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Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
1
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos de la
PROCURADURÍA AGRARIA
Febrero 2018
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
3
Para la elaboración de este trabajo, se contó con la participación, opinión y
aprobación de las siguientes personas:
Germán Mendoza Palomo
Roberto Ángel Cruz Garza
Francisco García Manilla
Arturo Tsukasa Watanabe Matsuo
Ricardo Cruz Rodríguez
María del Carmen Lila Chárvel Rosello
Hortencia Eréndira Girón Flores
Héctor Rodríguez Salas
Fernando Aguilera Hernández
Francisco Hugo Santiago Ramírez
Luis Rafael Hernández Palacios Mirón
Víctor Manuel Mendoza Castillo
Fernando López Esparza
Jaime García Reyes
María de la Luz Rodríguez Morales
Ivette Magalli Bernal Rivera
Luz Elena Mújica Sánchez
Gustavo Miguel Ángel Cisneros Saldaña
Hugo Edgardo Delgado Altamirano
José Ruz Ferrer
Carlos Vicente Urbalejo Guerra
Jesús Arturo Lerma Valles
Joel Rojo Orta
Pascual Téllez Hernández
Enrique García López
Miguel Ángel Tecua Hernández
Alejandro López Marmolejo
Procuraduría Agraria
Motolinía 11,
Colonia Centro,
Delegación Cuauhtémoc
Ciudad de México, CP 06000
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
5
Contenido
1. MARCO DE ACTUACIÓN ....................................................................................................................................................... 8
1.1 MARCO NORMATIVO ..................................................................................................................................................................... 9
1.1.1 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ................................................................................................... 10
1.1.2 Ley Federal de Entidades Paraestatales .......................................................................................................................... 11
1.1.3 Ley de Planeación ..................................................................................................................................................................... 12
1.1.4 Ley Federal del Trabajo.......................................................................................................................................................... 13
1.1.5 ESTATUTO del Servicio Profesional Agrario de Carrera en la Procuraduría Agraria. ................................. 15
1.1.6 ACUERDO por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio
Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos
Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera ........................................................................ 23
1.1.7 Ley Agraria .................................................................................................................................................................................. 24
1.1.8 Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria ........................................................................................................ 26
1.1.9 Manual de organización general de la Procuraduría Agraria ............................................................................... 28
1.1.10 Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria ................................................ 29
1.2 COMPROMISOS INTERNACIONALES .................................................................................................................................... 29
1.2.1 Organización para la Cooperación Económica (OCDE) ............................................................................................ 30
1.2.2 Banco Mundial (BM)................................................................................................................................................................ 31
1.2.3 Banco Interamericano para el Desarrollo (BID) .......................................................................................................... 33
1.2.4 Organización de las Naciones Unidas (ONU) ................................................................................................................. 33
1.2.5 Organización Internacional del Trabajo ......................................................................................................................... 34 1.2.5.1 Convenciones .......................................................................................................................................................................................... 34 1.2.5.2 Recomendaciones ................................................................................................................................................................................. 34
1.2.6 Organización de los Estados Americanos ........................................................................................................................ 35
1.3 CONTRIBUCIÓN DE LA PROCURADURÍA AGRARIA A LOS OBJETIVOS NACIONALES Y SECTORIALES ... 35
1.3.1 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano 2013-2018 ..................................................................................................................................................................................... 36
1.3.2 Programa para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM) ....................................................................................... 41
1.3.3 Diagnóstico de la Procuraduría Agraria ......................................................................................................................... 41 1.3.3.1 Amparo Indirecto .................................................................................................................................................................................. 42 1.3.3.2 Arbitraje Agrario ................................................................................................................................................................................... 43 1.3.3.3 Conciliación Agraria ............................................................................................................................................................................. 44 1.3.3.4 Convenios y Contratos ........................................................................................................................................................................ 45 1.3.3.5 Creación, Modificación o Extinción de la Propiedad Social............................................................................................... 46 1.3.3.6 Figuras Asociativas ............................................................................................................................................................................... 47 1.3.3.7 Promoción, Asesoría, Gestión y Acompañamiento para el Desarrollo Sustentable en el Medio Rural........ 48 1.3.3.8 Representación Legal Agraria ......................................................................................................................................................... 49 1.3.3.9 Indicadores Estratégicos ................................................................................................................................................................... 50 1.3.3.10 Procuraduría Agraria, Coyuntura .................................................................................................................................................. 51 1.3.3.11 Diagnóstico administrativo .............................................................................................................................................................. 53 1.3.3.12 Diagnóstico operativo ......................................................................................................................................................................... 56 1.3.3.13 Diagnóstico de Cultura Organizacional....................................................................................................................................... 60
1.3.4 Visión ............................................................................................................................................................................................. 65
1.3.5 Misión ............................................................................................................................................................................................ 65
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
6
1.3.6 Objetivos, Estrategias y Líneas de Acción Institucionales......................................................................................... 65
1.3.7 Proyectos ...................................................................................................................................................................................... 70 1.3.7.1 Capacitación ............................................................................................................................................................................................. 70 1.3.7.2 Equipamiento .......................................................................................................................................................................................... 72 1.3.7.3 Programas ................................................................................................................................................................................................. 72 1.3.7.4 Reclutamiento ......................................................................................................................................................................................... 72 1.3.7.5 Convenios de Colaboración .............................................................................................................................................................. 73
1.3.8 Escenarios .................................................................................................................................................................................... 74 1.3.8.1 Asignación presupuestal .................................................................................................................................................................... 74 1.3.8.2 Atención a Sujetos Agrarios ............................................................................................................................................................. 76
2. DIAGNÓSTICO EN MATERIA DE RECURSOS HUMANOS, PROFESIONALIZACIÓN Y ORGANIZACIÓN ..... 81
2.1 LA ORGANIZACIÓN Y LAS ÁREAS ADMINISTRATIVAS ................................................................................................. 81
2.1.1 Número de Puestos ................................................................................................................................................................... 81
2.1.2 Distribución jerárquica de los puestos ............................................................................................................................. 81
2.1.3 Distribución de los puestos por áreas tanto sustantivas como administrativas ............................................. 82
2.2 DATOS DEMOGRÁFICOS ............................................................................................................................................................. 83
2.2.1 Número de servidores públicos ........................................................................................................................................... 83
2.2.2 Distribución por género, nivel educativo, edad y antigüedad en el servicio público de los servidores
públicos .......................................................................................................................................................................................................... 84 2.2.2.1 Distribución por género ..................................................................................................................................................................... 84 2.2.2.2 Distribución por edad y antigüedad en el servicio................................................................................................................ 86
2.2.3 Distribución de base y confianza global y por género ............................................................................................... 87
2.2.4 Distribución por nivel jerárquico y por género ............................................................................................................. 88
2.2.5 Distribución por áreas tanto sustantivas como administrativas ........................................................................... 89
2.2.6 Capacitación de los servidores públicos ........................................................................................................................... 91
2.2.7 Las competencias ...................................................................................................................................................................... 92
2.2.8 La evaluación del desempeño .............................................................................................................................................. 92
3. ESCENARIO FUTURIBLE .................................................................................................................................................... 94
3.1 ANÁLISIS CUALITATIVO ...................................................................................................................................................................... 94
3.2 CARACTERIZACIÓN DE LOS ESCENARIOS FUTURIBLES ............................................................................................................... 107
3.3 LA ORGANIZACIÓN Y LAS ÁREAS ADMINISTRATIVAS .............................................................................................. 108
3.3.1 Número de plazas .................................................................................................................................................................. 108
3.3.2 Distribución jerárquica de las plazas ............................................................................................................................ 110
3.3.3 Distribución de los puestos por áreas sustantivas y administrativas ............................................................... 110
3.4 DATOS DEMOGRÁFICOS .......................................................................................................................................................... 111
3.4.1 Número de servidores públicos ........................................................................................................................................ 111
3.4.2 Distribución por género, nivel educativo, edad y antigüedad en el servicio público de los servidores
públicos ....................................................................................................................................................................................................... 112
3.4.3 Distribución de base y confianza, global y por género............................................................................................ 114
3.4.4 Distribución por nivel jerárquico y por género .......................................................................................................... 114
3.4.5 Distribución por áreas tanto sustantivas como administrativas ........................................................................ 115
3.4.6 Capacitación de los servidores públicos ........................................................................................................................ 115
3.4.7 Las competencias ................................................................................................................................................................... 116
3.4.8 La evaluación del desempeño ........................................................................................................................................... 119
3.4.9 Descripción cualitativa del servidor público que queremos en el futuro ......................................................... 119
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
7
4. PROGRAMA DE TRABAJO ............................................................................................................................................... 121
4.1 DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES PRODUCTOS Y ACCIONES ........................................................................... 121
4.2 SITUACIÓN EN EL QUE SE ENCUENTRA EL GRADO DE CUMPLIMIENTO .......................................................... 121
5. ACRÓNIMOS ........................................................................................................................................................................ 123
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
8
1. MARCO DE ACTUACIÓN
Programa Gobierno Cercano y Moderno 2013-
2018 (PGCM) tiene como propósito promover un gobierno con políticas y programas
enmarcados en una administración pública orientada a resultados, que sea eficiente y
tenga mecanismos de evaluación que mejoren su desempeño, que optimice el uso de los
recursos públicos, que simplifique la normatividad y trámites gubernamentales, que rinda
cuentas de manera clara y oportuna a la ciudadanía, y que utilice robustas y modernas
tecnologías de la información.
eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina
presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la
diciembre de 2012, establece que la propuesta integral y el programa de mediano plazo
en que se transformaría la estrategia transversal a que se refiere el párrafo anterior deberá
considerar, entre otras, el ajustar las estructuras orgánicas de las dependencias y entidades
orientadas a resultados, de acuerdo con las atribuciones conferidas a las mismas, para el
óptimo cumplimiento de los objetivos y metas de los programas a su cargo; prever, de
conformidad con la normatividad aplicable, evaluaciones de desempeño eficientes para los
servidores públicos.
Bajo las consideraciones previas, el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-
2018, cuenta con dos objetivos (el 3 y el 4), dos estrategias y doce líneas de acción en
materia de recursos humanos, mismos que refuerzan este Programa y sobre los cuales se
plantea mantener una articulación sinérgica:
Objetivo 3: Optimizar el uso de los recursos en la APF.
Estrategia 3.1 Orientar las estructuras orgánicas y ocupacionales hacia los objetivos
estratégicos y líneas de acción alineadas con el PND.
Línea de Acción 3.1.1 Ajustar las estructuras orgánicas de las dependencias y entidades,
de acuerdo con las atribuciones conferidas a las mismas.
Objetivo 4: Mejorar la gestión pública gubernamental en la APF.
Estrategia 4.2 Fortalecer la profesionalización de los servidores públicos.
Líneas de Acción:
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
9
4.2.1 Establecer convenios de cooperación técnica con instituciones públicas y privadas en
materia de gestión de recursos humanos y SPC.
4.2.2 Gestionar los procesos de recursos humanos, incluyendo el SPC, por competencias
y con base en el mérito.
4.2.3 Desarrollar herramientas y mecanismos para la autogestión del conocimiento.
4.2.4 Implementar mecanismos de movilidad de los servidores públicos sujetos al SPC.
4.2.5 Promover convenios de intercambio de servidores públicos con fines de desarrollo
profesional.
4.2.6 Fortalecer las evaluaciones de desempeño de los servidores públicos.
4.2.7 Impulsar los mecanismos para la profesionalización, certificación y educación formal
de los servidores públicos.
Estrategia 4.4 Fortalecer la planeación y control de los recursos humanos, alineados a los
objetivos y metas estratégicas institucionales.
Líneas de Acción:
4.4.1 Elaborar estudios de prospectiva en materia de recursos humanos, profesionalización
y organización.
4.4.2 Fortalecer la calidad y oportunidad de la información que se registra en materia de
recursos humanos.
4.4.3 Elaborar estudios de mejores prácticas en materia de recursos humanos,
profesionalización y organización.
4.4.4 Fortalecer la vinculación entre los objetivos estratégicos, el tipo de organización y las
previsiones de los recursos humanos.
Este documento, de manera particular, y en lo concerniente a la implementación de las
Estrategias 3.1, 4.2 y 4.4, sintetiza los trabajos desarrollados bajo la perspectiva de Estudio
de Prospectiva en materia de Recursos Humanos, profesionalización y organización.
1.1 MARCO NORMATIVO
El texto del artículo 26, inciso A, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM), establece que el Estado organizará un sistema de planeación
democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad,
permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la
democratización política, social y cultural de la nación. Como instrumento fundamental de
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
10
esa deseada transformación de la realidad del país, la Ley de Planeación, en su artículo 3,
define a la Planeación Nacional de Desarrollo la ordenación racional y sistemática
de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de
regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección
al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales así como de
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y desarrollo urbano
el Estado dispondrá las
medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de
garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña
propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos
Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos
ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se
susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia
de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la
administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena
jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados
por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente Para
concluir La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria
Así, y para una mejor comprensión del propósito del presente Estudio, se describe a
continuación el marco legal que sustenta su realización.
1.1.1 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), en su artículo 26, establece
que, para el despacho de los asuntos de orden administrativo, contará, entre otras, con la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU). Líneas adelante, en el
artículo 41, se describen los asuntos a despachar por la SEDATU, entre los que se
encuentran: Aplicar los preceptos agrarios del artículo 27 constitucional, así como las
leyes agrarias y sus reglamentos, en lo que no corresponda a otras dependencias,
entidades u otras autoridades en la materia (fracción II); conocer de las cuestiones
relativas a límites y deslinde de tierras ejidales y comunales ; y, resolver las
cuestiones relacionadas con los problemas de los núcleos de población ejidal y de bienes
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
11
comunales, en lo que no corresponda a otras dependencias o entidades, con la
participación de las autoridades estatales y municipales
Previamente, la LOAPF establece en su artículo 3, fracción I El Poder Ejecutivo de la
Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las
siguientes entidades de la administración pública paraestatal: Organismos
descentralizados Consistente con lo anterior, la Ley Agraria en su artículo 134 establece
que la Procuraduría Agraria es un organismo descentralizado de la Administración Pública
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, sectorizado en la Secretaría de la
Reforma Agraria . A principios del año 2013, conforme al segundo párrafo del artículo
Quinto Transitorio, del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal1, la Procuraduría
Agraria quedó sectorizada en la SEDATU, que asumió las atribuciones de la ex Secretaría
de la Reforma Agraria.
El marco administrativo descrito en los párrafos anteriores es complementado con las
bases de organización de la Administración Pública Federal (APF) señaladas en el artículo
forma programada, con base en
las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del
desarrollo establece el Ejecutivo Federal
Con los objetivos y metas nacionales definidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-
2018 (PND), así como los objetivos y metas sectoriales establecidos en el Programa
Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018; y, con el marco
administrativo y las bases de organización de la APF, es que la PA ha estructurado su
Planeación Estratégica Institucional 2014-2018.
1.1.2 Ley Federal de Entidades Paraestatales
La Ley Federal de Entidades Paraestatales, conforme a lo planteado por el legislador en su
artículo 1º, es Reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, [y] tiene por objeto regular la organización,
1 DOF, miércoles 2 de enero de 2013.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
12
funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la Administración Pública
Federal .
Al tratar, de manera específica, acerca de la Procuraduría Agraria y otras dependencias,
atendiendo a sus objetivos y a la
naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente
ordenamiento
1.1.3 Ley de Planeación
El titular del poder ejecutivo precisó, en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-20182 (PND),
los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del
país, conforme a lo establecido en los artículos 21, 21 Bis y 22 de la Ley de Planeación
(LP). Así mismo, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU),
estableció los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades
del sector administrativo que encabeza, en su Programa Sectorial de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano 2013-20183, conforme a lo prescrito en los artículos 23, 27, 29
párrafo segundo, 30 y 31 de la LP.
Previamente, en el artículo 16, en su apartado IV, se mandata asegurar la congruencia de
República programas entre los que se encuentra el Programa para un Gobierno Cercano
y Moderno 2013-20184.
Finalmente, y en coadyuvancia con lo dicho en el último párrafo del apartado de la LOAPF,
la Procuraduría Agraria realizó su Planeación Estratégica Institucional 2014-2018 bajo los
considerandos de obligatoriedad y competencia estipulados en el artículo 32 de la Ley de
Planeación.
2 DOF, lunes 20 de mayo de 2013. 3 DOF, lunes 16 de diciembre de 2013. 4 DOF, viernes 30 de agosto de 2013.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
13
1.1.4 Ley Federal del Trabajo
La Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la Jurisprudencia 1/96, de rubro:
"ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARÁCTER FEDERAL. SU INCLUSIÓN EN EL
ARTÍCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO,
ES INCONSTITUCIONA 5, misma que ha sido utilizada por la Junta Federal de Conciliación
y Arbitraje para fundamentar su competencia para conocer controversias entre la
Procuraduría Agraria y sus trabajadores. Este criterio ha integrado la jurisprudencia I.6o.T.
J/78, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo
XXIV, julio de 2006, página 851, con el rubro: "COMPETENCIA PARA CONOCER DE LAS
CONTROVERSIAS LABORALES SUSCITADAS ENTRE LA PROCURADURÍA AGRARIA Y SUS
TRABAJADORES. SE SURTE A FAVOR DE LA JUNTA FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y
ARBITRAJE."
Así, la relación laboral de la Procuraduría Agraria con sus trabajadores se rige por la Ley
La
presente Ley es de observancia general en toda la República y rige las relaciones de trabajo
comprendidas en el artículo 123, Apartado A, de la Constitución.
Es de interés social promover y vigilar la
capacitación, el adiestramiento, la formación para y en el trabajo, la certificación de
competencias laborales, la productividad y la calidad en el trabajo, la sustentabilidad
ambiental, así como los beneficios que éstas deban generar tanto a los trabajadores como
a los patrones.
Y, en relación con los tratados internacionales firmados por México, el Artículo 6o. estipula:
Las Leyes respectivas y los tratados celebrados y aprobados en los términos del artículo
133 de la Constitución serán aplicables a las relaciones de trabajo en todo lo que
beneficien al trabajador, a partir de la fecha de la vigencia
5 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, febrero de 1996, página
52, Pleno, tesis P./J. 1/96; véase ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Tomo II, agosto de 1995, página 42. Apéndice 1917-2000, Tomo I, Materia
Constitucional, Jurisprudencia, Suprema Corte de Justicia de la Nación, página 458, Pleno, tesis
399.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
14
La categoría de
trabajador de confianza depende de la naturaleza de las funciones desempeñadas y no de
la designación que se dé al puesto.
Son funciones de confianza las de dirección, inspección, vigilancia y fiscalización, cuando
tengan carácter general, y las que se relacionen con trabajos personales del patrón dentro
de la empresa o establecimiento.
Res Queda
prohibido el trabajo de menores de quince años; no podrá utilizarse el trabajo de mayores
de esta edad y menores de dieciocho años que no hayan terminado su educación básica
obligatoria, salvo los casos que apruebe la autoridad laboral correspondiente en que a su
juicio haya compatibilidad entre los estudios y el trabajo.
Al abordar el rubro de la productividad, formación y capacitación de los trabajadores, el
Artículo 153-A Los patrones tienen la obligación de proporcionar a todos los
trabajadores, y éstos a recibir, la capacitación o el adiestramiento en su trabajo que le
permita elevar su nivel de vida, su competencia laboral y su productividad, conforme a los
planes y programas formulados, de común acuerdo, por el patrón y el sindicato o la
mayoría de sus trabajadores .
Tratándose de la Capacitación, de manera particular, el Artículo 153- La
capacitación tendrá por objeto preparar a los trabajadores de nueva contratación y a los
demás interesados en ocupar las vacantes o puestos de nueva creación.
Podrá formar parte de los programas de capacitación el apoyo que el patrón preste a los
trabajadores para iniciar, continuar o completar ciclos escolares de los niveles básicos,
medio o superior
Y, en materia de Adiestramiento, el Artículo 153- El adiestramiento tendrá por
objeto:
I. Actualizar y perfeccionar los conocimientos y habilidades de los trabajadores y
proporcionarles información para que puedan aplicar en sus actividades las nuevas
tecnologías que los empresarios deben implementar para incrementar la productividad en
las empresas;
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
15
II. Hacer del conocimiento de los trabajadores sobre los riesgos y peligros a que están
expuestos durante el desempeño de sus labores, así como las disposiciones contenidas en
el reglamento y las normas oficiales mexicanas en materia de seguridad, salud y medio
ambiente de trabajo que les son aplicables, para prevenir riesgos de trabajo;
III. Incrementar la productividad; y
IV. En general mejorar el nivel educativo, la competencia laboral y las habilidades de los
.
Para la validación y registro de la capacitación, adiestramiento y productividad, el Artículo
153-F estipul Los patrones deberán conservar a disposición de la Secretaría del
Trabajo y Previsión Social y la Secretaría de Economía, los planes y programas de
capacitación, adiestramiento y productividad que se haya acordado establecer, o en su
caso, las modificaciones que se hayan convenido acerca de planes y programas ya
implantados .
Y, tocante a la competencia constitucional de las autoridades del trabajo, el Artículo 527
La aplicación de las normas de trabajo corresponde a las autoridades federales,
cuando se trate de:
1. Aquéllas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno
1.1.5 ESTATUTO del Servicio Profesional Agrario de Carrera en la Procuraduría
Agraria.
El Estatuto del Servicio Profesional Agrario de Carrera en la Procuraduría Agraria (SPAC)
tiene origen a pocos años del inicio de las funciones de la Institución, éste se publicó en el
Diario Oficial de la Federación el 14 de septiembre de 1994 y su actualización se publicó
el 15 de febrero de 2013, abrogando el anterior, ya que mediante Decreto de 18 de enero
de 2012, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mismo mes y año, el C.
Licenciado Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
reformó la fracción XVIII, del artículo 11, del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria,
facultando al Procurador Agrario para autorizar y expedir el Estatuto del Servicio
Profesional Agrario de Carrera en la Procuraduría Agraria, tomando como base los
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
16
principios de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal,
así como ordenar su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
disposiciones generales l segundo "de
la conformación del SPAC"; el tercero, "de la estructura orgánica del servicio profesional
agrario de carrera de los procesos del SPAC de los derechos y
obligaciones de los servidores públicos del servicio profesional agrario de carrera
recurso de reconsideración
El artículo 1, determina el objeto del Estatuto de establecer las normas para la integración,
organización, funcionamiento y desarrollo del Servicio Profesional Agrario de Carrera en la
Procuraduría Agraria. Asimismo, expresa la naturaleza de la Procuraduría Agraria de
conformidad con los artículos 27 Constitucional fracción XIX, 134 y 135 de la Ley Agraria,
como un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad
jurídica y patrimonio propios, con funciones de servicio social y está encargada de la
defensa de los derechos de los sujetos agrarios.
Además, establece que la Procuraduría Agraria cuenta con un Servicio Profesional Agrario
y en términos del artículo 1o. de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal, como entidad paraestatal, adopta como base los principios
generales de la referida Ley.
Por su parte en el artículo 2, describe al Servicio Profesional Agrario de Carrera de la
Procuraduría Agraria como un sistema para garantizar la igualdad de oportunidades en el
ingreso, permanencia y ascenso de sus servidores públicos, con base en el mérito y con el
fin de impulsar el desarrollo de sus capacidades en beneficio de los sujetos agrarios a los
que atiende, y tiene por objeto:
I. Proveer a la Institución del personal calificado necesario para cumplir las
obligaciones que le fija la Ley Agraria, su Reglamento Interior, el presente Estatuto y demás
disposiciones aplicables;
II. Asegurar el desempeño profesional de sus servidores públicos;
III. Fomentar los principios y fundamentos básicos de la Institución; y
IV. Coadyuvar a la consecución de sus fines.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
17
Asimismo, el mismo artículo establece que el sistema será normado por un cuerpo
colegiado denominado Comisión del Servicio Profesional Agrario de Carrera, el cual estará
presidido por el Titular de la Institución y será operado por la Secretaría General a través
de sus unidades administrativas competentes, por el Comité Técnico de Procesos y la
Secretaría Técnica de la Comisión del Servicio Profesional Agrario.
Los principios rectores del Servicio Profesional Agrario de Carrera son: la legalidad,
eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad, competencia por mérito y equidad
de género, así como la transparencia y honestidad (artículo 3).
El artículo 5 indica que podrán incorporarse al SPAC en los términos del Estatuto los
servidores públicos de confianza de la Procuraduría, que no se encuentren en los casos de
excepción establecidos en el artículo 6 y que ocupen las plazas o niveles homólogos
cualquiera que sea su categoría de: enlaces, visitadores, abogados agrarios, jefes de
departamento, jefes de residencia, subdelegados, subdirectores y directores de área.
Por su parte el artículo 6, señala los puestos que no podrán ser considerados como
integrantes del SPA, tales como:
I. Procurador Agrario;
II. Subprocurador General;
III. Secretario General;
IV. Coordinadores Generales y de Asesores;
V. Directores Generales y Generales Adjuntos;
VI. Delegados de la Procuraduría en los Estados;
VII. Visitador Especial;
VIII. Integrantes del Gabinete de Apoyo;
IX. Titular del Órgano Interno de Control y todo el personal a su cargo;
X. Servidores públicos que realicen funciones administrativas no
sustantivas y de representación legal de la Institución a nivel central,
con excepción de los adscritos a la Secretaría Técnica del SPAC y a la
Dirección de Certificación de Competencias Laborales;
XI. Servidores Públicos que ocupen plazas de menor nivel al de enlace o
estén considerados como empleados de base; ni,
XII. Persona alguna que esté contratada bajo el régimen de honorarios.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
18
Los empleados de base de la Procuraduría tendrán acceso al SPAC mediante los
procedimientos de reclutamiento, selección y nombramiento previstos en el Estatuto; cuyo
requisito indispensable es contar con licencia o haber renunciado a la plaza de base
(artículo 7).
Para el cumplimiento de lo establecido en el Estatuto, el Secretario General o el Secretario
Técnico elaborará y propondrá a la Comisión las disposiciones reglamentarias para la
operación del SPAC (artículo 10).
Los artículos 11 al 16 establece la conformación del SPAC y de los integrantes del Servicio.
Dichos integrantes serán todo el personal de confianza que se detalle en el Catálogo de
Puestos y Perfiles del Servicio Profesional Agrario de Carrera y que no se encuentre en los
casos de excepción establecidos en el artículo 6, asimismo serán integrantes del SPAC los
servidores públicos tengan más de ocho años ininterrumpidos o diez años en forma
discontinua en la Procuraduría, como empleados de confianza. Otros servidores públicos
que podrán ser integrantes del SPAC son aquellos que ingresen a la Procuraduría que
cumplan con los requisitos señalados en los procesos establecidos en el Estatuto y que el
Procurador haya ordenado emitir el nombramiento correspondiente, en términos del
artículo 11, fracción XV del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria.
Los servidores públicos de confianza de la Procuraduría Agraria que no se ubiquen en los
supuestos anteriores serán considerados Servidor Agrario de Libre Designación, hasta en
tanto cumplan los requisitos establecidos en el Estatuto.
La Comisión emitirá los lineamientos correspondientes para la emisión de las constancias
y en su caso establecerá sus efectos.
Conforme a la Estructura Orgánica del Servicio Profesional Agrario de Carrera, el artículo
17 establece las facultades y obligaciones del Titular de la Procuraduría Agraria y
responsable del funcionamiento del SPAC.
La Comisión es el órgano de planeación, coordinación y supervisión del SPAC. Estará
integrada por el Procurador quien la presidirá, el Secretario General, el Coordinador General
de Delegaciones, el Secretario Técnico, y el Director General de Administración (artículo
18). Por su parte el artículo 19 establece las facultades de la Comisión.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
19
El artículo 20 describe al Comité Técnico de Procesos como el órgano de resolución y
atención en los procesos de ingreso, desarrollo profesional, de separación del SPAC y de
control y evaluación, así como su integración y atribuciones.
Los artículos 21 y 22 establecen las atribuciones del Secretario General y del Secretario
Técnico.
Seguidamente el artículo 23 determina a la Dirección de Certificación y Competencias
Laborales, como el área encargada de atender y coordinar la capacitación de los Servidores
Agrarios de Carrera y las siguientes atribuciones:
I. Detectar las necesidades de capacitación de los Servidores Agrarios de
Carrera;
II. Proponer a la Comisión las normas para regular el proceso de capacitación;
III. Proponer a la Comisión los cursos obligatorios y optativos de los Servidores
Agrarios de Carrera;
IV. Proponer a la Comisión o al Comité Técnico de Procesos, los cursos de
inducción o de capacitación básica en el proceso de ingreso;
V. Proponer a la Comisión las normas y programas para la certificación de
capacidades;
VI. Llevar a cabo el proceso de capacitación y certificación de capacidades de los
Servidores Agrarios de Carrera; y,
VII. Las demás previstas en el presente Estatuto y las que determine la Comisión.
Los procesos comprendidos dentro del SPAC son: de planeación de recursos humanos,
ingreso, desarrollo profesional, capacitación y certificación de capacidades, evaluación del
desempeño, separación y, control y evaluación (artículo 24).
El Proceso de Planeación de Recursos Humanos, determina las necesidades cuantitativas y
cualitativas de personal que requiere la Procuraduría para el eficiente ejercicio de sus
funciones; el Secretario General en coordinación con el Secretario Técnico, establecerá la
planeación de recursos humanos para el eficiente ejercicio del SPAC, para lo cual realizará
las actividades de: registrar y procesar la información para la definición y actualización de
los perfiles y requerimientos de las categorías y puestos incluidos en el Catálogo, operar y
actualizar el Registro Único de los Servidores Públicos de la Procuraduría Agraria, que
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
20
forman parte del Servicio Profesional Agrario de Carrera (RUSPA), determinar las
necesidades de personal, elaborar estudios prospectivos para determinar las necesidades
de formación profesional de los Servidores Agrarios de Carrera en el corto y mediano
plazos, con el fin de cubrir los perfiles demandados por las diferentes categorías y puestos
establecidos en el Catálogo y planificar los recursos humanos de la Procuraduría (artículo
25).
El RUSPA contendrá la información técnica en materia de recursos humanos de la
Procuraduría como instrumento de apoyo al SPAC. El RUSPA deberá incluir a los servidores
públicos que ingresen al SPAC y sus datos deberán actualizarse de manera permanente
(artículo 26).
El Proceso de Ingreso, regula las acciones de reclutamiento y selección y establece los
requisitos para que los aspirantes se incorporen al SPAC, el aspirante a ingresar al SPAC
deberá cumplir con los requisitos que, además de lo que señale el Estatuto y en su caso la
convocatoria respectiva (artículo 27). El reclutamiento para ocupar las plazas vacantes en
el primer nivel del catálogo dependerá de las necesidades de la Procuraduría para cada
ejercicio fiscal y de acuerdo con el presupuesto autorizado (artículo 28).
Por otra parte, la Selección es el procedimiento que permite analizar la capacidad,
conocimientos, habilidades y experiencias de los aspirantes a ingresar al SPAC. Su
propósito es garantizar, el acceso de los candidatos que demuestren satisfacer los
requisitos del cargo y ser los más aptos para desempeñarlo. La Comisión emitirá las guías
y lineamientos generales de evaluación, que aplicará el Comité Técnico de Procesos para
las diversas modalidades de selección de los Servidores Agrarios de Carrera, de acuerdo
con los principios del Estatuto (artículos 32 y 33).
El Proceso de Desarrollo Profesional establece el plan de carrera de los Servidores Agrarios
de Carrera a efecto de identificar las trayectorias de desarrollo, permitiéndoles ocupar
cargos de igual o mayor nivel jerárquico, previo cumplimiento de los requisitos establecidos
en el Estatuto y sus disposiciones reglamentarias; así como los mecanismos para su
desarrollo y crecimiento profesional.
En consecuencia, la Comisión emitirá la normatividad que reglamente el Proceso de
Desarrollo Profesional y determinará el plan de carrera de los Servidores Agrarios de
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
21
Carrera, de conformidad con las trayectorias de ascenso y promoción y establecerá las
reglas de evaluación para que los Servidores Agrarios de Carrera ocupen las plazas
vacantes de igual o mayor jerarquía en el SPAC (artículo 39). El plan de carrera se sustenta
en los criterios: de ascensos y formación, siendo los primeros los movimientos que
permiten acceder a mayores niveles de responsabilidad y jerarquía, implicando también
para los Servidores Agrarios de Carrera, una mejora económica y los segundos los
movimientos a puestos del mismo nivel jerárquico y salarial con fines de formación y
desarrollo laboral (artículo 40).
Ahora bien, el artículo 41, establece el plan de carrera del SPAC, mismos que se podrán
definir como: trayectorias verticales, horizontales y combinadas.
El Proceso de Capacitación y Certificación de Capacidades, establece los modelos de
profesionalización para los Servidores Agrarios de Carrera y los mecanismos y requisitos
para certificar sus capacidades. La capacitación tendrá los siguientes objetivos: desarrollar,
complementar, perfeccionar o actualizar los conocimientos y habilidades necesarios, para
el eficiente desempeño de los Servidores Agrarios de Carrera en sus categorías y puestos;
preparar a los Servidores Agrarios de Carrera en funciones de mayor responsabilidad y
conocimientos en otras materias; y certificar a los Servidores Agrarios de Carrera en las
capacidades y competencias adquiridas (artículo 47).
El Proceso de Evaluación del Desempeño, establece los mecanismos de medición y
valoración del desempeño de los Servidores Agrarios de Carrera y su productividad,
definiendo parámetros para la obtención de ascensos, promociones, premios, estímulos y
con base en ello la estabilidad laboral. La evaluación del desempeño considera tanto en
forma individual como colectiva, los aspectos cuantitativos y cualitativos del cumplimiento
de las funciones y metas de los Servidores Agrarios de
Carrera. Teniendo como objetivos el de evaluar a los servidores públicos de carrera, aportar
información para mejorar el funcionamiento de la Procuraduría Agraria, detectar las
necesidades de capacitación e identificar los casos de desempeño no satisfactorio de los
servidores públicos de carrera (artículo 54 y 55).
El Proceso de Separación precisa los mecanismos por los cuales el Servidor Agrario de
Carrera dejará de formar parte del SPAC. El Servidor Agrario de Carrera será separado del
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
22
SPAC y procederá su baja del RUSPA, cuando incurra en cualquiera de los supuestos
siguientes (artículo 59):
I. Inhabilitación, terminación o separación del cargo o suspensión por más de
60 días, por resolución administrativa o judicial; así como incurrir en alguna
de las conductas previstas en el artículo 8 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
II. Renuncia formulada por el Servidor Agrario de Carrera;
III. Muerte, jubilación o pensión del Servidor Agrario de Carrera;
IV. Sentencia ejecutoriada que imponga al Servidor Agrario de Carrera una pena
que implique la privación de su libertad;
V. Incumplir las obligaciones inherentes a su cargo o las establecidas en el
Estatuto y en las disposiciones reglamentarias derivadas del mismo;
VI. No aprobar en dos ocasiones los cursos de capacitación obligatoria que al
efecto sea convocado el Servidor Agrario de Carrera; o bien que no participe
en ellos, salvo causa justificada debidamente comprobada; y
VII. No aprobar en dos ocasiones la certificación de capacidades o la evaluación
del desempeño.
El proceso de control y evaluación determina las acciones para supervisar, medir y controlar
la operación del SPAC y en su caso, implementar las medidas preventivas y correctivas
procedentes. El Comité Técnico de Procesos, con apoyo del Secretario Técnico y en su
caso de instituciones académicas y dependencias competentes, establecerá mecanismos
de evaluación sobre la operación general del SPAC, a efecto de contar con elementos
suficientes para su adecuado perfeccionamiento y mejora continua (artículo 64).
Otro aspecto que determina el Estatuto son los derechos y obligaciones de los servidores
públicos del servicio profesional agrario de carrera (artículos 67 y 68).
Finalmente, en el Titulo Sexto determina el Recurso de Reconsideración, su admisión, en
su caso, pruebas, resolución, los términos y notificaciones, la suspensión y el cumplimiento
de la resolución (artículos del 70 al 81).
El recurso de Reconsideración será en contra de las resoluciones que recaigan en los
procesos de ingreso, desarrollo profesional, capacitación y certificación de competencias,
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
23
evaluación del desempeño y separación, donde el Servidor Agrario de Carrera o el aspirante
a Servidor Agrario de Carrera, podrá interponer ante el Comité Técnico de Procesos.
1.1.6 ACUERDO por el que se emiten las Disposiciones en las materias de
Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual
Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y
Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera
Este Acuerdo tiene por objeto dictar las disposiciones que las dependencias y entidades de
la Administración Pública Federal, y la Procuraduría General de la República, deberán
observar en la planeación, organización y administración de los recursos humanos, así
como establecer las disposiciones y criterios generales, lineamientos y procedimientos
para el Sistema de Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal
Centralizada (Artículo 1).
La estructura del acuerdo se compone por 7 artículos que contienen numerales en 6
.
El Titulo tercero, determina que las Instituciones deberán desarrollar, conforme a sus
particularidades, condiciones, características y disponibilidad presupuestaria, el proceso de
planeación de recursos humanos que incluya, como mínimo, el análisis sobre la necesidad
de personal y su disponibilidad, tanto en el aspecto numérico como en el concerniente a
los conocimientos, habilidades, aptitudes y en su caso, actitudes que los servidores públicos
deben poseer para el desempeño de sus funciones (numeral 32).
Describe de los numerales 34 al 100 las actividades de: Reclutamiento y Selección; el de
Ingreso; de Desarrollo del capital humano (capacitación, evaluación del desempeño y el
clima y cultura organizacional, estímulos, reconocimientos e incentivos al desempeño
destacado, separación); de Servicios al personal (credencialización, nómina, incidencias y
expedientes del personal, de las vacaciones, días de descanso y suspensión de labores); el
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
24
de Registro de Servidores Públicos del Gobierno Federal (Del Registro, estructura,
operadores y hoja del RUSP, y de la Corrección de Datos Personales) y el de las
Compatibilidades.
Además, el Acuerdo contiene dos Anexos, el primero se refiere Manual Administrativo de
Aplicación General en Materia de Recursos Humanos y Organización, que tiene como
objetivo establecer la regulación de los procesos y procedimientos en materia de
planeación, organización y administración de los recursos humanos, a fin de aplicar de
manera eficiente los recursos humanos con que cuentan las Instituciones; y el segundo
corresponde al Manual del Servicio Profesional de Carrera, el cual establece los
procedimientos del Sistema de Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública
Federal Centralizada, con la finalidad de aprovechar y utilizar de manera racional y eficiente
los recursos con que cuentan las dependencias.
Los Procedimientos del Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de
Recursos Humanos y Organización son: la Planeación de la Organización, la Planeación de
los Recursos Humanos y la Celebración de Contratos de Servicios Profesionales por
Honorarios.
Los procedimientos del Manual del Servicio Profesional de Carrera son: Determinación de
la forma de ocupar vacantes o puestos, Ingreso, Desarrollo Profesional, Capacitación y
certificación de capacidades y el de Evaluación del Desempeño.
1.1.7 Ley Agraria
La Ley Agraria, es reglamentaria del artículo 27 Constitucional en materia agraria y de
observancia general en toda la República (artículo 1). Esta ley consta de diez títulos: el
Disposiciones preliminares
Del desarrollo y fomento agropecuarios De las sociedades rurales
De la pequeña propiedad individual de tierras agrícolas, ganaderas y forestales
De las sociedades propietarias de tierras agrícolas, ganaderas o forestales
De la Procuraduría Agraria Del Registro Agrario Nacional
De los terrenos baldíos y nacionales De la justicia agraria
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
25
En lo que concierne a la Procuraduría Agraria, el artículo 134 de la Ley establece que la
Procuraduría Agraria es un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal,
con personalidad jurídica y patrimonio propios, sectorizado en la Secretaría de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano, (antes Secretaría de la Reforma Agraria.)
Además, en el artículo 135, señala que la Procuraduría tiene funciones de servicio social y
está encargada de la defensa de los derechos de los ejidatarios, comuneros, sucesores de
ejidatarios o comuneros, ejidos, comunidades, pequeños propietarios, avecindados y
jornaleros agrícolas, mediante la aplicación de las atribuciones que le confiere la ley y su
reglamento correspondiente, cuando así se lo soliciten, o de oficio en los términos de la ley.
Seguidamente en el artículo 136, describe las atribuciones de la Procuraduría Agraria,
destacando principalmente: coadyuvar y en su caso, representar a las personas descritas
en el artículo 135, asesorarlas sobre consultas jurídicas, promover y procurar la conciliación
de intereses, denunciar el incumplimiento de las obligaciones o responsabilidades de los
funcionarios agrarios o de los empleados de la administración de justicia agraria, las demás
que la Ley y sus reglamentos y otras leyes le señalen.
En el artículo 139 establece que la Procuraduría Agraria estará presidida por un Procurador.
Se integrará, además, por los Subprocuradores, sustitutos del Procurador en el orden que
lo señale el Reglamento Interior, por un Secretario General y por un Cuerpo de Servicios
Periciales, así como por las demás unidades técnicas, administrativas y dependencias
internas que se estimen necesarias al adecuado funcionamiento de la misma.
Los artículos 140 y 141 señalan los requisitos que el Procurador y Subprocurador deberán
reunir.
Además, en artículo 144 establece las atribuciones del Procurador Agrario, las cuales son:
I. Actuar como representante legal de la Procuraduría;
II. Dirigir y coordinar las funciones de la Procuraduría;
III. Nombrar y remover al personal al servicio de la institución, así como señalar
sus funciones, áreas de responsabilidad y remuneración de acuerdo con el
presupuesto programado;
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
26
IV. Crear las unidades técnicas y administrativas necesarias para el adecuado
funcionamiento de la Procuraduría;
V. Expedir los manuales de organización y procedimientos, y dictar normas para
la adecuada desconcentración territorial, administrativa y funcional de la
institución;
VI. Hacer la propuesta del presupuesto de la Procuraduría;
VII. Delegar sus facultades en los servidores públicos subalternos que el
Reglamento Interior de la Procuraduría señale; y
VIII. Las demás que l ley, sus reglamentos y otras leyes le señalen.
Los artículos 145 y 146, establece las tareas y funciones del Secretario General y los
Subprocuradores, correspondiendo al primero, las tareas relativas a la administración de la
Procuraduría y a los segundos de dirigir las funciones de sus respectivas áreas de
responsabilidad, de conformidad con el Reglamento Interior de la Procuraduría, atendiendo
las tareas relativas a la asistencia y defensa de los derechos e intereses de ejidos,
comunidades, ejidatarios, comuneros, sucesores de ejidatarios y comuneros, pequeños
propietarios, avecindados y jornaleros, la asistencia en la regularización de la tenencia de
la tierra de los mismos y la inspección y vigilancia en el cumplimiento de las leyes agrarias.
Finalmente, el artículo 147, fija que el cuerpo de servicios periciales se integrará por los
expertos de las distintas disciplinas profesionales y técnicas que requiera la Procuraduría.
1.1.8 Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria
En el Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria se precisan las facultades de las
unidades administrativas que conforman el organismo, se establecen las disposiciones
generales de sus procedimientos, principalmente las asesorías a los sujetos agrarios; en su
caso, representarlos, el de conciliación de intereses, arbitraje, quejas y servicios periciales.
Este Reglamento tiene por objeto determinar la estructura y establecer las bases de
organización y funcionamiento de la Procuraduría Agraria (artículo 1).
La Procuraduría tiene a su cargo funciones de servicio social, mediante la defensa de los
derechos de los sujetos agrarios y de su asesoramiento, derivado de la aplicación de la Ley
Agraria. Para el logro de su objeto, la Procuraduría ejercerá sus facultades a petición de
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
27
parte o de oficio, de conformidad con lo establecido por la Ley Agraria y este Reglamento
(artículo 2).
En su artículo 3 de destaca que de conformidad con lo previsto en el artículo 3o. de la Ley
Federal de las Entidades Paraestatales, la Procuraduría, atendiendo a sus objetivos y a la
naturaleza de sus funciones, no estará sujeta en cuanto a su organización, funcionamiento
y control, a lo dispuesto en dicha Ley.
La Procuraduría promoverá la pronta, expedita y eficaz administración de la justicia agraria,
tendente a garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal, en
los terrenos nacionales, las colonias agrícolas y ganaderas y en la propiedad privada rural.
Asimismo, llevará a cabo acciones orientadas a elevar socialmente el nivel de vida en el
campo, a consolidar los núcleos de población agrarios y proteger los derechos que la Ley
otorga a los sujetos agrarios, asegurando su pleno ejercicio (artículo 4).
En el artículo 5 de describen las facultades que tendrá la Procuraduría para el logro de sus
objetivos.
Por su parte el artículo 8 establece que, para el ejercicio de sus facultades, la Procuraduría
estará a cargo de un Procurador Agrario y contará con las siguientes unidades
administrativas y técnicas:
Oficina del Procurador
Subprocuraduría General
Secretaría General
Coordinación General de Delegaciones
Dirección General Jurídica y de Representación Agraria
Dirección General de Quejas y Denuncias
Dirección General de Conciliación, Arbitraje y Servicios Periciales
Dirección General de Organización Agraria
Dirección General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural
Dirección General de Estudios y Publicaciones
Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto
Dirección General de Administración
Dirección General de Comunicación Social
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
28
Contraloría Interna
Delegaciones
Residencias
Visitadurías Especiales
Otro aspecto que se menciona en el artículo 9, es que los servidores públicos que presten
sus servicios a la PA estarán sujetos al régimen establecido en el apartado B del artículo
123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a su Ley Reglamentaria
y al Estatuto del Servicio Profesional Agrario de Carrera en la Procuraduría Agraria.
Además, a partir del artículo 11 al 34 se describen las facultades de los titulares que
ocupen las titularidades de las unidades administrativas descritas en el artículo 8.
Se destaca en el artículo 36, que los servicios que presta la Procuraduría son gratuitos.
Además, el Reglamento describe los procedimientos que realiza la Procuraduría, tales
como: la conciliación, el arbitraje, quejas, el de dictamen de Terminación del Régimen Ejidal,
la Aportación de Tierras Ejidales o Comunales a una Sociedad Civil o Mercantil (artículos
42 al 85).
Finalmente, es en el artículo 86 donde se describe que el Procurador será suplido en sus
ausencias en el siguiente orden: por el Subprocurador General, el Secretario General, el
Coordinador General de Programas Interinstitucionales y por el Coordinador General de
Delegaciones. Asimismo, las ausencias del Subprocurador General, Secretario General,
coordinadores generales, directores generales, directores de área, delegados, residentes y
otros servidores públicos, serán suplidas por quien designe el superior inmediato del
ausente.
1.1.9 Manual de organización general de la Procuraduría Agraria
El Manual de Organización General de la Procuraduría Agraria tiene como objetivo crear un
instrumento administrativo, y de consulta que apoye el desarrollo ordenado del trabajo de
las Unidades Técnico-Administrativas de la Procuraduría Agraria.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
29
El documento se integra con los antecedentes de la Institución, el Marco Jurídico-
Administrativo que norma y regula su actuación, las atribuciones que le confiere la Ley
Agraria y el Reglamento Interior, el Organigrama, la Estructura Orgánica, así como los
Objetivos y Funciones Generales que llevan a cabo cada una de las Unidades Técnico-
Administrativas que conforman la Procuraduría Agraria.
1.1.10 Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria
El Manual Único de Procedimientos Sustantivos de la Procuraduría Agraria, establece los
criterios operativos a través de los cuales el personal de campo Visitadores y Abogados
Agrarios, proporcionan a los sujetos agrarios los diferentes servicios institucionales, así
mismo, establece los tramos de control, supervisión y resguardo de los expedientes
derivados del actuar institucional, con la finalidad de otorgar un servicio con mayor calidad
a los sujetos de atención.
En dicho manual se establecen 17 servicios institucionales, los que a su vez se desagregan
en 36 modalidades a través de los cuales se da cumplimiento a las disposiciones
establecidas en la normatividad agraria aplicable.
El manual se compone de 6 apartados, en el primero se presenta la naturaleza jurídica de
la Institución, el número de servicios y sus modalidades. En el segundo se precisa el Marco
Jurídico Administrativo. En el tercero se define el objetivo del Manual. En el cuarto se
determinan los lineamientos Generales sobre las responsabilidades, las actividades, su
registro en Centro de Innovación e Información Agraria (CIIA), la documentación soporte,
la integración de expedientes, la guarda y custodia de estos, la supervisión y, el método de
evaluación. En el quinto apartado se describen los servicios institucionales, con sus
respectivas modalidades y, el sexto apartado contiene el glosario de términos.
1.2 COMPROMISOS INTERNACIONALES
El tema de la profesionalización vía un servicio civil o profesional de carrera se ha convertido
en años recientes en uno de los asuntos más importantes de la agenda político-
administrativa mexicana. Y es bajo este marco que México se ha adherido a diferentes
acuerdos de cooperación internacional que conllevan la asimilación de mejores prácticas
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
30
administrativas e incluso establecimiento de metas, asociadas a compromisos
cuantitativos y cualitativos tanto de mejora regulatoria como de gestión.
1.2.1 Organización para la Cooperación Económica (OCDE)
En el marco de la alianza estratégica entre México y la OCDE, para la Administración
Federal 2012-2018, se elaboró el reporte Getting It Right, Una agenda estratégica para
las reformas en México 6, el cual constituye una de las herramientas más completas que
ha diseñado la OCDE para ayudar a los países que inician una nueva administración.
Diversos estudios internacionales demuestran que uno de los vínculos característicos en el
aumento de la efectividad (eficiencia y eficacia) de un gobierno, es precisamente la
profesionalización de los servidores públicos. El establecimiento de un servicio civil de
carrera constituye una constante a nivel mundial, como es el caso de los países miembros
de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)7.
La implementación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera fue una mejora importante
al funcionamiento general del servicio público mexicano. No obstante, las principales
críticas que hacen a lo establecido en la Ley del Servicio Profesional de Carrera, se resumen
de la siguiente manera:
i) el manejo del sistema podría ser menos centralizado y sus mecanismos de
certificación de competencias más cortos, claros y más convincentes;
ii) el sistema a menudo se cuestiona debido a los riesgos de politización; y,
iii) no se ha presentado una evaluación de los resultados de la implementación de la
Ley, lo que podría contribuir a destacar y tratar sus limitaciones8.
La OCDE ha señalado que, de manera general, el servicio profesional de carrera en el sector
público enfrenta en el mundo en su conjunto nuevo retos originados de nuevas tareas, en
cambios en el mercado de trabajo y en las prácticas administrativas, en nuevas y diferentes
6 OCDE (2012). Getting It Right. Una agenda estratégica para las reformas en México, OECD
Publishing. 7 Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal 2013 -2018. 8 OECD (2009). Journal on Budgeting, Volume 2009 / Supplement 1: OECD Review of Budgeting
in Mexico.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
31
presiones políticas, en nuevos riesgos provenientes de intereses de poder emergentes y de
cambio de valores en nuestras sociedades. Lo anterior, requiere una administración capaz
de combinar una fuerte determinación de objetivos muy bien definidos promoviendo, al
mismo tiempo, los valores que interesan a la sociedad y la confianza en las instituciones
públicas9.
Asimismo, señala también que el Servicio Civil de Carrera no sólo ha hecho las veces de
elemento clave en los esfuerzos por establecer una gestión basada en méritos para la
fuerza laboral pública, sino que tiene el potencial de contribuir en gran medida al fomento
de los principios de buena gobernanza en el servicio público. La buena gobernanza requiere
una visión prospectiva de gobierno aunada a una visión estratégica clara10.
El informe ejecutivo que presentó la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE), Hacia una gestión pública más efectiva y dinámica en México ,
identificó como retos concretos para el Servicio Profesional de Carrera: la sólida planeación
estratégica de recursos humanos y gestión basada en competencias; las posibilidades
reales de promoción y desarrollo profesional; el énfasis en la gestión del desempeño; la
evaluación de la estrategia de implementación del Servicio, incluyendo su regulación y
normatividad, y la alineación a los objetivos estratégicos para ubicar la profesionalización
del servicio público en la agenda política.
1.2.2 Banco Mundial (BM)
Un factor fundamental para la eficacia del Estado es la existencia de un cuerpo de
funcionarios capaz y motivado, tanto si se dedican a la formulación de políticas como a la
prestación de servicios o a la administración de contratos. Para motivarlos a actuar en
forma eficiente se pueden combinar los siguientes mecanismos orientados a estimular la
competencia interna: un sistema de contratación basado en los méritos, no en el
favoritismo; un sistema de ascensos internos también fundamentado en los méritos, y una
remuneración suficiente11.
9 Muñoz, 88: 2004 10 OECD (2011). Hacia una gestión pública más efectiva y dinámica en México. OECD Publishing. 11 Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997, publicado por el Banco Mundial.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
32
México ha colaborado en la conformación del Banco Mundial, casi desde su creación en
1945, y participa activamente en los organismos que sustentan su actividad financiera
internacional, a saber: IBRD, IDA, IFC y MIGA.
La adhesión de México al Banco Internacional para la reconstrucción y Desarrollo (IBRD)12,
con 189 países miembros, fue aceptada el 31 de diciembre de 1945. En el caso de la
Asociación Internacional para el Desarrollo (IDA)13, actualmente con 173 países
miembros, México se adhirió el 24 de abril de 1961. Con la Corporación de Finanzas
Internacionales (IFC)14, cuya membresía es de 184 países, la adhesión se hizo efectiva a
partir del 20 de julio de 1956. Y, con la Agencia de Garantía Multilateral de Inversión
(MIGA)15, con 181 países miembros, se adhirió el 1º de julio de 2009.
La membresía a estos organismos internacionales implica la aceptación, obligatoria para
proyectos financiados por alguno de estos entes, de su marco referencial de mejores
prácticas de gestión pública. Destacando entre estas las provistas por el Grupo
Independiente de Evaluación (IEG)16 del mismo Banco Mundial.
En lo concerniente a este estudio, y acorde con los lineamientos que publicó para ese
efecto la SFP, se tiene como un referente de mejores prácticas lo publicado en los
Lineamientos para Evaluar el impacto, a nivel de país, de las Reformas Estructurales y la
Construcción de Capacidades en el Sector Público 17, particularmente en lo descrito en su
capítulo 2, entre lo que se destacan: Elementos de Transformación Eficiente, Adoptando
las Mejores Prácticas e Impacto atribuible a los cambios.
12 International Bank for Reconstruction and Development (IBRD). 13 International Development Association (IDA). 14 International Finance Corporation (IFC). 15 Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA). 16 Independent Evaluation Group. 17 World Bank (2001). Evaluating Public Sector Reform. Guidelines for Assessing Country-Level
impact of Structural Reform and Capacity Building in the Public Sector. Partnerships and
Knowledge Group.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
33
1.2.3 Banco Interamericano para el Desarrollo (BID)
Las líneas básicas de la acción del Banco Interamericano de Desarrollo en apoyo hacia los
países para la modernización del Estado y la reforma del servicio civil apuntan a fortalecer
la gobernabilidad democrática, mediante un fuerte desarrollo institucional del Estado, lo
que supone fortalecer la adopción de mecanismos que aumenten la transparencia de la
administración pública en general y a establecer una administración pública moderna, con
un servicio civil profesional y altos estándares de ética en la gestión pública18.
Estudios realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo y relacionados con los
informes sobre sistemas de servicio civil en América Latina, han señalado que
organización del Servicio Civil facilita y agiliza la aplicación eficiente de las políticas
públicas, y puede servir de catalizador e incluso de multiplicador de los efectos de dichas
políticas sobre la realidad económica, social y política de la nación (...) De la manera en
que este Servicio Civil esté organizado y realice su trabajo dependerá en buena medida el
desarrollo económico de un país, la legitimidad del Estado y, en última instancia, la
necesidades y objetivos de la organización, por otro, deben ser los criterios por los que se 19.
1.2.4 Organización de las Naciones Unidas (ONU)
En junio de 2003 se aprobó la Carta Iberoamericana de la Función Pública, misma que fue
respaldada en noviembre de ese año por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno. El Centro Latinoamericano de Administración Pública (CLAD) y el Consejo
de Desarrollo Económico y Social de Naciones Unidas. Esta Carta ha inspirado reformas de
los Sistemas de Servicio Civil en varios países y fue elemento orientador para los trabajos
metodológicos y de diagnóstico realizados por el BID entre los años 2003 y 2005.
18 Universidad Iberoamericana: Profesionalización del Servicio Publico en México, hacia la
Innovación y la democracia. México, marzo 2003. 19 Banco Interamericano de Desarrollo (2006). Informe sobre la situación del servicio civil en
América Latina. Washington, DC.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
34
Las Naciones Unidas identifican las siguientes tendencias mundiales, como características
fundamentales en cualquier servicio profesional de carrera viable20:
• Profesionalización del Servicio Público (aplicación del principio de mérito) o criterio.
• Sistemas y unidades para el manejo de la planeación de recursos humanos.
• Estructura de incentivos.
• Creación de una cultura de organización de aprendizaje.
• Estrategias para aprovechar el mejor talento de grupos subrepresentados.
• Estrategias para fortalecer el liderazgo.
1.2.5 Organización Internacional del Trabajo
1.2.5.1 Convenciones
México ha signado diversas convenciones internacionales en materia laboral, acordadas en
el seno de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), entre las que destacan, para el
propósito de este estudio, las siguientes:
C100 que propugna por la igualdad de remuneración. En vigor desde el 23 de agosto de
1952.
C111 relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación. En vigor desde el 11
de septiembre de 1961.
C138 referido a la edad mínima de admisión al empleo. En vigor desde el 10 de junio de
2015.
C142 con tema central en el desarrollo de los recursos humanos. En vigor desde el 28 de
junio de 1978.
1.2.5.2 Recomendaciones
Así mismo se ha adherido, de forma voluntaria, a seguir las recomendaciones del Programa
de Actividades Sectoriales que, en conjunción con la Oficina de Estadísticas, ambos
20 G. Shabbir Cheema, Naciones Unidas, tomado de Notas Técnicas #IDB-TN-295, Banco
Interamericano de Desarrollo, Sector de Integración y Comercio, Sistemas de Gestión de Recursos
Humanos en Aduanas, diciembre 2010.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
35
dependientes de la misma OIT, particularmente se refieren a la compilación y registro de
estadísticas de los empleados públicos en sus niveles nacional, regional y subregional21.
1.2.6 Organización de los Estados Americanos
En el marco de la Cooperación Jurídica, los estados miembros de la OEA constituyeron la
Convención Interamericana contra la Corrupción (CIC), cuyo principal instrumento es el
Mecanismo de Seguimiento (MESICIC) de su implementación. México firmó, desde marzo
de 1996, su adhesión a la Convención Interamericana contra la Corrupción y a sus
acuerdos, destacando entre estos últimos lo reconocido como el Documento de Buenos
Aires, que trata de los mecanismos de seguimiento en la adopción de medidas
gubernamentales para eliminar la corrupción; y, el Reglamento y Normas de Procedimiento,
que se refiere a la conformación de un grupo multinacional que dé seguimiento y realice
recomendaciones a los estados miembro respecto de la implementación de los acuerdos
de la CIC.
Entre otros puntos, México ha ratificado ante el MESICIC que las entidades con facultades
para instruir al personal de las entidades públicas para la adecuada comprensión de las
responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades son:
Poder Ejecutivo. La Administración Pública Federal (APF) a través de la Secretaría
de la Función Pública (SFP).
Poder Legislativo. A través de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
Poder Judicial. A través del Consejo de la Judicatura Federal (CJF).
1.3 CONTRIBUCIÓN DE LA PROCURADURÍA AGRARIA A LOS OBJETIVOS
NACIONALES Y SECTORIALES
La Procuraduría Agraria es un organismo descentralizado cuya actuación se rige por un
conjunto de disposiciones jurídicas, administrativas y éticas.
Los principales ordenamientos jurídicos que dan origen y norman la actuación de la PA son
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 27; y, la Ley Agraria, ley
21 ILO (1999). Statistics on Public Sector Employment: Methodology, Structures and Trends.
Working Papers SAP 2.85/WP.144.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
36
reglamentaria del artículo27, en todo su Título séptimo que comprende de los artículos
134 al 147.
En el ámbito administrativo, la PA desarrolla sus actividades en el marco general que
conforman, principalmente, las siguientes leyes: Ley Agraria, Ley Orgánica de los Tribunales
Agrarios, Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Ley General de Asentamientos Humanos,
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, Ley Federal de Responsabilidad Ambiental,
Ley General de Equilibrio Ecológico y de Protección al Ambiente, Ley de Aguas Nacionales,
Ley de Asociaciones Agrícolas, Ley de Sociedades de Solidaridad Social, Ley de Amparo -
Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la CPEUM, Ley de Planeación, Ley Federal de
Procedimientos Administrativos, Ley de Asociaciones Público-Privadas; y, Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal.
Tocante al tema de ética, la PA cuenta con una política institucional de integridad
compuesta por el Código de Conducta de las y los Servidores Públicos de la Procuraduría
Agraria y un cuerpo de valores, definidos alrededor de la Visión y la Misión, para construir
una relación de confianza y lealtad entre el personal de la PA y usuarios de sus servicios
sean sujetos agrarios o público general.
1.3.1 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y Programa Sectorial de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fija la planeación del desarrollo
nacional como el eje de articulación de las políticas públicas que ejecuta el Gobierno de la
República. El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND), plantea el derrotero que la
administración del presidente Enrique Peña Nieto ha trazado para contribuir, en las
circunstancias actuales, a que los mexicanos puedan lograr que el país alcance su máximo
potencial, partiendo de cinco metas nacionales: un México en Paz, un México Incluyente,
un México con Educación de Calidad, un México Próspero y un México con Responsabilidad
Global. Aunado a ello, también se establecieron estrategias transversales para:
Democratizar la Productividad, lograr un Gobierno Cercano y Moderno; y, tener una
Perspectiva de Género en todos los programas de la Administración.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
37
Uno de los grandes retos que se identifica en este documento, es convertir las mejores
ideas y propósitos de los mexicanos en realidades concretas que transformen la condición
actual y llevar a México a su máximo potencial.
Es bajo este último contexto en el que se identifican la confluencia de las iniciativas de la
sociedad, el análisis y propuesta de la academia y la experiencia del ejercicio de la gestión
pública para definir la alineación estratégica, con
representa la atención directa a las necesidades y solicitudes expresas de servicios públicos
por parte de la población.
La alineación estratégica, referida en el párrafo previo, se establece en dos niveles: el nivel
mediato, el asociado al fortalecimiento de los impactos en el mediano y largo plazo, en el
que se observa la coadyuvancia de los resultados de las diferentes instituciones,
dependencias y órdenes de gobierno; y, el nivel inmediato, que tiene que ver con la atención
directa a la población. En el primer nivel la alineación es al PND, así como a las diferentes
estrategias transversales y, en el segundo nivel, se encuentra la alineación al Programa
Sectorial.
La Procuraduría Agraria, en el ámbito de sus atribuciones legales, y a partir de su
adscripción administrativa al sector del gobierno federal encabezado por la Secretaría de
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), contribuye definitivamente a la Meta
Nacional 2. México Incluyente, conforme a la siguiente alineación estratégica de los
objetivos de la propia institución con los objetivos sectoriales y las metas nacionales,
conforme al siguiente esquema:
Meta Nacional: 2. México Incluyente
Objetivo de la Meta Nacional
2.5. Proveer un entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna.
Estrategia del objetivo de la Meta Nacional
2.5.3. Lograr una mayor y mejor coordinación interinstitucional que garantice la
concurrencia y corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno, para el
ordenamiento sustentable del territorio, así como para el impulso al desarrollo
regional, urbano, metropolitano y de vivienda.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
38
Objetivos del Programa Sectorial
1. Promover el ordenamiento y la planeación territorial como articuladores del
bienestar de las personas y el uso eficiente del suelo.
5. Fomentar el desarrollo de los núcleos agrarios mediante acciones en materia de
cohesión territorial, productividad, suelo, vivienda rural y gobernabilidad.
Estrategia del Programa Sectorial
1.2 Otorgar certeza jurídica en la tenencia de la tierra mediante la regularización y la
certificación de la propiedad.
Líneas de acción
1.2.3 Garantizar la seguridad jurídica en la propiedad rural mediante la regularización
y trabajos técnicos de delimitación de núcleos agrarios.
Estrategia del Programa Sectorial
1.5 Otorgar seguridad jurídica y documental en la tenencia de la tierra ejidal y
comunal para garantizar el ejercicio de los derechos de los sujetos agrarios.
Líneas de acción
1.5.2 Preservar los derechos de los sujetos agrarios, gestionando la inscripción de los
actos jurídicos.
Estrategia del Programa Sectorial
5.2 Fomentar la dotación de servicios básicos en localidades rurales con condiciones
de alto y muy alto rezago social.
Líneas de acción
5.2.6 Impulsar la Constitución de las Juntas de Pobladores como instancias de
gestión de servicios públicos.
Estrategia del Programa Sectorial
5.3 Promover la organización, la capacitación, y la formación de capital social en el
sector agrario.
Líneas de acción
5.3.4 Fomentar la organización productiva de los jóvenes que habitan ejidos y
comunidades agrarias.
5.3.6 Instrumentar un Programa Nacional de Capacitación Agraria.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
39
Estrategia del Programa Sectorial
5.4 Preservar la paz social en el medio rural y fomentar el respeto a los derechos
sobre la propiedad social.
Líneas de acción
5.4.1 Concertar acuerdos para solucionar conflictos sociales en el medio rural
mediante la celebración de convenios finiquito.
5.4.2 Fortalecer el sistema de audiencia a organizaciones campesinas y sujetos
agrarios para contribuir al desarrollo del campo y sus habitantes.
5.4.3 Dar seguimiento a compromisos establecidos en audiencia para resolver
oportunamente los asuntos planteados.
5.4.4 Asesorar a los sujetos agrarios en el ejercicio de sus derechos para propiciar
una mejor convivencia en el campo.
5.4.5 Privilegiar la conciliación y el arbitraje como la vía para solucionar los conflictos
de la propiedad social.
5.4.6 Resolver los asuntos viables y pendientes derivados de acuerdos agrarios para
preservar la paz social de la población rural.
5.4.7 Garantizar la certeza jurídica en las asambleas de los núcleos agrarios.
Estrategia del Programa Sectorial
5.5. Procurar justicia agraria y defender los derechos de los sujetos agrarios.
Líneas de acción
5.5.1 Promover medios alternativos para la solución de conflictos agrarios.
5.5.2 Representar a los sujetos agrarios ante los órganos jurisdiccionales o
administrativos en conflictos sobre la propiedad social y privada.
5.5.3 Fomentar la conciliación22 cuando las partes no lleguen a un avenimiento y
designen a la institución con ese carácter.
5.5.4 Impulsar una reforma a la legislación agraria que permita la adecuación del
marco legal agrario.
5.5.5 Proponer la política nacional para garantizar y defender los derechos agrarios
con un enfoque de derechos humanos.
22 Se incluye el Arbitraje.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
40
5.5.6 Procurar justicia agraria denunciando ante las autoridades correspondientes
los hechos que puedan ser constitutivos de delito.
Estrategia del Programa Sectorial
5.6. Asegurar la organización de los núcleos agrarios.
Líneas de acción
5.6.1 Garantizar la paz social en las familias de los núcleos agrarios a través de
promoción de listas de sucesión.
5.6.2 Asegurar que la elección de órganos de representación y vigilancia se realicen
mediante procesos democráticos.
5.6.3 Orientar a los sujetos agrarios a optimizar el aprovechamiento de los recursos
de los núcleos agrarios.
5.6.4 Promover y asesorar la celebración de asambleas relacionadas con la
formulación o modificación del Reglamento Interno y/o Estatuto Comunal.
5.6.5 Otorgar seguridad jurídica promoviendo la inscripción de actas de asamblea
correspondientes ante el RAN.
5.6.6 Garantizar justicia agraria proporcionando servicios periciales a núcleos
agrarios y autoridades que lo requieran en materias relacionadas con la Ley Agraria.
5.6.7 Garantizar la modernidad en los servicios periciales a través del incremento de
peritos expertos y equipos e instrumentos de medición.
Objetivos Institucionales
1. Contribuir a la paz social en el campo mediante acciones de procuración de
justicia agraria.
2. Prevenir y atender conflictos de naturaleza agraria a través de la conciliación
y otros medios alternativos de procuración de justicia agraria.
3. Orientar y promover la adopción de instrumentos de organización agraria
básica y económica en los núcleos agrarios.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
41
1.3.2 Programa para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM)
En concordancia con los Programas Transversales del PND, la Procuraduría Agraria
mantiene un compromiso institucional específico con los objetivos y estrategias del
Programa para un Gobierno Cercano y Moderno.
Objetivo 1 del Programa Transversal
Impulsar un gobierno abierto que fomente la rendición de cuentas en la APF.
Objetivo 2 del Programa Transversal
Fortalecer el presupuesto basado en resultados de la APF, incluyendo el gasto
federalizado.
Objetivo 3 del Programa Transversal
Optimizar el uso de los recursos en la APF.
Objetivo 4 del Programa Transversal
Mejorar la gestión pública gubernamental en la APF.
Objetivo 5 del Programa Transversal
Establecer una Estrategia Digital Nacional que acelere la inserción de México en
la Sociedad de la Información y del Conocimiento.
1.3.3 Diagnóstico de la Procuraduría Agraria
Para conocer la situación en la que se encuentra la actuación de la Procuraduría Agraria, así
como las expectativas al horizonte marcado en el año 2024, es necesario conocer el
desempeño de los indicadores asociados a los rubros cotidianos de actuación. Para tal
efecto se ha dividido la mencionada actuación en los siguientes rubros:
• Amparo Indirecto,
• Arbitraje Agrario,
• Conciliación Agraria,
• Convenios y Contratos,
• Creación, Modificación o Extinción de la Propiedad Social,
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
42
• Figuras Asociativas,
• Promoción, Asesoría, Gestión y Acompañamiento para el Desarrollo Sustentable en
el Medio Rural,
• Representación Legal Agraria; y,
• Servicios Periciales,
1.3.3.1 Amparo Indirecto
Los datos consolidados en las actuaciones de la PA, en materia de Amparo Indirecto, para
el período 2009-2017, así como las estimaciones de actuación para el período 2018-
2024, se muestran en la Tabla 1 y la Figura 1.
Tabla 1. Actuación de la PA en materia de Amparo Indirecto.
AÑO CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
2009 748 286 1,034
2010 1,276 345 1,621
2011 1,093 359 1,452
2012 854 44 898
2013 684 27 711
2014 938 420 1,358
2015 760 903 1,663
2016 653 816 1,469
2017 397 717 1,114
2018e 540 606 1,146
2019e 540 607 1,146
2020e 320 801 1,121
2021e 612 564 1,176
2022e 607 567 1,174
2023e 846 463 1,309
2024e 535 611 1,146
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA, e: Estimado.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
43
Figura 1. Actuación de la PA en materia de Amparo Indirecto.
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
1.3.3.2 Arbitraje Agrario
Respecto de los datos en las actuaciones de la PA, en materia de Arbitraje Agrario, para el
período 2009-2017, así como las estimaciones de actuación para el período 2018-2024,
se muestran en la Tabla 2 y la Figura 2.
Tabla 2. Actuación de la PA en materia de Arbitraje Agrario.
AÑO CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
2009 237 286 523
2010 331 345 676
2011 372 359 731
2012 68 44 112
2013 41 27 68
2014 402 420 822
2015 919 903 1,822
2016 824 816 1,640
2017 720 717 1,437
2018e 682 677 1,359
2019e 656 649 1,305
2020e 638 630 1,268
2021e 625 616 1,241
2022e 616 606 1,222
2023e 610 599 1,209
2024e 606 594 1,200
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA, e: Estimado.
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018e 2019e 2020e 2021e 2022e 2023e 2024e
CONCLUIDO EN PROCESO TOTAL
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
44
Figura 2. Actuación de la PA en materia de Arbitraje Agrario.
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
1.3.3.3 Conciliación Agraria
Los datos en las actuaciones de la PA, en materia de Conciliación Agraria, para el período
2009-2017, así como las estimaciones de actuación para el período 2018-2024, se
muestran en la Tabla 3 y la Figura 3.
Tabla 3. Actuación de la PA en materia de Conciliación Agraria.
AÑO CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
2009 24,678 25,670 50,348
2010 22,964 22,899 45,863
2011 25,327 25,135 50,462
2012 21,811 21,828 43,639
2013 22,811 22,998 45,809
2014 25,351 25,483 50,834
2015 25,209 24,747 49,956
2016 15,556 15,442 30,998
2017 9,555 9,416 18,971
2018e 7,026 6,883 13,910
2019e 5,874 5,727 11,600
2020e 6,987 6,836 13,823
2021e 3,407 3,251 6,658
2022e 2,584 2,425 5,009
2023e 651 488 1,139
2024e 1,589 1,421 3,011
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA, e: Estimado.
0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
1,600
1,800
2,000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018e 2019e 2020e 2021e 2022e 2023e 2024e
CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
45
Figura 3. Actuación de la PA en materia de Conciliación Agraria.
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
1.3.3.4 Convenios y Contratos
Los datos en las actuaciones de la PA, en materia de Convenios y Contratos, para el período
2009-2017, así como las estimaciones de actuación para el período 2018-2024, se
muestran en la Tabla 4 y la Figura 4.
Tabla 4. Actuación de la PA en materia de Convenios y Contratos.
AÑO CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
2009 36,407 37,756 74,163
2010 34,605 34,739 69,344
2011 38,102 38,345 76,447
2012 31,087 31,115 62,202
2013 33,338 33,365 66,703
2014 33,733 33,640 67,373
2015 33,769 33,053 66,822
2016 29,919 29,917 59,836
2017 29,093 28,589 57,682
2018e 29,228 28,458 57,686
2019e 28,406 27,472 55,878
2020e 27,584 26,485 54,069
2021e 26,761 25,499 52,260
2022e 25,939 24,512 50,451
2023e 25,117 23,526 48,643
2024e 24,295 22,539 46,834
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA, e: Estimado.
0
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018e2019e2020e2021e2022e2023e2024e
CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
46
Figura 4. Actuación de la PA en materia de Convenios y Contratos.
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
1.3.3.5 Creación, Modificación o Extinción de la Propiedad Social
Los datos en las actuaciones de la PA, en materia de Creación, Modificación o Extinción de
la Propiedad Social, para el período 2009-2017, así como las estimaciones de actuación
para el período 2018-2024, se muestran en la Tabla 5 y Figura 5.
Tabla 5. Actuación de la PA en materia de Creación, Modificación o Extinción de la Propiedad
Social.
AÑO CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
2009 812 1,686 2,498
2010 373 242 615
2011 265 158 423
2012 169 96 265
2013 173 145 318
2014 1,137 1,182 2,319
2015 451 287 738
2016 296 289 585
2017 207 189 396
2018e 246 254 500
2019e 170 162 331
2020e 192 188 381
2021e 176 169 345
2022e 252 262 513
2023e 229 233 462
2024e 235 241 477
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA, e: Estimado.
0
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
70,000
80,000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018e2019e2020e2021e2022e2023e2024e
CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
47
Figura 5. Actuación de la PA en materia de Creación, Modificación o Extinción de la Prop. Social.
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
1.3.3.6 Figuras Asociativas
Los datos en las actuaciones de la PA, en materia de Figuras Asociativas, para el período
2009-2017, así como las estimaciones de actuación para el período 2018-2024, se
muestran en la Tabla 6 y la Figura 6.
Tabla 6. Actuación de la PA en materia de Figuras Asociativas.
AÑO CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
2009 1,890 2,542 4,432
2010 527 489 1,016
2011 324 269 593
2012 153 116 269
2013 321 312 633
2014 700 712 1,412
2015 741 706 1,447
2016 612 601 1,213
2017 571 563 1,134
2018e 608 604 1,212
2019e 461 436 897
2020e 505 485 989
2021e 474 449 923
2022e 622 618 1,240
2023e 577 567 1,143
2024e 590 582 1,172
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA, e: Estimado.
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018e 2019e 2020e 2021e 2022e 2023e 2024e
CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
48
Figura 6. Actuación de la PA en materia de Figuras Asociativas.
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
1.3.3.7 Promoción, Asesoría, Gestión y Acompañamiento para el Desarrollo Sustentable
en el Medio Rural
Los datos en las actuaciones de la PA, en materia de Promoción, Asesoría, Gestión y
Acompañamiento para el Desarrollo Sustentable en el Medio Rural, para el período 2009-
2017, así como las estimaciones de actuación para el período 2018-2024, se muestran
en la Tabla 7 y la Figura 7.
Tabla 7. Actuación de la PA en materia de Promoción, Asesoría, Gestión y Acompañamiento para
el Desarrollo Sustentable en el Medio Rural.
AÑO CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
2009 35,594 35,796 71,390
2010 28,298 28,425 56,723
2011 29,645 29,630 59,275
2012 22,803 22,986 45,789
2013 22,261 22,134 44,395
2014 19,772 19,769 39,541
2015 19,615 19,446 39,061
2016 19,170 19,178 38,348
2017 9,511 9,499 19,010
2018e 12,372 10,776 23,148
2019e 10,865 9,164 20,028
2020e 9,763 7,844 17,607
2021e 7,306 5,662 12,967
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
4,500
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018e2019e2020e2021e2022e2023e2024e
CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
49
AÑO CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
2022e 6,463 4,584 11,047
2023e 6,802 4,272 11,074
2024e 5,438 2,896 8,334
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA, e: Estimado.
Figura 7. Actuación de la PA en materia de Promoción, Asesoría, Gestión y Acompañamiento para
el Desarrollo Sustentable en el Medio Rural.
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
1.3.3.8 Representación Legal Agraria
Los datos en las actuaciones de la PA, en materia de Representación legal Agraria, para el
período 2009-2017, así como las estimaciones de actuación para el período 2018-2024,
se muestran en la Tabla 8 y la Figura 8.
Tabla 8. Actuación de la PA en materia de Representación Legal Agraria.
AÑO CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
2009 39,235 67,790 107,025
2010 40,125 39,912 80,037
2011 44,244 44,190 88,434
2012 49,001 47,930 96,931
2013 48,669 45,540 94,209
2014 51,451 47,140 98,591
2015 51,080 49,777 100,857
2016 46,625 46,578 93,203
2017 47,293 37,458 84,751
2018e 52,068 36,779 88,847
2019e 53,199 35,126 88,325
0
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
70,000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018e 2019e 2020e 2021e 2022e 2023e 2024e
CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
50
AÑO CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
2020e 54,330 33,665 87,995
2021e 55,461 31,383 86,844
2022e 56,592 30,075 86,667
2023e 57,723 29,390 87,113
2024e 58,854 27,779 86,632
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA, e: Estimado.
Figura 8. Actuación de la PA en materia de Representación Legal Agraria.
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
1.3.3.9 Indicadores Estratégicos
Los indicadores de los rubros de actividad sustancial con la que se ha descrito la actividad
de la Procuraduría Agraria, hasta el apartado previo, quizás no digan mucho para las
personas que no están relacionadas con el tema agrario.
Para tal efecto, se construyó un indicador que permite estimar la contribución cualitativa
de la Procuraduría Agraria a los Objetivos Nacionales 2.5 (Proveer un entorno adecuado
para el desarrollo de una vida digna); y, la Estrategia Sectorial 5.4 (Preservar la paz social
en el medio rural y fomentar el respeto a los derechos sobre la propiedad social).
Este indicador se ha denominado Tiempo Medio de Conclusión (TMC). El Tiempo Medio de
Conclusión, es el tiempo promedio que tarda en resolverse un asunto (de los cuatro rubros
más importantes) atendido por la Procuraduría Agraria. Los rubros mencionados son:
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018e2019e2020e2021e2022e2023e2024e
CONCLUIDO EN TRÁMITE TOTAL
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
51
Conciliación, Representación Legal Agraria, Arbitraje Agrario; y, Convenios y Contratos. La
Figura 9 muestra el comportamiento del TMC para el período 2009-2017, donde se puede
apreciar claramente que, a pesar de la reducción de las asignaciones presupuestales, ver
apartado 1.3.8.1, Asignación Presupuestal, la eficiencia en la atención a los sujetos agrarios
no se ha visto deteriorada.
Figura 9. Tiempo Medio de Conclusión, 2009-2017.
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
A manera de comparación subjetiva, se dice que la justicia laboral tarda en concluir sus
asuntos en poco más de dos años, y qué decir de la justicia penal, donde los asuntos dilatan
mucho más tiempo.
1.3.3.10 Procuraduría Agraria, Coyuntura
Los tiempos que corren sitúan a la Procuraduría Agraria frente a una oportunidad histórica
que no admite ambigüedades en la proyección de su futuro institucional: lograr la
autonomía administrativa y la asunción plena de su personalidad jurídica para garantizar el
acceso a recursos suficientes que le permitan saldar pendientes operativos y,
primordialmente, asumir a satisfacción los requerimientos (incluso inéditos) surgidos de la
dinámica reformista con que la acción de la presente administración federal ha confrontado
los tiempos porvenir.
Adicionalmente, se observan rezagos en materias de género, coadyuvados por el
1.0831.078
1.088
1.075
1.086
1.056
1.069
1.061
1.052
1.00
1.01
1.02
1.03
1.04
1.05
1.06
1.07
1.08
1.09
1.10
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
TIE
MP
O M
ED
IO D
E
CO
NC
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SIÓ
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)
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
52
dificultades en la asunción del dominio pleno y en la conformación de sociedades
mercantiles en tierras ejidales; además de imprecisiones en la actualización del padrón
agrario y en la medición de los terrenos ejidales que requieren una urgente modernización
del instrumental, introduciendo tecnologías más eficientes en materia de cómputo, y
labores de agrimensura y topografía para la delimitación que apoye la titulación de terrenos
y promoción del desarrollo rural.
Todo lo enunciado, termina por anclar la función de la PA, en un pantano de actividades
redundantes y requisitos que no avanzan ante la inexistencia de los protocolos, el rezago
tecnológico y la persistencia de prácticas viciadas que han pospuesto la resolución y
agudizado la problemática de los sujetos agrarios a quienes se debe servir.
Ante semejante considerando, es menester contar con un diagnóstico de la Procuraduría
Agraria que permita conocer las situaciones administrativa y operativa de esta Entidad de
la APF, a efecto de propiciar y perfilar los programas, proyectos y acciones que apunten a
garantizar su permanencia y viabilidad en el largo plazo, ante un panorama dinámico y
desafiante.
Este trabajo realizado en estrecha colaboración entre los integrantes de la comunidad
operativa y directiva de la PA apoyada por un equipo multidisciplinario especializado en
Planeación Estratégica, Evaluación y Gestión de Proyectos plantea los rasgos principales
de la situación actual que deben considerarse como punto de partida de los afanes
modernizadores de la PA.
Para exponer los resultados diagnósticos de esta labor conjunta se ha considerado
necesario partir la exposición en dos grandes conjuntos de funciones: Operativas (o
Adjetivas) y Administrativas (o Sustantivo). Lo anterior, con el propósito de aprovechar
una oportunidad de coyuntura para alcanzar una modificación estructural de la institución.
Ambos tipos de función, Adjetiva y Sustantiva, deben considerarse complementarios e
indisociables en la formulación del diagnóstico, ya que los aspectos desprendidos de
reformas como la energética o de la emisión de nueva legislación en materias afines como
la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano,
que lucen como actos aparentemente administrativos, acarrean y demandan acciones
como la modificación, actualización y asunción de deberes y responsabilidades, que antes
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
53
se atendían esporádicamente o estaban fuera de las obligaciones, facultades o
atribuciones de la PA, pero que por causa de las nuevas disposiciones legales o
reglamentarias suben a la palestra demandando atención e ingenio para el planteamiento
de soluciones a situaciones inéditas, impactando así, lo que respecta a la diagnosis
Operativa.
A partir de los nexos descritos, el reclamo lógico e inmediato que se desprende de las
repercusiones tanto Sustantivas como Adjetivas, consiste en re-perfilar al nuevo servidor
público de la Procuraduría Agraria con nuevas capacidades y solvencia para encausar y
resolver los requerimientos de su población objetivo.
Para abordar los elementos de diagnósticos más relevantes, se empezará por revisar
algunos antecedentes que, aunque aislados, contienen elementos que explican los actuales
rezagos estructurales que requieren atención mediata, así como aquellos que son de
inminente adopción como producto de reformas y legislaciones recientes, en cuya órbita
se ubican, pero con las cuales no se han armonizado, para continuar con los diagnósticos
funcionales Adjetivo y Sustantivo.
Antecedentes. La configuración de la PA como un organismo descentralizado de la
Administración Pública Federal, se delineó desde febrero 26 de 1992, como resultado de
las reformas al artículo 27 constitucional y la promulgación de la Ley Agraria. En ese
entonces se contó con un presupuesto que anticipaba una institución sólida con una
estructura funcional capaz de atender y resolver la problemática que representaba la
culminación del reparto agrario.
La evolución en el tiempo de la PA, significó un paulatino repliegue que se tradujo en una
reducción de recursos presupuestales, aunque las labores fluían en contrasentido, pues la
demanda por los servicios de procuración de justicia y reivindicación de los derechos
agrarios se incrementaba, traduciéndose todo ello en un persistente deterioro de la
infraestructura y el equipamiento disponibles para atender las demandas de los sujetos
agrarios, a lo que se agregó el también paulatino deterioro del ingreso real de los
trabajadores y empleados de la Procuraduría Agraria.
1.3.3.11 Diagnóstico administrativo
Ante la inminencia de la entrada de capital extranjero a la explotación de hidrocarburos,
que se suma a las explotaciones existentes de minas y coto agropecuarios, la Procuraduría
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
54
Agraria luce carente de recursos que le permitan asumir a plenitud las nuevas atribuciones
y reivindicar las ya asignadas para la correcta atención de los requerimientos de los sujetos
agrarios, así como para garantizar la impartición de justicia agraria en el territorio nacional.
Este bajo perfil de actuación y disputa fiscal de la PA (cuyo presupuesto por el gobierno
federal fue de 856 millones 500 mil pesos en 2017, lo que representa una disminución de
76 millones 500 mil pesos respecto del ejercicio fiscal previo) ha generado la necesidad de
apelar a la buena disposición y profesionalismo de su personal adscrito tanto de base
como de confianza , a cambio de retribuciones que paulatinamente se han tornado
deficientes y eventualmente insuficientes, generando desencanto y frustración entre el
personal operativo.
La política de género impulsada desde la creación de la PA es otro rubro que representa la
oportunidad de empoderar a la mujer, ampliando cualitativa y cuantitativamente sus
derechos como sujeto agrario, pues aunque en la actualidad (con cifras a noviembre de
2017) un millón 50 mil 802 mujeres son titulares en calidad de ejidatarias o comuneras, y
cantidades inferiores de posesionarias y avecindadas, la PA se ha visto poco proactiva al
momento de ejecutar acciones orientadas a garantizar el ejercicio de esos derechos en la
realidad, por cuestiones locales de idiosincrasia, usos y costumbres opuestos al principio
de igualdad entre mujeres y hombres; ahí, la participación de la PA se debería concentrar
en la aplicación de capacitación y apoyo económico en pro de la mujer rural.
La ya referida reforma al 27 constitucional también significó el reconocimiento legal de
nuevas figuras o personajes agrarios, requeridas para la adecuada instrumentación de los
programas de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos
(PROCEDE) sustituido a partir de 2007 por el Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin
Regularizar (FANAR), ambos históricamente integrados al denominado Programa de
Regularización y Registro de Actos Jurídicos Agrarios. La más destacada de las referidas
nuevas figuras del agrarismo, incorporada por estos programas, es el posesionario;
definido como persona que ejerce un poder de hecho sobre un bien, ejercitando actos de
uso y goce como si fuera su propietario. En materia agraria, es el sujeto que posee tierras
ejidales y que ha sido reconocido con tal carácter por la asamblea del núcleo agrario
o el Tribunal Agrario competente.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
55
En el caso de los 695 mil 146 posesionarios (tipo de sujeto agrario que cuenta con un
Certificado Agrario) existentes a noviembre de 2017, su situación indica -de acuerdo a la
Ley Agraria- que tienen derechos reales de uso y disfrute sobre la parcela o el uso común,
pero desafortunadamente, no tiene obligaciones para con el ejido como tal, aparte de no
gozar de derechos corporativos que les permitan participar como ejidatarios de las
decisiones de la asamblea.
A este respecto, cabe destacar que los estados con el mayor número de posesionarios (sin
demérito del género) son Coahuila, Guanajuato, Estado de México, Michoacán, San Luis
Potosí y Zacatecas, mismas que, finalmente, son las entidades federativas que expulsan
más migrantes hacia Estados Unidos de América, por la falta de empleo y oportunidades
de desarrollo en su región; esta situación complica la toma de acuerdos al interior de los
núcleos agrarios, sobre todo en asuntos vinculados con los cambios de destino de las
tierras donde se requiere para los proyectos de infraestructura y de impacto en la
economía nacional como son carreteras, oleoductos, gasoductos, aeropuertos o zonas
económicas especiales, entre otros.
El dominio pleno de los bienes ejidales legalmente previsto por la Ley Agraria en su artículo
81, procede cuando la mayoría de las parcelas de un ejido han sido delimitadas y asignadas,
pero el cúmulo y complejidad de los requisitos para lograrlo (artículos 23 a 28 y 31 de la
misma Ley) se han convertido en un serio obstáculo que desanima a los ejidatarios, por un
lado, y da cabida a prácticas de corrupción por parte de los empleados del Registro Agrario
Nacional y demás instituciones agrarias de la APF.
Las sociedades mercantiles asociadas a ejidos para la explotación y aprovechamiento de
los terrenos de uso común por causa de manifiesta utilidad para el núcleo de población
ejidal, es una posibilidad prevista en la Ley Agraria, a través de su artículo 75, pero
administrativamente representó la adopción de requisitos sin orden ni concierto que
desaniman al colectivo ejidal para actuar como uno solo, por lo que optan por cambiar el
uso común a parcelario, la obtención del dominio pleno (que con todo y su complejidad
la carencia de una política pública de regularización del mercado de la tierra, que
proporcione apoyo y asesoría al sujeto agrario para prevenir que sea despojado de su único
patrimonio.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
56
Toca al padrón de ejidatarios hacer constar, con base en los asientos que obran en el
Registro Agrario Nacional y los documentos públicos que se le alleguen, los nombres de los
ejidatarios o comuneros actualizados; el 15 de diciembre del 2016, la Mesa Directiva de la
la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, para que, en conjunto con el
Registro Agrario Nacional y la Procuraduría Agraria, se realicen programas y campañas de
concientización, difusión y asesoría en los núcleos de población ejidal y comunal, para
En este marco el pasado diez de febrero del 2017, los titulares del Registro Agrario
Nacional y de la Procuraduría Agraria firmaron un convenio de colaboración con el objeto
de realizar campañas de concientización, difusión, y asesoría en los núcleos de población
ejidal o comunal, para lograr una eficaz depuración de los padrones y que ésta sea ágil,
expedita y oportuna, en cumplimiento al exhorto realizado por la Secretaría de Desarrollo
Agrario, al Registro Agrario Nacional y Procuraduría Agraria.
En aspectos materiales, esa situación se ha traducido en obsolescencia tecnológica, rezago
en la infraestructura informática y de comunicaciones, que ha imposibilitado en muchos
aspectos la modernización de la función cotidiana de la PA, en detrimento, nuevamente,
del desempeño de su personal.
1.3.3.12 Diagnóstico operativo
Las vicisitudes administrativas y fiscales, como se ha esbozado ya, repercuten en la
posibilidad de mejoras al ingreso de los funcionarios y empleados de la PA, reconociendo
su más severo impacto en el ámbito operativo, el terreno en el que el sujeto agrario resiente
la carencia de capacidades y de recursos acumulada tras años de rezago en materia
presupuestal.
La actividad, insuficiente aún, de la PA en materia de género se enfrenta a la necesidad de
lograr que los derechos agrarios femeninos se ejerzan plenamente, procurando su
regularización administrativa, así como el reconocimiento y acceso efectivo, como sujeto
de pleno derecho, a la sucesión en la titularidad de los predios, sobre todo ante el
fallecimiento de su pareja o ante su ausencia por migración, principalmente.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
57
El otro aspecto de consideración en materia de género es la necesidad de satisfacer la
cuota de género en la conformación de los cuadros directivos de los ejidos y comunidades
agrarias, que la propia Ley Agraria establece en su artículo 37; condición que tampoco ha
sido suficiente ni adecuadamente atacada por la PA.
Continuando con el orden expositivo de la sección relativa al diagnóstico Adjetivo, en
materia Sustantiva el diagnóstico apunta a que la relación entre cantidad de emigrantes y
posesionarios de ejidos, si bien obedece a circunstancias de más amplio calado como las
vicisitudes macroeconómicas y políticas nacionales, demanda la sensibilización de las
asambleas ejidales para impulsar el reconocimiento como ejidatarios a los posesionarios y
que de esta manera se les reconozcan derechos corporativos, es decir que puedan
participar en las decisiones internas de los núcleos agrarios, pero que además sean sujetos
con obligaciones ante el núcleo agrario.
Las consecuencias materiales del descontrol institucional de un trámite como el dominio
pleno por largo y complejo, en materia operativa significa enfrentar la formación irregular
de asentamientos humanos en predios ejidales, con el consecuente escalamiento de los
conflictos agrarios entre ejidatarios y grupos vulnerables carentes de vivienda y en muchos
casos controlados por la ambición de personajes que se benefician de esas
confrontaciones. En este caso, el sector agrario del gobierno federal (particularmente el
Registro Agrario Nacional) tiene ante sí la tarea de simplificar y acortar el trámite para que
los sujetos agrarios en aptitud y actitud de conseguir el beneficio de los títulos parcelarios
puedan hacerlo en un tiempo que bien pudieran ser 30 días, otorgándoles certeza jurídica
y patrimonial a las familias rurales.
Una las premisas que motivó la reforma de 1992 al artículo 27 constitucional fue la
capitalización del campo mexicano, de ahí que el legislador abrió la posibilidad a la inversión
del capital privado en los ejidos y comunidades a través de figuras tipo sociedades
mercantiles, sin embargo, en la práctica esa intención no se ha materializado como se
pensó, pues se ha traducido en la privatización de la tierra. La normalización de esta
situación requiere, en materia operativa, componentes de acompañamiento y seguimiento
a los trámites que deberán conducir a la satisfacción de un procedimiento previamente
simplificado para la aportación de tierras de uso común a sociedades de naturaleza
mercantil y que, además, esté acompañada de un programa financiero para cubrir el costo
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
58
de los requisitos indispensables para que la AP esté en condiciones de emitir la opinión
correspondiente.
Toca al padrón de ejidatarios hacer constar, con base en los asientos actualizados que
obran en el Registro Agrario Nacional y los documentos públicos que se le alleguen, los
nombres de los ejidatarios o comuneros titulares de los predios o con derecho a los
espacios comunes; sin embargo, su actualización ha derivado en un cúmulo de problemas
ante la desconfianza de los sujetos agrarios en el mecanismo, la ausencia de los titulares
de los núcleos agrarios en los que tienen posesiones o por el franco desinterés de los
involucrados por participar en ese proceso.
La reacción de los conglomerados (tanto ejidales como comunales) fue en el sentido de
aceptar nuevos ejidatarios para poder resolver algún conflicto y asignarles alguna parcela
o el uso de algún espacio común, por lo que lo que se empezó a incrementar el número de
ejidatarios o comuneros de los núcleos agrarios, para posteriormente aplicar el artículo 56
de la Ley Agraria procediendo a la regularización parcelaria; pero a continuación se empezó
a registrar la sesión de derechos, la adopción del dominio pleno y la enajenación.
Todo lo anterior redundó en que los padrones de la mayoría de los núcleos agrarios
presentan inconsistencias, entre las que vale citar nombres duplicados de ejidatarios o
comuneros; aparición de sujetos de derecho fallecidos y se da de alta a los nuevos titulares
de derecho sin hacer la modificación correspondiente; en el caso de las cesiones de
derechos parcelarios o de uso común aparecen el cedente y el cesionario. Esta alteración
de los padrones complica la celebración de las asambleas ejidales y comunales y en
consecuencia limita el ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los sujetos de
derecho.
No obstante, el convenio celebrado por la PA en coordinación con el RAN a instancias de
la SEDATU y en acatamiento al exhorto de la Cámara de Diputados, a la fecha no existen
acciones en concreto para impulsar la actualización de los padrones ejidales o comunales
por lo que es urgente la coordinación con el Registro Agrario Nacional y definir un
procedimiento general operativo para brindar la asesoría jurídica a los núcleos agrarios en
la actualización de sus padrones, constituyendo un importante pasivo en la actuación del
sector agrario de la APF en la defensa de los intereses de los sujetos agrarios.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
59
Por parte de los trabajos de medición de parcelas conforme al artículo 56 de la Ley Agraria,
se enfrenta la dinámica de la vida interna de los núcleos agrarios y el ineludible hecho de
que las grandes obras de infraestructura de este país se crean sobre tierras ejidales o
comunales, lo que implica cambios de destino de las tierras, es decir, lo que en su momento
en el marco de los trabajos de los programas de PROCEDE o FANAR, fue asignado como
tierra de uso común, hoy en día por la presión que existe sobre la tierras de los núcleos
agrarios, tienen la necesidad de realizar un cambio de destino a asentamiento humano, o
bien, a una área parcelada y en consecuencia la asignación individual.
Para realizar este cambio de destino invariablemente se requiere que los trabajos técnicos
se ajusten a las normas técnicas del Registro Agrario Nacional, es decir que los realicen
personal especializado y que se lleve a cabo una asamblea de formalidades especiales.
Hoy en día existe una especulación fuerte y un mercado de tierras que no está regulado
por el Estado, en donde sus principales promotores son ex trabajadores de la Procuraduría
Agraria, Registro Agrario Nacional y el INEGI, en consecuencia, hay una fluctuación de
precios para la realización de los trabajos técnicos y en ocasiones esos trabajos no se
realizan de acuerdo con la normatividad correspondiente.
Lo anterior hace necesario que las instituciones del sector promuevan el establecimiento
de un padrón de prestadores de servicios que de entrada garanticen el cumplimiento de la
normatividad técnica del Registro Agrario Nacional y que se estandarice el precio de este
tipo de trabajos, para no caer como hasta ahora en un mercado sin control sobre este tipo
de servicios.
Las ventanillas a disposición de los sujetos agrarios están saturadas de trabajo que
amenaza con rezagarse ante carencias recurrentes en la disposición de recursos; como
paliativo ante las exigencia que enfrentan los funcionarios de la PA, ellos mismos tienen
que echar mano de su capacidad creativa, resolutiva y empática para satisfacer en la
medida de sus alcances, los requerimientos de servicio que sus usuarios demandan, mismos
servicios que por garantía constitucional deben ser expeditos y a satisfacción del
solicitante.
Adicionalmente, las labores introspectivas que se practicaros a partir de la realización del
presente trabajo de Prospectiva en Recursos Humanos de la PA permitió detectar la
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
60
existencia de prácticas inconvenientes o viciadas que favorecen la opacidad y obstaculizan
la correcta apreciación de la real magnitud de un rezago que, aunque evidente, a veces es
difícil de dimensionar.
Lo anterior, como resultado de un mal ejecutado ejercicio de planeación, carente de sentido
en su concepción, intencionalmente ignorante de las carencias materiales y de las
exigencias físicas que el contexto impone a los funcionarios y empleados de la PA, e
indolente al despreciar las oportunidades que propiciaría el cumplimiento de los
requerimientos que las autoridades de las secretarías de la Función Pública y de Hacienda
emiten para atender las inquietudes presupuestales de las dependencias federales y sus
organismos y entidades circunscritas.
1.3.3.13 Diagnóstico de Cultura Organizacional
Cada organización tiene su propia forma de hacer las cosas. Y ese arreglo o estructura
influye, de hecho, en todo aspecto de la vida laboral. De lo anterior no se escapan los
momentos para tomar café, el tipo de palabras a utilizar en los diferentes círculos
coloquiales del trabajo, la credibilidad que se otorga a los chismes, etc.
Así, la cultura organizacional está referida a los valores, creencias y principios que sirven
como cimiento del sistema de gestión organizacional; así como las prácticas y
comportamientos de las personas que conforman el mando, y que reflejan y refuerzan los
principios básicos que enmarcan la actividad institucional.
de Incidente Crítico (CIT, Critical Incident Technique). A partir de entonces han aparecido
cientos de instrumentos más entre los que destacan:
➢ Cuestionario de Cultura Corporativa (CCQ, Corporate Culture Questionnaire),
➢ Encuesta Denison de Cultura Organizacional (DOCS, Denison Organisational
Culture Survey),
➢ Inventario de Cultura Organizacional (OCI, Organisational Culture Inventory)
➢ Medición Hofstede de Cultura Organizacional (HMOC, Hofstede's Measure of
Organisational Culture),
➢ Instrumento de Evaluación de Cultura Organizacional (OCAI, Organisational
Culture Assessment Instrument).
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
61
El uso de los diferentes instrumentos mencionados ha permitido establecer que una de las
mayores ventajas que otorga comprender la cultura organizacional de una institución, clara
y asertivamente, es la que permite a sus líderes conocer, de antemano, la forma en que sus
organizaciones reaccionan a las demandas cambiantes de la sociedad.
Considerando la importancia de contar con un diagnóstico de la Cultura Organizacional de
la Procuraduría Agraria, se seleccionó el instrumento conocido como Encuesta Denison de
Cultura Organizacional (DOCS). La aplicación de la encuesta contó con la respuesta de
1,641 servidores públicos, que representan el 64% de la totalidad de la institución y que,
Las respuestas obtenidas pueden analizarse en la Tabla 9 y Figura 10.
Tabla 9. Resultados de Encuesta de Cultura Organizacional.
PRÁCTICA DE GESTIÓN ÍNDICE
INVOLUCRAMIENTO
EMPODERAMIENTO 3.73
3.65 ORIENTADOS A TRABAJO EN EQUIPO 3.66
DESARROLLO DE CAPACIDADES 3.56
CONSISTENCIA
VALORES CENTRALES 3.85
3.64 ACUERDOS 3.52
COORDINACIÓN E INTEGRACIÓN 3.54
ADAPTACIÓN
CAMBIO CREATIVO 3.47
3.57 ORIENTACIÓN AL USUARIO 3.65
APRENDIZAJE ORGANIZACIONAL 3.60
MISIÓN
DIRECCIÓN ESTRATÉGICA 3.69
3.63 OBJETIVOS Y METAS 3.74
VISIÓN 3.45
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Informática.
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62
Figura 10. Resultados de Encuesta de Cultura Organizacional.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Informática.
los
resultados, se encontró que la orientación de la cultura organizacional hacia los Factores
Externos (Adaptación + Misión) corresponde con las instituciones que tienen limitaciones
financieras o que han experimentado varias reorganizaciones en los últimos años, ver
Figura 11.
Figura 11. Factores Externos.
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63
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Informática.
Dinámica Interna de la institución (Involucramiento + Consistencia), ver
Figura 12, indica que los servidores públicos tienden a cumplir con las metas y tareas que
se les asigna, sin la certeza de que su trabajo sea valorado o consiga los resultados
esperados por los sujetos agrarios.
Figura 12. Factores Internos.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Informática.
Figura 13. Flexibilidad de la Institución.
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Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Informática.
La Flexibilidad de la Institución (Adaptación + Involucramiento) nos indica que su operación
es eficiente, a secas, sin llegar al óptimo que podría alcanzar el personal. Este patrón se ha
encontrado en instituciones que se adaptan lentamente a los cambios en las necesidades
de quienes hacen uso de sus servicios, ver Figura 13.
Y, finalmente, los valores asociados a la Estabilidad de la Institución (Misión +
Consistencia), corresponden con una cultura en la que el personal pretende ser reconocido
no por su trabajo sino por el liderazgo, reconocimiento o el éxito alcanzado por la
institución en el pasado, ver Figura 14.
Figura 14. Estabilidad de la Institución.
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65
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Informática.
1.3.4 Visión
Los sujetos agrarios reconocen que, en la defensa leal de sus derechos, la Procuraduría
Agraria tiene el liderazgo nacional por la sensibilidad social, oportunidad y eficacia con la
que otorga sus servicios.
1.3.5 Misión
Procurar la justicia agraria y el pleno ejercicio de los derechos de los sujetos agrarios con
apego al marco legal aplicable.
1.3.6 Objetivos, Estrategias y Líneas de Acción Institucionales
Objetivo 1. Contribuir a la paz social en el campo mediante acciones de procuración de
justicia agraria.
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66
Con acciones de asesoría jurídica y representación legal, la Procuraduría Agraria defiende
los derechos de los sujetos agrarios, cumpliendo así el mandato constitucional de ser
garante de la Ley Agraria, procurando justicia honesta y expedita para dirimir los conflictos
en ejidos y comunidades; entre ejidatarios, comuneros y posesionarios y sus sucesores;
pequeños propietarios; avecindados; jornaleros agrícolas; colonos; poseedores de terrenos
baldíos o nacionales y campesinos en general en el medio rural.
Estrategia 1.1 Asesorar a los sujetos agrarios en la defensa de sus derechos agrarios.
Línea de acción 1.1.1 Promover la Audiencia Campesina como puerta de
entrada de los servicios de la PA.
Línea de acción 1.1.2 Asesorar a los sujetos agrarios en procedimientos
ante autoridades judiciales y jurisdiccionales.
Línea de acción 1.1.3 Asesorar a los sujetos agrarios en la celebración de
contratos, convenios o cualquier otro acto jurídico en materia agraria.
Línea de acción 1.1.4 Brindar a los sujetos agrarios la asesoría jurídica
que requieran.
Línea de acción 1.1.5 Emitir opiniones jurídicas para la representación
legal en materia agraria.
Estrategia 1.2 Representar legalmente a los sujetos agrarios en la defensa de sus
derechos agrarios.
Línea de acción 1.2.1 Representar legalmente a los sujetos agrarios.
Sean actores o demandados, en asuntos y ante autoridades agrarias.
Línea de acción 1.2.2 Representar legalmente a los sujetos agrarios en la
defensa de sus derechos agrarios en conflicto sobre la propiedad social y
privada.
Línea de acción 1.2.3 Actualizar a los abogados agrarios, realizando
cursos, foros y manuales en materia jurídica agraria.
Línea de acción 1.2.4 Promover y celebrar jornadas de justicia agraria
itinerante en coordinación con los Tribunales Unitarios Agrarios.
Línea de acción 1.2.5 Mantener módulos de atención de la Procuraduría
Agraria en el Tribunal Superior Agrario y los Tribunales Unitarios Agrarios.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
67
Estrategia 1.3 Vigilar que los actos de gobierno garanticen los derechos humanos y
agrarios de los sujetos agrarios.
Línea de acción 1.3.1 Supervisar que los individuos o grupos de
comunidades indígenas tengan acceso a intérprete y abogado en los juicios
en los que son parte.
Línea de acción 1.3.2 Denunciar la contradicción de Tesis de los
Tribunales Agrarios.
Línea de acción 1.3.3 Realizar excitativas de justicia a los magistrados de
los Tribunales Agrarios.
Línea de acción 1.3.4 Atender quejas y denuncias contra autoridades o
servidores públicos, por violaciones de las leyes agrarias.
Estrategia 1.4 Establecer mecanismos de coordinación y colaboración con
dependencias, instituciones y organizaciones relacionadas con la Procuración de Justicia
Agraria.
Línea de acción 1.4.1 Establecer el Comité Permanente de Control y
Seguimiento (COPECOSE) como medio de interlocución con organizaciones
agrarias.
Línea de acción 1.4.2 Celebrar puntualmente las reuniones de trabajo del
COPECOSE a nivel central y estatal.
Línea de acción 1.4.3 Definir una Agenda Agraria de atención a temas
trascendentes.
Línea de acción 1.4.4 Fortalecer los mecanismos de colaboración con el
Poder Legislativo.
Línea de acción 1.4.5 Celebrar Convenios Interinstitucionales de
coordinación y colaboración en la procuración de Justicia Agraria.
Línea de acción 1.4.6 Realizar los servicios de gestoría administrativa que
soliciten los sujetos agrarios.
Objetivo 2. Prevenir y atender conflictos de naturaleza agraria a través de la conciliación
y otros medios alternativos de procuración de justicia agraria.
Para desactivar la potencialidad conflictiva de los litigios que involucran a sujetos agrarios,
el ejercicio de la conciliación, apoyado en evidencias periciales, es una herramienta que
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68
puede prevenir la ocurrencia de costos indeseables por recursos y tiempo invertidos en su
solución.
Estrategia 2.1 Concluir las conciliaciones con firma de convenio.
Línea de acción 2.1.1 Promover los medios alternativos de solución.
Línea de acción 2.1.2 Atender las solicitudes de conciliación.
Estrategia 2.2 Atender las solicitudes de arbitraje.
Línea de acción 2.2.1 Especializar abogados en materia arbitral.
Línea de acción 2.2.2 Promover los medios alternativos de solución.
Línea de acción 2.2.3 Concluir las solicitudes con la emisión del laudo o
de un convenio.
Estrategia 2.3 Atender las solicitudes de servicios periciales.
Línea de acción 2.3.1 Incrementar el número de peritos en materia de
topografía y contabilidad.
Línea de acción 2.3.2 Capacitar y actualizar peritos en materia de
topografía y contabilidad.
Línea de acción 2.3.3 Modernizar el equipamiento tecnológico pericial.
Objetivo 3. Orientar y promover la adopción de instrumentos de organización agraria
básica y económica en los núcleos agrarios.
Los nuevos esquemas de asociación productiva han sido insuficientemente explorados
desde su promulgación en la última década del siglo XX, postergando la realización de
nuevas experiencias en el campo para innovar las capacidades productivas, por lo cual
estos tiempos de reforma y de reinterpretación de la realidad mexicana representan una
oportunidad para intentar una mayor incidencia en las actividades económicas en los tres
sectores que componen el PIB nacional.
Estrategia 3.1 Fortalecer la organización interna de los núcleos agrarios.
Línea de acción 3.1.1 Asesorar a los sujetos agrarios en la elaboración de
la lista de sucesión.
Línea de acción 3.1.2 Elaborar o actualizar el reglamento interno del
ejido, colonia o estatuto comunal.
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69
Línea de acción 3.1.3 Actualizar los órganos de representación y de
vigilancia de ejidos y comunidades.
Línea de acción 3.1.4 Implementar el protocolo ejidal o comunal.
Línea de acción 3.1.5 Capacitar a los sujetos agrarios en sus derechos.
Estrategia 3.2 Fomentar la organización económica productiva en los núcleos
agrarios.
Línea de acción 3.2.1 Asesorar a los sujetos agrarios para el acceso a
programas y servicios gubernamentales.
Línea de acción 3.2.2 Elaborar y formalizar la constitución de figuras
asociativas, convenios y contratos.
Línea de acción 3.2.3 Asesorar para la aportación de tierras de uso
común a sociedades civiles o mercantiles.
Línea de acción 3.2.2 Atender la constitución y funcionamiento de
parcelas con destino específico.
Objetivo 4. Profesionalizar al personal de la institución, así como capacitar y actualizar a
los sujetos agrarios para la promoción del desarrollo agrario.
Línea de acción 4.1 Contribuir en la seguridad jurídica en el campo
mediante acciones de investigación, difusión y foros de intercambio en
materia agraria.
Línea de acción 4.1.1 Realizar estudios y análisis jurídicos, políticos y
sociales sobre la problemática agraria del país.
Línea de acción 4.1.2 Difundir publicaciones especializadas en materia
agraria en beneficio de los sujetos agrarios.
Línea de acción 4.1.3 Realizar foros de intercambio académico para el
análisis de la problemática agraria.
Línea de acción 4.1.4 Fomentar el intercambio nacional e internacional
de experiencias en materia agraria.
Objetivo 5 Fomentar el desarrollo integral de núcleos agrarios mediante la investigación y
desarrollo de proyectos en materia agraria.
Línea de acción 5.2.1 Impulsar la investigación y el desarrollo de
proyectos productivos en los núcleos agrarios.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
70
Línea de acción 5.2.2 Realizar el Certamen Nacional Universitarios por el
Desarrollo Agrario
Línea de acción 5.2.3 Realizar el certamen anual Premio Estudios
Agrarios.
1.3.7 Proyectos
Los proyectos con los que se plantea materializar las líneas de acción, con sus metas
propuestas, son:
1.3.7.1 Capacitación
A.1 Leyes Reglamentarias de la Constitución
A.2 Técnica Jurídica y Aplicación del Derecho
A.3 Derecho Procesal Agrario
A.4 Procedimientos en Materia Agraria
A.4.1 Procedimientos de adquisición por prescripción ordinaria o
extraordinaria
A.4.2 Procedimientos de declaración de ser baldíos o vacantes algunos
predios rústicos, o de carácter de propietario o poseedor distinto
del Estado
A.4.3 Procedimientos reivindicatorios de quienes se consideran
propietarios o poseedores de bienes baldíos, vacantes y rurales
A.4.4 Procedimientos de restitución de la tenencia de la tierra contra
aparceros, síndicos, etc.
A.4.5 Procedimientos relacionados con servidumbres de predios
rurales
A.4.6 Procedimientos respecto a las mejoras logradas en bienes
inmuebles rústicos
A.4.7 Procedimientos sobre uso de aguas públicas o privadas para
predios agrarios
A.4.8 Procedimientos correspondientes a la entrega de un bien
inmueble rural, vendido o permutado, o enajenado mediante la
denominación de cualquier otro título
A.4.9 Procedimientos de nulidad, o resolución o rescisión por cualquier
causa, motivo o razón
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71
A.4.10 Procedimientos divisorios, ya sea materialmente o por remate y
distribución de productos de predios rústicos
A.4.11 Procedimientos de deslinde y amojonamiento entre predios
rurales
A.4.12 Procedimientos relacionados con la designación de
administradores de comunidades habitantes de predios rurales
A.4.13 Procedimientos para resolver cualquier desavenencia que surja
entre comuneros
A.4.14 Procedimientos de restitución de la tenencia de la tierra contra
aparceros, síndicos, etc.
A.4.15 Procedimientos relacionados con servidumbres de predios
rurales
A.4.16 Procedimientos respecto a las mejoras logradas en bienes
inmuebles rústicos
A.4.17 Procedimientos sobre uso de aguas públicas o privadas para
predios agrarios
A.4.18 Procedimientos correspondientes a la entrega de un bien
inmueble rural, vendido o permutado, o enajenado mediante la
denominación de cualquier otro título
A.4.19 Procedimientos de nulidad, o resolución o rescisión por cualquier
causa, motivo o razón
A.4.20 Procedimientos divisorios, ya sea materialmente o por remate y
distribución de productos de predios rústicos
A.4.21 Procedimientos de deslinde y amojonamiento entre predios
rurales
A.4.22 Procedimientos relacionados con la designación de
administradores de comunidades habitantes de predios rurales
A.4.23 Procedimientos para resolver cualquier desavenencia que surja
entre comuneros
A.4.24 Procedimiento de dotación
A.4.25 Procedimiento de ampliación
A.4.26 Procedimiento de creación de nuevos centros de población
A.4.27 Procedimiento de acomodo
A.5 Ley de Amparo
A.6 Capacitación Pericial en Agrimensura
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
72
A.7 Complementariedad de los Tribunales Agrarios y la Procuraduría Agraria
(Teoría y Casos prácticos)
A.8 Introducción a los Sistemas de Información Geográfica
1.3.7.2 Equipamiento
B.1 20 Equipos GPS con sistema RTK y GLONASS
B.2
procesadores Intel® Xeon® Gold 6136, con 12 núcleos, velocidad de 3 GHz y
128 Gb RAM/Servidor.
B.3 Un Servidor tipo , con procesadores Qualcomm® Centriq®,
48 núcleos, velocidad de 2.6 GHz y 128 Gb RAM.
B.4 Conmutador en Oficinas Centrales con capacidad para administrar 60 líneas y
200 extensiones, tecnología IP.
B.5 Cableado Estructurado para 2 edificios. Para edificio Motolinia: 1 MDF, 8 IDF,
B.6 Programa de Cómputo Adobe® ColdFusion® Enterprise.
B.7 Programa de Cómputo Antivirus Kaspersky® (2,500 licencias).
1.3.7.3 Programas
C.1 'Chat' Agrario
C.2 Cursos virtuales
C.3 Derechos Agrarios
C.4 Figuras Asociativas
C.5 Dominio Pleno
C.6 Fomento a la Inversión Social, Pública y Privada
C.7 Proyectos Productivos
C.8 Sistema de Información Geográfica PA
1.3.7.4 Reclutamiento
D.1 Contratación de personal para:
D.1.1 Peritajes en Agrimensura (4 personas)
D.1.2 Administrador del 'Chat' Agrario (2 personas)
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
73
D.1.3 Administrar el Sistema de Información Geográfica PA (2
personas)
D.1.4 Fortalecimiento Legal en materias Agraria y Laboral (11
abogados)
D.1.5 Servicios de programación computacional en ASP.NET
Framework, y lenguajes de programación PHP y Java (10
personas)
1.3.7.5 Convenios de Colaboración
La actuación de la Procuraduría Agraria es coadyuvante con otras instancias cuyas
atribuciones complementan a las de la propia PA. Y es bajo este marco que, con el
propósito de conjuntar y sumar esfuerzos para multiplicar la atención y resultados en
beneficio de los sujetos agrarios, en lo particular, y de la nación mexicana, en lo general, se
plantea la necesidad de realizar Convenios de Colaboración, con diferentes instancias, a
saber:
E.1 Convenio de Colaboración con el Tribunal Superior Agrario
E.2 Convenio de Colaboración con el Registro Agrario Nacional
E.3 Convenio de Colaboración con la Secretaría de Educación Pública
E.4 Convenio de Colaboración con la Secretaría de Desarrollo Social
E.5 Convenio de Colaboración con la Secretaría de Salud
E.6 Convenio de Colaboración con la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales
E.7 Convenio de Colaboración con la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes
E.8 Convenio de Colaboración con Petróleos Mexicanos
E.9 Convenio de Colaboración con la Comisión Federal de Electricidad
E-10 Convenio de Colaboración con el Instituto Nacional de Geografía y
Estadística
E-11 Convenio de Colaboración con la Comisión de Desarrollo de los Pueblos
y Comunidades Indígenas
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
74
1.3.8 Escenarios
1.3.8.1 Asignación presupuestal
Desde el año 2009, cuando dio a conocer el Estudio de la OCDE sobre el proceso
presupuestario en México, que ya se ha citado con antelación, se resaltó que:
ventanas de oportunidad para el cambio que deben aprovecharse
generación] de beneficios de largo plazo 23. Y es el caso que la PA, al igual que otras
dependencias de la APF, ha tenido que afrontar un cuasi estancamiento presupuestal, ver
Tabla 10 y Figura 15, cuyas repercusiones se han manifestado de inmediato.
Tabla 10. Procuraduría Agraria, asignación presupuestal anual.
AÑO PRESUPUESTO
(pesos corrientes)
PRESUPUESTO
(pesos constantes, 2011)
2011 708,151,649 708,151,649
2012 668,222,300 628,174,339
2013 683,154,874 614,721,841
2014 967,809,494 802,028,910
2015 1,091,374,572 856,298,423
2016 1,033,757,073 793,257,068
2017 907,203,740 648,185,481
2018 926,075,013 610,172,491
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP (PEF 2011, PEF 2012, PEF 2013, PEF 2014, PEF 2015, PEF
2016, PEF 2017, PEF 2018) y BANXICO (INPC).
Figura 15. Procuraduría Agraria, asignación presupuestal anual.
23 OECD (2009), Op. cit., p. 15.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
75
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP (PEF 2011, PEF 2012, PEF 2013, PEF 2014, PEF 2015, PEF
2016, PEF 2017, PEF 2018) y BANXICO (INPC).
Con las asignaciones presupuestales descritas, es de esperar que para los siguientes años
se mantenga una tendencia de tipo estacionario con cambios marginales que dependerán,
fundamentalmente, de los acuerdos entre la cabeza sectorial de la PA, la SEDATU, y la
SHCP. Así, el escenario presupuestal más probable, el tendencial, se muestra gráficamente
en la Figura 16.
Figura 16. Procuraduría Agraria, asignación presupuestal en escenario tendencial.
Fuente: Elaboración propia.
300
500
700
900
1,100
1,300
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
PR
ES
UP
UE
ST
O (pesos, M
illo
nes)
PRECIOS CORRIENTES PRECIOS CONSTANTES 2011
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Mill
on
es d
e P
eso
s, co
rrie
nte
s
90% Confianza 60% Confianza 30% Confianza
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
76
1.3.8.2 Atención a Sujetos Agrarios
Como ya se describió en el apartado concerniente al Diagnóstico de la Procuraduría
Agraria, las atribuciones conferidas por la normatividad a la PA, abarcan un abanico muy
amplio de actividades que van desde la conciliación por diferendos hasta la coadyuvancia
con otras instancias para que los sujetos agrarios cuenten con lista de sucesión, artículo
17 de la LA, cuyo rezago nacional rebasa al 50% de los sujetos agrarios, ver Tabla 11 y
Figura 17. Se resalta esta situación porque es una de las causales raíz de conflictividad
entre sujetos agrarios que se presenta con mayor frecuencia.
Tabla 11. Rezago en depósito de Listas de Sucesión24.
SUJETOS AGRARIOS QUE HAN
DEPOSITADO LISTA DE SUCESIÓN SIN LISTA DE SUCESIÓN
ESTADO HOMBRES MUJERES TOTAL TOTAL REZAGO
Aguascalientes 10,870 3,841 14,711 5,952 28.8%
Baja California 8,494 4,826 13,320 2,381 15.2%
Baja California Sur 5,449 1,860 7,309 243 3.2%
Campeche 22,143 5,616 27,759 35,562 56.2%
Coahuila de Zaragoza 36,823 12,202 49,025 11,359 18.8%
Colima 9,468 3,342 12,810 2,274 15.1%
Chiapas 106,157 24,726 130,883 389,155 74.8%
Chihuahua 45,156 17,018 62,174 65,225 51.2%
Ciudad de México 4,815 3,752 8,567 15,545 64.5%
Durango 50,727 22,320 73,047 47,002 39.2%
Guanajuato 53,832 23,496 77,328 77,891 50.2%
Guerrero 92,729 46,593 139,322 207,789 59.9%
Hidalgo 82,667 23,849 106,516 79,119 42.6%
Jalisco 48,122 21,386 69,508 111,043 61.5%
México 107,741 47,905 155,646 223,419 58.9%
Michoacán de Ocampo 62,670 27,293 89,963 131,085 59.3%
Morelos 18,478 8,599 27,077 34,693 56.2%
Nayarit 25,523 12,028 37,551 52,559 58.3%
Nuevo León 20,841 5,705 26,546 16,959 39.0%
Oaxaca 104,926 42,332 147,258 401,345 73.2%
Puebla 67,177 30,982 98,159 169,722 63.4%
Querétaro 21,908 9,581 31,489 16,056 33.8%
Quintana Roo 21,915 4,779 26,694 15,285 36.4%
San Luis Potosí 93,428 23,580 117,008 56,512 32.6%
Sinaloa 62,483 29,991 92,474 90,223 49.4%
Sonora 44,714 20,048 64,762 53,551 45.3%
24 Se han considerado a Ejidatarios, Comuneros, Posesionarios y Avecindados.
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77
SUJETOS AGRARIOS QUE HAN
DEPOSITADO LISTA DE SUCESIÓN SIN LISTA DE SUCESIÓN
ESTADO HOMBRES MUJERES TOTAL TOTAL REZAGO
Tabasco 35,097 18,051 53,148 64,715 54.9%
Tamaulipas 46,626 18,685 65,311 30,621 31.9%
Tlaxcala 24,549 9,550 34,099 18,340 35.0%
Veracruz de la Llave 130,001 43,877 173,878 246,870 58.7%
Yucatán 67,182 7,323 74,505 48,621 39.5%
Zacatecas 36,290 11,775 48,065 69,690 59.2%
TOTAL 1,569,001 586,911 2,155,912 2,790,806 56.4%
Fuente: Elaboración propia con datos del RAN (2018)25.
Figura 17. Proporción estatal de Sujetos Agrarios con Listas de Sucesión
Fuente: Elaboración propia con datos del RAN (2018), acoplados a imagen de NASA-Blue Marble.
Los rubros de actuación fundamental de la PA, que de manera resumida se presentan en la
Tabla 12, reflejan claramente una tendencia decreciente en el tiempo.
Tabla 12. Rubros de actuación fundamental de la PA, escenario tendencial.
25 Consultado en datos.gob.mx
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2018e 2019e 2020e 2021e 2022e 2023e 2024e
AMPARO
INDIRECTO
CONCLUIDO 540 540 320 612 607 846 535
EN TRÁMITE 606 607 801 564 567 463 611
TOTAL 1,146 1,146 1,121 1,176 1,174 1,309 1,146
ARBITRAJE
AGRARIO
CONCLUIDO 682 656 638 625 616 610 606
EN TRÁMITE 677 649 630 616 606 599 594
TOTAL 1,359 1,305 1,268 1,241 1,222 1,209 1,200
CONCILIACIÓN
AGRARIA
CONCLUIDO 7,026 5,874 6,987 3,407 2,584 651 1,589
EN TRÁMITE 6,883 5,727 6,836 3,251 2,425 488 1,421
TOTAL 13,910 11,600 13,823 6,658 5,009 1,139 3,011
CONVENIOS Y CONTRATOS
CONCLUIDO 29,228 28,406 27,584 26,761 25,939 25,117 24,295
EN TRÁMITE 28,458 27,472 26,485 25,499 24,512 23,526 22,539
TOTAL 57,686 55,878 54,069 52,260 50,451 48,643 46,834
EN MATERIA DE
PROPIEDAD
SOCIAL
CONCLUIDO 246 170 192 176 252 229 235
EN TRÁMITE 254 162 188 169 262 233 241
TOTAL 500 331 381 345 513 462 477
FIGURAS
ASOCIATIVAS
CONCLUIDO 608 461 505 474 622 577 590
EN TRÁMITE 604 436 485 449 618 567 582
TOTAL 1,212 897 989 923 1,240 1,143 1,172
DESARROLLO
SUSTENTABLE
CONCLUIDO 12,372 10,865 9,763 7,306 6,463 6,802 5,438
EN TRÁMITE 10,776 9,164 7,844 5,662 4,584 4,272 2,896
TOTAL 23,148 20,028 17,607 12,967 11,047 11,074 8,334
REPRESENTACIÓN LEGAL AGRARIA
CONCLUIDO 52,068 53,199 54,330 55,461 56,592 57,723 58,854
EN TRÁMITE 36,779 35,126 33,665 31,383 30,075 29,390 27,779
TOTAL 88,847 88,325 87,995 86,844 86,667 87,113 86,632
TOTAL
CONCLUIDO 102,770 100,171 100,319 94,822 93,675 92,555 92,142
EN TRÁMITE 85,037 79,343 76,934 67,593 63,649 59,538 56,663
TOTAL 187,808 179,510 177,253 162,414 157,323 152,092 148,806
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
Los datos mostrados en el escenario tendencial corresponden con asignaciones
presupuestales también tendenciales. Las fluctuaciones en la asignación presupuestal
tendrían, sin duda, efectos en la actuación fundamental de la PA ya que la mayoría de estas
actuaciones se realizan directamente en los núcleos agrarios, hacia donde se tienen que
desplazar los visitadores agrarios de la PA.
Así, el escenario de actuación de la PA bajo un escenario restrictivo, representado por una
reducción paulatina, pero constante, de las asignaciones presupuestales (ver Figura 16),
se muestra en la Tabla 13.
Tabla 13. Rubros de actuación fundamental de la PA, escenario restrictivo.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
79
2018e 2019e 2020e 2021e 2022e 2023e 2024e
AMPARO
INDIRECTO
CONCLUIDO 505 487 280 527 505 686 420
EN TRÁMITE 566 548 702 486 472 375 480
TOTAL 1,071 1,035 982 1,013 977 1,061 900
ARBITRAJE
AGRARIO
CONCLUIDO 637 592 559 539 512 494 476
EN TRÁMITE 633 585 552 531 504 485 467
TOTAL 1,270 1,177 1,111 1,070 1,016 979 943
CONCILIACIÓN
AGRARIA
CONCLUIDO 6,566 5,298 6,119 2,936 2,150 528 1,249
EN TRÁMITE 6,433 5,166 5,987 2,802 2,017 395 1,117
TOTAL 12,999 10,464 12,106 5,738 4,167 923 2,366
CONVENIOS Y CONTRATOS
CONCLUIDO 27,316 25,622 24,158 23,063 21,579 20,355 19,093
EN TRÁMITE 26,597 24,780 23,196 21,975 20,392 19,065 17,713
TOTAL 53,913 50,402 47,354 45,038 41,971 39,420 36,806
EN MATERIA DE
PROPIEDAD
SOCIAL
CONCLUIDO 230 153 168 152 210 186 185
EN TRÁMITE 237 146 165 146 218 189 189
TOTAL 467 299 333 298 428 375 374
FIGURAS
ASOCIATIVAS
CONCLUIDO 568 416 442 408 517 468 464
EN TRÁMITE 564 393 425 387 514 459 457
TOTAL 1,132 809 867 795 1,031 927 921
DESARROLLO
SUSTENTABLE
CONCLUIDO 11,563 9,800 8,550 6,296 5,377 5,512 4,274
EN TRÁMITE 10,071 8,266 6,870 4,880 3,813 3,462 2,276
TOTAL 21,634 18,066 15,420 11,176 9,190 8,974 6,550
REPRESENTACIÓN LEGAL AGRARIA
CONCLUIDO 48,663 47,985 47,582 47,796 47,079 46,779 46,253
EN TRÁMITE 34,374 31,684 29,484 27,046 25,019 23,818 21,832
TOTAL 83,037 79,669 77,066 74,842 72,098 70,597 68,085
TOTAL
CONCLUIDO 96,048 90,353 87,858 81,717 77,929 75,008 72,414
EN TRÁMITE 79,475 71,568 67,381 58,253 52,949 48,248 44,531
TOTAL 175,523 161,921 155,239 139,970 130,878 123,256 116,945
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
Así como el escenario restrictivo, también es posible que pueda presentarse un escenario
asignaciones presupuestales (ver Figura 16), tal como se muestra en la Tabla 14.
Tabla 14. Rubros de actuación fundamental de la PA, escenario expansivo.
2018e 2019e 2020e 2021e 2022e 2023e 2024e
AMPARO
INDIRECTO
CONCLUIDO 584 604 365 720 707 995 631
EN TRÁMITE 656 679 915 664 661 545 721
TOTAL 1,240 1,283 1,280 1,384 1,368 1,540 1,352
ARBITRAJE
AGRARIO
CONCLUIDO 738 734 729 736 718 718 715
EN TRÁMITE 732 726 720 725 706 705 701
TOTAL 1,470 1,460 1,449 1,461 1,424 1,423 1,416
CONCILIACIÓN
AGRARIA
CONCLUIDO 7,600 6,573 7,980 4,010 3,010 766 1,874
EN TRÁMITE 7,446 6,409 7,807 3,827 2,825 574 1,676
TOTAL 15,046 12,982 15,787 7,837 5,835 1,340 3,550
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
80
2018e 2019e 2020e 2021e 2022e 2023e 2024e
CONVENIOS Y
CONTRATOS
CONCLUIDO 31,617 31,786 31,504 31,500 30,219 29,544 28,658
EN TRÁMITE 30,784 30,741 30,249 30,015 28,556 27,672 26,587
TOTAL 62,401 62,527 61,753 61,515 58,775 57,216 55,245
EN MATERIA DE
PROPIEDAD
SOCIAL
CONCLUIDO 266 190 219 207 294 269 277
EN TRÁMITE 275 181 215 199 305 274 284
TOTAL 541 371 434 406 599 543 561
FIGURAS
ASOCIATIVAS
CONCLUIDO 658 516 577 558 725 679 696
EN TRÁMITE 604 436 485 449 618 567 582
TOTAL 1,262 952 1,062 1,007 1,343 1,246 1,278
DESARROLLO
SUSTENTABLE
CONCLUIDO 11,361 9,572 8,376 6,012 5,397 5,603 4,461
EN TRÁMITE 11,657 10,255 8,959 6,665 5,340 5,025 3,416
TOTAL 23,018 19,827 17,335 12,677 10,737 10,628 7,877
REPRESENTACIÓN
LEGAL AGRARIA
CONCLUIDO 56,325 59,530 62,050 65,283 65,930 67,897 69,424
EN TRÁMITE 39,786 39,306 38,449 36,941 35,037 34,570 32,768
TOTAL 96,111 98,836 100,499 102,224 100,967 102,467 102,192
TOTAL
CONCLUIDO 109,149 109,505 111,800 109,026 107,000 106,471 106,736
EN TRÁMITE 91,940 88,733 87,799 79,485 74,048 69,932 66,735
TOTAL 175,523 161,921 155,239 139,970 130,878 123,256 116,945
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
De manera resumida y gráfica, se muestra la actuación fundamental potencial de la PA, en
los tres escenarios indicados: tendencial, restrictivo y expansivo, en la Figura 18.
Figura 18. Rubros de actuación fundamental de la PA bajo tres escenarios.
Fuente: Elaboración propia con datos del CIIA.
50,000
100,000
150,000
200,000
2018e 2019e 2020e 2021e 2022e 2023e 2024e
ESCENARIO TENDENCIAL ESCENARIO RESTRICTIVO ESCENARIO EXPANSIVO
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
81
2. DIAGNÓSTICO EN MATERIA DE RECURSOS
HUMANOS, PROFESIONALIZACIÓN Y
ORGANIZACIÓN
2.1 LA ORGANIZACIÓN Y LAS ÁREAS ADMINISTRATIVAS
2.1.1 Número de Puestos
La Procuraduría Agraria tiene autorizadas, actualmente, 2,590 plazas, de las cuales, 2,575
están asignadas a la estructura, más 6 eventuales y 9 por honorarios profesionales. Así
mismo, estas 2,575 plazas están distribuidas conforme a las caracterizaciones de los
siguientes dos puntos.
2.1.2 Distribución jerárquica de los puestos
La distribución de las plazas por razón del nivel jerárquico se muestra en la Tabla 15.
Tabla 15. Plantilla de personal por nivel y sexo, enero 2018.
Nivel Mujeres Hombres Total Proporción
11 40 28 68 2.64%
5 58 31 89 3.46%
6 21 21 42 1.63%
8 402 162 564 21.90%
HA1 0 1 1 0.04%
J11 0 1 1 0.04%
K11 2 6 8 0.31%
K32 0 3 3 0.12%
L11 1 19 20 0.78%
L21 0 2 2 0.08%
L32 0 1 1 0.04%
M11 13 18 31 1.20%
M23 0 13 13 0.50%
N22 3 2 5 0.19%
NA1 24 90 114 4.43%
O11 85 170 255 9.90%
P11 1 0 1 0.04%
P13 460 874 1,334 51.81%
P23 10 13 23 0.89%
Total 1,120 1,455 2,575 100.0%
Proporción 43.50% 56.50% 100%
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la Dirección de Personal de la PA.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
82
2.1.3 Distribución de los puestos por áreas tanto sustantivas como
administrativas
La distribución de la plantilla de personal por razón de sus puestos en áreas sustantivas y
administrativas se muestra en la Tabla 16 y, gráficamente, en la Figura 19.
Tabla 16. Distribución de los puestos por áreas sustantivas y administrativas.
SUSTANTIVA ADJETIVA
Nivel Mujeres Hombres Subtotal Mujeres Hombres Subtotal Total
11 30 21 51 10 7 17 68
5 57 30 87 1 1 2 89
6 17 18 35 4 3 7 42
8 359 136 495 43 26 69 564
HA1 0 1 1 0 0 0 1
J11 0 1 1 0 0 0 1
K11 2 3 5 0 3 3 8
K32 0 2 2 0 1 1 3
L11 1 18 19 0 1 1 20
L21 0 2 2 0 0 0 2
L32 0 1 1 0 0 0 1
M11 8 10 18 5 8 13 31
M23 0 13 13 0 0 0 13
N22 3 2 5 0 0 0 5
NA1 20 79 99 4 11 15 114
O11 72 165 237 13 5 18 255
P11 1 0 1 0 0 0 1
P13 440 854 1,294 20 20 40 1,334
P23 6 2 8 4 11 15 23
TOTAL 1,016 1,358 2,374 104 97 201 2,575
Proporción 39.46% 52.74% 92.19% 4.04% 3.77% 7.81% 100.0%
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la Dirección de Personal de la PA.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
83
Figura 19. Distribución de los puestos por áreas sustantivas y administrativas.
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la Dirección de Personal de la PA.
2.2 DATOS DEMOGRÁFICOS
El presente apartado hace la caracterización demográfica de los servidores públicos de la
PA, para el ejercicio 2017.
2.2.1 Número de servidores públicos
El número de plazas de servidores públicos de la Procuraduría Agraria es de 2,575, ver
Tabla 17.
0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400
5
6
8
11
HA1
J11
K11
K32
L11
L21
L32
M11
M23
N22
NA1
O11
P11
P13
P23
PQ23
Administrativa M Administrativa H Administrativa Total Sustantiva M Sustantiva H Sustantiva Total
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
84
2.2.2 Distribución por género, nivel educativo, edad y antigüedad en el servicio
público de los servidores públicos
2.2.2.1 Distribución por género
La composición del personal de la PA, por razón de sus diferencias en género, nivel
educativo, edad y antigüedad se describe a continuación.
Tabla 17. Dinámica demográfica de la PA
Año Mujeres Hombres Total
2017 1,120 1,455 2,575
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la Dirección de Personal de la PA.
De manera general ya se ha descrito cuantitativamente la diferencia por razón de género
en la Tabla 17 y la Figura 20.
Figura 20. Dinámica demográfica de la PA
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la Dirección de Personal de la PA.
En términos de nivel educativo, se encuentra que la plantilla completa de la PA tiene la
distribución descrita en la Tabla 18, mostrada gráficamente de forma sintética en la Figura
21.
1,120
1,455
2,575
0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000
Mujeres
Hombres
Total
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
85
Tabla 18 . Distribución de la plantilla de personal por género y nivel educativo, 2017.
Sin
instrucción
Secundaria,
Comercial,
Técnica o
equivalente
Bachillerato,
Vocacional o
equivalente
Licenciatura Posgrado Maestría Doctorado Sin datos
NIVEL
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
5 26 14 10 11 20 5 2 1
6 12 10 5 5 4 5 1
8 3 2 232 67 78 47 76 42 2 11 4
11 1 16 8 5 6 18 13 1
HA1 1
J11 1
K11 2 5 1
K32 2 1
L11 1 16 3
L21 1 1
L32 1
M11 1 12 13 1 1 3
M23 9 4
N22 3 2
NA1 1 3 21 78 2 2 7
O11 1 9 7 4 6 65 146 2 7 8
P11 1
P13 19 21 15 25 392 780 2 3 3 1 28 45
P23 4 5 1 3 5 5
Subtotal 3 4 320 133 118 107 619 1,119 2 2 5 7 1 1 52 82
Total 7 453 225 1,738 4 12 2 134
Proporción 0.27% 17.59% 8.74% 67.50% 0.16% 0.47% 0.08% 5.20%
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la Dirección de Personal de la PA.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
86
Figura 21. Distribución de la plantilla de personal por nivel educativo, 2017.
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la Dirección de Personal de la PA.
2.2.2.2 Distribución por edad y antigüedad en el servicio
En términos específicos, a continuación, se muestran los datos de distribución etaria y
antigüedad en el servicio público en la PA, para el ejercicio 2017, ver Tabla 19 y Figura 22.
Tabla 19. Distribución etaria y antigüedad en el servicio, 2017.
Mujeres Hombres
Proporción Antigüedad
(años) Proporción
Antigüedad
(años)
Menores 25 años 0.71% 1.25 0.73% 1.27
25 a 29 años 6.66% 2.95 4.43% 2.63
30 a 34 años 10.30% 5.42 7.34% 4.66
35 a 39 años 13.14% 9.25 9.46% 7.52
40 a 44 años 18.21% 16.44 12.30% 13.20
45 a 49 años 20.69% 18.98 18.78% 18.29
50 a 54 años 16.43% 21.82 22.09% 21.48
55 a 59 años 10.83% 21.41 16.20% 20.13
60 a 64 años 2.58% 16.72 5.69% 17.47
65 a 69 años 0.71% 18.38 2.45% 14.70
Mayores de 69 años 0.44% 22.00 1.26% 11.42
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal de la PA.
7
453
225
1,738
4
12
2
134
0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600 1,800
Sin instrucción
Secundaria, Comercial, Técnica o equivalente
Bachillerato, Vocacional o equivalente
Licenciatura
Posgrado
Maestría
Doctorado
Sin datos
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
87
Figura 22. Distribución etaria y antigüedad en el servicio, 2017.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal de la PA.
2.2.3 Distribución de base y confianza global y por género
La distribución de la plantilla entre el personal de base y el personal de confianza se ha dado
conforme a los datos asentados en la Tabla 20 y mostrados en la Figura 23.
Tabla 20. Personal de base y de confianza de la PA (2017).
Base Confianza Total
2017 695 1,880 2,575
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal de la PA.
Figura 23. Personal de base y de confianza de la PA, 2017.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal de la PA.
25% 20% 15% 10% 5% 0% 5% 10% 15% 20% 25%Menores 25 años
25 a 29 años
30 a 34 años
35 a 39 años
40 a 44 años
45 a 49 años
50 a 54 años
55 a 59 años
60 a 64 años
65 a 69 años
Mayores de 69 años
Hombres Mujeres
Edad Promedio: 45.89 añosAntigüedad Promedio: 15.33 años
695
1,880
2,575
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
BASE CONFIANZA TOTAL
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
88
En términos de género, esta distribución se perfila, acorde con los datos mostrados en la
Tabla 21 y, gráficamente, en la Figura 24.
Tabla 21. Distribución de base y confianza por género
BASE CONFIANZA
Mujeres Hombres Mujeres Hombres TOTAL
2017 481 214 639 1,241 2,575
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal de la PA.
Figura 24. Distribución de base y confianza por género.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal de la PA.
2.2.4 Distribución por nivel jerárquico y por género
La distribución etaria de los mandos medios y alto de la PA, en el ejercicio 2017, se muestra
en la Tabla 22 y Figura 25.
Tabla 22. Distribución etaria de mandos medios y altos de la PA, 2017.
Mujeres Hombres TOTAL
Menores 25 años 0 0 1
25 a 29 años 5 6 11
30 a 34 años 18 13 31
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
Base-Mujeres Base-Hombres Confianza-Mujeres Confianza-Hombres TOTAL
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
89
Mujeres Hombres TOTAL
35 a 39 años 22 23 45
40 a 44 años 17 32 49
45 a 49 años 31 58 89
50 a 54 años 18 85 103
55 a 59 años 10 57 67
60 a 64 años 2 28 30
65 a 69 años 0 18 18
Mayores de 69 años 0 8 8
TOTAL 124 328 452
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal de la PA.
Figura 25. Distribución etaria de mandos medios y altos de la PA, 2017.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal de la PA.
2.2.5 Distribución por áreas tanto sustantivas como administrativas
En el ejercicio 2017, recién concluido, se encontró que la distribución de la plantilla de
personal, por razón de su ubicación en área sustantiva o administrativa, así como sus
0
6
13
23
32
58
85
57
28
18
8
1
5
18
22
17
31
18
10
2
0
0
40 20 0 20 40 60 80 100
Menores 25 años
25 a 29 años
30 a 34 años
35 a 39 años
40 a 44 años
45 a 49 años
50 a 54 años
55 a 59 años
60 a 64 años
65 a 69 años
Mayores de 69 años
Mujeres Hombres
EDAD PROMEDIO: 48.89 AÑOS
ANTIGÜEDAD: 13.91 AÑOS
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
90
promedios de edad y antigüedad, presentaba las cifras consignadas en la Tabla 23 y la
Figura 26.
Tabla 23. Plantilla de distribución por áreas sustantiva y adjetiva, 2017.
TIPO DE ÁREA SUSTANTIVA ADJETIVA TOTAL
MUJERES
Cantidad 1,016 104 1,120
Edad promedio (años) 43.9 42.7 43.8
Antigüedad promedio (años) 15.5 11.8 15.2
HOMBRES
Cantidad 1,358 97 1,455
Edad promedio (años) 47.2 47.3 47.2
Antigüedad promedio (años) 15.6 11.6 15.3
TOTAL
Cantidad 2,374 201 2,575
Edad promedio (años) 45.8 45.0 45.7
Antigüedad promedio (años) 15.6 11.7 15.3
Proporción 92.19% 7.81%
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal de la PA.
Figura 26. Plantilla de distribución por áreas sustantiva y adjetiva, 2017.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal de la PA.
10
15
20
25
30
35
40
45
50
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
SUSTANTIVA ADJETIVA TOTAL
ED
AD
, A
NT
IGÜ
ED
AD
(a
ño
s)
PE
RS
ON
AL
MUJERES HOMBRES TOTAL Edad promedio Antigüedad promedio
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
91
2.2.6 Capacitación de los servidores públicos
La Procuraduría Agraria de acuerdo con su estructura organizacional tiene un área
encargada de la Capacitación26, dicha área está suscrita a la Secretaría General y tiene
como objetivo planear, coordinar y evaluar los programas de capacitación de la institución,
tanto del personal como de los sujetos agrarios, con base en las necesidades de
capacitación detectadas, así como en las prioridades y objetivos institucionales27.
La Dirección de Capacitación es la encargada de atender y coordinar la capacitación del
personal de la Procuraduría Agraria. Además, administra nueve procedimientos28:
Detección de necesidades de capacitación; elaboración del programa institucional de
capacitación; eventos no previstos en el programa integral de capacitación; atención de
solicitudes de capacitación de organizaciones campesinas; criterios de reclutamiento,
selección, capacitación, incorporación, actividades y alcances de becarios campesinos;
reclutamiento, selección y capacitación básica de aspirantes a Visitadores y abogados
agrarios; evaluación anual de conocimientos del personal que integra el Servicio Profesional
Agrario; identificación y control de los requerimientos de materiales y recursos didácticos;
y capacitación a sujetos agrarios.
No obstante, con la entrada en vigor del Estatuto del Servicio Profesional Agrario de
Carrera en la Procuraduría Agraria, publicado en el DOF el 15 de febrero de 2013, establece
en su artículo 17, la estructura orgánica del Servicio Profesional Agrario de Carrera,
definiendo a la Dirección de Certificación y Competencias Laborales (artículo 23), como el
área encargada de atender y coordinar la capacitación de los Servidores Agrarios de
Carrera y asignándole principalmente las atribuciones de: detección de necesidades de
capacitación de los Servidores Agrarios de Carrera; regular el proceso de capacitación;
proponer cursos obligatorios y optativos de los Servidores Agrarios de Carrera; cursos de
inducción o de capacitación básica en el proceso de ingreso; normas y programas para la
certificación de capacidades; así como llevar a cabo el proceso de capacitación y
certificación de capacidades de los Servidores Agrarios de Carrera.
26 Artículo 14, fracción X del Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria. 27 Manual de Organización Específico de la Dirección de Capacitación de la PA, 1 de octubre de 2008. 28 Manual de Procedimientos de la Dirección de Capacitación de la PA, 16 de diciembre de 2008.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
92
Como se mencionó en el Marco Normativo del presente documento, el Estatuto del SPAC,
establece en su artículo 24, que el Proceso de Capacitación y Certificación de Capacidades,
establece los modelos de profesionalización para los Servidores Agrarios de Carrera y los
mecanismos y requisitos para certificar sus capacidades.
Además, dicha Dirección elaborará con base en la detección de las necesidades de
capacitación en la Procuraduría, programas de capacitación y certificación para el puesto
y el desarrollo profesional de los Servidores Agrarios de Carrera y en consecuencia deberá
presentar sus planes anuales de capacitación y certificación a la Comisión para su
aprobación (artículo 46 del Estatuto).
De lo anterior, se puede observar que la PA actualizó las atribuciones del área de
capacitación conforme a la nueva estructura derivada de la publicación del Estatuto del
SPAC.
2.2.7 Las competencias
Dado el contexto presupuestal restrictivo de toda la APF, y en particular el de la
Procuraduría Agraria, la certificación de competencias, así como la organización y
desarrollo de los cursos de inducción y capacitación para el personal de nuevo ingreso,
están actualmente ausentes de la estructura administrativa. Lo anterior, no obstante estar
obligada a mantener un nivel de atención a la demanda de servicios de justicia agraria para
una población creciente y con demandas que han cambiado en el tiempo ante
circunstancias novedosas de la economía y la política nacionales, que repercuten en el
ámbito rural.
2.2.8 La evaluación del desempeño
El Estatuto del SPAC, incluye el Proceso de Evaluación del Desempeño, el cual establece los
mecanismos de medición y valoración del desempeño de los Servidores Agrarios de Carrera
y su productividad. Sus objetivos son: evaluar a los servidores públicos de carrera, aportar
información para mejorar el funcionamiento de la Procuraduría Agraria, detectar las
necesidades de capacitación e identificar los casos de desempeño no satisfactorio de los
servidores públicos de carrera.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
93
La Comisión del Servicio Profesional Agrario de Carrera tiene un papel importante dentro
del proceso de evaluación de desempeño, ya que establece el tipo de evaluación y criterios
que se requieran conforme al perfil del puesto, los métodos y procedimientos necesarios
para ello, además fija la periodicidad de la evaluación de acuerdo con el cargo del Servidor
Agrario de Carrera.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
94
3. Escenario Futurible
Los ejercicios de prospectiva no están destinados para pronosticar o predecir el futuro, sino
para proveer imágenes o visiones de posibles futuros que puedan estimular e inspirar
tanto a las políticas públicas como a los tomadores de decisiones.
Para alcanzar eficazmente dicho objetivo, de influenciar las políticas y la toma de
decisiones, las visiones propuestas del futuro deberán ser creíbles y, para ello, estar
construidas a partir del conocimiento del pasado y del presente, como referentes claros de
lo que ocurre en la realidad.
La metodología adoptada para la construcción de estos escenarios combina e integra
componentes tanto cualitativos como cuantitativos. La aproximación utilizada inició con
la conformación de un equipo de aproximadamente 20 personas, que representaron una
variedad de disciplinas y experiencias que permitieron nutrir a la reflexión y el debate de
ideas con la mira en combinar, al mismo tiempo, la perspectiva de visión de futuro y su
plausibilidad asociada.
3.1 Análisis Cualitativo
Tras la revisión de diferentes estudios y la descripción de macro-tendencias, de índole
nacional e internacional con gravitación alrededor de la Justicia Agraria, se identificaron
seis macro-tendencias para visualizar el futuro:
• Cambio demográfico en los Núcleos Agrarios,
• Seguridad en el aprovisionamiento de Energía y recursos naturales,
• Evolución de la Economía,
• Relación con los EE.UU.A. y geopolítica,
• Dinámica Territorial y movilidad; y,
• Modificación de la legislación.
A continuación, se establecieron tres perspectivas, centradas en el Sujeto Agrario, para
plantear cualitativamente los escenarios. Estas perspectivas son:
• Sin Cambio: la atención a los Sujetos Agrarios no sufre modificación.
• Nubarrones: aumentan las solicitudes de atención a los Sujetos Agrarios,
por incremento de la conflictividad entre los mismos Sujetos Agrarios.
• Renacimiento: a pesar del incremento en las solicitudes de atención a la PA,
la atención a los Sujetos Agrarios mejora sustancialmente.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
95
Las macro-tendencias identificadas como influyentes en el futuro desempeño de la PA,
conocen matices que se manifestarían como se presentan en la Tabla 24.
Tabla 24. Macro-tendencias y su asociación con manifestaciones principales.
Macro-tendencias Manifestaciones
Cambio
demográfico en los
Núcleos Agrarios
Envejecimiento. El envejecimiento de los Núcleos Agrarios se recrudecerá por
razón de una múltiple causalidad: disminución de la tasa de fertilidad + aumento
de la expectativa de vida + migración de los jóvenes. La pirámide demográfica de
los sujetos agrarios es más que elocuente, ver Figura 27.
Figura 27. Pirámide demográfica de los sujetos agrarios.
Fuente: elaboración propia con datos de la PA
Emigración: se ha encontrado que una gran cantidad de Núcleos Agrarios han
de sus jóvenes que inician su vida laboral.
Aprovisionamiento
de Energía y
Recursos Naturales
Incremento en el consumo de energía. Para los siguientes 20 años el consumo
de energía en México se incrementará constantemente, siendo su principal fuente
la generación termoeléctrica de ciclo combinado, ver Figura 28.
Para ello, se requerirán grandes inversiones para la conducción de gas natural.
Situación esta última que, históricamente, ha generado conflictos con y entre
algunos de los núcleos agrarios por donde pasan o se ubican los ductos y las
estaciones de compresión de gas.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
96
Macro-tendencias Manifestaciones
Figura 28. Consumo nacional de energía eléctrica.
Fuente: PRODESEN 2015-2029
Incremento en el consumo de minerales metálicos y no metálicos. A nivel
mundial sigue creciendo el consumo de minerales metálicos (fierro, manganeso,
cobre, aluminio, oro, plomo, plata, litio, estroncio) y no metálicos (sílice, fluorita,
mármol, carbón, yeso, magnesita, caliza) para proveer a las industrias de la
construcción y de la electrónica. El desarrollo de los puntos de extracción, a cielo
abierto o cerrado, así como las etapas posteriores de beneficio, almacenamiento
y envío, ha conllevado, y proseguirá en el futuro, la negociación permanente con
diferentes núcleos agrarios cercanos a dichos puntos de extracción y beneficio.
Figura 29 . Consumo consuntivo de agua en México.
Fuente: CONAGUA, Estadísticas del Agua en México 2016.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
97
Macro-tendencias Manifestaciones
Incremento en el consumo de agua. El consumo consuntivo de agua en el país
seguirá incrementándose a tasas de crecimiento del orden de 0.63% anual,
tomando como base al año 2010, ver Figura 29. Este uso consuntivo, sin
embargo, tendrá una característica singular: la competencia entre el uso agrícola
y el uso para consumo humano. Los hechos de impugnación legal por parte de
campesinos, para los sistemas de agua de ciudades como Hermosillo, Acapulco,
Monterrey, etc. son ejemplos claros de lo aquí aseverado. Destaca, también, el
hecho de que el origen de los volúmenes de esta agua de uso consuntivo, tiene
una proporción 2:1::agua subterránea:agua superficial, cuyas consecuencias
ambientales y económicas están observándose cotidianamente en las zonas
metropolitanas de México, Querétaro, Toluca, Guadalajara, entre otras.
Incremento en la producción de alimentos. La tasa de crecimiento de la
producción de los principales insumos alimenticios del país (papa, maíz, chile, frijol,
arroz, cebolla, azúcar de caña y trigo), desde el año 2000, es 1.94% por año. Lo
que implica que, del 2000 al 2016, la producción se ha incrementado 36%, ver
Figura 30.
Figura 30. Producción de principales productos agrícolas en México.
Fuente: Elaboración propia con datos de FAO-Stat (2017).
La producción exitosa de alimentos está plenamente identificada con la búsqueda
de tierras aptas para su cultivo y ha formado parte de algunas de las disputas en
los núcleos agrarios.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
98
Macro-tendencias Manifestaciones
Evolución de la
Economía
Estancamiento de la Globalización. Como parte de la comunidad mundial,
México genera causas y recibe efectos de una dinámica globalizadora de procesos
económicos que, en los tiempos recientes, manifiesta un estancamiento en su
intercambio con las diversas comunidades comerciales, ver Figura 31. Entre estas,
destaca el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), junto a EUA
y Canadá, con la que se guarda el mayor intercambio de bienes y servicios,
incluyendo la tecnología y el intercambio académico.
Figura 31. Intercambio comercial de México con el Mundo.
Fuente: Elaboración propia con datos de http://stats.oecd.org/.
La Globalización, por otro lado, ha hecho que los riesgos locales se tornen
fácilmente en riesgos globales. Las Cadenas Globales de Valor (CGVs),
históricamente, se han comportado como canales de contagio debido a su
integración a las redes económicas globales. Los impactos a la demanda o a la
oferta local que inician en algún punto de la economía global, pueden rápidamente
esparcirse al resto del mundo29.
De manera específica, debido al alto nivel de integración con varias cadenas de
valor de los Estados Unidos, México está altamente expuesto a los vaivenes de la
29 Son ejemplos claros, los fenómenos económicos que han pasado a la historia como: Efecto o Crisis
Tequila (México, 1994), la Crisis Tailandesa (Tailandia, 1997), la
(EE.UU.A, 2008), las dos Crisis Financieras Rusas o Efecto Vodka (1998, 2014).
340
350
360
370
380
390
400
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Mile
s d
e m
illo
ne
s d
e d
óla
res (
EE
.UU
.A.)
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
99
Macro-tendencias Manifestaciones
demanda de ese país. La Figura 32 compara los niveles de impacto en las
economías de México y Canadá, cuando se alteran las demandas globales de los
países con los que se tiene el mayor intercambio comercial.
Figura 32. Vulnerabilidad a Impactos en la Demanda en CGVs.
Fuente: Elaboración propia con datos de Dougherty (2017)30.
Crecimiento y Comercio Global 'liderado' por Asia. Por la magnitud de su
población y la extensión de las regiones involucradas, la negociación comercial
más relevante y más moderna del mundo es el Acuerdo Global y Progresivo para
la Colaboración Transpacífica (CTPP, por sus siglas en inglés). Su alcance incluye
una amplia gama de disciplinas y altos estándares que establece en cada una de
ellas. El número de países participantes proviene de cuatro regiones geográficas
mundiales: Norteamérica, Sudamérica, Oceanía y Asia.
La participación de México en este Tratado comercial tiene el potencial de
incrementar el flujo comercial con un equivalente que se encuentra entre 12 y
15% de lo que se tiene con el TLCAN.
Desempleo de los jóvenes. Un elemento fundamental del desarraigo de los
descendientes de los sujetos agrarios en las comunidades rurales es la carencia de
oportunidades de ingresos con los que puedan equiparar su nivel de consumo con
el de sus pares en comunidades urbanas.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
100
Macro-tendencias Manifestaciones
Por muchos años las encuestas realizadas en las zonas rurales no registraban
economía nacional y en la rural, han provocado la emergencia del fenómeno del
había sido un problema que se registrara ampliamente, pues si tenían trabajo,
trabajaban, si no tenían no lo buscaban, porque los canales y tiempos para
conseguir empleo eran bien definidos y conocidos, de ahí que los conceptos de 31.
Esta situación, en la que la gente, aun cuando solo se ocupa ocasionalmente en
alguna faena agrícola, pecuaria o como mano de obra no calificada en labores de
un sesgo estadístico de subregistro.
No obstante, los datos nacionales dan una idea de que lo que está ocurriendo, en
materia de desempleo de los jóvenes, en los núcleos agrarios, ver Figura 33.
Figura 33 Empleo y Desempleo de jóvenes de 15 a 29 años en México.
.
Fuente: Elaboración propia con datos de stats.oecd.org.
Estancamiento de la Productividad Nacional. Considerando que el Índice de
30 Dougherty, S. and J. Reynaud (2017), Boosting productivity in Mexico through
integration into global value chains, OECD Economics Department Working Papers, No.
1376, OECD Publishing, Paris. p. 39. 31 Barrón, Antonieta (2013. Desempleo entre los jornaleros agrícolas, un fenómeno emergente, en
Revista Problemas del Desarrollo, versión electrónica:
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=11828895004, pp. 56-57.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Población de 15 a 29 años como proporción en el desempleo
Población de 15 a 29 años como proporción en el empleo
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
101
Macro-tendencias Manifestaciones
y el número de horas trabajadas, en México se tiene que dicha Productividad
aumentó en apenas 0.3 % promedio anual, ver Figura 34, entre 2002 y 2016,
muy por debajo del promedio anual, 1.2%, de los países miembros de la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
Figura 34. Tasa anual de cambio de la productividad en México.
Fuente: Elaboración propia con datos de stats.oecd.org.
Relación con los
EE.UU.A. y
geopolítica
Endurecimiento estadounidense en su regulación migratoria. El relajamiento
en la aplicación de las leyes migratorias en los EE.UU.A. permitió una reducción
paulatina del número de las personas que son deportadas de ese país en las
últimas dos décadas, ver Figura 35. Sin embargo, la nueva administración federal
de los EE.UU.A. está realizando una sustantiva modificación a su política exterior
que incluye modificaciones en su estrategia diplomática, comercial, militar y
migratoria.
En el ámbito migratorio, las modificaciones contempladas, a partir de su ejercicio
fiscal de 2017, incluyen, por solo mencionar unas de tantas: aumento de más de
14%, a las asignaciones presupuestales para el reforzamiento de los controles
migratorios fronterizos y en puertos de entrada, y el incremento en personal
operativo y equipamiento para la patrulla fronteriza. Además, se ha
implementado: un incremento de los requisitos para obtener las visas de
trabajador o de estudiante; la reducción en el número de visas por causas
humanitarias; preferencia por nacionales de habla inglesa para otorgar visas de
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
102
Macro-tendencias Manifestaciones
diversa índole; la reactivación de la discrecionalidad para que los jueces emitan
órdenes de deportación etc.
Figura 35. Personas deportadas de los EE.UU.A.
Fuente: Elaboración propia con datos de USA-DHS32.
Todo lo anterior permite estimar que, para los siguientes años, el número de
personas que serán deportadas de los EE.UU.A. se incrementará, probablemente
a los niveles que se tenía a principios de este siglo XXI.
Y, conforme a la composición de las personas que migran al norte del Río Bravo,
puede asegurarse que una proporción sustancial de esos deportados son
mexicanos y tienen su origen en núcleos agrarios.
Endurecimiento estadounidense en la erradicación del tráfico ilícito de
drogas. En Estados Unidos se encuentra la mayor población consumidora de todo
tipo de drogas. La gran cantidad de estudios centrados tanto en la etiología como
en las secuelas, dan cuenta de la preocupación que se tiene en algunos sectores
de dicha sociedad respecto de este tema. Entre dichos estudios, sustentados en
los efectos fisiológicos de mediano y largo plazo, resaltan para ellos lo
concerniente al costo prospectivo de salud pública asociado al cuidado y manejo
32 Consultado en la dirección electrónica: www.dhs.gov/immigration-statistics/enforcement-
actions
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
103
Macro-tendencias Manifestaciones
de las personas adictas a alguna, o varias, de las drogas que se consumen
actualmente.
La actual administración federal de ese país ha establecido una línea
drogas, provenientes del tráfico ilícito, acerca de la epidemia de abuso en el
consumo de dichas sustancias. Como efecto de lo anterior, también se culpa a
dicho tráfico ilegal acerca de las secuelas negativas en la salud de las personas, la
deserción escolar, el deterioro financiero familiar, la criminalidad, etcétera.
Esta línea argumentativa, la han respaldado con datos de confiscación de drogas
ilícitas, ver Figura 36, con los que plantean que la confiscación va a la baja, lo que
les da pie para proponer el reforzamiento de agencias como la DEA (Drug
Enforcement Administration) y la ATF (Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms, and
Explosives), entre otras.
Figura 36. Confiscación de Drogas en los EE.UU.A.
Fuente: Elaboración propia con datos de la DEA33.
Renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. El
enorme déficit público de los Estados Unidos, cuya proporción respecto de su PIB
oscila actualmente entre 102% y 105%, se está utilizando por la actual
esta situación, entre otras cosas, al déficit comercial que tiene los EE.UU.A. con
33 Consultado en la dirección electrónica: www.dea.gov/resource-center/statistics.shtml#arrests
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
4,500
5,000
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
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g)
Heroína
Metanfetamina
Marihuana
Cocaína
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
104
Macro-tendencias Manifestaciones
muchos de sus ciudadanos de manera acrítica, ha sido acompañada de un agresivo
planteamiento de renegociación de los acuerdos comerciales que sostiene dicho
país con China, Europa y, especialmente el TLCAN, con Canadá y México.
La renegociación del TLCAN tiene varios ejes temáticos, entre los que destacan
los referidos a la Industria Automotriz, Productos Agropecuarios, y Textiles y
Vestido.
El amago de la administración estadounidense, si no se aceptan sus condiciones
exportaciones mexicanas de vehículos automotores. Se incluyen automóviles,
camionetas pick up y camiones pesados, se excluyen las camionetas SUV.
México es el primer proveedor internacional de productos agropecuarios a los
Estados Unidos. Las exportaciones de México a ese país, que incluyen entre otros:
vegetales, frutas, jugos, congelados y productos de carne, rondan los 14.5 miles
de millones de dólares al año. Los EE.UU.A. están presionando con imponer, a los
productos mexicanos en este rubro, con aranceles consolidados que van desde el
10% hasta poco más de 21%.
Según datos de la Cámara Nacional de la Industria Textil (CANAINTEX), esta
industria tiene aproximadamente medio millón de empleos formales, y exporta
más del 85% de sus productos a los Estados Unidos y a Canadá. El valor de esas
exportaciones representa casi 5 mil millones de dólares. El amago del gobierno
estadounidense es imponer un arancel consolidado que se ubica entre 28% y
32%.
Dinámicas
Territorial y de
Movilidad
Dinámica Territorial. El Desarrollo Territorial plantea retos de múltiple
interdisciplinariedad para la implementación de programas sustentables que den
cause a la conjunción de necesidades de los diversos conglomerados humanos. La
interacción que se da, a lo largo de la implementación de dichos programas, con
las costumbres, conductas y expectativas de quienes se perciben como afectados
o beneficiados, conforma la Dinámica Territorial.
Para efectos de análisis simplificado, se han considerado como variables
significativas de la dinámica territorial a dos indicadores, uno cuantitativo y otro
cualitativo. Para el primero se tiene que la expansión superficial de las zonas
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
105
Macro-tendencias Manifestaciones
urbanas, a lo largo y ancho del país, conlleva tasas que superan con mucho a las
de crecimiento demográfico.
Los continuos urbanos de dos o más municipios, con más de 100 mil habitantes,
componen las Zonas Metropolitanas (ZMs). Conforme a los datos censales de
2010, el país tiene tipificadas 59 zonas metropolitanas, en las que viven 64
millones de personas ocupando cerca de 800 mil hectáreas de superficie.
A manera de ejemplo, ver Figura 37, se puede observar cómo ha crecido la
superficie ocupada por las Zonas Metropolitanas más grandes del país en el
período 1980-2010.
Figura 37. Expansión superficial de ZMs más grandes del país, 1980-2010.
Fuente: Elaboración propia con datos de SEDESOL34.
La dinámica en las zonas metropolitanas más pequeñas, por su parte, presenta
de ordenamiento, impactos graves a la ecología y el ambiente, encarecimiento del
aprovisionamiento de los servicios básicos, etc. Todo lo cual ha llevado a plantear,
34 SEDESOL (2012). La expansión de las ciudades 1980-2010.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
106
Macro-tendencias Manifestaciones
desde el gobierno federal a través de la SEDATU, al establecimiento de Perímetros
de Contención Urbana (PCUs), cuyos trabajos de definición preliminar solo ha
incluido trabajo de gabinete y la consulta y consenso con algunos gobiernos
estatales.
Por otro lado, y como resultado de las actividades de la población (escolares,
laborales, comerciales, esparcimiento, etc.), se presentan flujos de personas y
mercancías que conforman la Dinámica de Movilidad.
Para tener una idea somera de la complejidad de dicha dinámica de movilidad, en
la Figura 38 se muestran las cifras de distancia recorrida y pasajeros
transportados por los sistemas públicos de transporte masivo de las ciudades de
Guadalajara, México y Monterrey. Nótese que en dichas cifras no se incluye ni el
servicio privado ni el concesionado de transporte (autobuses de pasajeros y taxis).
Figura 38. Pasajeros transportados y distancia recorrida por Sistemas Públicos
de Transporte.
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI35.
Modificación de la
Legislación
Las modificaciones a la legislación vigente, sin lugar a dudas, pueden alterar los
objetivos, la estructura y las actividades sustanciales de las instituciones
gubernamentales. Baste recordar que, al inicio de la actual administración, en
enero de 2013, las modificaciones realizadas a la Ley Orgánica de la
35 INEGI. Estadísticas de Transporte Urbano de Pasajeros.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
107
Macro-tendencias Manifestaciones
Administración Pública Federal reconfiguraron las actividades sustantivas de la
Secretaría de Desarrollo Social y de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial
y Urbano.
Así, y conforme a lo estipulado en el punto Cuarto de lo Transitorio, de la Ley
General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Urbano, la potencial implementación de la ampliación de facultades de la
Procuraduría Agraria, alteraría sus objetivos, estructura y actividades sustanciales.
Adicional a lo anterior, se ha manifestado en diferentes foros de especialistas en
materia agraria, tanto litigantes en ejercicio como miembros de la academia, la
idea de modificar el statu quo de la Procuraduría Agraria (PA). Tal modificación de
status conllevaría la salida de la PA de la sectorización en la SEDATU.
3.2 Caracterización de los Escenarios Futuribles
Una vez que se describie - , se establecieron los escenarios
futuribles. Cada escenario futurible (Sin Cambio, Nubarrones y Renacimiento), fue descrito
con base a los cambios sustanciales en la tendencia de los principales indicadores,
claramente asociados a los cambios cualitativos, de - .
La combinación de las seis dimensiones identificadas con las tres perspectivas plantea una
matriz descriptiva de 18 cuadros que conforman el análisis cualitativo, ver
Tabla 25, mismos que, de manera resumida, muestran la asociación de los Escenarios
Futuribles con los cambios sustanciales en los principales indicadores de las macro-
tendencias .
Tabla 25. Resumen del Análisis Cualitativo.
MACRO-TENDENCIAS ESCENARIOS FUTURIBLES
SIN CAMBIO NUBARRONES RENACIMIENTO
Cambio demográfico en los Núcleos Agrarios
CONSERVAN
TENDENCIA
INCREMENTO DEL
ENVEJECIMIENTO
CONSERVAN
TENDENCIA
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
108
MACRO-TENDENCIAS ESCENARIOS FUTURIBLES
SIN CAMBIO NUBARRONES RENACIMIENTO
Seguridad en el aprovisionamiento de
Energía y recursos naturales
CONSERVAN
TENDENCIA
MOVILIZACIÓN SOCIAL
PARA DETENER
CONSTRUCCIÓN DE
DUCTOS (GAS, AGUA)
Y PRESAS
IMPULSO DE ACUERDOS
NOVEDOSOS DE PAGO
POR SERVICIOS
AMBIENTALES
Evolución de la Economía CONSERVAN TENDENCIA
CANCELACIÓN DEL TLCAN
CONSERVAN TENDENCIA
Relación con los EE.UU.A. y geopolítica
CONSERVAN
TENDENCIA
CANCELACIÓN DEL
TLCAN
ACTUALIZACIÓN DEL
TLCAN CON AJUSTES
MENORES A RUBRO DE
CONTENIDO REGIONAL
Dinámica Territorial y
movilidad CONSERVAN
TENDENCIA
PA SIN PARTICIPACIÓN EN TRABAJOS DE
ORDENAMIENTO DE
PCUs
AMPLIACIÓN DE FACULTADES
CONFORME AL CUARTO
DE LO TRANSITORIO, DE
LA LGAHOTDU
Modificación de la
legislación CONSERVAN
TENDENCIA
REDUCCIÓN DE LA
PROCURADURÍA A
DIRECCIÓN GENERAL
EN SEDATU
PA CAMBIA STATUS A
ÓRGANO
CONSTITUCIONAL
AUTÓNOMO
Fuente: Elaboración propia.
3.3 LA ORGANIZACIÓN Y LAS ÁREAS ADMINISTRATIVAS
Los escenarios futuribles Nubarrones y Renacimiento tienen asociado, paradójicamente, el
incremento en la cantidad de solicitudes de intervención de la Procuraduría Agraria, en sus
diferentes rubros de actuación sustantiva. Esta circunstancia conlleva la necesaria
implementación de un proyecto de actualización de la estructura de los Recursos
Humanos, mismo que se describe en sus líneas generales en los siguientes apartados.
3.3.1 Número de plazas
La operación territorial de la Procuraduría Agraria está sustentada, en primera instancia, en
lo realizado por los Visitadores Agrarios. Con la experiencia de 25 años de operación de la
Procuraduría Agraria se ha encontrado que, en términos paramétricos, cada visitador
agrario puede atender con eficiencia a 30 Núcleos Agrarios. La información actualizada de
la cantidad de visitadores agrarios y el número de núcleos agrarios que atienden, por
estado, se muestra en la Tabla 26.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
109
Tabla 26.Visitadores Agrarios y Núcleos Agrarios, datos estatales (2017).
ESTADO NÚCLEOS
AGRARIOS
VISITADORES
AGRARIOS
ÓPTIMO DE
VISITADORES
AGRARIOS
DÉFICIT DE
VISITADORES
AGRARIOS
AGUASCALIENTES 187 5 6 1
BAJA CALIFORNIA 239 9 8 0
BAJA CALIFORNIA SUR 99 6 3 0
CAMPECHE 386 10 13 3
COAHUILA 891 22 30 8
COLIMA 167 5 6 1
CHIAPAS 3,237 67 108 41
CHIHUAHUA 986 20 33 13
D.F. 49 6 2 0
DURANGO 1,118 24 37 13
GUANAJUATO 1,576 40 53 13
GUERRERO 1,252 40 42 2
HIDALGO 1,173 34 39 5
JALISCO 1,456 32 49 17
MEXICO 1,245 42 42 0
MICHOACAN 1,880 56 63 7
MORELOS 231 8 8 0
NAYARIT 403 13 13 0
NUEVO LEÓN 608 14 20 6
OAXACA 1,590 58 53 0
PUEBLA 1,201 28 40 12
QUERETARO 380 11 13 2
QUINTANA ROO 282 7 9 2
SAN LUIS POTOSI 1,445 31 48 17
SINALOA 1,313 34 44 10
SONORA 1,005 25 34 9
TABASCO 814 18 27 9
TAMAULIPAS 1,398 32 47 15
TLAXCALA 245 7 8 1
VERACRUZ 3,753 82 125 43
YUCATAN 738 22 25 3
ZACATECAS 771 18 26 8
TOTAL 32,118 826 1,074 261
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal.
De lo anterior se desprende que, para mejorar la eficiencia en la atención a los sujetos
agrarios, la Procuraduría Agraria incrementaría su plantilla laboral con 261 plazas de nivel
P13, para reforzar la estructura territorial de Visitadores Agrarios, lo que totalizaría 2,836
puestos autorizados. Esta variación equivale a un incremento de 10.13% respecto de la
plantilla actual.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
110
3.3.2 Distribución jerárquica de las plazas
La distribución de las plazas por razón del nivel jerárquico se muestra en la Tabla 27Tabla 27.
Tabla 27. Plantilla de personal por nivel, Prospectiva 2024.
Nivel Plazas
2017 Incremento
Plazas
2024 Proporción
11 68 0 68 2.40%
5 89 0 89 3.14%
6 42 0 42 1.48%
8 564 0 564 19.89%
HA1 1 0 1 0.04%
J11 1 0 1 0.04%
K11 8 0 8 0.28%
K32 3 0 3 0.11%
L11 20 0 20 0.71%
L21 2 0 2 0.07%
L32 1 0 1 0.04%
M11 31 0 31 1.09%
M23 13 0 13 0.46%
N22 5 0 5 0.18%
NA1 114 0 114 4.02%
O11 255 0 255 8.99%
P11 1 0 1 0.04%
P13 1,334 261 1,595 56.24%
P23 23 0 23 0.81%
TOTAL 2,575 261 2,836 100.0%
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal.
3.3.3 Distribución de los puestos por áreas sustantivas y administrativas
La distribución de la plantilla de personal por razón de sus puestos en áreas sustantivas y
administrativas se muestra en la Tabla 28.
Tabla 28. Distribución de los puestos por áreas sustantivas y administrativas, Prospectiva 2024.
NIVEL
TIPO DE ÁREA
SUSTANTIVA
(PLAZAS
2017)
INCREMENTO ADMINISTRATIVA
(PLAZAS 2017) INCREMENTO TOTAL
11 51 0 17 0 68
5 87 0 2 0 89
6 35 0 7 0 42
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
111
NIVEL
TIPO DE ÁREA
SUSTANTIVA
(PLAZAS
2017)
INCREMENTO ADMINISTRATIVA
(PLAZAS 2017) INCREMENTO TOTAL
8 495 0 69 0 564
HA1 1 0 0 0 1
J11 1 0 0 0 1
K11 5 0 3 0 8
K32 2 0 1 0 3
L11 19 0 1 0 20
L21 2 0 0 0 2
L32 1 0 0 0 1
M11 18 0 13 0 31
M23 13 0 0 0 13
N22 5 0 0 0 5
NA1 99 0 15 0 114
O11 237 0 18 0 255
P11 1 0 0 0 1
P13 1,294 261 40 0 1,595
P23 8 0 15 0 23
TOTAL 2,374 261 201 0 2,836
83.71% 9.20% 7.09% 0.00% 100.00%
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal.
3.4 DATOS DEMOGRÁFICOS
3.4.1 Número de servidores públicos
El número de servidores públicos de mandos altos sería de 13 y su distribución por nivel y
tipo de puesto se muestra en la Tabla 29.
Tabla 29. Funcionarios Públicos por Nivel
NIVEL DESCRIPCIÓN CANTIDAD
HA1 Procurador Agrario 1
J11 Subprocurador Agrario 1
K11 Directores Generales 8
K32 Secretario General, Coordinador de Delegaciones,
Dirección General Jurídica
3
TOTAL 13
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
112
3.4.2 Distribución por género, nivel educativo, edad y antigüedad en el servicio
público de los servidores públicos
Los datos de la distribución prospectiva, etaria y de antigüedad en el servicio público, de
los servidores públicos de la Procuraduría Agraria se muestra en la Tabla 30 y la Figura 39.
Tabla 30. Distribución prospectiva Etaria, por género y antigüedad en el servicio público.
Rango etario Mujeres Hombres
Cantidad Antigüedad Cantidad Antigüedad
Menores 24 años 8 2.1 10 1.9
25 a 29 años 68 4.2 67 3.6
30 a 34 años 99 3.1 112 2.8
35 a 39 años 133 4.8 127 4.0
40 a 44 años 144 7.6 150 6.2
45 a 49 años 184 14.4 170 11.6
50 a 54 años 234 18.7 262 16.8
55 a 59 años 190 21.4 357 21.3
60 a 64 años 102 21.6 210 20.2
65 a 69 años 39 17.9 109 18.9
más de 70 años 12 18.4 49 13.7
Total 1,213 13.7 1,623 14.15
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal36.
Figura 39. Distribución prospectiva Etaria y por género.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal.
36 Los supuestos para la estimación son: a. tasa de rotación casi nula, b. edad de los servidores
públicos actuales en 2024, y c. la ocupación de vacantes y nuevas plazas en el período
2019-2022.
300 200 100 0 100 200 300 400
Menores 24 años
25 a 29 años
30 a 34 años
35 a 39 años
40 a 44 años
45 a 49 años
50 a 54 años
55 a 59 años
60 a 64 años
65 a 69 años
más de 70 años
Mujeres Hombres
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
113
Respecto del nivel educativo, se pretende que el mismo esté distribuido conforme a los
datos de la Tabla 31 y Figura 40.
Tabla 31. Distribución prospectiva por nivel educativo.
Secundaria,
Comercial,
Técnica o equivalente
Bachillerato,
Vocacional o equivalente
Licenciatura Posgrado Maestría Doctorado
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
Mu
jere
s
Ho
mb
res
332 196 200 184 682 1,224 2 2 5 7 1 1
528 384 1,906 4 12 2
TOTAL 2,836
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal.
Figura 40. Distribución prospectiva por nivel educativo.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal.
528
384
1,906
4
12
2
0 500 1000 1500 2000 2500
Secundaria, Comercial, Técnica o equivalente
Bachillerato, Vocacional o equivalente
Licenciatura
Posgrado
Maestría
Doctorado
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
114
3.4.3 Distribución de base y confianza, global y por género
La distribución prospectiva del personal de base y de confianza, por género, se muestra en
la Tabla 32.
Tabla 32. Distribución prospectiva del personal de base y de confianza, por género.
TIPO DE PERSONAL MUJERES HOMBRES SUBTOTAL
POR TIPO
Base 481 214 695
Confianza 732 1,409 2,141
Subotal por Género 1,213 1,623 2,836
Total Global 2,836
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal.
3.4.4 Distribución por nivel jerárquico y por género
La distribución prospectiva por nivel jerárquico y por género, se muestra en la Tabla 33.
Tabla 33. Distribución prospectiva por nivel jerárquico y por género.
NIVEL MUJERES HOMBRES TOTAL
5 58 31 89
6 21 21 42
8 402 162 564
11 40 28 68
HA1 0 1 1
J11 0 1 1
K11 2 6 8
K32 1 2 3
L11 1 19 20
L21 1 1 2
L32 0 1 1
M11 14 17 31
M23 0 13 13
N22 3 2 5
NA1 24 90 114
O11 85 170 255
P11 1 0 1
P13 550 1,045 1,595
P23 10 13 23
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
115
NIVEL MUJERES HOMBRES TOTAL
Total 1,213 1,623 2,836
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal.
3.4.5 Distribución por áreas tanto sustantivas como administrativas
La distribución prospectiva por áreas sustantivas y administrativas se muestra en la Tabla
34.
Tabla 34. Distribución prospectiva por áreas sustantivas y administrativas.
SUSTANTIVA ADMINISTRATIVA
Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total
1,109 1,526 2,635 104 97 201
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección de Personal.
3.4.6 Capacitación de los servidores públicos
La situación actual de los recursos humanos de la PA en materia de capacitación plantea
un fuerte desafío cuya superación demanda la aplicación de los instrumentos legales y
administrativos más avanzados que incorporen las mejores prácticas en la misión de
certificar las competencias laborales del personal de campo implicado en la atención de la
demanda por servicios agrarios, de modo que el área encargada de atender y coordinar la
capacitación de los servidores agrarios y demás personal de la Entidad, pueda garantizar el
mejor desempeño de sus funciones.
Dicha área deberá ser consciente de los beneficios derivados de que todos los servidores
públicos de la PA estén permanentemente actualizados en los temas de interés rural y de
otros concurrentes, ya que en todos los niveles existen diferentes disciplinas que abarcan
la atención al sujeto agrario.
El nuevo esquema de capacitación, actualización y profesionalización de los funcionarios y
servidores públicos agrarios deberá responder a las necesidades de los sujetos agrarios,
pero también ofrecer incentivos a la inquietud individual del profesionista para que arribe a
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
116
nuevos niveles de calidad académica en concordancia con el perfil de sus antecedentes o
de sus nuevas inquietudes o de la demanda que la propia PA enfrenta ante el dinámico
escenario que enfrenta el campo en el contexto de la política y la economía tanto
nacionales como mundiales, ante la apertura de la inversión en energéticos y minería.
3.4.7 Las competencias
Esta propuesta pretende establecer un modelo sustantivo que estructure la interacción
transversal de los valores institucionales de la PA, establecidos en su misión y visión, y las
metodologías y actividades que apoyan el aprendizaje del personal. Esta interacción se
despliega a través de un sistema de competencias de acuerdo a los planes y programas,
hasta alcanzar el perfil esperado de servidor público de la Procuraduría Agraria,
gestionándose en tres niveles, a saber: individual, institucional e instrumental:
I. Nivel Individual
• Educación, formal-informal; Básica, media, media superior, superior. Experiencia
laboral profesional.
• Capacitación, Competencia-orientada a tareas: vocación en el trabajo,
seminarios, talleres, cursos.
II. Nivel institucional
• Desarrollo de recursos humanos
• Definición de estructura, procesos sustantivos, tareas y mecanismos de
responsabilidad interna
• Definición de la Misión y Visión
III. Nivel instrumental
• Desarrollo de políticas, legislación, organizaciones, reglamentos y
procedimientos
Estos tres niveles interactúan de forma concurrente a través de actividades cuyas
principales dimensiones son: Conocimiento, Habilidades, Actitud y Estructura de incentivos.
Y son, precisamente, estas actividades las que caracterizan la conducta de los servidores
públicos, misma que, en el sistema propuesto, deberá evaluarse por medio del desempeño
desempeño
institucional, tal y como muestra la Figura 41.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
117
Figura 41. Modelo Conceptual de Gestión de Capacidades Institucionales.
Fuente: Elaboración propia.
Esta propuesta se debe de sustentar en el artículo 45, de la Ley General de Educación, para
que realmente la PA enfrente los desafíos actuales y prospectivos al 2024, para lo cual se
proponen las siguientes líneas generales de acción:
1) Elaborar un convenio de desarrollo institucional con el Consejo Nacional de
Normalización y Certificación de Competencias Laborales (CONOCER).
2) La creación de un Sistema Integral de Competencias, donde todo elemento de la
PA que tengan la categoría de servidor público sean sujetos de fortalecimiento de
sus competencias laborales sin distinción alguna.
3) Integrar un Comité de Gestión de Competencias37 de la PA, constituido por sus
factores de trabajo (Procurador, Subprocurador, etc., y dirigentes del Sindicato).
37 El Comité de Normalización de Competencia Laboral es el grupo de personas, empresa o empresas,
organización u organizaciones, representativas de los sectores productivo, social o público, que por
su número de trabajadores, por su participación en el mercado laboral y/o por el reconocimiento de
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
118
4) De todos los perfiles de los puestos de trabajo, derivar en su caso, una propuesta
de competencias laborales.
5) Elaborar Estándares de Competencia38.
6) Establecer un modelo de la mejora continua a través del Modelo de Gestión por
Competencias39.
De manera concreta las competencias que se busca potenciar en el personal de la PA,
incluyen lo siguiente:
1. Procesamiento y Análisis de información. La capacidad de identificar, seleccionar y
definir qué información resulta de interés para sustentar las funciones relevantes,
tanto sustantivas como adjetivas, que coadyuven al desempeño eficaz y eficiente
de la institución.
2. Análisis cuantitativo de datos: Las actividades de la PA implican la habilidad para
procesar e interpretar datos que, en conjunción con la capacidad de procesar y
analizar la información, permiten tomar decisiones de manera certera y oportuna.
3. Comunicación eficaz: La capacidad de comunicarse, en sus formas verbal y escrita,
con las personas tanto al interior como al exterior de la institución.
4. Habilidades técnicas laborales. El desempeño institucional está íntimamente
asociado a la capacidad de todos y cada uno de los integrantes del personal para
utilizar sus conocimientos académicos y los que la experiencia laboral les ha
otorgado.
5. Preparación de informes y reportes: Íntimamente asociado a la competencia de
comunicación se apareja la elaboración de informes y reportes que deberán estar
caracterizados por su contenido claro, relevante y oportuno.
alcance nacional del sector, reconocido por el CONOCER, funge como la instancia responsable para
promover el modelo de gestión por competencias en las organizaciones del sector que representan. 38 La Norma Técnica de Competencia Laboral es el documento oficial aplicable en toda la República
Mexicana, que sirve como referente para evaluar y certificar la competencia laboral de las personas,
y que describe, en términos de resultados, el conjunto de conocimientos, habilidades, destrezas y
actitudes a que alude el artículo 45 de la Ley General de Educación y que requiere una persona para
realizar actividades en el mercado de trabajo con un alto nivel de desempeño. 39 Modelo de Gestión por competencias es un sistema de gestión en las empresas y organizaciones,
cuyo propósito es incrementar la generación de valor a través del desarrollo del capital humano para
la competitividad, con base en competencias laborales.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
119
6. Manejo de programa de cómputo. La gran variedad de herramientas de cómputo, y
su enorme repercusión en la productividad de las personas, es una de las
capacidades mínimas para la mayoría de los puestos de trabajo.
7. Organización. La habilidad de diseñar planes, desglosarlos con actividades
esquematizadas en términos de importancia y urgencia; y, la asociación con metas
de seguimiento cuantitativo, permiten la gestión eficaz y eficiente en cualquier nivel
de la institución.
8. Solución de problemas: La capacidad de analizar situaciones, actores y recursos, en
conjunción con el planteamiento de alternativas (sin pérdida de vista de las ventajas,
costos y riesgos), es una capacidad que ha sido apreciada en cualquier institución,
pública o privada.
9. Trabajo en equipo. La naturaleza de actuación de la PA, enmarcada en coyunturas
de conflictos que van de lo familiar a lo social, requiere de capacidades de asimilación
de diferencias de conocimiento, de experiencias, habilidades y capacidades. para
negociar y encontrar los mecanismos que coadyuven a la solución de problemas, a
mejorar la eficiencia de los procesos internos de la institución, todo con el propósito
de obsequiar con mejor atención y servicios a los sujetos agrarios.
3.4.8 La evaluación del desempeño
El nuevo servidor agrario enfrentará retos diversos que requerirán, en la aplicación de las
evaluaciones de desempeño, el uso de las plataformas tecnológicas para potenciar la
aplicación de sus conocimientos, sin perder de vista la importancia de utilizarlas para mejor
el propio desempeño en favor de la atención otorgada a los sujetos agrarios.
Se dará nueva orientación a la evaluación de los servidores públicos Agrarios en
cumplimiento a sus funciones y metas programáticas establecidas, los resultados de su
capacitación y certificación y las aportaciones realizadas en el desarrollo de sus funciones.
3.4.9 Descripción cualitativa del servidor público que queremos en el futuro
El nuevo servidor público agrario deberá agregar a su indudable vocación de servicio, un
nuevo sentido de anticipación a conflictos que le permita detectar los requerimientos
originados por la nueva circunstancia del entorno, que enfrentan tanto los sujetos agrarios
como los servidores públicos de la PA y prever las consecuencias de enfrentarlo de alguna
manera o de omitir su atención.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
120
Dotado de nuevas aptitudes, herramientas y capacidades de acción y respuesta, el nuevo
servidor público de la PA deberá poner a disposición de sus usuarios y de la institución toda
la capacidad adquirida desde su formación profesional, así como la experiencia adquirida
sólidamente respaldada por la institución que representa. Tecnológicamente actualizado,
verá potenciados los logros de un esfuerzo mejor enfocado, eficientemente guiado,
respaldado por una sólida infraestructura de comunicaciones e informática, actual y
competitiva, suficiente para ofrecer al sujeto agrario la calidad y calidez que se requieren
para atenderlo con prestancia y eficiencia.
Por lo que hace al efecto endógeno a la PA, la calidad del desempeño de su personal será
tan eficiente y adecuadamente medida, apreciada, estimulada, reconocida y
recompensada que erradicará cualquier vestigio de simulación o vicio en los reportes, a
partir de lo cual se logrará contar con un tabulador y programa de promoción alimentados
por resultados reales y no por las ocurrencias o la creatividad de quien genera los reportes.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
121
4. Programa de Trabajo
4.1 DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES PRODUCTOS Y ACCIONES
Considerando las necesidades de Recursos Humanos de corto plazo, y las directrices
estipuladas en el Decreto que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y
eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del
gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal, se
plantea el Programa de Trabajo delineado en la Tabla 35.
Tabla 35. Programa de Trabajo, de corto plazo, en materia prospectiva.
DESCRIPCIÓN MES
1
MES
2
MES
3
MES
4 RESPONSABLE
1 GOBIERNO ABIERTO Y
TRANSPARENCIA PROACTIVA
2
CLASIFICACIÓN Y
DESCLASIFICACIÓN DE LA
INFORMACIÓN
3 CURSO BÁSICO DE EXCEL
4 CURSO BÁSICO DE PLANEACIÓN
DEL TRABAJO
5 PREPARACIÓN DE INFORMES Y
REPORTES
6 CURSO BÁSICO DE ANÁLISIS
CUANTITATIVO DE DATOS
7
CURSO-TALLER DEL MANUAL
ADMINISTRATIVO DE
APLICACIÓN GENERAL EN
MATERIA DE RECURSOS
HUMANOS Y ORGANIZACIÓN
Fuente: Elaboración propia.
4.2 SITUACIÓN EN EL QUE SE ENCUENTRA EL GRADO DE CUMPLIMIENTO
El avance que se tiene en la realización de las actividades programadas, a la fecha, se
muestra en la Tabla 36.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
122
Tabla 36. Grado de Cumplimiento.
DESCRIPCIÓN 20% 40% 60% 80% 100%
1 GOBIERNO ABIERTO Y
TRANSPARENCIA PROACTIVA
2
CLASIFICACIÓN Y
DESCLASIFICACIÓN DE LA
INFORMACIÓN
3 CURSO BÁSICO DE EXCEL
4 CURSO BÁSICO DE PLANEACIÓN
DEL TRABAJO
5 PREPARACIÓN DE INFORMES Y
REPORTES
6 CURSO BÁSICO DE ANÁLISIS
CUANTITATIVO DE DATOS
7
CURSO-TALLER DEL MANUAL
ADMINISTRATIVO DE
APLICACIÓN GENERAL EN
MATERIA DE RECURSOS
HUMANOS Y ORGANIZACIÓN
Fuente: Elaboración propia.
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
123
5. Acrónimos
AGN Archivo General de la Nación
APF Administración Pública Federal
BANXICO Banco de México
CIIA Centro de Innovación e Información Agraria
CIC Convención Interamericana contra la Corrupción
CIDE Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C.
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social
COPECOSE Comité Permanente de Control y Seguimiento
COUSSA Conservación y Uso Sustentable del Suelo y Agua
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
DOF Diario Oficial de la Federación
EE.UU.A. Estados Unidos de América
ENEDA Escuela Nacional de Estudios para el Desarrollo Agrario
ENIGH Encuesta Nacional Ingreso-Gasto de los Hogares (INEGI)
ENOE Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (INEGI)
FANAR Programa Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin
Regularizar
FAO Food and Agriculture Organization (Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura)
GpR Gestión para Resultados
IDH Índice de Desarrollo Humano
INDAABIN Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
INPC Índice Nacional de Precios al Consumidor
LA Ley Agraria
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
124
LFTAIPG Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental
LGAHOTDU Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento
Territorial y Desarrollo Urbano
LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
LP Ley de Planeación
MIR Matriz de Indicadores para Resultados
MCS Módulo de Condiciones Económicas (INEGI-ENIGH)
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONU Organización de las Naciones Unidas
PA Procuraduría Agraria
PbR Presupuesto basado en Resultados
PCU Perímetro de Contención Urbana
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PGCM Programa para un Gobierno Cercano y Moderno
PND Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
PROAGRO Programa de Oferta Agropecuaria
PROCEDE Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación
de Solares
PROGAN Programa de producción Pecuaria Sustentable y
Ordenamiento Ganadero y Apícola
RAN Registro Agrario Nacional
RIPA Reglamento Interno de la Procuraduría Agraria
RPP Registro Público de la Propiedad
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentación
SED Sistema de Evaluación del Desempeño
SEDATU Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
Estudio de Prospectiva en Materia de Recursos Humanos
125
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEMARNAT Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales
SEP Secretaría de Educación Pública
SFP Secretaría de la Función Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SPC Servicio Profesional de Carrera
SRA Secretaría de la Reforma Agraria
TMC Tiempo Medio de Conclusión
TSA Tribunal Superior Agrario
TUA Tribunal Unitario Agrario
ZM Zona Metropolitana