el gobierno

desarrolla, implementa y entrega políticas, programas y

servicios en beneficio de los ciudadanos y la sociedad. Es

el aseguramiento de que los mecanismos de conducción

del ciclo en la política en la formulación, implementación

y monitoreo y evaluación están operando

efectivamente, eficientemente y económicamente, y

son apuntados por principios generales de gobernanza

como el estado de derecho, la transparencia, la

integridad y la rendición de cuentas”.

Banco Mundial

(1994)

“La manera en la cual el poder es ejercido en el manejo

de los recursos económicos y sociales de un país

respecto a tres distintos aspectos (i) la forma del régimen

político; (ii) el proceso por el cual se ejerce la autoridad

en el manejo de recursos económicos y sociales para el

desarrollo y (iii) la capacidad de gobierno para diseñar

formular e implementar políticas y cumplir con sus

funciones”.

(2007)

“La manera en la cual los funcionarios públicos y las

instituciones adquieren y ejercen la autoridad para darle

formato a la política pública y proveer los bienes y los

servicios”.

(2010)

La regla de los gobernantes, por lo general dentro de un


58

GAL

determinado conjunto de reglas y de las tradiciones e

instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad

en un país” Tabla obtenida del texto Fundamentos Conceptuales sobre la Gobernanza.

Como se puede observar en las definiciones anteriores, se da una idea del

concepto y es la OCDE quien empieza señalando principios como son: el estado

de derecho, la transparencia, la integridad y la rendición de cuentas.

Para empezar a entender los parámetros de la Gobernanza, los analistas

empezaron a utilizar el término compuesto de “Buena Gobernanza”

estableciendo que “Si bien la gobernanza se entiende como el ejercicio de la

autoridad económica, política y administrativa para gestionar los asuntos de un

país, la Buena Gobernanza es entendida como un parámetro de evaluación del

ejercicio gubernamental.”32

En el siguiente cuadro se muestran los esquemas que son utilizados como

indicadores de Buena Gobernanza por la Organización de las Naciones Unidas

(ONU), el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD), la Comisión

Europea, el FMI, la OCDE y el Banco Mundial.

Definiciones de

Buena

Gobernanza

Concepto Principios de Buena

Gobernanza

1. ONU

“En la comunidad de

Naciones la gobernanza se

considera buena y

democrática en la medida

en que las instituciones y los

1. Equidad

2. Participación

3. Pluralismo

4. Transparencia

5. Rendición de cuentas

6. Estado de Derecho

32 Fundamentos Conceptuales sobre la Gobernanza, IDEM


59

GAL

procesos de un país son

transparentes. Sus

instituciones se refieren a

organismos como el

Parlamento y sus diferentes

ministerios. Sus procesos son

las actividades clave como

las elecciones y los

procedimientos legales, que

deben ser visto para estar

libre de corrupción y

responsables ante el pueblo.

El éxito de un país en el logro

de esta norma se ha

convertido en una medida

clave de su credibilidad y

respeto en el mundo”.

7. Orientación al Consenso

8. Responsabilidad

9. Eficiencia

10. Efectividad

11. Inclusión.

2. PNUD

“Buena Gobernanza se

define como los procesos y

estructuras que guían las

relaciones políticas y

socioeconómicas”.

La Buena Gobernanza se

refiere a los sistemas de

gobierno que son capaces,

sensibles, inclusivos y

transparentes”.

1. Participación

2.Estado de Derecho

3.Transparencia

4. Responsabilidad

5. Orientación al consenso

6. Equidad

7. Eficacia y Eficiencia


9. Visión estratégica

3. Comisión Europea 1. Apertura


60

GAL

Sin definición explicita 2. Participación


4. Eficacia

5. Coherencia

4. FMI

“La Buena Gobernanza se

refiere a la Gestión de

Gobierno de una manera

que esencialmente libre de

abusos y corrupción, y con el

debido respeto por el imperio

de la ley”.

Sin definición explícita

5. OCDE

Sin definición explícita

1. Transparencia

2. Rendición de Cuentas

3. Eficiencia

4. Efectividad

5. Responsabilidad

6. Estado de Derecho

6. Banco Mundial

“La Buena Gobernanza es

esencialmente la

combinación de instituciones

transparentes y responsables,

habilidades fuertes y

competencias, y una

voluntad fundamental para

hacer lo correcto. Esas son

las cosas que permiten a un

gobierno prestar servicio de

1. Gestión del Sector

Público


3. Marco legal en favor

del desarrollo

4. Transparencia y

acceso a la

información.


61

GAL

manera eficiente” “Buena

gobernanza consiste en un

servicio público eficiente un

sistema judicial que es

confiable y una

administración que es

responsable ante el público”. Tabla obtenida del texto Fundamentos Conceptuales sobre la Gobernanza

Con lo anterior, se puede observar que el concepto de Buena Gobernanza

desarrollado en foros internaciones ha establecido precedentes respecto a las

reglas que favorecen la alineación del ejercicio burocrático con el interés

colectivo principalmente la transparencia, el estado de derecho, la rendición de

cuentas, la participación y la legalidad.

De acuerdo a los analistas, éste grupo de reglas constituyen un marco de

referencia básico para construir agencias administrativas eficaces y eficientes.

2.3 Gobernanza Ambiental

En materia ambiental internacional el Programa de Naciones Unidas para el

Medio Ambiente (PNUMA) ha sido el foro para tratar el tema de la gobernanza

ambiental.

Se menciona a la Estrategia de Mediano Plazo 2010-2013 de la Conferencia de la

Secretaría sobre el Cambio Climático (CMNUCC) celebrada en 2009 en

Copenhague (Dinamarca) como uno de los antecedentes en el tema, ya que

ésta presentaba seis prioridades temáticas, que configuran los distintos

subprogramas de la misma: Cambio climático, Eficiencia en la utilización de


62

GAL

recursos, Desastres y conflictos, Gobernanza ambiental, Sustancias nocivas y

desechos peligrosos y Gestión de los ecosistemas.

Bajo este precedente se creó el Subprograma de Gobernanza Ambiental del

PNUMA, el cual señala que: “Gobernar los ricos y diversos recursos de nuestro

planeta constituye un desafío cada vez más complejo. En nuestro mundializado

planeta de naciones, economía y pueblos interrelacionados, gestionar las

amenazas al medio ambiente en particular las que trascienden las fronteras

políticas, como la contaminación atmosférica y la pérdida de la diversidad

biológica exige nuevas respuestas a los niveles mundial, regional y nacional en las

que participe una amplia variedad de interesados directos.” 33

También se menciona que, “La gobernanza ambiental eficaz a todos los niveles

es fundamental para hallar soluciones a estos desafíos. La gobernanza ambiental

abarca las reglamentaciones, prácticas, políticas e instituciones que configuran la

manera en que las personas interactúan con el medio ambiente”. Asimismo, el

PNUMA afirma que, en la buena gobernanza ambiental se tiene en cuenta la

función de todos los agentes que repercuten en el medio ambiente. Desde los

gobiernos hasta las ONG, el sector privado y la sociedad civil, es decir, la

cooperación es fundamental para lograr una gobernanza eficaz que nos pueda

ayudar a transitar hacia un futuro más sostenible.34

El subprograma de Gobernanza Ambiental del PNUMA, promueve la adopción

de decisiones fundamentadas en materia de medio ambiente con miras a

potenciar la cooperación y la gobernanza ambiental en los niveles internacional y

regional. En colaboración con los Estados y los principales grupos e interesados

directos, el PNUMA contribuye a salvar lagunas científicas y normativas, mediante 33 Huong, Luo. PNUMA, Gobernanza ambiental, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Nairobi, disponible en http://www.unep.org/pdf/Environmental_Governance_sp.pdf, el 17 de febrero de 2016. 34 Huong, Luo. PNUMA, IDEM


63

GAL

el examen constante del estado del medio ambiente mundial, la determinación

de amenazas en una etapa temprana, la elaboración de políticas ambientales

bien fundamentadas, y la colaboración con los Estados para ayudarlos a aplicar

satisfactoriamente esas políticas. El subprograma tiene cuatro objetivos

principales:

• Conocimientos científicos bien fundamentados para la adopción de

decisiones: El PNUMA se propone influir en el programa mundial general en

materia de medio ambiente a través del estudio de las tendencias y

nuevas cuestiones ambientales a nivel mundial, así como la incorporación

de los resultados científicos en los foros normativos.

• Cooperación internacional: El PNUMA ayuda a los Estados a cooperar con

el fin de lograr prioridades ambientales previamente acordadas, y apoya

los esfuerzos dirigidos a elaborar, aplicar y hacer cumplir las nuevas leyes y

normas ambientales internacionales.

• Planificación de desarrollo a nivel nacional: El PNUMA promueve la

incorporación de la sostenibilidad ambiental en las políticas de desarrollo

regionales y nacionales, y ayuda a los Estados a comprender los beneficios

de ese enfoque.

• Prescripción de políticas y prestación de asistencia técnica a nivel

internacional: El PNUMA colabora con los Estados y otros interesados

directos con miras a fortalecer sus leyes e instituciones y con ese fin los

ayuda a lograr cometidos, metas y objetivos en materia de medio

ambiente.


64

GAL

2.4 Experiencias Internacionales de Gobernanza

En la investigación del presente reporte se encontró que, una las figuras en

materia ambiental que más ha incluido el término de gobernanza, es lo que se

refiere a Áreas Naturales Protegidas, por lo cual en los dos apartados de

experiencias de gobernanza (internacional como nacional) se habla de una

experiencia de gobernanza de esta figura, asimismo, se escogió un organismo

que haya incorporado el término de gobernanza en su actuar.

Para la realización de los dos apartados mencionados se buscaron experiencias

que contaran con algunos de los parámetros de “Buena Gobernanza”

establecidos con anterioridad, tales como:

• Participación

• Pluralismo

• Transparencia

• Rendición de cuentas

El primero de los casos que exponemos es tomado del texto “Experiencias de

movilización social gobernanza ambiental y desarrollo territorial rural en

Mesoamérica”35, de los autores Jorge Mora Alfaro e Isabel Román, es un artículo

encontrado en internet y publicado por el Centro Latinoamericano para el

Desarrollo Rural (RIMISP).36

El texto referido, analiza tres casos de movilidad social y gobernanza ambiental,

del cual nosotros expondremos uno de los casos.

35 Experiencias de movilización social gobernanza ambiental y desarrollo territorial rural en Mesoamérica, http://www.bvsde.paho.org/documentosdigitales/bvsde/texcom/cd050644/jmora.pdf 36 La página del Centro es http://rimisp.org/sobre-rimisp/que-es-rimisp


65

GAL

Parque Nacional Cahuita (Costa Rica)

De acuerdo al Sistema Nacional de Áreas de Conservación de Costa Rica

(SINAC), la creación de esta área protegida se dio el 7 de septiembre de 1970,

como Monumento Nacional Cahuita, según Decreto No. 1236-A, publicado en la

Gaceta No. 213 del 24 de septiembre de 1970, siendo reformado el 27 de abril de

1978 como Parque Nacional Cahuita, según Decreto Ejecutivo No. 8989-A.

El sitio cuenta con 1067,9 hectáreas en el área terrestre, 600 ha. en

arrecife coralino y 22,400 ha. en área marina, destaca que alberga uno de los

arrecifes coralinos mejor desarrollados en la costa caribeña y más importante de

Costa Rica. También protege una muestra de bosque pantanoso con rodales

puros de Yolillo (Arecaceae) y Sangrillo (Fabaceae), así como una gran

diversidad de plantas epífitas y remanentes de bosque muy húmedo, típico de

esta zona de vida y de playas de arena blanca de gran belleza escénica.

El área se localiza en la provincia de Limón, a 45 km. de la cuidad de Limón, en el

Cantón de Talamanca, Distrito Cahuita, en la comunidad de Cahuita, del parque

central 200 metros al sur, entrada al sector de Playa Blanca, y a un 1 km. al sur de

la salida de la comunidad de Cahuita, carretera ruta 36, entrada al sector de

Puerto Vargas.

Refieren los autores Jorge Mora Alfaro e Isabel Román que, la creación del

Parque Nacional Cahuita se dio en un contexto conflictivo marcado por las

tensiones entre los conservacionistas, el Estado y las comunidades rurales.

En un principio exponen que el parque fue creado por decreto y sin consulta a los

pobladores locales en concordancia con el enfoque centralista del país en los

años 70.


66

GAL

En estos años refiere el texto, la población de Cahuita estaba constituida

principalmente por pescadores y campesinos dedicados al comercio y a una

agricultura basada en tubérculos, granos y el cacao, al crearse el parque dichas

actividades se ven limitadas por lo que los pobladores de Cahuita se ven

obligados a buscar nuevas actividades, empezando a asociarse cada vez más

con el turismo, dando como resultado un flujo creciente hacia el parque.

Desde los años noventa el control y la administración del Parque Nacional

Cahuita sigue siendo una actividad desarrollada por el Estado Costarricense sin

participación local; situación que experimentó un cambio sustancial a partir de

1994 debido a que el gobierno nacional fijó un alza en el precio de la entrada a

los parques nacionales, pasando de 5 dólares a 15 dólares para los visitantes

extranjeros.

Lo anterior, provocó una reacción inesperada de la comunidad que sintió la

medida como una amenaza, dado que esto podría disminuir las visitas del parque

y, en consecuencia, producir una reducción de los ingresos de las familias locales

vinculadas al turismo. Esta situación desató una confrontación entre la

comunidad y el gobierno, destacando los siguientes:

• Medidas de presión: como la toma del Parque por la comunidad, la cual

demanda para que el estado pague las tierras pendientes a los

pobladores locales;

• Negociaciones con autoridades locales y la nacional;

• Presentación de medidas legales: recursos de amparo contra el gobierno;

• Intervención de terceros para mediar: participación de la Defensorías de

los habitantes como mediador en el conflicto;

• Creación de un comité de lucha por parte de la comunidad.


67

GAL

Resultado de este conflicto: el Estado muestra un interés explicito por crear

instancias de negociación con los pobladores a fin de llegar a acuerdos

conjuntos más que de imponer una sola visión.

En el conflicto de Cahuita se crea un Comité de servicios integrado por dos

representantes del Estado, dos representantes de la Asociación de Desarrollo

Integral de Cahuita y un representante de la Cámara de Turismo de Cahuita.

En 1998 y por decreto gubernamental No.26929, el Comité pasó a llamarse

Comité de Manejo, las funciones que le fueron acordadas por común acuerdo

de las partes fueron las siguientes:

• El cobro de una contribución voluntaria de los turistas al ingresar al parque;

• La limpieza de la playa;

• La administración de los servicios;

• La vigilancia del parque;

• La creación de una sala de educación ambiental para los visitantes;

• Velar por el cumplimiento de la normativa ambiental y

• Revisar el reglamento del uso del parque.

La constitución del Comité de Cahuita es creado vía decreto ejecutivo y bajo el

amparo de la Ley de biodiversidad, se considera que este marco normativo ha

garantizado un cambio sostenido en las relaciones de poderes locales, dado que

el Parque es manejado por los actores locales los cuales logran capacidad de

veto sobre las acciones del Estado respecto al manejo y uso de los recursos

naturales y los beneficios económicos que de él se obtienen.


68

GAL

Comisiones Ambientales Locales (CAL)

De acuerdo con la Constitución Política de Colombia, éste es un Estado social de

derecho organizado en forma de República con autonomía de sus entidades

territoriales, democrática, participativa y pluralista.

En el año 2006, con el Decreto 561 "Por el cual se establece la estructura

organizacional de la Secretaría Distrital de Ambiente, se determinan las funciones

de sus dependencias y se dictan otras disposiciones". Se crea la Secretaría Distrital

del Ambiente.

Como parte de la Secretaría Distrital del Ambiente, con fecha 14 de diciembre de

2011, se expide el Decreto 575 “Por medio del cual se reglamenta la organización

y conformación de las Comisiones Ambientales Locales”.

De acuerdo al artículo 1 del Decreto 575 en cada una de las 20 localidades de

Bogotá, Colombia, hay una Comisión Ambiental Local (CAL), conformada por

representantes del sector público y representantes de las comunidades.

El artículo 2 del decreto 575 señala como algunas de sus funciones las siguientes:

• Fomentar la participación ciudadana en los diferentes procesos de gestión

ambiental adelantados en la localidad a través de campañas, foros,

capacitaciones y demás actividades que estimulen la corresponsabilidad

de los diferentes actores estratégicos locales con los recursos naturales y el

ambiente.

• Fortalecer y operativizar las estrategias de educación ambiental en la

localidad, teniendo como marco fundamental la Política Pública distrital


69

GAL

de Educación Ambiental PPDEA, el Plan de Gestión Ambiental –PGA y la

normatividad vigente.

• Apoyar la formulación e implementación de políticas públicas distritales

que incorporen o tengan injerencia en componentes ambientales de la

localidad.

• Apoyar el desarrollo de las actividades tendientes a la promoción,

prevención y control de problemas de salud, en el abordaje de

determinantes sociales con énfasis en los ambientales presentes de forma

particular en cada localidad, de conformidad con las políticas y normas

ambientales de salud.

• Apoyar la creación, desarrollo y administración de sistemas de información

ambiental local, bajo los lineamientos que sobre la materia establezcan los

organismos distritales del sector correspondiente.

• Apoyar y gestionar iniciativas y propuestas ambientales comunitarias con el

sector público y privado, de orden local, distrital, nacional e internacional.

• Se encargan de fortalecer la gestión ambiental local con el fin de mejorar

la calidad de vida de los habitantes.

Las CAL están integradas por:

• El Alcalde local.

• Un representante de la Secretaría Distrital de Ambiente -SDA.

• Un Edil de la respectiva Junta Administradora Local JAL.

• Un representante del Consejo de Planeación Local –CPL

• Un representante de la Secretaría Distrital de Planeación -SDP.


70

GAL

• Un representante de la Secretaría Distrital del Hábitat –SDH.

• Un representante de la Secretaría Distrital de Salud -SDS.

• Un representante de la Dirección Local de Educación -DILE (SED).

• Un representante de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -

EAAB.

• Un representante del Jardín Botánico José Celestino Mutis -JBB.

• Un representante de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos

UAESP.

• Un representante de las universidades (públicas o privadas) con presencia

en la localidad (o institutos técnicos o tecnológicos, para las localidades que

no cuenten con universidades en su jurisdicción).

• Un representante de un colegio (público o privado) de la respectiva

localidad.

• Un representante de la Asociación de Juntas de Acción Comunal –

ASOJUNTAS.

• Cinco representantes de organizaciones ambientales reconocidas por la

Secretaría Distrital de Ambiente, domiciliadas y con intervenciones en temas

ambientales, en la respectiva localidad.37

La Secretaría Técnica de la Comisión Ambiental Local está a cargo de un

representante de la Secretaría Distrital del Ambiente, cada CAL sesiona

37 Comisiones Ambientales Locales (CAL) http://ambientebogota.gov.co/comisiones-ambientales-locales-cal , disponible el 12 de febrero de 2016.


71

GAL

ordinariamente por lo menos una vez cada dos meses, con la asistencia mínima

de la mitad más uno de los miembros presente.

La base social y comunitaria de las CAL está integrada por todas las

organizaciones de base instancias y espacios de participación, procesos sociales,

comunidades, ONG’s, gremios, empresas privadas y sectores poblacionales que

planteen iniciativas, acciones o proyectos ambientales en la localidad.


72

GAL

El Área Metropolitana del Valle de Aburrá

Como último ejemplo en este apartado mencionaremos el Área Metropolitana

del Valle de Aburrá en Colombia, en este ejemplo no se encontró cómo se

integra la participación ciudadana, un elemento a nuestro punto de vista

importante para lograr la gobernanza, sin embargo, es considerado un organismo

de coordinación metropolitana exitoso y que en nuestra opinión puede señalarse

como una plataforma tendiente hacia la gobernanza.

El área Metropolitana del Valle de Aburrá fue creada el 27 de noviembre de 1980,

para la promoción planificación y coordinación del desarrollo conjunto y la

prestación de servicios de los municipios que la conformaron, está regida

principalmente por las leyes 1625 de 2013 y 99 de 199338.

De acuerdo a la Ley 1625 de 2013, en Colombia, las Áreas Metropolitanas son

entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o

más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí

por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales,

demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y

coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento

territorial y racional prestación de servicios públicos requieren de una

administración coordinada.

La Ley 1625 de 2013 establece que son competencias de las Áreas Metropolitanas

algunas de las siguientes:

a) Programar y coordinar el desarrollo armónico, integrado y sustentable de

los municipios que la conforman;

b) Racionalizar la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios

38Sistematización de Experiencias Exitosas en Materia de Integración Metropolitana en Colombia: El Caso del Valle de Aburrá.


73

GAL

que la integran, y si es del caso, prestar en común algunos de ellos; podrá

participar en su prestación de manera subsidiaria, cuando no exista un

régimen legal que regule su prestación o cuando existiendo tal regulación,

se acepte que el área metropolitana sea un prestador oficial o autorizado;

c) Ejecutar obras de infraestructura vial y desarrollar proyectos de interés

social del área metropolitana;

d) Establecer en consonancia con lo que dispongan las normas sobre

ordenamiento territorial, las directrices y orientaciones específicas para el

ordenamiento del territorio de los municipios que la integran, con el fin de

promover y facilitar la armonización de sus Planes de Ordenamiento

Territorial.

El Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA) es la entidad político

administrativa que reúne nueve municipios de la Subregión Valle de Aburrá del

Departamento de Antioquia. Su núcleo es Medellín (capital del Departamento) y

los otros miembros son: Caldas, La Estrecha, Itagüí, Sabaneta, Bello, Copacabana,

Girardota y Barbosa.

El AMVA fue la primera Área Metropolitana creada en Colombia en 1980. De

acuerdo con la Ley 1625 de 2013 las Áreas Metropolitanas están dotadas de

personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio

propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial.

El principal órgano de decisión del AMVA es la Junta Metropolitana, conformada

por el Alcalde de Medellín, denominado alcalde metropolitano por ser el

municipio núcleo, el Gobernador de Antioquia o su representante, los alcaldes de

los otros municipios miembros (Envigado asiste en calidad de invitado), un

concejal en representación del Concejo de Medellín y un concejal en

representación de los concejos de los demás municipios integrantes del Área


74

GAL

Metropolitana del Valle de Aburrá.

Los miembros de la actual Junta Metropolitana de acuerdo con la página de

internet son:

Nombre Cargo Edison García Restrepo Alcalde de Barbosa Oscar Alberto Restrepo Restrepo Alcalde de Copacabana Yan Bladimir Jaramillo García Alcalde de Girardota César Augusto Suárez Mira Alcalde de Bello Carlos Eduardo Durán Franco Alcalde de Caldas Jhony Alexander García Yepes Alcalde de la Estrella León Mario Bedoya López Alcalde de Itagüí Iván Alonso Montoya Urrego Alcalde de Sabaneta Raúl Eduardo Cardona González Alcalde de Envigado Federico Gutiérrez Zuluaga Alcalde de Medellín Rober Orleit Moncada torres Representante por los Concejos

Municipales Ante la Junta Metropolitana Carlos Alberto Zuluaga Concejal de Medellín Representante del

Concejo de Medellín ante la Junta Metropolitana

Elkin López Correa Representante de las entidades sin ánimo de lucro ambientales

Carlos Roberto Ferro Solanilla Delegado Dirección de Gobierno y Gestión Territorial Ministerio del Interior

Cómo se mencionó con anterioridad, no se encontró en esta investigación su

forma de organización ni la forma de participación ciudadana.

Desde su creación, y en particular desde el año 2006, de acuerdo al Programa

ONU Hábitat, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA)conjuntamente

con los municipios que la conforman ha avanzado en la formulación de

instrumentos de planificación y gestión metropolitana que le han permitido

construir su propio Modelo de Ordenamiento Territorial Metropolitano y consolidar

sus funciones de planificación metropolitana, autoridad de transporte público y

masivo así como de autoridad ambiental urbana.


75

GAL

2.5 Experiencias de Gobernanza en México

Ya que hemos desarrollado algunas experiencias internaciones, en este apartado

hablaremos de dos experiencias de gobernanza en el contexto mexicano.

2.5.1 Reserva de SIAN KAÁN

De acuerdo con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente (LGEEPA) las Áreas Naturales Protegidas en nuestro país se definen

como: Las zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su

soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido

significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser

preservadas y restauradas.

Señala la legislación que se consideran áreas naturales protegidas las siguientes:

1. Reservas de la biósfera;

2. Parques nacionales;

3. Monumentos naturales;

4. Áreas de protección de recursos naturales;

5. Áreas de protección de flora y fauna;

6. Santuarios;

7. Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que

establezcan las legislaciones locales;

8. Zonas de conservación ecológica municipales, así como las demás

categorías que establezcan las legislaciones locales y

9. Áreas destinadas voluntariamente a la conservación.


76

GAL

La LGEEPA señala que, en aquellas de competencia federal, la SEMARNAT

promoverá la participación de sus habitantes, propietarios o poseedores,

gobiernos locales, pueblos indígenas, y demás organizaciones sociales, públicas y

privadas, con objeto de propiciar el desarrollo integral de la comunidad y

asegurar la protección y preservación de los ecosistemas y su biodiversidad.

Por lo anterior, resulta relevante el presente caso, ya que como sabemos la

LGEEPA se publica en el año de 1998 y con fecha 20 de enero de 1986, se publicó

en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se declara como área

que requiere la protección, mejoramiento, conservación y restauración de sus

condiciones ambientales la superficie denominada Reserva de la Biosfera de Sian

Kaán39 ubicada en los municipios de Cozumel y Felipe Carrillo Puerto, estado de

Quintana Roo.40

El acuerdo por el que se da a conocer el resumen del Programa de Manejo del

Área Natural Protegida con el carácter de Reserva de la Biosfera Sian Ka’An

(RBSK) establece que, ésta comprende porciones marinas y terrestres, entre las

que sobresalen la zonas oceánicas someras y arrecifes coralinos, ocupa además

una planicie calcárea parcialmente emergida que desciende gradualmente

hacia el mar, formando una gradiente que va de sitios secos hasta inundables. En

esta gradiente se desarrollan selvas medianas, bajas e inundables, marismas y

manglares. También existen lagunas de agua dulce y salobre, cenotes, petenes,

cayos y ojos de agua. Todo ello conforma un intrincado sistema hidrológico con

una notable diversidad de ambientes, y en consecuencia de vida silvestre.

Sobre esta Área Natural Protegida, se encontró abundante bibliografía acerca de

39 El área es decretada antes del año 1986 y es en el año de 1996 en el que se reforman diversas disposiciones de la LGEEPA una de ellas la categorización de las áreas naturales protegidas, por lo que es hasta ese año que se le reconoce como Reserva de la Biósfera. 40 Dado a cambios geopolíticos en la entidad federativa la porción establecida en el Municipio de Cozumel actualmente corresponde al territorio del Municipio de Tulum.


77

GAL

los antecedentes, así como de su situación actual, sin embargo, para el presente

reporte nos pareció relevante la opinión expresada en el texto “Gobernabilidad y

Gobernanza ambiental en México. La Experiencia de la Biósfera de Sian Ka’An”

de los autores Ludger Brenner y David Vargas del Río, el cual es acervo de la

Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

Universidad Nacional Autónoma de México.

Refiere el texto que a partir de la aparición de varios actores interesados (como El

Fondo Mundial para la naturaleza (WWF) por sus siglas en inglés y The Nature

Conservancy, TNC)) en conservar el medio ambiente, se promovió la protección

del área en año 1986.

Refieren los autores del libro que, estos actores internacionales se consideran

influyentes debido a sus recursos económicos y en un principio se caracterizan por

establecer alianzas con los actores regionales.

En el año de 1982, WWF financió el Centro de Investigaciones de Quintana Roo

(CIQRO), dedicado a la investigación regional que comenzó a estudiar la zona

con el fin de hacer una propuesta para crear la zona RBSK. Por su parte TNC

operó a través de una ONG Nacional que ella promovió: Amigos de Sian Kaán

que se consolidó en 1986.

La propuesta del CIQRO se presentó a principios del año 1983 ante la Secretaría

de Desarrollo Urbano y Ecología, que al ocupar una posición clave como el actor

gubernamental, contó con el respaldo de los otros interesados en instaurar la

protección del área.

Más adelante el Gobierno del Quintana Roo se une a la propuesta ante la presión

de los actores interesados en instaurar el ANP.

En contraposición al grupo de actores conservacionistas, se encuentra una


78

GAL

cooperativa de pescadores, la Cooperativa Pesquera Vigía Chico, respaldada

por la Federación de Cooperativas Pesqueras estatal y la Confederación

Nacional de Cooperativas, quien rechazó el decreto por las restricciones

ambientales así como el riesgo de ser desplazados y durante un tiempo impidió

que se estableciera el ANP.

Pese a esta oposición la RSBK se estableció en 1986 pero sin la participación

efectiva de los pobladores locales.

Señalan los autores que hay que subrayar que el número de actores involucrados

en la RBSK se ha incrementado notablemente durante los últimos 30 años, lo cual

ha tenido implicaciones para la gobernabilidad y la gobernanza.

Relatan los autores que no hubo mayores conflictos hasta principios de los años

ochenta, pero la situación cambió de forma drástica a mediados de esa década

cuando surgieron nuevos actores que transfirieron al ámbito local los dilemas

globales del crecimiento económico.

En particular, señalan los autores a los actores internacionales como

conservacionistas y relatan que modificaron la gobernabilidad, tratando de

instituir nuevos esquemas de gobernanza ambiental y las del sector turismo,

situación que consideran favoreció nuevas formas de utilizar los recursos naturales,

generando diversos conflictos acerca del acceso y control de los recursos

naturales.

En su opinión el problema se generó cuando se buscó establecer gobernanza,

una vez que los lineamientos generales del desarrollo habían sido definidos por

actores externos en un contexto de escasa gobernabilidad. Esta condición

marcó el rumbo de las estrategias posteriores que no sólo mostraron ser

inadecuadas para mejorar las condiciones ambientales y sociales, sino que


79

GAL

procesos problemáticos detonados en las fases iniciales.

Concluyen que las medidas aplicadas por los actores conservacionistas se

centran en el control de los actores locales organizados, posiblemente por ser

más fáciles de imponer y porque surten efectos inmediatos y políticamente

visibles. Estas características, sin embargo, constituyen uno de los principales

problemas para la gobernanza de la RSBK. Los actores sociales externos que

disponen de mayor poder económico y en parte político, no residen en la RBSK y

no dependen de sus recursos económicos, razones por las cuales están en

condiciones de evadir las medidas de control. Los actores locales se dan cuenta

de esta situación y a menudo cuestionan la legitimidad de las instituciones

gubernamentales en general y de las medidas de control, lo cual afecta su

disposición para aceptarlas

2.5.2 Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca baja del Río Ayuquila.

El río Ayuquila-Armería de acuerdo con el Centro Universitario de la Costa Sur es

uno de los principales del occidente de México. En términos de biodiversidad se

encuentra en la transición de dos reinos biogeográficos: El neártico y el

neotrópico, lo que confiere importantes características en cuanto a diversidad de

flora y fauna; este río actualmente es el límite norte de la Reserva de la Biósfera

Sierra de Manantlán, constituyendo el ecosistema acuático más importante de

esta área natural protegida.

A continuación mencionaremos algunos de los antecedentes que señala el texto

“Crónica de la Creación y Desarrollo de la Junta Intermunicipal de Medio

Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca Baja del Río Ayuquila”


80

GAL

• En el año de 1992 una creciente en el río debido al fenómeno de “El niño”

provocó inundaciones en el basurero municipal del Grullo, ubicado en la

ribera del río y esparció la basura por todo el valle, evidenciando la

vulnerabilidad de la infraestructura ambiental de los municipios de la zona

y la poca atención dada al río.

• Debido a la presencia de investigadores de la Universidad de Guadalajara,

para la creación de la reserva de la biósfera, se permitió la generación de

conocimiento de la región a través de su acercamiento a comunidades y

fue configurando una metodología de intervención del Área Natural

Protegida (ANP) mas allá de sus límites físicos, por reconocer la importancia

de la incidencia en su área de influencia.

• En el año de 1994, resultado de talleres participativos sobre las condiciones

socioeconómicas de la población se conforman diez comités comunitarios

para la Defensa del Río Ayuquila entre los pobladores ribereños. El

surgimiento de los comités de defensa detona que las comunidades

ribereñas se manifiesten para exigir soluciones a la problemática del río,

llegando inclusive a exigir el cierre del ingenio azucarero que se reconoce

como la principal causa de contaminación del río.

• No obstante, las evidencias la administración del ingenio niega ser la

causante de contaminación y se polariza la situación, por lo cual se inicia

una campaña de difusión en la prensa radio y televisión y se intensifica el

proceso de educación ambiental y la organización local a la vez que se

detona un proceso más intenso de documentación de la contaminación

del río y sus efectos.

• En el año de 1995 se da la privatización del ingenio con lo que el gobierno

deja de ser juez y parte en ese asunto.

• En el año de 1996 se iniciaron en las comunidades clases de turismo

sustentable y se puso en evidencia cómo ésta afectaba negativamente al

turismo en la región.


81

GAL

• En el año de 1997 la Dirección de la Reserva de la Biósfera Sierra de

Manantlán (DRBSM) y el Instituto Manantlán de Ecología y Conservación a

la Biodiversidad (IMECBIO) organizaron un taller sobre desarrollo regional

sustentable, dirigido a técnicos regionales de diversas dependencias e

instituciones lo que hizo que los actores de todos los niveles hablaran y

encontraran puntos de coincidencia, asimismo en ese año su saneamiento

se estableció como prioridad ciudadana para la regionalización del

estado de Jalisco.

• En el año 1997 en un viaje de Julia Carabias Lillo, entonces titular de la

Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) a

la región se anuncia la creación de la Comisión de Cuenca del Río

Ayuquila Armería.

• La expectativa de solución del problema de contaminación con la

Creación de la Comisión de la Cuenca se desvaneció rápidamente, ya

que la estructura de representación de la comisión no contempló a

muchos de los actores principales en la cuenca, además que se convirtió

en un espacio enfocado principalmente a conciliar la distribución de agua

a los distritos de riego.

• En el año de 1998 hubo una descarga de maleza de grandes proporciones

al río, resultado de un accidente en el ingenio, que ocasionó la muerte

masiva de peces e impacto negativamente no solo a los municipios

marginados del estado de Jalisco sino también algunos de Colima a más

de 100km de distancia. Este hecho vino a colmar los ánimos de los

pobladores de la región y generó una movilización social y política

importante.

Con dichos antecedentes el 25 de julio de 2001, en la ciudad de El Grullo Jalisco

se formaliza la Iniciativa Intermunicipal para la Gestión Integral de la Cuenca del

Río Ayuquila (IIGICRA), mediante una Carta de Intención firmada por los

presidentes de los ocho Ayuntamientos (Autlán, El Grullo, El Limón, Tolimán,


82

GAL

Tonaya, Tuxcacuesco, Unión de Tula y Zapotitlán de Vadillo) así como por

funcionarios de la CONANP y la UDG como testigos.

En dicha carta se establece la intención de impulsar una iniciativa local para el

manejo integral de la cuenca del río Ayuquila, y se comprometen también a

participar conjuntamente con otros actores en la región (Gobierno del estado de

Jalisco, Gobierno Federal, Instituciones Académicas, Organizaciones no

Gubernamentales y Organizaciones de usuarios, entre otros). De esta manera la

misión de la IIGICRA fue consolidar una asociación de municipios que contara

con la participación y el apoyo ciudadano.

En agosto de 2002, se creó un fideicomiso privado de administración e inversión

con aportaciones de los tres órdenes de gobierno, en el que cada municipio

aportó $30,000.00 denominado “Fideicomiso para la Gestión Integral de la

Cuenca del Río Ayuquila” FIGICRA.

De esta manera el fideicomiso se convirtió en el instrumento de la vinculación

legal entre los municipios, a través de un mecanismo de recaudación y de

transferencia de recursos más o menos regular, y el acuerdo y ejercicio de un

presupuesto conjunto.

El fideicomiso no se creó por los municipios, sino por los presidentes municipales a

título personal por lo que no se requirió de la autorización de cada uno de los

cabildos, pero se incluyeron candados necesarios para asegurar que se

cumpliera con su objetivo y evitar malversaciones. El Comité Técnico del

fideicomiso lo conformaron los presidentes municipales en turno.

Señala el texto arriba mencionado que para lograr que la SEMARNAT aportara

recursos al fideicomiso supuso realizar arduas gestiones que rindieron frutos, así la

SEMARNAT aportó para su creación $400, 000.00 y el Gobierno del Estado no ha


83

GAL

dejado de hacer aportaciones significativas cada año. A partir de entonces,

cada municipio aporta $30,000.00 pesos por año, y estos recursos se han visto

incrementados, desde entonces, con recursos complementarios obtenidos

mediante proyectos de vinculación internacional y gestión ante entidades no

gubernamentales nacionales.

Posteriormente en 2005, resultado de los esfuerzos de los presidentes municipales

de la IIGICRA, se integraron a ella los municipios de Ejutla y San Gabriel,

quedando entonces conformada por 10 municipios del estado de Jalisco que

abarcan una región de cuatro mil cien kilómetros cuadrados.

En el año de 2004, la IIGICRA recibió un premio en Vinculación por la Universidad

de Guadalajara, y a finales del 2005 recibió, de manos del Presidente de la

República, el premio nacional Gobierno y Gestión Local por su trabajo en torno al

manejo de los recursos sustentables de los recursos naturales; otorgado por el

Centro de investigaciones y Docencia Económica (CIDE) y la fundación Ford por

el modelo de innovación de gobernanza.

Un balance de los resultados de la IIGICRA en 2007 los describe así:

• Reducción de la carga contaminante en el río Ayuquila por la industria,

operaciones agropecuarias y de los propios Ayuntamientos, mejorando las

condiciones económicas y de salud pública que beneficia directamente a

más de 15 localidades ribereñas que dependen del Río Ayuquila para su

sustento.

• Reducción de la contaminación por disposición inadecuada de residuos

sólidos, al ser implementados los programas municipales de separación y

reciclado de residuos a nivel doméstico, que a su vez ha generado mayor

conciencia ciudadana sobre la problemática ambiental, el mejoramiento

de las condiciones de salubridad urbana y la economía en el gasto público


84

GAL

futuro por el aumento en la vida útil de los rellenos sanitarios y la reducción

de demanda de espacios para la construcción de infraestructura para el

manejo de la basura.

• Mayor participación ciudadana a través de la organización de grupos

civiles y escuelas en la limpia de cauces de ríos y arroyos, carreteras y

actividades de restauración de la ribera del Río Ayuquila.

• Mayor capacidad de las comunidades, municipios e instituciones

gubernamentales estatales y federales en la prevención y combate de

incendios forestales.

• Creación de capital social a través de la conformación de grupos civiles

que realizan actividades en beneficio de la comunidad mediante el

programa intermunicipal de educación ambiental que se implementa

desde el año 2003.

• Incremento en la disponibilidad de información sobre la problemática

ambiental y su relación con el desarrollo social y económico del municipio

al haberse integrado un sistema de información geográfica.

En sus primeros años la IIGICRA mostró sus ventajas como un mecanismo

innovador de gobernanza local, y la existencia de un fideicomiso le daba

autonomía institucional, sin embargo, LA IIGICRA seguía siendo un mero acuerdo

político expresado en una carta intención, un mecanismo vulnerable ante los

embates de los sectores que dentro del Gobierno del Estado seguían sin verla con

buenos ojos.

La idea de la alianza intermunicipal evolucionó entonces hacia la idea de una

asociación de municipios concretada en un mecanismo, que al mismo tiempo le

diera solidez y viabilidad futura, también la dotara de un brazo ejecutivo: una

agencia intermunicipal de medio ambiente.


85

GAL

El proyecto se concretó en el año 2007; el instrumento de creación establece

“una asociación intermunicipal con carácter de organismo público

descentralizado para lograr el manejo integral del territorio de los municipios que

se localizan en la cuenca baja del Río Ayuquila” El nombre que recibió es Junta

intermunicipal de medio ambiente para la gestión integral de la Cuenca Baja del

Río Ayuquila a la que se le asignaron las siglas JIRA. El instrumento se publicó en el

periódico oficial “El estado de Jalisco” el 27 de octubre de 2007, y posteriormente

en las Gacetas municipales de los diez Ayuntamientos que la crearon.


86

GAL

MECANISMOS DE ENLACE LEGISLATIVO PARA DOTAR DE PRESUPUESTO ÓPTIMO A LA CAME

Como se mencionó en la introducción del presente trabajo, otro de los objetivos

radica en identificar mecanismos de enlace legislativo para dotar de presupuesto

óptimo a la CAMe, siendo que este punto será tratado con más detalle en un

posterior trabajo que se encomendó en la consultoría por la cual se nos contrató

y el cual recae en el diagnóstico del fideicomiso 1490.

Sin embargo, aún y aunque posteriormente se hablará de este punto, por el

momento solamente nos referiremos de manera escueta a dos posibles

estrategias que se han encontrado en la Cámara de Diputados con el fin de que

la CAMe pugne por un acercamiento para conseguir recursos para su

fortalecimiento.

RAMO 16

En la investigación del presente se encontró que con fecha 31 de octubre de

2013, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la LXII legislatura de

la Cámara de Diputados emitió una opinión con respecto al Ramo 16: Medio

Ambiente y Recursos Naturales del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal 2014. (ANEXO 1)

En dicha opinión se establece:

…

En este sentido y en los términos establecidos en el artículo 39, numerales I y 2 ,

fracción XXXV de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos

Mexicanos ; 157, numeral 1, fracción IV, y 220, numerales 1 y 2 del Reglamento de

la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, esta Comisión de Medio


87

GAL

Ambiente y Recursos Naturales somete a consideración de la Comisión de

Presupuesto y Cuenta Pública, la opinión sobre el Proyecto de Presupuesto y

Cuenta Pública, la Opinión sobre el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal 2014, con la propuesta de diversas

modificaciones a las asignaciones del Gasto del Anexo 15 MITIGACIÓN DE LOS

EFECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO Y RAMO 16 MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS

NATURALES conforme a los siguientes:

…

NOVENO. Durante este año se formalizó la Comisión Ambiental de la Megalópolis,

organismo que integra a las entidades de la Administración Pública en los Estados,

que tienen que ver con temas no únicamente ambientales, sino del desarrollo de

estas zonas conurbadas y superpobladas. Para comenzar con su trabajo,

requieren de recursos financieros de manera articulada, por lo cual

recomendamos se asigne del Anexo 15 Recursos para la Mitigación de los Efectos

del Cambio Climático, un monto de $350,000,000.00 (Trescientos cincuenta

millones de pesos 00/100 M.N).

De acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación publicado el 3 de

diciembre de 2013, el Ramo 16 “Recursos para la Adaptación y Mitigación de los

Efectos del Cambio Climático" contó con un presupuesto de $37’702,769.006 de

los cuales se asignaron montos a la Coordinación del Sistema de Protección Civil,

dependiente de la Secretaría de Gobernación, a la Promoción y Reconstrucción

de Carreteras, y consolidar el sistema de Áreas Naturales Protegidas.

En este presupuesto se otorgaron $1,110,000 a Fideicomisos Ambientales, pero no

se conoce el desagregado de este presupuesto.

Por lo que podemos decir que, la opinión de la Comisión sólo se tomó como una

Recomendación sin que esto llegará a hacerse realidad.


88

GAL

Sin duda la CAMe requiere de un trabajo continuo con el poder legislativo, sin

embargo, en nuestra opinión como se ha expresado en este reporte, no puede

ser un financiamiento sólo federal ya que requiere de la participación estatal.

FONDOS METROPOLITANOS

Por ello, estimamos que otro de los medios de enlace legislativo para el

fortalecimiento económico de la CAMe, sería los llamados Fondos Metropolitanos,

siendo que este dinero se entrega a las zonas catalogadas como metropolitanas

del Valle de México y otras zonas, que catalogadas como metropolitanas, son

ciudades o municipios que conforman la Megalópolis tales como: Puebla-

Tlaxcala, Toluca, Pachuca, Tulancingo, Tula, Toluca, Cuernavaca, Cuautla,

Tehuacán, etc.

Cada una de estas zonas catalogadas como metropolitanas, cada año reciben

fondos de conformidad con el presupuesto de egresos de la Federación del

ejercicio fiscal en curso, siendo que estos recursos son aportados a fideicomisos

que las zonas metropolitanas deben aperturar y son destinados para proyecto de

conformidad de las Reglas de Operación publicada para el ejercicio fiscal

correspondiente, tales como las del 2016, el cual establece:

“Los recursos del Fondo Metropolitano se destinarán prioritariamente a estudios,

planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y

su equipamiento, en cualquiera de sus componentes, ya sean nuevos, en

proceso, o para completar el financiamiento de aquéllos que no hubiesen

contado con los recursos necesarios para su ejecución.


89

GAL

Los estudios, planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones y obras de

infraestructura y su equipamiento, a que se refiere el párrafo anterior, deberán ser

viables y sustentables, orientados a promover:

a) La adecuada planeación del desarrollo regional, metropolitano y urbano;

el transporte público y la movilidad no motorizada; así como del

ordenamiento del territorio para impulsar la competitividad económica;

b) La sustentabilidad y las capacidades productivas de las zonas

metropolitanas; así como coadyuvar a su viabilidad y a mitigar su

vulnerabilidad o riesgos por fenómenos naturales, ambientales y los

propiciados por la dinámica demográfica y económica y

c) La consolidación urbana y el aprovechamiento óptimo de las ventajas

competitivas de funcionamiento regional, urbano y económico del

espacio territorial de las zonas metropolitanas.

Cabe señalar que alguno o varios de los proyectos o programas que son

financiados con los recursos de los Fondos Metropolitanos, son compatibles con lo

que viene realizando la Comisión Ambiental de la Megalópolis. Por ello, se sugiere

realizar un enlace legislativo o bien con las Zonas Metropolitanas circunscriptas en

el territorio de la Megalópolis a fin de dotar de recursos para el fortalecimiento de

las actividades de la CAMe. Asimismo, en el presente no se hace un análisis sobre

dónde se pudiera obtener recursos federales para el fideicomiso, ya que ese

análisis se encontrará en un trabajo posterior.

En materia legislativa la CAMe, en nuestra opinión, puede aprovechar para

trabajar temas legislativos como:

• Fortalecer el marco jurídico para la coordinación de zonas metropolitanas

y su trabajo de coordinación,


90

GAL

• Influir en la agenda de las Comisiones ordinarias de Medio Ambiente y

Recursos Naturales, Desarrollo Metropolitano, así como Cambio Climático

• Influir con los estados en los proyectos de infraestructura sujetos a reglas de

operación para los fondos metropolitanos.


91

GAL

CONCLUSIONES

De lo hasta aquí visto, fácilmente podemos concluir que las Comisiones

Metropolitanas que han surgido desde 1992 en la Zona Metropolitana del Valle de

México, son organismos creados por acuerdo o convenios de coordinación,

siendo que los esquemas de coordinación se encuentran sustentados de manera

directa en nuestra Constitución Política Mexicana (artículos 4º, 40, 42 fracción I, 43,

115 fracción VI, 116, 122 apartado G y 116 fracción VI), así como en las

constituciones de los Estados que conforman la República Mexicana.

Hay que tomar en cuenta que la CAMe impulsa una coordinación en materia de

medio ambiente y por ende hay que hacer especial énfasis a los artículos 25 y 26

constitucionales toda vez que en ellos se de sustentan las bases para la

planeación y ordenamiento de los recursos naturales en función de impulsar y

fomentar el desarrollo productivo, con la consigna de proteger y conservar el

medio ambiente y la incorporación de sus demandas en el plan y los programas

de desarrollo.

Por otro lado, y atendiendo a los artículos 25, 26 y 27 de nuestra Constitución, el

mecanismo de coordinación intergubernamental también es regulado por leyes

secundarias que emanan de nuestra Carta Magna y en su caso de la

Constituciones de cada uno de los Estados, como lo es la Ley Orgánica de la

Administración Pública, en especial el artículo 22 que da pauta a la celebración

de convenios de coordinación entre el Presidente de la República con los

Gobierno de los Estados y con los Municipios.

Otra de las leyes secundarias que brinda sustento jurídico a la coordinación en

cuanto al fenómeno de conurbación, es la Ley General de Asentamiento

Humanos en especial en su artículo 20 y sus capítulos séptimo y octavo que regula

el fomento al desarrollo urbano.


92

GAL

Finalmente, y en materia ambiental, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente en sus artículos 11,12, 13 y 14 regulan lo referente a la

coordinación entre la Federación, Estados, Distrito Federal (Ciudad de México) y

Municipios en temas ambientales.

En este orden de ideas, no cabe duda respecto de que la naturaleza jurídica de

la CAMe, así como de las demás Comisiones Metropolitanas es perfectamente

sustentable en nuestro sistema jurídico. Sin embargo, esta conclusión se hace de

manera lógica y sin ninguna dificultad. La pregunta estribaría si realmente las

Comisiones Metropolitanas funcionan adecuadamente y en su caso, qué o

cuáles serían los mecanismos legales para fortalecerlas.

Para responder el cuestionamiento anterior, hay que dejar en claro que el estudio

que se encargó no se inclina a evaluar si efectivamente las Comisiones

Metropolitanas y la CAMe cumple con sus funciones, o bien, si su desempeño es el

adecuado; hay que aclarar que este trabajo no investigó las condiciones

operativas y funcionales de esos organismos y mucho menos sus logros o

deficiencias.

Dejado en claro lo anterior, este trabajo considera el tema del fortalecimiento de

la coordinación metropolitana bajo el esquema legal, y por ello hemos referido

que una de los posibles obstáculos en materia de coordinación, es el pensar que

las Comisiones se adecuen a un esquema de organismos descentralizado o

desconcentrado, pretendiéndolas subordinar de manera directa y a

conveniencia a uno o varios órganos jerárquicos.

Por ello, es imperante la necesidad de entender a la CAMe como un órgano

auxiliar envestido de facultades y competencias, cuyas funciones consisten en

coadyuvar en materia ambiental a través de dictámenes, opiniones, consultas y


93

GAL

colaboraciones a los órganos de autoridad que conforman la Megalópolis,

órganos que como ya ha quedado establecido, recaen en: la Secretaría de

Medio Ambiente y Recursos Naturales, Gobierno del Distrito Federal (Ciudad de

México) y de los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala.

De igual manera es indispensable tener claro que este organismo auxiliar siempre

debe obrar de manera coordinada y algunos de sus actos, se pueden considerar

con actos de autoridad de facto o, de hecho, por ello es necesario que su actuar

siempre sea transparente, sin dejar duda de indicios de subordinación hacia una

o algunas entidades que participan en la CAMe y que suscribieron en convenio

de coordinación.

En relación de a lo escrito en el párrafo antecedente, es necesario que la CAMe

cuente con una estructura operativa que sea solventada por las partes

participantes y no solamente por una de ellas, ya que esto puede ocasionar

ciertos sesgos en su operación y decisiones, por lo que sugerimos que dentro de

las aportaciones que se realizan cada año por parte de las entidades al

Fideicomiso 1490 se destine una partida anual de operación, la cual sea

aprobada por el Órgano de Gobierno y solicitar al Comité Técnico del

Fideicomiso su aprobación, dentro de los primeros 15 días de cada ejercicio

anual.

Por otro lado, en el análisis de las legislaciones Estatales, del Distrito Federal

(Ciudad de México) y de la Federación, claramente se regula la coordinación

entre otros entes de la administración pública, municipios, entidades federativas y

la federación. Sin embargo, a manera de sugerencia, estimamos que hay que

reforzar por lo menos las legislaciones estatales proveyendo un apartado que

regule lo relativo a la coordinación metropolitana o megalopolitana en materia

de medio ambiente, dicho apartado deberá regular temas de medio ambiente

relacionado con las Megalópolis y no nada más enfocarse a la contaminación


94

GAL

atmosférica, recordar que la CAMe tiene una mayor competencia y no se reduce

a temas en materia de contaminación ambiental.

Un riesgo evidente en la coordinación de las acciones que lleva acabo la CAMe,

es la carencia de una estrategia integrada a mediano y largo plazo, por lo que

los cambios administrativos dentro de los Gobiernos que la conforman, generan

una ruptura en el seguimiento de acuerdos, por lo que se recomienda, conformar

un grupo de trabajo que permita coordinar la elaboración de una estrategia con

visión prospectiva (al 2030), con el objeto de que cada año se elaboren

programas operativos que sean aprobados por el Órgano de Gobierno y que

permita dar seguimiento al cumplimiento de objetivos y metas.

Asimismo, es necesario que la CAMe cuente con un instrumento financiero que

integre a las entidades participantes en la toma de decisiones respecto al manejo

de los recursos, pero también que asuman sus compromisos para entregar

recursos a ese instrumento financiero de manera equitativa y proporcional. Sobre

este tema se realizarán las recomendaciones necesarias en el diagnóstico

posterior y el cual se centrará al análisis financiero y de fortalecimiento del

Fideicomiso 1490.

Por otro lado, consideramos que una efectiva coordinación metropolitana,

requiere de instrumentos que propicien esquemas de Gobernanza de los cuales

hablaremos en los siguientes capítulos. Sin embargo, sugerimos que la

coordinación, debe tener como común denominador el conformar órganos

integrados por participantes que olviden intereses particulares y políticos y se

enfoquen a la búsqueda de mecanismo que integren una visión conjunta, como,

por ejemplo, la planeación, el fomento de la participación ciudadana y

mecanismos para conciliar controversias entre sus participantes.


95

GAL

Respecto al tema de la participación ciudadana, se considera que es un

elemento esencial en la temática de la coordinación metropolitana, además este

elemento de participación social es una disposición jurídica contenida en los

artículos 48, 49 fracciones VIII y IX, así como el 51 fracción XII, de la Ley General de

Asentamiento Humanos, mismos que a la letra señalan:

Artículo 48.- La Federación, las entidades federativas y los municipios promoverán

acciones concertadas entre los sectores público, social y privado, que propicien

la participación social en la fundación, conservación, mejoramiento y

crecimiento de los centros de población.

Artículo 49.- La participación social en materia de asentamientos humanos

comprenderá:

…..

VIII. La preservación del ambiente en los centros de población, y

IX. La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y

urbanos en los centros de población.

Artículo 51.- La Federación, las entidades federativas y los municipios fomentarán

la coordinación y la concertación de acciones e inversiones entre los sectores

público, social y privado para:

XII. La aplicación de tecnologías que protejan al ambiente, reduzcan los costos y

mejoren la calidad de la urbanización.

Como se estableció en la introducción del presente reporte, uno de los objetivos

será realizar un análisis de mecanismos de gobernanza regional a nivel nacional e


96

GAL

internacional con el objeto de generar iniciativas para la consolidación y

fortalecimiento de la CAMe.

Al realizar el presente reporte, encontramos el término de “Gobernanza” en

diferentes foros, sin duda, se ha fortalecido en su definición y en su aplicación en

lo últimos años como lo expusimos, pero también encontramos que en diferentes

foros se usa como una manera de legitimar algo, sin realmente conocer los

parámetros de la buena gobernanza o lo que esto implica.

Como se pudo observar en los ejemplos expuestos, no resulta controvertido que la

gobernanza se haya presentado para tratar problemas ambientales debido

principalmente a la repercusión que tienen los temas ambientales en la sociedad,

y como se estableció en su momento por el Banco Mundial en algunas ocasiones,

esto puede presentarse también cuando no existen instituciones públicas sólidas.

Si bien se analizó el concepto de Gobernanza, los parámetros de buena

gobernanza y las diversas experiencias, la pregunta en estas conclusiones sería si

la CAMe busca ser un organismo de gobernanza o una plataforma que busque la

gobernanza ambiental.

La CAME como organismo de gobernanza

En el primer supuesto, creemos que dadas las condiciones de su creación y su

trabajo actual, la CAMe no es un organismo de gobernanza, ya que si hay una

demanda de la ciudadanía por mejorar la calidad del aire en la zona de la

megalópolis, no nace esta Comisión por una amplia participación ciudadana

como lo vemos por ejemplo en el caso de Junta Intermunicipal de Medio

Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca baja del Río Ayuquila o en su


97

GAL

actual trabajo no incorpora a la ciudadanía siento ésta un elemento esencial de

la gobernanza en nuestro punto de vista.

Establecido lo anterior, es importante precisar que desde nuestro punto de vista

lograr la gobernanza en algunos organismos es lo deseable, sin embargo, la meta

de la gobernanza no representa el éxito en todos los organismos, y muchas veces

la gobernanza se ha presentado a falta de una reacción de las instituciones.

No obstante, que el convenio de coordinación que celebraron la Federación, el

Distrito Federal (Ciudad de México) y los estados de Hidalgo, México, Morelos,

Puebla y Tlaxcala, y que da nacimiento a la CAMe, cuenta con toda la validez

jurídica y fundamentación para generar efectos jurídicos a corto, mediano y largo

plazo, es importante destacar al carecer de personalidad jurídica propia, sus

acuerdos dependen exclusivamente de la voluntad de sus miembros, lo que limita

en gran medida sus resultados, por lo que se sugiere que exista el compromiso de

las entidades para que en su legislación ambiental, integren un componente

específico, sobre la Comisión Ambiental de la Megalópolis y las atribuciones que

se delegan y confieren para atender problemas relacionados con el fenómeno

de integración megalopolitano, tales como: calidad de aire, manejo integral de

residuos sólidos, planeación urbana y territorial, etc.

La CAME como plataforma de gobernanza

El segundo supuesto acerca de si la CAMe busca ser una plataforma de

gobernanza ambiental, creemos que es el supuesto más atinado, coincidimos en

que los siguientes parámetros que tiene la buena gobernanza ayudarían y

validarían el trabajo hecho por la CAMe.

• Transparencia


98

GAL

• Rendición de cuentas

• Participación ciudadana

Si bien la CAMe no niega la información con la que cuenta, consideramos que la

página o sus medios de comunicación, información y difusión actuales, deben

aportar más contenidos, por ejemplo en la página no viene especificada la

manera en que está conformada y quiénes integran el Comité Científico Asesor,

cuándo se reúne, o un informe de labores de la Comisión.

En el mismo sentido publicar el informe de actividades de la Comisión ayudaría a

tener una rendición de cuentas, y a validar el trabajo y decisiones de la Comisión.

Creemos que un elemento esencial de la gobernanza es la participación

ciudadana como un elemento para validar las decisiones y el trabajo de la

CAMe. Si bien la participación ciudadana puede ser un arma de dos filos,

creemos que hay maneras de incorporarla sin que pueda llegar a entorpecer el

trabajo de la Comisión. Aunque sin duda la participación ciudadana sin un

objetivo claro o sin un conocimiento de cómo integrarla a las decisiones también

puede llevar a un descontrol.

En nuestra opinión la CAMe debe buscar consolidarse como un organismo de

coordinación como se estableció en el primer apartado del presente reporte con

el objetivo de buscar ser una plataforma de gobernanza ambiental.


99

GAL

BIBLIOGRAFÍA

• ¿Qué es gobernanza?, Instituto de Gobernanza Empresarial y Pública A.C., Argentina, consultada en http://www.igep.org.ar/index.php/gobernanza

• Acuerdo por el que se crea la Comisión para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental de la Zona Metropolitana del Valle de México, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de enero de 1992, consultado en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4643813&fecha=08/01/1992

• Aguilar F Luis, El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la Gobernanza, consultado en http://siare.clad.org/revistas/0057201.pdf

• Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP), consultado en http://rimisp.org/sobre-rimisp/que-es-rimisp

• Comisión Ambiental Bananera (CAB), consultada en

https://www.corbana.co.cr/categories/comision-ambiental-bananera

• Comisiones Ambientales Locales (CAL), consultada en http://ambientebogota.gov.co/comisiones-ambientales-locales-cal

• Constitución Política de Colombia consultada en http://www.senado.gov.co/images/stories/Informacion_General/constitucion_politica.pdf

• Convenio de coordinación para la creación de la Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos que celebran el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, el Estado Libre y Soberano de México, y el Departamento del Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de julio de 1995, consultado en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4877123&fecha=13/07/1995

• Convenio de Coordinación por el que se crea la Comisión Ambiental de la Megalópolis, que celebran la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Gobierno del Distrito Federal y los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de octubre de 2013, consultado en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5316255&fecha=03/10/2013

• Convenio de coordinación por el que se crea la Comisión Ambiental Metropolitana, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de septiembre de 1996, consultado en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4899777&fecha=17/09/1996

• Convenio de Coordinación que celebran el Ejecutivo Federal, por conducto de la Coordinación de Seguridad Pública de la Nación, la Procuraduría General de la República, el Gobierno del Estado de México y la Procuraduría General de Justicia


100

GAL

del Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de febrero de 1995, consultado en http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4869321&fecha=15/02/1995

• Convenio para la Creación de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, consultado en http://www.aldf.gob.mx/archivo-d39d71771bdd835bb55c5a7cfc9234da.pdf

• Definición de Gobernanza en Real Academia Española [en línea], consultado en http://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=gobernanza

• Diccionario de la Real Academia [en línea], consultado en http://www.rae.es

• Experiencias de movilización social gobernanza ambiental y desarrollo territorial rural en Mesoamérica, consultado en http://www.bvsde.paho.org/documentosdigitales/bvsde/texcom/cd050644/jmora.pdf

• Fundamentos Conceptuales sobre la Gobernanza, consultado en http://buenagobernanza.agn.gov.ar/sites/all/modules/ckeditor/ckfinder/userfilesfiles/FUNDAMENTOS%20CONCEPTUALES%20SOBRE%20LA%20GOBERNANZA.pdf

• Huong, Luo. PNUMA, Gobernanza ambiental, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Nairobi, consultado en http://www.unep.org/pdf/Environmental_Governance_sp.pdf

• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente consultada en http://www.diputados.gob.mx

• Nain Martínez e Ileana Espejel, La investigación de la gobernanza en México y su aplicabilidad ambiental, consultado en http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S1405-84212015000100007&script=sci_arttext

• Roccati, Mireille, La Comisión Ambiental Metropolitana: un nuevo esquema de coordinación, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México, consultado en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2429/16.pdf

• Serna de la Garza, José Ma., Globalización y Gobernanza: las transformaciones del Estado y sus implicaciones para el derecho público (contribución para una interpretación del caso de la Guardería ABC), Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México, 2010, consultado en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2818/5.pdf

• Serna de la Garza, José Ma., Reflexiones sobre el concepto de “gobernanza global” y su impacto en el ámbito jurídico, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México, consultado en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2897/3.pdf

• UNDP, Reconceptualising Governance, Discussion Paper núm. 2, Management


101

GAL

• Development and Governance Division, Bureau for Policy and Programme Support, UNDP, Nueva York, enero de 1997, p.9; en Serna de la Garza, José Ma., Globalización y Gobernanza: las transformaciones del Estado y sus implicaciones para el derecho público (contribución para una interpretación del caso de la Guardería ABC), Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México, 2010, consultado en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2818/5.pdf

Documents

Estructura de la CAMe (final) obsv - gob.mx · propias de su dinámica social. Entre los años 50 y finales de los 80 la región central del país sufrió un gran proceso de metropolización,